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Examen du processus d'acquisition par appel d'offres concurrentiel de passeport Canada

Janvier 2011

(Version PDF, 127 ko) *

 

Tout renseignement personnel et toute information sensible contenus dans ce rapport ont été supprimés (indiqués par les astérisques "*****" dans le rapport), conformément à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Table des matières


Sommaire exécutif

Le présent rapport expose les résultats de la vérification interne du processus d'acquisition pour la mise en œuvre du passeport électronique de Passeport Canada. Cette vérification se limite aux rôles et responsabilités de Passeport Canada et ne prend pas en compte les activités de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Le Bureau du dirigeant principal de la vérification a reçu le mandat d'effectuer cette vérification en raison d'allégations de « pratiques commerciales douteuses » faites par un auteur de proposition (soumissionnaire) à l’égard d'un des évaluateurs techniques du projet.

La clarté et la cohérence des références aux normes internationales que PPTC doit respecter, le recours à TPSGC en tant qu'autorité contractante, l'engagement d'un surveillant de l'équité indépendant, la participation de cinq membres de PPTC à titre d'évaluateurs et la présence du surveillant de l'équité et de l'autorité contractante à la réunion de consensus sont tous en conformité avec les lignes directrices concernant la diligence raisonnable dans le cadre de l'examen et de l'évaluation des soumissions des auteurs de propositions.

Recommandations:

Le respect par la direction des lignes directrices en matière de diligence raisonnable durant un processus d'acquisition coûteux ne peut garantir un déroulement régulier du processus.

  1. Pour éviter que de tels problèmes ne surviennent à l'avenir, il faut répéter aux employés que tant qu'un processus d'acquisition est en cours, toute demande de réunion ou de présentation devrait être adressée à TPSGC en tant qu'autorité contractante.

  2. Passeport Canada devrait systématiquement, et surtout au début d'un projet d'acquisition majeur et à titre de bonne pratique, revoir régulièrement avec tous les employés le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique afin de rappeler à chacun l'importance d'éviter tout conflit d'intérêts, réel ou perçu.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification appropriées ont été suivies et des données suffisantes ont été recueillies pour confirmer l'exactitude de l'information formulée dans le présent rapport. Les résultats se fondent sur un examen des situations recensées en fonction des critères de vérification établis au préalable et acceptés par la direction. Les résultats ne s'appliquent qu'aux processus examinés. Les preuves ont été recueillies dans le respect des politiques, directives et normes du Conseil du Trésor en matière de vérification interne pour le gouvernement du Canada.

Original signé par:

Yves Vaillancourt, dirigeant principal de la vérification, le 24 janvier 2011


1.0 Introduction

Le Bureau du dirigeant principal de la vérification a eu le mandat d'examiner les processus de Passeport Canada (PPTC) liés à l'acquisition par appel d'offres concurrentiel du passeport électronique, appel d'offres lancé par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) au nom de Passeport Canada, une agence du MAECI. Cet examen se limite aux rôles et responsabilités de Passeport Canada et ne prend pas en compte les activités de TPSGC.

Il nous a été demandé d'effectuer cet examen en raison d'allégations de « pratiques commerciales douteuses » entre un des évaluateurs techniques et un auteur de proposition (soumissionnaire).

2.0 Exigences

L'appel d'offres pour le passeport électronique a été lancé en réponse aux exigences liées à la mise en circulation planifiée d'un passeport de haute sécurité répondant aux normes (Doc 9303) publiées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et l'Organisation internationale de normalisation (ISO).

3.0 Méthodologie

Conformément aux modalités de notre mandat, nous avons pris connaissance des documents pertinents et examiné les documents relatifs à l'appel d'offres (par exemple la demande d'information, la demande d'expression d'intérêt et de qualification (DEIQ) et la demande de propositions (DP)). Nous nous sommes également entretenus avec deux membres importants du personnel du Bureau des passeports qui intervenaient dans le processus.

4.0 Sommaire des allégations

Trois allégations/préoccupations ont été formulées par l'auteur de proposition :

  1. Pratiques commerciales douteuses d'un employé de PPTC qui allait participer à l'examen des propositions;

  2. Des représentants supérieurs de PPTC ont rencontré l'auteur de proposition et lui ont dit que lui ***** participeraient à la DP;

  3. L'offre de l'auteur de proposition a été refusée pour la raison suivante : [Traduction] « le choix de la puce, minuscule élément dans un projet important et complexe comme le choix d'un type de passeport électronique, est fondamentalement ce qui a disqualifié notre ***** ».

5.0 Observations – Processus général

Un premier appel d’intérêt (AI) « à haut niveau » a été diffusé le 1er décembre 2008. L'élément principal de cet appel était d'obtenir un passeport de haute sécurité répondant aux normes (Doc 9303) publiées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et l'Organisation internationale de normalisation (ISO).

Étant donné la nature de cet appel et la facilité de déterminer les normes applicables (Doc 9303), on est en droit de s'attendre à ce que des auteurs de propositions travaillant dans ce secteur d'activité connaissent et comprennent l'importance des exigences techniques.

En fait, le premier AI a été lancé pour aviser les membres du secteur d'activité des démarches entreprises par PPTC pour acquérir un passeport électronique et leur permettre de se manifester.

L’AI a été diffusé par la direction de TPSGC responsable des services de communication, de photographie, de cartographie, d’impression et de publication.

Une analyse détaillée a été effectuée pour assurer un suivi des commentaires et suggestions reçus de la part des douze répondants.

Une demande d'expression d'intérêt et de qualification (DEIQ) plus élaborée a été diffusée le 22 juillet 2010, avec comme date de clôture des soumissions le 26 août 2010, environ 18 mois après la clôture du premier AI. Cinq fournisseurs ont répondu par écrit à la DEIQ et trois ont été jugés qualifiés pour passer à l'étape de l’AI final.

De nombreux systèmes de contrôle ont été mis en place au cours du processus pour en garantir l’ouverture, la transparence et l'impartialité.

Parmi les principaux mécanismes mis en place, citons le rôle de TPSGC en tant qu'autorité contractante tout au long du processus.

Pendant l'étape de la DEIQ du processus d'acquisition, un surveillant de l'équité a été engagé [Traduction] « pour contrôler le processus d'acquisition du projet de passeport électronique et pour garantir la transparence et l'impartialité du processus concurrentiel ».

Le surveillant de l'équité a assisté en tant qu'observateur aux réunions du comité d'évaluation composé de cinq membres, parmi lesquels l'employé en question; ces réunions avaient pour objectif de parvenir à un consensus quant à l'ensemble des exigences obligatoires.

Le surveillant de l’équité est d’opinion, à l'issue de la phase de DEIQ, que celle-ci a été [Traduction] « menée de façon équitable. Dans ce contexte, l’équité s'entend de l'objectivité des décisions, libre de toute préférence personnelle et de toute influence politique et dans un esprit d’ouverture et de compétitivité, une volonté de transparence et le respect des règles ».

De plus, TPSGC, l'autorité contractante, a assisté à la réunion de consensus.

La version finale de la DP a été affichée le 25 novembre 2010 et sa clôture est prévue pour le 17 janvier 2011 ou autour de cette date.

6.0 Observations – Première allégation

L'entrevue auprès du soumissionnaire et de l'employé visé par les allégations (menée par la Direction de la sécurité de PPTC) a permis d'établir que des réunions avaient eu lieu entre les deux intéressés. Cependant, rien ne permet d’en arriver à une conclusion parce que l'interprétation des deux parties diffère quant à la nature de ces réunions.

Comme il est mentionné au point 5, de nombreux mécanismes de contrôle ont permis d'assurer l'ouverture, la transparence et l'impartialité du processus : le rôle de TPSGC en tant qu'autorité contractante, l'utilisation systématique des normes internationales en matière de passeports électroniques, le recours à un surveillant de l'équité, la participation de cinq évaluateurs et une réunion de consensus sur l'évaluation transparente et documentée.

Toutes ces mesures devraient en théorie empêcher un individu d'influencer le résultat global d'un processus d'acquisition par appel d’offres concurrentielles et d'en compromettre la transparence et l'impartialité.

7.0 Observations – Deuxième allégation

Durant la période entre le premier AI et la DEIQ, le soumissionnaire a rencontré des représentants supérieurs de PPTC relativement à la démarche d'acquisition du passeport électronique. Le soumissionnaire affirme que c'est lors de cette réunion du 18 janvier 2010 qu'on lui a dit que lui ***** allaient participer à la DP.

Les employés interrogés qui étaient présents à la réunion confirment qu'aucun engagement n'a été pris en ce sens.

Les notes de la réunion, rédigées peu après, mentionnent que la séance s'est plutôt résumée à une présentation des principaux joueurs du ***** par le *****.

Les notes confirment que des séances similaires ont eu lieu avec deux autres soumissionnaires.

La réunion avec des hauts dirigeants de PPTC, en l'absence de TPSGC et à un moment où le processus d'acquisition était encore en cours, est un événement regrettable, mais qui ne semble pas influer sur l'impartialité du processus d'acquisition du passeport électronique par appel d'offres concurrentiel.

8.0 Observations – Troisième allégation

La troisième allégation porte sur le rejet de l'offre du soumissionnaire pour la raison suivante : [Traduction] « le choix de la puce, minuscule élément dans un projet important et complexe comme le choix d'un type de passeport électronique, est fondamentalement ce qui a disqualifié notre ***** ».

En ce qui concerne cette allégation, comme il a été mentionné plus tôt, l'exigence principale de l’appel d’intérêt et de la DEIQ était que le passeport de haute sécurité soit fabriqué conformément aux normes (Doc 9303) de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et de l'Organisation internationale de normalisation (ISO).

Étant donné la nature de cet appel et la facilité de déterminer les normes applicables (Doc 9303), on est en droit de s'attendre à ce que des auteurs de propositions travaillant dans ce secteur d'activité connaissent et comprennent l'importance des exigences techniques.

Par ailleurs, le 9 novembre 2010, l'autorité contractante, TPSGC, a informé le soumissionnaire que sa proposition avait été [Traduction] « évaluée selon les critères indiqués dans la DEIQ, et qu'il avait été conclu que deux des critères obligatoires n'étaient pas respectés ».

Des employés de PPTC ayant participé à l'évaluation nous ont informés de l'existence d'une autre lacune causée par le manque d'expérience du soumissionnaire en matière de personnalisation des passeports électroniques.

9.0 Conclusion

La clarté et la cohérence des références aux normes internationales que PPTC doit respecter, le recours à TPSGC en tant qu'autorité contractante, l'engagement d'un surveillant de l'équité indépendant, la participation de cinq membres de PPTC à titre d'évaluateurs et la présence du surveillant de l'équité et de l'autorité contractante à la réunion de consensus montrent tous une application appropriée des lignes directrices concernant la diligence raisonnable dans le cadre de l'examen et de l'évaluation des propositions des auteurs.

 

10.0 Recommandations

Le respect par la direction des lignes directrices en matière de diligence raisonnable durant un processus d'acquisition coûteux ne peut garantir un déroulement régulier du processus.

  1. Pour éviter que de tels problèmes ne surviennent à l'avenir, il faut répéter aux employés que tant qu'un processus d'acquisition est en cours, toute demande de réunion ou de présentation devrait être adressée à TPSGC en tant qu'autorité contractante.

  2. Passeport Canada devrait systématiquement, surtout au début d'un projet important d'acquisition et à titre de bonne pratique, revoir avec tous les employés le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique afin de rappeler à chacun l'importance d'éviter tout conflit d'intérêts, réel ou perçu.

Annexe A – Plan d'action de la direction

Recommandation du vérificateurMesure à prendre par la directionResponsableDate d'achèvement prévue
Pour éviter que de tels problèmes ne surviennent à l'avenir, Passeport Canada devrait s'assurer que tant qu'un processus d'acquisition est en cours, toute demande de réunion ou de présentation devrait être adressée à l'autorité contractante – dans ce cas précis, TPSGC.La direction accepte la recommandation et entreprendra des démarches pour informer verbalement et par écrit les directeurs généraux, directeurs et gestionnaires des procédures à suivre pour répondre aux demandes de réunion et de présentation lorsqu'un processus d'acquisition est en cours.Bureau du dirigeant principal des financesle 18 février 2011
Passeport Canada devrait systématiquement, et surtout au début d'un projet d'acquisition majeur et à titre de bonne pratique, revoir régulièrement avec tous les employés, le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique afin de rappeler à chacun l'importance d'éviter tout conflit d'intérêts, réel ou perçu.La direction accepte la recommandation et s'assurera, pour tout processus d'acquisition, de revoir avec les employés concernés les comportements attendus de leur part, notamment par le biais du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, la façon de trier les demandes des soumissionnaires potentiels et les rôles et responsabilités de chacun.Bureau du dirigeant principal des financesEn cours

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Date de modification :
2013-01-03