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Vérification de la direction des services environnementaux (AES) et de son portefeuille en matière de développement durable

(Mai 2000)

• Résumé
• Objectif et étendue de la vérification
• Méthode de vérification
• Observations détaillées et recommandations
• Annexe

1.0 Résumé

1.1 La vérification avait pour but de s'assurer que le MAECI s'acquitte de ses engagements dans le cadre de sa Stratégie de développement durable (SDD), énoncés dans le document Action 2000. L'objectif premier de la vérification était de déterminer le degré de clarté dans l'énonciation, la mise en oeuvre et la production de rapports quant aux mesures, afin d'aider la haute direction à assurer l'identification et la gestion adéquates des risques, des obligations et des possibilités du MAECI en matière d'environnement.

1.2 L'engagement et le leadership initiaux de la haute direction étant élevés, un document solide et pertinent, Action 2000 : La stratégie de développement durable du MAECI, a été établi. Ce document énonçait les objectifs et les responsabilités en matière de développement durable (DD), ainsi qu'un plan d'action décrivant de façon plus détaillée les étapes nécessaires à la prise en compte des considérations en matière de DD dans toutes les décisions opérationnelles, au respect des exigences légales, réglementaires et discrétionnaires, et aux activités d'écologisation. Le Ministère a travaillé à l'établissement de capacités en vue de mettre en oeuvre son plan d'action prévu dans Action 2000. On y a affecté des ressources, on a formé un comité, présidé par un sous-ministre adjoint, chargé du système de gestion environnementale (SGE), on a offert des programmes de motivation et de sensibilisation aux employés, et on a mis sur pied un système de communication et d'établissement de rapports semestriels des résultats.

1.3 Le processus de mise en oeuvre de la SDD au sein du MAECI comporte trois étapes. Au cours de la première étape, la Direction des services environnementaux (AES) s'est employée à sensibiliser les employés du Ministère à la SDD; la deuxième étape s'est caractérisée par l'élaboration et par la mise en oeuvre de politiques, de circulaires administratives, de lignes directrices et d'un processus systématique de planification et d'établissement de rapports. En particulier, AES a diffusé quatre circulaires administratives (Action 2000 : SDD pour le MAECI; Écologisation des conférences; Évaluation environnementale des projets à réaliser à l'extérieur du Canada; Gestion environnementale des opérations ministérielles), des Lignes directrices relatives à l'inclusion de considérations environnementales dans les mémoires au Cabinet, une méthodologie préliminaire d'évaluation des incidences environnementales des subventions et contributions du MAECI, ainsi que trois rapports d'étape semestriels dans le cadre d'Action 2000. AES est en train de réaliser la troisième étape de sa stratégie, c'est-à-dire intégrer la SDD dans les programmes et les activités permanents du Ministère. On a réalisé d'importants progrès, mais pour atteindre pleinement les objectifs fixés, la SDD doit impérativement bénéficier d'un leadership et d'un engagement fermes et permanents de la part de la haute direction. Par conséquent, il existe des lacunes au niveau de la clarté des plans, de l'intégration et du respect des politiques et des pratiques en matière de DD, et de l'établissement de rapports sur l'état d'avancement et les résultats.

1.4 En conclusion, la haute direction ne peut être assurée que les risques, obligations et possibilités du Ministère en matière d'environnement sont adéquatement dégagés et gérés. En particulier, l'équipe de vérification a fait les observations suivantes :

• les évaluations environnementales ne sont pas toutes consignées dans l'Index fédéral des évaluations environnementales;
• il n'y a eu aucun progrès quant à la conduite d'une étude de base des subventions et contributions (comme l'exigent une directive du gouvernement et un engagement du MAECI énoncé dans Action 2000);
• rien ne garantit que le Ministère respecte son engagement d'écologiser toutes les conférences, sommets et événements majeurs;
• la base de données du SGE à l'intention des missions s'avère inutile pour ce qui est de la planification et de la production de rapports en matière de performance environnementale, en raison d'un très faible taux de participation : l'échantillon de vérification de 53 missions (sur 157) a révélé que seulement cinq missions (9 %) ont fourni des renseignements complets;
• certains processus de planification et de production de rapports dans le cadre d'Action 2000 se chevauchent et rendent l'exercice lourd, entraînant une utilisation inefficace des ressources et des inexactitudes dans les rapports sur le DD.

1.5 Les recommandations contenues dans le rapport visent à aider le Ministère à mettre en oeuvre l'engagement qu'il a pris d'intégrer la SDD dans ses politiques, ses programmes et ses activités. L'équipe est d'avis que la haute direction doit :

• réaffirmer son engagement à l'égard de la SDD;
• clarifier le mandat d'AES;
• inclure les rapports de planification et d'étape d'Action 2000 dans le processus officiel de planification et d'établissement de rapports du Ministère.

L'engagement de la direction est essentiel afin d'assurer l'intégration des principes du DD et le respect des politiques en cette matière. L'actuel comité du SGE ne traite que des questions d'environnement (activités d'écologisation). On doit établir un comité au niveau supérieur composé de membres des groupes opérationnels et politiques afin d'assurer l'intégration des politiques en matière de DD dans tous les programmes du MAECI. Ce comité devrait d'abord préciser et assigner les responsabilités, puis établir un plan de travail détaillé énonçant les principales activités à accomplir pour répondre aux préoccupations susmentionnées. On devrait examiner la possibilité de nommer un champion du DD qui, en consultation avec un comité du DD, orienterait la gestion du portefeuille du DD, sous le contrôle périodique du Comité exécutif.

2.0 Objectif et étendue de la vérification

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Objectif

2.1 SIV a effectué une évaluation des responsabilités environnementales au sein des directions générales de l'AC et des missions. La vérification avait pour but de s'assurer que le MAECI s'acquitte de ses obligations en matière de gestion environnementale et de développement durable. L'objectif premier de la vérification était de déterminer dans quelle mesure la SDD du MAECI est conçue et mise en oeuvre convenablement et fournit de l'information sur les progrès accomplis jusqu'ici, afin d'aider la haute direction à veiller à ce que les principaux risques, obligations et possibilités du MAECI en matière de DD soient dégagés et gérés adéquatement.

Étendue

2.2 L'examen a porté sur les éléments suivants de la SDD.

1. Le cadre de la délégation des responsabilités en matière de gestion environnementale et de développement durable aux divers groupes (p. ex. AES, SBA, SRD, SIX, directions générales, missions, Comité de gestion environnementale).
2. Les progrès accomplis jusqu'ici dans la mise en oeuvre du cadre de la SDD et de son intégration aux outils de planification et d'information du Ministère (p. ex. Rapport sur les plans et les priorités, plans d'activité des directions générales, plans des missions, Rapport sur le rendement du Ministère).
3. Les rapports d'étape dans le cadre d'Action 2000 pour les quatre objectifs du MAECI : emploi et prospérité, paix et sécurité, culture et valeurs canadiennes, et activités d'écologisation.

3.0 Méthode de vérification

3.1 La vérification s'est appuyée sur la norme ISO 14001 et a porté sur les éléments suivants : Engagement et leadership; Planification; Mise en oeuvre; Mesure et évaluation; Examen et amélioration.

3.2 Une évaluation a été effectuée en interviewant le personnel clé et en analysant la documentation de base. Des guides d'entrevue et de vérification pertinents ont été conçus à cette fin. Les entrevues ont été menées auprès d'un SMA, de 17 DG dans les directions générales fonctionnelles et géographiques, et de membres du personnel de SMD, SRD, AED (AES, AER et AEC), DCL, ainsi que de la Direction générale du sommet hémisphérique.

Observations détaillées et recommandations

• 4.1 Engagement et leadership
• 4.2 Planification
• 4.3 Mise en oeuvre
• 4.4 Mesure et évaluation
• 4.5 Examen et amélioration

4.1 Engagement et leadership

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Engagement de la haute direction

4.1.1 Ces dernières années, le gouvernement fédéral a pris une série de mesures visant à renforcer l'engagement envers le DD. Il s'est notamment engagé à prêcher par l'exemple et à intégrer le développement durable dans toutes ses décisions et activités. Les ministères fédéraux ont été chargés d'élaborer des stratégies de développement durable et d'indiquer comment ils s'acquitteront de leur engagement en faveur du DD.

4.1.2 Reconnaissant l'importance de ces mesures, le Comité exécutif du MAECI a établi un Groupe de travail sur le développement durable, présidé par le SMA des Services ministériels, afin de guider l'élaboration de la SDD du Ministère. Des représentants de chaque secteur d'activité et des principales directions générales fonctionnelles et géographiques ont été nommés à ce Groupe de travail. Le seul mandat du Groupe de travail consistait à prendre des décisions concernant l'élaboration d'une SDD à déposer au Parlement en décembre 1997. Une fois cette tâche accomplie, le Groupe de travail a été démantelé.

4.1.3 Un nouveau comité, le Comité du Système de gestion environnementale (SGE), présidé lui aussi par le SMA des Services ministériels, a été établi. Il est chargé de donner des conseils sur les questions de gestion environnementale. Il a proposé de créer un comité chargé de l'intégration de la politique en matière de DD, mais ce dernier n'a jamais été créé.

4.1.4 L'équipe de vérification a comparé les mesures prises aux MAECI à celles de trois autres ministères - le Conseil du Trésor, Environnement Canada et Ressources naturelles Canada (RNCan). L'équipe de vérification a interviewé dans chacun de ces ministères des cadres supérieurs chargés de la mise en oeuvre de la SDD. Les discussions ont porté sur leur SDD respective, les rapports d'étape et les structures organisationnelles. Il va de soi que chaque ministère a adopté une méthode légèrement différente pour mettre en oeuvre sa SDD. Des quatre ministères (MAECI inclus), RNCan est le plus avancé dans la mise en oeuvre et la mesure de sa SDD.

4.1.5 L'équipe de vérification est cependant d'avis que si AES se retirait du dossier de la SDD, le dossier s'écroulerait probablement.

4.1.6 Le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable a vérifié certains aspects de la SDD du MAECI à trois reprises au cours des trois dernières années. Le mandat du commissaire consiste à déterminer dans quelle mesure les ministères ont mis en oeuvre leurs plans d'action en matière de développement durable et atteint les objectifs fixés dans leurs stratégies et à présenter des rapports à ce sujet au Parlement. Sa méthode de vérification suit les cinq lignes directrices générales de la norme ISO 14001 : engagement et leadership de la direction, planification, mise en oeuvre, mesure et évaluation, et examen et amélioration. Sans un engagement ferme de la part de la haute direction, les quatre dernières lignes directrices ne seront jamais appliquées à la satisfaction du commissaire, et ce dernier continuera de présenter au Parlement des rapports négatifs sur la performance de la SDD du MAECI.

4.1.7 Le succès de la SDD dépend d'un engagement à tous les niveaux, depuis la haute direction en descendant tous les échelons hiérarchiques. En l'absence d'un tel engagement, la haute direction ne peut être assurée que les risques, obligations et possibilités du Ministère en matière de gestion environnementale et de développement durable sont définis et gérés adéquatement.

Recommandation à MPH

4.1.8 Le Comité exécutif devrait réaffirmer son engagement à l'égard de la SDD, avec la participation et la direction active de MPH. Il faut un Groupe de travail, présidé par MPH et formé des directeurs généraux ou des directeurs des directions politiques et opérationnelles, qui élaborerait un plan d'action à communiquer à tous les employés dans un délai déterminé.

Réponse de MPH

4.1.8 Le Comité exécutif a discuté de l'élaboration de la prochaine stratégie de développement durable à sa réunion du 29 octobre. Il a convenu qu'une équipe consultative devrait être formée et il a nommé le directeur général des Affaires environnementales internationales (AED) à la tête de cette équipe. Il a demandé que des rapports périodiques lui soient présentés.

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4.2 Planification

Intégration des considérations de DD dans toutes les décisions opérationnelles

4.2.1 L'équipe de vérification a examiné le Rapport sur les plans et les priorités (RPP), les plans d'activité et le document Action 2000 pour déterminer si leur volet de DD était aligné sur le système de planification de gestion existant et intégré à ce système. Les résultats de nos sondages de vérification pour 36 directions générales ont révélé des incohérences dans les renseignements fournis par ces trois mécanismes d'information. Ainsi :

1. Parmi les 36 directions générales examinées, 20 ont indiqué qu'elles avaient une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000, tandis que 16 n'en ont pas indiqué.
   • Sur les 20 qui assument une responsabilité, 18 ont signalé cette responsabilité dans leur plan d'action, et les deux autres ne l'ont pas fait.
   • Sur les 16 directions générales sans responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000, huit en ont signalé une dans leur plan d'activité et les huit autres n'en ont pas signalé.

   Une tendance semblable se dégage quand on compare la responsabilité à l'égard d'une action de DD dans Action 2000 aux plans d'activité des directions générales fonctionnelles et géographiques.

2. Sur les 25 plans d'activité de directions générales fonctionnelles examinés, 17 indiquaient une responsabilité relative à une action énoncée Action 2000 et les huit autres n'en indiquaient pas.
   • Parmi les 8 n'indiquant pas de responsabilité, 3 avaient indiqué une responsabilité l'année précédente et les 5 autres n'en avaient pas indiqué.
3. Sur les 8 plans d'activité de directions générales géographiques examinés, un indiquait une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000 et les 7 autres n'en indiquaient pas.

En règle générale, les 55 actions énoncées dans Action 2000 ne pouvaient pas être alignées sur les activités de la SDD indiquées dans le RPP ou les plans d'activité des directions générales. Les directions générales n'étaient pas au courant des actions énoncées dans Action 2000 ou ne les avaient pas encore examinées lorsqu'elles ont rédigé leurs plans d'activité. D'autres renseignements sur les résultats des sondages figurent au tableau 1 de l'annexe.

4.2.2 Dans l'ensemble, l'équipe de vérification a constaté que le RPP, les plans d'activité et Action 2000 exposent une gamme variée d'activités prévues de DD. Le RPP est le plus clair et le plus concis des trois documents. Il fait ressortir les principales activités du Ministère ainsi que les résultats escomptés, par secteur d'activité. Les plans d'activité des directions générales apportent des précisions et prévoient une section séparée (VI) sur le développement durable, dans laquelle les directions générales fournissent des descriptions détaillées des activités qu'elles prévoient. Action 2000 se conforme à l'exigence législative, s'adresse à un vaste auditoire et est le plus long des trois documents. Il décrit l'engagement du Ministère en matière de DD en fonction de quatre objectifs : croissance économique et prospérité, consolidation de la paix et de la sécurité, projection des valeurs et de la culture canadiennes, et activités d'écologisation, tandis que le RPP et les plans d'activité des directions générales sont structurés en fonction des secteurs d'activité. Action 2000 compte 55 actions de développement durable et 55 points de repère, tandis que le RPP compte 8 secteurs d'activité et seulement 25 résultats escomptés, dont les actions de développement durable.

4.2.3 En résumé, les actions énoncées dans Action 2000 sont un assortiment varié d'activités qui témoignent de l'engagement du Ministère en faveur du développement durable, mais, comme nous l'avons indiqué ci-dessus, un grand nombre de ces actions ne sont pas transposées dans le processus de planification du Ministère. Le Ministère n'a intégré qu'en partie ses engagements en matière de DD, tels qu'ils sont énoncés dans Action 2000, dans son RPP et dans les plans d'activité des directions générales.

4.2.4 AES a examiné les sections des plans d'activité des directions générales portant sur le développement durable pour les trois années précédentes. En règle générale, AES a eu peu de temps pour effectuer son examen et, au cours du dernier cycle de planification, les plans avaient déjà été approuvés lorsqu'on lui a demandé de donner ses commentaires. AES nous a déclaré avoir demandé à participer plus tôt au processus et à la séance de formation des rédacteurs. Malheureusement, AES n'a pas participé à la séance de formation parce que SMD trouvait son emploi du temps déjà trop chargé.

4.2.5 L'exigence législative de présenter une version révisée d'Action 2000 en décembre 2000 offre au Ministère une belle occasion d'intégrer davantage sa SDD dans le RPP et dans les plans d'activité des directions générales, et d'en faire les principaux documents qui exposeront ses stratégies en matière de développement durable. Il ne sera peut-être pas possible de procéder à une intégration complète cette année parce que le cycle de planification est déjà en cours, mais les processus devraient commencer dès maintenant à intégrer la stratégie dans le prochain cycle de planification. À l'heure actuelle, le Ministère documente les plans et les résultats escomptés de sa SDD dans le processus de planification et d'établissement de rapports du Ministère (c.-à-d., RPP et Rapport sur le rendement) et dans le processus de la SDD. Chacun d'eux est actuellement distinct et prévoit ses propres critères et son propre échéancier. Chacun d'eux impose des exigences particulières aux directions générales, alors que les éléments de rapport souhaités sont identiques - objectifs, activités, résultats escomptés et indicateurs de rendement.

4.2.6 L'équipe de vérification croit que les exigences d'Action 2000 devraient être intégrées pleinement au processus de planification et d'établissement de rapports du Ministère. Ce processus comprend le dépôt du RPP au Parlement en février, l'établissement des budgets des directions générales pour l'année qui vient en mars, le dépôt du plan d'activité du Ministère au Conseil du Trésor en juin et le dépôt du rapport sur le rendement du Ministère au Parlement en octobre de l'année suivante. Les plans d'activité des directions générales sont un outil de gestion pour aider les directeurs généraux à fixer les objectifs, affecter les ressources, planifier les activités et mesurer le rendement de leur direction générale. Ce processus d'intégration a déjà commencé dans certaines directions générales et devrait être élargi pour inclure toutes les autres dont des programmes et des activités sont reliés au DD. En outre, le Ministère devrait s'assurer que les objectifs en matière de développement durable de sa prochaine stratégie (celle qui sera déposée au Parlement au plus tard le 15 décembre 2000) sont assez fermes pour pouvoir être utilisés dans le cycle des plans d'activité des directions générales de 2001-2002, qui débutera en octobre 2000. Maintenir deux processus de planification distincts va à l'encontre du but recherché, constitue une utilisation inefficace des ressources et accroît le risque que l'intégration du DD ne se matérialise pas.

Recommandation à AED (communication à SMD)

4.2.7 AED devrait, en collaboration avec SMD, veiller à ce que la SDD soit mieux intégrée au RPP et au Rapport sur le rendement, pour que ces documents deviennent les principaux documents où sont exprimés tous les ans les objectifs du Ministère en matière de développement durable. AED devrait aligner le processus de la SDD pour qu'il coïncide avec celui du RPP et du Rapport sur le rendement, afin que ces documents constituent la base des SDD ultérieures.

Réponse d'AED

4.2.7 AED collaborera avec SMD pour aligner le processus d'élaboration de la stratégie en matière de développement durable et d'établissement des rapports connexes sur celui du RPP et du Rapport sur le rendement.

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4.3 Mise en oeuvre

Mandat, rôles et responsabilités d'AES

4.3.1 L'équipe de vérification a examiné divers documents du MAECI pour déterminer les rôles et les responsabilités d'AES. Ces documents comprenaient les quatre circulaires administratives n ^os 9/97, 3/98, 2/98 et 7/97; Action 2000, qui exposait la SDD et le Plan d'action du Ministère; les plans d'activité d'AED; le site Web sur le développement durable; le Plan de gestion environnementale; et les énoncés de travail.

4.3.2 L'équipe de vérification n'a trouvé aucun énoncé clair du mandat, des rôles ou des responsabilités d'AES.

4.3.3 Il existe cependant de nombreux documents qui décrivent le mandat d'AES, lequel a évolué depuis sa création en 1992. Le document de politique (la circulaire administrative n° 9/97 relative à la Stratégie Action 2000) stipule simplement qu'il incombe à tous les employés d'assurer la mise en oeuvre des concepts fondamentaux du développement durable et que AES fournit des conseils et de l'aide à tout employé ou unité quant à l'application de la politique à ses activités. Le premier Plan de gestion environnementale du MAECI (1995) chargeait AES de coordonner le plan et de fixer les objectifs de gestion environnementale. Les circulaires administratives ultérieures renforcent ce rôle en déléguant principalement à AES la responsabilité fonctionnelle sous forme de conseils et d'aide.

4.3.4 L'évolution du mandat est également confirmée par le récent (automne 1998) transfert de la Direction des services environnementaux, de la Direction générale des affaires juridiques (sous le nom de JEN) à la Direction générale de la politique mondiale et de la sécurité (sous le nom d'AES). Le mandat antérieur de la Direction était axé sur les questions juridiques relatives au développement durable. Sa portée a été élargie depuis conformément à l'évolution des politiques du gouvernement et du Ministère en matière de développement durable.

4.3.5 En plus de fournir des conseils et de l'aide, AES assume les responsabilités opérationnelles suivantes :

• créer et mettre à jour la base de données environnementales des missions;
• fournir des contenants de recyclage;
• proposer que les imprimantes de SXD permettent l'impression des deux côtés;
• proposer que SBA achète du papier recyclé;
• examiner et commenter les évaluations environnementales;
• consigner les évaluations dans la base de données publique de l'Index fédéral des évaluations environnementales;
• participer à l'examen des considérations environnementales dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de négociation canadienne à l'OMC et préparer les rapports d'étape;
• participer aux réunions de l'OEA sur la participation publique à la prise des décisions;
• tenir à jour le site de la SDD;
• organiser des activités durant la semaine de l'environnement;
• organiser d'autres activités comme celles de la grande maison fédérale;
• aider les missions à élaborer et à mettre en oeuvre les plans de gestion environnementale;
• participer à des travaux interministériels (CFSGE, Comité de la mesure de la performance des opérations durables du gouvernement, Groupe consultatif interministériel sur la conservation de l'eau dans les installations fédérales, etc.);
• participer à l'élaboration de modules de formation.

4.3.6 Le plan d'activité d'AED pour 1999-2000 implique pour AES un rôle plus important que conseiller et aider. Le plan indique que le rôle d'AES consiste à assurer la conformité dans les domaines suivants :

• Priorité de la DG n° 3 - assurer la conformité à la LCPE;
• Priorité de la DG n° 4 - assurer la conformité à la Directive du Cabinet relative à l'examen environnemental des politiques et des programmes.

Le plan de travail de la Direction générale dresse aussi la liste des activités ayant des conséquences opérationnelles, comme la production d'un module de formation complet sur le DD et la préparation d'une étude de référence sur toutes les subventions et contributions afin d'éliminer les entraves à de saines pratiques environnementales.

4.3.7 Dans Action 2000, AES est l'organisation désignée pour exécuter 14 actions. La plupart de ces actions sont liées à des responsabilités dégagées dans les circulaires administratives et dans le plan d'activité, mais il y a également de nouvelles responsabilités, telles que :

• promouvoir les meilleures pratiques de DD à l'échelle internationale;
• renforcer les compétences sur les questions d'envergure mondiale;
• aider le commissaire à l'environnement à obtenir des rapports sur la mise en oeuvre des accords internationaux en matière de DD.

4.3.8 La principale difficulté à laquelle est confronté AES quant à son rôle est la séparation des responsabilités fonctionnelles et opérationnelles. Afin de guider et d'assurer un leadership, AES a assumé des responsabilités opérationnelles et joué un rôle plus important dans les tâches fonctionnelles classiques d'élaboration des politiques, de sensibilisation, de promotion, de conseils et d'aide. Mais ce rôle accru va à l'encontre de l'idée fondamentale, exprimée dans les politiques environnementales du Ministère, que le DD est l'affaire de tous les employés et que les gestionnaires sont chargés de lancer et de mettre en oeuvre des mesures en ce sens. Le contrôle opérationnel s'effectuerait au moment où les décisions se transforment en actions.

4.3.9 L'absence de mandat clair et le chevauchement des responsabilités fonctionnelles et opérationnelles s'est soldé par les opérations inefficaces et inefficientes suivantes, en raison des recoupements de l'absence de délégation des responsabilités et d'une pénurie de ressources :

• les missions ne consignent généralement pas l'information dans la base de données sur la gestion environnementale;
• les missions et l'administration centrale ne se servent pas de la base de données pour établir des rapports sur l'état d'avancement des objectifs environnementaux, parce qu'AES n'a pas les pouvoirs nécessaires;
• il n'y a pas de responsabilité ni de ressources suffisantes pour élaborer et mettre en oeuvre des outils d'évaluation environnementale des projets à réaliser à l'étranger, des mémoires au Cabinet et de l'écologisation des conférences;
• il existe deux filières de planification et d'établissement de rapports pour Action 2000;
• il est difficile d'obtenir des renseignements à jour et exacts aux fins des rapports d'étape relatifs à Action 2000.

4.3.10 La définition du mandat d'AES est d'autant plus compliquée qu'il n'y a pas de plan de travail officiel pour cette direction. Un tel plan de travail décrirait normalement les attentes en fonction des ressources déployées, des activités menées et des résultats escomptés. Le rôle fondamental de l'organisation serait exprimé dans un tel plan. Un plan de travail constituerait également le premier outil de reddition des comptes entre le directeur et le directeur général. Des plans de travail détaillés pour le personnel d'AES, qui découleraient normalement d'un plan de travail de la Direction, n'ont pas été élaborés. Ces plans faciliteraient l'orientation, le contrôle et l'évaluation des responsabilités attribuées au personnel ou aux projets. Sans de tels plans, il est difficile pour une organisation de s'assurer que les ressources sont ciblées sur les activités pertinentes et hautement prioritaires et de démontrer jusqu'à quel point les résultats escomptés ont été obtenus.

4.3.11 Un autre facteur qui complique la situation est le manque de stabilité organisationnelle. AES est passé récemment de JUS à AED, mais il se trouve encore dans une autre aile de l'immeuble, séparé du reste d'AED. De plus, il n'y a pas de continuité dans la Direction - il y a eu trois directeurs depuis trois ans. Le directeur actuel occupe le poste par intérim, tout comme le directeur adjoint, et les deux autres cadres sont nommés pour une période déterminée, dont un pour six mois seulement.

4.3.12 Bref, le mandat d'AES doit être clarifié et débarrassé des responsabilités conflictuelles, afin que cette direction puisse fournir une orientation efficace dans la mise en oeuvre du portefeuille changeant du MAECI en matière de développement durable. Lorsque le mandat sera défini, il faudra peut-être examiner les rapports hiérarchiques entre AES et AED pour s'assurer que le mandat d'AES est aligné et intégré à la direction générale pertinente. Conjugués à de meilleurs mécanismes de reddition des comptes (p. ex. plans de travail), ces mesures réduiraient les pressions actuelles sur les ressources d'AES et permettraient une démarche plus ciblée, et donc plus efficace, à l'appui de la mise en oeuvre de la SDD.

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Recommandations à AED

4.3.13 Il faudrait clarifier le mandat d'AES (en définissant les services que cette direction doit fournir et surtout ceux qu'elle ne doit pas fournir) et le communiquer efficacement par l'élaboration de plans de travail et la mise à jour des politiques et directives ministérielles pertinentes.

4.3.14 Il faudrait modifier et stabiliser les ressources affectées à AES conformément au mandat.

4.3.15 Il faudrait élaborer et mettre en oeuvre une stratégie de dotation à AES.

Réponses d'AED

4.3.13 Nous examinerons le mandat d'AES pour préciser les services dont AES devrait garder la responsabilité et tenterons de réaffecter certains services à d'autres sections du Ministère s'il y a lieu.

Nous examinerons les politiques et directives ministérielles qui relèvent d'AES et mettrons à jour ou publierons à nouveau celles qui sont encore pertinentes.

Les processus annuels d'évaluation et d'établissement des budgets permettent au directeur d'AES et au directeur général d'AED de discuter et de convenir des plans de travail.

4.3.14 Le processus annuel d'affectation budgétaire permet de modifier les ressources pour répondre aux besoins permanents et supplémentaires conformément au mandat d'AES.

4.3.15 Une stratégie de dotation pertinente sera élaborée, mais en raison des nombreux postes par intérim dans la direction, il faudra du temps avant d'achever toutes les mesures de dotation nécessaire.

Évaluations environnementales (EE) des projets à réaliser à l'étranger

4.3.16 L'équipe de vérification a constaté que les lignes directrices relatives à l'évaluation des incidences environnementales de projets de construction, de rénovation ou d'aliénation ainsi que de renouvellement de baux à l'étranger (circulaire administrative n° 2/98) sont claires et exhaustives. Elles permettent de répondre aux besoins et délèguent clairement la responsabilité des EE relatives à la planification et à la réalisation de projets de construction dans les missions à l'étranger. La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) et son règlement énoncent un processus d'auto-évaluation. Par conséquent, la délégation des responsabilités dans ce domaine est appropriée.

4.3.17 L'équipe a examiné un échantillon de cinq EE préparées par des gestionnaires de projets de SRD. Nous avons constaté que les lignes directrices étaient suivies de manière satisfaisante pour évaluer les incidences environnementales de projets de construction, de rénovation et d'aliénation et de renouvellement de baux à l'étranger. Les formulaires d'évaluation environnementale semblent avoir été remplis avec une diligence raisonnable. Ils ont été examinés par le supérieur du gestionnaire de projet et approuvés par le DG. Nous n'avons pas évalué le bien-fondé des déclarations.

4.3.18 L'équipe de vérification conclut que le MAECI se conforme à l'exigence législative d'effectuer des évaluations environnementales de tous les projets publics à réaliser à l'extérieur du Canada.

4.3.19 L'équipe de vérification a examiné la conformité au paragraphe 55(1) de la LCEE - la triple exigence du système du registre public, comprenant : a) la base de données publique de l'Index fédéral des évaluations environnementales (IFEE), b) une liste des documents ministériels pertinents, et c) les évaluations de projet proprement dites et les justificatifs.

4.3.20 L'équipe de vérification a constaté que le partage des responsabilités relatives aux exigences de la LCEE au sein du MAECI expose le Ministère à certains risques. En plus de SRD, plusieurs autres directions générales ont des responsabilités à l'égard des évaluations environnementales, comme les directions générales commerciales, fonctionnelles et géographiques - lorsqu'elles utilisent leurs propres budgets pour des activités de promotion, des projets de construction ou d'immobilisation, et pour le renouvellement de certains baux. Afin d'atténuer ces risques, SRD a dressé durant la vérification une liste de tous ses projets pour lesquels des évaluations environnementales ont été exigées, exécutées et consignées. SRD a informé l'équipe de vérification que cette liste deviendra une pratique interne.

4.3.21 L'équipe de vérification a constaté que AES doit se charger de consigner l'information pertinente dans la base de données de l'IFEE et que SRD doit se charger de la tenue des dossiers sur les projets et les EE. Chaque gestionnaire de projet de SRD est chargé de préparer des EE pour les projets de construction à réaliser à l'extérieur du Canada, et de tenir les dossiers sur le projet proprement dit et les évaluations environnementales. En outre, chaque directeur de projet surveille la mise en oeuvre des mesures d'atténuation - une exigence du règlement de la LCEE - dans le cas des projets pour lesquels ces mesures sont une condition de l'approbation. Les dossiers contiennent des données suffisantes, que nous avons corroborées dans les entrevues avec chaque gestionnaire de projet. En règle générale, les rôles et les responsabilités pour chacune des trois exigences du registre public ont été attribués.

4.3.22 L'équipe de vérification a tenté de déterminer le nombre réel de projets pour lesquels des évaluations environnementales étaient exigées. Au début d'août, l'équipe de vérification a reçu une liste des évaluations environnementales des biens du MAECI fournie par AES. Nous avons examiné et comparé les 43 dossiers figurant dans la liste d'AES aux 38 dossiers du MAECI figurant dans l'Index fédéral des évaluations environnementales, ainsi qu'à une liste de projets d'immobilisations entrepris par le Ministère et signalés dans le Budget principal des dépenses de 1998-1999 (Rapport sur les plans et les priorités (RPP).

4.3.23 D'après ses analyses, l'équipe de vérification a déterminé que les EE n'ont pas toutes été consignées dans l'IFEE. L'équipe de vérification attribue cette lacune à un clivage administratif entre SRD et AES. Les deux groupes doivent examiner leurs procédures administratives pour s'assurer que toutes les évaluations environnementales sont consignées dans l'IFEE. En particulier, SRD doit veiller à ce que tous les formulaires d'évaluation remplis soient transmis à AES pour l'inscription. SRD a informé l'équipe de vérification qu'AES s'ajoutera à la liste de distribution des procès-verbaux de la planification à long terme des logements et des immobilisations, et des comités des programmes des directions générales qui s'occupent de l'approbation de tous les projets. Cette mesure renforcera la communication entre les deux groupes.

Recommandation à AED (communication à SRD)

4.3.24 AED devrait rappeler à toutes les directions générales qu'elles doivent transmettre toutes les évaluations environnementales à AES pour l'inscription dans le registre. AES devrait s'assurer que de saines procédures administratives sont en place afin de faciliter l'échange d'information sur les EE entre AES et les directions générales. Des instructions écrites pourraient être suivies de séances d'information.

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Réponse d'AED

4.3.24 AED enverra une note de service à toutes les directions générales pour leur rappeler leurs obligations.

Base de données sur la gestion environnementale des missions

4.3.25 L'équipe de vérification a constaté que la conception de la base de données répond en général aux exigences des Lignes directrices du MAECI sur la gestion environnementale des opérations matérielles (circulaire administrative n° 3/98) et prévoit des lignes directrices suffisantes pour l'intégration des considérations environnementales dans les opérations matérielles des missions. Le cadre de la gestion environnementale comprend trois modèles de formulaires, qui sont remplis électroniquement par les missions.

4.3.26 L'équipe de vérification a constaté que l'information contenue dans le modèle de la mission était généralement consignée par le consultant embauché par AES, ou par le personnel d'AES et non par le personnel de la mission comme l'exige la circulaire.

4.3.27 L'équipe de vérification a fait un sondage pour déterminer dans quelle mesure l'information contenue dans la base de données sur la gestion environnementale était complète, pour les exercices 1996-1997, 1997-1998 et 1999-2000, à partir d'un échantillon de 53 missions de tailles diverses. Nous avons constaté que l'information était très limitée pour 1996-1997, incomplète pour 1997-1998 et inexistante pour 1998-1999 et 1999-2000. En règle générale, le taux de modèles complets est extrêmement bas. Les résultats de ce sondage sont illustrés au tableau ci-dessous.

4.3.28 Seulement cinq missions (environ 9 % de notre échantillon) ont fourni des renseignements complets sur le modèle Référence et risques environnementaux. Nous avons constaté que l'information était incomplète dans 19 missions (environ 35 %) et qu'elle était inexistante pour 29 missions (55 %). L'information touchant aux immeubles, aux véhicules et aux coûts de la mission, par exemple, était copiée à partir de la base de données PRIME tenue à jour par SRD. Les autres renseignements portant sur les programmes de sensibilisation au développement durable dans la mission étaient programmés pour que la réponse soit « oui » par défaut. Si les missions n'avaient pas de programme, cet élément de données était donc erroné.

Information contenue dans la base de données sur la gestion environnementale des missions
Échantillon de vérification de 53 des 157 missions
Exercice 1996-1997

4.3.29 L'équipe a examiné le modèle de planification de la gestion environnementale. Il s'agit essentiellement d'un regroupement de l'information contenue dans le modèle de référence, à laquelle s'ajoutent les objectifs prioritaires du gouvernement fédéral en matière d'« écologisation des opérations » - achats de produits « verts », réduction des déchets, conservation de l'eau et de l'énergie et gestion du parc automobile - copiés dans un guide des pratiques exemplaires. Les missions devaient se servir de ces objectifs comme niveaux de référence initiaux pour élaborer des plans de gestion environnementale du matériel et des biens immobiliers. Les objectifs - généralement exprimés en pourcentage - n'ont pas été modifiés et adaptés à chaque mission.

4.3.30 L'équipe a déterminé que, dans un échantillon de 53 missions, seulement trois missions (6 %) ont un plan de gestion environnementale à jour. La politique du MAECI exige un rapport annuel sur la performance environnementale de chaque mission, à déposer en décembre. Nous avons constaté que la circulaire administrative ne donnait aucune instruction aux missions sur la façon de remplir la déclaration environnementale annuelle; et nous avons constaté qu'aucune de ces déclarations ne se trouve dans la base de données. Par conséquent, le MAECI n'a pas de mécanisme officiel en place pour mesurer les progrès vers l'atteinte des objectifs environnementaux des missions.

4.3.31 Néanmoins, durant les entrevues avec les gestionnaires de SRD, nous avons été informés que les missions ont contribué aux objectifs environnementaux ministériels visant à réduire la consommation et l'utilisation de produits qui posent des risques pour la santé et la sécurité, et à protéger l'environnement, dans le cadre des mesures de réduction des coûts et des Examens des programmes I et II. Malheureusement, ces initiatives n'ont pas été consignées dans la base de données et le Ministère ne peut pas regrouper cette information aux fins des rapports.

4.3.32 À l'heure actuelle, AES et SRD étudient la possibilité d'intégrer la base de données sur la gestion environnementale (AES) à la base de données PRIME (SRD). SRD possède de l'information à jour sur presque toutes les missions, y compris des données semblables à celles de la base de données sur la gestion environnementale. L'objectif consiste à améliorer la pertinence générale de la gestion environnementale au MAECI et des rapports connexes, et de rendre les données contenues dans la base de données sur la gestion environnementale plus complètes, plus à jour et plus fiables. Malheureusement, la réussite dépend de la volonté et de la capacité des missions de suivre la politique. Jusqu'ici, ce n'a pas été le cas.

4.3.33 En juillet 1999, AES a dégagé quatre secteurs ministériels prioritaires pour la gestion environnementale des opérations matérielles et les a présentés au Comité SGE pour examen et approbation. Ces quatre secteurs prioritaires sont : les sites contaminés (réservoirs de combustible), les substances appauvrissant la couche d'ozone, les problèmes de santé et de sécurité (les matières dangereuses) et la gestion de la consommation d'énergie. L'objectif consistait à limiter les exigences imposées aux missions en matière d'information et à concentrer les efforts sur les domaines où la conformité et l'évaluation des risques préoccupent le plus. Les secteurs prioritaires ont été désignés obligatoires dans la base de données et les autres aspects environnementaux comme les achats de produits écologiques ont été désignés facultatifs. Le Groupe de travail de la gestion foncière devait élaborer une stratégie de mise en oeuvre, y compris le choix des indicateurs de rendement pertinents et la définition des rôles et des responsabilités. L'équipe de vérification recommande la prudence avant d'engager des dépenses importantes pour réviser la base de données parce qu'elle a constaté un taux extrêmement faible de participation des missions, dont la contribution est essentielle au succès de cette entreprise.

4.3.34 En conclusion, certaines missions ont consigné de l'information dans la base de données sur la gestion environnementale et se sont donc conformées à certaines exigences de politique du MAECI. Aucune des missions ne s'est conformée à toutes les exigences.

4.3.35 Ni l'administration centrale, ni les missions ne se servent de la base de données pour la planification et l'établissement de rapports sur la performance environnementale, parce que les données sont incomplètes, désuètes ou d'une fiabilité inconnue.

4.3.36 L'équipe croit que les constatations de ce sondage de vérification exigent des discussions et des décisions au niveau ministériel. Le suivi de la performance environnementale est une exigence obligatoire du commissaire à l'environnement et au développement durable. Le MAECI a contribué à l'atteinte des objectifs environnementaux et des cibles prioritaires du gouvernement, mais n'a pas de mécanismes pour surveiller correctement cette contribution et établir des rapports à ce sujet. Comme le révèle le présent rapport de vérification, l'engagement et le leadership renouvelés de la haute direction sont essentiels pour que cette capacité se développe avec succès. Par conséquent, nous adressons nos recommandations au Groupe de travail sur le DD, dont nous avons proposé la création (voir la section intitulée « Engagement et leadership »).

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Recommandation à MPH/AED

4.3.37 Donner suite à l'intention d'établir un Groupe de travail sur le DD. Ce groupe de travail devrait déterminer :

1. ce qui constitue un niveau minimum de données environnementales et d'indicateurs de rendement réalistes et significatifs, qui répondent tout de même aux exigences des politiques;
2. si la base de données sur la gestion environnementale est le meilleur mécanisme pour que le MAECI puisse suivre les exigences environnementales du gouvernement et présenter des rapports à ce sujet;
3. de concert avec AES, SRD et les autres directions pertinentes, les avantages et les inconvénients de l'intégration de la base de données environnementales dans la base de données PRIME de SRD ou dans d'autres bases de données existantes (p. ex. SGI), afin de remplir les exigences des politiques.

Réponse de MPH/AED

4.3.37 Un groupe de travail sur le développement durable a été établi. Mais compte tenu des problèmes que soulève cette recommandation, nous pensons qu'un autre comité, celui du Système de gestion environnementale (SGE), conviendrait mieux.

Le Comité SGE est présidé par SRD au nom de MKM. AES assure les services de secrétariat. Cette recommandation sera transmise au Comité SGE pour étude, mais nous croyons comprendre que le président a déjà convenu que ces problèmes devraient être résolus.

Évaluations environnementales des subventions et des contributions

4.3.38 L'équipe de vérification a examiné les progrès du MAECI par rapport à son engagement (Action 2000, décembre 1997) de mener une étude de base sur toutes les subventions et contributions, afin d'éliminer les obstacles ou les entraves à de saines pratiques environnementales et d'appuyer et favoriser la réalisation des objectifs du développement durable. Cet engagement se fonde sur une recommandation contenue dans le Rapport du Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes et sur une directive gouvernementale ultérieure.

4.3.39 AES a retenu les services d'un consultant, qui a rédigé le cadre de référence d'une étude de référence, en mars 1998. Le document définissait les objectifs, la démarche et une méthodologie pour une analyse en deux volets, ainsi qu'un plan de travail, des échéanciers et des estimations de coût. Un essai préliminaire pilote de la méthodologie a également été effectué. La première phase proposait un examen initial de toutes les subventions et contributions et la préparation de descriptions sommaires de chaque programme, afin de réduire le nombre total de subventions et de contributions et de dégager celles qui feraient l'objet d'une évaluation détaillée dans la deuxième phase.

4.3.40 La deuxième phase proposait d'analyser les obstacles et entraves éventuels, à partir d'une série de questions qui guideraient une analyse détaillée.

4.3.41 Un rapport d'étape sur cet engagement pour la stratégie Action 2000 a été rédigé par AES le 5 juillet 1999. Il indique qu'un plan pour l'étude de référence a été préparé et approuvé vers la fin de 1998, mais que la méthode d'évaluation des subventions et des contributions ne serait pas établie avant décembre 1999. Durant les entrevues avec les gestionnaires d'AES, nous avons été informés que la lenteur des progrès relatifs à cette importante étude s'explique par le fait que les ressources humaines doivent se consacrer à d'autres priorités.

4.3.42 L'équipe de vérification croit que le cadre de référence préparé par le consultant pourrait constituer une approche raisonnable pour l'étude de référence. AES pourrait facilement se servir de ce cadre comme base d'une demande de propositions (une demande concurrentielle de services professionnels), en vue d'entreprendre cette étude. À notre avis, il n'est pas nécessaire que AES attende encore quatre mois avant de décider quelle méthode devrait être employée.

4.3.43 Bref, AES n'a pas avancé dans la réalisation de l'étude de référence. Par conséquent, la haute direction ne peut obtenir l'assurance raisonnable que les risques environnementaux posés par les obstacles et les entraves sont connus, atténués et gérés, et que le MAECI s'acquitte des engagements pris dans sa Stratégie en matière de développement durable.

Recommandations à AES

4.3.44 AES devrait se servir du cadre de référence existant pour réaliser l'étude de référence du MAECI sur toutes les subventions et les contributions. Si ses ressources humaines ne sont pas suffisantes, AES devrait envisager de faire une demande concurrentielle de propositions de consultants intéressés à entreprendre cette étude.

4.3.45 Après avoir effectué l'étude de référence du MAECI, AES devrait rédiger une circulaire administrative pour donner des conseils et des indications concernant les exigences législatives et de politique, et y intégrer des lignes directrices claires et conviviales à tous les gestionnaires de programmes de subventions et de contributions.

Réponses d'AES

4.3.44 AES convient que ce dossier devrait avancer. AES élaborera un plan et veillera à ce que l'étude soit terminée au plus tard en juin 2000.

4.3.45 AES convient qu'il faudrait une circulaire administrative et en publiera une au plus tard en juin 2000.

Évaluations environnementales stratégiques dans les négociations et les accords commerciaux

4.3.46 Le gouvernement du Canada exige que tous les ministères et organismes tiennent compte des préoccupations environnementales au niveau stratégique de l'élaboration des politiques, des programmes et des plans. La Directive du Cabinet de 1990, mise à jour en 1999, relie les évaluations environnementales à la mise en oeuvre des stratégies en matière de développement durable.

4.3.47 L'équipe de vérification a examiné les lignes directrices sur la mise en oeuvre de la Directive du Cabinet rédigées par l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE), ainsi que le document intitulé « Mémoires au Cabinet : Considérations environnementales » et l'ébauche de lignes directrices d'AES relatives aux évaluations environnementales stratégiques (EES). Les lignes directrices sur les EES n'ont pas encore été approuvées par le sous-ministre sous forme de circulaire administrative. Mais AES fournit des conseils et de l'aide aux gestionnaires de programmes qui le demandent.

4.3.48 L'équipe a constaté que les lignes directrices de l'ACEE sont consultatives et non obligatoires. Elles reposent sur sept « principes directeurs » plutôt que sur des instructions détaillées sur les auto-évaluations à l'intention des gestionnaires de programmes.

4.3.49 Des travaux considérables ont été effectués à l'OCDE et à l'OMC. Mais il n'existe pas de méthode généralement reconnue pour effectuer un tel examen, pas plus qu'il n'y a de méthodologie exemplaire unique.

4.3.50 L'équipe a examiné le site Internet du MAECI - Négociations et Accords commerciaux, Aspects sociaux du commerce, Environnement; trois accords commerciaux (ALENA, accords de libre-échange entre le Canada et le Chili, et entre le Canada et Israël) et une stratégie de négociation commerciale (OMC) pour déterminer la conformité à la Directive du Cabinet, qui demande de tenir compte des incidences environnementales, et tenté de déterminer dans quelle mesure le développement durable est intégré au processus d'élaboration des politiques, de négociation commerciale et de rédaction de l'accord commercial final. Les cinq aspects examinés comportaient des évaluations stratégiques des incidences environnementales et des conséquences sur le développement durable. Par conséquent, le MAECI se conforme à la Directive du Cabinet de 1999.

Recommandation à AES

4.3.51 AES devrait rédiger la version finale des lignes directrices sur les EES, rédiger une circulaire administrative, la faire approuver par le SM et la publier.

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Réponse d'AES

4.3.51 AES rédigera la version finale des lignes directrices sur les EES et une circulaire administrative, à faire approuver par le SM au plus tard en juin 2000.

Considérations environnementales dans les mémoires au Cabinet (MC)

4.3.52 L'équipe de vérification a examiné et évalué le document intitulé « Mémoires au Cabinet : Considérations environnementales », les lignes directrices du MAECI sur l'intégration des considérations, environnementales et autres, dans les MC, et a trouvé qu'ils répondaient clairement et de manière exhaustive aux exigences. Les lignes directrices délèguent également au gestionnaire de programme à l'origine d'un MC la responsabilité d'intégrer les considérations environnementales et autres dans ce document. Le rôle d'AES consiste à fournir, sur demande, des conseils et de l'aide sur les considérations environnementales. Il incombe à la Direction de la liaison avec le Cabinet et des affaires parlementaires (DCL) d'aider les directions qui rédigent des MC en établissant les règles concernant le processus, le cheminement, l'examen, les échéanciers et la transmission des mémoires au Cabinet du MAECI.

4.3.53 L'équipe a examiné un échantillon de six MC et interviewé deux gestionnaires des directions qui s'occupent de la rédaction de ces documents. Parce que les lignes directrices sont entrées en vigueur en février 1999, nous avons choisi des MC rédigés après cette date.

4.3.54 L'équipe a constaté que, en règle générale, les lignes directrices étaient suivies et que les considérations environnementales étaient intégrées dans les MC, au besoin. Mais une liste de vérification montrant que les consultations obligatoires avec AES, en plus de 11 autres directions - comme les finances, les politiques, les affaires juridiques, les relations fédérales-provinciales, les communications, etc. - ont été effectivement menées n'est conservée que par la direction qui a rédigé le MC en question. DCL ne vérifie pas que les 12 directions ont été consultées.

4.3.55 Dans un processus d'auto-évaluation, cette façon de procéder ne conviendrait probablement pas. Mais l'absence de dossiers sur ces consultations et d'autres documents clés sur les décisions relatives à chaque MC expose le MAECI aux risques liés à l'incapacité de démontrer une diligence raisonnable dans l'évaluation des considérations environnementales éventuelles. Il pourrait en découler de graves conséquences, entre autres si la direction qui rédige le MC ne consulte pas AES et qu'après l'approbation du MC, de graves préoccupations relatives à l'environnement ou à la santé se font jour.

4.3.56 À l'heure actuelle, la haute direction ne peut avoir une assurance raisonnable que tous les MC sont examinés pour déterminer si les considérations et les risques environnementaux ont été dégagés, atténués et gérés adéquatement.

4.3.57 En septembre 1999, durant les entrevues avec les gestionnaires de DCL, nous avons été informés que DCL prévoit mettre en oeuvre des contrôles de gestion en ligne. Cela équivaut à tenir un registre électronique de la liste de vérification des consultations obligatoires, remplie par chaque direction qui rédige des MC, pour justifier chaque MC.

Recommandation à DCL

4.3.58 Afin de démontrer une diligence raisonnable pour s'assurer que les incidences environnementales éventuelles ont été prises en considération dans les programmes ou politiques proposés, DCL devrait recevoir des directions qui rédigent des MC une liste de vérification dûment remplie et indiquant que toutes les consultations obligatoires ont été effectuées. Cette liste et les autres documents clés des décisions, jugés nécessaires par DCL, devraient être conservés en guise de preuves et classés systématiquement pour chaque MC.

Réponse de DCL

4.3.58 DCL a mis en oeuvre cette recommandation et garde une liste de vérification dûment remplie et montrant que toutes les consultations obligatoires relatives aux MC rédigés au MAECI, y compris celles relatives à l'évaluation environnementale, ont été effectuées.

Considérations environnementales relatives aux conférences, aux grandes réunions et aux événements

4.3.59 Nous avons examiné les Lignes directrices environnementales s'appliquant aux conférences, grandes réunions et événements (circulaire administrative n° 7/97), qui délèguent à AES la responsabilité de fournir des conseils et de l'aide aux gestionnaires afin qu'ils s'acquittent des obligations prévues par cette politique, et suggèrent que AES soit avisé dès le début de la planification. Ces lignes directrices stipulent également que les organisateurs doivent remplir et retourner un rapport sommaire à AES.

4.3.60 Nous avons examiné la documentation dans les dossiers d'AES au sujet de la planification des conférences et des rapports connexes. Pour les trois conférences pour lesquelles AES avait de l'information - le Sommet du G7 à Halifax, la réunion des dirigeants de l'APEC et le Sommet de la Francophone - les incidences environnementales ont été prises en considération dans la planification et les résultats ont été signalés. AES n'avait pas d'autres rapports, ce qui signifie que les organisateurs de conférences ne consultent pas tous AES et ne lui font pas parvenir de rapports sommaires.

4.3.61 Durant les entrevues avec les gestionnaires de la Direction générale du sommet hémisphérique (LXD), nous avons été informés que cette direction générale créée récemment est chargée d'aider le Ministère à planifier et à organiser les grandes conférences hémisphériques qui auront lieu d'ici 2001 et de fournir des conseils et de l'aide pour d'autres activités connexes de moindre envergure. Nous avons constaté que LXD n'a pas de procédures pour définir les critères à prendre en considération dans l'organisation de ces conférences, notamment les questions environnementales, et qu'il n'y a pas non plus de lignes directrices à l'intention des organisateurs. AES a fourni des conseils, par écrit et oralement, à LXD, mais la direction actuelle n'était pas au courant des exigences stipulées dans la circulaire administrative. LXD est en train d'élaborer des procédures relatives à tous les aspects de la planification de conférences, y compris les questions environnementales, et espère les mettre en place au plus tard en avril 2000.

4.3.62 En l'absence de processus officiel pour assurer la conformité à la politique environnementale du Ministère, il n'y a aucune assurance que l'engagement du Ministère à l'égard de l'écologisation des conférences, sommets et grands événements sera tenu.

Recommandation à AED

4.3.63 AED devrait s'assurer que LXD et les directeurs généraux prennent des mesures pour que la responsabilité opérationnelle de l'écologisation des conférences soit attribuée, comme l'indiquent les Lignes directrices environnementales s'appliquant aux conférences, grandes réunions et événements (circulaire administrative n° 7/97).

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Réponse d'AED

4.3.63 AED rappellera à LXD et aux autres directions générales leur devoir d'intégrer les considérations environnementales dans l'organisation de grandes réunions ou de conférences, comme l'indique la circulaire administrative en vigueur. Mais nous ne pensons pas que nous pouvons ou que nous devrions assumer une fonction de vérification de leur conformité.

Recommandation à LXD

4.3.64 LXD devrait, de concert avec AES, élaborer des procédures et des lignes directrices, et prévoir des rapports de suivi, pour s'assurer que la politique environnementale du MAECI est appliquée à tous les sommets, grandes conférences et événements.

Réponse de LXD

4.3.64 LXD se chargera de l'organisation de l'Assemblée générale de l'OEA en 2000 et du Troisième Sommet des Amériques en 2001 de manière à atteindre ou dépasser les exigences du Code de gérance de l'environnement du gouvernement du Canada et à améliorer les programmes et les activités de ces deux événements.

4.4 Mesure et évaluation

Rapports d'étape sur Action 2000

4.4.1 Tous les six mois, AES présente des rapports aux ministres du MAECI sur l'avancement de la mise en oeuvre des 55 actions énoncées dans Action 2000. Ces rapports ne sont pas obligatoires, mais ils ont été institués pour sensibiliser le Ministère et les ministres aux questions relatives au DD. Trois rapports d'étape ont été préparés pour les périodes comprises entre décembre 1997 et le 28 mai 1998, juin 1998 et novembre 1998, et décembre 1998 et mai 1999.

4.4.2 AES demande aux directions générales visées les données nécessaires et les compile. Pour chacune des 55 actions, une personne-ressource a été désignée dans la direction générale visée. C'est elle qui est chargée de fournir l'information nécessaire à la préparation du rapport semestriel. L'équipe de vérification a constaté quelques problèmes relatifs au processus actuel.

1. Un grand nombre d'actions n'ont pas de points de repère simples, concrets, réalisables, réalistes et fixés dans le temps. Ce problème, commun au MAECI et à de nombreux autres ministères, a été signalé par le commissaire à l'environnement et au développement durable par Conseils et Vérification Canada (CVC). Les directions générales ont du mal à rédiger des rapports sans de bons indicateurs et sans une mesure du rendement pertinente. L'équipe de vérification n'a pas vérifié en détail l'information contenue dans les rapports d'étape. Elle a plutôt examiné les divers rapports du commissaire et celui de CVC. Tous ces rapports concluent que les objectifs du MAECI ne sont pas clairs et qu'ils ne sont pas énoncés de façon mesurable et avec des objectifs précis. Le commissaire conclut que, même si le MAECI a établi des objectifs et des points de repère, peu d'entre eux permettent la mesure des résultats. Ce sont en général des étapes de certains processus - souvent complexes - dont les résultats attendus ne sont pas définis.
2. AES a tenté de corriger la situation en offrant de fournir de l'information sur la façon de simplifier les rapports. Malheureusement, seulement cinq de la quarantaine de rédacteurs ont répondu à cette offre. Les autres n'étaient plus responsables du dossier, avaient été mutés à l'étranger ou ne pouvaient pas prendre le temps d'assister aux séances d'information. Dans certains cas, le dossier n'avait pas été transféré à un remplaçant. Par conséquent, la séance d'information n'a pas eu lieu. AES a passé du temps à établir de nouveaux contacts dans les diverses directions générales et collaboré directement avec les rédacteurs pour les aider à préparer leurs rapports d'étape.
3. Tous les directeurs généraux interviewés sont au courant d'Action 2000, savent que cette stratégie a été déposée au Parlement en décembre 1997 et connaissent les engagements pris par le Ministère. À leur avis, la SDD a été intériorisée au Ministère dans les activités d'écologisation, ainsi que dans les politiques et les programmes. Mais un grand nombre de directeurs généraux (9 sur 17) ont déclaré qu'ils n'étaient pas au courant de l'obligation interne de rédiger des rapports semestriels sur l'avancement des actions énoncées dans Action 2000. L'équipe a constaté qu'aucune direction générale n'a de mécanisme pour examiner et faire approuver le rapport d'étape sur Action 2000 par le DG. En outre, il n'y a pas de processus permettant au DG d'assurer la continuité des rédacteurs de ces rapports dans sa direction générale. En l'absence de tels mécanismes, AES a assumé la responsabilité de communiquer avec les derniers rédacteurs connus. Si la personne-ressource est partie et que le dossier n'a pas été transféré, AES demande au personnel de la direction générale l'information nécessaire sur l'avancement. Le problème que pose ce processus est qu'il ne donne aucune assurance que les données sont récentes, exactes et approuvées par le DG.
4. L'équipe de vérification a examiné les trois rapports d'étape et conclu que, dans l'ensemble, ils sont difficiles à lire et à comprendre. Les rapports sont trop longs - ils décrivent l'état d'avancement de 55 actions. Ils sont également trop complexes - les points de repère changent avec le temps, peu d'entre eux font l'objet d'une évaluation des résultats, des actions sont retardées et, dans certains cas, aucun progrès n'est accompli. Il en résulte un manque d'uniformité, parce que les actions ne sont pas toujours liées au DD et que les progrès ne sont pas toujours reliés aux 55 actions. Les rapports manquent également de clarté du point de vue de leur structure et de leur fond, puisque les rédacteurs changent souvent à cause de la permutation du personnel.
5. Un examen des progrès signalés pour l'objectif n° 1 « Croissance économique et prospérité » a révélé des progrès acceptables pour dix des 20 actions (50 %), des progrès lents pour une action (5 %) et aucun progrès pour les neuf autres actions (45 %).
6. Un examen des progrès signalés pour l'objectif n° 2 « Consolidation de la paix et de la sécurité » a révélé des progrès acceptables pour cinq des sept actions (71 %) et des progrès lents pour deux actions (29 %).
7. Un examen des progrès signalés pour l'objectif n° 3 « Projection des valeurs et de la culture canadiennes » a révélé deux actions terminées sur douze (17 %), des progrès acceptables pour quatre actions (33 %) et des progrès lents pour six actions (50 %).
8. Un examen des progrès signalés pour l'objectif n° 4 « Activités d'écologisation » a révélé des progrès acceptables pour six des 16 actions (37 %), des progrès lents pour quatre actions (26 %) et aucun progrès pour les six autres actions (37 %).
9. Dans les six mois qui ont suivi la rédaction du rapport semestriel de juin à novembre 1998, 18 actions ont changé de rédacteur, ce qui représente des changements de personnel pour 30 % des actions.
10. Des actions semblables se retrouvent parfois au moins deux fois dans le même document, avec des objectifs de DD différents.
11. Une grande partie des rapports d'étape semestriels sont des copies des rapports précédents. Ainsi, le deuxième rapport semestriel a copié 35 des 55 actions (64 %) du premier rapport, tandis que le troisième rapport en a copié dix (20 %) du deuxième. L'équipe de vérification fait remarquer que le pourcentage élevé et inacceptable de copie s'est nettement amélioré pour le troisième rapport, à cause des efforts déployés par AES pour obtenir l'information des rédacteurs des directions générales et non en raison d'un engagement accru de la haute direction.

4.4.3 En résumé, le système de rapport actuel relatif à Action 2000 est lourd et induit en erreur. Les données énoncées étaient incohérentes parce que certaines actions n'étaient pas liées à un objectif et que l'ébauche du rapport sur le rendement pour 1998-1999 a signalé des résultats concernant des actions qui ne faisaient pas partie d'Action 2000. Notre analyse a révélé qu'un grand nombre d'actions n'ont pas progressé. Fait plus important encore, l'information fournie n'est pas toujours examinée par la direction. Ces constatations sont confirmées par notre analyse décrite dans la section sur la Planification.

Recommandation à AES (communication à SMD)

4.4.4 AES devrait, de concert avec SMD, abandonner les rapports semestriels actuels et les intégrer au Rapport annuel sur le rendement du Ministère.

Réponse d'AES

4.4.4 AES a abandonné les rapports semestriels actuels. Mais, ce faisant, AES a resserré l'exigence de renforcer l'information sur le DD dans le Rapport sur le rendement. AES collaborera avec SMD pour s'efforcer d'atteindre cet objectif.

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4.5 Examen et amélioration

4.5.1 Le Ministère a transformé la réflexion sur le DD en action. Action 2000 est la SDD du Ministère et elle porte sur des questions comme le changement climatique, les pluies acides, l'aménagement forestier et la pêche en haute mer, la pauvreté, l'égalité des sexes, les besoins humains fondamentaux, la gouvernance, la stabilité politique et les activités d'écologisation. Les négociations et les accords bilatéraux et multilatéraux sur ces questions et sur d'autres questions connexes constituent un aspect clé de la plus grande partie de cette stratégie. La mise en oeuvre de la stratégie du Ministère dépend donc non seulement des efforts ministériels, mais également des efforts déployés par les autres. Les négociations sont des processus, pas nécessairement clairs et faciles à mesurer. Pour chaque protocole et traité négocié, il y a des problèmes d'attribution, et le Ministère n'est pas le seul responsable des résultats. La plupart des engagements du Ministère en matière de DD sont de ce type. Pour les activités d'écologisation (p. ex. la réduction des déchets), le Ministère contrôle davantage les rapports sur les résultats parce qu'il y a des résultats clairs et mesurables.

4.5.2 Action 2000 a orienté le Ministère vers la réflexion sur le DD et l'intégration du DD dans les politiques, programmes et opérations. Notre examen des actions et des progrès relatifs à Action 2000 révèle que les questions relatives au DD sont intégrées dans les politiques, programmes et opérations de certaines directions générales, et prises en considération dans la planification et dans des rapports du Ministère qui existent actuellement en parallèle. Ces deux filières ne sont plus nécessaires et devraient être fusionnées.

4.5.3 Parce que la politique du gouvernement oblige le MAECI à déposer une SDD révisée au Parlement en décembre 2000, l'occasion est belle pour le Ministère d'évaluer de façon critique la reddition des comptes, ainsi que les objectifs, les plans d'action, les actions et les points de repère de la SDD. Il pourra ainsi clarifier quels secteurs d'activité sont les principaux responsables de l'intégration de la SDD dans ses politiques, programmes et opérations. Ceux qui sont chargés des activités pertinentes et des résultats attendus seront aussi encouragés dans leur travail, tout cela dans le cadre de planification et d'information actuels.

4.5.4 Les résultats des trois vérifications de la SDD du MAECI par le commissaire à l'environnement et au développement durable peuvent apporter une contribution précieuse à la planification de la stratégie révisée. La présente vérification de SIV porte sur AES et son portefeuille en matière de développement durable et fait des recommandations qui visent à favoriser des améliorations de la mise en oeuvre de la SDD actuelle du MAECI. Le rapport de vérification donne également des indications pour la rédaction d'une SDD révisée d'ici décembre 2000.

4.5.5 En conclusion, le Ministère se conforme à l'élément Examen et amélioration de la norme ISO 14001, comme en témoignent les divers rapports de vérification préparés ainsi que les mesures de suivi adoptées par la suite.

Annexe

Tableau 1 - Comparaison des actions de DD énoncées dans Action 2000, ainsi que dans le Rapport sur les plans et les priorités et les plans d'activité des directions générales

Tableau 2 - Exhaustivité de l'information figurant dans la base de données de gestion environnementale des missions

Tableau 1

1.Sur les 36 plans d'activité de directions générales examinés :

• 20 indiquent une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000
• 16 n'indiquent pas de responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000

2. Sur les 20 directions générales indiquant une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000 :

• 18 signalent la responsabilité dans leur plan d'activité
• 2 ne signalent pas la responsabilité dans leur plan d'activité

3. Sur les 16 directions générales qui n'indiquent pas de responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000 :

• 8 indiquent une responsabilité dans leur plan d'activité
• 8 n'indiquent pas de responsabilité dans leur plan d'activité

4. Sur les 18 directions générales qui signalent dans leur plan d'activité une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000 :

• 12 signalent la responsabilité pour toutes leurs actions énoncées dans Action 2000
• 6 ne signalent pas une responsabilité pour toutes leurs actions énoncées dans Action 2000

5.Sur les 25 plans d'activité des directions générales fonctionnelles examinés :

• 17 indiquent une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000
• 8 n'indiquent pas de responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000

6. Sur les 8 plans d'activité des directions générales géographiques examinés :

• 1 indique une responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000
• 7 n'indiquent pas de responsabilité à l'égard d'une action énoncée dans Action 2000

7. Sur les 8 directions générales fonctionnelles n'indiquant pas de responsabilité dans leur plan d'activité :

• 3 avaient indiqué une responsabilité l'année précédente
• 5 n'avaient pas indiqué de responsabilité l'année précédente

Tableau 2

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Exhaustivité de l'information figurant dans la base de données de gestion environnementale des missions
D'après un échantillon de 53 des 157 missions

Notes:

1. L'échantillon de vérification comprend 53 des 157 missions choisies parmi les trois catégories de missions définies dans la circulaire administrative n° 3/96.
2. L'information de référence porte sur l'exercice 1996-1997; certaines données de 1997-1998; aucune donnée pour 1998-1999 ou plus tard.
3. AES tient les données à jour. La conception de la base de données a été mise à jour en 1999.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :

2008-12-02