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Vérification du Compte à fins déterminées des réclamations contre l'Iraq

(Septembre 2003)

Nota : En décembre 2003, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a été divisé en deux ministères : Affaires étrangères Canada (AEC) et Commerce international Canada (CICan). La vérification dont rend compte le présent rapport a été entreprise à l'époque de l'ancienne structure organisationnelle, ce qui explique pourquoi on renvoie au MAECI dans tout le document.

Objectif de la vérification

La vérification avait pour objet de donner à la direction des assurances quant à l'exactitude du solde du Compte à fins déterminées (CFD) des réclamations contre l'Iraq et à la pertinence de la méthode comptable utilisée.

Portée et approche

La vérification des réclamations contre l'Iraq s'est déroulée de juillet à novembre 2002. La Direction du droit onusien, des droits de la personne et du droit économique (JLH) avait demandé à ce que la Direction de la vérification (SIV) entreprenne la vérification financière des réclamations contre l'Iraq. La vérification a fait partie du Plan de vérification interne annuel 2002-2003 de SIV, approuvé par le Comité de vérification et d'évaluation du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

Le MAECI reçoit des fonds de la Commission d'indemnisation des Nations Unies (CINU) pour indemniser les Canadiens qui ont des réclamations par suite de l'invasion du Koweït par l'Iraq. Le MAECI verse ensuite cette indemnité aux auteurs des réclamations en retenant un petit montant pour les frais de traitement. La Section du droit économique (JLHB) est responsable du traitement de ces réclamations, avec l'aide du Bureau de l'administration du secteur - Affaires juridiques (JAM). Toutes ces transactions financières passent par un « Compte à fins déterminées » (CFD) dans le système financier du MAECI (SGI). Nos travaux de vérification ont pour objet de déterminer la pertinence des transactions traitées au débit et au crédit de ce compte ainsi que l'exactitude du solde subséquent.

La vérification a permis de faire le rapprochement entre les montants déposés dans le CFD, le calendrier des paiements de la CINU reçus par JLHB et la documentation de la CINU décrivant chaque paiement. Un échantillon statistiquement valable des charges imputées au CFD a été mis à l'essai par le rapprochement des montants et des bénéficiaires avec la documentation CINU au SGI. On trouvera plus bas d'autres détails au sujet des méthodes de vérification qui ont été appliquées.

Généralités

1.1 Aperçu des réclamations contre l'Iraq

1.1.1 En 1991, le Conseil de sécurité des Nations Unies adoptait la résolution 687 (1981) créant un fonds d'indemnisation en rapport avec les réclamations subséquentes à l'invasion et à l'occupation illégales du Koweït par l'Iraq. La CINU fut établie pour s'occuper de toutes les réclamations internationales découlant des pertes directement causées par l'invasion et l'occupation. En mars 1994, le conseil d'administration de la CINU a décidé (décision 18) que les gouvernements étaient autorisés à contrebalancer les coûts de traitement des réclamations par la déduction de frais de traitement. Le Conseil du Trésor avait alors indiqué au Ministère que la décision du Conseil d'administration de la CINU, autorisant l'imposition de frais de traitement, constituait une autorisation suffisante pour que le Ministère puisse déduire des frais sur les paiements faits aux auteurs des réclamations.

La CINU a établi six catégories de réclamations :

Catégorie A - réclamations soumises par les particuliers qui ont dû quitter le Koweït ou l'Iraq lorsque l'Iraq a envahi le Koweït en 1990;

Catégorie B - réclamations soumises par les particuliers qui ont subi de graves blessures personnelles ou dont le conjoint, un enfant ou un parent est mort;

Catégorie C - réclamations soumises par les particuliers ayant subi des dommages allant jusqu'à 100 000 $US pour chacun des vingt et un types de pertes, comme la perte de biens personnels;

Catégorie D - réclamations soumises par les particuliers, similaires à celles de la catégorie « C », pour des dommages supérieurs à 100 000 $US;

Catégorie E - réclamations des sociétés, autres entités juridiques privées et entreprises du secteur public;

Catégorie F - réclamations soumises par des gouvernements et des organisations internationales.

1.1.2 Le délai fixé par la Commission d'indemnisation des Nations Unies (CINU) pour soumettre les réclamations des catégories « A », « B », « C » et « D » était le 1er janvier 1995. Le délai fixé pour les réclamations des catégories « E » et « F » était le 1er janvier 1996, à l'exception des réclamations relatives à l'environnement et comprises dans la catégorie « F », qui devaient être soumises avant le 1er février 1997. Le montant de l'indemnité est versé par l'Iraq, par l'intermédiaire d'un Fonds CINU. Le fonds reçoit jusqu'à trente pour cent de la valeur des exportations de pétrole de l'Iraq.

1.1.3 À l'intérieur de ce processus d'indemnisation, le MAECI ne joue qu'un rôle ponctuel. Il fait suivre à la CINU les réclamations reçues des Canadiens. La CINU est seule responsable de l'évaluation de ces réclamations. Lorsque la réclamation d'un Canadien est approuvée, la CINU remet le montant de la réclamation approuvée au MAECI en effectuant un dépôt à son compte bancaire à Washington. Les dépôts sont portés au crédit d'un CFD (compte du GLG 24030 et compte d'engagement de fonds 5000053784) au SGI. Chaque dépôt correspond habituellement à de nombreux auteurs et catégories de réclamations, qui sont tous spécifiquement enregistrés dans les documents à l'appui fournis par la CINU.

1.1.4 JLHB prépare un paiement dans le SGI à l'intention de l'auteur de la réclamation, en déduisant le montant des frais de traitement. Si JLHB ne peut localiser l'auteur de la réclamation dans un délai d'un an après la réception des fonds, il retourne les fonds à la CINU, conformément à la décision 48 de la CINU. Le paiement est imputé au CFD. Les frais de traitement retenus demeurent dans le CFD. Les dépenses accessoires reliées à ce programme sont également imputées au CFD. Après règlement de toutes les réclamations, le solde du CFD est versé au Fonds du revenu consolidé. JLHB maintient des registres distincts pour les recettes et les paiements.

1.1.5 La CINU a reçu environ 2,6 millions de réclamations représentant un montant supérieur à 300 milliards de dollars américains. Elle poursuit le traitement de ces réclamations. Quelque 6 000 réclamations représentant 172 milliards de dollars américains n'ont pas encore été résolues.

Autres chiffres

1 295Réclamations canadiennes soumises à la CINU
795Auteurs de réclamations
60 407 263 $USRéclamations canadiennes - catégories A, B et C*
2 028 332 $USMontant accordé au mois de janvier 2002 - catégories A, B et C*
112 957 461 $USRéclamations canadiennes - catégories D et E*
55 658 655 $CANRéclamations du gouvernement du Canada - catégorie F*
1,5 p. 100Maximum des frais de traitement CINU - pour les réclamations de moins de 100 000 $US dans les catégories A, B et C
3,0 p. 100Maximum des frais de traitement CINU - pour les réclamations de plus de 100 000 $US dans les catégories D, E et F
46 712 659 $USMontant total reçu au 12 juillet 2002 par le MAECI
50Nombre approximatif des paiements reçus de la CINU
1 558 044 $CANSolde du CFD au 12 juillet 2002

* il est improbable que le montant intégral de toutes ces réclamations soit approuvé.

Observations et recommandations

2.1 Gestion du compte CFD

2.1.1 Au cours de la vérification, nous n'avons relevé aucun problème quant au traitement par JLHB et JAM des recettes et paiements individuels. Toutefois, la gestion financière générale du programme devrait être améliorée.

2.1.2 Le traitement des réclamations, des recettes et des paiements est détaillé et encombrant. Il implique de nombreux formulaires, lettres et copies. Nous sommes impressionnés par le souci du détail de la part de JLHB. Toutefois, comme on peut s'y attendre face à un si grand nombre de transactions (plus de 2 700 paiements, puisque de nombreuses réclamations impliquaient plusieurs paiements), JLHB nous a signalé un cas où les frais de traitement de 1,5 p. 100 n'avaient pas été déduits. Ces frais ont été récupérés par la suite.

2.1.3 La gestion financière du CFD comportait des lacunes. Le solde du compte ne fait pas l'objet d'un rapprochement avec les recettes moins les paiements, de façon à assurer son exactitude. En l'absence d'un tel mécanisme, la direction n'a aucune assurance quant à savoir si le solde du compte est raisonnable et que les paiements sont imputés correctement. Comme nous l'expliquons plus bas, la vérification a permis de déceler que des recettes dépassant 600 000 dollars canadiens ont été portées au crédit du CFD par erreur et que personne ne s'en est aperçu. Un montant de cette importance pourrait tout aussi bien être imputé au compte, par erreur ou intentionnellement, sans que l'on ne s'en aperçoive.

2.1.4 Cela s'explique en partie par le fait que toute l'activité passe par un document d'engagement (DE) du SGI qui fait l'objet d'une accumulation en fin d'exercice. Cela signifie que le solde du compte représente l'accumulation des recettes de plusieurs années moins les paiements. Il s'ensuit que le solde devient un très large « panier », difficile à surveiller et à concilier. Nous recommandons qu'un DE ou une rubrique DE distincts soient établis dans le SGI pour chacune des recettes provenant de la CINU. Tous les paiements peuvent ainsi être imputés à un DE ou à une rubrique DE spécifique. Après le traitement de tous les paiements correspondant à une recette déterminée, le solde subséquent ne devrait pas être difficile à concilier et à vérifier.

2.1.5 À noter que dans le cadre de la vérification, nous n'avons pas évalué la validité des réclamations traitées ni la justification des montants payés, cette responsabilité étant du ressort de la CINU. La vérification s'est basée sur les documents de la CINU à l'appui de ses décisions.

Recommandations à l'intention de JAM

2.1.6 En collaboration avec la Direction des services financiers - AC (SMFH), établir des documents d'engagement distincts ou des rubriques distinctes pour chaque paiement reçu.

2.1.7 Sur une base trimestrielle, concilier le solde de chaque document d'engagement et de chaque rubrique du CFD avec les registres des recettes et des paiements de JLHB.

Réponses de JAM

2.1.6 Des engagements distincts sont actuellement créés et contrôlés par les Services financiers.

2.1.7 Des rapprochements trimestriels ont désormais lieu.

2.2 Base de comptabilisation

2.2.1 Comme suite au mémoire au ministre de 1996, le MAECI a adopté comme politique que « les frais de traitement soient portés au crédit du Fonds du revenu consolidé ». Cette politique a eu pour résultat de laisser tous les frais de traitement dans le CFD jusqu'à la fin du programme, auquel moment on prévoit de transférer le solde du CFD au Fonds du revenu consolidé (FRC). Cela s'explique en partie par le fait que des dépenses imprévues peuvent surgir durant un exercice où les recettes sont limitées et, par conséquent, l'on n'aura accès qu'à des frais de traitement minimes. Dans ce cas, les dépenses devront être imputées à un budget de fonctionnement si les frais de traitement accumulés ne sont pas reportés.

Cette façon de faire comporte plusieurs problèmes :

  • le solde est difficile à suivre et à concilier sur plusieurs années;
  • cela peut contrevenir à l'esprit sinon à la lettre de la politique du Conseil du Trésor.

« Une fois que les fonds ont servi à la fin à laquelle ils étaient destinés, le solde du compte doit être restitué conformément au Règlement sur le remboursement de recettes. Si, conformément à la loi, à l'acte de fiducie, au traité, à l'engagement ou au marché, le ministère n'est pas tenu de remettre les fonds ou les titres aux autres parties, le solde du compte est transféré à un compte de recettes non fiscales diverses. »(1)

2.2.2 Conformément au mémoire au ministre de 1996, les frais de traitement ont pour objet « d'aider le gouvernement du Canada à recouvrer une partie des coûts subis en rapport avec le traitement des réclamations soumises par les Canadiens ». On peut, par conséquent, alléguer que les coûts ont été subis et recouvrés et qu'ils peuvent à présent être transférés du CFD au FRC.

Recommandation à l'intention de JLHB

2.2.3 En collaboration avec la Direction des services financiers - AC (SMFH), transférer le solde du CFD correspondant aux frais de traitement accumulés (environ 880 000 dollars canadiens au mois de juillet 2002) au FRC. À l'avenir, transférer les frais de traitement non utilisés au FRC, à la fin de chaque exercice.

Réponse de JLHB

2.2.3 Un total de 800 000 dollars canadiens a été transféré au Fonds du revenu consolidé. Le solde a été retenu pour couvrir des paiements en cours, et des transferts seront faits à la fin de chaque exercice.

3.1 Solde du compte à fins déterminées

3.1.1 En nous basant sur les renseignements fournis par JLHB, nous avons procédé cidessous à l'analyse du solde de ce compte. Pour ce qui est des différents éléments du solde, l'analyse a tenu compte de renseignements additionnels et du contrôle par sondages auquel nous avons procédé.

Analyse du solde du CFD

 CANRemarques
Recettes en dollars américains provenant du CINU (moins les retours au CINU), converties en dollars canadiens (CAN) au taux de change en vigueur au moment du dépôt.69 942 943 $46 712 659 $US au taux de change moyen de 1,50. Dépôts contrôlés par la conciliation des montants en $US avec le montant des documents de la CINU et le montant en $CAN au SGI (à l'exception des recettes FINEX - voir plus bas)
Ajouter : autres crédits (surtout des chèques retournés et quelques rajustements du taux de change)2 573 590157 transactions. Échantillon choisi de 22 transactions représentant 35 p. 100 de la valeur en dollars contrôlée. Aucune erreur n'a été constatée.
Total des crédits72 516 533 
Moins :
  • Paiements traités dans FINEX (ancien système financier du Ministère utilisé jusqu'au 31 mars 1998)
-1 074 758Les paiements correspondant aux recettes provenant de la CINU de 1996 à 1997 ont été comptabilisés dans FINEX, l'ancien système financier du Ministère. En raison du temps écoulé depuis le traitement de ces transactions, de la difficulté d'accéder aux données de FINEX et de la proportion relativement faible qu'elles représentent par rapport à la totalité des paiements, il a été décidé de ne pas contrôler ces transactions.
  • Paiements traités par le SGI
-70 558 4482 750 transactions. Un échantillon statistique de 59 transactions ainsi que les 15 principales transactions par leur montant en dollars ont fait l'objet d'un contrôle. Aucune erreur n'a été constatée.
Solde attendu au 12 juillet 2002883 327 
Solde réel au 12 juillet 20021 558 044 
Différence674 717 
Différence due à des erreurs670 0075 dépôts ont été portés par erreur au crédit de ce compte. (Un rajustement est nécessaire.)
Différence restante4 710 $Vu l'insignifiance du montant (0,01 p. 100 des recettes) et l'effort considérable exigé par une analyse plus poussée des transactions dans ce compte, le risque de nouvelles erreurs dans le compte ne justifie pas le travail additionnel.

4.1 Rajustement requis

4.1.2 Lors de l'examen des montants crédités, nous avons relevé 5 dépôts mal comptabilisés dans le CFD. Les recettes étaient d'un montant de 86 000 dollars américains chacune (environ 135 000 dollars canadiens) et atteignaient un montant total de 670 007 dollars canadiens. Les fonds provenaient des Nations Unies et avaient été comptabilisés dans le SGI par erreur. Les recettes découlaient d'une résolution (778) adoptée par les Nations Unies en 1992, en vertu de laquelle on demandait aux États membres de contribuer à un fonds humanitaire pour l'Iraq. La contribution du Canada, fixée à 4 005 560 dollars canadiens, avait été versée en 1993. En 1995, une autre résolution (986) des Nations Unies autorisait les États membres à se faire rembourser à partir des fonds que les Nations Unies avaient retirés des ventes de pétrole iraquien. Ces remboursements sont émis sur une base régulière et se poursuivront jusqu'à ce que la contribution du Canada soit intégralement versée.

Recommandations à l'intention de JAM

4.1.3 Transférer le montant actuel de ces recettes (670 007 dollars canadiens au 12 juillet 2002) du compte CFD au compte approprié.

4.1.4 Indiquer au Chef, caissier et distribution des chèques (SMFM) la procédure comptable appropriée pour les recettes à l'avenir.

Réponses de JAM

4.1.3 Un transfert de 670 000 dollars canadiens a été effectué par SMFR.

4.1.4 Des engagements distincts sont à présent établis, sous le contrôle de SMRF.

5.1 Plausibilité du solde rajusté

5.1.1 Le solde subséquent de 888 037 dollars canadiens (1 558 044 dollars canadiens moins le rajustement de 670 007 dollars canadiens) au 12 juillet 2002 est inférieur au montant auquel nous nous attendions à l'origine, mais après un examen plus détaillé, il nous apparaît comme plausible. Au 12 juillet 2002, il n'y avait aucun montant en suspens provenant de la CINU qui n'eût été versé aux auteurs des réclamations. Par conséquent, le solde à cette date devait être constitué des éléments suivants :

  • frais de traitement retenus (soit 1,5 p. 100 ou 3 p. 100 par réclamation - moyenne réelle 1,97 p. 100) moins
  • dépenses accessoires imputées au fonds, plus ou moins
  • gains ou pertes dus au taux de change.
 CAN
Frais de traitement retenus :
(environ 70 000 000* $ 1,97 p. 100)
1 379 000 $
Dépenses accessoires :
Estimées par JLHB à 1 000 $ au maximum.
-1 000
Gains ou pertes dus au taux de change (montant calculé pour rendre plausible le solde final) :
Pour que le solde final soit plausible, il faut avoir subi des pertes significatives dues au taux de change des fonds traités dans ce compte. À notre avis, il est vraisemblable que ces pertes aient été subies.

Il y a eu une augmentation générale de la valeur du dollar américain durant la période où les fonds ont été traités (de 1,37 $CAN en 1996 lorsque le premier paiement a été reçu à 1,59 $CAN en avril 2002 lorsque le dernier paiement a été reçu, avant le mois de juillet). Le CFD a effectivement subi des pertes d'argent lorsque la valeur du dollar canadien a fléchi, entre l'arrivée des recettes et le moment du paiement (les paiements ont été faits en dollars américains). Par exemple, un montant de 100 000 $US est reçu et porté au crédit du CFD au taux de change en vigueur le mois en question (p. ex., au taux de 1,52 $CAN, soit 152 000 $CAN). Au cours d'un autre mois, lorsque le paiement est fait, celuici est imputé au CFD au taux en vigueur le mois en question (p. ex., au taux de 1,54 $CAN, soit 154 000 $CAN, ce qui entraîne une perte de 2 000 $CAN).

L'analyse des 15 paiements les plus importants a révélé qu'il y a eu des gains ou des pertes dus au taux de change pour chaque paiement et que le résultat net a été une perte de 98 500 $CAN. Ces 15 paiements représentaient 13,1 millions de dollars américains ou 28 p. 100 de la valeur en dollars des recettes.

À noter qu'en 1999 et en 2001, le CFD avait été crédité par la Direction des services financiers, de la rémunération et des marchés (SMF) d'un montant de 89 000 dollars canadiens au total pour compenser les pertes dues au taux de change des monnaies étrangères. Cette pratique a depuis cessé.
-490 000
Solde final plausible888 000 $

1 Conseil du Trésor du Canada, Secrétariat, ch. 5-7 - Politique sur les comptes à fins déterminées, section 7(a)

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2009-01-27