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Vérification de la Direction de la promotion des arts et des industries culturelles (ACA)

(Janvier 2001)

Résumé

Dans le cadre de son examen des subventions et des contributions ministérielles et suite à la demande de la direction du Bureau, la Direction de la vérification (SIV) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a entrepris une vérification de la Direction de la promotion des arts et des industries culturelles (ACA). ACA administre deux programmes, le programme de promotion des arts et le programme de promotion des industries culturelles. La vérification a été axée sur le processus d'allocation des subventions du programme de promotion des arts et sur les activités de promotion des industries culturelles d'ACA.

L'unité de promotion des arts (PA) d'ACA est chargée de la gestion et de l'administration des six disciplines du programme :

arts de la scène (notamment la musique, la danse, le théâtre et des groupes multidisciplinaires);
arts visuels et médiatiques;
littérature et édition;
film, vidéo et télévision;
Programme d'échange entre le Canada et le Mexique;
Programme pour visites d'artistes étrangers.

PA administre les programmes de subvention et fournit d'autres formes d'appui aux artistes et aux organisations dans ces disciplines. Un septième programme, Initiatives culturelles pour les enfants touchés par la guerre, est également administré par ACA. Outre le budget destiné aux subventions, le budget de fonctionnement d'ACA se situe entre 300 000 et 400 000 $ par an. La moitié de ce budget de fonctionnement est transféré à des missions prioritaires qui l'utilisent de manière discrétionnaire pour financer des initiatives culturelles. Entre autres dépenses, figurent les frais de déplacement et les honoraires d'experts-conseils, étant donné que les responsabilités de PA dépassent le simple octroi de subventions.

Le rôle que joue l'unité des industries culturelles (IC) pour appuyer la culture consiste essentiellement à aider les associations et les institutions culturelles canadiennes grâce au processus de promotion des exportations. Son rôle est le suivant :

fournir des conseils sur des initiatives culturelles dans des pays prioritaires;
gérer des projets de promotion culturelle;
sensibiliser à l'exportation des associations et organisations culturelles nationales et développer leur capacité immédiate d'exporter;
représenter le MAECI dans le cadre d'activités culturelles et à l'occasion de manifestations culturelles;
fournir des informations sur des questions affectant la communauté culturelle canadienne et analyser ces questions;
conseiller les demandeurs sur le processus de soumission des demandes du Programme de développement des marchés d'exportation (PDME) pour les associations sectorielles; enfin,
recommander l'approbation d'un financement du PDME.

IC travaille en collaboration avec les bureaux géographiques et commerciaux, des missions, des Centres du commerce international, d'autres ministères du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, des associations culturelles ainsi que les industries des arts et de la culture. IC n'octroie pas de subventions aux artistes canadiens. L'unité des industries culturelles est composée de quatre ETP.

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Promotion des arts

Le budget total d'ACA destiné aux subventions pour l'exercice 1998/1999 a atteint 4 694 000 $ et ACA octroie 300 à 400 subventions par an. Sur ce budget, 1 000 000 $, soit 21 %, sont alloués à des projets spéciaux, par exemple, le projet Initiatives culturelles pour les enfants touchés par la guerre. Afin de confirmer que le processus d'allocation des subventions a été observé pour les six disciplines contrôlées par ACA, l'équipe de vérification a choisi au hasard 20 projets à examiner. Toutefois, pour la plupart des projets, la documentation relative aux dossiers était trop incomplète pour que l'on puisse confirmer le processus.

Le temps requis par ACA pour traiter les demandes constitue un problème. Les 20 projets précités qui ont été choisis en échantillon ont été examinés pour étudier l'ampleur du problème. Lorsque l'on examine ces derniers, on constate qu'ACA a mis en moyenne 148 jours pour traiter les demandes; cette durée a été calculée à partir de la date de réception ou de la date limite, la dernière des deux étant retenue, jusqu'à la soumission des projets à l'approbation. L'approbation a nécessité 28 jours en moyenne, suivis de 40 jours supplémentaires pour qu'ACA puisse faire signer l'accord de subvention. Bien que des retards dans la signature des accords de subvention puissent parfois être attribués à la nécessité d'attendre que des fonds soient disponibles l'exercice suivant, ce facteur n'a pas eu de répercussions significatives sur la moyenne des projets faisant partie de l'échantillon. Dans l'ensemble, le traitement d'une demande a demandé 221 jours en moyenne, soit un peu plus de 7 mois. En raison des problèmes rencontrés pour obtenir la documentation mentionnée plus haut, ces délais doivent être considérés comme des estimations.

Le principal défi que doit relever ACA consiste à réduire les délais nécessaires pour soumettre la note de recommandation à l'approbation. Les retards sont particulièrement problématiques pour des initiatives dont le délai d'exécution est restreint; par exemple, lorsque des artistes sont invités à une manifestation à la dernière minute. ACA mentionne les limites financières comme étant la principale raison de ce retard. Toutefois, à notre avis, il est possible d'améliorer de manière significative la rapidité d'exécution grâce à une meilleure gestion et un meilleur contrôle du processus. Quelques recommandations spécifiques sont inclues au présent rapport.

Les mêmes 20 projets ont été examinés afin de déterminer s'ils respectaient les critères du Conseil du trésor tels qu'établis dans la présentation au Conseil du Trésor, Subventions versées à une catégorie de bénéficiaires dans le domaine des relations culturelles et universitaires, ainsi que les critères ministériels. Deux exceptions ont été relevées :

La présentation au CT précise qu'en ce qui concerne les arts visuels et médiatiques ainsi que les arts de la scène, les demandes seront examinées par un comité consultatif sur les relations culturelles. Ce comité doit être composé de représentants du Conseil des arts du Canada, des musées nationaux, de SRC, de l'Office national du film du Canada et du ministère des Communications (désormais Patrimoine canadien). Ce comité n'est pas convoqué d'office; les gestionnaires de projets d'ACA contactent les représentants de ces organisations pour discuter de projets de façon ponctuelle. On recommande à ACA de réexaminer le rôle prévu du comité consultatif afin d'établir s'il a toujours une raison d'être. Si le comité n'est plus d'aucune utilité, ACA devrait préparer une présentation au Conseil du Trésor visant à supprimer cette étape du processus d'examen. Sous réserve d'une telle modification, ACA doit reconstituer le comité et lui faire examiner toutes les propositions de subventions applicables.

Les sites Web du Ministère indiquent que les demandes ne sont acceptées que si elles proviennent d'artistes professionnels. Selon ACA, cette politique est généralement appliquée afin de contrôler le nombre des demandes. Quelques exceptions sont néanmoins admises. Bien que cela ne constitue pas un problème de conformité aux critères établis par le CT, cette pratique est incompatible avec les informations publiques délivrées par ACA et pourrait donner lieu à des interrogations liées à l'équité et à la transparence de la procédure. On recommande à ACA soit de modifier sa politique officielle, soit d'arrêter de financer des non-professionnels.

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Promotion des industries culturelles

Un grand nombre de domaines se chevauchent au niveau du mandat et des opérations d'IC et de la direction du commerce et des investissements (Trade and Investment Branch) du ministère du Patrimoine canadien depuis que Patrimoine canadien a étendu ses activités dans des domaines qui faisaient traditionnellement partie du mandat d'IC. Bien que ce dédoublement des rôles ait engendré une certaine confusion parmi les parties intéressées d'IC et de Patrimoine canadien, la situation devrait s'améliorer étant donné que les membres d'IC et de Patrimoine canadien renforcent leurs efforts de collaboration et qu'ils s'emploient maintenant à définir leurs rôles respectifs.

Trois impressions principales se dégagent de la vérification concernant le personnel d'IC :

L'unité souffre d'un manque de compréhension, de visibilité et de légitimité au sein du Ministère;
Les industries culturelles ne relèvent ni du secteur des priorités commerciales ni du secteur d'Équipe Commerce Canada; enfin,
IC doit relever le défi de répondre à une augmentation des demandes de ses services avec des ressources de plus en plus restreintes. Les membres d'IC ne peuvent s'appuyer sur aucun employé de soutien pour les aider dans leurs activités quotidiennes; c'est pourquoi les délégués commerciaux consacrent un temps considérable à organiser des conférences, des téléconférences et à s'occuper de l'envoi du courrier.

Ces impressions relatives à l'attitude d'autres personnes au Ministère peuvent être trop pessimistes. Les entrevues avec des parties intéressées, par exemple des bureaux géographiques et commerciaux, des représentants d'Équipe Canada du MAECI et des missions, ont indiqué qu'IC remplit très bien sa fonction concernant les services qu'elle délivre à ses clients. Les entrevues ont toutes indiqué, sans exception, qu'IC joue un rôle important et que ce service devrait continuer à être délivré. ACA joue un rôle important en ce qui concerne le « troisième pilier » et on considère les membres de son personnel comme des professionnels, experts dans leur domaine.

Plus préoccupant est le consensus parmi les parties intéressées du Ministère et ACA selon lequel de nombreuses sociétés dans le domaine culturel ne sont pas « prêtes à exporter ». Aider ces sociétés à améliorer leur capacité immédiate d'exporter est considéré par ACA comme étant la responsabilité de Patrimoine canadien, conformément à l'approche du MAECI « intrafrontière, extrafrontière ». A mesure qu'IC et Patrimoine canadien travailleront à définir leurs rôles respectifs, cette responsabilité sera plus clairement mise au point.

Bureau de l'inspecteur général