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Vérification de la direction générale de l'Asie du Nord et du Pacifique, secteur de l'Asie-Pacifique

(Février 2004)

Résumé

Le Secteur de l'Asie-Pacifique a adopté le concept de l'amélioration continue, en introduisant tout d'abord l'initiative e3 (équilibre, excellence et efficacité) dans le Secteur et en soutenant, maintenant, sa mise en oeuvre dans tout le Ministère. Une vérification de la Direction de l'Asie du Nord et du Pacifique (PND) a été demandée pour aider le Secteur dans ses efforts, fournir une évaluation objective de sa gestion et de ses activités et, lorsque cela est possible, faire des suggestions d'améliorations constructives.

PND a une gestion progressive et un groupe central composé d'un personnel qualifié et enthousiaste. Dans l'ensemble, le moral y est élevé. La majorité des membres du personnel aiment leur travail et apprécient le soutien fourni par la direction et son engagement à mettre en oeuvre des changements. Les échanges et les contacts sont fréquents avec les missions et la plupart des agents ont rendu visite à leurs missions. Grâce aux journées de réflexion du Secteur, aux initiatives e3 et à un dialogue régulier, la direction et le personnel ont pu recenser la plupart des défis auxquels fait face PND. De nombreuses bonnes idées et pratiques exemplaires ont été clairement exprimées. On a pris des mesures pour mettre en oeuvre certaines d'entre elles. Il reste encore beaucoup à faire et on réalise que la mise en oeuvre de e3 n'en est qu'au stade initial. Améliorer les processus commerciaux prend du temps  : ainsi, la Nouvelle approche du Service des délégués commerciaux a tardé à porter fruits.

La vérification soulève des questions. On a proposé un plan d'action articulé autour de trois grands thèmes : renforcer le cadre de gestion; améliorer les modes d'embauche, de maintien et de perfectionnement du personnel au MAECI et à la Direction générale; et revitaliser la structure organisationnelle de la Direction générale. En substance, le rôle de cette Direction générale (et peut-être de toutes les directions générales géographiques) doit être repensé pour lui trouver l'architecture appropriée qui soutienne ce rôle.

PND profiterait d'un cadre de gestion renforcé. Les priorités de la Direction générale, ses principaux clients et leurs besoins seraient clarifiés. Les opinions des agents divergent sur l'identité des principaux clients, les services que la Direction générale devrait leur fournir, et ceux d'entre eux qui sont prioritaires. Par ailleurs, la planification doit être stratégique plutôt qu'orientée sur les besoins immédiats; les buts et objectifs doivent être plus particuliers que généraux; les plans de travail doivent être plus globaux, et il faut évaluer les résultats et la satisfaction des clients. Comme nous l'avons noté plus haut, ces questions ont été recensées dans le contexte de l'initiative e3 et des mesures préliminaires qui ont été prises. Il faut maintenant les aborder de façon rigoureuse et systématique pour que la Direction générale soit plus efficace et puisse montrer la valeur ajoutée de ses activités.

Les problèmes systémiques qui caractérisent la gestion des ressources humaines au Ministère ont de lourdes incidences sur PND. Le roulement élevé de personnel coûte beaucoup à la Direction générale en termes de productivité, perte de débouchés, mémoire institutionnelle, formation et bien-être des employés. La permutabilité, un processus de dotation lourd, les restrictions touchant les postes et la classification, tout contribue à cette situation. En raison de la pénurie d'agents du service extérieur (FS) et de la difficulté qu'il y a à les attirer vers un emploi dans les secteurs géographiques, de nombreux employés sont engagés pour une courte durée. Les agents FS constatent que le rôle des directions géographiques s'érode, les AMF partenaires et les directions générales fonctionnelles prenant la direction de bon nombre de dossiers. Les questions touchant les ressources humaines doivent retenir l'attention de la direction, tant au niveau ministériel qu'à celui du Secteur.

La structure organisationnelle et les processus de travail de PND reflètent un environnement axé sur la planification et la coordination des activités. La structure même rend difficile le redéploiement des ressources dans les secteurs où la demande est forte. L'action immédiate, de niveau inférieur, prend souvent le pas sur le travail à valeur ajoutée. PND doit repenser sa configuration organisationnelle, ses processus de gestion et les compétences de ses employés, pour rendre la Direction générale plus utile aux clients, plus efficace dans la prestation de ses services, et plus valorisante et plus attrayante pour ses employés.

Le point sur les recommandations

Le présent rapport contient six recommandations, dont la plupart ne sont pas faciles à mettre en oeuvre. Selon la direction, l'une d'entre elle a été mise en oeuvre et qu'on est en train d'en évaluer cinq autres que l'on s'emploie actuellement à mettre en oeuvre.

Étendue de la vérification et objectifs

Étendue

Le SMA du Secteur de l'Asie-Pacifique (MDM) a demandé une vérification de la Direction générale de l'Asie du Nord et du Pacifique (PND), qui a été approuvée par le Comité de vérification et d'évaluation dans le cadre du Plan de vérification annuel du MAECI pour 2002-2003. La vérification couvre l'ensemble des quatre Directions de la Direction générale. Elle ne couvre pas le projet de l'Infobanque actuellement piloté à PJP. Elle exclut aussi un examen des activités de CPU sur A5, qui dessert le Secteur. La vérification a été exécutée pendant les mois de février et mars 2003.

Objectifs

La vérification avait pour objectifs :

  • d'évaluer le cadre du contrôle de gestion et les systèmes, procédures et activités connexes;
  • d'évaluer l'affectation des ressources pour déterminer leur utilisation effective et efficace;
  • d'évaluer l'intégration et les incidences de e3 sur les activités, l'environnement et le personnel de la Direction générale;
  • de déterminer les secteurs ayant besoin d'améliorations et formuler et examiner des options pour les apporter;
  • de présenter des conclusions et des recommandations à la direction au moyen de séances d'information et d'un rapport de vérification écrit.

Travaux exécutés

Les travaux réalisés au cours de cette vérification comprenaient :

  • un examen de la documentation incluant le plan d'activités du Secteur; les études déjà faites par les directions générales géographiques; le lecteur « I » du Secteur P, comprenant les plans des directions, les activités, la programmation, les descriptions de tâches et les organigrammes; les résultats des deux dernières journées de réflexion du Secteur; le site Web de e3 ; et le site Web de l'Asie-Pacifique;
  • l'examen des configurations organisationnelles des autres directions générales géographiques du MAECI;
  • des entrevues avec le SMA du Secteur, les deux directeurs généraux du Secteur, les directeurs, les directeurs adjoints et tout le personnel de PND;
  • une entrevue avec le nouveau directeur général , Partenariats interministériels;
  • une entrevue avec le délégué commercial en chef adjoint;
  • une entrevue avec un consultant employé par PSD pour évaluer l'initiative e3;
  • un examen du recours aux heures supplémentaires et des relevés de congés;
  • une rencontre avec des étudiants suivant actuellement une formation linguistique en chinois et en japonais.

Conclusions détaillées

Introduction

1.1 La Direction générale de l'Asie du Nord et du Pacifique (PND) est l'une des deux directions générales du Secteur de l'Asie-Pacifique (MDM), l'autre étant la Direction générale de l'Asie du Sud et du Sud-Est (PSD). PND se compose de quatre directions : la Direction du Japon (PJP); la Direction de la Chine et de la Mongolie (PCM); la Direction de la Corée et de l'Océanie (PKE) et la Direction des opérations e3 et de la politique sur l'Asie-Pacifique (PEP). PND est dirigée par un directeur général EX-03, et chaque direction a son propre directeur EX-01. La Direction générale compte actuellement 44 ETP, en plus de trois postes (PPSE), d'un employé contractuel et d'un stagiaire.

1.2 Les trois directions de PJP, PCM et PKE sont chargées de faire progresser les intérêts économiques, commerciaux, politiques, ainsi qu'en matière de sécurité et d'environnement, notamment, dans la région de l'Asie du Nord et du Pacifique. PND s'occupe des pays suivants : Japon, Chine, Mongolie, Corée, Australie, Nouvelle-Zélande et Îles du Pacifique Sud. La région de l'Asie du Nord et du Pacifique compte 14 missions. L'autre direction que comprend la Direction générale, PEP, a notamment pour mandat de diriger l'initiative visant à introduire les modifications de la gestion (e3) au Ministère, de définir les objectifs régionaux du Secteur, d'élaborer des politiques uniformes et cohérentes, et de communiquer les priorités du Canada à l'ensemble de la région de l'Asie-Pacifique. Elle gère et contrôle, en outre, un programme de subventions et contributions de 1,98 million de dollars.

1.3 Les principales activités de La Direction générale sont, entre autres, les suivante : planifier et organiser les visites effectuées et reçues, et participer à ces visites; gérer et coordonner le programme de sensibilisation nationale; trouver les participants aux missions et aux foires commerciales; préparer les cahiers d'information; servir d'intermédiaire entre les missions, les organismes partenaires et les directions générales ministérielles fonctionnelles internes; nouer des contacts; examiner les politiques bilatérales et la politique commerciale, et y contribuer; répondre aux demandes d'information provenant des missions; et formuler et fournir conseils et instructions aux missions.

1.4 La Direction générale a l'avantage d'avoir, aux niveaux du directeur général, des directeurs et des directeurs adjoints, des agents expérimentés prêts à fournir l'orientation, les directives et les conseils nécessaires. Les communications y sont excellentes, avec des réunions hebdomadaires de tout le personnel de chaque direction, une réunion hebdomadaire de la direction du Secteur, dont les directeurs adjoints, et une réunion hebdomadaire de la direction. Les réunions de la Direction générale et des Directions comprennent d'ordinaire un exposé sur les questions touchant le Ministère et le gouvernement dans son ensemble, et une séance d'information du personnel sur les projets qui les concernent. En général, ces réunions sont axées sur le court terme, les activités en cours et celles à venir. Cela permet à la direction de rajuster les priorités et de veiller à ce que les principaux projets et activités soient en bonne voie. Le personnel trouve l'ambiance de travail intéressante et propice à la collaboration. Des activités telles que les journées de réflexion du Secteur et les diverses initiatives e3 renforcent encore ce sentiment en permettant au personnel de présenter des suggestions et des idées dans un cadre réceptif.

Conclusions

2.0.1 Les conclusions tirées de cette vérification ont été classées sous trois titres principaux : Le cadre de gestion, Les ressources humaines, et La structure organisationnelle. Ces questions sont toutes étroitement liées entre enlles, ont des incidences semblables et doivent, par conséquent, être étudiées collectivement.

2.1 Le cadre de gestion

2.1.1 Le Plan d'activités du Secteur de l'Asie-Pacifique énonce et décrit les activités du Secteur sous les titres Priorités, Résultats, Avantages et défis, Risques et raisons, ainsi que d'autres éléments clés, entre autres les communications, le contrôle du rendement, les principaux partenaires et intervenants, la gestion des ressources humaines, la formation, la gestion de l'information et la nouvelle répartition et redistribution, qui influent sur la gestion et la renforce. Le Plan d'activités du Secteur touche toutes les missions, les Directions générales de PND et PSD, et PAM. C'est un document détaillé et complet qui, outre ce qui précède, détaille davantage les résultats par priorité ministérielle et par rapport aux clients; les extrants attendus; les activités pour parvenir à réaliser ces extrants, et les ressources requises.

2.1.2 La structure et la perspective globale du Plan du Secteur n'ont pas complètement dépassé le niveau de la Direction générale et des directions. Des ententes de gestion du rendement pour les DG et les directeurs ont été préparées, mais certaines d'entre elles ne sont pas terminées. Il y a des énoncés de priorités et d'objectifs dans certaines directions et certains de leurs services. Il est nécessaire d'établir des plans de travail plus globaux, qui déterminent les objectifs à atteindre, les activités, les résultats et les ressources de chaque Direction par rapport à ceux de la Direction générale. De surcroît, des employés n'ont pas de plan de travail et n'ont eu que des communications officieuses, habituellement orales, concernant leurs buts et objectifs spécifiques. Le personnel a également fait observer que les descriptions de tâches n'existent pas ou sont périmées.

2.1.3 Chaque Direction est principalement guidée par une charge de travail correspondant aux besoins. On attribue au personnel des domaines de responsabilité comme des secteurs commerciaux, des questions stratégiques et, dans certains cas, une mission spécifique. Le personnel répond aux demandes et aux besoins courants, selon les dossiers venant des clients et de la direction. Une grande partie du travail de chaque agent est axée sur les activités. Dans cet environnement, la gestion est centrée sur les calendriers et les échéanciers, la liaison et le dépannage. La charge de travail de la direction est proportionnelle à celle des agents et comprend les besoins les plus importants sur les dossiers, activités et liaison, canalisés en amont. Dans cette situation, le court terme prime et l'on accorde peu d'attention aux questions à moyen et à long terme.

2.1.4 Cet environnement opérationnel a plusieurs conséquences. Les priorités stratégiques sont modulées selon les demandes courantes quotidiennes, et les compétences du personnel restent centrées autour de l'organisation, de la programmation et de la liaison, plutôt que sur des tâches à valeur ajoutée, comme la planification à long terme, l'analyse des politiques, la formulation de stratégies et le partenariat. Les résultats risquent alors de ne pas concorder avec les objectifs du Plan d'activités.

2.1.5 La mesure des résultats et la rétroaction des clients est un autre élément important d'un cadre de gestion précisé d'ailleurs dans le plan du Secteur. Cependant, il n'y a pas d'initiative officielle concertée, ni au niveau de la Direction générale, ni à celui des Directions, pour mesurer les résultats ou consulter les clients. De telles initiatives sont cruciales pour déterminer l'efficacité des activités exécutées et aider à planifier les efforts.

2.1.6 Le plan du Secteur identifie la formation et l'apprentissage comme des éléments fonctionnels importants. Encore une fois, cela n'a pas été officialisé uniformément aux niveaux de la Direction générale et des Directions. La formation n'est pas systématique et elle est donnée en fonction des besoins et possibilités de chacun. Il n'y a pas de plan de perfectionnement stratégique relatif à l'ensemble de l'organisation et intégrant les besoins de chaque employé en fonction des objectifs de la Direction générale. Le personnel a exprimé la nécessité d'une formation spécifique concernant le sujet géographique. Compte tenu des problèmes de dotation que connaissent la Direction générale et le Ministère dans son ensemble, la question de la formation revêt encore plus de pertinence.

2.1.7 De plus grands efforts sont nécessaires pour communiquer davantage avec les étudiants en langues, en les intégrant un peu plus aux activités et en les informant de l'évolution de la Direction générale, notamment en ce qui a trait à leurs futures affectations. On devrait chercher à obtenir des étudiants une rétroaction sur le programme d'études linguistiques en termes de qualité des enseignants et de méthodologie des cours, et la fournir à CFSI en vue de rendre ces cours aussi efficaces que possible.

2.1.8 La question des appréciations des employés est étroitement liée à la formation. La pratique consistant à remettre aux employés une appréciation annuelle de leur rendement, comme l'exige le Ministère, n'est pas appliquée de manière uniforme dans l'ensemble de la Direction générale pour le personnel de soutien et les employés non permutants. Sans rétroaction officielle aux employés, tant positive que négative, on perd des possibilités de recentrer les efforts de manière plus productive et de déterminer la formation et le perfectionnement professionnels appropriés.

2.2 Les ressources humaines

2.2.1 L'un des défis importants auxquels fait face le Ministère est la gestion de ses ressources humaines et, plus particulièrement, la pénurie d'agents du service extérieur (FS). Conséquence pour PND, les directions générales géographiques, dans l'ensemble, trouvent difficile d'attirer des agents FS, notamment dans des postes d'un niveau inférieur à celui de directeur adjoint. La plupart des agents rentrant à l'Administration centrale après une affectation à l'étranger souhaitent assumer des fonctions assorties de responsabilités de gestion. Cependant, cette attente ne peut toujours être satisfaite, car les postes de sous-directeurs vacants sont peu nombreux. Par conséquent, on cherche du travail ailleurs, au sein du Ministère, là où l'on pense que les possibilités et le travail sont plus intéressants. Pour doter les postes d'un niveau inférieur à celui de FS-02 directeur adjoint, PND et les autres directions générales géographiques s'en remettent alors à des mesures de substitution (employés engagés pour une période déterminée, employés détachés et employés contractuels) qui, en elles-mêmes, ne sont que des solutions à court terme au problème.

2.2.2 Il faut donc que la haute direction du Ministère, sous la direction de la SMA (Ressources humaines), porte toute son attention à cette question pour que l'on puisse régler les problèmes de dotation qui frappent durement les directions générales géographiques. Le nouveau processus de classification proposé pour les agents du service extérieur, comportant une structure à quatre niveaux, pourrait contribuer à régler la question. On envisage aussi un recrutement latéral de FS auprès du personnel expérimenté, plutôt que de se limiter au niveau d'entrée du PPSE. Il s'agit cependant là d'une question qui exigera des négociations délicates avec le syndicat. Au-delà de la restructuration des FS, le MAECI se penche sur le cadre plus vaste des ressources humaines dont il aura besoin dans les années qui viennent. Une étude de l'effectif du MAECI a été lancée pour traiter un large éventail de questions. Le succès est difficile à prédire en raison des négociations collectives entrant en jeux.

2.2.3 À PND, la dotation prend une grande partie du temps de la direction et est souvent une expérience frustrante et difficile. Comme elle a du mal à attirer des agents FS, la direction reviendra à d'autres moyens de combler ces postes. Cela se manifeste par les nombreux postes qui, à PND, sont actuellement comblés par des employés détachés, engagés pour une période déterminée ou contractuels. Voici une illustration des difficultés auxquelles doit faire face la Direction générale :

  • des 43 postes d'agents de la Direction générale, 20 sont comblés par des personnes n'ayant pas le niveau de titularisation du poste, et deux autres postes sont actuellement vacants;
  • à PND, l'expérience moyenne, parmi les agents, est de seulement 19 mois, mais de 15,6 mois si l'on retire de l'équation deux employés de longue date, dont l'un a 10 ans d'expérience. Par ailleurs, pour les agents permutants affectés à la Direction générale pour deux ans, les premiers mois se passent à apprendre le travail, et les quelques mois restant à centrer principalement leur attention sur leur nouvelle affectation;
  • à l'été 2003, 31 des 41 agents sont susceptibles de quitter la Direction générale. À PCM, par exemple, huit agents sur onze partiront, dont le directeur et un directeur adjoint. À PJP, les deux directeurs adjoints partiront, tandis qu'à PKE, le directeur, le directeur adjoint et trois agents iront ailleurs. En résumé, les trois directions à vocation géographique verront le remplacement de deux de leurs trois directeurs et de quatre de leurs sept directeurs adjoints. La Direction générale a indiqué que les directeurs adjoints seront tous remplacés par des personnes travaillant dans la région de l'Asie-Pacifique.

2.2.4 Les incidences d'ensemble de ce type de dotation sur les activités de la Direction générale sont concrètes :

  • les directeurs sont frustrés du fait qu'ils passent, par nécessité, une proportion considérable de leur temps à régler des problèmes de dotation au lieu de s'occuper de tâches à valeur ajoutée et de gérer la Direction;
  • la relative inexpérience du personnel impose une forte pression supplémentaire aux directeurs et directeurs adjoints pour s'assurer que les objectifs sont atteints. Le personnel possède rarement toutes les compétences nécessaires pour exécuter le travail. Ceci implique que la gestion doit prendre la relève et effectuer un nombre important d'heures supplémentaires;
  • de nombreux employés occupant des postes à court terme sont préoccupés par la sécurité de l'emploi, ce qui suscite beaucoup d'angoisse au sein du personnel. Ils ont signalé que cette situation a des incidences néfastes sur leur moral, car ils ignorent souvent jusqu'à la dernière minute de leur mandat si on va les garder ou non. Ils pensent que cela nuit à leur concentration et à leur productivité;
  • le roulement élevé de personnel est une cause primaire du défaut de mémoire institutionnelle dans la Direction générale. La situation est exacerbée du fait que les titulaires antérieurs des postes laissent rarement des notes en vue de la passation des fonctions et que, s'il y en a, elles sont de piètre qualité. Cela affecte la qualité du service et l'efficacité des employés dans l'exécution de leur travail, en raison de la courbe d'apprentissage abrupte (s'informer des dossiers, tisser un réseau de contacts, acquérir la crédibilité) à laquelle ils doivent faire face dans la période qui suit leur entrée en fonctions. Les directeurs adjoints subissent aussi une pression supplémentaire pour conseiller et soutenir ces agents;
  • les employés engagés à court terme n'ont pas toujours un sentiment d'appartenance à l'équipe. Ils se sentent rarement à l'aise et hésitent à prendre les devants et à proposer des solutions. L'introduction d'une initiation au Secteur pour les nouveaux employés aiderait à régler cette question.

2.3 Structure organisationnelle

2.3.1 Pour atténuer certains des problèmes, il importe de repenser et de remodeler la manière dont la Direction générale fonctionne et s'organise. On dit que chaque organisation, chaque produit et chaque manière de faire les affaires a un cycle de vie. Au cours des sept dernières années, par exemple, seulement 40 % des 500 organismes de Fortune existent encore sous leur forme antérieure reconnaissable.

2.3.2 L'approche par bureau géographique, combinée avec un environnement opérationnel, qui consiste à parer au plus pressé et à répondre aux besoins logistiques immédiats, a diminué la capacité stratégique de PND. L'attention est peu axée sur une perspective régionale ou un objectif à plus long terme. Les agents travaillent d'une manière compartimentée, se limitent à leurs dossiers et à leurs régions géographiques en s'accrochant à leurs acquis. Le rendement des directeurs reflète essentiellement ce mode opératoire : ils canalisent les questions de haut niveau dans l'ensemble de leur direction et servent en quelque sorte de chargé de dossiers général. Les activités, les missions et les réunions prennent le pas sur les questions commerciales, la perspective stratégique et les responsabilités de gestion.

2.3.3 La manière dont l'organisation est configurée limite la capacité de la Direction générale de réagir aux demandes changeantes et de veiller à ce que la charge de travail soit également répartie. Il est évident que certaines directions sont plus occupées que d'autres et que les charges de travail varient au sein des directions. Cela résulte de la fluctuation normale de l'activité que suscitent les questions émergentes, les crises, et le calendrier des activités logistiques prévues. Par exemple, les ressources restent statiques à PCM et à PJP, malgré l'augmentation du commerce avec la Chine et la baisse du commerce avec le Japon. De même, à PKE, le chargé de dossiers de la Nouvelle-Zélande est sous-utilisé, alors que la crise qui sévit actuellement en Corée surcharge cette section. Il y a peu de souplesse pour déployer les ressources vers les secteurs ayant besoin d'aide, selon les fluctuations de la demande dans l'ensemble des directions. Même au sein des directions, la capacité de soutien d'appoint est faible. Le savoir, la bonne connaissance des dossiers et les connaissances spécialisées sur les pays ont tendance à être verticales, les directeurs adjoints et les directeurs servant d'appoint et soutenant les agents (encore une fois, en partie à cause des problèmes de dotation).

2.3.4 Le contenu de la charge de travail a des incidences sur la capacité stratégique et d'action par anticipation de la Direction générale, en limitant à la fois la quantité de temps que les agents peuvent consacrer à ces activités, et le développement des compétences connexes. Une grande partie du travail consiste à répondre à des demandes de renseignements et à des demandes de niveau peu élevé, et à coordonner, assurer la liaison, et fournir un soutien logistique pour les activités, les missions et les réunions. Ce type de travail de soutien a tendance à dominer au détriment d'activités stratégiques plus axées sur l'avenir. À son tour, le personnel devient rompu à ces activités, préférant ce qu'il a l'habitude et la capacité de faire, plutôt que des activités de plus haut niveau touchant les politiques, la recherche, la sensibilisation et le réseautage, auxquelles on accorde peu d'attention.

2.3.5 Outre les contraintes ci-dessus, la fonction commerciale, au sein de la Direction générale, est encore touchée par plusieurs facteurs. Bien que les sections commerciales respectives travaillent dans le cadre de grandes équipes virtuelles avec leurs collègues dans les missions de la région, et que les activités incombent principalement aux missions ayant le plus gros des ressources, tout le personnel n'a pas reçu de formation sur la Nouvelle approche et a donc dû apprendre la méthodologie sur le tas. Le personnel connaît mal les outils offerts par HORIZONS, ainsi que le WIN. La gestion des contacts se fait sur une base individuelle et les visites internes ne sont pas planifiées et organisées selon une approche collective, mais plutôt laissées à la discrétion de chaque agent, sans présentation de rapports officiels ou entrées dans WIN. Cependant, les agents des missions reviennent pour des activités de sensibilisation. Il n'y a pas eu assez de ressources pour la fonction de politique commerciale, ce qui fait que la Direction générale a du mal à répondre aux questions et à tenir le personnel informé de la situation.

2.3.6 Bon nombre des problèmes auxquels fait face PND ont été clairement identifiés par le personnel au cours des deux récentes journées de réflexion du Secteur. Toutefois, il a été difficile d'introduire des changements, en raison de la lourde charge de travail qui mobilise la gestion du Secteur et d'un environnement opérationnel dans lequel ce qui est urgent prime sur ce qui est important. Les changements organisationnels proposés contribueront en partie à régler l'impasse dans laquelle se trouvent les ressources humaines, tout en favorisant la promotion de l'initiative e3 « Working Smarter » dans tout le Ministère. Dans le cadre de cette initiative, on reconnaît que le fait de ne pas effectuer de changements diminue l'efficacité du Secteur au fil du temps, accroissant le taux d'abandons et rendant le recrutement de jeunes travailleurs du savoir plus difficile.

2.3.7 La réorganisation de PND proposée dans ce rapport verra des modifications spectaculaires des orientations de la direction. Au titre des changements les plus saillants à apporter, mentionnons :

  • limiter PND à deux directions, l'une couvrant les relations générales, l'autre le commerce, avec un réservoir d'agents disponibles pour un déploiement selon les besoins;
  • s'écarter d'une approche par bureau géographique pour le commerce, et se tourner vers une approche ayant une orientation régionale et sectorielle;
  • accorder, au sein de la Direction générale, davantage d'importance aux questions touchant la politique commerciale, en en confiant la gestion à un directeur adjoint;
  • créer une direction séparée, relevant directement du SMA et s'occupant, au niveau du Secteur, des questions stratégiques et de soutien opérationnel;
  • mettre en place une unité de soutien opérationnel (au sein de la direction relevant du SMA) pour offrir un soutien logistique et une aide aux agents du Secteur de PND et de PSD, et leur permettre de se concentrer sur un travail à valeur ajoutée;
  • affecter des agents non permutants à l'effectif actuel pour donner à l'organisation une plus grande stabilité et continuité, et traiter la question de la mémoire institutionnelle qui, dit-on, fait défaut. On reconnaît, parallèlement, que cet apport entraînera son lot de problèmes, qu'il conviendra de gérer prudemment.

2.3.8 La réorganisation proposée présente des avantages et des inconvénients. Néanmoins, nous pensons que les premiers l'emportent sur les seconds. Cette réorganisation permettrait d'obtenir :

  • une couverture régionale plus vaste;
  • la souplesse nécessaire pour déployer les ressources dans les secteurs à forte demande (p. ex. : la diminution du commerce avec le Japon);
  • une meilleure capacité de soutien d'appoint;
  • une approche mieux intégrée et plus uniforme pour servir les clients (plutôt qu'une approche cloisonnée), orientée de la même manière que les programmes de DCI et de RG dans les missions.
  • un meilleur travail d'équipe, grâce à un système de gestion matricielle;
  • une plus grande expertise sectorielle et régionale;
  • une plus grande stabilité organisationnelle;
  • une participation active des agents à un niveau de travail plus élevé et plus interessnt, avec l'ajout de l'Unité de soutien des opérations;
  • un plus grand accès aux débouchés régionaux pour les clients;
  • une meilleure continuité et une plus grande mémoire institutionnelle;
  • une plus grande capacité d'attirer des agents, étant donné le contenu plus intéressant du travail;
  • une plus grande capacité d'élaborer des stratégies et des initiatives axées sur l'avenir;
  • un meilleur environnement pour permettre au personnel d'acquérir la formation et le perfectionnement professionnel nécessaires.

2.3.9 Il y a par contre les inconvénients suivants :

  • personne ne concentre son attention sur un pays en particulier;
  • les missions devront avoir des relations avec deux directions au lieu d'une;
  • des problèmes éventuels de recoupement et de coordination;
  • le personnel ne sera probablement exposé qu'aux questions relatives à son propre programme;
  • perte de l'expertise institutionnelle et de l'expertise des marchés propres à un pays.

2.3.10 Deux organigrammes sont présentés dans les deux pages suivantes. Le premier concerne l'organisation proposée pour s'occuper des problèmes abordés. Le deuxième reflète l'organisation actuelle.

2.3.11 Lors de la mise en oeuvre de cette configuration, il conviendrait d'étudier attentivement la disposition physique de la Direction générale pour favoriser une plus grande synergie, un meilleur travail d'équipe et de meilleures communications. L'aménagement actuel du bureau est fragmenté, séparant les directions et éloignant les membres du personnel les uns des autres.

(Cliquez sur l'image pour l'agrandir)

Organigramme proposé

Organigramme actuelle

2.4 Initiative e3

2.4.1 On devrait saluer le Secteur de l'Asie-Pacifique pour son initiative e3 (équilibre, efficacité et excellence) visant à apporter de nouvelles manières de penser à l'égard du travail, afin de pouvoir alléger la charge de travail et le stress qui l'accompagne, et permettre aux membres du personnel de profiter d'un meilleur équilibre entre leur vie professionnelle et leur vie privée. L'initiative e3 est un processus de réforme encourageant les employés à faire des suggestions, à proposer des améliorations et à introduire des pratiques exemplaires dans les activités quotidiennes. Elle a été lancée pendant l'été 2001, sous la direction du SMA (Asie-Pacifique), à la suite de la constatation d'un grave déséquilibre entre le vaste et croissant éventail de défis auxquels le Secteur se trouvait confronté et les ressources disponibles pour les relever.

2.4.2 Un groupe de réflexion, appelé le Groupe des irréductibles, comprenant plusieurs personnes de l'ensemble du Ministère a été créé. Des sous-comités chargés d'aborder bon nombre des questions émergentes ont ensuite été établis. Une unité e3 a été formée à l'initiative de ce Groupe et a été mise en place au sein de la Direction PEP. Son mandat consiste à aider à résoudre les problèmes relatifs à l'établissement des priorités, à identifier les principaux clients et services, à servir de secrétariat au Groupe des irréductibles et à communiquer le message de l'initiative e3, en collaboration avec la Direction PEP.

2.4.3 Beaucoup a été fait dans le court laps de temps qui s'est écoulé depuis la conception de l'initiative e3. De nombreux outils ont été mis au point pour aider les gens à travailler de manière plus intelligente : à savoir, des guides e3 pour les messages, les rapports, l'attribution des tâches, la conduite des réunions, l'accueil de visites et les notes de passation de fonctions; des trousses de survie pour les nouveaux employés; des modèles pour les cahiers d'information; et un site Web e3 où l'on peut trouver tous ces outils. Le Plan 4-5-6 a été établi pour apporter un sentiment d'équilibre en milieu de travail, ce qui signifie qu'il n'y aura pas de réunions après 16 h, pas de mémoires pour les bureaux des ministres après 17 h, et que tous les employés seront partis à 18 h. Un nouveau DG a récemment été recruté à l'extérieur du Ministère, et une équipe de mise en oeuvre de niveau DG a été créée et se chargera des nombreux problèmes opérationnels liés à la mise en oeuvre d'e3 dans tout le Ministère; un cadre stratégique a également été approuvé pour assurer sa mise en oeuvre.

2.4.4 La réaction du personnel de PND à l'initiative e3 a été mitigée. Beaucoup pensent qu'une initiative de ce genre aurait dû être prise depuis longtemps et sont extrêment enthousiastes; certains s'interrogent en premier lieu sur sa nécessité, et d'autres souhaitent qu'elle réussisse mais en doutent. De nombreux employés ont signalé qu'il est difficile, voire, dans certains cas, impossible, d'adhérer au principe 4/5/6. D'autres se sentent encore coupables de partir avant 18 h. Certains pensent qu'au cours des contacts avec ce qu'il y a de plus précieux au Ministère - les employés mêmes - on a oublié l'initiative e3. Les personnes occupant des postes à court terme soulignent leur incertitude en ce qui concerne la sécurité de l'emploi. Elles se plaignent de ne pas savoir avant la dernière minute si leur contrat sera prolongé ou non. Le personnel fait observer que la gestion omet de définir clairement les attentes aux employés qui, à leur tour, donnent peu ou pas de rétroaction sur leur rendement. Les membres du personnel craignent aussi que l'élan d'e3 ne se perde au départ du SMA du Secteur, force motrice de cette initiative.

2.4.5 Il reste encore beaucoup à faire pour assurer la réussite de la mise en oeuvre d'e3. Le nouveau DG (MDMX), bien que venant à peine d'être nommé, est en train d'essayer de relier l'initiative e3 au Plan stratégique du Ministère. Son objectif est de voir e3 adoptée comme une « manière de penser » générale (un état d'esprit) dans le Ministère; il ne souhaite pas qu'on la considère simplement comme une initiative visant à élaborer des produits facilitant le travail. Il pense fermement que les priorités du Secteur doivent descendre en cascade jusqu'à l'ensemble du personnel. Pour répandre l'initiative dans tout le Ministère, il a mis sur pied une équipe de mise en oeuvre de l'initiative e3, composée de DG issus de l'ensemble du Ministère. Des sous-comités ou groupes ont également été créés et ont chacun leur éventail de responsabilités. Le groupe d'alignement, pense-t-il, fait face au plus grand défi : aligner e3 sur la culture du Ministère, les systèmes, la Nouvelle approche des délégués commerciaux, et tous les employés du MAECI - pas seulement le groupe politique.

2.4.6 On planifie de mettre en place, d'ici le mois de juin (2003), une politique e3 qui établisse les objectifs, les engagements et les résultats attendus. On reconnaît également la nécessité d'un plan d'activités e3. Les plans du Groupe sont actuellement en cours d'élaboration et devraient être achevés d'ici la mi-avril. Le rôle de MDMX doit aussi être défini. On prévoit que l'organisation de MDMX comptera six employés. On reconnaît également que, bien que MDMX ait travaillé étroitement avec PEP, elle doit être séparée et centralisée avoir une perspective plus ministérielle. Un autre SMA sera aussi jumelé à cette initiative pour qu'il y ait un autre champion. Le but est de garder l'unité e3 intacte au sein de PEP, mais en limitant son rôle seulement au Secteur.

Recommandations

Recommandations pour MDM

3.1 Le Secteur de l'Asie-Pacifique devrait envisager d'organiser PND dans le sens de la reconfiguration proposée, qui voit PND divisée en deux directions, l'une couvrant les RG, et l'autre le commerce. On a également proposé une direction de soutien opérationnel de la politique et du Secteur relevant directement du SMA et soutenant toutes les activités du Secteur.

3.2 Dans la perspective de cette réorganisation, le Secteur devrait s'assurer que l'aménagement du bureau favorise les communications et le travail d'équipe.

3.3 Le Secteur de l'Asie-Pacifique devrait entreprendre des échanges permanents avec les autres directions générales géographiques pour discuter de questions communes, partager les pratiques exemplaires et élaborer des solutions aux problèmes opérationnels.

Mesures de MDM et délais d'exécution

3.1 Il y a quelques années, PND était organisée selon le plan proposé. Bien que ce modèle ait présenté alors des avantages, on a décidé de se tourner vers une structure spécifique à chaque pays/région, car on estimait que des connaissances et une expertise propres à chaque pays constituaient un facteur extrêmement important pour avoir des relations efficaces avec les pays se trouvant dans notre sphère de responsabilités et qui, autrement, auraient été noyés dans une approche régionale plus large.

Cela dit, nous reconnaissons la nécessité d'un changement et avons mis en oeuvre un processus qui inclura des consultations avec les autres directions générales géographiques et unités fonctionnelles du Ministère, les AMF, les missions à l'étranger et les clients issus des secteurs privé et universitaire canadiens. MDM a accepté, en principe, de retenir les services d'un consultant pour aider à la conception et à la mise en oeuvre du processus de changement, et SIV sera invitée à vérifier le processus à mesure qu'il progresse. Nous pensons que l'élaboration d'une structure organisationnelle qui reflète mieux les réalités mondiales et technologiques prendra deux ou trois ans, ce qui est un délai réaliste.

On ne devrait cependant pas négliger l'approche régionale et, pour commencer, nous irons de l'avant dès le mois de septembre 2003, qui coïncide avec la période des affectations d'été, en attribuant des responsabilités régionales spécifiques au niveau des directeurs adjoints à PKE, pour diverses initiatives dans le domaine de la promotion du commerce et de l'investissement en Asie du Nord. Dans les Directions du Japon et de la Chine, on donnera des responsabilités régionales spécifiques à au moins un agent commercial/sectoriel. Parallèlement, nous déploierons des efforts pour veiller à ce que les initiatives de promotion du commerce, comme les missions commerciales à l'étranger, soient abordées dans un contexte régional.

Il conviendrait de noter que le Secteur a déjà mis en oeuvre la recommandation de l'équipe de vérification qui proposait que PEP (Direction des opérations e3 et de la politique sur l'Asie-Pacifique) relève directement de MDM.

3.2 Une initiative de réinstallation touchant PEP et PJP s'est achevée au mois de juillet 2003. Bien qu'elle ne soit pas entièrement satisfaisante, les agents de PEP ont de meilleurs locaux et milieu de travail.

Des améliorations qualitatives, comme l'installation de cloisons en verre, ont été apportées dans le cadre de la réinstallation des agents de PJP. Les agents de la section commerciale ont déjà fait observer combien cette plus étroite proximité physique avec leurs collègues de la section politique/économique a amélioré leur environnement de travail, leur permettant d'être mieux informés du contexte dans lequel s'inscrit leur action.

Le Secteur s'est porté volontaire pour la première phase du remodelage de l'aménagement du bureau dans l'édifice Pearson. Même si la période de transition (incluant un déménagement temporaire de plusieurs mois) sera perturbatrice, on espère que les nouveaux locaux fourniront au personnel le meilleur aménagement possible pour les travailleurs du savoir.

3.3 De tels échanges ont déjà commencé en ce qui concerne le financement du DCI, et notamment le Fonds pour services aux clients. De plus en plus, les directions générales géographiques auront besoin de travailler ensemble pour coopérer avec le Secteur T à divers programmes de promotion du commerce, afin de s'assurer que les considérations spécifiques au pays et/ou à la région ont pleinement été prises en compte dans la gestion fine des programmes courants (incluant le développement de l'image de marque et le PDME) et l'élaboration de nouveaux programmes.

À l'automne, une réunion a été organisée entre PJP, PCM, NUR et NMX (toutes les directions du MAECI axées sur un pays), afin d'établir des normes de service communes en ce qui concerne leurs relations avec les ambassades, tant les nôtres que celles du pays dont elles s'occupent.

Recommandations pour PND

3.4 e3 devrait être intégrée dans les activités de PND avec l'établissement d'une approche de gestion plus structurée, qui identifie les clients, établit les priorités, et détermine les buts et objectifs en reliant ces plans de travail aux activités, extrants, ressources et outils de mesure.

3.5 Un certain nombre de questions de ressources humaines devraient être abordées, incluant la préparation d'un plan de formation pour l'ensemble de la Direction générale; des descriptions de travail qui concordent avec les tâches réelles; et des procédures de passation des fonctions.

Mesures de PND et délais d'exécution

3.4 e3 est un travail en évolution. Depuis le début, e3 a eu des incidences très directes et très positives sur le travail quotidien des employés. La gestion de la Direction générale a contribué directement à l'effort d'ensemble, en ce que les ententes de gestion du rendement reflétaient les priorités et objectifs du Ministère et du Secteur. Pour la plupart des employés, cela s'est traduit par une meilleure perception de l'importance de chacune de leurs responsabilités. Des efforts considérables ont été investis, avec un succès croissant, dans le cadre de la mise en oeuvre des principes d'e3 dans la production des cahiers d'information pour les ministres et la haute direction. D'autres perfectionnements amélioreront le processus, mais quelques résultats sont déjà apparents : d'après un sondage sur l'équilibre travail-vie auprès des employés du MAECI, coparrainé par e3 et effectué par Linda Duxbury au mois de juin 2003, les répondants d'Asie-Pacifique considéreront sans doute moins la culture au MAECI comme étant :

  • non coopérative
  • axée sur les heures
  • l'une de celles qui poussent à faire un choix entre le travail et la famille.

Bien que presque la moitié des employés du Secteur de l'Asie-Pacifique considèrent la culture au sein du MAECI comme axée sur l'immédiat et guidée par les événements, ils sont moins susceptibles d'avoir cette opinion que les autres personnes au MAECI.

On parviendra à une approche de gestion plus structurée quand davantage d'efforts seront déployés pour assurer une cohérence et un parallélisme encore plus grands entre les divers outils ministériels et les outils de planification du DCI. Les priorités et objectifs en découlant seront reflétés dans les ententes de gestion du rendement des directeurs qui, à leur tour, les refléteront dans les objectifs de leurs directeurs adjoints. Cela devrait fournir un cadre de gestion plus officiel et mieux documenté.

Inversement, l'application de ce qui précède conduira à une identification plus fine des clients et à un plus grand suivi et une meilleure évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs établis.

3.5 Comme on l'a fait observer dans ce rapport, les questions de ressources humaines constituent un grave défi pour cette Direction générale, la plupart des solutions échappant totalement à notre contrôle. La formation a été identifiée comme une priorité pour le nouveau directeur général et les deux nouveaux directeurs qui se sont joints à la Direction générale cet automne. Chaque direction aura un plan de formation, qui sera un recueil de tous les plans de formation individuels. À leur tour, les plans des directions seront rassemblés pour former un plan de la Direction générale.

Chaque direction désignera un coordonnateur de la formation, et ces coordonnateurs travailleront ensemble à l'initiative d'Apprentissage-P qui offre de remarquables possibilités de formation/apprentissage pour tous les membres de l'Asie-Pacifique.

Les descriptions de travail, notamment celles qui concernent les postes non permutants, seront mises à jour au fil du temps. La Direction générale, tout comme d'autres unités au Ministère, a consacré un temps, des efforts et une énergie considérables à l'exercice de la Classification universelle, sans résultats tangibles. On ne peut d'ailleurs pas consacrer tout son temps à de telles initiatives. La Direction générale saisira l'occasion de la restructuration des FS pour assurer l'harmonisation des descriptions de travail au sein de ses services.

Les rapports d'appréciation constituent un outil important pour l'orientation professionnelle et l'avancement. Pour la période présente, les rapports d'appréciation sont en cours d'élaboration pour tous les employés, sauf pour ceux qui ont expressément indiqué qu'ils ne souhaitent pas en avoir. Cette pratique se poursuivra dans l'avenir.

L'Apprentissage-P est en train d'élaborer le contenu d'une séance d'orientation pour les nouveaux arrivés du Secteur P. Celle-ci sera offerte à l'automne, et à chaque automne, par la suite. Le personnel nouveau, incluant les étudiants et les stagiaires, suit automatiquement la séance 101 offerte par CFSI.

Recommandation pour MSV

3.6 Un groupe de travail de la haute direction devrait être établi pour régler les graves problèmes de fond que présentent la dotation et les questions de ressources humaines connexes et qui touchent toutes les directions générales géographiques. Le mandat de ce groupe inclurait, entre autres, l'examen des points suivants :

  • le recrutement de la filière FS, y compris ses niveaux d'entrée;
  • la simplification du processus de dotation;
  • l'affectation d'agents non permutants dans les directions générales géographiques;
  • la planification de la permutabilité et de la succession.

Mesures de MSV et délais d'exécution

3.6 Vos conclusions sur les problèmes relatifs aux ressources humaines reflètent exactement ceux auxquels nous devons faire face et, en ce sens, vont dans le sens de notre propre évaluation. Nous avons déjà produit plusieurs rapports sur les effets néfastes de la pénurie d'agents du service extérieur. Cependant, contrairement à ce que le rapport laisse entendre, cette pénurie ne se limite pas aux directions générales géographiques. En fait, l'étude que nous avons faite l'an dernier confirmait qu'en moyenne, les directions géographiques et fonctionnelles connaissent un taux de pénurie de FS de 42 % à 43 %. Nous entendons souvent les gestionnaires, dans les directions générales fonctionnelles, déplorer le fait qu'ils ont du mal à attirer les agents, qui préfèrent aller dans les directions générales géographiques, dans l'espoir d'accroître leurs chances d'obtenir l'affectation de leur choix. De l'avis des gestionnaires, toutefois, les agents pensent que leurs chances d'avancement sont meilleures s'ils vont dans des directions générales fonctionnelles.

Au cours des dernières années, les discussions du Comité exécutif et les messages SIGNET des Ressources humaines indiquent que l'on a déterminé plusieurs solutions en vue de corriger ces problèmes, et que ces suggestions vont dans le même sens que vos recommandations. La restructuration du groupe FS rendrait possible le recrutement pour plus d'un niveau. Nous comptons aussi organiser un concours de recrutement interne ouvert aux membres d'autres groupes professionnels, quand le projet de restructuration sera suffisamment avancé. À plus long terme, nous souhaiterons étendre notre recherche au reste de la fonction publique pour les ressources nécessaires, et élargir la discussion des deux côtés. Par ailleurs, on s'efforce actuellement de simplifier le processus de dotation et de classification pour les employés non permutants. Une personne a été nommée pour présider un groupe de travail chargé d'examiner le déroulement des opérations, ce qui devrait avoir pour résultat de simplifier et d'améliorer le service.

Dans un sens plus large, nous espérons que le rapport L'effectif de demain de HXD suscitera une discussion avec le Ministère sur la question de la permutabilité. C'est dans ce contexte que nous proposons de revoir la question de la spécialisation du travail et la pertinence d'avoir des agents non permutants dans les directions géographiques.

Même si cela offrait l'avantage d'un certain niveau de continuité, il faut reconnaître qu'il y a aussi beaucoup de mouvement de la part des employés non permutants. De plus, les incidences sur le groupe FS et sur leur syndicat exigeront une étude plus approfondie.

Pour conclure, nous proposons de rencontrer nos collègues du Secteur de l'Asie-Pacifique pour faire le point avec eux.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2010-02-09