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Vérification des contributions faites dans le cadre du plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique

(Mai 2000)

Résumé

À l'automne 1999, la Direction de la vérification interne (SIV) a effectué une vérification du Programme de consolidation de la paix offert par la Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité humaine (AGP). Cette vérification s'inscrivait dans le cadre de l'examen des subventions et des contributions du Ministère par SIV. Au cours de cette vérification, SIV a appris que les contributions faites dans le cadre du plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique étaient imputées au numéro de crédit de consolidation de la paix. Cette constatation a incité SIV a entreprendre la présente vérification des contributions dans le cadre du plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique.

Le 23 avril 1997, le Comité exécutif a approuvé le Plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique par suite de la crise qui frappait ces régions. Le Programme de contributions pour les Grands Lacs de l'Afrique est actuellement géré par un agent permutant de la Direction de l'Afrique centrale et occidentale (GAF).

La vérification portait surtout sur le bien-fondé des transactions financières. Par ailleurs, des vérifications financières ont également été effectuées auprès de deux bénéficiaires.

Généralement, les paiements ont été faits de façon appropriée et la part inutilisée de chaque contribution a été rendue quand il y avait lieu. Un examen des transactions financières de deux bénéficiaires choisis a toutefois révélé que ces derniers ne savent pas ce qui constitue une dépense admissible, surtout quand il est question de déterminer adéquatement les frais quotidiens reliés à des services, le coût du salaire des employés et l'irrecevabilité des profits tel que précisé dans la politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Toutefois, nous ne recommandons pas le recouvrement de ces montants, réclamés à tort par les bénéficiaires, étant donné que les accords de contribution ne précisent rien à ce sujet. Nous recommandons par contre que les accords de contribution futurs soient plus explicites.

L'équipe de vérification a aussi découvert que les fonds alloués pour les contributions au programme étaient en bonne partie inutilisés, qu'ils étaient retournés vers la fin de l'exercice et ne pouvaient, par conséquent, pas être alloués à un autre programme de contribution du MAECI.

La vérification a aussi révélé qu'il est arrivé, en une occasion, qu'un paiement d'intérêts petit, mais inopportun, ait été fait à un bénéficiaire, ce qui a entraìné le paiement en trop de la contribution. L'accord de contribution n'a pas été modifié et n'indique pas l'accroissement du montant.

Étendue et objectifs

À l'automne1999, la Direction de la vérification interne (SIV) a effectué une vérification des contributions relevant de la catégorie « consolidation de la paix » qui se rapportent au Plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique. Ce plan d'action a été approuvé le 23 avril 1997 par le Comité exécutif du Ministère afin d'aider à remédier à la crise qui frappait les régions des Grands Lacs de l'Afrique. Comme les objectifs du plan d'action allaient dans le sens de ceux de la soumission de consolidation de la paix, les contributions y étant rattachées ont été imputées au numéro de crédit du Programme de consolidation de la paix. Les seuls liens existants entre ce programme et le plan d'action sont l'utilisation du plafond de dépenses inutilisé du programme et le fait qu'ils doivent répondre aux mêmes conditions du Conseil du Trésor.

En nous basant sur les résultats de notre enquête préliminaire, il a été décidé que les travaux de vérification approfondie porteraient principalement sur deux sujets :

Il a aussi été décidé que le processus de sélection du Programme de contributions pour les Grands Lacs ainsi que les procédures et les systèmes administratifs du Programme ne feraient pas l'objet d'une vérification plus approfondie en raison du petit nombre de projets qui avaient reçu des contributions, des dépenses relativement peu élevées engagées pendant la durée du programme et de la fin du programme, prévue le 31 mars 2000. Nous avons jugé qu'un examen de vérification supplémentaire n'apporterait rien de plus.

Aperçu du Programme de contributions pour les Grands Lacs

La crise qui a frappé la région des Grands Lacs de l'Afrique en novembre et en décembre 1996 a mené à la création du Plan d'action sur les Grands Lacs de l'Afrique et à son approbation par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international et par le secrétaire d'État (Amérique latine et Afrique) en février 1997. Ils ont approuvé le plan d'action tout en reconnaissant que son application nécessiterait des fonds supplémentaires. La Direction générale de l'Afrique ne pouvait pas assumer le coût total de cette initiative, et son financement est venu de deux sources : le report annuel et les épargnes temporaires résultant de la fermeture de la mission de Lagos. Lorsque les gestionnaires du Plan d'action sur les Grands Lacs ont tenté d'obtenir l'autorisation de dépenser du Conseil du Trésor, ce dernier a recommandé que les gestionnaires se servent du plafond de dépenses inutilisé du Programme de consolidation de la paix qui avait reçu 1 million de dollars mais qui avait un plafond de 2,5 millions.

Le Plan d'action sur la région des Grands Lacs de l'Afrique prendra fin le 31 mars 2000.

Le Programme de contributions pour les Grands Lacs est actuellement géré par un agent permutant de la Direction de l'Afrique centrale et occidentale (GAF). La catégorie de contributions à laquelle sont imputées les contributions de l'initiative est celle du Programme de consolidation de la paix.

Projets de contribution pour les grands lacs

 ProjetsContribution
 PlanifiésRéelsPlanifiésRéels
1997-199843525 000 $289 400 $
1998-199962860 000 $300 000 $
1999-200051 *1 013 600 $75 000 $*

* jusqu'au 30 septembre 1999

Ces contributions sont imputées à la catégorie des contributions de consolidation de la paix, étant donné que les objectifs des contributions pour les Grands Lacs vont dans le même sens que les objectifs de l'initiative, plus vaste, de consolidation de la paix du MAECI/ACDI. Les objectifs de cette initiative sont les suivants :

  • venir en aide aux pays touchés par des conflits et appuyer leurs efforts en vue de retrouver la paix et la stabilité; et
  • promouvoir la capacité du Canada en matière de consolidation de la paix ainsi que la participation de ce dernier à des activités internationales de consolidation de la paix.

Types de contributions

Les contributions ont généralement été faites dans le but de soutenir la formation, le renforcement des capacités, les conférences et l'élaboration de politiques non rattachées au MAECI. Trois projets ont été financés en 1997-1998 et deux projets l'ont été en 1998-1999. Cinq projets ont été approuvés pour la période 1999-2000 mais un seul était en cours de réalisation vers le milieu de l'année. Il est impossible de se prononcer à savoir si les quatre autres se concrétiseront.

Processus d'examen des projets, d'approbation et de contrôle :

Les propositions de projet présentées à GAF dans le cadre du programme proviennent généralement de personnes appartenant à des ONG ou à la communauté universitaire, du cabinet du Ministre (MINA) et d'autres directions du MAECI. Le Programme n'est pas officiellement connu du public et par conséquent, le nombre de projets proposés est bas. Bien qu'on n'ait pas fait le compte des propositions soumises et rejetées, GAF estime qu'environ 28 projets ont été étudiés dans le cadre du programme.

GAF reçoit des propositions oralement et par écrit et les examine pour déterminer leur pertinence par rapport aux objectifs de la vaste initiative de consolidation de la paix. Les projets qui ne correspondent pas aux objectifs sont alors rejetés.

Les projets qui concordent avec les objectifs du programme sont alors examinés par un comité interministériel (ACDI et MAECI) afin d'évaluer s'ils répondent aux objectifs communs du MAECI et de l'ACDI et à l'approche propre de la région ainsi que pour déterminer les mécanismes appropriés pour financer le projet. Des critères de sélection spécifiques n'ont pas été établis lorsque le programme a démarré. Les critères de sélection se raffinent continuellement tout au long du processus de sélection.

Les dates d'échéance de production des rapports financiers et narratifs sont alors fixées avec le bénéficiaire de la contribution et les ébauches des accords de contribution sont revues par la Politique financière ministérielle, formation et rapports (SBRP).

Les accords de contribution approuvés sont alors envoyés au directeur général de la Direction générale de l'Afrique et au sous-ministre adjoint (Asie-Pacifique et Afrique) qui doivent y apposer leur signature.

Si des paiements partiels sont utilisés pour certains projets, dans la plupart des cas, les fonds sont versés en entier aux bénéficiaires dans les 30 jours suivant la signature de l'accord de contribution. Bien que GAF ait reçu les rapports, aucune vérification du compte des bénéficiaires n'a été effectuée.

Observations par région

Contrôle du budget des contributions

L'instabilité de la situation dans les régions des Grands Lacs de l'Afrique a eu pour conséquence que, pendant l'existence du programme, de nombreux projets qui avaient été approuvés ont été retardés ou annulés. Très peu de projets ont donc réellement vu le jour. GAF a tenté d'allouer les fonds à d'autres projets mais n'y est pas arrivé. Par conséquent, au cours des deux premières années, les fonds inutilisés ont été retournés au cours du 4e trimestre de l'exercice. Au cours de l'examen semestriel 1999-2000, un seul des projets acceptés avait démarré. Il semble donc que le budget des contributions ne sera pas utilisé en entier au cours du présent exercice.

Un examen des transactions financières des bénéficiaires choisis en 1997-1998 et 1998-1999 a été effectué. Généralement, les paiements ont été faits de façon appropriée et la part inutilisée de chaque contribution a été retournée, s'il y avait lieu. Toutefois, le budget général alloué aux contributions était en bonne partie inutilisé, il était retourné vers la fin de l'exercice et ne pouvait par conséquent pas être réalloué à un autre programme de contributions.

L'équipe de vérification a relevé un certain nombre de problèmes relativement au bien-fondé des transactions financières de deux bénéficiaires, y compris des dépenses inadmissibles ou sans pièces justificatives et le paiement excédentaire d'une contribution.

Dépenses inadmissibles ou sans pièces justificatives

L'équipe de vérification a découvert que, dans un cas, des dépenses imputées au projet servaient en fait au personnel du bénéficiaire. Les montants imputés au projet étaient des salaires quotidiens pour chaque membre du personnel, et certains atteignaient 1 100 $ par jour. Toutefois, les membres du personnel étaient tous des employés salariés.

La politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert prévoit que les accords de contribution devraient au moins contenir une liste de tous les frais admissibles ou des types ou catégories de dépenses admissibles pour le remboursement. Elle souligne également que le profit réalisé par un bénéficiaire n'est pas un « coût » ni une « dépense » et ne peut pas, par conséquent, être admissible. L'accord de contribution qui nous intéresse ne contenait aucun détail sur les dépenses admissibles.

Il est clair qu'un salaire de 1 100 $ dollars par jour comprend nécessairement une bonne marge de profit. Le bénéficiaire n'a pas donné de détails sur la méthode de calcul des salaires quotidiens. Toutefois, l'accord de contribution n'énonçait pas clairement que seuls les coûts de salaire réels pouvaient être imputés, en plus d'une majoration raisonnable pour les frais généraux. Par conséquent, nous ne recommandons pas d'essayer de récupérer le profit inadmissible réclamé par les bénéficiaires.

Versement excédentaire d'une contribution

L'un des accords de contribution vérifié prévoyait que les paiements seraient faits en trois versements. Le premier paiement a été effectué le 17 avril 1998. La seconde facture a été reçue le 15 mai 1998 et la dernière facture, relative au troisième paiement, a été reçue le 25 mai 1998.

En raison des problèmes éprouvés par le système financier du Ministère (SGI), les deuxième et le troisième paiements ont été grandement retardés. Les deux paiements ont été réglés le 12 août avec un seul chèque. Ce retard a amené GAF à prendre la décision de payer de l'intérêt sur le paiement. Des intérêts de 1 775 $, ce qui représentait 8 p.100 d'intérêt pendant 89 jours (15 mai au 12 août) ont été calculés et payés au bénéficiaire. Les dossiers de GAF ne contiennent aucune pièce justificative pour ce paiement.

La demande de paiement de GAF a été reçue par la Section des comptes payables de l'Administration centrale (SBRH) qui a étudié la question du paiement des intérêts. Après avoir reçu de plus amples informations de GAF, SBRH a décidé d'effectuer le paiement, y compris le paiement des intérêts de 1 175 $.

À ce moment, SBRH croyait que le paiement de l'intérêt n'excéderait pas le montant convenu de la contribution. Toutefois, SBRH n'a pas fait le total de tous les paiements effectués en vertu de la contribution au cours de l'exercice et n'a donc pas remarqué que le paiement de l'intérêt excédait le montant total de la contribution. Aucune modification n'a été apportée à l'accord de contribution pour refléter le nouveau montant. L'accord de contribution traitait de l'échelonnement des paiements mais ne disait rien quand à la question du paiement d'intérêts en cas de versements en retard. Toutefois, il a été convenu entre GGD, SMFG et SIV qu'il ne serait pas rentable d'essayer de récupérer les fonds en question.

Recommandations à GGD

  1. Examiner les projets restants ayant été approuvés pour l'exercice en cours et évaluer quels projets seront bel et bien menés à terme, afin de réallouer les fonds de contribution excédentaires aussitôt que possible.
  2. Veiller à ce que les futurs accords de contributions comportent des listes détaillées des dépenses admissibles et inadmissibles en accord avec les politiques du Conseil du Trésor.
  3. Examiner les rapports financiers des bénéficiaires pour veiller à ce que toutes les dépenses réclamées soient bien admissibles.
Réponses de GGD
  1. Cet examen a déjà été effectué par la Direction générale. Nous aimerions souligner qu'au début de l'exercice en cours, la Direction générale a demandé des fonds (répartis comme suit: 361 000 $ en fonds d'exploitation et 538 000 $ en fonds de subventions et de contributions) et les a obtenus. En janvier 2000, à la suite de l'intérêt et des engagements du Ministère, la Direction générale a demandé des fonds supplémentaires de subventions et contributions pour un montant de 805 000 $ qui a été réduit à 772 375 $ peu après. Comme il est clairement apparu que l'un des projets prévus pour lesquels nous avions demandé des fonds ne pourrait être mis en oeuvre avant la fin de l'exercice, nous avons retourné les fonds qui totalisaient 50 000 $ le 18 février 2000.
    Il reste deux initiatives à financer au cours de l'exercice en cours : une contribution de 500 000 $ à la Commission militaire mixte à la suite de l'engagement de MINA lors de la réunion extraordinaire du Conseil de sécurité des Nations Unies sur la République démocratique du Congo en janvier 2000. La Direction générale ne doute pas que l'accord sera signé et que les fonds seront déboursés et utilisés avant le 31 mars 2000. La seconde et dernière contribution servira à une conférence portant sur la résolution de conflits régionaux, organisée par l'action mondiale des parlementaires. L'accord a été signé et la première tranche a été dépensée en préparation de la conférence qui se tiendra à Lusaka, en Zambie, du 20 au 22 mars 2000.
  2. D'accord.
  3. D'accord. Même si les rapports financiers et les factures ont été examinés par GAF, PAM et SMF avant le paiement, davantage de clarté en ce qui concerne les dépenses admissibles et inadmissibles dans les accords auraient facilité à la fois la comptabilité générale pour le bénéficiaire et l'examen des rapports financiers par le Ministère. La Direction générale veillera à ce qu'à l'avenir, toutes les dépenses réclamées soient admissibles.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2009-02-05