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Vérification des marchés de services
Vérification des marchés de services
(Août 2001)
- Sommaire
- Introduction
- Objectifs, étendue et méthodologie de la vérification
- Observations et recommandations
- Appendice 1 - Plan d'action proposé (Options)
- Annexe - Détails des objets de vérification possibles
Sommaire
Une vérification des marchés de services a été effectuée en février et mars 2001 par la Direction de la vérification (SIV), suite aux engagements concernant la réforme des marchés pris par le Ministère envers le Conseil du Trésor (CT) en février 2000. Une enquête préliminaire a servi de base à l'élaboration d'une proposition détaillant plusieurs approches ou options de travail. Ces dernières ont été discutées avec la haute direction qui a donné l'autorisation d'appliquer l'option recommandée par SIV (voir appendice 1).
La vérification a porté sur les progrès réalisés depuis la lettre de février 2000 adressée au Conseil du Trésor, dans laquelle étaient énoncés les engagements du MAECI au sujet des marchés de services. Ce travail a été effectué à la suite d'entrevues avec des intervenants clés et d'un examen de la documentation pertinente, et en s'appuyant sur les conclusions des travaux des consultants engagés pour examiner les pratiques en matière de passation de contrats à l'automne 2000.
Les résultats de la vérification montrent que malgré un échéancier ambitieux (moins d'un an), d'importants progrès ont été réalisés en ce qui a trait aux objectifs suivants : création d'une fonction de passation de contrats permettant d'aider les gestionnaires du ministère dans ce domaine, mise en oeuvre d'un cadre de contrôle des marchés de services et établissement d'une base pour l'analyse et le compte rendu de l'information sur les contrats. Grâce à la création de comités de révision des contrats (CRC) dans tout le Ministère, le processus est devenu plus rigoureux tant sur le plan de la conformité aux politiques et règlements du Ministère et du gouvernement que d'une meilleure connaissance des exigences en matière de passation de contrats.
Toutefois, il est recommandé à la direction de prendre des mesures pour que les réformes déjà en cours soient menées à terme et que les recommandations formulées dans le rapport de vérification de 1998 et le rapport du consultant de SMF soient appliquées.
Les tâches les plus importantes consisteront à affecter des ressources financières et humaines adéquates à la section de la passation des marchés de services et à faire en sorte que les initiatives liées au système en préparation permettent de fournir l'information nécessaire à l'échelle du Ministère.
Introduction
1.1 Aperçu
1.1.1 L'enquête préliminaire engagée dans le cadre de la vérification des marchés de services au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a été effectuée par la Direction de la vérification (SIV). Cette vérification a été proposée par la haute direction un an après la mise en oeuvre de la réforme du mode de passation de marché du Ministère. L'enquête préliminaire avait pour objet de :
- consulter la haute direction et demander aux principaux intervenants du Ministère des suggestions et de l'information concernant la passation des marchés;
- discuter des suggestions et en arriver à un consensus sur les questions de vérification à aborder;
- approuver une approche de vérification;
- servir de base au mandat de vérification approfondie des marchés de services.
1.2 Résultats des consultations auprès de la haute direction
1.2.1 Dans le cadre de l'enquête préliminaire, l'équipe de vérification a préparé un document de discussion résumant les questions liées à la passation des marchés de services au Ministère. Le document a été présenté à la SMA, Services ministériels, passeport et affaires consulaires, à la SMA, Ressources humaines, au DG, Finances, planification et systèmes ministériels (SMD) et au président du CRC ministériel, pour examen et commentaires. L'équipe de vérification a ensuite rencontré ces responsables pour discuter des options présentées.
1.2.2 Ces consultations ont permis de définir le plan d'action suivant, jugé préférable pour le moment :
- L'équipe de vérification rend compte des progrès réalisés jusqu'à présent à partir des résultats de l'enquête préliminaire et en reconnaissant les réalisations et les efforts en cours. L'équipe se fonde sur les travaux du consultant et les conclusions de son rapport (un examen des pratiques en matière de passation de marchés commandé par la Direction des services financiers, de la rémunération et des marchés (SMF) à l'automne 2000), des discussions avec le personnel ministériel responsable de la mise en oeuvre des nouvelles initiatives et un examen des nouvelles procédures. L'équipe présentera à la direction un court rapport de situation portant sur la mise en oeuvre, les bonnes pratiques observées, le travail en cours et les mesures supplémentaires nécessaires.
- Cette option tient compte également de la nécessité d'une vérification approfondie des marchés de services (dans les 12 à 18 mois), une fois que la stratégie du Ministère en la matière aura été complètement mise en oeuvre.
Objectifs, étendue et méthodologie de la vérification
3.1 Objectifs et étendue
3.1.1 L'enquête préliminaire avait pour principal objectif d'examiner les processus de passation des contrats, l'étendue de l'application des recommandations de la vérification de 1998 et les progrès réalisés dans le cadre de la stratégie de 2000 sur la réforme des marchés.
3.2 Méthodologie
3.2.1 La méthodologie a été la suivante :
- examiner les recommandations de la vérification des marchés de services de 1998;
- interroger des responsables de la passation des contrats au Ministère, dans diverses directions, afin de déterminer la mesure dans laquelle les recommandations ont été appliquées et de définir les difficultés entourant le processus;
- dresser un aperçu de la fonction du Comité ministériel de révision des contrats (CRC) et des CRC des directions générales;
- examiner la passation des contrats au Ministère en préparant un profil financier et opérationnel des activités dans ce domaine au sein du Ministère;
- préparer un document de travail précisant les principales questions liées aux marchés de services;
- consulter la haute direction et lui demander des suggestions afin de définir l'étendue de la vérification.
Observations et recommandations
4.1 Résultats de la vérification de 1998
4.1.1 Voici les principales conclusions de la vérification des marchés de services effectuée en 1998 par SIV :
- La fonction de passation des contrats est très décentralisée, et il n'existe pas d'unité centrale chargée de donner des conseils spécialisés au sujet du processus, ce qui a contribué à des problèmes d'uniformité et de normalisation. Entre les exercices 1993-1994 et 1997-1998, le nombre des marchés de services a diminué. Cependant, la vérification a permis de constater que les marchés de services sont souvent utilisés comme outils de dotation afin d'éviter les retards associés au choix de la main-d'oeuvre par l'entremise du processus de dotation de la fonction publique.
- On a constaté l'absence d'une vision, à l'échelle ministérielle, de la fonction de passation de contrats, y compris un système d'information (financière et opérationnelle) déficient. Il n'existe pas de répertoire central de l'information sur les marchés de services.
- On s'adresse de façon courante à un groupe restreint de fournisseurs, souvent sur une longue période de temps, ce qui crée un rapport employeur-employés. Le Ministère a recours à un fournisseur unique pour ses marchés de services dans environ 95 % des cas. Le nombre d'entrepreneurs est peu élevé, compte tenu du nombre de contrats, et l'on remarque aussi un nombre important de modifications apportées aux contrats.
4.2 Examen des activités à la suite de la vérification
4.2.1 En décembre 1999, le MAECI a transmis au Conseil du Trésor (CT) une « Présentation d'ensemble » pour obtenir une approbation rétroactive de tous les contrats ministériels connus, conclus en dehors des niveaux décisionnels existants. Il s'agissait de préparer la mise en place d'un système de passation de marchés réformé, notamment l'application des recommandations de la vérification de 1998. Tout en décidant d'approuver les contrats de façon rétroactive, le Conseil du Trésor a demandé au Ministère de lui soumettre, avant la fin de février 2000, une stratégie de réforme des marchés de services et un plan de mise en oeuvre. En réponse à cette demande, la SMA, Services ministériels, passeport et affaires consulaires, a envoyé une note de service aux sous-ministres et à tout le personnel du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, dans laquelle il définissait le plan d'action et la stratégie de mise en oeuvre des procédures internes de passation des marchés, notamment :
- Établir un comité ministériel de révision des contrats chargé d'étudier attentivement tous les marchés de services évalués à plus de 80 900 $CAN, y compris toutes les modifications qui y sont apportées.
- Relever à 80 000 $CAN le pouvoir des conseillers de l'administration du secteur (CAS) en matière d''examen des contrats. De plus, les CAS sont désormais responsables de leurs propres comités de révision des contrats.
- Demander à chaque mission d'établir un comité de révision des contrats qui soit indépendant du CRC de l'Administration centrale.
- Stipuler que la non-conformité à la politique du Ministère et du CT (la Directive sur les marchés) et au Règlement sur les marchés de l'État peut entraîner des sanctions à l'encontre des gestionnaires contrevenants, soit l'annulation ou la réduction de la délégation de signature.
- Fournir une formation initiale assurée par l'Institut canadien du service extérieur (ICSE) aux bureaux des CAS et aux gestionnaires ayant le pouvoir de signer des contrats.
- Approuver la création d'un poste PG-06 de spécialiste des marchés ministériels chargé de donner des conseils et de contribuer à la préparation de tous les contrats, quelle que soit leur valeur. Il s'agissait de mettre en place un « centre d'information sur les marchés de services » à l'Administration centrale.
- Vérifier le système réformé un an après sa mise en oeuvre.
4.3 Évaluation des progrès
4.3.1 Les réformes devaient être mises en oeuvre selon un calendrier ambitieux. Elles étaient précisées dans une lettre de MKM à la direction et au personnel du MAECI expliquant la stratégie et le plan d'action proposés.
4.3.2 À la suite de son examen, l'équipe de vérification a déterminé les résultats atteints jusqu'à présent concernant l'application des recommandations contenues dans le rapport de vérification de 1998 et les réformes lancées en 2000 dans le domaine des marchés de services, notamment:
(A) Centre d'expertise
4.3.3 Un PG-06 a été engagé au sein de SMD pour occuper le poste de sous-directeur adjoint, Marchés. Ce poste s'ajoutait à celui de conseiller en marchés de services (AS-04). Le mandat de cette section consistait à donner des conseils et à contribuer à la préparation de tous les contrats, quelle qu'en soit le montant, et d'agir à titre de centre d'information pour les contrats de services. Malheureusement, le PG-06 a quitté le Ministère en janvier 2001 et le AS-04 a pris sa retraite en décembre 2000. Un employé de la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie (SXD) possédant une vaste expérience de la passation des contrats a été détaché auprès de cette unité. La direction a pris des dispositions pour doter ces postes.
(B) Comités de révision des contrats
4.3.4 Des comités de révision des contrats (CRC) ont été mis sur pied dans l'ensemble du Ministère afin de surveiller et d'approuver tous les contrats. Des comités de révision des contrats ont été créés au niveau des groupes de directions générales et des missions pour tous les marchés de services d'une valeur inférieure à 80 900 $, seuil établi en vertu de l'ALENA. Un Comité ministériel de révision des contrats distinct examine et approuve tous les contrats d'un montant supérieur. Selon les récentes vérifications des missions, les discussions avec les CAS et les conclusions du rapport du consultant de SMF, les CRC établis améliorent la qualité des marchés de services et, surtout, font en sorte que les contrats soient conformes aux exigences juridiques et procédurales du gouvernement.
(C) Rapport sur les marchés de services
4.3.5 À l'automne 2000, SMF a commandé une étude sur les processus de passation des contrats du Ministère. L'équipe de vérification a examiné ce document, qui donne un aperçu complet des activités liées à la passation des contrats à l'Administration centrale et dans les missions, y compris une évaluation de la mesure dans laquelle les recommandations de la vérification ont été appliquées, un examen des meilleures pratiques dans les AMG et un test portant sur un échantillon de contrats. L'équipe de vérification a tenu compte de l'important travail effectué et des résultats obtenus, qui sont présentés dans ce document, et s'en est servi pour étayer ses constatations et ses recommandations.
(D) Module de gestion du matériel
4.3.6 Dans le cadre de la fonctionnalité du SGI, on a mis au point un module de gestion du matériel visant à faciliter les achats et leur suivi, ainsi que la fourniture d'une information sur la gestion. Ce système s'appliquera également à l'achat de services au moyen de la passation de contrats. Auparavant, l'utilisation de ce système était laissée à la discrétion de chacun. À compter du 1er avril 2001, il faudra se servir du module de gestion du matériel pour tous les contrats. L'utilisation de ce système aura plusieurs effets : promouvoir un traitement plus efficient et efficace des contrats, une intervention plus efficace du groupe ministériel des marchés de services afin d'aider les unités du Ministère à répondre aux exigences en matière de passation de contrats et avertir la direction de problèmes éventuels. Surtout, il permettra au groupe des marchés de services de compiler de l'information sur les contrats de façon à ce que le Ministère puisse en analyser la gestion et la modifier, le cas échéant.
(E) Formation
4.3.7 Deux cours ont été préparés et sont maintenant offerts par l'ICSE. L'un d'eux, Rudiments de la passation des contrats, dure une demi-journée et s'adresse aux gestionnaires chargés de cette fonction. Le deuxième, Gestion et administration des contrats, est un cours de deux jours sur l'administration et la gestion du processus. Il s'adresse aux membres des comités de révision des contrats.
4.4 Secteurs nécessitant une amélioration
4.4.1 D'autre part, l'équipe de vérification a constaté des problèmes et des irritants dans le processus et le cadre de contrôle actuels à l'Administration centrale et dans les missions.
4.4.2 Lors de la vérification de 1998, on avait indiqué que le Ministère comptait 357 points d'administration des contrats. Il est évident qu'en dehors des secteurs qui gèrent régulièrement des marchés de services, comme SXD et la Direction générale des biens (SRD) qui possèdent des ressources spécialisées, le traitement des contrats pose des problèmes sur le plan de l'expertise nécessaire et de la connaissance des règlements et du processus de passation marchés au Ministère.
4.4.3 Un groupe central des marchés doit élargir ses capacités afin d'offrir ses services à toutes les unités du Ministère. Il y a lieu d'offrir plusieurs niveaux de service, afin de tenir compte des différentes exigences. Les unités opérationnelles qui gèrent régulièrement des marchés de services et possèdent les ressources internes à cette fin n'auraient besoin que d'une aide minimale dans des cas très spécialisés ou exceptionnels. D'autres peuvent avoir besoin d'une aide considérable, c'est-à-dire que le groupe des marchés aurait à se charger des contrats pour elles. Les missions n'auraient sans doute besoin que de conseils de base.
4.4.4 Pour être efficient et efficace, un groupe des marchés doit à la fois offrir des services tout en s'acquittant d'une fonction générale d'analyse et de compte rendu de l'information sur les marchés de services et d'une fonction de surveillance et de contrôle. Il doit plus particulièrement être chargé d'établir des politiques et des procédures de passation des marchés de services, de définir les rôles et responsabilités, de veiller à ce que de l'information sur les marchés soit disponible et de surveiller le processus afin que les contrôles soient conformes aux prévisions et que le système soit efficient. Dans le cadre de la fonction de surveillance, le groupe doit prendre des mesures correctrices lorsqu'il y a lieu de renforcer les contrôles, notamment modifier les délégations de pouvoir, renforcer les capacités de formation, etc.
4.4.5 Le groupe ne pourra assumer ce rôle que s'il dispose d'une information exacte, pertinente et opportune. Pour le moment, il n'existe pas de moyen systématique et efficace de produire de l'information sur les contrats. Par conséquent, il est impossible de savoir si les rapports du Ministère sur la passation des contrats sont exacts. De plus, en l'absence d'une information fiable sur les marchés de services, il est difficile d'analyser les types de contrats utilisés, par qui et pour quoi. Sans cette information, il est impossible de modifier les politiques, les processus, la structure de contrôle et la formation dans ce domaine. Cette question avait été soulevée dans le rapport de vérification de 1998 et dans le rapport du consultant de SMF.
4.4.6 Le développement du module de gestion du matériel du SGI a progressé, mais jusqu'à présent, son utilisation pour le traitement des contrats est limitée. Il faudra donc imposer l'utilisation de ce module pour le traitement des contrats et offrir la formation voulue.
4.4.7 Le succès du groupe ministériel des marchés de services repose également sur le nombre des employés qui y sont affectés. L'effectif actuel d'un employé détaché est insuffisant pour offrir même le niveau le plus élémentaire de conseils et de services. Il faudrait au minimum trois postes pour couvrir les trois autres fonctions : analyse générale, compte-rendu, et surveillance et contrôle.
Recommandations à l'intention de la SMA, Services ministériels, passeport et affaires consulaires (MKM)
4.4.8 Les Services ministériels devraient affecter des ressources et un personnel suffisants à un groupe ministériel des marchés de services, comprenant au minimum trois ETP.
4.4.9 Mandat de l'unité des marchés de services : centre d'expertise, donne des conseils et aide le Ministère en matière de marchés; surveille le processus de passation des contrats et la structure de contrôle; fournit de l'information générale sur les marchés du Ministère, analyse et rend compte et prend des mesures correctrices visant la conformité et l'efficacité.
4.4.10 Pour effectuer des analyses et rendre compte à l'échelle du Ministère, les Services ministériels devraient s'assurer que les systèmes et les initiatives actuels permettent de recueillir de l'information sur le lancement, le traitement, le paiement et l'évaluation de tous les marchés du Ministère et qu'ils sont utilisés à cette fin.
Réponses de la SMA, Services ministériels, passeport et affaires consulaires (MKM)
4.4.8 Les ressources ministérielles sont extrêmement limitées. J'examinerai les effectifs chargés de la passation des contrats dans mon secteur et déterminerai la possibilité d'en regrouper certains pour compléter le nombre des ETP du groupe des marchés de services.
4.4.9 Dans le message du SM d'octobre 1999, nous avons dressé les grandes lignes d'une stratégie visant à améliorer la performance du Ministère dans tous les volets des marchés de services. La stratégie prévoit la création de comités de révision des contrats, une formation et des conseils aux gestionnaires et aux spécialistes, ainsi que l'utilisation du SGI pour enregistrer les contrats et en assurer le suivi et l'exécution. Les problèmes de dotation et de maintien à l'effectif d'employés qualifiés a limité les progrès mais, compte tenu de la dotation du poste PG-06 en août 2001, la régularisation d'un poste d'adjoint PG-04/5 et l'ajout éventuel de nouvelles ressources, comme il est indiqué en 4.4.8, nous pourrons aller de l'avant et appliquer les recommandations, notamment la mise au point du SGI, l'amélioration de la conformité, de la communication et la surveillance active.
4.4.10 Le groupe des marchés de services travaille en étroite collaboration avec notre équipe du SGI et le groupe de travail sur la gestion du matériel afin de rehausser le système pour qu'il offre les capacités décrites dans cette section.
Recommandation à l'intention de SMD
4.4.11 SMD devrait veiller à ce que les recommandations spécifiques concernant les améliorations à apporter au processus et au système, formulées dans le rapport de vérification de 1998 et le rapport du consultant de SMF remis en 2000, soient appliquées.
Réponse de SMD
4.4.11 Tant les rapports de vérification de 1998 et de 2000 que le rapport du consultant sont d'excellents guides à suivre pour améliorer la fonction à l'avenir. Avec un effectif de deux ETP et l'augmentation possible des ressources, comme il est indiqué ci-dessus, des mesures importantes seront prises pour appliquer les recommandations énoncées dans le présent rapport. Un plan de travail détaillé sera élaboré cet automne.
APPENDICE 1
Plan d'action proposé (Options)
Compte tenu des résultats de l'enquête préliminaire, l'équipe de vérification propose les trois options suivantes :
Option 1
Rendre compte des progrès réalisés jusqu'à présent à partir des résultats de l'enquête préliminaire, en reconnaissant les réalisations et les efforts en cours. L'équipe se fonde sur les travaux du consultant de SMF et sur les conclusions de son rapport, sur des discussions avec le personnel responsable de la mise en oeuvre des nouvelles initiatives et sur un examen des nouvelles procédures. Les aspects exigeant du travail supplémentaire ou une contribution de la direction seront également soulignés. (Cette approche comprendrait l'objet de la vérification A figurant à l'annexe).
Produits à livrer
Un court rapport décrivant les étapes de mise en oeuvre, mettant en lumière les succès, les travaux en cours et les mesures supplémentaires requises.
Option 2
Effectuer une vérification complète de l'efficacité des recommandations et des initiatives mises en oeuvre jusqu'à présent, notamment faire un examen détaillé des processus, élaborer un profil des marchés de services pour le Ministère et faire un test portant sur quelques contrats en cours. Cela refléterait très certainement le travail et les résultats dont il fait état dans le rapport du consultant de SMF du 24 novembre 2000. (Cette approche comprendrait les objets de la vérification A, B, C et E figurant à l'annexe).
Produits à livrer
Une comparaison de la fonction de passation de contrats au MAECI et dans d'autres ministères et organismes.
Un profil des marchés de services au MAECI par type, montant, secteurs de programme, etc.
Une analyse de la structure de contrôle des marchés.
Un rapport contenant tout ce qui précède, ainsi que des observations et des recommandations connexes.
Option 3
Effectuer une vérification approfondie s'appuyant sur un ou plusieurs des objets proposés pour la vérification et figurant en annexe de ce document. L'annexe contient également des produits à livrer susceptibles d'être associés à chaque objet de la vérification. Le mandat serait déterminé après avoir consulté la haute direction et avoir obtenu ses suggestions et son approbation. (Cette approche pourrait comprendre la totalité ou une partie des objets de la vérification A à G énumérés à l'annexe).
Produits à livrer
Dépendrait des objets de la vérification retenus.
Recommandation
Option 1
Compte tenu des conclusions du récent rapport du consultant de SMF et des résultats de notre enquête préliminaire, l'équipe de vérification estime que l'information nécessaire pour évaluer les nouvelles initiatives en matière de marchés de services et en rendre compte peut être facilement recueillie et n'exigerait donc qu'un travail de vérification minime. Il serait préférable d'utiliser les ressources pour effectuer une vérification approfondie une fois que la plupart des éléments des mesures correctrices prévues auront été complètement appliqués. La vérification, qui se déroulerait sur une période de 12 à 18 mois, permettrait alors de mieux évaluer l'efficacité des contrôles mis en place, les nouvelles ressources, ainsi que le traitement automatisé et la compilation de l'information sur la passation des marchés.
Réponse
La direction a accepté l'Option 1.
Annexe
Détails des objets de vérification possibles
Voici, à l'intention de la direction, des objets d'étude possibles qui constitueront, ensemble ou en partie, l'étendue de la vérification. Une méthode de vérification sera mise au point pour chaque objet. Cela comprendra des entrevues avec les gestionnaires et le personnel concernés, l'accès aux systèmes et l'examen de la documentation selon le cas. Il est également prévu de communiquer avec des experts dans ce domaine au CT, à TPSGC et dans d'autres ministères.
A) Suivi des recommandations de la vérification de 1998
- ce qui a été effectué et mis en oeuvre jusqu'à présent (servira également pour le suivi des engagements présentés au CT)
B) Préparer une analyse de l'information
- montant des contrats - % en montant de salaire
- nombre de contrats - par type, secteur et montant
- justification du contrat - expertise, obstacles à la dotation, etc.
- concurrentiel et non concurrentiel
- nombre de modifications et montant
C) Documenter la structure de contrôle
- responsabilités - gestionnaires de CR, groupes fonctionnels, ministériels
- liens avec les politiques
- conformité
- services de soutien
(D) Ressources affectées à la passation des marchés
- évaluation de la charge de travail
- besoins de formation
- possibilité de centraliser la fonction de passation de marchés
- recommandations concernant les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs de mise en oeuvre
- calendrier de mise en oeuvre
E) Meilleures pratiques
- secteur privé
- AMG
(F) Efficacité des marchés de services (Résultats)
- lien avec les objectifs des programmes
G) Planification des activités et processus budgétaire
- besoins en matière de passation de marchés indiqués dans les plans d'activités et les budgets
- établissement des priorités pour éventualités confié à des niveaux décisionnels supérieurs
H) Gestion de l'information et analyse générale
- entrée des données
- collecte de l'information
- capacité d'analyse
- rapports
