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Vérification du cadre de gestion interne des subventions et des contributions

(Janvier 2003)

Sommaire

La Direction de la vérification interne (SIV) a mené une vérification du cadre de gestion lié à la réalisation des programmes de subventions et de contributions du Ministère, lequel en gère plus de 80 s'élevant à environ 377 millions de dollars. Cette vérification a été axée sur la façon dont le MAECI appuie ses gestionnaires des programmes de subventions et de contributions.

Ces dernières années, le Ministère a pris un certain nombre de mesures pour améliorer sa gestion des subventions et des contributions. Il a distribué des documents d'orientation sur les responsabilités des gestionnaires de programmes et a offert à ses agents un programme de formation qui portait sur la gestion et sur l'administration des subventions et des contributions. Le présent rapport de vérification de la gestion et de l'administration des programmes de subventions et de contributions met l'accent sur des domaines où il faut apporter d'autres améliorations. Il renferme trois recommandations :

  • améliorer, à l'échelle de tout le Ministère, la gouvernance des subventions et des contributions en vue de renforcer le leadership et la synergie d'une activité qui est actuellement très dispersée;
  • regrouper les nombreux programmes de subventions et de contributions au sein d'un moins grand nombre d'organes de coordination pour réduire la charge de travail et accroître la souplesse administrative;
  • actualiser et mettre à niveau les outils qui aident les gestionnaires des programmes de subventions et de contributions.

Ces recommandations concernent les insuffisances définies durant la vérification, y compris le manque de surveillance au niveau du Ministère, la tendance à cloisonner les programmes et l'aide inégale offerte aux gestionnaires par les différents secteurs ou directions générales.

Objectif, portée et méthode

1.1.1 L'objectif de la vérification consistait à évaluer comment le Ministère appuie les gestionnaires de ses programmes de subventions et de contributions et à fournir un fondement à partir duquel on puisse remédier aux insuffisances de la structure organisationnelle.

1.1.2 La vérification du cadre de gestion interne des subventions et des contributions a été menée en juillet et en août 2001. Elle faisait partie de l'examen par SIV des programmes de subventions et de contributions du Ministère. Sa portée englobait le cadre général de gestion interne qui appuyait les gestionnaires des programmes de subventions et de contributions, y compris :

  • l'interface entre les programmes de subventions et de contributions et diverses directions générales fonctionnelles;
  • l'interface entre les gestionnaires et les bénéficiaires des subventions et des contributions.

1.1.3 La méthode de vérification comprenait :

  • l'élaboration de guides d'entrevues pour examiner les processus utilisés dans le cadre de la gestion des subventions et des contributions par les gestionnaires de programme, les agents d'administration de secteur et le personnel des services généraux;
  • des entrevues des gestionnaires de programme, des agents d'administration de secteur et du personnel des services généraux, y compris du personnel d'exécution;
  • l'utilisation des vérifications, effectuées récemment et de manière autonome, de bénéficiaires et de programmes de contributions pour que les gestionnaires de programme fassent les choix appropriés dans le cadre de l'administration des programmes de contributions, y compris qu'ils prennent en temps opportun des mesures correctrices, le cas échéant;
  • l'examen des processus de gestion utilisés pour la gestion des subventions et des contributions.

Contexte

2.1.1 Les niveaux de référence du Ministère comprennent 80 programmes de subventions et de contributions qui se sont élevés à environ 377 millions de dollars durant l'exercice 2000-2001. L'Administration centrale est la source de la plus grande partie des programmes. Les missions gèrent les fonds destinés aux subventions et aux contributions qui sont fournis par le MAECI et par d'autres ministères pour des programmes déterminés.

2.1.2 On classe, à l'intérieur de cette enveloppe, ces programmes en quatre catégories :

  • les quotes-parts non discrétionnaires, qui sont des contributions payables par le gouvernement du Canada à des organisations internationales sur la base d'un engagement politique;
  • les subventions législatives et quasi législatives, qui sont des paiements qu'il faut effectuer en raison de lois du Parlement;
  • les subventions discrétionnaires;
  • les contributions discrétionnaires, qui sont les programmes entrepris et gérés par le Ministère.

2.1.3 La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, établie en juin 2000, donne pour instructions aux ministères d'élaborer des politiques et des procédures dans le but de veiller à ce que, d'une manière générale, il existe la capacité d'exécuter et d'administrer efficacement les programmes de paiements de transfert. Cette capacité est centrée sur le besoin des gestionnaires de programme d'exécuter et d'administrer un programme de paiements de transfert et englobe l'aide qu'ils reçoivent des services généraux. Les indicateurs de la capacité comprennent non seulement un processus approprié de conception et de planification de programmes pour le personnel concerné, mais également des directives générales, des processus de gestion de programme et des outils pour appuyer la gestion des programmes, y compris la formation.

2.1.4 Cette vérification a été entreprise un an après la mise en oeuvre de la Politique sur les paiements de transfert et après la présentation « Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes », le cadre de gestion établi pour le gouvernement du Canada. Ce cadre a depuis été appuyé par de nouvelles orientations comme l'« Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur », le « Cadre intégré de gestion du risque » et la version révisée de la « Politique sur les paiements de transfert » du Conseil du Trésor. La « Politique sur la surveillance active » de ce dernier est entrée en vigueur deux mois avant le début de cette vérification. Ensemble, ces initiatives et politiques exigent l'intégration de pratiques modernes de gestion dans les activités du secteur public, dont la gestion des subventions et des contributions fait partie intégrante.

Observations détaillées et recommandations

3.1 Gouvernance et leadership

3.1.1 Le pouvoir de dépenser du Ministère dans le cadre des programmes de subventions et de contributions pour l'exercice 2000-2001 a représenté environ 377 millions de dollars, ou 23 % de l'autorisation budgétaire du MAECI. Ce niveau d'autorisation budgétaire est comparable à celui qu'on observe dans les secteurs d'activités du Ministère, comme les Services centraux et le Développement du commerce international. Le financement des subventions et des contributions est signalé et surveillé en tant que pouvoir de dépenser distinct (le crédit 10) à des fins d'information financière. Les activités réelles en matière de subventions et de contributions ont lieu dans tout le Ministère et sont le fait de la plupart des secteurs d'activités, sinon de tous.

3.1.2 Les programmes de subventions et de contributions sont généralement gérés à un niveau relativement peu élevé de responsabilité dans la structure organisationnelle du Ministère, celui d'un agent de programme, par rapport aux pouvoirs de dépenser obtenus. C'est pour cette raison que les besoins de ces programmes ont été jusqu'ici peu examinés et discutés par la haute direction du Ministère.

3.1.3 Il faut adopter une approche cohérente dans tout le Ministère, compte tenu du niveau important du pouvoir de dépenser et de l'intérêt du public à l'égard de la nature des programmes. Les conclusions de la vérification révèlent que l'on semble cloisonner les activités des secteurs, ce qui limite l'intégration dans tout le MAECI des connaissances du Ministère et des programmes en ce qui a trait aux pratiques liées aux subventions et aux contributions. L'un des principaux secteurs opérationnels associés à la mise en oeuvre de la politique sur les subventions et les contributions est le Bureau de l'administration du secteur (BAS). Les BAS, qui se trouvent à l'Administration centrale, jouent le rôle de centres de services administratifs pour les activités du secteur. Ils ont, à ce titre, la possibilité d'appuyer les gestionnaires de programme dans le cadre de la gestion et de l'administration quotidiennes des subventions et des contributions. Les conclusions de la vérification révèlent que le degré d'appui offert aux gestionnaires de programme par le BAS n'est pas uniforme dans tout le Ministère, surtout en raison de deux facteurs : 1) le niveau variable d'expertise et de connaissance fourni par le personnel du BAS et 2) la confusion au sujet des rôles et des responsabilités entre les BAS et les Services financiers ministériels. Les autres principaux secteurs qui apportent un appui sont les directions générales fonctionnelles. Les Services financiers ministériels fournissent aux gestionnaires de programme de l'aide en ce qui a trait à la politique par l'entremise de SMS, aux présentations au Conseil du Trésor par l'intermédiaire de SMP, aux paiements pour tous les accords de contribution et à la surveillance dans le cas des accords de contribution discrétionnaire grâce à SMF. Les Ressources humaines, quant à elles, fournissent aux gestionnaires de programme de l'aide en matière de formation par l'intermédiaire de CFSI. L'aide au niveau de la gestion des programmes est très dispersée et il n'existe aucun centre d'expertise reconnu comme contrôleur du Ministère pour le portefeuille des subventions et des contributions. Un tel centre dirigerait les activités sectorielles, en assurant une plate-forme stratégique pour la mise en place de processus ministériels uniformes, comme des lignes directrices, des procédures, des politiques opérationnelles générales, l'amélioration continue de la gestion des programmes et l'établissement de repères par rapport aux pratiques exemplaires du gouvernement.

3.1.4 Un grand nombre de gestionnaires de programme s'occupent de la gestion de divers programmes de subventions et de contributions au Ministère. Cette situation a entraîné l'établissement de bien des structures et des styles de gestion différents dans tout le MAECI. L'absence d'un centre d'expertise a causé une élaboration restreinte de stratégies destinées à améliorer continuellement la gestion quotidienne des subventions et des contributions. Les gestionnaires de programme ont mentionné qu'ils assumaient des responsabilités pour les programmes de subventions et de contributions sans bénéficier de séance d'information de la part de leurs BAS, de leurs prédécesseurs ou des Services centraux. La plupart des gestionnaires de programme interrogés ont décrit ce processus comme étant représentatif de la culture du Ministère, dans la mesure où on s'attend à ce qu'ils apprennent sur le tas. Lorsqu'on leur a demandé quelle aide leur était fournie ou quelle expertise faisant autorité était mise à leur disposition, la plupart ont répondu qu'ils ne le savaient pas avec certitude.

3.1.5 En résumé, il faut renforcer l'engagement du Ministère à l'égard du nouveau cadre de contrôle de la gestion établi par le gouvernement du Canada, en ce qui concerne les programmes de subventions et de contributions. Le Ministère tirerait profit de l'établissement d'une structure de gouvernance pour les subventions et les contributions qui assurerait la surveillance et l'orientation de toutes les activités dans ce domaine, qu'il s'agisse des directions générales opérationnelles ou fonctionnelles. Cette structure de gouvernance pourrait revêtir la forme d'un centre d'expertise qui se consacrerait à surveiller et à représenter les acteurs clés dans les activités liées aux subventions et aux contributions.

Recommandation pour SMD

3.1.6 Créer une structure de gouvernance pour surveiller et orienter toutes les activités liées aux subventions et aux contributions.

Réponse de SMD

3.1.6 Actuellement, toutes les contributions discrétionnaires sont examinées par SMFH avant la signature et la même section fournit, sur demande, des conseils et de l'aide au sujet de toutes les subventions et les contributions. SMF est en train d'examiner les aspects pratiques de l'établissement d'un centre ministériel d'expertise pour les subventions et les contributions.

3.2 Regroupement en thèmes des subventions et des contributions

3.2.1 Le Ministère a quatre-vingts programmes de subventions et de contributions, qui exigent chacun des redditions de comptes et des autorisations distinctes et une coordination avec le Conseil du Trésor pour le renouvellement des conditions. D'importantes ressources humaines et financières sont nécessaires pour répondre aux besoins du Ministère dans son application de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert. Les initiatives liées aux pratiques modernes de gestion qui sont en cours ont amené le MAECI à établir que les exigences opérationnelles pour le nombre considérable de ses programmes de subventions et de contributions sont supérieures aux avantages qu'on en retire. SIE et SIV ont aidé à préparer les Cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (CGRAR) et les Cadres de vérification axés sur les risques (CVAR) pour un certain nombre de programmes de subventions et de contributions. Le Conseil du Trésor a stipulé qu'il faudra, d'ici mars 2005, renouveler tous les programmes de subventions et de contributions, un processus qui inclura la préparation de CGRAR et de CVAR, lesquels renfermeront des engagements de la part des directions des programmes du MAECI sur tous les mécanismes de suivi et d'établissement de rapports qu'elles ont l'intention de mettre en place pour surveiller et pour signaler les résultats atteints durant la durée des programmes en question, de même que sur les vérifications et les évaluations qu'elles ont l'intention d'effectuer au cours des cinq prochaines années.

3.2.2 On est en train de préparer les CGRAR et CVAR au sein de chaque direction sans avoir élaboré de stratégie générale au niveau d'une direction générale ou d'un secteur d'activité. Généralement, on fait des démarches auprès de SIE et de SIV lorsqu'une direction dispose de deux mois ou moins pour élaborer sa présentation au Conseil du Trésor. On s'attache alors à éviter que l'approbation de la présentation et que le mouvement de fonds en découlant ne soient retardés.

3.2.3 Lorsque nous avons fourni de l'aide pour la préparation des CGRAR et des CVAR, nous avons noté que presque toutes les directions présentaient des lacunes importantes dans l'administration des subventions et des contributions. On n'a pas pleinement défini les résultats visés; les mécanismes de suivi et d'établissement de rapports ne sont pas systématiques; on a effectué ces dernières années des vérifications et des évaluations insuffisantes; les dossiers et les systèmes de soutien sont souvent inadéquats et, étant donné le principe de permutation, les employés ne sont parfois pas très bien informés des détails des programmes.

3.2.4 Dans le contexte d'une évaluation ministérielle des plans et des priorités, on envisage de réduire le nombre de thèmes des subventions et des contributions utilisés dans tout le Ministère. Si celui-ci adoptait une approche intégrée à l'égard du défi que posent les subventions et les contributions, il pourrait probablement définir des moyens de simplifier le travail, par exemple en regroupant certains programmes de subventions et de contributions dans le cadre de thèmes et en proposant au Conseil du Trésor la préparation de moins de présentations, de CGRAR et de CVAR. Cette simplification permettrait de réduire la charge de travail reliée à ces activités. Grâce au regroupement ou au rassemblement en thèmes ou en portefeuilles de multiples pouvoirs en matière de subventions et de contributions, le Ministère pourrait accroître la souplesse des exigences opérationnelles, en plus d'alléger le fardeau sur le plan de la gestion et de l'administration qui pèse sur les programmes de tout le Ministère.

3.2.5 Le personnel de SMD a mentionné que les discussions liées aux subventions et aux contributions se sont déroulées dans un contexte général, qui faisait partie de l'évaluation des priorités ministérielles et des projets visant à intégrer des pratiques modernes de gestion aux termes de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur. On envisage de rassembler les multiples pouvoirs en matière de subventions et de contributions dans des portefeuilles de secteurs, représentatifs des secteurs d'activités du Ministère. Les projets n'en sont qu'au stade des discussions et on n'a pas encore conçu les mécanismes opérationnels.

Recommandation pour MKM

3.2.6 MKM, de concert avec les intervenants (c'est-à-dire les SMA et SMD), devrait évaluer les conséquences, élaborer une stratégie et planifier la mise en oeuvre des changements requis pour regrouper les multiples programmes de subventions et de contributions dans quelques organes de coordination.

Réponse de MKM

3.2.6 D'accord. SMD étudiera la faisabilité de mettre en oeuvre ce regroupement.

3.3 Outils pratiques

3.3.1 La politique sur les subventions et les contributions du Ministère est affichée sur le site intranet de SMD, ainsi que les outils de mise en oeuvre pour les gestionnaires de programme (c'est-à-dire une liste des responsabilités de ces derniers et des listes de vérification pour la gestion des programmes de subventions et de contributions) fournissant des orientations au sujet des tâches à accomplir du stade de la conception jusqu'à celui de l'évaluation et de la vérification des programmes. En outre, le site intranet de SIX fournit aux gestionnaires de l'aide pour la préparation d'un CGRAR et d'un CVAR qui accompagnent toutes les présentations au Conseil du Trésor liées à des subventions et à des contributions.

3.3.2 L'équipe de vérification a examiné les sites intranet et conclut qu'ils fournissent aux gestionnaires de programme une introduction fondamentale à la politique sur les subventions et les contributions et des outils utiles pour les guider pendant le cycle de vie des programmes de subventions et de contributions.

3.3.3 Notre examen de la pertinence des numéros des contacts que renferme la politique ministérielle sur les subventions et les contributions a révélé que moins de 50 % de ces numéros étaient bien ceux des personnes indiquées, ce qui illustre la nécessité de les réviser et de les mettre à jour. En outre, on n'a pas fait connaître la « ligne d'aide » aux agents des programmes de subventions et de contributions et on n'y fait pas allusion dans la politique ministérielle sur les subventions et les contributions.

Recommandation pour SMD

3.3.4 SMD devrait prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les outils pratiques établis pour appuyer la gestion des programmes de subventions et de contributions soient mis à jour suivant les besoins et renferment tous les éléments nécessaires pour que les gestionnaires de programme se conforment à la politique actuelle du Conseil du Trésor.

Réponse de SMD

3.3.4 SMD est en train de mettre sur pied un centre d'expertise en matière de subventions et de contributions dont le mandat comprendra notamment la conservation d'outils pratiques complets et actualisés. Ce centre d'expertise sera achevé pour avril 2003.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2008-10-15