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Vérification des contributions ministérielles en appui à la Stratégie internationale antidrogue

(Avril 2000)

Résumé

A l'automne 1999, la Direction de la vérification interne (SIV) a effectué une vérification des contributions ministérielles en appui à la Stratégie internationale antidrogue. Cette vérification faisait partie d'une série de vérifications effectuées sur la gestion ministérielle des subventions et des contributions. Dans le cadre de cette vérification, une enquête préliminaire fut menée afin de mieux comprendre la gestion de la stratégie, et ainsi permettre l'identification et l'estimation des éléments à vérifier et à évaluer. SIXE (la Direction de l'évaluation) assurera, de manière séparée, le suivi des éléments à évaluer. Ces derniers ne sont pas examinés dans le cadre de ce rapport.

En 1999, des contributions annuelles de 2,1 millions de dollars ont été versées au Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (1,5 million de dollars), ainsi qu'à la Commission interaméricaine de lutte contre l'abus des drogues sous l'égide de l'Organisation des États américains (600 000 dollars). Ces contributions ont été effectuées à titre volontaire et en un seul paiement à chacune des organisations chaque année.

Les décisions ayant trait à l'utilisation des contributions relèvent du comité interministériel des questions de drogue (Inter-departmental Drug Issues Committee), présidé par le MAECI. Un poste spécialisé dans la coordination de ces questions se trouve à la Direction du crime international (AGC).

La vérification a révélé que des améliorations pouvaient être effectuées quant à la gestion des contributions du point de vue de la gestion de la trésorerie, et que des éclaircissements devaient être demandés au Secrétariat du Conseil du Trésor afin de garantir un paiement des contributions qui soit conforme aux politiques de gestion de la trésorerie du Conseil du Trésor. La Direction de la planification, de l'analyse des programmes et des budgets (SMP) devrait montrer l'exemple dans ce domaine.

La vérification a aussi démontré que AGC devrait davantage concentrer ses efforts sur l'analyse des rapports d'activités et les rapports financiers des organisations bénéficiaires qui sont présentés au gouvernement canadien concernant l'utilisation de ces contributions. Ainsi, AGC peut veiller à ce que les fonds soient utilisés conformément aux instructions du comité interministériel des questions de drogues et en accord avec les politiques de gestion de la trésorerie du Conseil du Trésor.

Aperçu historique

La Direction du crime international (AGC), au sein de la Direction générale des enjeux humains et mondiaux (AGD), est responsable de la coordination de la Stratégie internationale antidrogue du MAECI. Cette nouvelle direction a été créée en août 1999. Avant sa création, les enjeux reliés à la drogue relevaient de la Direction de la Consolidation de la paix et de la sécurité humaine (AGP). Le coordonnateur à AGC est la personne ressource à temps plein pour ces enjeux.

Les activités du Canada au niveau international pour lutter contre la menace que représentent les drogues illicites ont pour priorité de travailler avec des organisations multilatérales spécialisées dans des travaux de lutte contre les stupéfiants. À cet effet, le MAECI contribue financièrement au Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID) ainsi qu'à la Commission interaméricaine de lutte contre l'abus des drogues (connue sous son acronyme espagnol, CICAD) sous l'égide de l'Organisation des États américains (OÉA). Les contributions financières sont soutenues par une coopération bilatérale et régionale ainsi que par une assistance technique fournie par d'autres ministères (ex, GRC p. ..., Revenu Canada, le ministère de la Justice et Santé Canada). Les contributions sont versées au PNUCID et à la CICAD volontairement. Auparavant, l'approche du Canada concernant le financement des deux organisations multilatérales était la suivante : les fonds étaient divisés de manière égale et répartis entre les projets ayant pour but de réduire l'offre, et ceux ayant pour but de réduire la demande.

Historique de financement

En vertu de la dernière Stratégie internationale antidrogue du Canada (1990-1997), le MAECI a obtenu du Conseil du Trésor l'autorisation budgétaire de contribuer jusqu'à 3 millions de dollars par année au PNUCID et à la CICAD. De 1992 à 1998, des contraintes budgétaires ont forcé le MAECI à payer ses contributions en utilisant des fonds réaffectés (avec l'aide de Santé Canada en 1994/95 et 1998/99). Cette autorisation a pris fin en 1995 et a été prolongée par la suite à 1996.

Le 26 mars 1998, le Conseil du Trésor (CT) a approuvé les modalités et les conditions relatives aux contributions versées au PNUCID par le MAECI et Santé Canada, et à la CICAD par le MAECI. Ces modalités et conditions devaient devenir caduques le 31 mars 1999. Elles ont cependant été prolongées par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international, afin de permettre à la CICAD de bénéficier d'une contribution de 200 000 dollars pour appuyer l'élaboration d'un mécanisme multilatéral d'évaluation (MME).

Le comité interministériel sur des questions internationales de drogue (IDC), qui est représenté par le MAECI, le ministère du Solliciteur général et la GRC ., Santé Canada, Revenu Canada, le ministère de la Justice, le ministère de la Défense nationale (MDN), l'Agence canadienne de développement international (ACDI), le CT, le Bureau du Conseil privé (BCP) et Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), assure la coordination des activités antidrogue du Canada à l'échelle internationale. Le MAECI préside l'IDC. Ce comité a mis au point une Stratégie internationale antidrogue, incluant un financement à la CICAD et au PNUCID. En mai 1998, la politique de la stratégie a été approuvée, sans que fût approuvé le financement. En automne 1998, au cours du processus ordinaire d'établissement des priorités, on a demandé aux ministères de présenter une nouvelle demande de financement. Entre temps, un budget supplémentaire a été approuvé en août 1998 pour trois postes de la stratégie, dont l'un requérait une contribution unique de 200 000 dollars à la CICAD pour financer le MME.

L'IDC a présenté une stratégie révisée et une demande de financement en décembre 1998. En avril 1999, le comité recevait l'approbation de sa politique mais, une fois encore, aucune décision n'était émise concernant le financement. Cependant, avant cette décision d'avril, le budget fédéral de février 1999 a alloué 2,1 millions de dollars pour des contributions destinées à la CICAD et au PNUCID dans le cadre de la Stratégie internationale antidrogue.

AGC a préparé une présentation au CT, demandant l'approbation d'une contribution annuelle atteignant 1,5 millions de dollars pour le PNUCID et 600 000 dollars pour la CICAD, pour la période 1999/2000 et les années à suivre. La présentation demandait également l'approbation du CT pour une augmentation du niveau de référence du MAECI d'un montant de 2,1 millions de dollars. Cette présentation a été approuvée par le CT en octobre 1999.

Le PNUCID

Depuis 1946, le Canada a siégé quasiment sans interruption en tant que membre à la commission sur les drogues et les narcotiques (Commission on Narcotics Drugs - CND), l'organisme dirigeant du PNUCID et de son prédécesseur, le fonds des Nations Unies de lutte contre l'abus des drogues (UN Fund for Drug Abuse Control). Le Canada est également un membre de Major Donors Group, un groupe constitué de pays faisant des donations annuelles de 500 000 dollars US minimum. Ce groupe se charge des consultations non officielles avec le PNUCID concernant la direction du projet. En 1998, une contribution du Canada de 1 million de dollars a placé le pays en 13ème place sur la liste des donateurs. Le PNUCID est responsable de la coordination de toutes les activités de contrôle des drogues des Nations Unies, encourageant la mise en application de traités pertinents et assurant le leadership en matière de contrôle des drogues à l'échelle internationale. Le PNUCID est la seule organisation d'envergure internationale qui entreprenne des projets sur les stupéfiants. Le PNUCID est tributaire des contributions volontaires pour 90 pour cent de son budget, les 10 pour cent restants proviennent du fonds d'administration générale des Nations Unies. Le programme dépend de multiple donateurs pour financer différentes parties d'un projet, ce qui rend la planification et la mise en oeuvre de chaque projet problématiques. Les contributions versées par le Canada au PNUCID en 1995, 1996 et 1997 ont totalisé 500 000 dollars US par année; en 1998, la contribution s'est montée à 1 million de dollars. Cette contribution de 1998 a été financée à moitié par le MAECI et l'autre moitié par Santé Canada. La contribution de 1999 a été payée par le MAECI après approbation de la présentation au CT en octobre 1999.

La CICAD

Le Canada a appuyé la CICAD depuis qu'il a rejoint l'OÉA en 1991. La CICAD est l'organisme antidrogue de l'hémisphère et elle joue un rôle de plus en plus important en matière de coopération antidrogue à l'échelle internationale. Une grande partie des drogues pénétrant sur le territoire canadien provient des pays de l'hémisphère ou transite par ces derniers; c'est pourquoi, par l'intermédiaire de sa contribution à la CICAD, le Canada essaie d'influencer des politiques ou des actions afin d'endiguer ce flux. La CICAD est tributaire de donateurs pour environ 80 p. 100 de son financement. La CICAD est en train de mettre sur pied le MME, qui prévoira l'évaluation de réponses adéquates au niveau national et régional pour faire face aux problèmes que posent les drogues illicites. Le Canada s'est imposé comme chef de file dans l'élaboration du MME, et la présidence du Comité interministériel chargé de l'élaboration de ce dernier a même été confiée au Solliciteur général adjoint.

La CICAD a reçu une contribution d'un montant de 290 000 dollars en 1995/96 et une nouvelle contribution de 200 000 dollars en 1997/98. Une contribution de 200 000 dollars en 1998/99 a été destinée au financement des coûts générés par l'élaboration du MME au sens de la décision du CT d'août 1998. Alors que les contributions du MAECI à la CICAD ont été irrégulières ces dernières années, le ministère du Solliciteur général a fait une contribution de 100 000 dollars à la CICAD à chaque année pendant cette même période. Avec l'approbation de la présentation actuelle au CT, les contributions augmenteront considérablement jusqu'à atteindre 600 000 dollars par an, et ce dès 1999/2000.

Le processus des contributions

Une partie des contributions faites au PNUCID et à la CIDAD est destinée à des fonds à usage général utilisés à la discrétion de l'organisation pour financer son administration et d'autres coûts, et l'autre partie est destinée à des projets spécialement choisis par le Canada. Ces projets sont sélectionnés par l'IDC. Les projets qui remplissent les critères définis par le Canada, en accord avec les objectifs de politique étrangère, sont présentés à l'IDC par les organisations (PNUCID et CICAD).

Le comité interministériel des questions internationales de drogue (IDC)

Comme il a déjà été précisé, l'IDC est présidé par le MAECI. Le comité s'est réuni trois fois en 1999. Ce dernier s'est réuni fin août 1999 pour approuver l'allocation de fonds à des projets déterminés, concernant la contribution de 1998 versée au PNUCID le 31 mars 1998. Le coordonnateur déclara que cette allocation tardive des fonds résultait d'une omission, bien que par le passé les allocations n'aient pas toujours été effectuées en même temps que les contributions. Le comité n'avait pas étudié de projets pour 1999 avant que ne soit faite la contribution de 1999.

Contributions

De 1971 à 1998, le Canada a versé 12 millions de dollars US au PNUCID et à son prédécesseur, le fonds des Nations Unies de lutte contre l'abus des drogues. Le Canada se place par conséquent au 13ème rang sur une liste de 19 donateurs principaux, les contributions du Canada représentant 1,6 % des contributions des principaux donateurs. Depuis 1993, le Canada a versé 1,6 million de dollars à la CICAD, ce qui le place à la troisième place sur une liste de sept donateurs principaux. Des sept donateurs principaux, seulement trois sont des États membres (les É-U, le Mexique et le Canada). La contribution du Canada place le pays à la deuxième place, loin derrière les États-Unis en ce qui concerne les contributions faites par les États membres.

Par le passé, le Canada destinait 50 p. 100 des contributions au fonds à usage général de chaque organisation, les 50 p. 100 restants étant consacrés à des projets spécifiques sélectionnés par l'IDC. Le Canada est rarement l'unique donateur pour ces projets.

Le Canada contribue pour une partie relativement restreinte, à l'ensemble des budgets du PNUCID et de la CICAD. La présentation au CT montrait que l'IDC cherchait à maintenir un partage 50/50 entre les contributions à usage général et celles à usage spécial pour la CICAD, mais qu'il désirait modifier le profil du partage des contributions pour le PNUCID, faisant passer ce dernier de 30/70 au lieu de 50/50.

L'équipe de vérification a constaté que l'IDC, et le MAECI (président du comité ), faisaient beaucoup d'efforts pour des sommes aussi petites aux projets spécifiques, et qu'il serait plus efficace de se contenter d'allouer 100 % des contributions aux fonds à usage général. Les membres de AGC ont toutefois déclaré que, historiquement, les contributions versées aux organismes multilatéraux de contrôle des stupéfiants ont été les seuls fonds disponibles pour la Stratégie internationale antidrogue. Par conséquent, ces fonds ont été utilisés dans le but de favoriser les objectifs de la politique étrangère, en attribuant des sommes d'argent à des régions et à des questions d'intérêt. À ce titre, les membres de AGC considèrent que si les fonds étaient versés dans le fonds à usage général, leur valeur s'en trouverait érodée.

Modalités et conditions

Les grandes lignes de la politique du gouvernement sur les paiements de transfert sont définies au chapitre 2-12 du manuel du CT sur la fonction de contrôleur. La Section 5 (Contributions) stipule que les exigences concernant les modalités et les conditions doivent recevoir l'approbation du CT, et elle fournit des détails concernant ce que ces modalités et conditions devraient inclure. Elle stipule également que, en plus des modalités et des conditions, un accord de contribution est exigé; ce dernier doit décrire les obligations des deux parties et donner un aperçu des conditions dans lesquelles seront effectués les paiements. De plus, bien que les accords de contribution puissent être conclus de manière aussi peu officielle qu'un échange de courrier, il est toutefois préférable de leur donner un caractère officiel et de les faire signer par le ministère ainsi que par le bénéficiaire potentiel.

En février 1991, lorsque le CT donna son autorisation pour les contributions de 1990/91 jusqu'à 1994/95, l'approbation dépendait d'un fait : le Ministère devait fixer des modalités et des conditions relatives à l'attribution des contributions en vue de leur approbation. Le CT demanda la présentation des éléments suivants : a) les modalités et les conditions révisées pour chacun des programmes de contribution devant indiquer clairement les critères à utiliser dans la sélection de ces projets; et, b) une indication claire de l'obligation de rendre compte de l'administration, de la remise de la contribution, et de la réalisation des objectifs du programme.

Le CT a reçu la présentation du Ministère en novembre 1991. Les modalités et les conditions révisées, qui ont été approuvées, contenaient des clauses faisant une description détaillée des points suivants :

  • Bénéficiaire
  • Objet
  • Pertinence de la contribution par rapport aux objectifs du programme
  • Critères de sélection de la politique étrangère
  • Critères de sélection du programme antidrogue
  • Obligation de rendre compte, établissement de rapports et évaluation
  • Délégation d'autorité, accréditation et examen
  • Montant de contribution maximum
  • Méthode de paiement
  • Trop-payé
  • Accords de vérification
  • Durée des modalités et conditions

Aucun accord de contribution n'a été signé, que ce soit pour les contributions faites au PNUCID ou à la CICAD. Une lettre faisant référence aux modalités et aux conditions en vigueur accompagne cependant chaque paiement, mais sans plus de précision. Généralement, les organisations bénéficiaires (PNUCID et CICAD) accusent réception de ces lettres, ainsi que de la contribution.

Établissement de rapports

Les modalités et les conditions régissant les contributions aux deux organisations stipulent que ces dernières, doivent fournir au MAECI des rapports financiers faisant état de la façon dont elles disposent des fonds, ainsi que des compte rendus de projets pour les contributions à usage déterminé.

Les états financiers du PNUCID couvrant les années 1991, 1992, 1995 et 1996/97 ont été étudiés. Ces états ont fourni des renseignements détaillés sur les contributions du Canada, ainsi que des renseignements financiers sur le budget et les dépenses du PNUCID. Ces états sont signés du chef de l'unité responsable du contrôle financier et des rapports (Financial Control and Reporting Unit) du PNUCID, certifiant que les rapports financiers sont exacts et que les comptes sont maintenus conformément aux règlements financiers et aux règles de gestion financière applicables au PNUCID. L'équipe de vérification s'est également vue remettre un exemplaire du rapport financier et des états financiers vérifiés concernant le fonds du PNUCID; ce document a été rédigé par le Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies et couvre la période de deux ans prenant fin le 31 décembre 1997. Il est prévu que le rapport pour la période de deux ans prenant fin le 31 décembre 1999 soit produit à l'automne 2000.

Les états financiers de la CICAD couvrant les années 1993 à 1998 ont également été étudiés. Ces états sont produits par les Services financiers (Department of Financial Services) de L'OÉA. Des renseignements ont été fournis sur le budget et les dépenses de la CICAD, ainsi que sur les contributions du Canada, incluant aussi celles du ministère du Solliciteur général. En 1997, la CICAD a fait l'objet d'une vérification du Bureau de l'inspecteur général de L'OÉA qui confirma que, de façon générale, la CICAD respectait les règlements du Secrétariat général.

L'équipe de vérification a reçu des rapports d'activités du PNUCID concernant certains projets ayant bénéficié du financement des contributions du Canada. Des rapports similaires n'étaient cependant pas disponibles auprès de la CIDAD.

Les rapports financiers et les rapports d'activités fournis par les organisations bénéficiaires ne sont étudiés ni par le MAECI, ni par l'IDC. Il est donc inutile de demander ces rapports s'ils ne sont pas étudiés ni examinés en commun avec l'IDC car aucun commentaire sur ces derniers n'est retourné à l'organisation.

1. Recommandation à AGC :

Tous les états financiers et les rapports d'activités fournis par les organisations devraient être étudiés en temps opportun, par AGC, afin de garantir une utilisation des contributions conforme aux directives de l'IDC ainsi qu'à l'accord de contribution.

Réponse deAGC :

AGC étudiera tous les états financiers et les rapports d'activité fournis par le PNUCID et la CICAD afin de garantir une utilisation des contributions conforme aux directives de l'IDC ainsi qu'à l'accord de contribution. Cette étude doit être effectuée en collaboration avec l'IDC.

Gestion de la trésorerie

Les états financiers du PNUCID pour les années 1991, 1992, 1995 et 1996/97 ont été examinés. Les états indiquent que les contributions canadiennes ne sont pas dépensées au cours de l'exercice pendant lequel les contributions sont versées. Par exemple, l'état de l'année se terminant le 31 décembre 1997 (le PNUCID fonctionne sur le régime de l'année civile) montre que la contribution du Canada destinée au compte à objectif spécifique d'une valeur de 500 000 dollars US a été attribuée à sept projets, une partie du fonds demeurant «hors programme». De même, fin décembre 1997, seulement 192 447 dollars US avaient été dépensés. Ces fonds avaient été versés au PNUCID en avril 1996 par rapport à l'exercice précédent. Dans le même état financier, il est estimé que 257 553 dollars US supplémentaires seraient dépensés en 1998, laissant un solde de fonds restant au 31 décembre 1998 de 50 000 dollars US.

Le coordonnateur des questions internationales reliées à la drogue de AGC a reconnu que la contribution au PNUCID pour 1998, et payée le 31 mars 1998, n'a pas été attribuée avant 1999. L'IDC ne s'était pas réuni pour décider de l'allocation des fonds. Dans l'attente de directives du Canada concernant son utilisation, le PNUCID conserve cet argent dans un compte fiduciaire à Vienne. Lors de la réunion de l'IDC le 27 août 1999, le comité a alloué les fonds de 1998 et en a informé le PNUCID. Du fait de l'évolution des exigences de financement des projets du PNUCID, les discussions sur l'allocation finale de ces fonds sont permanentes.

Les états financiers fournis par la CICAD pour les années 1993 à 1998 indiquent que «les fonds en surplus destinés à des projets réalisés avec des contributions antérieures du Canada totalisaient environ 71 700 dollars US», et rapportent de façon détaillée la manière dont ces fonds seront utilisés. Ces états financiers indiquent également que les contributions du gouvernement canadien pour 1998 ont été intégralement allouées à divers projets, à l'exception du financement d'un projet spécifique qui sera effectué en 1999.

Le manuel du contrôleur du CT, Chapitre 2-12, la Politique des paiements de transfert, Section 7 sur la Gestion de la trésorerie, affirme que les contributions ne devraient pas être payées aux bénéficiaires avant qu'ils n'en expriment le besoin, et que le paiement de ces dernières devrait être calculé pour correspondre, aussi précisément que cela est possible, au moment exact où les bénéficiaires éprouveront des besoins de trésorerie. Le manuel déclare également que les fonds avancés plus tôt que nécessaire, génèrent un coût supplémentaire pour le gouvernement à cause des intérêts additionnels accumulés sur la dette publique. Le CT peut ordonner que ces coûts supplémentaires soient assumés par le programme concerné ou, encore qu'ils soient pris en compte par le bénéficiaire et justifiés en tant que partie du montant approuvé de la contribution.

De plus, l'équipe de vérification a identifié des preuves attestant que des contributions ont été mises sur le compte de budgets d'exercices précédents de façon inadéquate. En avril 1996 par exemple, les représentants de la Direction de l'Amérique du Sud (LSR) consultèrent le Conseiller ministériel sur la passation de marchés et les contributions, concernant une contribution de 290 000 dollars US qu'ils désiraient faire à la CICAD par rapport aux fonds de 1995/96. Bien que le Conseiller leur ait indiqué qu'il était impossible d'effectuer la contribution depuis l'exercice précédent du fait que, de toute évidence, les fonds ne pouvaient pas être dépensés durant l'exercice 1995/96, la Direction a procédé au paiement tel qu'il était prévu.

Les modalités et les conditions inclues dans la présentation du MAECI au CT telle qu'elle a été approuvée, énoncent que les trop-payés, les soldes non dépensés et/ou les dépenses non admissibles constituent une dette due à la Couronne et requièrent un remboursement au receveur général du Canada.

Dans la présentation actuelle au CT, une clause a été ajoutée dans la section traitant de la Pertinence des contributions aux objectifs du programme, énonçant qu'une partie des contributions du Canada sera destinée à soutenir des projets pluriannuels qui nécessiteront peut-être des contributions de soutien devant être versées dans leur intégralité dès leur entrée en vigueur. SMP s'est engagée à avoir une confirmation du CT à l'effet que cette clause est suffisante pour permettre au Ministère de continuer d'utiliser ces mécanismes de financement dans ce contexte multilatéral. De plus, les représentants de AGC ont discuté des questions de gestion de trésorerie avec le PNUCID, au cours d'une visite au siège social du PNUCID à Vienne en novembre 1999.

Ces questions doivent être éclaircies afin de s'assurer que le Ministère respecte la réglementation en matière de gestion de la trésorerie du gouvernement. Dans le cas contraire, AGC et IAM devront peut-être prendre des dispositions spéciales avec le PNUCID et la CICAD pour que ces dernières fournissent des estimations de leurs besoins financiers pour des projets pluriannuels, afin que les paiements des contributions soient programmés.

2. Recommandation à AGC :

Des démarches devraient être prises pour garantir un paiement des contributions à la CICAD et au PNUCID qui soit conforme aux politiques de gestion de la trésorerie du CT.

Réponse de AGC :

Les recommandations préliminaires de cette vérification ont été prises en compte lors de la préparation de l'accord de contribution pour les contributions à la CICAD et au PNUCID de 1999. Ces accords garantissent un paiement des contributions conforme aux politiques de gestion de la trésorerie du CT.

3. Recommandation à SMP :

SMP devrait demander une confirmation au CT concernant l'ajout de la clause susmentionnée, afin de s'assurer que cette dernière est suffisante pour permettre au Ministère de gérer les contributions dédiées à ces organisations multilatérales de la manière indiquée.

Réponse de SMP :

SMP a demandé une confirmation au CT et n'a pas encore reçu de réponse officielle. SMP assure le suivi.

4. Recommandation à AGC :

AGC devrait veiller à ce que le PNUCID et la CICAD reçoivent des directives particulières concernant l'utilisation des 50 p. 100 des contributions du Canada destinées au compte à objectif spécifique, au moment où le paiement des contributions est effectué.

Réponse de AGC :

L'accord de contribution pour les contributions de 1999 précise la façon dont la contribution sera utilisée par l'organisation. L'accord ne pourra être approuvé sans avoir obtenu des renseignements complets concernant l'utilisation de ces fonds.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2008-12-02