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Vérification de marchés de services

(Juin 2004)

Sommaire

Au cours des cinq dernières années, le Ministère a réalisé d'importants progrès en inculquant la rigueur dans la gestion de ses contrats de services, mais des lacunes, majeures et mineures, doivent encore être comblées. Les responsabilités de la gestion et les méthodes de passation des marchés n'ont cessé de s'améliorer depuis les conditions de référence décrites dans la vérification antérieure des marchés de services exécutée par SIV en 1998. Actuellement, la passation de tels marchés est prise beaucoup plus au sérieux au Ministère, tant pour des raisons de responsabilité interne que pour les examens externes orientés sur les valeurs et sur l'éthique, qui ont des incidences sur la fonction publique en général.

Un cadre de contrôle, mis en place au Ministère, ajoute de la rigueur à la gestion du processus de passation des marchés. Il se compose des éléments suivants : un Centre d'expertise pour la passation des marchés (Section de la passation des marchés de services - SPPG (anciennement SMFG)); un Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM); des Comités de révision des contrats (CRC) à l'Administration centrale et dans les missions; et une formation permanente structurée dans le domaine de la gestion des marchés. En termes de pratique, on invite maintenant un réservoir plus vaste de fournisseurs potentiels à soumissionner pour les grands marchés ministériels, p. ex. pour ceux dont la valeur est supérieure au palier de $84 400(1) de l'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain). Depuis le mois d'avril 2000, l'utilisation du MERX (système gouvernemental d'appels d'offres électroniques) a augmenté de 38,7 %, avec une baisse correspondante dans la méthode traditionnelle, selon laquelle seuls les fournisseurs sélectionnés sont invités à soumissionner directement.

La gestion des marchés de services continue de fonctionner sans système d'information spécialisé. En conséquence, il est impossible de déterminer avec précision le volume de passation de marchés, bien que le système financier du Ministère (SGI) montre que 147,7 millions de dollars ont été dépensés en 2002-2003. Le rapport annuel du Ministère aux organismes centraux est incomplet, car les activités de passation de marchés indiquées se rapportent seulement aux centres financiers répondant de diverses manières à une lettre d'appel annuelle. On prévoit que cette situation sera réglée quand une nouvelle version du SGI sortira, au mois de novembre 2004, qui incorporera les contrôles et les registres obligatoires.

Le plus grand utilisateur de marchés de services du Ministère est la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie (SXD), qui a adjugé 269 marchés au cours de l'exercice financier 2002-2003, pour une valeur (modifications comprises) de 19 millions de dollars. Les principaux projets expliquant ces chiffres plus élevés que la normale sont le Projet de renouvellement de l'infrastructure et le Projet de l'Infobanque. Cela a eu pour conséquence qu'un tiers de l'effectif de SXD est composé de contractuels, ce qui laisse entendre que l'on pourrait réaliser des économies si SXD étudiait la possibilité de convertir certaines de ces ressources en équivalents temps plein (ETP). Certains consultants sont sous contrat avec SXD depuis 1996. Dans son Plan stratégique des ressources humaines pour cette année, SXD a fait de la conversion des entrepreneurs en ETP une priorité, lorsque cela se justifie. Des 269 marchés, 46 ont été examinés par le CEM en raison de leur valeur. Cela représentait 53,2 % de la valeur totale des marchés adjugés par SXD. La méthode concurrentielle traditionnelle a été employée dans les 46 cas. Toutefois, dans bon nombre de ces cas, seulement deux soumissions ou moins ont été reçues et, dans 18 cas, l'entreprise retenue était celle qui représentait l'entrepreneur en place. Sur la base de ces conclusions, il est recommandé d'étudier l'utilisation du MERX, qui pourrait amener un réservoir plus vaste de fournisseurs qualifiés à soumissionner pour ces marchés, aboutissant ainsi à un processus plus concurrentiel.

Le Centre d'expertise (SPPG) est un dispositif important pour améliorer la gestion des marchés. Pour rester dans la ligne des fonctions de contrôleur modernes et réduire les risques, on a élaboré un site Web intranet interne, qui contient plus de 40 documents concernant des questions relatives aux politiques, des modèles et des guides. Il héberge aussi un programme automatisé novateur, conçu pour faciliter les questions complexes de propriété intellectuelle. Le site Web permet aux fonctionnaires ministériels délégués comme autorités contractantes de mener plus efficacement les processus d'approvisionnement et de passation de marchés. La Section a eu des difficultés en matière de dotation et pour retenir les employés, qui ont eu des incidences sur sa capacité de contrôler les activités de passation de marchés et de fournir des services consultatifs. Certains clients souhaiteraient que SPPG soit davantage orientée vers le service et vers la recherche de solutions. D'autres se plaignent des délais de service et trouvent parfois SPPG trop exigeante. Le fait de disposer de normes de service comme points de référence en matière de performance aiderait les clients à mieux comprendre le rôle de SPPG, son efficacité au sein du Ministère, et ce qu'ils peuvent en attendre. Cela permettrait aussi d'apporter des éclaircissements sur les responsabilités des clients dans le contexte de la passation de marchés. Un plan stratégique de même qu'un plan de travail annuel, sont également nécessaires.

Le rôle consultatif du CEM peut être renforcé par l'ajout du directeur général de la Direction générale d'administration de l'Administration centrale (SPD) récemment créée, et par l'adhésion des directions générales les plus activement engagées dans la passation de marchés (SXD, SRD et BCD). Cela favorisera une plus grande efficacité des fonctions de contrôleur au sein du Ministère. Le CEM reconnaît la distinction subtile qui existe entre assurer une diligence raisonnable et intervenir dans les processus de gestion, mais s'est senti paralysé lorsqu'il s'est trouvé face à des questions ayant trait à l'intégrité du processus de sélection. On propose que le CEM se rapporte au Comité de gestion.

Le mandat des CRC de l'Administration centrale doit être mieux défini et mieux compris. Chaque CRC fonctionne différemment et leur composition varie. Bien que la sélection de l'entrepreneur incombe au gestionnaire, certains CRC prennent ces décisions. L'idée d'une journée de réflexion des CRC pour normaliser les processus et partager les leçons apprises est opportune.

Il y a eu une augmentation de l'utilisation d'engagements verbaux, qui doivent être suivis de confirmations des commandes, au lieu de contrats de services écrits avec les fournisseurs. Depuis 1999, 32 cas ont atteint un montant supérieur à 500 000 dollars, dont 21 en 2003. Les confirmations de commandes ne visent pas à remplacer les procédures de passation des marchés établies, et les circonstances entourant leur utilisation violent les règlements régissant la passation de marchés. Ces cas ne concernent que quelques directions générales au Ministère.

Bien que la plupart des missions disposent de CRC actifs (25 sur les 30 missions ayant fait l'objet d'une enquête), les seuils de valeurs en dollars pour leur utilisation varient, et seulement 20 d'entre elles utilisent la liste de contrôle pour les marchés de services. Les CRC n'examinent pas toujours les contrats des AMF, même s'ils sont émis au nom de la mission. Seulement un tiers des missions sur lesquelles a porté l'enquête ont répondu à la dernière lettre d'appel sur les activités en matière de passation de marchés. Trois missions ne connaissaient pas le site Web du Ministère relatif à la passation des marchés, et les missions ne recourent généralement pas aux conseils de SPPG.

La gestion et le personnel ayant une part active dans la passation de marchés continuent de manquer de la formation requise. Les participants au cours sur la passation de marchés se montrent préoccupés par la longueur des cours et par le fait qu'ils ne soient pas dispensés par des formateurs professionnels. Le contenu du cours élaboré par SPPG a reçu des notes élevées.

Un échantillon de 50 dossiers de marchés (4,47 millions de dollars) de l'ensemble du Ministère ont été examinés à l'Administration centrale, dont 26 avaient été adjugés à un fournisseur exclusif; 19 avaient suivi le processus concurrentiel traditionnel; et cinq étaient des commandes subséquentes faisant suite à une offre permanente ou un arrangement en matière d'approvisionnement. L'examen a indiqué que la rigueur dans la passation de marchés n'est pas encore complètement ancrée dans la pratique quotidienne : il est difficile de jauger l'efficacité du processus de sélection en raison du manque de documentation dans les dossiers; la liste de contrôle pour les marchés de services est rarement utilisée; de nombreux marchés sous-entendent une relation employeur-employé, avec peu ou pas d'évaluation du risque; le motif de l'utilisation d'entrepreneurs en recourant à d'autres formes d'engagement est rarement documenté; dix contrats avaient été signés après le début des travaux; 14 laissent supposer une planification médiocre, en raison des valeurs modifiées; et il n'y a aucune évaluation de la performance des entrepreneurs.

État des recommandations

Le présent rapport contient 24 recommandations. La gestion de l'Administration centrale a présenté un rapport pour chaque recommandation, indiquant les mesures ou décisions déjà prises et incluant les mesures à prendre dans l'avenir. En général, l'Administration centrale approuve toute les recommandations. Selon les réponses reçues, une recommandation a entièrement été mise en oeuvre; les autres sont en voie de réalisation et, dans la plupart des cas, un délai spécifique a été indiqué pour leur mise en oeuvre.

Introduction

1.1.1 Une vérification de la passation de marchés de services professionnels et autres a été exécutée pendant la période allant de septembre à novembre 2003. Cette vérification est effectuée à la suite de la Décision du Conseil du Trésor du 10 avril 2003, dans le cadre de la réponse à la demande formulée par le Ministère pour la ratification d'une modification à un contrat du MAECI. Cette décision indiquait que, vu les circonstances entourant la soumission (fractionnement d'un contrat), les ministres du Conseil du Trésor s'attendaient à ce que le MAECI respecte un engagement antérieur (pris en 2001) d'exécuter une vérification intégrée des marchés de services en 2003.

1.1.2 Au cours des derniers mois, la fonction publique fédérale a fait l'objet d'un examen approfondi de la part d'une Commission parlementaire, des médias, et du Bureau du vérificateur général, concernant la gestion financière et les pratiques de passation de marchés. Dans un communiqué adressé à tous les agents financiers principaux, le secrétaire du Conseil du Trésor a insisté sur le fait qu'il est essentiel, pour assurer l'efficacité des fonctions de contrôleur, qu'il y ait un régime solide à l'égard de la gestion financière et de la gestion des marchés, soutenu par des processus clairement établis, et que les agents financiers principaux collaborent avec tous les gestionnaires de leur ministère pour s'assurer qu'ils assument convenablement leurs responsabilités.

1.1.3 En 1998, la Direction de la vérification (SIV) a exécuté une vérification sur la passation de marchés de services, qui a permis de mettre en évidence plusieurs lacunes dans le processus de passation des marchés. Au nombre de celles-ci comptent l'absence d'attention collective pour la fonction de passation des marchés; un système d'information de la direction insuffisant; le manque de procédures de passation de marchés normalisées; et la nécessité de mécanismes valables d'examen critique au niveau de l'exécution, pour s'assurer que l'on reçoit le meilleur rapport qualité/prix, et veiller au respect des politiques gouvernementales en matière de passation des marchés. Au mois de février 2000, tenant compte de bon nombre des recommandations de la vérification de 1998, le MAECI a présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor un Plan pour la mise en oeuvre d'une stratégie sur la réforme des marchés. Au cours de l'automne 2000, les Services internationaux et nationaux de gestion financière et d'établissement de contrats (SMF) ont chargé un consultant d'évaluer la structure de passation des marchés au MAECI, et sa conformité avec les lignes directrices du CT et les exigences ministérielles. En 2001, dans une vérification de suivi, SIV a conclu qu'il serait plus approprié d'effectuer une vérification intégrée complète dans 18 mois (c'est-à-dire en 2003), pour permettre une mise en oeuvre totale des mesures correctives prévues dans le Plan. Le présent rapport est le résultat de cette vérification intégrée complète.

1.1.4 Selon le système financier du Ministère (SGI), au cours de l'exercice financier 2002-2003, le Ministère a dépensé 147,7 millions de dollars en marchés de services, dont 53,7 millions de dollars en marchés conclus par l'intermédiaire de TPSGC.

Étendue de la vérification et critères

2.1 Étendue de la vérification

2.1.1 L'étendue de cette vérification était axée sur la gestion des marchés, en insistant sur l'intégrité du processus de sélection et sur le rôle et le fonctionnement de la Section de la passation des marchés de services (SPPG, anciennement SMFG), du Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM), et des Comités de révision des contrats (CRC) dans chaque secteur. Par ailleurs, la vérification a permis de déterminer si les marchés avaient été adjugés et administrés conformément aux textes de lois, règlements, politiques et procédures établis, et menés à bien avec la prudence et la probité appropriées. La vérification n'a pas porté sur les marchés de fournitures et de construction. Elle était principalement axée sur les activités de passation de marchés à l'Administration centrale, bien que trente missions aient été contactées par téléphone pour déterminer, entre autres, si un CRC y fonctionnait. Les relations des missions avec SPPG ont également été examinées.

2.1.2 Les travaux de vérification ont été surtout concentrés sur :

  • le suivi des recommandations de la vérification de 1998, en évaluant si les initiatives de réforme des marchés ont été pleinement réalisées, et si les suggestions contenues dans le rapport du consultant de SMF ont été mises en oeuvre;
  • l'évaluation du cadre de contrôle de la gestion, incluant le rôle et les fonctions de la Section de passation des marchés (SPPG), le CEM, les CRC de l'administration du Secteur et les CRC des missions;
  • l'évaluation des ressources affectées au processus de passation des marchés, incluant l'évaluation de la charge de travail, les besoins en matière de formation, et la formation actuellement offerte;
  • l'évaluation des systèmes d'information de gestion et de la capacité d'analyse institutionnelle, incluant l'entrée des données, la collecte et la communication de l'information;
  • la détermination de la conformité de la gestion des marchés de services avec les principes de gestion/fonctions de contrôleur modernes et la Loi sur la gestion des finances publiques, le Règlement sur les marchés de l'état, et la politique relative à la passation de marchés. Cela inclut l'examen de l'adjudication des marchés pour s'assurer qu'une justification est incluse au dossier du marché pour les marchés non concurrentiels, et que le processus concurrentiel est conduit de manière ouverte, juste et transparente.

2.2 Critères de vérification et travaux entrepris

2.2.1 Critères de vérification

Les critères utilisés pour cette vérification ont été tirés de :

la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor, incluant le Règlement sur les marchés de l'état (RME); les politiques actuelles du MAECI sur la passation de marchés; l'accord de libre-échange nord-américain (ALENA); la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE); le Code de valeurs et d'éthique pour la fonction publique; et les pratiques modernes de gestion.

2.2.2 Travaux entrepris

Les travaux entrepris pendant la vérification incluaient :

  • l'examen des critères de vérification ci-dessus;
  • l'examen des rapports de vérification du MAECI (1998 et 2001); le document de réforme du MAECI sur la passation de marchés; et un rapport de vérification récent de l'ACDI sur l'adjudication de marchés à des fournisseurs uniques;
  • l'examen des sites Web du MAECI, de TPSGC, du SCT sur la passation de marchés, et du MERX (système gouvernemental d'appels d'offres électroniques);
  • I'interview des quatre employés de la Section de la passation des marchés de services (SPPG), le directeur de SMF, le président du Comité d'examen des marchés du Ministère, les neuf CAS présidant les Comités de révision des contrats, l'agent principal d'approvisionnement de SXMP, deux membres du personnel de passation des marchés de CAM, l'agent des opérations de BCD, trois agents de SRBE, et les directeurs de SMS et de CFSM.
  • l'interview des gestionnaires de contrats de l'ACDI (Amériques), un agent d'approvisionnement du MDN, et un agent de gestion des cas du TCCE;
  • la prise de contact par téléphone avec les agents de la gestion/des affaires consulaires dans 30 missions, au sujet de leurs pratiques de passation de marchés;
  • l'examen d'un échantillon de 50 dossiers de marchés représentant une coupe transversale des activités ministérielles en matière de passation de marchés de services;
  • la consultation du conseiller en politiques du SCT pour les agents financiers supérieurs (AFS), concernant le rôle de l'AFS dans la gestion de la passation de marchés;
  • la consultation du directeur des politiques de TPSGC, à propos des exemptions dans le contexte de l'ALENA.

Conclusions de la vérification

3.1 Réponse aux recommandations antérieures

3.1.1 Bon nombre des recommandations contenues dans le rapport de vérification de SIV de 1998 et dans le rapport du consultant de SMF ont été mises en oeuvre. Le Ministère a institué un « Centre d'expertise ministériel » avec la création de la Section de la passation de marchés de services (SPPG), dirigée par un directeur adjoint (PG-06), agent professionnel de négociation des marchés. Cette Section a récemment déménagé de la Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD), à la Direction générale de l'administration de l'Administration centrale (SPD), récemment créée, qui se rapporte au directeur de la Direction de la passation des marchés et de l'approvisionnement (SPP). Des mécanismes d'examen des marchés ont été mis en oeuvre au niveau ministériel. À l'Administration centrale, un Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM) a été créé pour examiner tous les contrats d'une valeur supérieure au seuil établi dans le cadre de l'Accord de libre-échange nord-américain. SPPG est le secrétariat et le conseiller du CEM. Aux niveaux des directions générales et des secteurs, des Comités de révision des contrats (CRC) ont été également créés et sont présidés par les Conseillers de l'administration des secteurs (CAS), pour examiner les marchés ayant une valeur inférieure au seuil établi dans le contexte de l'ALENA. Les Comités de révision des contrats (CRC) des missions fonctionnent indépendamment de l'Administration centrale, mais reflètent le fonctionnement du CEM pour tous les contrats, qu'ils soient d'une valeur inférieure ou supérieure au seuil de l'ALENA. SPPG fournit, au besoin, conseils et orientation à tous les Comités de révision des contrats.

3.1.2 Une importante recommandation formulée dans le Rapport de vérification de SIV et dans l'étude du consultant de SMF n'a pas encore été mise en oeuvre. Il continue de n'y avoir aucune information de gestion fiable sur les activités de passation des marchés au Ministère. Le Ministère est donc incapable de remplir entièrement ses obligations de présentation de rapports réglementaires aux organismes centraux sur la passation des marchés. Il essaie actuellement de satisfaire à ces exigences au moyen d'une lettre d'appel annuelle adressée aux centres financiers ministériels pour leur demander de présenter un rapport sur le volume et la valeur en dollars de leurs activités de passation de marchés. Malheureusement, de nombreux centres financiers, dont les missions, omettent de répondre à cette lettre et, de ce fait, le rapport du Ministère aux organismes centraux est inexact et incomplet. Une bonne gestion des fonctions de contrôleur exige la mise en place de procédés administratifs correctement intégrés. Cela inclut des systèmes visant à permettre un contrôle, un examen et une présentation de rapports efficaces concernant les fonctions relatives à la gestion financière et à la gestion de la passation de marchés. Sans ces systèmes, SPPG n'est pas en mesure de satisfaire totalement à l'exigence prescrite de contrôler les activités de passation de marchés au sein du Ministère et de présenter un rapport précis à ce sujet.

3.1.3 Sur la base du Rapport de SPPG sur les méthodes d'approvisionnement pour les marchés d'une valeur supérieure au seuil de 84 400 dollars de l'ALENA, et pour les contrats soumis au CEM, il semble qu'un réservoir plus vaste de fournisseurs éventuels soit invité à soumissionner pour les grands marchés du Ministère. Selon le rapport, le recours au MERX a augmenté de 38,7 % au cours de la période allant du mois d'avril 2000 au mois d'octobre 2003, parallèlement à une baisse de 41 % de l'utilisation de la méthode concurrentielle traditionnelle, qui consiste à solliciter trois soumissions ou plus, directement auprès de vendeurs éventuels. Le nombre de cas total présentés au CEM s'est accru régulièrement, passant de 34 en 2000 à 111 en 2002. Néanmoins, la passation de marchés avec des fournisseurs uniques comme méthode d'approvisionnement a augmenté d'approximativement 5 % par an, au cours des deux derniers exercices financiers. En raison de l'absence de système d'information fiable sur les activités de passation de marchés, il n'y a eu aucune évaluation des méthodes d'approvisionnement utilisées pour les marchés ayant une valeur inférieure au seuil de l'ALENA. Depuis 2002, SXD maintient une base de données qui conserve la trace de tous les marchés de services professionnels traités par l'intermédiaire de SXM.

3.1.4 Ces vérifications sont exécutées en partie à la suite de la décision du Conseil du Trésor du 10 avril 2003, par laquelle le SCT s'est dit préoccupé par une affaire de fractionnement de contrat à la Direction générale des communications (BCD). La vérification a conclu que BCD avait amélioré ses processus de passation de marchés. Elle a instauré maintenant des arrangements en matière d'approvisionnement et fait appel à plusieurs entreprises qualifiées pour l'acquisition de services de transcription pour le Ministère. Récemment, la Direction générale a placé une demande d'offre permanente dans le MERX pendant 40 jours. On s'attend à ce que le passage aux offres permanentes soit plus rentable que les arrangements en matière d'approvisionnement existants. Les efforts de ressourcement déployés par BCD ont permis de réduire considérablement son nombre total de marchés, en engageant des employés nommés pour une période déterminée pour exécuter des tâches qui étaient antérieurement confiées à des entrepreneurs. On ne permet plus aux entrepreneurs de travailler dans les bureaux de BCD. Ces conclusions complètent l'examen effectué par SMD sur des activités spécifiques dans le domaine de la commandite, de la publication d'annonces, et des sondages (recherche sur l'opinion publique), qui était largement axé sur BCD. Le rapport, communiqué au Conseil du Trésor le 28 juin 2002, démontrait que le MAECI respecte ses obligations dans les domaines spécifiquement identifiés dans le cadre de cet examen.

3.2 La Section de la passation des marchés de services (SPPG)

3.2.1 SPPG, qui se rapporte maintenant au directeur de SPP, a été créée en 2000 et est dirigée par un directeur-adjoint (PG-06), appuyé par deux conseillers principaux en passation de marchés (PG-04), et un conseiller en matière de base de données/informatique (AS-01). Le directeur adjoint actuel est le troisième de la courte histoire de la Section. Les conseillers principaux en passation de marchés et les postes d'informatique sont nouveaux (janvier 2003). Un conseiller principal en passation de marchés a quitté le MAECI au cours de cette vérification, réduisant ainsi la capacité de la Section.

3.2.2 La Section a le mandat, à l'échelle du Ministère, de conseiller et d'aider à la préparation de tous les marchés, quelle que soit leur valeur. Dans le cadre de la réforme des services ministériels, la note de service du SMA du mois de janvier 2000 sur la passation de marchés décrit la Section comme un centre de passation des marchés de services où l'on peut se présenter à l'improviste. Outre ses fonctions consultatives, SPPG est chargée, entre autres, de la présentation de rapports au Conseil du Trésor; de contribuer à l'élaboration de cours de formation; du maintien du site intranet du Ministère sur la passation des marchés, de servir de secrétariat au CEM; de l'élaboration et du maintien des normes et du contrôle des CRC, pour s'assurer de leur cohérence et de leur conformité aux exigences. À ce jour, principalement parce que son personnel n'a été engagé que récemment, SPPG n'a pas pu effectuer les évaluations périodiques des CRC prescrites par son mandat pour s'assurer de la cohérence et de la conformité des règles et réglements relatifs à la passation de marchés. Sur la base des conclusions de la vérification de l'échantillon de 50 dossiers de marchés examinés et décrits dans la section 3.9 du présent rapport, les conclusions insistent sur l'importance pour SPPG de s'acquitter de sa fonction d'évaluation.

3.2.3 SPPG passe la plus grande partie de son temps à la préparation de dossiers de marchés en vue de leur examen par le CEM, ce qui signifie une étroite collaboration avec le gestionnaire chargé des marchés. À quelques exceptions près, tous les marchés, les offres permanentes et les arrangements en matière d'approvisionnement qui ont été présentés au CEM ont été acceptés mais, dans certains cas, moyennant quelques conditions. La majorité des marchés présentés au CEM proviennent de trois secteurs du Ministère, à savoir : la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie (SXD), la Direction générale des biens (SRD), et la Direction générale des communications (BCD).

3.2.4 Lors de la préparation des dossiers pour le CEM, SPPG formule des observations sur chaque cas présenté. En examinant ces observations, le CEM fait des recommandations, dont beaucoup sont assorties de conditions. Les recommandations du CEM sont fondées sur la présomption que SPPG assurera le suivi avec le gestionnaire, pour veiller à ce que les conditions soient respectées. Voici quelques exemples de conditions : changer les dates du contrat pour les faire concorder avec la date de signature; suggérer des modifications pour améliorer l'énoncé des travaux; et faire en sorte que le client instaure de meilleures procédures de contrôle pour suivre les commandes subséquentes à des offres permanentes. SPPG n'assurait pas de suivi sur ces conditions, jusqu'à ce que l'équipe de vérification attire son attention sur ce fait. SPPG a immédiatement instauré un système pour corriger cette lacune.

3.2.5 Le personnel de SPPG possède les compétences techniques requises pour atteindre les résultats attendus. La Section a élaboré et lancé un site intranet sur la passation de marchés de services, qui a gagné un Prix d'excellence du gouvernement. Des modèles ont été produits et sont maintenant disponibles en ligne pour des choses telles que les Demandes de propositions; les Offres permanentes et les Arrangements en matière d'approvisionnement; les lettres types à l'intention des soumissionnaires; et une courte Lettre d'entente type pour les marchés allant jusqu'à 25 000 dollars. Elle a également élaboré une liste de contrôle pour les marchés de services, outil excellent, mais qui n'est pas toujours utilisé lorsque l'on soumet des marchés aux CRC aux fins d'examen.

3.2.6 Malgré le savoir-faire et la capacité techniques de SPPG, certains clients ministériels communiquant avec SPPG ne sont pas toujours satisfaits de ses services. Cela s'applique particulièrement aux secteurs du Ministère dont les marchés sont régulièrement présentés au CEM aux fins d'approbation. Quelques clients pensent fermement que l'on s'expose inutilement à des coûts et à des efforts importants dûs au temps passé à contester des points avec SPPG. Dans certains cas, des clients qui ont déjà reçu des avis juridiques sur leurs procédures de passation des marchés se trouvent confrontés à une opposition de SPPG. SRD et CFSM envisagent maintenant d'engager les services d'experts contractuels pour collaborer avec SPPG, afin de contribuer à un programme continu d'amélioration de la passation des marchés, et de réduire leur dépendance de conseillers juridiques pour des conseils relativement courants en matière de passation de marchés. Parallèlement, SPPG doit trouver un meilleur équilibre entre l'assurance du contrôle, le souci du service à la clientèle, et l'orientation client dans ses rapports avec les personnes intéressées. Actuellement, les relations sont parfois tendues, et il est essentiel que SPPG soit considérée comme une source de savoir auprès de laquelle on peut solliciter des conseils qui ajouteront de la valeur à l'ensemble du processus de passation des marchés. Pendant la vérification, SRD et SMF ont instauré des façons de procéder qui accordent une meilleure reconnaissance au rôle de SPPG et aux responsabilités de la gestion hiérarchique.

3.2.7 D'une manière générale, les clients trouvent SPPG lente à répondre à leurs besoins. Ils respectent SPPG en tant que centre d'expertise, mais quand ils présentent une demande, ils s'attendent à avoir une réponse en temps opportun. Certains clients sont irrités de se voir orienter vers une visite du site intranet sur la passation de marchés comme solution à leurs problèmes. L'introduction de normes de services serait utile pour faire savoir aux clients qui, au sein de la Section, a de bonnes connaissances dans un domaine particulier; la qualité de services à laquelle ils peuvent s'attendre; et les délais dans lesquels ces services peuvent être exécutés.

3.2.8 SPPG a la responsabilité de veiller à ce que, à l'échelle du Ministère, les processus de passation de marchés soient conformes aux politiques et procédures ministérielles, et à ce que le Règlement sur les marchés de l'état (RME) et les diverses obligations des accords commerciaux soient respectés. On reconnaît qu'au cours de l'année dernière, les nouvelles ressources de SPPG ont été poussées à leurs limites en ce qui a trait à leur travail avec le CEM et ont dû apprendre beaucoup de choses en peu de temps. Cela a été exacerbé par le récent départ d'un conseiller principal en passation de marchés. Une mesure de dotation a immédiatement été prise pour combler ce poste. Il est essentiel que SPPG élabore un plan stratégique à long terme, assorti d'un plan de travail annuel axé sur les résultats, afin que l'on puisse affecter les ressources de manière appropriée et que la haute direction soit informée de toute insuffisance.

Recommandations pour SPPG

3.2.9 Élaborer un plan stratégique à long terme établissant les buts et objectifs de la Section, assorti de plans de travail annuels axés sur les résultats.

3.2.10 Le plan de travail annuel devrait déterminer les résultats attendus, la portée, les ressources requises, les activités clés et les délais pour l'atteinte des résultats.

3.2.11 Exécuter des évaluations périodiques des CRC de l'Administration centrale, pour s'assurer de leur cohérence et de leur conformité avec les règles et règlements en matière de passation de marchés.

3.2.12 Élaborer des normes de service à la clientèle pour servir de point de référence dans l'évaluation du rendement de SPPG, et pour informer les clients des niveaux de services et des délais nécessaires à leur exécution.

3.2.13 Mettre au point une approche plus proactive pour commercialiser les services mis à la disposition de tous les clients, incluant la création d'une sensibilisation aux connaissances réunies au sein de la Section dans le domaine de la passation de marchés, aux services qui sont offerts, au site intranet, et aux outils de passation de marchés connexes.

3.2.14 Informer le CEM que les conditions qu'il a proposées à propos des marchés qui lui ont été soumis ont été respectées.

Mesures à prendre par SPPG et délais

3.2.9 SPPG élaborera un plan stratégique à long terme, établissant les buts et objectifs de la Section, assorti de plans de travail annuels mesurables axés sur les résultats. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.2.10 Le plan de travail annuel élaboré par SPPG déterminera les résultats attendus, les ressources requises, les activités clés, et les délais pour l'atteinte des résultats. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.2.11 SPPG exécutera (pour l'exercice financier 2004-2005) une évaluation des CRC de l'Administration centrale, pour s'assurer de leur cohérence et de leur conformité avec les règles et règlements en matière de passation de marchés. Le temps accordé ne permettra qu'une seule évaluation, en raison de la préparation des documents d'examen et de l'achèvement des évaluations. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.2.12 SPPG élaborera des normes de service à la clientèle (utilisées également comme outil de commercialisation) pour servir de point de référence dans l'évaluation du rendement de SPPG, et pour informer les clients des niveaux de services et des délais nécessaires à leur exécution. Par exemple, les clients seront informés, sur une Liste des services fournis, des délais d'exécution et des exigences en matière de rétroaction à SPPG pour les services rendus. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.2.13 La Liste des services fournis favorisera une approche plus proactive de la commercialisation des services mis à la disposition de tous les clients, incluant la création d'une sensibilisation aux connaissances réunies au sein de la Section dans le domaine de la passation de marchés, aux services qui sont offerts, au site intranet, et aux outils de passation de marchés connexes. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.2.14 SPPG informera ses clients de la nécessité de lui retourner une copie de la documentation d'approvisionnement approuvée, après l'examen effectué par le CEM. Elle aura alors la preuve documentée que ses recommandations ont été prises en considératon. Délai - date limite : la procédure est déjà en place.

3.3 Le Comité d'examen des marchés du Ministère/Les Comités de révision des contrats

3.3.1 Les Comités de révision des contrats ont été mis en oeuvre au mois de mai 2000, pour fournir une évaluation et un examen indépendants du processus de passation des marchés suivi par les gestionnaires ministériels. Un système à trois paliers a été créé à l'Administration centrale pour l'examen et les conseils, et tous les marchés d'une valeur supérieure au seuil établi dans le contexte de l'ALENA ont été orientés vers le Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM), alors que les marchés ayant une valeur inférieure à ce seuil ont été orientés vers les Comités de révision des contrats coordonnés par les bureaux de l'administration des secteurs. Des Comités de révision des contrats (CRC) ont également été créés dans les missions à l'étranger, pour réviser tous les marchés, que leur valeur soit inférieure ou supérieure au seuil de l'ALENA. Les CRC des missions reflètent le fonctionnement du CEM à l'Administration centrale.

3.3.2 Le CEM se compose de trois directeurs généraux (DG) et de trois directeurs, dont un conseiller de l'administration du secteur. Le directeur adjoint de SPPG est le secrétaire et le conseiller du Comité. Les membres du CEM sont nommés par la SMA (Services ministériels). Le CEM a le même président depuis sa création, au mois de mai 2000. Ni le directeur général de la Direction générale de l'administration de l'Administration centrale (SPD) récemment créée, ni l'agent financier principal à plein temps du Ministère (SMD) ne sont membres du CEM. Les gestionnaires ministériels ont tendance à travailler avec SPPG, qui présente leurs dossiers au CEM, accompagnés de ses observations. Les gestionnaires chargés de la passation de marchés ne sont pas présents aux réunions du CEM pour présenter leurs sélections.

3.3.3 Le CEM n'est pas un sous-comité d'un Comité quelconque de cadres supérieurs du Ministère et, par conséquent, si un problème le préoccupe, sa capacité de régler les questions importantes au moyen d'une structure de régie de niveau plus élevé est limitée. Son mandat doit être mieux défini en termes d'autorité fonctionnelle, afin que tous les intervenants aient une perception claire de son rôle. En fin de compte, c'est au gestionnaire hiérarchique qui a délégué le pouvoir de passation des marchés qu'incombe la responsabilité de prendre les décisions pour la sélection et l'adjudication des marchés. Le CEM est conscient que la distinction est subtile entre assurer une diligence raisonnable dans la passation de marchés et intervenir dans les responsabilités de gestion pour chercher à atteindre des objectifs.

3.3.4 Il est nécessaire que le CEM porte les questions de passation de marchés importantes à l'attention d'une autorité supérieure. Le Comité de gestion doit au moins être tenu au courant de ces questions, et SPD doit prendre au besoin des mesures décisives. Le CEM devrait savoir que les questions délicates devraient être portées à l'attention du Comité de gestion. Cela n'a pas été le cas dans le passé et, en conséquence, un DG membre du CEM a démissionné pour cause d'incapacité de gérer les pratiques en matière de passation de marchés dans une certaine direction générale.

3.3.5 On devrait envisager que le président du CEM assume un mandat établi. Le directeur général de la Direction générale de l'administration de l'Administration centrale du Ministère (SPD) doit être représenté aux réunions du CEM. On pourrait également étudier la possibilité d'y ajouter un représentant des directions générales les plus activement engagées dans la passation de marchés. Cela renforcerait le rôle consultatif du CEM.

3.3.6 À l'Administration centrale, les CRC sont présidés par les conseillers de l'administration des secteurs. À l'origine, il y avait onze CRC, mais avec la récente intégration des bureaux des CAS pour les Secteurs T et E (TEAM) et l'élimination du CRC du Secteur des Amériques, leur nombre est actuellement réduit à neuf.

3.3.7 Les CRC fonctionnent tous différemment, et leur composition varie. Certains comprennent des DG et des directeurs, alors que d'autres ne sont composés que du personnel des CAS. Le rôle des CRC est vaguement compris. Certains CRC prennent des décisions approuvant des marchés, tandis que d'autres assument une fonction consultative. Il y a peu de documentation à l'appui reflétant jusqu'à quel point les CRC contestent des éléments comme les relations employeur-employé(e), le fractionnement de marchés, et le manque de concurrence. La liste de contrôle pour les marchés de services n'accompagne pas toujours le contrat et, lorsqu'elle est utilisée, elle n'est pas toujours présentée de la même manière. On propose actuellement une journée de réflexion pour rassembler tous les membres des CRC, afin de discuter de diverses questions, de partager les connaissances et les pratiques exemplaires, et de normaliser davantage le processus. Les CRC accueillent cette initiative avec satisfaction.

Recommandations pour la SMA (Services ministériels) (MKM)

3.3.8 Le rôle du CEM et des CRC à l'Administration centrale devrait être clairement défini, et communiqué au personnel ministériel, afin d'illustrer leur importance pour assurer diligence raisonnable et rigueur dans le processus de passation des marchés. Il devrait bien préciser que la responsabilité incombe aux gestionnaires, et que les CRC effectuent un examen indépendant et assument des fonctions consultatives en examinant à la loupe la sélection et l'adjudication des marchés.

3.3.9 Le CEM devrait avoir un lien hiérarchique avec le Comité de gestion.

3.3.10 Le rôle consultatif et d'examinateur du CEM devrait être renforcé par l'ajout du directeur général de la Direction générale de l'administration de l'Administration centrale du Ministère (SPD) et de gestionnaires supérieurs des Directions générales les plus activement engagées dans la passation des marchés.

3.3.11 Le président du CEM devrait être nommé pour un mandat spécifique, pour permettre une rotation tous les deux ou trois ans.

3.3.12 On devrait donner aux gestionnaires la possibilité de présenter leurs propositions de contrat au CEM, lorsqu'ils le jugent nécessaire.

3.3.13 Le rôle, la composition, les qualifications des membres, et le fonctionnement des CRC de l'Administration centrale devraient être normalisés. Les membres des CRC devraient être rassemblés pour discuter de diverses questions et partager leurs connaissances et les pratiques exemplaires.

Mesures à prendre par MKM et délais

3.3.8 MKM définira clairement le rôle du CEM et des CRC à l'Administration centrale, et en fera part au personnel ministériel, afin d'illustrer leur importance pour assurer diligence raisonnable et rigueur dans le processus de passation des marchés. Les éclaircissements insisteront sur les exigences relatives à la responsabilité des gestionnaires, l'indépendance des examens des CRC, et les fonctions consultatives des CRC dans l'examen à la loupe de la sélection et de l'adjudication des marchés. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.3.9 MKM examinera les relations hiérarchiques du CEM et étudiera la possibilité que le CEM se rapporte au Comité de gestion. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.3.10 MKM examinera le mandat du CEM et envisagera de renforcer le rôle consultatif et d'examinateur du CEM, par l'ajout du directeur général des Services d'administration de l'Administration centrale du Ministère (SPD) et des gestionnaires supérieurs des Directions générales les plus activement engagées dans la passation de marchés. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.3.11 MKM modifiera le processus actuel pour nommer le président du CEM pour un mandat spécifique, afin de permettre une rotation tous les deux ou trois ans. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.3.12 MKM modifiera le processus actuel pour donner aux gestionnaires la possibilité de présenter leurs propositions de contrat au CEM, s'ils le jugent nécessaire. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.3.13 MKM veillera à ce que, dans la mesure du possible, le rôle, la composition, les qualifications des membres, et le fonctionnement des CRC de l'Administration centrale soient normalisés. La modification du procédé administratif permettra aux membres des CRC de se rassembler pour discuter de diverses questions et partager leurs connaissances et les pratiques exemplaires. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.4 La Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie (SXD)

3.4.1 SXD est le plus grand utilisateur de marchés de services du Ministère. Les archives de la Direction générale indiquent qu'elle a accordé 269 marchés et modifications au cours de l'exercice financier 2002-2003, pour une valeur de 19 millions de dollars. Les registres du SGI montrent que les dépenses de SXD en matière de marchés de services pour la même année s'élevaient à 21,5 millions de dollars (2).

3.4.2 SXD utilise diverses méthodes de passation de marchés, incluant l'adjudication de marchés à des fournisseurs uniques; TPSGC (dans 54 % des cas); et l'approche traditionnelle. En raison de la valeur des marchés, le CEM en a examiné 46, soit 53,2 % (10,9 millions de dollars) de la valeur totale des marchés de SXD. Dans la totalité des 46 cas présentés au CEM, la méthode traditionnelle de concurrence a été employée (15 entreprises, en moyenne, ont été invitées à concourir). De ces cas, 19 ont reçu seulement deux soumissions, et six une seule. Dans 18 de ces cas (39,1 %), la soumission gagnante était celle de l'entreprise représentant l'entrepreneur en place. Dans son dossier de recommandations, le CEM a fait remarquer que les Demandes de propositions (DP) semblent parfois restrictives en ce que la concurrence pourrait être perçue comme étant limitée à l'entrepreneur en place comme seul soumissionnaire qualifié. L'équipe de vérification pense que l'on peut élargir la compétitivité du processus en utilisant le MERX pour inciter un plus grand réservoir de fournisseurs qualifiés à soumissionner pour ces marchés.

3.4.3 Il importe de noter qu'un tiers des ressources humaines de SXD sont des contractuels. Des 671 postes de SXD, 414 sont dotés, et il y a approximativement 200 consultants contractuels à un moment donné. SXD a indiqué que cet exercice financier spécifique marquait la médiane d'un afflux de financement de l'intégrité des programmes de trois ans, pour de grands projets, dont l'Infobanque, le déploiement d'une infrastructure mondiale majeure, et plusieurs projets du GED. On a laissé entendre que SXD ne disposait pas de la capacité nécessaire sans la passation de marchés pour l'obtention des ressources requises. Néanmoins, 53 consultants ont eu des contrats continus avec SXD pendant plusieurs années, et SXD continue de passer des contrats à un coût important, alors qu'un emploi à plein temps pourrait éventuellement permettre de réaliser des économies substantielles. Dans son processus actuel de planification stratégique des ressources humaines, SXD a fait de la conversion en équivalents temps plein (ETP), s'il y a lieu, de certaines fonctions exécutées par des contractuels, l'une de ses priorités.

3.4.4 Le MERX (dont le prédécesseur était le Service des invitations ouvertes à soumissionner ou SIOS) n'a pas été utilisé dans les 46 cas présentés au CEM, en raison d'une exemption prévue dans l'ALENA. Une note de service de la Direction générale du Droit commercial international (JLT) en date du 24 janvier 1994, a fourni un avis juridique selon lequel les marchés de services pour le système de communications SIGNET ne sont pas assujettis aux exigences de l'ALENA, notamment en raison de l'article 1018, qui exempte les approvisionnements qui sont indispensables à des fins de sécurité nationale ou de défense nationale. Outre l'exemption liée à la sécurité nationale, l'ALENA prévoit l'utilisation de procédures de passation de marchés limitées (article 1016) pour des services d'experts-conseils portant sur des questions de nature confidentielle, dont on pourrait s'attendre raisonnablement à ce que la divultation compromette des renseignements gouvernementaux confidentiels.

3.4.5 Le fait que SXD utilise cette exemption prévue dans l'ALENA a fait l'objet de bien des débats au Ministère. Le CEM est d'avis que chaque cas doit avoir sa propre justification pour le recours à cette exemption de l'ALENA. Les autres ministères fédéraux, à savoir le MDN et CIC, affichent leurs besoins informatiques dans le MERX, en énonçant les exigences en matière de sécurité et en matière de citoyenneté pour le personnel de l'entreprise ayant besoin d'avoir accès à l'information classifiée. Ce qui distingue SXD de ces autres ministères pour se prévaloir de cette exemption n'est pas clair. Il conviendrait de fournir davantage de justification, au cas par cas, en expliquant la pertinence de l'utilisation de cette exemption.

3.4.6 On peut utiliser le MERX dans les cas où la production d'une liste de fournisseurs éventuels présente un risque pour la sécurité nationale. SXD pourrait afficher une lettre d'intérêt (LI) ou une demande d'information (DI) dans le MERX, en indiquant qu'elle est à la recherche de sociétés de TI pour exécuter des travaux d'experts-conseils pour le MAECI. La LI/DI peut rechercher des sociétés disposant d'un personnel canadien qualifié ayant les autorisations de sécurité requises, et dont les intérêts et le contrôle majoritaires sont canadiens. On peut demander aux sociétés répondant aux spécifications susmentionnées de présenter leurs propositions.

Recommandations pour SXD

3.4.7 SXD devrait mettre en place un plan pour continuer d'étudier les pratiques exemplaires dans le domaine de la passation de marchés pour des services de GI/TI, qui inclurait une combinaison de différents moyens, dans le but d'acquérir les meilleures ressources à une valeur optimale pour le Ministère.

3.4.8 Fixer un délai pour la conversion en ETP des postes de contractuels identifiés.

3.4.9 Dans le contexte de grands marchés de services, quand on n'utilise pas le MERX pour des raisons de sécurité, une justification devrait accompagner la documentation d'approvisionnement.

Mesures à prendre par SXD et délais

3.4.7 Accepter. Il s'agit d'une activité permanente pour SXD.

Au mois de juillet 2003, SXMP a créé un groupe représentant différents secteurs de SXD, pour discuter de leurs défis permanents dans le domaine de la passation de marchés de services. SXMP a recueilli les observations reçues et a commencé à examiner les pratiques exemplaires venant des autres ministères fédéraux (p. ex. : CIC, le MDN, ADRC et DRHC) et a également tenu des discussions avec des experts de l'approvisionnement en services à TPSGC, pour déterminer ce que l'on pourrait faire pour assurer les meilleures ressources à une valeur optimale, de manière opportune et efficiente.

Ce travail permanent a permis de déterminer que SXD devrait continuer d'utiliser le vecteur du Gouvernement en direct créé par TPSGC; utiliser davantage d'autres moyens disponibles par l'intermédiaire de TPSGC; et, le cas échéant, recourir à la méthode de passation de marchés de services « traditionnelle ». Nous avons également établi qu'étant donné les défis associés à l'utilisation des moyens ci-dessus, SXD commencerait à mettre en place, par l'intermédiaire de TPSGC, un Arrangement en matière d'approvisionnement, à utiliser comme outil supplémentaire de passation de marchés. Une demande a été transmise à TPSGC pour lancer ce processus qui sera, comme cela a été le cas pour les vecteurs créés par CIC, le MDN, DRHC et d'autres, ouvert à la concurrence au moyen du MERX. SXD espère mettre ce moyen en place d'ici l'automne 2004.

Pour continuer d'étudier les pratiques exemplaires, le directeur adjoint de SXD, Services d'approvisionnement, des contrats et de la gestion des biens, a été invité par le directeur principal de l'acquisition de la TI de TPSGC, à siéger à un groupe de travail en tant que représentant d'un (de) ministère(s) client(s) pour leur initiative d'examen approfondi visant à améliorer les méthodes d'acquisition de services professionnels de TI. Grâce à cette initiative, SXD profitera de la contribution directe et des connaissances de la direction de TPSGC, des initiatives et approches des autres ministères en matière de passation de marchés de TI, partagera les préoccupations et les défis, et tirera parti des pratiques exemplaires employées par tous les participants du Comité.

3.4.8 Approuver. Il s'agit d'une activité permanente pour SXD.

Comme cela a été signalé dans les conclusions de la présente vérification, un certain nombre de consultants ont eu des contrats à long terme avec SXD, et ce point doit être réglé. SXD est arrivée à la même conclusion par le biais d'un examen qui a été exécuté et a fait l'objet d'un rapport au mois de septembre 2002. SXD a ensuite commencé à déterminer quels contrats se prêteraient à une conversion, et quels contrats devraient, en raison d'un ensemble de compétences spécialisées ou d'exigences changeantes, continuer d'être conclus au moyen d'un processus concurrentiel équitable et ouvert.

Des possibilités de conversion ont été déterminées avec la contribution des gestionnaires responsables. On est en train de les examiner, lorsque cela se justifie, dans le cadre de l'exercice de planification stratégique des ressources humaines de la Direction générale. La création et la dotation d'ETP représente des défis tangibles, tout en assurant la fourniture continue des services essentiels.

Il conviendrait de noter que, des 54 postes de consultants à long terme identifiés dans le rapport de SXD du mois de septembre 2002, 22 ne sont plus là, et cinq ont été convertis en ETP.

3.4.9 Accepter.

Même si SXD se conformera à cette recommandation, nous ne soutenons pas, toutefois, entièrement l'utilisation sans équivoque du MERX, car nous craignons que cela n'augmente réellement le coût (en temps et en efforts) de l'approvisionnement, sans parvenir à ajouter de plus grands avantages (peu ou pas de valeur ajoutée).

Pour le moment, nous remplissons certaines exigences en utilisant le MERX plutôt que le processus d'appel d'offres « traditionnel » limité, et nous maintiendrons des statistiques sur cette activité. D'ici la fin de l'automne 2004, SXD présentera un rapport sur tous les avantages ou coûts additionnels constatés lors de l'utilisation du MERX.

Il serait bon de prendre note que le Conseil du Trésor encourage les fournisseurs de services à améliorer les processus d'approvisionnement pour obtenir des avantages pour les contribuables, en réduisant de 10 % le coût des biens et services; en réduisant de 50 % le temps de traitement, et en réduisant de 10 % le coût d'achat. Pour y parvenir, le gouvernement du Canada est en train d'étudier le milieu des affaires et de collaborer étroitement avec lui pour simplifier les procédés opérationnels. Encore une fois, l'objectif d'ensemble est de rendre la passation de marchés plus efficiente, pour permettre à la fois au secteur privé et au gouvernement de faire des affaires tout en maintenant un processus concurrentiel ouvert, équitable et transparent, et en restant en mesure de soutenir l'examen approfondi du public canadien.

3.5 Les engagements verbaux

3.5.1 Le Ministère s'est engagé dans deux situations où on prend des engagements verbaux au lieu de rédiger des contrats écrits. La fréquence de ces situations s'est accrue d'un cas en 1999 à 21 cas en 2003, atteignant un total de 32 cas pour une valeur de 503 465 dollars sur une période de quatre ans. Cela a exigé que le Ministère, et notamment SPPG, émette ce que l'on appelle une « confirmation de commande » au lieu d'un contrat écrit. Cela permet au Ministère de verser des paiements aux prestataires/fournisseurs, dans des situations où l'on reçoit des demandes de paiement de factures alors qu'il n'y a pas de contrat écrit. Les circonstances entourant l'utilisation des confirmations de commandes violent les règlements relatifs à la passation de marchés. Le Conseil du Trésor exige que les modalités de tout contrat soient formulées par écrit avant le fait, et que les fonctionnaires chargés de la gestion des marchés soient informés des éventuelles sanctions institutionnelles ou personnelles en cas d'administration inacceptable de marchés, ou quand la politique en matière de passation de marchés n'a pas été prise en considération. Les 32 cas figurant au dossier concernent seulement quelques directions générales, une majorité d'entre eux se situant au Centre canadien pour le développement de la politique étrangère (CPC) où une vérification interne est en cours.

Recommandation pour SPD

3.5.2 Les gestionnaires chargés de la passation de marchés devraient être informés que les engagements verbaux sont interdits et que les modalités de tout contrat doivent être formulées par écrit.

3.5.3 Les gestionnaires chargés de la passation de marchés devraient être informés des mesures disciplinaires susceptibles d'être invoquées dans l'éventualité où les règlements relatifs à la passation de marchés ne seraient pas respectés.

Mesures à prendre par SPD et délais

3.5.2 SPD informera par écrit tous les gestionnaires chargés de la passation de marchés que les engagements verbaux sont interdits et que les modalités de tout contrat doivent être formulées par écrit. Ces instructions seront également ajoutées au contenu du site Web sur la passation de marchés. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.5.3 Dans le cadre du même document de communication, les gestionnaires seront également informés des mesures disciplinaires susceptibles d'être invoquées dans l'éventualité où les règlements relatifs à la passation de marchés ne sont pas respectés. Délai - date limite : le 30 septembre 2004.

3.6 Le système d'information de gestion

3.6.1 L'importance de disposer d'un système d'information de gestion fiable pour les marchés a été soulignée dans le Rapport de vérification de SIV de 1998, le Rapport du consultant de SMF de 2000, et le Rapport de vérification du suivi de SIV de 2001. Le Rapport de 2001 stipulait, dans ses recommandations (4.4.11) que SMD devrait veiller à ce que l'on donne suite aux recommandations spécifiques concernant les améliorations du processus et du système, formulées dans le Rapport de vérification de 1998 et dans le Rapport du consultant de SMF de 2000. SMD a accepté et a proposé que d'importantes mesures soient prises pour donner suite aux recommandations, et qu'un plan de travail détaillé soit élaboré à l'automne 2001. En raison d'une récente réorganisation, SPD est maintenant chargée de donner suite à cette recommandation. Une solution complète doit encore être mise en oeuvre.

3.6.2 SMS pense que la question du rapport sur les activités de passation de marchés pourrait être réglée avec la version actuelle du SGI. Pour y parvenir, le soutien des cadres supérieurs et la conduite d'un champion pour faire progresser le tout seraient nécessaires. Cela exigerait un grand effort de gestion du changement, et pourrait être inclus dans la portée du projet de remise à niveau du SGI, si le Ministère considère qu'il s'agit d'une priorité. Pour atteindre cet objectif, il conviendrait d'affecter des ressources, de modifier les procédés opérationnels, et de fournir une formation. Pour obtenir une information exacte, SMS a indiqué que :

  • toutes les activités d'approvisionnement devraient être enregistrées dans le SGI à l'aide du module de gestion du matériel (GM);
  • la pratique actuelle consistant à recourir à des engagements de fonds pour des marchés de services devrait être remplacée par l'utilisation de bons de commande dans le module GM. Un examen des processus opérationnels actuels et un remaniement des activités seraient nécessaires;
  • tous les acheteurs devraient être préparés à la présentation de rapports sur les approvisionnements. Actuellement tous les acheteurs ne remplissent pas l'écran additionnel servant au rapport sur les approvisionnements dans le SGI, car ces champs ne sont pas obligatoires;
  • une formation sur la politique relative à la présentation de rapports sur les approvisionnements et sur la manière de remplir l'écran additionnel servant à ces rapports serait nécessaire pour tous les utilisateurs du module de GM;
  • on devrait apporter certains rajustements au SGI, ce qui pourrait être fait dans un délai de trois mois.

Recommandation pour MKM

3.6.3 Solliciter des cadres supérieurs le soutien et le ressourcement nécessaires pour prescrire l'utilisation du module de GM pour la passation de marchés.

Mesure à prendre par MKM et délai

3.6.3 MKM sollicitera des cadres supérieurs le soutien et le ressourcement nécessaires pour prescrire l'utilisation du module de GM pour la passation de marchés. Délai - date limite : le 30 juin 2004.

3.7 La passation de marchés dans les missions

3.7.1 On a pris contact par téléphone avec les agents-gestionnaires consulaires (AGC) de 30 missions à l'étranger, au sujet des pratiques de passation de marchés dans leurs missions. Une coupe transversale des missions (en termes de taille, d'endroit et de diversité de programmes) a été choisie. Certaines missions incluaient une représentation d'autres ministères fédéraux (AMF), qui avait des incidences sur la taille et le volume des marchés traités.

3.7.2 Des 30 missions avec lesquelles on a pris contact, 25 (83 %) disposent d'un CRC actif et, dans la plupart des cas, l'AGC en est le président. Dans 16 cas (62 %), tous les contrats, quel qu'en soit le montant, sont révisés par le CRC, alors que dans d'autres missions, il existe différents seuils pour les marchés exigeant l'approbation du CRC. Il y a un manque de cohérence entre les missions en ce qui concerne les niveaux de seuils, qui vont de zéro à 15 000 dollars.

3.7.3 Seulement 12 (44 %) des missions sont en contact avec le CAS de leur Direction générale ou avec SPPG au sujet de questions de passation de marchés. Trois missions ne connaissaient pas le site Web intranet sur la passation de marchés, bien que 20 (67 %) des missions utilisent les outils de passation de marchés disponibles en ligne. Trois missions (10 %) ne trouvent pas les outils utiles ou efficaces. Vingt missions utilisent la liste de contrôle pour les marchés de services et insistent pour qu'elle accompagne le contrat quand il est présenté au CRC aux fins d'approbation.

3.7.4 Dix missions ont répondu à la lettre d'appel annuelle pour la présentation de rapport à SPPG sur le volume des marchés. La majorité ont indiqué qu'elles n'étaient pas au courant de la nécessité de présenter un rapport. Il y a des contrats en matière de sécurité dans 27 (90 %) des missions, dont la majorité, 23 (85 %), utilisent l'approche concurrentielle traditionnelle pour la sélection. Une mission utilise le MERX. Les discussions avec les missions laissent entendre que les nouvelles directives ministérielles concernant les services de sécurité sont respectées.

3.7.5 Il existe un manque de cohérence dans la manipulation des marchés des AMF. Dans deux missions, les contrats de l'ACDI ne sont pas examinés par le CRC, bien qu'ils soient au nom de la mission. Les AGC ne savent pas au juste quel est le rôle des missions à l'égard des contrats de l'ACDI, et ont exprimé le point de vue que les conseils d'orientation stratégique de l'Administration centrale sont inexistants à ce propos.

3.7.6 Dans l'ensemble, les missions ne sollicitent pas les conseils de SPPG en ce qui concerne les politiques et procédures de passation de marchés. Elles doivent être mieux informées des services offerts par SPPG, et celle-ci doit être plus proactive dans la commercialisation de ses services aux missions.

Recommandations pour SPD

3.7.7 Établir les rôles, responsabilités, politiques et pratiques pour les CRC des missions, avec suffisamment de souplesse pour s'adapter aux différents contextes locaux, afin d'assurer une cohérence dans le processus de passation de marchés.

3.7.8 L'AC doit s'assurer que les missions comprennent le rôle des CRC à l'égard des AMF.

Mesures à prendre par SPD et délais

3.7.7 SPD établira les rôles, responsabilités, politiques et pratiques pour les CRC des missions, avec suffisamment de souplesse pour s'adapter aux différents contextes locaux, afin d'assurer une cohérence dans le processus de passation de marchés. Cependant, cela reflétera les exigences utilisées par le CEM. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.7.8 SPD inclura le rôle du CRC à l'égard des AMF dans son document à l'intention des missions. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

Recommandation pour SPPG

3.7.9 Mettre au point une trousse d'orientation et d'information sur la passation des marchés à l'intention des AGC des missions, qui définisse clairement les relations de SPPG avec les CRC des missions, et mette en évidence les services offerts aux missions.

Mesure à prendre par SPPG et délai

3.7.9 SPPG mettra au point une trousse d'orientation et d'information sur la passation des marchés à l'intention des AGC des missions, qui définisse clairement les relations de SPPG avec les CRC des missions, et mette en évidence les services offerts aux missions. Cette information sera ajoutée au contenu du site Web sur la passation de marchés. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.8 Formation relative à la passation de marchés

3.8.1 Le Ministère offre maintenant, plusieurs fois par an, des cours sur la passation de marchés. En 2003, la durée des cours variait de deux à quatre jours. D'une manière générale, les participants ont fait remarquer que les trois cours dictés au mois de mai 2003 étaient trop courts, mais que le cours de quatre jours offert au mois de septembre 2003 était trop long. Les présidents des CRC ont également trouvé que les cours préparés par SPPG devraient inclure leur contribution dans la conception des sujets de cours. Ils se disent conscients des failles qui existent dans l'ensemble du Ministère, car ils ont régulièrement des rapports avec des gestionnaires et du personnel auxquels les compétences requises en matière de passation de marchés font défaut. On a indiqué, par ailleurs, que le cours de deux jours devrait accorder plus de temps à la passation de marchés de services, et moins de temps à la couverture de l'approvisionnement en biens.

3.8.2 Selon les évaluations des participants, il est évident que les cours devraient être dictés par un formateur professionnel. Dans l'ensemble, le contenu du cours sur la passation de marchés élaboré par SPPG a reçu des cotes de performance élevées. Avec la contribution des CAS, SPPG devrait continuer de se charger du contenu des cours ministériels sur la passation de marchés. Cependant, les cours actuels, devraient être dictés par des formateurs professionnels.

3.8.3 Les gestionnaires et le personnel prenant régulièrement une part active dans la passation de marchés continuent de manquer de la formation requise. Le personnel devrait, à tout le moins, avoir une formation de base sur les règles et règlements en matière de passation de marchés, comme pré-requis pour être membre d'un CRC et/ou disposer du pouvoir d'approuver des marchés. La vérification a révélé que la totalité des membres de deux CRC n'avaient aucune formation de quelque nature que ce soit en matière de passation de marchés.

Recommandation pour SPPG

3.8.4 Continuer de collaborer étroitement avec CFSM à l'élaboration de cours sur la passation de marchés devant être dictés par des formateurs professionnels.

Mesure à prendre par SPPG et délai

3.8.4 SPPG continuera de collaborer étroitement avec CFSM à l'élaboration de cours sur la passation de marchés devant être dictés par des formateurs professionnels à l'Administration centrale et dans les missions à l'étranger, avec la présence constante d'un représentant de SPPG dans les salles de classe, pour veiller à la totale conformité des sujets discutés avec les politiques ministérielles. Ces séances de formation serviront de vecteurs pour renforcer les rôles consultatifs et responsabilités de SPPG que la présente vérification recommande de renforcer et de mieux faire connaître. Délai - date limite : en permanence.

Recommandation pour SPD

3.8.5 Veiller, conjointement avec SPPG et CFSM, à ce que tous les gestionnaires chargés de la passation de marchés, les membres des CRC et les conseillers de l'administration des secteurs pertinents reçoivent la formation requise en matière de passation de marchés.

Mesure à prendre par SPD et délai

3.8.5 Conjointement avec SPPG et CFSM, SPD offrira à tous les gestionnaires chargés de la passation de marchés, aux membres des CRC et aux conseillers de l'administration des secteurs pertinents, de recevoir la formation requise en matière de passation de marchés. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

3.9 Processus ministériels pour la passation de marchés de services

3.9.1 Un échantillon de 50 dossiers de marchés de services a été sélectionné à partir d'une coupe transversale des directions générales au sein du Ministère, pour faire l'objet d'un examen. La valeur de cet échantillon, incluant les modifications, totalisait 4,47 millions de dollars attribués au cours de la période allant du mois de janvier 2002 au mois de mars 2003. Parmi les dossiers, 26 portaient sur une source unique d'approvisionnement; 19 employaient la méthode concurrentielle traditionnelle; et cinq concernaient des commandes subséquentes à une offre à commandes ou un Arrangement en matière d'approvisionnement. Cet examen a indiqué que la rigueur en matière de passation de marchés n'est pas complètement ancrée dans la pratique quotidienne, et que les gestionnaires chargés de la passation de marchés et les CRC ont besoin de veiller à ce que les dossiers soient correctement documentés et à ce que les processus de passation de marchés soient respectés. En particulier :

  • des 24 marchés concurrentiels, 21 contenaient la preuve d'un processus d'évaluation. Dans 17 cas, cependant, la preuve se limitait à un résumé des résultats finaux, et dans une moindre mesure, était accompagnée d'un ensemble de critères de sélection et d'une méthode de cotation. Huit dossiers seulement contenaient des propositions (mais pas nécessairement venant de tous les soumissionnaires). En raison de la documentation limitée sur le processus de sélection, on ne peut assurer l'intégrité du processus.
  • Il n'y a pas d'utilisation régulière de la liste de contrôle pour les marchés de services, et différentes formes de liste de contrôle sont en service. Seulement 13 des 50 dossiers examinés incluaient une liste de contrôle. La liste de contrôle pour les marchés de services élaborée par SPPG devrait être la norme et être obligatoire pour toute sélection d'entrepreneurs, quel que soit le mode d'approvisionnement.
  • En raison de la manière dont elle a été conçue, la liste de contrôle pour les marchés de services ne tient pas compte du fait que l'entrepreneur peut être un ancien employé du gouvernement. Les anciens fonctionnaires pourraient passer inaperçus s'ils travaillent pour une entreprise privée. On devrait réviser la liste de contrôle et la modifier pour saisir l'information concernant les anciens fonctionnaires qui font indirectement l'objet d'un contrat par le biais de la sélection d'une entreprise privée.
  • Il existe des relations employeur-employé(e) évidentes. Peu, s'il y en a, passeraient avec succès les critères de l'ADRC pour être réputés « travailleurs autonomes ». Au cours de ces dernières années, le Ministère a dû régler des questions d'avantages sociaux pour des entrepreneurs à approximativement 12 reprises. Il peut toujours y avoir des affaires de relations employeur-employé(e), mais il importe que les gestionnaires comprennent le risque et soient prêts à supporter les coûts associés aux avantages.
  • Les dossiers ne sont pas bien documentés et pourraient être améliorés par l'utilisation d'une liste de contrôle des dossiers normalisée, identifiant ce que devrait contenir un dossier de marché type.
  • L'information justifiant l'utilisation d'entrepreneurs au moyen d'autres formes d'engagement est rarement fournie. Les énoncés de travaux ressemblent souvent à des descriptions de tâches, car les tâches concernent des travaux en cours, et non les réalisations attendues spécifiques à un projet.
  • Vingt-six marchés à fournisseur unique ont été examinés, dont la moitié ne contenaient aucune justification sur la manière dont l'entreprise avait fini par être sélectionnée, et pour quelles raisons. Certains marchés à fournisseur unique d'une valeur supérieure à 25 000 dollars étaient justifiés par l'utilisation incorrecte du terme « extrême urgence » pour expliquer le fait de ne pas être ouverts à la concurrence.
  • Dix des marchés-échantillons avaient été signés après le début des travaux.
  • Quatorze marchés, adjugés, à l'origine, dans le cadre du seuil de 25 000 dollars ou du seuil de 84 400 dollars, avaient été modifiés pour augmenter leur montant au-dessus de ces seuils. La majorité de ces modifications avaient doublé le montant original du marché, ce qui indique la nécessité d'améliorer la planification des marchés.
  • Douze des consultants auxquels des marchés avaient été adjugés avaient déjà pris part antérieurement aux projets respectifs, mais dans le cadre d'un arrangement différent, c'est-à-dire d'un marché séparé, d'un poste de durée déterminée, ou avaient obtenu un marché par le biais d'une entreprise différente.
  • Le rendement de l'entrepreneur n'est pas évalué. Il faut garder l'information vitale sur les entrepreneurs qui réalisent un bon rendement, constituant d'éventuelles « pratiques exemplaires », ou dont le rendement est insuffisant, afin que le Ministère soit informé des entrepreneurs fournissant un rendement médiocre.
  • Peu savent que la TPS et les frais de déplacement font partie du montant du marché. Certains marchés, considérés comme correspondant au seuil de 25 000 dollars, ne remplissent pas les conditions nécessaires quand la TPS et les frais de déplacement sont inclus.

Recommandation pour SPD

3.9.2 Les irrégularités se dégageant de la vérification des dossiers de passation de marchés examinés doivent être corrigées. Il faudrait élaborer une liste de contrôle des dossiers normalisée pour tous les dossiers de marchés. Des lignes directrices additionnelles visant à corriger ces irrégularités doivent être communiquées à tout le personnel engagé dans le processus de passation de marchés.

Mesure à prendre par SPD et délai

3.9.2 SPD élaborera une liste de contrôle des dossiers uniformisée à utiliser dans tous les dossiers de marchés. Toutes les lignes directrices additionnelles visant à corriger ces irrégularités seront communiquées à tout le personnel engagé dans le processus de passation de marchés. Délai - date limite : le 31 mars 2005.

Annexe 1 - Dépenses en matière de passation de marchés de services pour l'année 2002-2003 par secteur

2002-2003 par secteur

SecteurMontant%
Services ministériels42 329 149 $29 %
Politique mondiale et sécurité16 351 58311 %
Politique commerciale, économique et environnementale16 290 62311 %
Expansion internationale des affaires14 566 90810 %
Bureau de gestion du sommet du G812 884 7709 %
Ressources humaines11 565 0758 %
Amériques et sécurité*7 801 0625 %
Politique stratégique7 787 9995 %
Europe*6 113 6444 %
Asie-Pacifique*6 000 1104 %
Afrique et Moyen-Orient*4 459 6673 %
Affaires juridiques1 329 8401 %
Restant188 6240,1 %
Grand Total147 669 054 $100 %
*Les Secteurs géographiques incluent les missions.

Annexe 2 - Dépenses en matière de passation de marchés de services pour l'année 2002-2003, par direction générale

2002-2003 par direction générale

Direction généraleMontant%
Gestion de l'information et de la technologie21 454 925 $15 %
Bureau de gestion du sommet du G812 884 7709 %
Sécurité et renseignement12 859 6459 %
Contrôles à l'exportation et à l'importation12 375 8018 %
Biens10 973 9937 %
Institut canadien du service extérieur9 137 6836 %
Fonds pour services aux clients4 757 3943 %
EIA politique/planification4 620 9773 %
Finances, planification et systèmes ministériels4 190 2293 %
Restant54 413 63637 %
Grand Total147 669 053 $100 %

Addenda

Par suite de la réponse initiale des cadres opérationnels à la vérification, voici les mesures prises et (ou) à prendre par ces derniers, qui n'ont pas encore fait l'objet d'un examen de vérification.

  • Outre les systèmes automatisés actuels servant à l'achat de biens, le Ministère a accru, en décembre 2004, la capacité des systèmes (le système automatisé de passation de contrats [SAPC]) de gestion de ses services et de ses contrats de construction.
  • Dernièrement, le Ministère a décidé d'améliorer le cadre de surveillance en centralisant l'approvisionnement en services à la Direction générale de l'Administration centrale (SPD) - Centre d'expertise en passation de marchés de services (SMFG).
  • On a renforcé le rôle consultatif du CMEM par l'ajout du directeur général de SPD (à titre de membre permanent), et des directeurs généraux de SXD, de SRD et de BCD. De plus, à la suite des modifications au processus d'approvisionnement, on révisera le mandat des Comités d'examen des marchés afin de renforcer les rôles et les responsabilités de leurs membres et des fonctionnaires délégués autorisés à passer des marchés.
  • SXD s'est départi de 87 experts-conseils (42 p. cent), leur nombre passant ainsi de 209 en septembre 2002 à 122 en août 2005. Au cours de l'exercice 2005-2006, SXD poursuivra sa révision de l'effectif d'experts-conseils liés par contrat dans l'optique de le réduire davantage. De plus, SXD examine différentes options d'approvisionnement en services professionnels stratégiques pour l'avenir et consultera le Comité ministériel d'examen des marchés avant l'étape de la mise en oeuvre.
  • Au cours de la dernière année, on a accru de manière substantielle la formation des gestionnaires et des employés participant au processus de la passation de marchés. Le Centre d'apprentissage des services ministériels, en collaboration avec le SFMG, offrira de la formation dans les missions au cours de l'exercice actuel.

1 Porté à 89 000 dollars à compter du 1er janvier 2004.

2 La différence entre ces montants s'explique par la nature pluriannuelle de certains de ces marchés.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2008-11-19