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Vérification des contributions du ministère à l'appui du Programme de consolidation de la paix (PCP)
(Avril 2000)
- Sommaire
- Portée et objectifs
- Survol des activités du Programme de consolidation de la paix (PCP)
- Observations par domaine
Sommaire
Dans le cadre de son examen des subventions et des contributions ministérielles, la Direction de la vérification (SIV) a effectué à l'automne 1999, une vérification du Programme de consolidation de la paix (PCP), mis en oeuvre par la Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité des personnes (AGP).
Par une décision en date du 27 août 1997, le Conseil du Trésor (CT) conférait le pouvoir de créer un nouveau programme de contributions afin d'appuyer le Programme de consolidation de la paix du MAECI. Le budget de contributions prévu pour le PCP était fixé à 1 million $ par an et financé au moyen d'un transfert de fonds en provenance du budget de fonctionnement du MAECI. Le CT n'accordait pas de nouveaux fonds. Le déboursement de fonds jusqu'à concurrence de 2,5 millions $ par an était également autorisé aux termes des Modalités et Conditions. Le 14 octobre 1999, une présentation au CT révisée a été approuvée, portant le montant du budget de contributions à 3 millions $ et le plafond de ce budget à 5 millions $. Le présent document n'inclut pas la vérification des contributions versées aux termes du Plan d'action pour les Grands Lacs, qui fera l'objet d'un rapport distinct.
La Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité des personnes (AGP) met en oeuvre le Programme de consolidation de la paix (PCP) du MAECI. Le PCP est administré par un gestionnaire de programme permutant, qui est secondé par un nouvel agent de programme.
La vérification a porté surtout sur les domaines suivants : les systèmes et processus administratifs d' AGP relatifs au PCP et une vérification des comptes de trois bénéficiaires. Ces trois vérifications détaillées font l'objet de rapports distincts.
Le PCP est bien géré. Les systèmes et processus administratifs sont en place, mais il n'était pas nécessaire de les officialiser en raison de l'envergure limitée du Programme. Par contre, suite à l'accroissement du pouvoir d'engager des dépenses pour le PCP, il faut à présent élaborer des systèmes administratifs officialisés qui intègrent le suivi des projets, le contrôle budgétaire et la présentation de rapports de gestion afin de veiller à ce que l'administration du PCP reste efficace.
Tous les accords de contribution renferment une clause prévoyant la vérification des comptes du bénéficiaire relativement à toute contribution versée. Étant donné qu'on ne s'est pas prévalu de cette clause pour le PCP, aucune vérification n'a été effectuée auparavant. Il faudrait instaurer des examens périodiques, ne serait-ce que pour minimiser le risque de détournement de fonds en envoyant un message aux bénéficiaires.
On a procédé à une vérification des comptes de trois bénéficiaires. Ces vérifications ont révélé que, dans l'ensemble, les dépenses étaient bien étayées et justifiées. On pourrait toutefois améliorer globalement les accords de contribution en y intégrant des clauses qui prévoient l'établissement d'un plafond pour les frais d'administration, la ventilation des frais fixes d'administration et le calcul des revenus en intérêts dans le remboursement d'un excédent. Les clauses de l'accord de contribution devraient également être conformes aux Modalités et Conditions approuvées par le Conseil du Trésor.
Portée et objectifs
En septembre 1999, dans le cadre de son examen des subventions et des contributions du Ministère, la Direction de la vérification (SIV) a effectué une vérification du Programme de consolidation de la paix (PCP), mis en oeuvre par la Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité des personnes (AGP). On a procédé à un examen préliminaire, faisant partie de cette vérification, afin de comprendre les activités et les processus de consolidation de la paix au sein du Ministère de façon à pouvoir cerner, documenter et évaluer les questions sur lesquelles porterait la vérification. À la suite de cet examen, le travail de vérification détaillée s'est concentré sur deux questions :
- les systèmes et processus administratifs d'AGP relatifs au PCP; et
- la vérification des comptes de certains bénéficiaires.
Le 23 avril 1997, le Comité exécutif du Ministère a approuvé le Plan d'action pour les Grands Lacs pour faire face à la crise qui sévissait dans la région des Grands Lacs africains. Étant donné que les objectifs du Plan d'action étaient conformes à ceux qui figurent dans la présentation relative à la consolidation de la paix, les contributions au Plan ont été imputées au code crédit du PCP. Les seuls rapports avec le PCP sont l'usage du plafond des crédits non utilisés du Programme ainsi que l'utilisation des mêmes Modalités et Conditions approuvées par le Conseil du Trésor. On a procédé à une vérification des contributions versées aux termes du Plan d'action pour les Grands Lacs. Toutefois, le présent document n'inclut pas les résultats de cette vérification, qui fera l'objet d'un rapport distinct.
Survol des activités du programme de consolidation de la paix (PCP)
Le PCP du MAECI a été instauré en août 1997 par une décision du Conseil du Trésor, à hauteur de 1 million $ par an, afin de servir de complément au Fonds de consolidation de la paix, administré par l'ACDI. Les deux mécanismes ont été créés pour appuyer la mise en oeuvre de l'Initiative canadienne de consolidation de la paix, qui est un programme conjoint du MAECI et de l'ACDI. La Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité des personnes (AGP) met en oeuvre le PCP du MAECI. Le Programme est administré par un gestionnaire de programme permutant. Un nouveau poste d'agent de programme a été créé et doté afin d'aider le gestionnaire de programme. Le 14 octobre 1999, une présentation au CT révisée a été approuvée pour l'exercice 1999-2000 au niveau de 3 millions $ par an, avec un plafond de 5 millions $.
Aperçu du budget du PCP selon l'exercice
| 1997-1998 | Contributions de 650 000 $ plus des frais de fonctionnement de 350 000$ |
| 1998-1999 | Contributions de 850 000 $ plus des frais de fonctionnement de 150 000 $ |
| 1999-2000 | Contributions de 2,55 millions $ plus des frais de fonctionnement de 450 000 $ |
Les contributions au PCP visent à faire progresser la réalisation des objectifs de l'Initiative de consolidation de la paix :
- aider les pays en conflit dans leurs démarches en faveur de la paix et de la stabilité; et
- renforcer la capacité du Canada en matière de consolidation de la paix et promouvoir sa participation aux activités internationales dans ce domaine.
On analyse les projets éventuels en fonction de leur pertinence notamment à l'égard des domaines suivants d'activité du programme : consultation avec les intervenants, défense des intérêts, recherche appliquée et (ou) élaboration des politiques, négociation et médiation, et renforcement de la formation et (ou) des capacités.
Types de contributions
AGP a financé 13 projets en 1997-1998, 20 projets en 1998-1999 et a approuvé, jusqu'à présent,19 projets pour 1999-2000.
Aperçu du processus de sélection, d'approbation et de suivi des projets
AGP reçoit des propositions de projets en provenance de cinq sources : les ONG et (ou) les milieux universitaires, la section de la consolidation de la paix de l'ACDI, la Direction (AGP), d'autres directions du MAECI et le cabinet du ministre des Affaires étrangères (MINA).
Le gestionnaire de programme examine les propositions afin de déterminer si elles sont conformes aux objectifs du Programme. Les projets qui ne respectent pas les objectifs du PCP sont alors rejetés ou bien, s'il y a lieu, renvoyés à l'ACDI ou à d'autres sources de financement.
Une description d'une page des propositions pertinentes est soumise au directeur d'AGP pour approbation.
Les descriptions approuvées sont ensuite envoyées au Groupe de travail interministériel sur la consolidation de la paix, composé de représentants du MAECI et de l'ACDI, ainsi qu'aux autres directions concernées du MAECI et à MINA. Toutes les questions devraient être résolues à cette étape du processus. Si, après cinq jours, le projet n'a soulevé aucune objection, une note de recommandation est soumise à MINA pour approbation définitive.
Dès leur approbation, les projets d'accord de contribution sont évalués par la Section de la politique financière et ministérielle, formation et rapports (SBRP). Le directeur d'AGP signe les accords de contribution, et les fonds sont octroyés.
L'accord de contribution fixe une échéance à laquelle le bénéficiaire doit soumettre des rapports financiers et des exposés. Le gestionnaire de programme examine les rapports reçus et détermine si les objectifs du Programme ont été atteints.
Le gestionnaire de programme se sert d'un système manuel pour contrôler le budget dont dispose le PCP. Le suivi des projets et des rapports en suspens est assuré en même temps que le contrôle budgétaire habituel.
Observations par domaine
1. Systèmes et processus de gestion d'AGP relatifs au PCP
On a assuré le suivi des projets et des rapports financiers de façon informelle. Cette approche a été suffisante et efficace. Par ailleurs, l'accroissement du budget du Programme, qui est passé de 1 million $ à 3 millions $ cette année, se traduira par une augmentation importante de la charge de travail. Il faut donc créer à présent des systèmes administratifs plus formels qui intègrent le suivi des projets, le contrôle budgétaire et la présentation de rapports de gestion afin de veiller à ce que l'administration du Programme reste efficace.
Système de suivi des projets
Le gestionnaire de programme assure le suivi des projets. Il sait quand un bénéficiaire doit présenter des rapports et il assure le suivi en cas de retard. Il tient aussi le budget du Programme à jour de façon manuelle. Cela s'avérera plus difficile à l'avenir compte tenu de l'augmentation prévue du nombre de projets et de la politique du CT relative au paiement des contributions par acompte. Un système officialisé de gestion du programme comprenant le suivi des projets et du budget pourrait se traduire par une gestion plus efficace. Par exemple, la mesure consistant à lier le versement des acomptes à la réception des rapports pourrait s'avérer plus efficace pour obtenir que les rapports des bénéficiaires sont reçus à temps. Elle pourrait également permettre d'exercer un contrôle plus efficace sur le Programme ainsi que sur les budgets de contributions respectifs et d'assurer que les rapports sont approuvés par le gestionnaire de programme avant le prochain versement. Elle facilitera en outre le transfert de la responsabilité et de la gestion du PCP compte tenu du caractère permutant du poste d'agent de programme.
Un système de suivi des projets devrait comprendre ces éléments essentiels:
- titre de la proposition,
- origine de la proposition,
- date de réception de la proposition,
- date de soumission de la proposition,
- date d'approbation de la proposition,
- date de rejet de la proposition,
- niveau de financement du projet,
- autres sources de financement et montants respectifs, par ex. accords de cofinancement
- date de la demande de financement en provenance d'IAM,
- date de réception du financement,
- date à laquelle les fonds doivent être octroyés au bénéficiaire,
- date à laquelle les fonds sont accordés au bénéficiaire,
- date de l'accord,
- dates d'échéance pour la réception des rapports,
- date de réception des rapports,
- date des paiements par acomptes,
- montant des paiements par acomptes.
Lors de la vérification, l'équipe de vérification a examiné les performances de deux logiciels de gestion des contributions. Elle a jugé que le programme utilisé par la Section échanges jeunesse et personnalités (ACEE) est celui qui répond le mieux aux besoins d'AGP et elle a donné à AGP une démonstration de ce logiciel.
Un examen des rapports actuels de gestion d'AGP a révélé que la présentation de comptes rendus s'effectue de façon ad hoc. Toutes les informations sont compilées à la main. L'un des principaux avantages du système de suivi des projets sera de fournir aux gestionnaires des rapports opportuns et complets.
Recommandation à l'intention d'AGP
1.Mettre en place un système de gestion des contributions.
Réponse d'AGP
1. Nous sommes heureux de signaler que cette recommandation a déjà été entièrement intégrée à nos opérations. En novembre 1999, nous avons adopté un nouveau système de suivi des projets, lorsque nous avons choisi le logiciel recommandé et démontré par SIV (le système File Maker Pro). Le nouveau système de gestion des projets complétera, sans toutefois le remplacer, le travail exhaustif de comptabilisation de toutes les dépenses engagées dans le cadre du Programme, étayées par des états d'avancement présentés périodiquement pendant toute l'année, travail que nous exécutons déjà pour la direction en fin d'exercice. On remarquera aussi que nous fournissons une mise à jour sur le solde du budget de contributions dans chaque mémoire d'approbation de projet envoyé au Ministre. Nous comptons également entreprendre la publication d'un rapport annuel relatif au Programme, qui serait communiqué au public, et le nouveau système de gestion des projets nous aidera à faire démarrer cette initiative.
2.Vérification des comptes de certains bénéficiaires
Tous les accords de contribution de l'AGP renferment des clauses relatives à la vérification et aux procédures comptables des bénéficiaires. Toutefois, avant la présente vérification, AGP ne s'était pas prévalu de cette clause. La mise en oeuvre permanente de cette clause minimiserait le risque de détournement des fonds du Ministère en envoyant un message aux bénéficiaires, tiendrait AGP au courant des pratiques du bénéficiaire et lui permettrait d'évaluer des domaines dans lesquels il y aurait lieu d'améliorer ses systèmes.
Recommandation à l'intention d'AGP
2. Instaurer un programme de vérification périodique des comptes des bénéficiaires. Pour ce faire, AGP pourrait effectuer des examens périodiques, en exigeant que le bénéficiaire présente des rapports financiers vérifiés, ou en confiant le travail d'examen à un agent engagé par contrat.
Réponse d'AGP
2. Nous souscrivons entièrement à cette recommandation. Bien qu'AGP se charge en fait d'examiner tous les rapports financiers définitifs en provenance des bénéficiaires du financement, la Direction ne dispose pas de la capacité interne requise pour procéder à des vérifications officielles. À l'avenir, nous demanderons à certains bénéficiaires de soumettre des rapports financiers vérifiés, et nous consulterons SIXE et SIV afin de découvrir des bénéficiaires qui pourraient faire l'objet d'une vérification pour chaque exercice, et de confier le travail de vérification à un agent engagé par contrat. On remarquera que, sur la demande d'AGP, SIXE a entrepris, en mars-avril 1998, une évaluation qui comprenait un examen des comptes et des méthodes opérationnelles d'un bénéficiaire. Cette évaluation, qui n'était pas à proprement parler une vérification comptable, visait notamment à vérifier si les fonds versés à titre de contributions avaient été utilisés de façon efficace et adéquate.
L'équipe de vérification a vérifié les comptes de trois bénéficiaires afin de garantir l'exactitude des rapports financiers présentés à l'heure actuelle. Voici la recommandation générale formulée par l'équipe de vérification à la suite de ces examens. Des recommandations particulières visant les trois bénéficiaires choisis sont présentées dans des rapports distincts.
Recommandation à l'intention d'AGP
3. Inclure dans les Modalités et Conditions relatives à tous les futurs accords de contribution :
- un pourcentage-plafond pour les frais d'administration liés au projet;
- une clause assurant la ventilation équitable des frais fixes d'administration entre les divers projets gérés par les bénéficiaires, le cas échéant;
- une clause prévoyant le calcul des revenus en intérêts dans le remboursement d'un excédent, s'il y a lieu;
- toutes les Modalités et Conditions approuvées par le Conseil du Trésor pour cette catégorie de contributions.
Réponse d'AGP
3.
- Nous veillerons à ce que tous les futurs accords de contribution fassent mention d'un pourcentage-plafond de 20 % pour les frais d'administration.
- Le cas échéant, nous veillerons à inclure une telle clause.
- Le cas échéant, nous veillerons à inclure une telle clause.
- Nous veillerons à joindre un exemplaire de nos Modalités et Conditions à tous les futurs accords de contribution.
L'accord de contribution particulier visé par la présente recommandation a été conclu pendant la première année de mise en oeuvre du Programme. Tous nos accords plus récents de contribution au PCP fixent une échéance précise pour la réception des rapports financiers et des exposés définitifs sur l'usage des fonds de contribution, conformément aux dispositions de fin d'exercice.
