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Vérification des dépenses d'accueil des missions

mai 2009

(Version PDF, 161 ko) ^*

• Sommaire executif
• 1.0 Introduction
• 2.0 Observations et recommandations
  • 2.1 Cadre d'administration des activités d'accueil
    • 2.1.1 Politique sur l'accueil officiel à l'étranger
    • 2.1.2 Comité de gestion de la mission et Lignes directrices en matière d'accueil des missions
    • 2.1.3 Planification des activités d'accueil
    • 2.1.4 Formation du Centre d'apprentissage des services ministériels (CFSS)
    • 2.1.5 Formation du Centre d'apprentissage en affaires internationales et en gestion (CFSD)
  • 2.2 Respect des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger
    • 2.2.1 Application des contrôles internes
    • 2.2.2 Intégrité des données relatives aux affectations et aux dépenses du budget d'accueil
    • 2.2.3 Remplir le Journal d'accueil (EXT 52)
    • 2.2.4 Admissibilité et caractère raisonnable des coûts réclamés
    • 2.2.5 Corroboration des coûts réclamés
    • 2.2.6 Inventaire des boissons alcoolisées
    • 2.2.7 Divulgation proactive
• 3.0 Conclusion
• Annexe A – À propos de la vérification
• Annexe B – Recommandations des vérificateurs et plan d'action de gestion
• Annexe C – Liste des missions comprises dans l'échantillon
• Annexe D – Propositions de révisions à apporter à la politique sur l'accueil officiel à l'étranger

Sommaire executif

En 2007, le comité de vérification et d'évaluation a donné son approbation pour que soit entreprise une vérification des dépenses d'accueil des missions. Le Bureau de l'inspecteur général a entrepris ladite vérification des dépenses d'accueil engagées à l'étranger dans le cadre du plan de vérification approuvé pour 2007–2008.Cette vérification a par la suite été parachevée par le Bureau du dirigeant principal de la vérification.

L'accueil officiel à l'étranger est régi par les dispositions de deux directives du Conseil du Trésor : la Directive concernant les chefs de mission et la Directive sur les dépenses de représentation officielle du Service extérieur. Ces directives sont complémentaires et servent toutes deux de base à l'affectation et à la dépense de fonds réservés aux activités d'accueil officiel par les chefs de missions consulaires et diplomatiques du Canada nommés par décret et par tous les autres employés du gouvernement à l'étranger qui sont chargés d'organiser des activités de réception officielles. Le montant des dépenses d'accueil enregistré par les missions dans le Système de gestion intégrée (SGI) du Ministère¹au cours des années financières 2005–2006 et 2006–2007 représentaient 0,28 p. 100 et 0,39 p. 100 respectivement des dépenses d'exploitation globales du Ministère, ***.

Des orientations ministérielles concernant les dépenses d'accueil engagées par les missions figurent au chapitre 9 du Manuel du protocole, intitulé Accueil officiel à l'étranger. Le contenu du chapitre 9 a été jugé conforme aux renseignements figurant dans les directives du Conseil du Trésor.

Les objectifs de la vérification étaient les suivants : évaluer la pertinence du cadre appliqué par les missions pour administrer les dépenses d'accueil; et, déterminer dans quelle mesure le personnel des missions respecte la politique du Ministère sur l'accueil officiel à l'étranger – une politique pour lequel cette vérification recommande les révisions substantielles.

Le travail de vérification comprenait un échantillon de 375 opérations liées aux activités d'accueil qui avaient été effectuées au quatrième trimestre de l'année financière 2006–2007. Vingt cinq (25) missions ont été sélectionnées et quinze (15) opérations ont été choisies au hasard pour chacune de ces missions. Une description complète des objectifs, des critères, de la méthodologie et de l'étendue de la vérification figure à l'annexe A – À propos de la vérification.

L'équipe de vérification a conclu ne pas avoir trouvé aucune indication de manquements graves dans les contrôles, d'abus ou d'autres formes d'utilisation inappropriée des fonds d'accueil. Aussi, l'équipe de vérification a noté qu'il y a possibilités d'amélioration pour mieux démontrer une saine administration et renforcer la conformité, en améliorant la documentation relative au cadre d'administration de l'accueil applicable aux missions dans les domaines mentionnés ci–dessous.

• Documentation pour étayer de manière adéquate les dépenses, et démontrant le lien entre les événements et les objectifs de programme.
• Documentation pour démontrer :
  • les efforts de supervision du Comité de gestion de la mission pour assurer une diligence raisonnable et fournir des orientations;
  • la planification des activités d'accueil pour que l'affectation des fonds soit établie en fonction des besoins ou de l'importance du secteur de programme;
• Formation pour s'assurer que la politique d'accueil et les exigences procédurales sont bien comprises par toute personne impliquée dans les dépenses des fonds d'accueil.
• Orientation politique, en particulier la pertinence d'établir et d'utiliser des coûts unitaires.

Les résultats de la vérification ont indiqué que pour respecter tous les éléments de la politique, le Ministère allait devoir améliorer sa documentation au regard des dépenses d'accueil. Des problèmes de conformité ont été relevés lors de l'examen des opérations, notamment en ce qui concerne :

• l'exhaustivité et l'exactitude des documents fournis pour corroborer les frais d'accueil, fournir des preuves de paiement, obtenir des autorisations, démontrer l'optimisation des ressources et rendre compte des dépenses;
• le contrôle des stocks.

Résumé des recommandations

• La politique sur l'accueil officiel à l'étranger devrait être mise à jour pour prendre en considération les secteurs qu'il convient de clarifier ou de mettre en relief, comme il a été déterminé dans le cadre de la vérification. Les éléments de la politique devraient être examinés pour confirmer leur applicabilité et leur efficacité pour consolider le cadre de contrôle et s'assurer qu'ils n'ont pas pour effet d'alourdir le fardeau administratif.
• Le processus servant à enregistrer les dépenses d'accueil et à en rendre compte à des fins de divulgation proactive devrait être clarifié pour assurer son exactitude et sa cohérence.
• La formation du Ministère sur les activités d'accueil devrait :
  • mettre l'accent sur les rôles et les responsabilités de l'ensemble des intervenants des missions et de l'Administration centrale;
  • décrire le but du Journal d'accueil (formulaire ministériel EXT 52) et le Relevé des avances et des dépenses liées à l'accueil officiel (formulaire ministériel EXT 904)) et montrer la manière de les remplir correctement.
• Une planification de l'accueil devrait avoir lieu pour définir clairement les événements–clés, leur lien avec les objectifs de programme, les participants ciblés, et les coûts estimatifs, afin d'avoir une vue d'ensemble sur les activités d'accueil et l'affectation des fonds aux secteurs de programme.
• Les chefs de mission devraient renforcer leurs pratiques administratives liées aux activités d'accueil pour assurer un respect plus rigoureux des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger, y compris la documentation requise et l'application effective des principaux contrôles financiers.

Vous trouverez à l'annexe B une liste complète de recommandations ainsi qu'un plan d'action de la gestion pour donner suite aux recommandations de la vérification.

1.0 Introduction

L'accueil officiel à l'étranger désigne une forme de réception ou de représentation amicale, approuvée par la direction, qui est organisée ou acceptée par un employé à l'étranger dans le but de maintenir ou de développer, avec certaines personnes au sein du pays d'affectation, des relations jugées nécessaires à l'exécution fructueuse de programmes gouvernementaux².

Chaque année, les chefs de mission reçoivent des fonds, alloués par les bureaux compétents, afin de supporter les coûts raisonnables qui sont engagés pour organiser des réceptions officielles à l'appui des programmes du gouvernement à l'étranger. Les fonds d'accueil sont ensuite affectés par le chef de mission après consultation du Comité de gestion de la mission (CGM), en tenant compte des restrictions budgétaires, en fonction des exigences en matière d'accueil de l'activité de programme. Le CGM doit prévoir une affectation spéciale qui sera prise en charge par les fonds de prévoyance, ou réévaluer ses priorités en matière de dépenses, pour couvrir les frais d'accueil de grands événements non prévus au moment de finaliser l'affectation annuelle des fonds d'accueil de la mission. Les fonds, les avances et les affectations réservés à des activités d'accueil sont des ressources de programme qui sont allouées à des personnes nommément désignées, strictement en fonction des besoins du programme. Les exigences en matière de reddition de comptes s'appliquent sans exception à l'ensemble des avances et des dépenses³.

Le Bureau de l'inspecteur général a mené une vérification des dépenses d'accueil des missions qui ont été engagées par les chefs de mission en 1998. Depuis cette date, le Ministère a révisé sa politique sur l'accueil officiel à l'étranger et a institué des exigences en matière de divulgation proactive⁴concernant les frais de déplacement et d'accueil qui sont engagés par les chefs de mission.

Le montant des dépenses d'accueil enregistré par les missions dans le Système de gestion intégrée (SGI) du Ministère⁵au cours des années financières 2005–2006 et 2006–2007 représentaient 0,28 p. 100 et 0,39 p. 100 respectivement des dépenses d'exploitation globales du Ministère, ***. Les dépenses d'accueil sont discrétionnaires et sujettes à des examens. Elles requièrent une application constante et cohérente des politiques et des directives du Ministère et du Conseil du Trésor.

Les phases de planification et d'examen de la vérification ont eu lieu pendant la période allant de juin à septembre 2007. Les missions comprises dans l'échantillon sont énumérées à l'annexe C. Les opérations incluses dans l'échantillon correspondaient aux dépenses d'accueil engagées au quatrième trimestre de 2006–2007.

2.0 Observations et recommandations

2.1 Cadre d'administration des activités d'accueil

Les domaines recensés ci–dessous ont été passés en revue lors de l'examen du cadre de gestion appliqué par les missions comprises dans l'échantillon pour administrer les activités d'accueil.

• Politique sur l'accueil officiel à l'étranger
• Comité de gestion de la mission et Lignes directrices en matière d'accueil
• Planification des activités d'accueil
• Formation sur l'accueil

2.1.1 Politique sur l'accueil officiel à l'étranger

L'accueil officiel à l'étranger est régi par les dispositions de deux directives du Conseil du Trésor : la Directive concernant les chefs de mission et la Directive sur les dépenses de représentation officielle du Service extérieur. Des orientations ministérielles concernant les dépenses d'accueil engagées par les missions figurent au chapitre 9 du Manuel du protocole, intitulé Accueil officiel à l'étranger. Le contenu du chapitre 9 a été jugé conforme aux renseignements figurant dans les directives du Conseil du Trésor.

La Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD) a mis à jour la politique sur l'accueil officiel à l'étranger en 2005. Des modifications apportées dans plusieurs domaines (c.à.d. les rôles et les responsabilités, les cotisations à un club, l'accueil indirect, etc.) ont amélioré la qualité des orientations politiques. Cette démarche a été une initiative positive.

La Politique sur l'accueil officiel à l'étranger fournit des orientations dans 14 domaines différents. Les résultats de l'examen des opérations mené dans le cadre de la vérification ainsi que l'examen de la politique par l'équipe de vérification indiquent qu'il pourrait être utile de clarifier ou de mettre en relief un certain nombre de secteurs de la politique, entre autres : les rôles et les responsabilités, l'affectation des fonds d'accueil ainsi que les objectifs des activités d'accueil. Ces secteurs politiques, les observations connexes de la vérification ainsi que la nature de la clarification requise ou des points à mettre en relief sont détaillés à l'annexe D.

Les méthodes utilisées pour demander le remboursement des dépenses d'accueil représentent un aspect essentiel de la politique. Deux méthodes acceptables sont décrites dans la Politique sur l'accueil officiel à l'étranger : il s'agit de l'approche fondée sur les coûts unitaires et de celle fondée sur les coûts réels.

Ce ne sont pas toutes les activités d'accueil qui font appel à des services de traiteur ou qui sont organisées dans des établissements commerciaux; par conséquent, en cas de circonstances exceptionnelles, il n'est pas toujours possible d'utiliser les coûts réels comme moyen de remboursement. Les coûts unitaires deviennent nécessaires lorsque des reçus ne peuvent être fournis. En outre, les coûts unitaires aident à prévoir les dépenses au moment de la planification de l'activité, même lorsque les coûts réels seront remboursés.

La politique n'est pas clairement formulée. Certains passages dans la politique laissent entendre que les coûts unitaires devraient être utilisés dans les cas suivants :

• Pour déterminer les coûts pouvant être réclamés quand tous les reçus ne sont pas disponibles;
• Pour fin de planification d'événements et des prévisions des dépenses;
• Pour fixer un plafond maximum en matière de dépenses d'accueil pouvant être réclamé sur base de coûts réels;
• Pour démontrer que les frais d'accueil encourus (qu'ils soient fondés sur les coûts actuels ou les coûts unitaires) sont raisonnables.

La politique énonce qu'à l'exception des petites missions :

• le Comité de gestion de la mission (groupe de gestionnaires de programme supérieurs présidé par le chef de mission) doit établir les coûts unitaires pour des activités organisées dans des établissements commerciaux ainsi qu'à la résidence officielle et dans les logements du personnel;
• les coûts unitaires doivent être établis d'après un échantillon représentatif des coûts réels;
• des coûts unitaires doivent être établis pour chaque type d'activité (c.à.d. petit–déjeuner, déjeuner régulier, déjeuner pour une occasion spéciale, dîner);
• les coûts unitaires doivent être examinés chaque année par le Comité de gestion de la mission.

Les examens de la vérification ont révélé que :

• les dépenses d'accueil étaient généralement réclamées d'après les frais réels engagés, que l'activité ait été organisée dans un établissement commercial, à la résidence officielle ou dans les logements du personnel;
• les coûts unitaires n'étaient pas toujours établis pour chaque type d'activité;
• les coûts unitaires n'étaient pas souvent établis d'après un échantillon représentatif des coûts réels;
• certains éléments particuliers pris en compte dans le coût unitaire n'étaient pas toujours indiqués;
• les demandes de remboursement fondées sur les coûts unitaires étaient rarement étayées par des reçus servant de justificatifs pour prouver les activités organisées, comme requis⁶.

L'établissement des coûts unitaires et leur utilisation comme base pour demander le remboursement de dépenses d'accueil ont été problématiques, comme le montrent les observations soulevées plus haut. Si une autre approche normalisée pouvait être élaborée, l'efficacité opérationnelle des missions s'améliorerait étant donné que les ressources n'auraient pas à être investies dans l'établissement de coûts unitaires individuels qui sont rarement utilisés. Les répercussions financières et opérationnelles des changements, quels qu'ils soient, devraient être analysées avant la mise en oeuvre de cette approche.

Dans l'ensemble, La Politique sur l'accueil officiel à l'étranger offre des orientations complètes au personnel des missions. Toutefois, l'équipe de vérification a relevé un certain nombre de secteurs de la politique qu'il serait utile de clarifier ou de mettre en relief. Cette démarche permettrait de consolider la politique, d'encourager une interprétation cohérente de ses exigences et de promouvoir la coordination et la rentabilité des activités d'accueil à l'étranger.

Recommandation 1

Le directeur de la Direction de la politique financière, contrôle et développement de la communauté (SMO) devrait mettre à jour la politique sur l'accueil officiel à l'étranger en révisant le texte des secteurs stratégiques devant être clarifié ou mis en relief, comme il a été déterminé à l'annexe D. La révision de la politique devrait s'appuyer sur les éléments suivants pour simplifier les processus et clarifier le message : pertinence et possibilité de concrétisation.

Recommandation 2

Le directeur de la Direction de la politique financière, contrôle et développement de la communauté (SMO) devrait :

• définir clairement le but des coûts unitaires et leur portée;
• étudier d'autres méthodes d'établissement des coûts unitaires ainsi que le coût maximum par personne, c'est–à–dire des plafonds ne pouvant être dépassés par le demandeur (dans un établissement commercial) à moins d'être totalement justifiés et approuvés au préalable par le chef de mission.

2.1.2 Comité de gestion de la mission et Lignes directrices en matière d'accueil des missions

Les comités de gestion des missions sont constitués d'un groupe de gestionnaires de programme supérieurs qui, sous la présidence du chef de mission, dispense des conseils et offre son aide pour mener à bien les programmes des missions. Ils revêtent d'importantes fonctions en ce qui concerne l'accueil, à savoir : orientations pour déterminer des coûts raisonnables; planification, coordination et supervision des activités d'accueil. Par conséquent, le Comité de gestion de la mission aide le chef de mission à assumer ses responsabilités pour assurer une bonne intendance des ressources de la mission réservées aux activités d'accueil. Pour cette raison, l'équipe de vérification s'attendait à trouver des éléments probants, dans les procès–verbaux des réunions du Comité, indiquant que ces rôles avaient été correctement exercés.

En plus de ce qui précède, la politique sur l'accueil officiel à l'étranger recommande que les CGM fournissent des orientations dans les domaines suivants :

• planification et organisation des activités d'accueil;
• coût de l'aide domestique attribuable à l'activité d'accueil;
• occasions d'offrir des gratifications et pertinence des gratifications;
• utilisation des locaux à bureaux pour organiser des activités d'accueil;
• utilisation des moyens de transport locaux pour le trajet aller–retour vers le lieu de l'activité d'accueil.

L'examen des procès–verbaux de l'année financière 2006–2007 a révélé que souvent, les procès–verbaux ne contenaient aucune preuve de l'utilisation générale des fonds réservés aux activités d'accueil. Il convient de ne pas en conclure pour autant que les chefs de mission et le Comité n'exerçaient pas leur rôle de conseillers et de superviseurs de manière efficace. Les résultats indiquent plutôt que leurs efforts à cet égard doivent être mieux consignés afin de démontrer si une diligence raisonnable a été exercée, en plus de servir de point de référence important pour les nouveaux chefs de mission et d'autres employés permutants.

Recommandation 3

Le Groupe géographique (GEM, GLM, GNM, GPM et DFM) devrait veiller à ce que les comités de gestion des missions :

• améliorent la documentation afférente à leurs efforts de supervision et de diligence raisonnable concernant l'utilisation des fonds réservés aux activités d'accueil;
• offrent des orientations dans les domaines stipulés dans la Politique sur l'accueil officiel à l'étranger;
• veillent à ce qu'une analyse documentée de l'échantillon représentatif des coûts actuels soit préparée, définissant clairement les éléments du prix de revient inclus dans chaque unité de coût des activités d'accueil et étaye ce montant. [Veuillez noter que si une autre option devait être adoptée (comme le suggère la recommandation 2), cette recommandation pourrait ne pas être applicable.];
• intègrent la planification des activités d'accueil aux pratiques de planification existantes des missions.

2.1.3 Planification des activités d'accueil

Les récipiendaires de fonds d'accueil doivent prévoir leurs dépenses afin d'atteindre les objectifs de programme de la manière la plus économique possible, et les coûts admissibles ne pourraient être remboursés que s'ils ont été engagés dans le cadre d'une activité d'accueil approuvée.

La documentation fournie par les missions contenait certains éléments probants (c.à.d. calendriers des événements, partie des plans d'activité, etc.) de l'exercice de planification des activités d'accueil. Toutefois, aucune des missions de notre échantillon n'avait institué de pratique pour préparer un plan de travail qui aurait permis :

• de déterminer les activités d'accueil prévues pour l'année;
• de décrire les objectifs, les participants ciblés, les délais et le coût estimatif de chacune des activités d'accueil prévues.

Ce type d'information offrirait un aperçu général des activités d'accueil prévues et déterminerait clairement les liens entre les activités d'accueil et les objectifs du programme, permettant ainsi aux chefs de mission d'affecter les fonds d'accueil en fonction des exigences et des besoins reconnus du programme.

Recommandation 4

Les missions devraient élaborer des plans qui définissent clairement les principales activités d'accueil pour l'année financière, leur lien avec les objectifs du programme, les participants ciblés et le coût estimatif de chaque activité prévue.

2.1.4 Formation du Centre d'apprentissage des services ministériels (CFSS)

CFSS est chargé de concevoir et de dispenser le Programme de perfectionnement en gestion consulaire (PPGC), le Programme de perfectionnement des adjoints administratifs (PPAA) ainsi que le Programme de formation au Canada à l'intention des employés recrutés sur place (ARP) pour les comptables et les adjoints administratifs des gestionnaires de programme.

Depuis 2002, l'accueil a été intégré à ces programmes de formation comme thème d'étude. Même si cette formation a été dispensée, elle consistait essentiellement en une répétition du contenu de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger, et on ne s'est pas attaché à décrire les rôles et les responsabilités des missions et de l'Administration centrale. En plus, un accent particulier n'a été mis ni sur les objectifs associés aux deux principaux formulaires ministériels sur l'accueil, à savoir le Journal d'accueil (EXT 52) et le Relevé des avances et des dépenses liées à l'accueil officiel (EXT 904), ni la manière de les remplir correctement.

En se fondant sur les résultats des examens de la vérification, le cours sur l'accueil officiel à l'étranger doit mettre l'accent sur trois domaines clés : les rôles et les responsabilités des intervenants dans les missions et à l'Administration centrale; le but et l'importance des formulaires EXT 904 et EXT 52 et la façon de les remplir convenablement; les secteurs de la Politique sur l'accueil officiel à l'étranger devant être clarifiés ou mis en relief, comme il a été constate lors de cette vérification. CFSS reconnaît l'importance de se concentrer sur ces secteurs et il a structuré le plan de cours en conséquence.

2.1.5 Formation du Centre d'apprentissage en affaires internationales et en gestion (CFSD)

CFSD est chargé de dispenser le Programme de pré affectation pour les chefs de mission et le programme intitulé Gestion de programmes à l'étranger. L'accueil est l'un des nombreux sujets abordés dans le cadre de ces programmes, et la quantité de temps qui lui a été consacré a été proportionnelle aux objectifs du cours (c.à.d. que le cours n'était pas uniquement consacré à l'accueil). Les résultats de la vérification laissent toutefois entendre que les spécialistes des finances qui ont participé à ces programmes de formation devaient mettre davantage l'accent sur ce domaine.

Recommandation 5

Le directeur de la Direction de la politique financière, contrôle et développement de la communauté (SMO) devrait veiller à ce qu'une formation appropriée soit offerte aux employés qui participent au processus des activités d'accueil. Plus précisément :

• les révisions apportées à la Politique sur l'accueil officiel à l'étranger devraient être communiquées au Centre d'apprentissage des services ministériels (CFSS) et au Centre d'apprentissage en affaires internationales et en gestion (CFSD) afin qu'ils puissent mettre à jour le matériel didactique sur l'accueil, selon le cas;
• les spécialistes des finances devraient être disponibles lors de la formation sur l'accueil qui est offerte par CFSS;
• le contenu de la formation devrait :
  • mettre l'accent sur les rôles et les responsabilités;
  • décrire le but des formulaires EXT 904 et 52, et démontrer, au moyen d'exemples, la façon de les remplir correctement;
  • décrire les principaux contrôles financiers associés au paiement des dépenses d'accueil, leurs objectifs connexes ainsi que la manière de les appliquer et de les consigner par écrit de façon efficace;
  • Inclure le contrôle des stocks.

Recommandation 6

Le secteur Finances et opérations ministérielles (SCM), devrait accorder plus d'importance à la politique sur l'accueil officiel à l'étranger dans les volets de formation du Programme de pré affectation pour les chefs de mission et celui de Gestion de programmes à l'étranger qui sont dirigés par les spécialistes des finances dans ce domaine.

2.2 respect des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger

La politique sur l'accueil officiel à l'étranger recense de nombreux éléments qu'il convient de respecter et qui ont des degrés variables d'importance.

La section 9.13 de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger requiert que les exceptions au respect des exigences de la politique soient préalablement autorisées par écrit par le sous–ministre. Il convient de noter qu'aucun des cas de non–conformité aux exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger décrites dans cette section n'avait été préalablement approuvé par le sous–ministre. Il n'aurait même pas été raisonnable d'impliquer le sous–ministre dans les cas de non–conformité relevés ci–haut parce qu'ils étaient relativement mineurs et ils n'étaient pas planifiés à l'avance.

Recommandation 7

L'exigence de recevoir une approbation préalable du sous–ministre pour des problèmes de non–conformité devrait être réglée dans le contexte de la révision de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger pour s'assurer que cela est pratique.

Si cette exigence demeurait, il faudrait insister auprès des chefs de mission sur le fait que les exceptions au respect des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger doivent être préalablement autorisées par écrit par le sous–ministre.

2.2.1 Application des contrôles internes

Un formulaire du Relevé des avances et des dépenses liées à l'accueil officiel (EXT 904) doit être rempli pour chaque déboursement lié à une activité d'accueil officiel. Le processus comprend les étapes suivantes :

• Le demandeur prépare, signe et date le formulaire et joint les reçus s'il y a lieu;
• Le comptable de la mission signe et date la demande de remboursement pour la vérifier;
• Le chef de mission (ou autre gestionnaire de programme désigné) signe et date le formulaire en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (indiquant la réception des biens ou des services);
• Les formulaires et les pièces jointes sont envoyés à la section de la comptabilité de la mission pour vérification;
• La personne à qui l'on a délégué le pouvoir de signature en vertu de l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (autorisation de paiement) signe et date le formulaire.

Ce processus vise à assurer une répartition appropriée des tâches et à veiller à ce que seules les personnes ayant le pouvoir de signature délégué puissent autoriser les opérations effectuées au titre des activités d'accueil au moment opportun, afin d'assurer l'intégrité des paiements.

Les examens du formulaire du Relevé des avances et des dépenses liées à l'accueil officiel (EXT 904) ont révélé des cas ou les signatures et les dates démontrant vérification et approbation en vertu des articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques étaient manquantes. En plus, dans un cas, une répartition appropriée des tâches était absente puisque la même personne a signe les articles 34 et 33. Aussi, dans trois (3) cas, le demandeur avait signe sa propre demande.

Il est important d'inclure la date a cote de la signature afin de démontrer que les contrôles en place sont appliques effectivement et que les demandes de remboursement sont examines de façon appropries avant le paiement. Si ce n'est pas possible d'établir la date où le comptable de la mission ou l'agent de gestion et des affaires consulaires a examine la demande afin de déterminer qu'elle est appropriée et complète avant de signer les articles 34 et 33, les contrôles relatifs à la répartition des taches n'ont plus grande valeur.

Recommandation 8

Les chefs de mission devraient consolider leurs pratiques relatives à l'accueil pour assurer un respect plus rigoureux des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger, y compris la documentation requise et l'application effective des principaux contrôles financiers.

Recommandation 9

Le directeur général de la Direction générale des affectations et de la gestion des cadres (HFD) devrait élaborer un texte normalisé sur la gestion des dépenses d'accueil pour l'intégrer aux ententes et aux plans de gestion du rendement. Des mesures du rendement connexes devraient être élaborées dans le cadre des responsabilités afférentes à la gestion financière.

2.2.2 Intégrité des données relatives aux affectations et aux dépenses du budget d'accueil

Les demandeurs sont tenus de soumettre un Relevé des avances et des dépenses (EXT 904) dans un délai de 10 jours suivant la fin de chaque trimestre. Le formulaire présente une liste des activités d'accueil qui ont été organisées au cours du trimestre et précise leur date et leur coût total⁷. Le formulaire EXT 904 possède également une section « nouvelle avance », qui fournit de l'information sur les avances octroyées au demandeur relativement à l'accueil (lorsqu'il y a lieu) ainsi que sur le solde restant de son affectation budgétaire⁸. À ce titre, les renseignements figurant dans la section « nouvelle avance » servent aux besoins de contrôle financier.

Les observations qui suivent ont été faites d'après l'examen des renseignements consignés dans la section « nouvelle avance » des formulaires EXT 904.

• Le coût total de chaque activité d'accueil consignée dans le formulaire EXT 904 correspondait au montant déclaré dans le formulaire EXT 52 connexe et, dans la plupart des cas, ce coût pouvait être retracé dans le système financier ministériel.
• Le coût total de toutes les activités d'accueil déclarées dans le formulaire EXT 904 a été calculé avec exactitude dans 98 p. 100 des cas.
• Dans l'ensemble, l'information contenue dans la section « nouvelle avance » du formulaire EXT 904 a été correctement calculée et cette dernière était conforme aux données enregistrées dans les journaux d'accueil et le Système de gestion intégrée. L'information incomplète et inexacte contenues dans la ligne « affectations révisées » ont réduit l'utilité des données et accroît le risque qu'un demandeur engage des dépenses d'accueil excédentaires par rapport à son affectation.

2.2.3 Remplir le Journal d'accueil (EXT 52)

Les récipiendaires des fonds réservés à l'accueil, y compris les chefs de mission, sont tenus d'enregistrer toutes les activités d'accueil dans un Journal d'accueil (EXT 52). Ce formulaire doit inclure, au minimum, les éléments suivants :

• la date, la nature et le lieu de l'activité;
• le lien entre l'activité d'accueil et les objectifs de programme approuvés;
• le but de l'activité d'accueil, ou les circonstances qui motivent cette activité d'accueil;
• une évaluation de l'activité;
• les coûts engagés, détaillés comme il se doit, y compris la quantité d'alcool sorti de l'inventaire et consommé;
• les noms, le poste/titre et l'organisation de toutes les personnes qui ont participé à l'événement;
• la signature de l'employé.

L'information contenue dans le formulaire EXT 52 sert deux objectifs principaux. Premièrement, le formulaire permet de saisir les données de base liées à l'activité d'accueil et, deuxièmement, il permet d'enregistrer des renseignements qui démontreront dans quelle mesure les dépenses engagées représentent une utilisation efficace des fonds réservés aux activités d'accueil (c.à.d. le degré d'optimisation des ressources) en documentant le lien entre l'activité d'accueil et les objectifs de programme.

Dans l'ensemble, les demandeurs avaient rempli avec exactitude et constance les champs du formulaire EXT 52 réservés aux données de base. Les formulaires officiels ont été utilisés, correctement signés et datés par le demandeur, et la date ainsi que le type de l'activité d'accueil ont été indiqués. Un point qui pourrait être amélioré serait la constance dans le fait d'indiquer le lieu spécifique de l'activité et si de l'alcool sorti de l'inventaire a été consommé. Toutefois, ces éléments à améliorer n'ont pas encore de place où les consigner sur le journal d'accueil.

Une section du formulaire EXT 52 sert à démontrer si les ressources ont été optimisées dans l'utilisation des fonds d'accueil. Bien que les demandeurs aient constamment rempli cette section, l'information enregistrée ne servait pas toujours les fins prévues, à savoir, démontrer clairement le lien entre l'activité d'accueil et les objectifs proposés du programme. Aussi, l'évaluation de l'activité ne démontrait pas souvent les résultats et la façon dont elle contribuait dans l'atteinte des objectifs de programme approuvés.

Notons que l'évaluation faite par l'équipe de vérification du degré d'optimisation des ressources démontré s'est strictement limitée à l'information contenue dans le formulaire EXT 52. L'équipe n'a pas pris en compte les rapports ou les exposés que le personnel a pu produire à la suite de l'activité. Ainsi, le lecteur ne devrait pas conclure des observations de vérification soulevées ci–dessus que les activités d'accueil n'ont pas été rentables pour le Ministère. Ces observations indiquent que les missions sélectionnées doivent démontrer la mesure dans laquelle les ressources ont été optimisées en documentant clairement les résultats de l'activité sur le formulaire EXT 52 et en les reliant à l'atteinte d'un objectif particulier du programme. En plus de respecter les exigences de la politique, des renseignements fiables sur l'optimisation des ressources aideraient les gestionnaires de la mission à affecter correctement aux programmes les fonds d'accueil et à apporter les révisions qui s'imposent. L'élaboration de plans de travail pour planifier les activités d'accueil, dont il est question à la section 2.1.3, permettrait de documenter ces renseignements importants et de réduire la quantité de détails requis sur le formulaire EXT 52.

Recommandation 10

Le directeur de la Direction de la politique financière, contrôle et développement de la communauté (SMO) devrait améliorer l'efficacité et la facilité d'utilisation du Journal d'accueil comme suit :

• en créant un nouveau champ de données pour enregistrer la quantité et la valeur des boissons alcoolisées qui sont sorties de l'inventaire et qui sont consommées (besoin d'amélioration de documentation comme discuté plus loin en 2.2.6);
• en offrant des orientations sur la quantité de détails requise sous les en–têtes Type d'activité, Objectif du programme, But de l'activité et Évaluation de l'activité afin de s'assurer qu'une information complète et exacte est consignée.

2.2.4 Admissibilité et caractère raisonnable des coûts réclamés

Les coûts admissibles renvoient aux biens et services qui sont utilisés ou consommés lors d'une occasion particulière au cours de laquelle une réception est organisée par un employé, ou en l'honneur de celui–ci, pour appuyer une activité de programme approuvée. Des orientations quant à l'admissibilité et au caractère raisonnable des coûts réclamés sont fournies dans plusieurs sections de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger.

Les vérificateurs se sont concentrés sur deux domaines particuliers pour évaluer l'admissibilité des coûts réclamés :

1. les activités d'accueil organisées à l'intention des employés de la mission;
2. la participation des conjoints à ces activités.

Bien que les coûts doivent être considérablement plus bas que pour des réceptions diplomatiques équivalentes, il est autorisé d'organiser des réceptions officielles à l'intention du personnel des missions pour certaines occasions telles que :

• des activités auxquelles participe le personnel de la mission qui requièrent de briffer des délégations ministérielles ou des délégations de hauts fonctionnaires;
• des rafraîchissements, des repas ou les deux si les employés de la mission doivent participer à des séances de travail qui empiètent sur les heures des repas ou qui dépassent les heures normales de travail;
• une cérémonie de reconnaissance officielle des employés (p. ex. reconnaissance des états de service);
• un événement pour renforcer l'esprit de corps au sein de la mission qui est autorisé une fois par an par le chef de mission.

À chaque fois que des activités d'accueil ont été organisées à l'intention des employés de la mission, ces dernières respectaient les critères susmentionnés.

Dans certaines circonstances, les conjoints peuvent être tenus d'organiser certaines réceptions officielles ou d'y participer. Les dépenses engagées à ces occasions doivent être préalablement approuvées par le chef de mission. Six cas au total ont été relevés pour lesquels la documentation contenue dans le dossier n'indiquait pas clairement que le chef de mission avait préalablement approuvé la participation des conjoints. Aucun espace n'a été prévu sur les formulaires pour indiquer si une approbation préalable a été octroyée ou si la politique requiert une approbation préalable écrite. En examinant en détail ces six cas, la participation des conjoints ne semblait pas inappropriée. Bien qu'il eût fallu demander une approbation préalable au chef de mission, le risque de non–respect des exigences semble minime dans les dossiers de l'échantillon examiné.

Des coûts raisonnables pourraient être définis comme des coûts qui ne dépassent pas un plafond maximal prédéterminé pour un type d'activité particulier. Toutefois, comme nous l'avons mentionné pour l'objectif 1, une certaine confusion et irrégularité a été relevée dans l'élaboration et l'application des coûts unitaires, d'où la difficulté de les utiliser comme base pour déterminer leur caractère raisonnable. Les résultats de la vérification indiquent que les coûts réels ont dépassé les coûts unitaires dans seulement 12 p. 100 des journaux d'accueil examinés. Dans 13 p. 100 supplémentaires des cas, aucun coût unitaire n'avait été établi. Après un examen approfondi de la documentation (menus, reçus, etc.) afférente à chacun de ces dossiers, les vérificateurs ont conclu que les coûts réclamés étaient raisonnables.

2.2.5 Corroboration des coûts réclamés

Toutes les demandes de remboursement de frais d'accueil doivent être étayées par des reçus originaux sauf pour des remboursements fondés sur des coûts unitaires. Pour ces derniers, les demandeurs doivent joindre tous les justificatifs en leur possession comme preuve de l'activité d'accueil. La politique du Ministère sur les types de reçus acceptables pour les demandes de remboursement des dépenses décrit les renseignements qui doivent normalement apparaître sur les reçus, dont une preuve de paiement. La politique sur l'accueil officiel à l'étranger mentionne également que tous les coûts engagés doivent être détaillés de manière appropriée au moment de soumettre le Journal d'accueil (formulaire EXT 52).

Parfois, les coûts réclamés n'étaient pas étayés par des reçus originaux et une preuve de paiement. Même si des reçus étaient soumis dans la plupart des cas où les réclamations étaient fondées sur les coûts réels, il y avait au moins six (6) réclamations pour lesquelles aucun reçu n'était attaché. En outre, dans les cas où les réclamations étaient fondées sur les coûts unitaires, les reçus n'étaient pas souvent attachés pour étayer l'activité⁹.

L'agent de gestion et des affaires consulaires (AGAC)/agent d'administration de la mission (AAM) est chargé de vérifier les demandes de remboursement des frais d'accueil pour assurer le respect des exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger. En outre, une personne ayant le pouvoir de signature délégué doit certifier les dépenses d'accueil réclamées en vertu de l'article 34 de la LGFP. Les résultats des examens de la vérification soulignent la nécessité d'améliorer l'efficacité de ces contrôles internes afin d'atténuer les risques de rembourser des demandeurs pour des coûts non admissibles ou des frais qui n'ont pas été engagés. La recommandation 8 permettrait également de résoudre efficacement cette question.

2.2.6 Inventaire des boissons alcoolisées

Parfois, les missions achètent les boissons alcoolisées en vrac afin de mettre en valeur les produits canadiens lors des activités d'accueil. Un inventaire écrit de ces achats doit être tenu et mis à jour, au minimum chaque trimestre. En outre, un inventaire physique des stocks doit être entrepris chaque année, et son résultat doit être rapproché avec les registres des stocks de la mission. L'état de rapprochement doit être joint aux demandes de remboursement de frais d'accueil du quatrième trimestre qui sont soumises par les employés.

Les registres des stocks des missions étaient présentés sous différentes formes et ils ne précisaient pas toujours le décompte d'ouverture et de clôture de l'article en stock. En outre, les registres des stocks n'indiquaient souvent le coût, la date, la quantité et la description des boissons alcoolisées achetées ou l'événement d'accueil où des stocks étaient consommés. Une copie de l'état de rapprochement de fin d'année, comparant l'information (c.à.d. le type, les quantités, la valeur, etc.) contenue dans les registres des stocks de la mission avec les résultats de l'inventaire physique des stocks, n'était pas généralement joint aux formulaires EXT 904 examinés.

Ces observations indiquent que les contrôles appliqués à l'inventaire des boissons alcoolisées ne sont pas adéquats. Les données requises pour rapprocher les résultats de l'inventaire annuel des stocks physiques avec les registres des missions ne sont pas enregistrées de manière régulière. ***.

Recommandation 11

La gestion des stocks de boissons alcoolisées devrait être bien contrôlée et étayée par des documents adéquats pour veiller à ce que les stocks puissent être rapprochés efficacement des résultats de l'inventaire annuel des stocks physiques. Le contrôle des inventaires est essentiel pour atténuer le risque de mauvaise utilisation ou de vol.

2.2.7 Divulgation proactive

Le 12 décembre 2003, le premier ministre a annoncé une nouvelle politique sur la publication obligatoire des frais de déplacement et d'accueil pour certains représentants du gouvernement. Sur notre échantillon de 25 missions, il y avait trois pour lesquelles les dépenses d'accueil devraient être divulguées conformément a l'annonce du premier ministre. L'équipe de vérification a examiné l'information communiquée par ces personnes sur le site Web du Ministère et constaté ce qui suit :

• Toutes les activités d'accueil ont été divulguées de manière proactive sur le site Web du Ministère;
• Les dépenses divulguées n'ont pas toujours pu être comparées aux journaux d'accueil utilisés comme pièces justificatives. Dans une des missions, le chef de mission n'a pas rempli les journaux d'accueil pour des activités organisées dans la résidence officielle; toutefois, ces activités ont été divulguées de manière proactive.
• Deux cas ont été relevés où les sommes divulguées n'étaient pas exactes.

Une divulgation proactive exacte des dépenses d'accueil est importante pour maintenir la réputation et la crédibilité du Ministère.

Recommandation 12

Le directeur de la Direction de la politique financière, contrôle et développement de la communauté (SMO) devrait veiller à ce que :

• les exigences de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger en matière d'enregistrement des données et d'établissement des rapports soient clarifiées et respectées;
• le montant des dépenses divulguées sur le site Web du Ministère concorde avec l'information figurant dans le système financier du Ministère (c.à.d. le SGI).

3.0 Conclusion

L'équipe de vérification a conclu que les frais d'accueil dans les missions sont utilisés comme prévu. Toutefois, l'équipe de vérification a aussi conclu qu'il était possible d'améliorer le cadre d'administration des frais d'accueil appliqué par les missions dans les domaines mentionnés ci–dessous, afin d'accroître la conformité et de démontrer une saine administration des fonds.

• Orientations stratégiques, en particulier la pertinence d'établir et d'utiliser des coûts unitaires.
• Documentation pour démontrer :
  • les efforts de supervision du Comité de gestion de la mission pour assurer une diligence raisonnable et fournir des orientations;
  • la planification des activités d'accueil pour que l'affectation des fonds soit établie en fonction des besoins ou de l'importance du secteur de programme;
• Documentation pour étayer de manière adéquate les dépenses d'accueil.
• Formation.

Les résultats de la vérification ont indiqué que pour respecter tous les éléments de la politique, le Ministère allait devoir améliorer sa documentation au regard des dépenses d'accueil. Quelques problèmes de conformité relevés concernent:

• l'exhaustivité et l'exactitude des documents fournis pour corroborer les frais d'accueil, fournir des preuves de paiement, obtenir des autorisations, démontrer l'optimisation des ressources et rendre compte des dépenses;
• l'admissibilité de la présence des conjoint(e)s à certains événements – une approbation préalable du chef de mission est requise;
• le contrôle des stocks.

Malgré ces quelques cas de non–conformité, il est important de faire remarquer que :

• les vérificateurs n'ont trouvé aucune indication d'abus des fonds d'accueil;
• les coûts réclamés étaient, pour la plupart, admissibles.

Annexe A – À propos de la vérification

Objectifs de la vérification

L'objectif général de la vérification consistait à fournir l'assurance que les dépenses d'accueil sont administrées conformément aux politiques et aux directives du Ministère et des organismes centraux. Les objectifs spécifiques de la vérification consistaient à :

1. évaluer la pertinence du cadre appliqué par les missions pour gérer les dépenses d'accueil et confirmer qu'elles administrent leurs programmes dans le strict respect des politiques et des directives du Ministère et du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT);
2. déterminer dans quelle mesure les politiques et les directives du Ministère et des organismes centraux afférentes à l'accueil sont respectées;
3. déterminer des possibilités d'amélioration et d'économies, le cas échéant.

Étendue de la vérification

L'étendue de la vérification comprenait toutes les dépenses d'accueil réclamées dans certaines missions au cours du quatrième trimestre de l'année financière 2006–2007 (de janvier à mars 2007), notamment par les chefs de mission, les employés canadiens et les employés recrutés sur place, ainsi que les politiques et les lignes directrices propres à chaque mission qui sont liées à l'utilisation des fonds d'accueil.

Critères de vérification

Les critères de vérification généraux qui suivent ont servi à évaluer la documentation liée au cadre de gestion des activités d'accueil des missions ainsi que les renseignements connexes sur les dépenses qui sont liés au quatrième trimestre de l'année financière 2006–2007.

Cadre de gestion des activités d'accueil des missions

• Les budgets d'accueil sont affectés par le chef de mission après consultation du Comité de gestion de la mission (CGM), proportionnellement aux exigences en matière d'accueil de l'activité de programme.
• Le CGM établit une fois l'an les coûts unitaires des activités d'accueil qui sont organisées dans des établissements commerciaux et à la résidence officielle.
• Le CGM établit des lignes directrices comme le stipule la politique sur l'accueil officiel à l'étranger du Ministère.
• Les demandes originales de remboursement des frais d'accueil sont vérifiées pour garantir leur conformité avec la politique sur l'accueil officiel à l'étranger et stockées dans la section des finances de la mission.

Formulaires sur l'accueil du Ministère

• Les journaux d'accueil sont intégralement remplis et signés pour les activités d'accueil offertes et reçues.
• Le coût réel par personne d'une activité d'accueil ne dépasse pas le coût unitaire applicable établi par le CGM.
• Des reçus originaux sont présentés et ces derniers fournissent suffisamment de détails pour confirmer la date et l'heure de l'activité ainsi que le nombre d'invités.
• Les frais réclamés sont admissibles en vertu de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger.
• Les certifications en vertu des articles 34 et 33 sont signées par une personne autorisée.
• Il existe une preuve de la vérification des dépenses d'accueil par la section des finances de la mission.
• Les dépenses d'accueil trimestrielles du chef de mission devraient, s'il y a lieu, être divulguées avec exactitude dans le site intranet du Ministère.
• Les objectifs, le but et l'évaluation de l'activité d'accueil sont suffisamment détaillés pour établir la preuve de l'optimisation des ressources.
• Le Journal d'accueil (c.à.d. le formulaire EXT 52) devrait clairement décrire le lien entre l'activité d'accueil et les objectifs du programme de la mission.

Stratégie de vérification

La stratégie de vérification a consisté à accomplir les principales tâches qui suivent :

• Examiner les politiques et les procédures financières applicables du Ministère et des organismes centraux;
• Planifier et mener des entrevues auprès du personnel des missions et de l'AC;
• Sélectionner un échantillon de missions, obtenir les dossiers sur l'accueil pour le quatrième trimestre de 2006–2007 et les évaluer par rapport aux critères de vérification;
• Présenter un compte rendu aux intervenants sur les résultats de la vérification;
• Préparer un rapport de vérification provisoire ainsi que des lettres de gestion pour les missions faisant partie de l'échantillon, au besoin;
• Obtenir des réponses de la direction pour faire suite aux recommandations du rapport de vérification;
• Parachever le rapport de vérification.

Annexe B – Résumé des recommandations et du plan d'action de gestion

Annexe C – Liste des missions incluses dans l'échantillon

Annexe D – Propositions de révisions à apporter à la politique sur l'accueil officiel à l'étranger

¹Le SGI est le système financier général du Ministère.

²Directive sur les dépenses de représentation officielle du Service extérieur du Conseil du Trésor, 1^er avril 1970.

³Manuel du protocole du MAECI, chapitre 9 – Accueil officiel à l'étranger.

⁴Les exigences en matière de divulgation proactive s'appliquent aux postes classifiés aux niveaux EX–04 et supérieurs.

⁵Le SGI est le système financier général du Ministère.

⁶Les demandeurs ne sont pas tenus de soumettre des pièces justificatives qui corroborent le montant total (c.–à–d. 100 p. 100 du montant) réclamé. Plus exactement, la section 9.11.4 indique que « [l]orsqu'il y a réclamation de dépenses par le biais de l'utilisation du "coût unitaire", les réclamants devront joindre à la demande toutes les pièces justificatives appropriées ».

⁷La section 9.11.1 de la politique sur l'accueil officiel à l'étranger oblige également les demandeurs à préparer un Journal d'accueil (EXT 52) pour chaque activité recensée sur le formulaire EXT 904. Le Journal d'accueil présente une description plus détaillée de l'activité et précise son coût, qui devrait correspondre au montant réclamé sur le formulaire.

⁸Le formulaire EXT 904 établit le solde restant sur l'affectation d'un demandeur comme suit : l'affectation révisée correspond aux dépenses totales engagées à ce jour, auxquelles est rajouté le montant de la nouvelle avance.

⁹Les demandeurs ne sont pas tenus de soumettre des reçus qui corroborent le montant total (c.à.d. 100 p. 100 du montant) réclamé. Plus exactement, la section 9.11.4 indique que « lorsqu'il y a réclamation de dépenses par le biais de l'utilisation du "coût unitaire", les réclamants devront joindre à la demande, toutes les pièces justificatives appropriées ».

Bureau du dirigeant de la vérification

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Date de modification :

2013-01-03