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Vérification des services de passeports dans les missions

(Juin 2008)

(Format PDF, 125 ko)*

  1. Sommaire
  2. Introduction
  3. Résultats de la vérification
  4. Annexe A - Critères de vérification détaillés

1. Sommaire

En vertu du Décret sur les passeports canadiens, Passeport Canada (PPTC) est chargé de délivrer des documents d'identité aux citoyens et aux résidents qui souhaitent se rendre à l'étranger. PPTC collabore avec la Direction générale des affaires consulaires (CND) d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI) pour la prestation de services de passeports aux Canadiens à l'étranger par le biais des ambassades et consulats canadiens. En raison d'une importante augmentation des volumes de passeports délivrés depuis le 9 septembre 2001, le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation a autorisé une vérification du cadre de contrôle de la gestion en vigueur à PPTC et au MAECI pour l'administration de la prestation de services de passeports à l'étranger.

Cette vérification a pour objectif de fournir une assurance raisonnable que le cadre de contrôle de la gestion en vigueur pour l'administration de la prestation de services de passeports par les missions est adéquat et efficace. Cette vérification englobe un examen de la structure de gouvernance, des cadres de responsabilisation et de contrôle mis en oeuvre par PPTC et le MAECI pour soutenir la prestation de services de passeports dans les missions étrangères. La vérification porte principalement sur le contrôle de gestion de l'Administration centrale uniquement. Cette mission de certification est régie par la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes.

Cette vérification a été réalisée entre février et novembre 2006.

Résultats et conclusions

Il apparaît clairement qu'au cours des derniers mois, le contrôle de gestion a suscité une grande attention au sein de Passeport Canada, notamment afin d'améliorer la prestation de services de passeports à l'étranger. La création de la Direction générale des opérations à l'étranger est un exemple notable des efforts accomplis pour renforcer la responsabilisation, le contrôle et la gestion de ces services au sein de PPTC. Ce fait est corroboré par les efforts de PPTC pour améliorer la formation. Toutefois, l'équipe de vérification est d'avis qu'il reste beaucoup de travail à faire pour améliorer la gouvernance générale et le cadre de contrôle de la gestion. Bien que certains problèmes portent sur les pratiques de gestion employées au sein de PPTC, la principale difficulté découle de l'absence et du caractère non officiel des modalités de gouvernance établies entre PPTC et le MAECI. L'absence d'organes de gouvernance communs nuit gravement à l'établissement de priorités et d'objectifs communs et de ce fait, va à l'encontre d'une gestion commune et efficace des nouveaux enjeux et des activités courantes. En aval, cette lacune entraîne un risque de perte d'efficacité et d'efficience des activités pouvant occasionner une mauvaise interprétation des exigences en matière de prestation et un manque de conformité à ces exigences.

Il serait possible d'atténuer les risques inhérents à la nature peu centralisée des rôles et responsabilités, associés au caractère nouveau de la Direction générale des opérations à l'étranger en déterminant clairement les structures de gouvernance, les liens hiérarchiques ainsi que les délégations de pouvoir et en établissant et en communiquant une procédure officielle claire de recours à la hiérarchie pour les problèmes liés aux passeports survenant à l'étranger.

Selon nous, le cadre de contrôle de la gestion en vigueur pour l'administration de la prestation de services de passeports par les missions n'est que partiellement efficace (1). PPTC et le MAECI s'exposent à plusieurs risques en tentant d'atteindre les objectifs en matière de passeports. Des efforts sont engagés afin de renforcer certains volets du cadre de contrôle de la gestion, bien que bon nombre de mécanismes de contrôle demeurent non officiels ou n'existent simplement pas. Dans certains cas à noter, principalement liés au cadre de gouvernance, les mécanismes de contrôle sont inadéquats et inefficaces. La direction doit accorder une attention particulière à ce problème afin d'améliorer ces pratiques.

Notons par exemple

  • La gouvernance et les liens hiérarchiques entre le MAECI et PPTC ne sont pas officiellement déterminés
  • La structure de gouvernance de PPTC n'est pas officiellement déterminée
  • Le processus officiel commun de planification et d'établissement de priorités n'est pas régulièrement entrepris
  • Le modèle de financement annuel n'est pas clairement déterminé
  • Les politiques des missions ne sont pas à jour
  • Les communications et l'échange de renseignements ne sont pas officiels
  • Le site intranet n'est pas bien organisé
  • Les résultats du rendement ne sont pas intégrés dans la planification opérationnelle des missions
  • Les risques ne sont pas officiellement déterminés ou surveillés

La Section 3 décrit en détail ces problèmes et les risques potentiels qu'ils représentent ainsi que les recommandations à la direction sur les mesures à prendre.

Sommaire des recommandations

  1. Le DG, Services consulaires, MAECI et la PDG, Passeport Canada, doivent officialiser le rapport de gouvernance et les liens hiérarchiques entre PPTC et le MAECI sur les plans stratégiques et opérationnels. Il faudrait envisager de mettre sur pied des organes de gouvernance officiels, de concevoir des méthodes de communications et de déterminer les rôles et les responsabilités de chaque groupe par le biais d'un PE, d'une charte ou d'un mandat entre le MAECI et PPTC. Cette initiative devrait également englober une définition claire des services de passeports dans les missions afin de favoriser une interprétation commune des services à rembourser au MAECI et des frais connexes.
  2. La Direction générale des opérations à l'étranger doit préciser et officialiser les pouvoirs délégués au personnel des missions.
  3. La Direction générale des opérations à l'étranger doit officialiser la structure de gouvernance et les rôles et responsabilités au sein de PPTC en matière de politiques et de procédures, de communications avec les missions, de procédures progressives et de prévision des activités liées aux passeports à l'étranger. Cet exercice devrait être entrepris afin de s'assurer que les parties au sein de PPTC sont harmonisées et comprennent leur rôle dans la prestation de services de passeports à l'étranger.
  4. Le PDG, Services de passeports, le DG, Affaires consulaires et les CAS doivent mettre sur pied une méthode commune de planification et d'établissement de priorités afin de déterminer les stratégies et les priorités qui concordent avec le cadre de gouvernance, conformément à la recommandation no 1.
  5. Le PDG, Services de passeports et le DG, Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels doivent officialiser le modèle de financement utilisé pour déterminer le financement annuel fourni par PPTC au MAECI afin de permettre une interprétation commune des types de frais remboursés et de la fréquence de la mise à jour. L'établissement des coûts doit être fondé sur une interprétation commune de la définition des services de passeports à offrir et des frais connexes de Services de passeports, des Affaires consulaires et des Finances ministérielles d'AEC.
  6. Le PDG, Services de passeports et le DG, Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels doivent s'assurer que le financement annuel octroyé par PPTC au MAECI est examiné en vertu d'un modèle de financement approuvé, conformément à la recommandation no 5.
  7. Le DG, Affaires consulaires et la PDG, Passeport Canada doivent s'assurer qu'il existe un processus de communication aux missions, organisé et intuitif, des politiques, des procédures et des lignes directrices à jour et consolidées. Ils doivent également s'assurer que des rôles et des responsabilités ont été désignés pour cette fonction.
  8. La PDG, Passeport Canada et le DG, Direction générale des affaires consulaires doivent s'assurer que les politiques, les procédures et les lignes directrices, particulièrement celles du MIC, sont mises à jour et que les renseignements désuets sont supprimés. Les coordonnées des personnes-ressources fournies dans les anciennes lignes directrices doivent également être mises à jour.
  9. La PDG, Passeport Canada doit s'assurer que les efforts entrepris pour améliorer le programme de formation sont maintenus conformément au plan et harmonisés avec les orientations stratégiques. Le DG, Direction générale des affaires consulaires doit s'assurer que la formation reçue par le personnel visé est suivie et surveillée.
  10. Dans le cadre de la mise en oeuvre des recommandations liées à la gouvernance, Passeport Canada et la Direction générale des affaires consulaires doivent officialiser les mécanismes de communication et d'échange de renseignements en vigueur pour la prestation du programme des passeports dans les missions étrangères, notamment la communication relative à la gestion quotidienne, aux politiques, aux lignes directrices, au suivi des activités financières et opérationnelles.
  11. Le DG, Affaires consulaires doit poursuivre les efforts engagés pour réorganiser le site intranet, en mettant l'accent sur le renforcement des renseignements pertinents dans un domaine et en précisant les points les plus exacts et importants. Dans le cadre de cet exercice, il convient de désigner une personne pour la mise à jour des renseignements sur les passeports affichés sur le site intranet des Affaires consulaires.
  12. La PDG, Passeport Canada, le DG, Affaires consulaires et le DG, Direction générale de la stratégie et des services doivent s'assurer que des personnes ont été désignées pour les fonctions de mesure, d'établissement de rapports et de suivi des résultats des missions, dans le but d'échanger les résultats du rendement entre le MAECI et PPTC.
  13. La PDG, Passeport Canada, en collaboration avec le DG, Affaires consulaires et le DG, Direction générale de la stratégie et des services doit s'assurer que les résultats du rendement de chaque mission sont communiqués aux organismes, adéquatement analysés et systématiquement intégrés dans le processus de planification afin d'aider à améliorer les activités. Il convient d'envisager l'échange de renseignements entre les missions afin d'accroître l'efficacité.
  14. La PDG, Passeport Canada en collaboration avec le DG, Affaires consulaires doivent établir un cadre de gestion du risque officiel afin de déterminer, de surveiller et de gérer le risque, par exemple lors de l'évaluation, du contrôle et du suivi officiel pour la prestation de services de passeports à l'étranger. Des intervenants compétents connaissant l'objectif évalué doivent prendre part à ce processus de gestion du risque.

Introduction

2.1 Contexte

En vertu du Décret sur les passeports canadiens, Passeport Canada (PPTC) est chargé de délivrer des documents d'identité aux citoyens et aux résidents qui souhaitent se rendre à l'étranger. Le Décret sur les passeports canadiens donne à Passeport Canada la responsabilité de l'administration de toutes les questions relatives à la délivrance, à la révocation, au retrait, à la récupération et à l'utilisation des passeports canadiens.

PPTC collabore avec la Direction générale des affaires consulaires (CND) d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI) pour la prestation de services de passeports aux Canadiens à l'étranger par l'entremise des ambassades et consulats canadiens. Ces deux organes s'engagent à respecter la mission de PPTC de délivrer des documents de voyages aux Canadiens, à l'échelle internationale. Pour sa part, PPTC est chargé du Programme des passeports et de ce fait assume la responsabilité générale d'élaborer des politiques et des procédures et d'offrir des conseils aux employés recrutés sur place en ce qui a trait à l'examen des demandes de passeports. CND agit à titre d'agent de PPTC et est chargée de la prestation de services de passeports à l'étranger, pour le compte de PPTC.

Pour diverses raisons, la prestation de services de passeports à l'étranger est exposée à un risque inhérent accru associé à cette activité. Cette situation, présentée en détail ci-après, constitue la principale raison pour laquelle la vérification a été menée :

  • Une importante augmentation des volumes de passeports a été enregistrée depuis le 9 septembre 2001, au Canada et à l'étranger. Le nombre de passeports délivrés à l'étranger est passé de 61 147 en 2001-2002 à 112 895 en 2004-2005, des pressions supplémentaires sur des ressources déjà rares. D'après les estimations, environ 109 équivalents temps plein (ETP) consulaires sur 329, à l'échelle internationale, travaillent aux services de passeports. Alors que ces nombres augmentent, la grande répartition géographique de ce service nuit à une gestion cohérente et efficace de la délivrance de passeports à l'étranger. Dans cet environnement en rapide évolution, des rôles, des responsabilités et des pouvoirs clairement définis à PPTC et au MAECI sont de la plus grande importance afin d'assurer une prestation de services de passeports efficace dans les missions étrangères. Comme l'indique le rapport, la récente mise sur pied de la Direction générale des opérations à l'étranger au sein de la Direction générale de la sécurité de PPTC est une démarche positive pour consolider la gestion des services de passeports à l'étranger. La vérification a été réalisée afin d'obtenir un avis indépendant sur la façon dont le MAECI et PPTC gèrent la croissance et les nouveaux problèmes et enjeux.
  • Il est connu que la mission, les activités et la culture du MAECI diffèrent de celles de PPTC. Ces différences augmentent le risque que les deux organismes adoptent une orientation stratégique et opérationnelle ainsi qu'une méthode de prestation de services de passeports à l'étranger différentes, ce qui expose la prestation de services de passeports à un risque. De plus, les responsabilités en matière de services de passeports sont partagées par les deux organismes, et au sein de chaque organisme, les responsabilités sont également extrêmement décentralisées. L'organisme est donc fondamentalement exposé à un risque de manque de clarté en matière d'orientation, d'activités incohérentes et d'éventuelle non-conformité avec les politiques et les procédures. Dans ce contexte, la vérification portait principalement sur le contrôle et les pratiques de gestion conçus pour assurer une interprétation et une application communes et des orientations liées à la prestation de services et à la sécurité, ainsi que sur les méthodes d'établissement et de communication des liens hiérarchiques et des responsabilités.

Reconnaissant ce risque inhérent, en octobre 2005, le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation a approuvé une vérification du cadre de contrôle de la gestion en vigueur à PPTC et au MAECI pour l'administration de la prestation de services de passeports à l'étranger.

2.2 Objectif de la vérification

Cette vérification a pour objectif de fournir une assurance raisonnable que le cadre de contrôle de la gestion en vigueur pour l'administration de la prestation de services de passeports par les missions est adéquat et efficace.

2.3 Portée

Cette vérification englobait un examen de la structure de gouvernance, des cadres de responsabilisation et de contrôle mis en oeuvre par PPTC et le MAECI pour soutenir la prestation de services de passeports dans les missions étrangères. La vérification portait principalement sur le contrôle de gestion de l'Administration centrale. Parmi les mécanismes de contrôle examinés se trouvent ceux qui sont liés aux éléments suivants :

Tableau 1 Éléments examinés lors de la vérification

Domaine de contrôleDescription
1. Mécanismes de contrôle de la gouvernanceLes mécanismes de contrôle de la gouvernance ont pour objectif l'établissement d'orientations stratégiques suffisantes et la supervision des activités. Il s'agit notamment de s'assurer que les intervenants ont une interprétation commune des rôles et responsabilités, que les plans et les priorités sont clairement définis et compris par tous et que les activités sont convenablement supervisées.
2. CapacitésCes mécanismes de contrôle ont pour objectif de soutenir les personnes dans la réalisation de leurs fonctions liées à la prestation de services de passeports dans les missions. Il s'agit notamment des pratiques comme les politiques et les procédures, la formation, le renforcement des capacités, l'information et la communication qui ensemble, contribuent à permettre aux personnes d'atteindre leurs objectifs.
3. Suivi et amélioration continueCes mécanismes de contrôle permettent le suivi proactif des activités, des risques et de l'environnement externe afin de s'assurer que PPTC et le MAECI peuvent traiter les problèmes ou les changements de façon proactive avant qu'ils se transforment en risque.

La vérification ne portait pas sur les mécanismes de contrôle internes des missions, examinés séparément par le Programme de vérification des missions.

2.4 Méthode de vérification

La mission de certification était régie par la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes.

La vérification a été réalisée au moyen d'un programme de vérification officiel comportant une série de critères qui ensemble définissaient un cadre de contrôle de la gestion adéquat, efficace et efficient. L'annexe A présente les critères de vérification, fondés sur le modèle de critères de contrôle de l'Institut Canadien des Comptables Agréés. Les critères concordent aussi avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du SCT et ont été approuvés par PPTC et par la direction du MAECI.

Dans le cadre de l'administration du programme de vérification, les fonctions de l'équipe de vérification étaient les suivantes :

  • Examiner la structure organisationnelle et de gouvernance du soutien de la prestation de services de passeports dans les missions, à PPTC et au MAECI.
  • Mener des entrevues auprès des principaux intervenants, notamment la direction et le personnel du MAECI et de PPTC.
  • Examiner des documents choisis du MAECI et de PPTC, notamment des plans ministériels et d'entreprise, des renseignements sur le rendement, des ententes choisies sur la gestion du rendement, des descriptions de postes, des politiques, des lignes directrices, des normes données et des PE d'échange de renseignements.
  • Examiner et analyser le modèle de financement établi entre PPTC et le MAECI.

Le présent rapport a été établi d'après les résultats de la vérification. Il détaille la pertinence et l'efficacité des pratiques actuelles de gestion. Lorsque des lacunes ont été observées, le rapport propose des pistes d'amélioration.

Les éléments suivants ont été évalués selon le barème suivant :

Évaluation de l'efficacitéDescription
1. Pas du tout efficaceLa direction doit accorder une grande attention afin d'améliorer ces pratiques
2. Relativement efficaceQuelques éléments fonctionnent bien, mais de nombreuses lacunes ont été observées.
3. EfficaceLes exigences de base sont respectées, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires dans d'autres domaines.
4. Assez efficaceLa plupart des éléments de ce volet fonctionnent comme prévu.
5. Très efficaceAucune mesure requise. Tout fonctionne comme prévu.

3. Résultats de la vérification

Les résultats de la vérification présentés ci-après ont été classés selon les trois éléments indiqués dans le Tableau 1 de la section 2.3 ci-dessus.

3.1 Gouvernance

Les mécanismes de contrôle de la gouvernance ont pour objectif l'établissement d'orientations stratégiques suffisantes et la supervision des activités. Il s'agit notamment de s'assurer que les intervenants ont une interprétation commune des rôles et responsabilités, que les plans et les priorités sont clairement définis et compris par tous et que les activités sont convenablement supervisées.

Les résultats suivants de la vérification relatifs à la gouvernance sont présentés ci-après :

  • La gouvernance et les liens hiérarchiques entre le MAECI et PPTC ne sont pas officiellement déterminés.
  • La structure de gouvernance de PPTC n'est pas officiellement déterminée.
  • Le processus officiel commun de planification et d'établissement de priorités n'est pas régulièrement entrepris.
  • Le modèle de financement annuel n'est pas clairement déterminé.

La gouvernance et les liens hiérarchiques entre le MAECI et PPTC ne sont pas officiellement déterminés

La prestation de services de passeports à l'étranger est très peu centralisée, particulièrement au sein du MAECI. L'organigramme suivant présente les nombreux participants qui contribuent à la prestation de services de passeports à l'étranger.

Organigramme

Les groupes suivants détiennent les principales responsabilités en matière de prestation de services de passeports :

  • Opérations à l'étranger (PPSP) - premier point de contact pour la résolution des problèmes de passeports qui ne sont pas propres à un dossier en collaboration avec les missions et le MAECI. Responsable de la gestion des stocks de passeports dans l'ensemble des missions. Cette direction générale a été mise sur pied récemment, afin de régler la question de la coordination des communications avec les missions, en raison de la mise en oeuvre de la SIPM.
  • Direction des services liés aux programmes, Affaires consulaires, MAECI (CNP) - chargée des services de passeports dans les missions, dans le cadre de la mission générale des Services consulaires.
  • Missions - chargées d'offrir des services de passeports directement aux clients.
  • Gestionnaires des ressources (CAS) - affecte les ressources aux missions.
  • Politique sur l'admissibilité (PPPE) - chargée de la gestion et de l'élaboration de la politique sur l'admissibilité au Programme des passeports.
  • Développement et formation opérationnelle (PPHT) - chargée de la conception et de l'administration du programme de formation sur les passeports.
  • Services financiers (PPCF) - surveille les recettes perçues par les missions.

Les complexités inhérentes à l'environnement décentralisé, associées à la nature des affectations par roulement au MAECI et de la PDG, PPTC accentuent la nécessité d'un solide cadre de gouvernance et de responsabilisation pour s'assurer que les deux organismes ont une interprétation commune des rôles et des responsabilités.

Un cadre officiel de gouvernance et de responsabilisation entre PPTC et le MAECI s'avère nécessaire sur les plans stratégique et opérationnel. Aucun protocole d'entente ou autre type d'accord officiel n'établit de cadre de gouvernance entre PPTC et CND. Il est donc essentiel que les organismes aient une interprétation commune des éléments suivants ayant trait à la gouvernance et à la responsabilisation :

  • attentes en matière de rendement;
  • responsabilités en matière de processus et de résultats;
  • recouvrement des coûts;
  • pratiques de gouvernance comme la planification, la prestation et le suivi des services de PPTC offerts dans les missions.

Actuellement, la gouvernance et la communication dépendent en grande partie des relations personnelles entre les organismes. Tandis que les relations de travail non officielles se sont quelque peu améliorées ces dernières années, toute entente établie pourrait devenir nulle si le personnel change et particulièrement si l'affectation temporaire des deux cadres supérieurs de CND et de PPTC prend fin. De plus, il n'existe pas d'autre organe de gouvernance opérationnel.

Les responsabilités en matière de prestation de services de passeports à l'étranger ne sont pas clairement documentées. L'ébauche (2) du document-cadre de PPTC indique que le directeur général de la Direction générale des affaires consulaires (CND) est responsable de la prestation de services de passeports à l'étranger. Il s'agit là d'un changement par rapport aux responsabilités indiquées dans l'accord de responsabilité du chef de mission qui rend ce dernier responsable de la prestation des services consulaires et de passeports aux citoyens canadiens. De plus, le responsable des services de passeports dans les missions n'a pas été clairement et explicitement désigné. Les responsabilités en matière de supervision du rendement des missions pour la prestation de services de passeports n'ont pas été officiellement attribuées.

Les délégations de pouvoir n'ont pas été officialisées. PPTC s'attend à ce que le personnel canadien approuve l'ensemble des passeports, mais en réalité, bon nombre des employés recrutés sur place occupent aussi ces fonctions.

Il serait possible d'atténuer les risques inhérents à la nature peu centralisée des rôles et responsabilités, associés au caractère nouveau de la Direction générale des opérations à l'étranger en déterminant clairement les structures de gouvernance, les liens hiérarchiques, les délégations de pouvoir et en établissant et en communiquant une procédure officielle claire de recours à la hiérarchie pour les problèmes liés aux passeports survenant à l'étranger.

La structure de gouvernance de PPTC n'est pas officiellement déterminée

La structure de gouvernance de PPTC évolue avec la création de la Direction générale des opérations à l'étranger qui a pour but de centraliser les responsabilités en matière de prestation de services de passeports à l'étranger. Il s'agit d'une démarche positive pour lutter contre les problèmes connus de responsabilités et de gouvernance. Toutefois, diverses activités appuyant la prestation de services de passeports dans les missions étrangères sont encore administrées séparément au sein de PPTC, notamment les politiques et les procédures, les communications avec les missions, les procédures de recours à la hiérarchie et la prévision des activités liées aux passeports à l'étranger.

  • Un groupe de travail, dirigé par Formation et perfectionnement (PPHT) élabore et approuve les procédures. Jusqu'en février 2006, personne à PPTC n'occupait ces fonctions. Ce n'est que récemment que PPPE a revêtu ce rôle, mais le poste n'a pas encore été pourvu. En l'absence d'un processus d'élaboration de procédures ou d'un titulaire, PPHT a mis sur pied un groupe de travail chargé de combler les lacunes procédurales observées lors de la création de trousses de formation avancée pour les missions.
  • Les communications avec les missions n'ont pas été cohérentes. Il est essentiel de communiquer un message clair aux missions quant à la personne avec qui elles doivent communiquer pour obtenir du soutien. Les politiques affichées sur le site Internet des Affaires consulaires indiquent PPPE comme ressource et non les Opérations à l'étranger. Les anciennes lignes directrices affichées sur le site indiquent encore une personne du MAECI (autrefois chargée des questions sur les passeports avant que les Opérations à l'étranger PPTC deviennent l'organe de liaison avec les missions pour les questions relatives aux passeports). De plus, les missions ont reçu une liste de personnes-ressources de la Direction générale de la sécurité (PPSD) pour du soutien dans divers cas de figure.
  • Les procédures et les processus de recours à la hiérarchie au sein de PPTC pour les problèmes liés aux passeports survenant à l'étranger ne sont pas clairs. Un processus de communication doit être établi au sein de PPTC pour s'assurer que les divers paliers de la haute direction règlent rapidement les problèmes ou les préoccupations.
  • Deux groupes de PPTC - Finances et Analyse économique et mesure du rendement (AEMR) se chargent des prévisions. Les Finances établissent celles des recettes générées par les passeports en fonction d'une augmentation annuelle fixe de 2,5 % et AEMR établit des prévisions d'après l'analyse statistique de la production mensuelle de passeports dans les missions, qu'il envoie par la suite aux Finances. Les données générées par AEMR ne sont pas communiquées aux Opérations à l'étranger ni au MAECI.

Sans effort coordonné entre PPTC et CND en matière de communication avec les missions, des messages incohérents peuvent être envoyés et peuvent entraîner des inefficacités ou des erreurs dans la prestation de services de passeports. Compte tenu du rôle en évolution permanente des Opérations à l'étranger au sein de PPTC, nous nous attendions à ce que soit établie une structure de gouvernance PPTC dans laquelle les Opérations à l'étranger occuperaient le poste de responsable et de coordonnateur des autres groupes de PPTC, contribuant ainsi à la prestation de services de passeports à l'étranger.

Le processus officiel commun de planification et d'établissement de priorités n'est pas régulièrement effectué

Il est nécessaire de mettre sur pied des mécanismes ou des activités de planification et d'établissement de priorités communes, régulières et officielles de PPTC et du MAECI pour la prestation de services de passeports à l'étranger, sur le plan stratégique ou opérationnel, afin que les objectifs communs soient fixés et interprétés de la même façon par les deux organismes.

PPTC et le MAECI ne se réunissent pas régulièrement pour planifier. Dans le passé, PPTC et le MAECI organisaient régulièrement des réunions sur les activités, mais ce temps est révolu. Des activités communes sont organisées à l'occasion et en fonction des problèmes qui surgissent, ***.

Aucune discussion de planification commune n'a lieu pour l'affectation stratégique des ressources destinées à la prestation de services de passeports dans les missions. Les gestionnaires des ressources du MAECI affectent les ressources aux missions, en fonction des niveaux antérieurs et les ajustent en tenant compte des changements technologiques survenus (comme l'inflation et le taux de change) et des modifications discrétionnaires (comme les ETP supplémentaires ou les ressources supplémentaires requises pour embaucher des employés recrutés sur place (ERP)). Aucune direction, autre que les Services consulaires, n'est chargée des ressources affectées aux services de passeports. Les conséquences des initiatives émanant de PPTC, comme la SIPM, sur les ressources des missions ne sont pas analysées.

À PPTC, des orientations stratégiques et opérationnelles sont établies, communiquées et interprétées par le biais de documents comme Towards 2010 [Vers 2010] qui définit explicitement la vision et les objectifs de haut niveau de PPTC. La vision de PPTC englobe le rapatriement du processus d'admissibilité en 2008, communiquée au MAECI à l'échelle des missions. Toutefois, le niveau d'adhésion et les commentaires du MAECI favorables à la vision et aux objectifs de PPTC (et vice-versa) ne sont pas uniformes. De plus, PPTC pense que dans le cadre de sa vision à long terme, la nécessité d'une gouvernance et de communications élargies avec le MAECI diminuera. En réalité, une gouvernance accrue et une meilleure harmonisation seront nécessaires pendant la période d'intérim, de transition et après le rapatriement afin de faciliter la transition. Pendant la période intérimaire, les activités demeureront exposées aux risques, sauf si une gouvernance efficace est établie. À long terme, l'exercice de rapatriement entraînera de nouveaux risques qui peuvent être gérés explicitement et conjointement par le MAECI et PPTC.

Les communications et la coordination demeureront nécessaires étant donné que le rapatriement n'éliminera pas complètement les services de passeports dans les missions, car les missions continueront de délivrer des passeports temporaires ou d'urgence. Dans ce contexte, des communications efficaces et une bonne gouvernance seront plus importantes que jamais.

L'absence d'organes mixtes de planification et de décision nuit à la gestion et au suivi efficaces et efficients des activités et peut entraîner l'établissement d'objectifs incohérents (notamment en matière d'objectifs de rendement) pour la prestation de services de passeports à l'étranger. La Direction générale des affaires consulaires agit à titre d'agent de PPTC et est chargée d'offrir des services qui correspondent aux orientations stratégiques et opérationnelles de PPTC. L'absence d'objectifs communs, associée aux différences culturelles qui existent entre le MAECI et PPTC, augmentent de façon importante le risque que les deux organismes se dotent de méthodes stratégiques et opérationnelles différentes pour la prestation de services de passeports, situation qui aurait des conséquences directes sur la cohérence et l'efficacité de la prestation de services.

Le modèle de financement annuel n'est pas clairement déterminé

PPTC a versé une cotisation annuelle de 4,4 millions de dollars afin de rembourser le MAECI pour les frais engagés dans la prestation de services de passeports à l'étranger. Le modèle de financement justifiant ce montant n'est pas clair. De plus, il a été impossible de trouver un document faisant autorité décrivant la cotisation annuelle ou le modèle de financement. Le calcul et la fréquence de mise à jour du montant de la cotisation demeurent donc flous.

D'après ce que nous avons compris, le montant de la cotisation annuelle a été négocié en 1988 et n'a jamais été revu depuis. Toutefois, le MAECI a examiné ce montant l'an dernier dans l'espoir d'avoir accès aux recettes générées par les frais consulaires dont le Conseil du Trésor a la charge. Les frais directs et indirects associés à la prestation de services de passeports à l'étranger ont été évalués à 22,6 millions de dollars, soit une forte augmentation par rapport à la cotisation annuelle versée ces 17 dernières années. Cette découverte a suscité des discussions sur le montant de la cotisation, le type de coûts à rembourser et, plus important encore, la détermination des services de passeports pour lesquels des frais sont remboursés. Le MAECI a retiré sa demande d'augmentation de la cotisation annuelle, mais elle permet d'illustrer l'incertitude qui entoure le financement annuel versé par PPTC au MAECI.

La Solution d'impression de passeports dans les missions (SIPM) récemment mise en oeuvre modifie les processus de travail et pourrait éventuellement changer la charge de travail générale des missions, entraînant alors des conséquences sur les frais connexes. Cependant, en l'absence d'un modèle de financement officiel, les conséquences de la SIPM sur les frais passent inaperçues.

Recommandations - Gouvernance

Le DG, Affaires consulaires, le MAECI et la PDG, Passeport Canada doivent officialiser le rapport de gouvernance et les liens hiérarchiques entre PPTC et le MAECI sur les plans stratégiques et opérationnels. Il faudrait envisager de mettre sur pied des organes de gouvernance officiels, de concevoir des mécanismes de communication et de déterminer les rôles et les responsabilités de chaque groupe par le biais d'un PE, d'une charte ou d'un mandat entre le MAECI et PPTC. Cette initiative devrait également englober l'élaboration d'une définition claire des services de passeports dans les missions afin de favoriser une interprétation commune des services à rembourser au MAECI et des frais connexes.

Plan d'action de gestion

La Direction de la planification stratégique et opérationnelle (PPPS) et la Direction des services de programme consulaire (CNP) mettront sur pied un groupe de travail chargé d'étudier les divers programmes, pratiques et procédures déjà en vigueur qui doivent être officialisés, c.-à-d. le Programme d'affectation temporaire d'examinateurs de passeports dans les missions à l'étranger, etc., ainsi que ceux qui doivent être créés, c.-à-d. communications et échange de renseignements, etc. Une ébauche d'accord-cadre (PE ou document-cadre) sera rédigée afin de fournir un cadre de gouvernance général favorisant des pratiques et des procédures opérationnelles précises, mettant l'accent sur les phases d'intérim et de transition du plan proposé par PPTC pour le rapatriement du processus d'admissibilité en 2008.

Le groupe de travail sera en place au troisième trimestre de 2008-2009 en vue de signer un PE-cadre d'ici le troisième trimestre de 2009-2010.

2. Les Affaires étrangères doivent préciser et officialiser les pouvoirs délégués au personnel des missions.

Plan d'action de gestion

Les Opérations à l'étranger (PPSP) et la Direction des services de programme consulaire (CNP) mettront sur pied un groupe de travail chargé d'élaborer des « modèles de mission » pour chaque type de mission (consul honoraire, mission fournissant des services complets, etc.). Chaque mission établira ensuite un cadre de référence avec PPTC en fonction de son modèle précis, qui déterminera les conditions préalables obligatoires à la délivrance d'un passeport. Conformément à la structure générale de gouvernance visée par la recommandation no 1, les lettres de mandat du CDM (chef de mission) et de l'AGC (agent-gestionnaire consulaire) seront intégrées à ce processus.

3. Les Affaires étrangères doivent officialiser la structure de gouvernance et les rôles et responsabilités au sein de PPTC en matière de politiques et de procédures, de communication avec les missions, de procédures de recours à la hiérarchie et de prévision des activités liées aux passeports à l'étranger. Cet exercice devrait être entrepris afin de s'assurer que les parties au sein de PPTC sont harmonisées et comprennent leur rôle dans la prestation de services de passeports à l'étranger.

Plan d'action de gestion

Un groupe de travail interne de PPTC sera mis sur pied pour consigner des rôles et responsabilités clairement définis. PPTC invitera les intervenants du MAECI (CNE, CNO, CNC) à communiquer les mesures d'harmonisation et à s'assurer que les travaux d'un ministère n'empiètent pas sur ceux des autres.

4. Le PDG, Services de passeports, le DG, Affaires consulaires et les CAS doivent établir une méthode commune de planification et d'établissement de priorités afin de déterminer les stratégies et les priorités qui concordent avec le cadre de gouvernance, conformément à la recommandation no 1.

Plan d'action de gestion

CNP (Direction des services de programme consulaire), la Direction de la planification stratégique et opérationnelle, PPSP (Opérations à l'étranger) et les CAS ont mis au point une approche de planification et d'établissement de priorités pour la prestation de services de passeports à l'étranger afin qu'elle concorde avec l'exercice annuel de la Stratégie pays. Cette approche concordera avec le prochain cycle de planification pour 2009-2010, qui devrait commencer au troisième trimestre de 2008-2009.

5. Le PDG, Services de passeports et le DG, Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels doivent officialiser le modèle de financement utilisé pour déterminer le financement annuel fourni par PPTC au MAECI afin de permettre une interprétation commune des types de frais remboursés et de la fréquence de la mise à jour. Les frais doivent être fondés sur une interprétation commune de la définition des services de passeports à offrir et des frais connexes de Services de passeports, des Affaires consulaires et des Finances ministérielles d'AEC.

Plan d'action de gestion

La Direction générale des finances (SMD) a effectué l'établissement des coûts des services de passeports à l'étranger pour Passeport Canada. L'établissement des coûts a été fondé sur le coût total plutôt que sur le coût différentiel et il sera révisé par SMD. PPTC recevra de SMD l'établissement des coûts révisé et le modèle de financement proposé.

6. Le PDG, Services de passeports et le DG, Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels doivent s'assurer que le financement annuel octroyé par PPTC au MAECI est examiné en vertu d'un modèle de financement approuvé, conformément à la recommandation no 5.

Plan d'action de gestion

Mesure à prendre lorsque le modèle de financement aura été convenu.

3.2 Capacités

Ces mécanismes de contrôle ont pour objectif de soutenir les personnes dans la réalisation de leurs fonctions liées à la prestation de services de passeports dans les missions. Il s'agit notamment des pratiques comme les politiques et les procédures, la formation, le renforcement des capacités, l'information et la communication qui ensemble, contribuent à permettre aux personnes d'atteindre leurs objectifs.

Les résultats suivants de la vérification relatifs aux capacités sont présentés ci-après :

  • les politiques des missions ne sont pas à jour;
  • le programme de formation est en cours d'amélioration;
  • les communications et l'échange de renseignements ne sont pas officiels;
  • le site intranet n'est pas bien organisé.

Les politiques des missions ne sont pas à jour

La série de politiques et de procédures générales fournie aux missions est complètement désuète et ne permet pas d'obtenir le moindre renseignement sur les politiques de référence. Les politiques qui régissent la prestation des services de passeports à l'étranger sont intégrées dans le Manuel de la politique consulaire qui est lui aussi plutôt obsolète. Il en est de même pour les procédures intégrées dans le Volume 2 du Manuel des instructions consulaires (MIC) datant de 1994. En plus de ces vieilles politiques et procédures toujours utilisées, PPTC publie de nouvelles lignes directrices qui sont affichées sur le site Web consulaire. Le Manuel de la politique consulaire et le MIC ne sont pas mis à jour et ne tiennent pas compte de ces nouvelles lignes directrices. Les anciennes lignes directrices affichées sur le site intranet des Affaires consulaires n'ont pas été mises à jour et n'indiquent pas les nouvelles coordonnées des personnes-ressources de PPTC.

Afin de compenser les orientations stratégiques désuètes dont disposent les missions, une série de politiques nationales (MPP) a été affichée sur le site intranet des Affaires consulaires. Le MPP accuse encore certaines lacunes. Il a été conçu pour la prestation de services de passeports à l'échelle nationale et ne traite pas forcément des problèmes propres aux missions. Il est aussi à noter que le MPP affiché sur le site intranet des Affaires consulaires est une vieille version du MPP employé à l'échelle nationale.

Il n'existe pas de plan de mise à jour du MIC ou du Manuel de la politique. PPTC juge onéreuse la mise à jour de ces manuels compte tenu de l'intention de rapatrier le processus d'admissibilité en 2008. Dans le même temps, PPHT a mis sur pied un groupe de travail chargé d'élaborer et d'approuver les nouvelles procédures afin de satisfaire au besoin immédiat d'orientations procédurales pour les stagiaires. PPPE ne dirige pas le processus alors qu'il est membre du groupe de travail. Bien que nous soyons conscients que le groupe de PPPE chargé des procédures a été mis sur pied récemment, nous espérons que PPPE jouera un rôle de première ligne dans l'élaboration future de procédures.

En l'absence de politiques et de procédures actuelles, compréhensibles et faciles à référencer, l'application des politiques et des procédures peut être incohérente ou incorrecte dans les missions et peut entraîner des erreurs de traitement de l'admissibilité.

Le programme de formation est en cours d'amélioration

Plusieurs efforts sont engagés afin d'améliorer la formation offerte au personnel canadien et aux employés recrutés sur place des missions sur la prestation de services de passeports. PPTC élabore une méthode progressive d'amélioration de la formation offerte aux missions qui semble tout englober. La phase 1 (programme-pilote dans quatre missions prévu pour mai 2006) comporte une trousse de formation mise à jour et un ensemble de dix modules portant sur la politique sur d'admissibilité qui seront accessibles sur le site Internet des Affaires consulaires. La formation sera complétée par un examen qui pourrait donner lieu à la certification, bien qu'aucune décision n'ait été prise à ce sujet. De plus, le MAECI a assuré que les nouveaux employés n'auront pas accès au PGR jusqu'à ce qu'ils aient réussi la formation jugée comme une garantie contre le risque d'erreur. Il est toutefois important de noter que les membres du personnel actuels qui n'ont pas encore suivi les modules de formation conserveront leur accès au PGR. De ce fait, il devient primordial de veiller à ce que l'ensemble du personnel reçoive la formation. La phase 2 de la formation comportera un cours électronique interactif sur les documents créés lors de la phase 1. Les activités de la phase 2 auront recours aux multimédias et afficheront instantanément les résultats des examens. La phase 2 devrait être lancée en 2007-2008.

PPPE informera les formateurs de PPTC des nouvelles politiques afin que les outils de formation puissent être mis à jour. De plus, les analystes de la qualité des données communiqueront aux formateurs de PPTC des renseignements sur les problèmes les plus courants observés lors de leurs vérifications afin d'orienter l'élaboration de nouveaux outils de formation.

Bien que des efforts soient entrepris pour améliorer la formation du personnel canadien et des employés recrutés sur place qui participent à la prestation de services de passeports à l'étranger, le risque subsiste que des décisions inadéquates en matière d'admissibilité soient prises ou que le traitement des demandes de passeports soit incohérent, en raison du niveau disproportionné de formation qui leur est actuellement offerte par rapport à leurs homologues qui travaillent au Canada. Le personnel canadien et les ERP reçoivent actuellement une formation de deux jours offerte par PPTC contre quatre semaines à temps plein pour le personnel de PPTC au Canada. Si des efforts sont déployés pour renforcer la formation continue, il devrait être possible de gérer ce risque convenablement au fil du temps. PPTC doit également s'assurer que les formations et les plans d'activités sont suffisamment harmonisés sur les stratégies à long terme, comme le rapatriement du processus d'admissibilité, afin de favoriser une bonne compréhension de la voie empruntée pour atteindre les objectifs stratégiques.

Les communications et l'échange de renseignements ne sont pas officiels

L'échange de renseignements entre le MAECI et PPTC repose principalement sur quelques liens non officiels, mais efficaces. La PDG, PPTC et le DG, CND se rencontrent chaque semaine pour des réunions ministérielles de planification à long terme, même s'ils n'abordent pas précisément des questions relatives à la prestation de services de passeports à l'étranger. Sur le plan stratégique, les communications se sont considérablement améliorées grâce à la relation qui existe entre les deux dirigeants. Il en est de même sur le plan opérationnel, principalement en raison de la création de la SIPM et de la mise sur pied de la Direction générale des opérations à l'étranger. Bien que les réunions mixtes sur les activités n'aient plus lieu, les responsables de la Direction générale des opérations à l'étranger, PPTC et des Services liés aux programmes, CND communiquent régulièrement de façon officielle ou non. Les quatre principaux intervenants de la prestation de services de passeports (PPTC, CND, les missions et les CAS) ne communiquent pas comme un groupe. Au lieu de cela, ils sont consultés par le biais d'une méthode de relais ainsi que par le publipostage électronique qui peut s'avérer difficile étant donné que PPTC et le MAECI utilisent des systèmes de messagerie électronique distincts. L'échange de données de COSMOS avec PPTC a été officialisé par un PE signé en décembre 2004 qui décrit les autorisations et les exigences pour l'accès aux données de COSMOS par PPTC.

PPTC et le MAECI échangent certains renseignements sur le rendement, notamment les rapports hebdomadaires sur les normes de service à l'échelle nationale et maintenant internationale pour les missions de la SIPM. Toutefois, dans certains cas, les rapports de rendement sur les normes de service établis par le MAECI ne sont pas communiqués à PPTC. Les Affaires consulaires, MAECI mesurent le rendement en fonction des normes de service et calculent la cote d'efficacité des missions deux fois par an afin de l'indiquer dans le rapport annuel ministériel sur le rendement. Certaines données qualitatives sont également rassemblées ici et là par le biais d'enquêtes non officielles. Les données quantitatives et qualitatives ne sont pas communiquées au PPTC, bien que les données brutes soient accessibles par l'entremise de COSMOS.

Les communications non officielles avec les missions sont moins efficaces en raison du fort volume et de la dispersion géographique des missions. Des méthodes officielles doivent être établies afin de déterminer ou de communiquer les problèmes des missions qui peuvent nécessiter une modification des politiques ou des procédures.

En l'absence d'une tribune de communication officielle entre les organismes sur le plan exécutif ou opérationnel, l'efficacité des communications ou plus généralement celle de la gouvernance est exposée à des risques si les personnes ou les liens qui les unissent viennent à changer. Le faible échange de renseignements sur le rendement favorise la répétition des efforts, voire l'envoi de messages incohérents et la formulation de conclusions inadéquates sur le rendement général des missions offrant des services de passeports. Ce problème, associé aux autres lacunes constatées dans les pratiques de gestion communes du MAECI et de PPTC, nuit de façon importante aux capacités de PPTC/MAECI sur le plan de la surveillance des opérations et de leur amélioration continue au fil du temps.

Le site intranet n'est pas bien organisé

Le site intranet des Affaires consulaires n'est pas bien organisé et n'offre pas des renseignements pertinents sur les services de passeports à l'étranger. Plusieurs pages du site renvoient à divers documents (outils de formation, règlements, politiques, lignes directrices, formulaires, manuels, données techniques, etc.). Ces renvois ne sont pas regroupés et par conséquent si une personne souhaite consulter les renseignements sur les passeports, elle doit savoir exactement où se rendre afin de repérer aisément ce qu'elle cherche. De plus, la page Web des lignes directrices sur les passeports comporte des documents ajoutés depuis 2001, présentés en ordre chronologique, les plus récents apparaissant en premier. Cette structure peut s'avérer moins utile qu'une organisation des lignes directrices par catégories, par processus ou par sujet. Nous constatons que le MAECI et PPTC font actuellement des efforts pour restructurer le site Web afin d'en améliorer la convivialité.

Lorsqu'il est difficile d'accéder aux documents de référence, il y a un risque que les utilisateurs abandonnent leurs recherches et interprètent mal les politiques ou les procédures. L'efficacité des outils de référence est gravement amoindrie si les utilisateurs ne savent pas où trouver ce qu'ils cherchent.

Recommandations - Capacités

7. Le DG, Affaires consulaires et la PDG, Passeport Canada doivent s'assurer qu'il existe un processus de communication aux missions, organisé et intuitif, des politiques, des procédures et des lignes directrices à jour et consolidées. Ils doivent également s'assurer que des rôles et des responsabilités ont été désignés pour cette fonction.

Plan d'action de gestion

PPSP consignera les protocoles de communication relatifs aux passeports en consultation avec CND et les Bureaux de l'administration du secteur. Ce processus définira l'information communiquée, ainsi que les listes et les méthodes de distribution.

8. La PDG, Passeport Canada et le DG, Direction générale des affaires consulaires doivent s'assurer que les politiques, les procédures et les lignes directrices, particulièrement celles du MIC, sont mises à jour et que les renseignements désuets sont supprimés. Les coordonnées des personnes-ressources fournies dans les anciennes lignes directrices doivent également être mises à jour.

Plan d'action de gestion

CNP examinera le Volume 1 du MIC pour toutes les références en matière de prestation de services de passeports dans les missions et les mettra à jour au besoin.

PPSP invitera les intervenants de PPTC à déterminer les responsabilités générales en matière de procédures de passeports dans les missions à l'étranger afin de mettre à jour le Volume 2 du MIC pour tenir compte des nouvelles procédures de délivrance des passeports dans les missions.

9. La PDG, Passeport Canada doit s'assurer que les efforts entrepris pour améliorer le programme de formation sont maintenus conformément au plan et harmonisés avec les orientations stratégiques. Le DG, Direction générale des affaires consulaires doit s'assurer que la formation reçue par le personnel visé est suivie et surveillée.

Plan d'action de gestion

Une décision sera prise, dans le PE-cadre proposé dans la recommandation no 1, au sujet de l'organisation et de la direction officiellement chargées d'élaborer et d'offrir la formation relative aux passeports au personnel des missions à l'étranger.

Il existe deux volets de conformité aux nouveaux modules de formation : s'assurer que tous les intervenants dans le programme des passeports à l'étranger ont reçu la formation obligatoire et faire un suivi de l'efficacité du nouveau programme.

En raison des préoccupations soulevées par le BVG, Formation et perfectionnement (PPHT) mettra en place un module en ligne de « formation des Opérations à l'étranger » à l'intention de tout le personnel chargé des passeports dans les missions à l'étranger à l'automne 2006. Cette formation en ligne élargira grandement la portée de la formation portant expressément sur les passeports offerte au personnel des missions. CNP et PPHT s'assureront que tous les employés ont suivi la formation en ligne en imposant un examen obligatoire. CNP élabore un rapport sur le « code de rejet » pour le suivi du nombre et du type d'erreurs commises lors du traitement des demandes de passeports dans chaque mission. Ce rapport aidera à assurer un suivi de l'efficacité de la formation après la mise en oeuvre.

Une fois que la formation normalisée aura été donnée à l'ensemble du personnel des missions, PPSP sera en mesure de déterminer les besoins de formation qui subsisteront et qui nécessiteront l'élaboration de programmes à la lumière des initiatives stratégiques entreprises comme le rapatriement du processus d'admissibilité. À titre d'exemple, PPSP envisage la création de centres régionaux d'excellence des passeports en attendant le rapatriement proposé du processus d'admissibilité.

10. Dans le cadre de la mise en oeuvre des recommandations en matière de gouvernance, Passeport Canada et la Direction générale des affaires consulaires doivent officialiser les méthodes de communication et d'échange de renseignements en vigueur pour la prestation du programme des passeports dans les missions à l'étranger, notamment la communication relative à la gestion quotidienne, aux politiques, aux lignes directrices et au suivi des activités financières et opérationnelles.

Plan d'action de gestion

PPSP et CND s'occuperont des processus d'échange et de communications des renseignements ainsi que des rôles et responsabilités de chacun, par l'entremise du processus du PE.

11. Le DG, Affaires consulaires doit poursuivre les efforts engagés pour réorganiser le site intranet, en mettant l'accent sur le renforcement des renseignements pertinents dans un domaine donné et en précisant les points les plus exacts et importants. Dans le cadre de cet exercice, il convient de désigner une personne pour la mise à jour des renseignements sur les passeports affichés sur le site intranet des Affaires consulaires.

Plan d'action de gestion

PPSP est devenu le point de contact official pour le contenu sur les passeports des sites Internet et intranet du MAECI. PPSP, CNC et CNS se sont réunis à maintes reprises depuis mai 2006 pour réviser et simplifier le contenu sur les passeports des sites du MAECI et ont décidé d'adopter une approche progressive de mise à jour et de réorganisation du contenu.

Intranet : la première phase de restructuration de l'intranet consistera à ajouter le contenu manquant, à réorganiser le contenu existant et à simplifier la présentation pour améliorer la convivialité. La deuxième phase consistera à examiner la faisabilité de déplacer tout le contenu sur les passeports sur un site intranet hébergé par Passeport Canada à l'intention des missions.

Internet : PPSP établira un modèle normalisé pour l'information mondiale et locale sur les passeports pour les sites Web de chaque mission et pour le site Internet public du MAECI. CNS, RSS et NAL adapteront le contenu existant afin de répondre aux exigences de PPTC.

3.3 Suivi et amélioration continue

Ces mécanismes de contrôle permettent le suivi proactif des activités, des risques et de l'environnement externe afin de s'assurer que PPTC et le MAECI peuvent traiter les problèmes ou les changements de façon proactive avant qu'ils se transforment en risque.

Les résultats suivants de la vérification relatifs au suivi et à l'amélioration continue sont présentés ci-après :

  • le rendement est mesuré et suivi;
  • les résultats du rendement ne sont pas intégrés dans la planification opérationnelle des missions;
  • les risques ne sont pas officiellement déterminés ou surveillés.

Le rendement est mesuré et suivi

Le rendement des missions est mesuré en fonction de normes de service quantitatives (temps de production) et qualitatives (commentaires et satisfaction des clients).

Affaires consulaires, MAECI mesure le rendement par rapport aux normes de service et calcule la cote d'efficacité des missions deux fois par année. Le rendement des missions qui ont adopté la SIPM est mesuré chaque semaine par rapport aux normes de service et communiqué à Passeport Canada pour l'établissement de son rapport hebdomadaire. Certains renseignements qualitatifs sont également recueillis ici et là par le biais d'enquêtes non officielles. La mesure et le calcul du rendement pourraient toutefois être plus efficaces, étant donné qu'il n'existe pas de rapport de suivi normalisé dans le COSMOS. Les mesures du rendement sont calculées manuellement pour chaque mission, en fonction des données du COSMOS. De plus, la fiabilité des données du COSMOS utilisées pour le suivi du rendement, particulièrement celles qui portent sur les dossiers et le temps consacré aux dossiers consulaires est remise en question. En raison du manque de clarté de la définition des services, les dossiers portant sur les services de passeports et l'assistance consulaire sont souvent consignés dans le COSMOS comme des services de passeports uniquement. Il s'agit d'une raison supplémentaire pour définir clairement les services de passeports fournis par le MAECI.

PPTC mesure le rendement des décisions sur l'admissibilité par le biais des rapports d'observation préparés par les analystes de la qualité des données de PPTC. L'efficience et l'efficacité de ce processus se sont grandement améliorées depuis la mise en oeuvre de la SIPM. Auparavant, les dossiers de passeport étaient copiés et envoyés à PPTC pour l'examen de la qualité générale de la décision et des documents à l'appui. Un important laps de temps s'écoulait alors entre la délivrance du passeport et la communication des commentaires aux missions, en réduisant ainsi l'utilité. Grâce à la SIPM, les analystes de la qualité des données ont immédiatement accès à la décision d'admissibilité et aux documents à l'appui numérisés par le biais du COSMOS/PGR. Ils peuvent ainsi fournir rapidement leurs commentaires aux missions. Les Opérations à l'étranger, PPTC surveillent également les stocks comptables, notamment les passeports abîmés des missions. PPTC et le MAECI s'engagent à poursuivre l'automatisation du contrôle et du suivi des stocks comptables. Les Services financiers (PPCF) surveillent les recettes perçues par les missions.

En plus de la mesure courante du rendement réalisée à PPTC, un rapport de référence des missions a été établi et publié en février 2006 afin de fournir un dépôt central facilement accessible de renseignements sur le programme des passeports en vigueur dans les missions du Canada à l'étranger. Le rapport a été préparé en partie en réponse aux questions soulevées par le vérificateur général du Canada en 2005, mais également en raison de la richesse des renseignements de PPTC et du MAECI qui sont dispersés et difficilement accessibles. Le rapport détermine divers volumes et mesures de rendement des missions.

Les résultats du rendement ne sont pas intégrés à la planification opérationnelle des missions

Les résultats du rendement servent à l'élaboration de stratégies et de plans pour le portefeuille des missions, mais pas pour l'amélioration des activités de chaque mission.

Au sein de PPTC, les renseignements sur le rendement documentent la planification stratégique. Les résultats de haut niveau des missions ont été étudiés dans la vision pour 2010, c.-à-d. le rapatriement du processus d'admissibilité. Des améliorations à la prestation de services de passeports dans les missions ont également été apportées grâce au projet de la SIPM, à la création de la Direction générale des opérations à l'étranger et par la conception de modules de formation à l'intention du personnel. De plus, le suivi opérationnel réalisé par les analystes de la qualité des données par la préparation de rapports d'observation fondés sur des alertes quotidiennes des missions sert à améliorer les outils de formation. Ces renseignements sont communiqués aux missions et aux formateurs de Passeport Canada pour le perfectionnement des outils de formation.

Toutefois, des améliorations peuvent être apportées aux activités par l'échange et le suivi des résultats du rendement.

  • Le suivi du rendement par la Direction générale des affaires consulaires en fonction des normes de service est réalisé principalement pour satisfaire aux exigences d'établissement de rapports du Conseil du Trésor et non pour améliorer les processus. Les mesures sur les normes de service sont communiquées aux missions, mais leur amélioration au fil du temps ne fait pas l'objet d'un suivi.
  • Le rendement et la productivité sont pris en compte lorsque les CAS affectent des ressources. Après la vérification, les CAS ont créé un « tableau » de mission qui inclut le rendement sur le plan des finances et des passeports. Ces renseignements n'ont pas été communiqués à Passeport Canada.
  • La Direction générale de la stratégie et des services élabore les stratégies pays qui tiennent compte du rendement financier et opérationnel. Ces données n'ont pas encore été communiquées à Passeport Canada.
  • Les coûts de prestation de services de passeports des missions ne sont pas suivis ni comparés au volume de production. La productivité de chaque mission n'a pas été évaluée officiellement pour déterminer les améliorations particulières pouvant être apportées.
  • Les charges de travail et les arriérés ne sont pas suivis pour le portefeuille des missions. COSMOS ne permet pas le suivi des enveloppes non ouvertes afin de surveiller les dates limites de traitement des demandes reçues par courrier qui peuvent fournir une indication sur les questions de charge de travail. En règle générale, les missions et la Direction générale des affaires consulaires ont des discussions non officielles sur les charges de travail, mais normalement lorsque les arriérés deviennent impossibles à gérer, l'AC doit intervenir.

En l'absence d'un échange de renseignements efficace entre les deux organismes dans le but de déterminer et de corriger les problèmes généraux (comme ceux qui touchent des missions ou des régions particulières ou ceux qui surviennent à certaines périodes de pointe pendant l'année), les décisions opérationnelles sur les priorités, l'affectation des ressources et l'amélioration des méthodes de travail ne seront pas complètement documentées.

Les risques ne sont pas officiellement déterminés et surveillés

Les risques de la prestation de services de passeports dans les missions ne sont pas officiellement déterminés et surveillés au sein de PPTC ou entre PPTC et le MAECI. Ce problème peut également être attribuable à l'absence d'organe commun de gestion de gouvernance. Bien que certaines données sur le risque soient mesurées et suivies au sein du MAECI, comme les indices de corruption, les conséquences de ces risques sur les services de passeports ne sont pas déterminées, regroupées ou atténuées.

Il est important de noter que la PDG, Passeport Canada reconnaît l'importance de la gestion du risque. Son entente de gestion comprend un objectif sur les mesures à prendre en réponse au rapport du BVG, qui prévoit notamment une meilleure gestion du risque. PPTC réalise également une évaluation du risque de la délivrance de passeports à l'échelle nationale. La portée de cette étude est toutefois limitée et ne fournit pas à PPTC de cadre pour la gestion permanente et cohérente des risques de l'ensemble de ses objectifs.

La gestion proactive du risque est un volet important du régime général de gestion et de gouvernance de l'organisme. Sans cette méthode permettant de déterminer et d'atténuer les risques, les capacités de PPTC à comprendre et à gérer les éventuels problèmes avant qu'ils se concrétisent se trouvent amoindries.

Recommandations - Suivi et amélioration continue

12. La PDG, Passeport Canada, le DG, Affaires consulaires et le DG, Direction générale de la stratégie et des services doivent s'assurer que des personnes ont été désignées pour les fonctions de mesure, d'établissement de rapports et de suivi des résultats des missions, dans le but d'échanger les résultats du rendement entre le MAECI et PPTC.

Plan d'action de gestion

PPTC et les directions consulaires responsables des mesures examineront les statistiques actuelles produites par Passeport Canada et la Direction générale des affaires consulaires sur le rendement, les normes de service, les charges de travail, etc., afin de s'assurer qu'il n'y a pas de chevauchement et de déterminer quels renseignements pourraient être communiqués utilement et comment. Des méthodes de mesure et d'analyse normalisées et transparentes seront élaborées et soumises à l'examen des missions. Un processus d'échange des renseignements analysés sur les services de passeports entre PPTC, CND et les missions sera élaboré, ainsi que des protocoles pertinents de renvoi aux niveaux supérieurs pour les missions dont le rendement est toujours inférieur aux normes.

13. La PDG, Passeport Canada, en collaboration avec le DG, Affaires consulaires et le DG, Direction générale de la stratégie et des services doit s'assurer que les résultats du rendement de chaque mission sont communiqués aux organismes, adéquatement analysés et systématiquement intégrés dans le processus de planification afin d'aider à améliorer les activités. Il convient d'envisager l'échange de renseignements entre les missions afin d'accroître l'efficacité.

Plan d'action de gestion

Voir la mesure prévue à la recommandation no 12. Les renseignements sur le rendement seront intégrés au processus de planification par l'entremise de la participation de PPTC au processus de planification de la Stratégie pays du MAECI. De plus, CND commencera à communiquer tous les mois à PPTC l'information sur la rétroaction des clients.

14. La PDG, Passeport Canada en collaboration avec le DG, Affaires consulaires doivent établir un cadre de gestion du risque officiel afin de déterminer, de surveiller et de gérer le risque, par exemple lors de l'évaluation, du contrôle et du suivi officiels pour la prestation de services de passeports à l'étranger. Des intervenants compétents connaissant l'objectif évalué doivent prendre part à ce processus de gestion du risque.

Plan d'action de gestion

PPSP établira un cadre de gestion du risque et une stratégie de mise en oeuvre officiels pour la prestation de services de passeports pour les missions à l'étranger.

Annexe A - Critères de vérification détaillés

Élément du contrôle de gestionCritères de vérification
1. Gouvernance
Les mécanismes de contrôle de la gouvernance ont pour objectif l'établissement d'orientations stratégiques suffisantes et la supervision des activités. Il s'agit notamment de s'assurer que les intervenants ont une interprétation commune des rôles et responsabilités, que les plans et les priorités sont clairement définis et compris par tous et que les activités sont convenablement supervisées.
1.1 Cadres de responsabilisation et de gouvernance
  1. Les liens hiérarchiques entre PPTC et le MAECI en matière de traitement et de résultats, ainsi qu'avec les autres intervenants sont clairement déterminés et gérés.
  2. Le cadre de responsabilisation est complet et englobe toutes les fonctions pertinentes (p. ex. gestion financière, planification, élaboration de politiques et de procédures, etc.) Les rôles et les responsabilités sont clairement déterminés et gérés.
  3. Dans les organismes, les responsabilités et les pouvoirs sont clairs et uniformément appliqués à tous les paliers jusqu'à la haute direction ou à des postes similaires inclusivement.
  4. Il existe un cadre de gouvernance officiel qui est bien communiqué. Il indique les mécanismes de supervision de la direction (p. ex. comités de gestion et de supervision) ainsi que les exigences en matière d'information et d'établissement de rapports.
  5. La structure organisationnelle (et les organes de gouvernance correspondants) de PPTC et du MAECI tient convenablement compte des besoins et facilite la prestation de services de passeports.
1.2 Objectifs communs déterminésa) Les objectifs stratégiques et opérationnels pour la prestation de services de passeports sont explicitement définis, bien communiqués et compris par les deux organismes.
1.3 Planification, établissement de priorités et affectation des ressources
  1. Les orientations et les objectifs stratégiques liés à la prestation de services de passeports dans les missions sont traduits en plans opérationnels et en priorités axées sur les résultats. Les ressources (humaines, financières et matérielles) sont affectées en fonction de ces plans.
  2. Les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs de prestation de services de passeports sont déterminées au moyen d'un modèle de financement cohérent et pertinent.
  3. Les employés des deux organismes ont une interprétation claire et commune des priorités et des objectifs de rendement.
2. Capacités
Ces mécanismes de contrôle ont pour objectif de soutenir les personnes dans la réalisation de leurs fonctions liées à la prestation de services de passeports dans les missions. Il s'agit notamment des pratiques comme les politiques et les procédures, la formation, le renforcement des capacités, l'information et la communication qui ensemble, contribuent à permettre aux personnes d'atteindre leurs objectifs.
2.1 Cadre stratégique
  1. Des politiques compréhensibles sont élaborées et communiquées à l'échelle de l'organisme.
  2. Les politiques sont traduites en pratiques précises afin de fournir des orientations sur la façon dont les activités doivent être réalisées et elles doivent ternir compte de la vision de la direction concernant le comportement adéquat et la tolérance au risque.
  3. Les politiques et les procédures sont actuelles et mises à jour.
2.2 Formation et renforcement des capacités
  1. Le personnel canadien et les employés recrutés sur place qui participent à la prestation de services de passeports reçoivent une formation et un soutien adéquats.
2.3 Information et communicationDes processus de communication, officiels ou non existent et permettent de fournir aux employés les renseignements dont ils ont besoins pour accomplir leurs fonctions.
  1. La qualité et la quantité de renseignements sont adéquates et suffisantes pour aider les personnes à accomplir leurs fonctions. Dans un environnement bien contrôlé, les employés reçoivent les renseignements dont ils ont besoin pour s'acquitter de leurs tâches et prendre des décisions dans la mesure du pouvoir qui leur est conféré.
  2. Des renseignements intégrés de nature financière ou non sont utilisés pour prendre des décisions. Ces renseignements sont fiables et complets.
  3. L'échange de renseignements est efficace et ciblé afin que la charge de travail et la productivité demeurent à un niveau convenable.
3. Suivi et amélioration continue
Ces mécanismes de contrôle permettent le suivi proactif des activités, des risques et de l'environnement externe afin que PPTC et le MAECI puissent traiter les problèmes ou les changements de façon proactive avant qu'ils se transforment en risque.
3.1 Mesure et suivi du rendement
  1. Le rendement général de la prestation de services de passeports du MAECI est mesuré en fonction d'objectifs établis qui indiquent les attentes de rendement de PPTC et du MAECI. En plus des objectifs de rendement, des indicateurs officiels du rendement (quantitatifs et qualitatifs) existent afin de contribuer au suivi du niveau d'atteinte des objectifs par le MAECI.
  2. La direction et le personnel ont une compréhension solide et à jour des facteurs internes et externes ainsi que de leurs conséquences sur les objectifs opérationnels, les risques et les priorités.
  3. Le rendement financier et opérationnel est suivi constamment au moyen d'indicateurs de rendement concrets et mesurables.
3.2 Gestion du risque
  1. Les risques auxquels les objectifs sont exposés de façon inhérente sont évalués, traités et suivis officiellement.
  2. Des intervenants compétents connaissant l'objectif évalué prennent part au processus d'évaluation du risque.
3.3 Amélioration continuea) La direction et d'autres organismes de gouvernance compétents évaluent proactivement les résultats du rendement financier et opérationnel afin de les intégrer au processus de planification pour aider à déterminer les priorités, à affecter les ressources et à améliorer les activités.

1 Voir l'Évaluation de l'efficacité à la page 8 (Relativement efficace - Quelques éléments fonctionnent bien, mais de nombreuses lacunes ont été observées.)

2 Le cadre du PPTC devrait être achevé depuis longtemps. L'évaluation du CRG du SCT de 2004-2005 indiquait comme problème principal le fait que SCT s'attendait à recevoir un document-cadre modifié à approuver à l'automne 2002 et soulignait qu'il était temps de tourner la page. Il s'agissait là d'une condition subsistante de la décision de 2002 du SCT d'appuyer le plan d'entreprise de PPTC de 2002-2007.

Bureau du dirigeant de la vérification

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Date de modification :
2012-12-21