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Vérification du Forum des Fédérations

(Juillet 2004)

• Sommaire
• Historique
• Portée de la vérification et critères
• Conclusions de la vérification et recommandations

Sommaire

Le Forum des Fédérations (le Forum) est un organisme à but non lucratif basé à Ottawa. Il gère un vaste éventail de programmes destinés à améliorer concrètement les pratiques de gouvernance fédérale dans le monde entier. Son Conseil d'administration international regroupe des membres originaires du Nigéria, de l'Inde, d'Allemagne, de Suisse, du Brésil et du Canada.

Le mandat de la vérification prévoyait, entre autres, un contrôle de l'exécution des accords de financement conclus avec le MAECI, le BCP et l'ACDI. Nous avons, en outre, évalué les capacités du Forum au plan de la gestion financière et de la mise en oeuvre de programmes. Vu que les accords de financement relèvent de trois ministères différents, nous nous sommes aussi intéressés à la gouvernance ainsi qu'à la gestion des relations entre le Forum et la Couronne.

Conformité

Grâce aux tests de conformité que nous avons effectués, nous avons constaté que le Forum avait adhéré aux conditions générales des accords en vigueur, à l'exception des voyages en classe affaires, pour ce qui est des accords de contribution passés avec le MAECI et le BCP.

Les accords de contribution du MAECI/BCP proscrivent en effet les déplacements en classe affaires, contrairement à l'accord conclu avec l'ACDI, en vertu duquel les voyages en classe affaires sont autorisés, conformément à la directive du Conseil du Trésor sur les voyages. L'accord de subvention du MAECI autorise également les déplacements en classe affaires, sous réserve qu'il s'agisse de frais professionnels légitimes, tels que définis dans les objectifs du Forum.

Le Forum devrait engager des pourparlers avec le MAECI et le BCP dans le but d'amender ces accords de contribution dans le sens des pratiques généralement acceptées; ou pour confirmer la condition contractuelle et s'entendre sur la marche à suivre pour établir les montants et les échéances du remboursement à la Couronne de la différence de coût entre les voyages en classe affaires et en classe économique.

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Capacité du Forum

À cet égard, le Forum a progressé régulièrement et démontré son aptitude à :

• Atteindre les objectifs des programmes et rendre compte des résultats;
• Gérer ses activités dans les limites des allocations budgétaires.

Pour assurer sa viabilité à plus long terme, le Forum cherche à obtenir des contributions financières de donateurs internationaux. Nous l'encourageons à mettre en place, conjointement avec le MAECI et le BCP, un plan détaillé en vue de son « internationalisation ».

Compte tenu du coût élevé du poste « déplacements » dans les dépenses de fonctionnement, il semble possible de réaliser un meilleur retour sur investissement grâce à un suivi plus rigoureux des voyages, et en veillant à ce que les frais de déplacement soient assujettis aux politiques et contrôles internes pertinents.

Gouvernance et gestion des relations

Les arrangements en vigueur semblent en même temps isoler et freiner les activités du Forum. Le potentiel et le mérite du Forum et de ses activités doivent être plus clairement alignés sur les objectifs de politique publique - tant sur le plan national qu'international. Essentiellement, l'ambiguïté qui sous-tend les activités du Forum en matière de politique publique l'expose à divers risques, du fait qu'il est foncièrement difficile pour tout organisme d'atteindre des objectifs et de démontrer sa valeur, quand les attentes sont floues. Il faudrait évaluer la situation et clarifier la pertinence des activités du Forum.

Nos observations nous font penser qu'il devrait y avoir un seul accord de financement plutôt que quatre. Un seul arrangement financier réduirait le fardeau administratif de tous les intéressés, serait moins complexe à gérer et résoudrait le problème que posent les exigences contradictoires imposées actuellement au Forum. Pour que les parties prenantes aient un moyen d'orienter les activités du Forum, on pourrait envisager la mise en place d'un conseil consultatif. Il serait alors possible de déléguer au ministère, dont le mandat de politique publique se rapproche le plus étroitement des objectifs du Forum, le suivi permanent de la performance du Forum et de l'exécution de l'accord.

La mise en place d'un conseil consultatif pourrait permettre :

• de donner une orientation claire et cohérente au plan des attentes, des activités de programme et de leur alignement sur les objectifs de la politique publique;
• d'approuver les paramètres des activités du Forum et l'utilisation des fonds;
• d'avoir un instrument pour aplanir les divergences d'opinions que soulève l'interprétation desdits paramètres;
• de tenir le Forum comptable des fonds qui lui sont alloués : utilisation prudente, et économies et efficience enregistrées en cours d'année.

En réponse à certaines pressions organisationnelles récentes, il a été décidé que le président du Conseil d'administration du Forum occuperait parallèlement les fonctions de président du Forum. Nous avons été informés qu'il s'agit d'un arrangement transitoire. Cette situation, même si elle n'est pas inhabituelle, va à l'encontre des meilleures pratiques qui préconisent que les fonctions de président du conseil et de président soient détenues par deux responsables différents. La situation devrait faire l'objet d'un réexamen par le conseil dans les douze mois.

Statut des recommandations

Six recommandations sont formulées dans ce rapport de vérification. La direction a répondu à chacune d'entre elles et a indiqué les initiatives ou les décisions qui ont déjà été prises en conséquence, ainsi que les actions envisagées dans le futur. La direction a fait savoir que sur les six recommandations, quatre avaient été mises en oeuvre, et que les deux restantes étaient en cours d'application.

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Historique

1.1 Le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation (CMVE) a autorisé que l'on procède à une vérification du Forum au cours de l'exercice 2003-2004.

1.2 Le Forum est un organisme à but non lucratif basé à Ottawa. Il gère un vaste éventail de programmes destinés à améliorer concrètement les pratiques de gouvernance fédérale dans le monde entier. Son Conseil d'administration international regroupe des membres originaires du Nigéria, de l'Inde, d'Allemagne, de Suisse, du Brésil et du Canada.

1.3 Dans le cadre de sa mission, le Forum privilégie trois fonctions clés :

• Servir de centre de documentation et de ressources sur la pratique du fédéralisme;
• Apporter son assistance, en matière de politiques et de programmes, aux gouvernements de fédérations en place ou en gestation;
• Encourager les futurs praticiens du fédéralisme (jeunes) à développer leur intérêt et des compétences eu égard au fédéralisme.

1.4 Le Forum a été établi en 1998, avec l'appui du gouvernement du Canada, pour qu'il explore la mise en place d'un réseau international sur le fédéralisme. Son Conseil d'administration est composé de 14 membres. Le président, qui relève du Conseil d'administration, est entouré de collaborateurs dans les domaines de la recherche et des programmes (6), des programmes internationaux (5), des communications (5), et des finances et de l'administration (6).

1.5 De 1999 au 31 mars 2003, le Forum a reçu des trois ministères donateurs (BCP, ACDI, et MAECI) un financement de base de 21 millions de dollars. L'entente originale prévoyait que le Forum obtiendrait d'autres sources de financement et qu'il ne dépendrait pas uniquement du gouvernement fédéral. À cet égard, le Forum soutenu par le gouvernement, poursuit sa transformation d'une ONG canadienne en une entité internationale. Plusieurs initiatives sont en cours en vue d'obtenir le soutien financier de douze états fédéraux (dont le Canada). Ce changement de statut devrait entraîner une évolution de la structure et du cadre de gouvernance du Forum. Les trois ministères donateurs souhaitent revoir le statut et la structure du Forum dans l'optique de la transformation actuellement en cours.

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Portée de la vérification et critères

2.1 Objectifs de la vérification

2.1.1 Les objectifs de cette vérification sont, entre autres, de donner des assurances en ce qui concerne :

• la mesure dans laquelle les pratiques en place permettent de gérer les programmes de contributions et de subventions conformément aux politiques du Conseil du Trésor et aux politiques internes du MAECI, de l'ACDI et du BCP;
• le respect, par le bénéficiaire, des conditions générales des trois accords de contribution en vigueur.

2.2 Portée de la vérification

2.2.1 La vérification s'inscrit dans le cadre chronologique et relationnel qui concerne les activités du Forum et l'évolution induite par la conférence internationale d'octobre 1999. En conséquence, l'accord de subvention de 2 300 000 dollars conclu avec le MAECI et l'accord de contribution de 300 000 dollars passé avec l'ACDI sont exclus du champ de la vérification, du fait qu'ils sont antérieurs à octobre 1999. Sont également exclus du champ de cette vérification, les deux accords de contribution conclus entre le Forum et le MAECI et l'ACDI (approximativement 287  000 et 282 000 dollars, respectivement) qui portaient sur le financement de projets individuels. La vérification porte uniquement sur les accords de financement de base.

2.2.2 Le Forum touche des fonds du gouvernement depuis sa création en 1998. L'exercice se terminant le 31 mars 2002 a été choisi comme année de référence de cette vérification. Il s'agit de la dernière année pendant laquelle un financement provenait de chacun des trois ministères donateurs. Bien que le MAECI, comme l'ACDI, aient continué d'assurer un financement au-delà de cette date, le BCP a mis fin à sa contribution en 2002.

2.2.3 Le choix de l'exercice 2001-2002 donne une base de référence pour l'examen des relations de travail avec chaque donateur, ainsi que de l'interface entre les trois ministères (c'est-à-dire, le BCP, l'ACDI et le MAECI) et entre les ministères donateurs et le bénéficiaire. Cet examen ne s'est pas limité à cette période du fait qu'il a existé une relation régulière avec chacun des donateurs.

2.3 Approche

2.3.1 Trois secteurs d'intérêt distincts mais connexes ont servi de base à la planification de la vérification, à savoir :

• La conformité
• L'évaluation de la capacité
• La gouvernance et la gestion des relations

2.3.2 La conformité concerne les accords passés entre la Couronne et le Forum⁽¹⁾.

2.3.3 Il existe plusieurs types d'arrangements financiers. Les accords de contribution portant sur des projets sont relativement peu complexes, par comparaison à ceux qui ont trait à un « financement de base ». Le financement de base est destiné à soutenir l'activité des bénéficiaires ou encore un certain niveau de capacité opérationnelle. De tels arrangements revêtent un caractère intrusif, leur raison d'être et leur examen détaillé nécessitant la discussion des plans de travail et des budgets connexes de l'organisation.

2.3.4 L'existence de différentes modalités financières et de plusieurs bailleurs de fonds rend la vérification du respect des dispositions nécessairement plus complexe, à cause du chevauchement potentiel des divers éléments.

2.3.5 La vérification de la conformité a nécessité les étapes suivantes :

• On a procédé à un examen qui avait pour but de déterminer la raison d'être et les conditions générales des accords en vigueur, de comprendre les exigences particulières à chacun d'entre eux, d'identifier les risques de double paiement et de déceler les fardeaux administratifs superflus, tant du point de vue du Forum que de celui de la Couronne.
• Les états financiers vérifiés et les lettres de gestion afférentes ont été examinés, ainsi que tous les autres rapports de vérification, les évaluations, les études ou examens, afin de recenser les problèmes de conformité ou les expositions aux risques. Cette information a été utile pour l'évaluation de la capacité. Il y a eu aussi des discussions complémentaires avec le vérificateur externe.
• Des entrevues avec le personnel du Forum nous ont permis d'avoir des vues d'ensemble des activités concernant les programmes et la gestion financière.
• Nous avons procédé à des tests de conformité détaillés sur un échantillon de transactions, avec focalisation sur les postes de dépenses. Ces tests incluaient : rapprochements de demandes produites; examen d'états bancaires et rapprochements bancaires; revue d'ensemble et analyse des feuilles de paie et du temps facturé aux projets; et échantillonnage de transactions axé plus spécifiquement sur les voyages et les services professionnels.

2.3.6 Nous avons procédé à une évaluation de la capacité du Forum, en tant que composante des vérifications de conformité, dans une double perspective.

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Capacité en matière de programmes

2.3.7 La capacité en matière de programmes a été jaugée sur la base d'un examen des procédures appliquées à l'administration des activités de programme, notamment en ce qui à trait à l'information soumise au Conseil d'administration, au moment de l'approbation d'un projet et lors du rapport et du compte rendu des résultats obtenus.

Capacité en matière de gestion financière

2.3.8 La capacité en matière de gestion financière a été évaluée à partir d'un examen de la planification financière, des pratiques de gestion et des contrôles financiers en place. Pour effectuer cette évaluation, nous avons pris les dispositions suivantes :

• Des descriptions des activités de programme du Forum, notamment l'identification des projets connexes et des processus d'approbation afférents, ont été obtenues à travers la documentation soumise par le Forum et des entrevues avec des membres du personnel occupant des postes clés.
• Des descriptions des processus de planification financière et budgétaire ont été obtenues et confirmées au cours de discussions avec la haute direction et plusieurs membres du Conseil d'administration.
• Des procès-verbaux du Conseil d'administration et de ses sous-comités ont été examinés, notamment les procès-verbaux se rapportant aux budgets, à la rémunération du personnel, à l'hébergement et à d'autres postes de dépenses sensibles.

2.3.9 Les résultats des analyses et des tests auxquels on a procédé pour évaluer la conformité ont été examinés dans le contexte des évaluations de la capacité.

2.3.10 Pour ce qui est de la gouvernance et de la gestion des relations, nous avons procédé à un examen du cadre de gouvernance et fait un survol des activités connexes, en nous intéressant aux éléments suivants :

• La structure et les pouvoirs du Conseil d'administration, et l'existence de fonctions contradictoires ou incompatibles, particulièrement en ce qui concerne les fonctionnaires du gouvernement.
• L'information fournie au Conseil d'administration et les décisions attendues, dans le cadre de l'exercice de sa fonction de surveillance.
• Les processus de soutien offerts par la direction du Forum afin de faciliter la surveillance et les prises de décisions.
• Les rapports fournis au public en vue de rendre compte de l'emploi des fonds publics et d'expliquer les avantages induits par les programmes et les activités du Forum.

2.3.11 Nous avons interrogé des agents de programme de chacun des ministères donateurs pour nous enquérir de la façon dont ils gèrent leurs relations de travail avec le Forum, coordonnent leurs initiatives avec les autres bailleurs de fonds et font rapport des résultats des programmes, afin de justifier l'utilisation des fonds et d'assurer la reddition des comptes publics. D'autres discussions ont eu lieu avec des représentants de la haute direction du Forum, notamment avec la présidence et la vice-présidence.

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Conclusions de la vérification et recommandations

3.1 Les observations détaillées de la vérification sont organisées en fonction des trois secteurs d'intérêt du Forum. Le Sommaire, en plus de fournir une vue d'ensemble, résume les conclusions générales de la vérification en ce qui concerne la diligence raisonnable exigée du Forum au plan de l'utilisation des fonds publics, et en ce qui a trait à la substance des relations entre la Couronne et le Forum, en arrière-plan des recommandations du rapport.

Respect des engagements

3.2 Le Forum a bénéficié d'un financement de base dans le cadre de trois accords de contribution et sous la forme d'une subvention. Même s'il y a quatre accords de contribution en vigueur, tous soutiennent essentiellement les mêmes activités, si bien que le financement gouvernemental sert à la réalisation de cinq objectifs du Forum :

1. Améliorer la pratique du fédéralisme dans les pays participants, grâce à la diffusion des expériences et des meilleures pratiques, et par l'échange d'informations pertinentes pour la solution de problèmes communs.
2. Mettre en place un réseau qui facilitera les échanges d'informations entre les individus, les organisations et les gouvernements qui s'intéressent aux politiques et aux pratiques des régimes fédéraux.
3. Encourager la recherche sur le développement des systèmes fédéraux et promouvoir la progression du savoir-faire international dans un grand nombre de domaines liés au fédéralisme, notamment en matière de politiques publiques.
4. Fournir informations et soutien aux nouvelles fédérations ou aux fédérations émergentes ainsi qu'aux pays qui adoptent des éléments du fédéralisme.
5. Encourager les futurs praticiens du fédéralisme (jeunes) à développer un intérêt et des compétences en matière de fédéralisme, à travers la mise en place de réseaux de jeunes et le développement d'outils éducatifs, ou en rendant facilement accessibles aux jeunes, dans les fédérations nouvelles ou en devenir, des informations et les résultats des recherches sur le fédéralisme.

3.3 Ces objectifs s'articulent différemment dans chacun des accords. Certains ne font pas état du dernier objectif (encouragement des jeunes); par exemple, il est mentionné dans le texte concernant la subvention du MAECI, mais pas dans l'accord de contribution du même ministère. L'accord passé avec l'ACDI, même s'il appuie les cinq objectifs, privilégie les pays en développement et les pays en transition, en vertu du mandat de cet organisme.

3.4 Tableau récapitulatif du financement de base accordé au Forum :

3.5 Bien que les arrangements financiers se rapportent à la même organisation et portent sur des objectifs essentiellement complémentaires et qui se recoupent, pouvoir simultanément satisfaire aux exigences découlant des engagements prévus dans les quatre accords constitue un tour de force pour les raisons suivantes :

• La contribution financière du MAECI/BCP est destinée aux activités « de base », alors que le financement provenant de l'ACDI est lié à des projets. Les paramètres des projets, comme convenu avec l'ACDI, se rapportent directement aux principaux objectifs du Forum. La différence entre les projets de l'ACDI et les activités « de base » semble assez relative et reflète avant tout la priorité qu'accorde l'ACDI aux pays en développement et aux pays en transition. En conséquence, le Forum a institué un système de codage de la comptabilité financière, pour assurer le suivi des coûts des différents projets, et fait rapport sur l'aboutissement de ses activités sous deux formes différentes.
• L'accord de contribution du BCP arrive à échéance une année complète avant les accords de contribution du MAECI et de l'ACDI, ce qui aurait pu entraîner un remboursement des excédents de fonds, dans la mesure où ces fonds correspondent à la contribution du BCP au financement de base, tout dépendant de la façon dont les débits ont été faits ou approuvés⁽²⁾.
• Les accords de contribution de l'ACDI autorisent les frais de déplacement selon les modalités de la directive du gouvernement du Canada sur les voyages. Les accords de contribution du MAECI/BCP limitent explicitement le Forum aux déplacements en classe économique, sans exception.

3.6 En toile de fond des accords de contribution, le Forum touche une subvention de 10 000 000 de dollars. Ce « fonds » est destiné à « aider le Forum à disposer d'une source plus fiable de revenus en accordant un soutien supplémentaire à ses programmes et activités ». Ce fonds s'étend sur dix ans, jusqu'au 31 mars 2011, durée pendant laquelle on s'attend à ce que les prélèvements en épuisent le solde.

3.7 Restrictions applicables à l'utilisation du « fonds » :

• La subvention doit être utilisée conformément aux objectifs du Forum qui ont été énoncés ci-dessus.
• Le Forum ne peut pas « amender ni modifier ses statuts constitutifs... sans consultation préalable du représentant du ministre des Affaires étrangères ».
• « Les fonds octroyés dans le cadre de la subvention ne peuvent pas être utilisés pour couvrir des dépenses qui ont été remboursées par la Couronne en vertu d'un autre arrangement ni par n'importe quel autre palier de gouvernement ».

3.8 Il n'existe essentiellement aucune restriction sur l'utilisation de ces fonds, à condition qu'ils servent à des fins conformes aux objectifs du Forum tels qu'ils ont été définis dans l'accord de subvention, lequel est foncièrement similaire aux trois accords de contribution.

3.9 Notre examen de vérification détaillé était axé sur les justificatifs des frais de déplacement, des honoraires d'experts conseils, de la comptabilisation des frais généraux débités et répartis entre les divers accords de contribution, et sur les feuilles de paie, comme base d'évaluation du respect des engagements. Des rapprochements des débits ont été faits, compte tenu du temps écoulé entre le moment où les fonds ont été reçus et celui où ils ont été dépensés au titre de programmes. Des rapprochements bancaires sur les quatre trimestres d'activité ont également été effectués, et les dépôts ont été retracés jusqu'aux états bancaires. Nous avons eu des entretiens avec le vérificateur externe du Forum, et des copies des états financiers certifiés et des lettres de gestion connexes ont fait l'objet d'un examen et d'une appréciation.

3.10 Suite aux tests de conformité détaillés, nous avons pu constater que le Forum avait respecté les conditions générales des accords de contribution et de subvention en vigueur, sauf en ce qui a trait aux déplacements en classe affaires.

3.11 Les débits imputés aux accords de contribution du MAECI/BCP incluaient des coûts découlant de déplacements en classe affaires, ce qui est explicitement exclu dans ces deux accords. On estime que la différence de coût entre les déplacements en classe affaires et en classe économique est de l'ordre de 45 000 à 75 000 dollars, sur un total de 345 800 dollars en frais de déplacement liés aux accords de contribution du MAECI/BCP pour l'exercice clôturé le 31 mars 2002.

3.12 Comme il s'agit d'une pratique courante du Forum, des ajustements éventuels du même ordre seraient nécessaires pour les trois autres années d'exploitation, soit les exercices se terminant les 31 mars 1999, 2001 et 2003, ainsi que pour les débits de l'année en cours.

3.13 À cause des incohérences manifestes entre les accords en vigueur, nous avons examiné les conséquences d'accords de contribution du MAECI/BCP plus restrictifs sur la capacité du Forum à atteindre ses objectifs, tels qu'envisagés par la Couronne au moment de sa création. Nous avons étudié le mandat du Forum et nous avons eu des entretiens avec des membres du personnel et du Conseil d'administration.

3.14 Compte tenu des activités courantes du Forum, depuis sa mise en place, il apparaît qu'une interdiction stricte des déplacements en classe affaires serait préjudiciable à ses activités et à sa réputation. Le profil du Forum est tel que celui-ci est en mesure d'obtenir la collaboration de chefs de file dans le domaine de la gouvernance, y compris d'anciens ministres et de chefs de gouvernements nationaux, en échange d'honoraires modiques. La possibilité d'offrir aux intéressés des billets en classe affaires est un signe de respect et, vu la rigueur des longs voyages internationaux, cela est souvent perçu comme une condition essentielle à l'acceptation d'une offre de mission au nom du Forum.

3.15 Nos tests de conformité spécifiques ont fait ressortir que l'octroi, par le Forum, de billets en classe affaires est conforme à la politique du CT, qu'il a fait sienne. Les débits sur cette base ont été jugés raisonnables et approuvés par le MAECI comme par le BCP. Il reste que même si le Forum remplit son mandat tel que prévu et que cette pratique est « acceptée », les accords de contribution, dans leur mouture actuelle, ne cadrent pas avec la pratique courante.

Recommandation

3.16 Le Forum devrait engager des pourparlers avec le MAECI et le BCP pour amender ces accords de contribution dans le sens des pratiques généralement acceptées; ou pour confirmer la condition contractuelle et s'entendre sur la marche à suivre pour établir les montants et les échéances du remboursement à la Couronne de la différence de coût entre les voyages en classe affaires et en classe économique.

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Mesures prises par la direction et délais d'exécution

3.16 Les services juridiques ont informé CFP qu'une modification des accords de contribution (AC) du MAECI/BCP n'est pas utile. Les deux accords (c'est-à-dire, AC de l'ACDI et accord de subvention du MAECI) qui autorisaient les déplacements en classe affaires, conformément aux directives du Conseil du Trésor, devraient prévaloir parce que les quatre accords (c'est-à-dire AC du MAECI/BCP, AC de l'ACDI, accord de subvention du MAECI) étaient en vigueur concurremment dans la même organisation. En outre, comme noté dans le rapport de vérification, ce genre de restriction aurait un effet préjudiciable sur les activités et sur la réputation du Forum. Par conséquent, aucune modification ni récupération des frais n'est requise.

Capacité du Forum

3.17 Les pratiques de gestion des programmes et des finances du Forum sont interconnectées en grande partie à cause des exigences globales et de la discipline imposées au Forum par les accords de contribution.

3.18 En nous fondant sur l'examen des rapports d'étapes des divers projets, sur l'information budgétaire détaillée, sur la correspondance afférente et sur les procès-verbaux du Conseil d'administration et les entretiens avec les membres de la direction et du Conseil d'administration, nous avons pu constater que les pratiques adoptées par le Forum avaient de fortes similitudes avec celles du gouvernement fédéral, dans plusieurs sphères d'activité correspondantes :

• Des budgets de référence sont élaborés pour les activités de base, et des projets sont soumis en fonction des priorités de programmation, parallèlement à des thèmes et des programmes nationaux spécifiques.
• Des propositions de projets et des allocations budgétaires détaillées sont soumises à l'examen du Comité des programmes. Tous les projets au-delà d'un certain montant requièrent l'approbation du Conseil d'administration. Les projets en-deça de ce seuil sont à la discrétion du président. Avec le temps, le seuil de référence est passé de 20 000 à 25 000, puis à 50 000 dollars. Parallèlement à l'évolution de ce seuil monétaire, une évaluation « d'impact » est aujourd'hui nécessaire afin de prendre en compte les sensibilités politiques susceptibles d'exister ou encore l'orientation du Forum vers de nouveaux domaines d'activité.
• Le Conseil d'administration, lors de l'approbation des activités de programme et du budget du Forum pour l'année à venir, est pleinement informé des propositions potentielles, y compris celles qui ne bénéficient pas d'allocations financières spécifiques au moment de l'approbation du budget. Des rapports détaillés sont soumis sur toutes les activités, afin de rendre compte de l'utilisation des fonds et des progrès accomplis.
• Dans le but de tenir le Conseil d'administration informé de l'activité du Forum, on exige que des rapports de « visite » ou « d'événement » soient transmis aux membres du conseil dans les 72 heures suivant l'activité en question. Cela permet d'informer rapidement les administrateurs. Pour une conférence, un rapport plus fouillé est fourni ultérieurement.
• Conformément aux conditions générales relatives aux paiements effectués dans le cadre des trois accords de contribution, le Forum est tenu de fournir :
  • avant le début de l'exercice, un plan de travail annuel, ainsi que les budgets prévisionnels des activités financées, en fonction des objectifs d'exploitation du Forum;
  • sur chaque trimestre, des rapports d'étape détaillés sur les activités et des états financiers complémentaires portant sur les dépenses cumulées de l'année;
  • des prévisions mensuelles de trésorerie, qui permettent aux donateurs de contrôler les besoins financiers des programmes et, en fin d'exercice, d'anticiper la non-utilisation de fonds pour l'année en cours et d'identifier les modalités de report de fonds en vertu des clauses contractuelles des divers accords;
  • des états financiers consolidés vérifiés et une lettre de gestion connexe, avalisés par un expert-comptable « qui sera conjointement agréé par les deux parties », à savoir le Forum et les donateurs;
  • un rapport d'étape annuel, qui décrit succinctement les avancées et les résultats du Forum dans le cadre des plans de travail annuels.
• La correspondance et les entretiens avec les ministères donateurs ont fait ressortir qu'ils examinaient très minutieusement les rapports sur les programmes ainsi que les états financiers produits par le Forum, et qu'ils étaient consultés à propos du mérite de projets et d'initiatives spécifiques. Des rapports détaillés sur les projets sont préparés, et ils sont accompagnés d'une évaluation des leçons apprises et, parfois, de mesures de suivi.

3.19 Des entretiens avec des membres du Conseil d'administration, il est ressorti qu'ils ont confiance dans le personnel et qu'ils sont satisfaits de la qualité et de la fiabilité de l'information produite en vue de l'approbation des projets et des budgets, et pour permettre aux administrateurs d'être toujours au courant des initiatives et des résultats du personnel.

3.20 Du point de vue des ministères donateurs, la correspondance archivée et les entretiens avec les agents de programme ont également fait ressortir une satisfaction générale à l'égard des rapports qui étaient produits. Les relations avec le Forum sont constructives, et il existe un ouverture d'esprit et un volonté de répondre aux questions soulevées ou de donner suite aux suggestions.

3.21 Dans le même ordre d'idée, l'examen des états financiers vérifiés, des lettres de gestion et d'une « récente vérification interne », en plus de nos discussions avec le vérificateur externe (l'expert-comptable du Forum), nous amènent à conclure qu'il s'agit d'un organisme qui tente d'améliorer ses programmes internes et ses pratiques de gestion financière.

3.22 Des pressions se sont fait sentir aussi bien dans le domaine de la gestion des programmes qu'au niveau des opérations financières. Il y a eu des retards dans l'application des prescriptions relatives aux opérations internes, par exemple en ce qui concerne le traitement en temps opportun des transactions financières. Dans le domaine des programmes, tenir les engagements a provoqué énormément de stress dans le personnel, notamment parmi les cadres de direction, tout au long de la longue période pendant laquelle le poste de président est resté vacant.

3.23 Des réponses organisationnelles adéquates ont été données sur plusieurs fronts, au fur et à mesure que le Forum évoluait et se chargeait non plus uniquement, comme au départ, d'organiser des conférences internationales, mais de faciliter les échanges d'opinions sur le fédéralisme. Parmi les initiatives récentes les plus importantes, on peut mentionner :

• L'intervention agissante du président du Conseil d'administration et de la présidence du Comité des programmes en soutien de la gestion au jour le jour des activités du Forum, afin de remplir le vide créé par le départ du président et ***.
• La commande d'une vérification approfondie de la gestion interne portant sur les aspects administratifs des activités du Conseil d'administration, l'établissement des priorités, la gestion des programmes, le financement et la comptabilité, les approvisionnements, les déplacements et les communications, la structure organisationnelle, les ressources humaines et les conditions de travail.
• La commande d'une évaluation des postes et d'une étude de l'administration des salaires.
• La sélection d'un directeur de l'exploitation, un ancien sous-ministre provincial, qui est chargé de la supervision des activités du Forum.
• La réorganisation du Forum, notamment la création de deux postes de vice-présidents dans le domaine des programmes, le premier axé sur les programmes mondiaux et les conférences, et le second, sur les projets et la recherche.
• Le détachement d'un ressortissant suisse, accompagné d'une assistance financière du gouvernement suisse, comme vice-président chargé des programmes mondiaux. On espère que ce changement aboutira à rehausser l'intérêt qui est porté à cet aspect des activités du Forum.

3.24 On pourrait qualifier les premières années d'existence du Forum d'« entrepreneuriales », car elles étaient à l'image d'une organisation qui cherchait à s'établir, à bâtir sa réputation et à faire valoir sa pertinence dans l'optique des objectifs globaux énoncés à l'origine. L'étroite association du Forum à trois donateurs dotés de mandats différents au chapitre de la politique publique s'est avérée bénéfique pour son développement.

3.25 La gestion financière et les pratiques budgétaires du Forum ont été influencées par sa relation continue avec ses bailleurs de fonds, si bien que les activités de programme et les projets dont le budget doit être approuvé sont limités au cadre constitué par l'enveloppe financière prévue dans les trois accords de contribution et les dispositions relatives à l'emploi de la subvention. Comme le soulignait la vérification interne « même si le Forum s'est donné des objectifs et des buts, et dispose d'un mécanisme pour établir ses priorités, il n'entreprend pas de planification stratégique à long terme et se limite plutôt à des plans annuels, qui sont sujets à révision au cours de l'année ».

3.26 L'orientation apparente du Forum sur un fonctionnement axé sur l'année en cours peut sans doute s'expliquer par sa volonté initiale de trouver sa place. Toutefois, la subvention lui est accordée non seulement en complément aux fonds alloués pour les activités de programme, mais aussi afin de lui permettre de rechercher des sources alternatives de financement, lesquelles seraient, dans l'idéal, suffisantes pour garantir son autonomie financière et la pérennité de ses activités. Ce n'est que tout récemment que des discussions significatives ont débuté sur la possible transformation du Forum en organisme véritablement international qui jouirait du soutien financier d'autres états fédéraux. Bien que le Forum et ses principaux bailleurs de fonds, le MAECI et le BCP, collaborent activement à cette fin, le plan d'internationalisation, notamment ses objectifs (mandat et financement), l'échéancier et la répartition des rôles et responsabilités, doit être plus clairement articulé et approuvé par les parties prenantes⁽³⁾.

3.27 L'orientation du Forum sur le court terme et un fonctionnement de type entrepreneurial semblent également le porter à exploiter les occasions au fur et à mesure qu'elles se présentent. Dans ces conditions, des économies qui auraient été possibles grâce à une planification ou la prise en compte d'autres solutions lui échappent ou se révèlent impossibles, par exemple, les rabais sur les billets d'avion qui peuvent souvent être obtenus en réservant à l'avance. Sur le plan de la gestion budgétaire, vu l'absence de pressions d'ordre financier, les alternatives risquent de ne pas recevoir la considération qu'elles méritent.

3.28 Nos examens détaillés des transactions, ainsi que les observations du responsable de la vérification et du vérificateur externe dans ses lettres de gestion, ont fait ressortir que les coûts de déplacement étaient élevés dans plusieurs cas étudiés. Globalement, les voyages représentent une fraction importante du budget de fonctionnement du Forum. Comme on l'a observé dans la vérification interne, en dépit du fait que les déplacements constituent une activité légitime vu le domaine d'intervention et les opérations du Forum, leur nombre est excessif et les passe-droits accordés par la haute direction sont devenus la norme. Les contrôles des déplacements, en dépit de la politique, sont laxistes. Il n'existe pas de politiques sur les frais d'hôtels et autres dépenses. « ... la budgétisation des déplacements a besoin d'être revue. » Tout cela pour dire que, vu les coûts substantiels que représentent les déplacements pour le Forum, ils devraient être gérés différemment. Il s'agirait notamment de chercher des moyens d'optimiser les ressources, aussi bien :

• en examinant l'utilité des déplacements et les autres options possibles; et,
• en procédant à des contrôles internes afin de garantir que les fonds alloués aux voyages, une fois qu'ils ont été débloqués, sont prudemment utilisés.

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Recommandations

3.29 Le Forum, conjointement avec ses principaux bailleurs de fonds, le MAECI/BCP, devrait ébaucher un plan d'« internationalisation » précis.

3.30 Le Forum, du fait de l'importance des frais de déplacement dans ses coûts de fonctionnement, devrait s'assurer que les voyages sont effectivement justifiés, compte tenu des autres options possibles, et qu'ils sont conformes à des politiques et des contrôles internes adéquats, permettant de démontrer une utilisation prudente des fonds.

Mesures prises par la direction et délais d'exécution

3.29 En mars 2004, le Forum a complété un nouveau plan opérationnel qui traite de son « internationalisation ». La stratégie d'internationalisation qui y est énoncée répertorie en détail les efforts consentis par le Forum pour convaincre d'autres gouvernements de contribuer au financement de son fonctionnement et de ses activités.

3.30 Le Forum accepte la recommandation et il a instauré une politique selon laquelle toutes les missions doivent obtenir l'autorisation préalable du Comité exécutif, afin de garantir l'exploitation optimale des opportunités. En outre, un processus visant l'instauration d'une « méthode du Forum » est en cours d'élaboration, dans le but d'améliorer le transfert des connaissances grâce à un ensemble de techniques, ce qui limiterait les déplacements et permettrait de tirer le maximum de bénéfices des contacts directs, le cas échéant.

Gouvernance et gestion des relations

3.31 Le Forum peut être envisagé comme un organisme en devenir. L'existence de quatre accords distincts, avec trois entités différentes, ayant tous pour objet l'établissement et le soutien du Forum et de ses activités, est probablement porteuse de complexité et, comme on l'a souligné à la section Conformité, génératrice d'exigences et de messages contradictoires.

3.32 On n'a pas été surpris de lire dans une lettre adressée par le Forum au MAECI, en juin 2001, que « nous apprécierions beaucoup que vous considériez favorablement la possibilité de renouveler la contribution dans le cadre d'un seul accord au lieu des trois accords actuels. Les raisons historiques qui justifiaient l'existence d'accords séparés n'ont plus le même poids, et il nous paraîtrait plus facile d'administrer un accord unique, qui aurait aussi l'avantage d'offrir au gouvernement un outil plus rationnel pour surveiller nos opérations que dans la situation actuelle, laquelle impose des obligations divergentes en matière de rapport, d'un accord à l'autre ».

3.33 Dans le contexte d'un organisme mature, bien établi, les motifs évoqués par le Forum paraissent raisonnables. Toutefois, pour un organisme qui tente d'asseoir sa pertinence et qui cherche à se faire une place au sein d'une communauté d'ONG aux vues similaires, l'association avec le BCP, le MAECI et l'ACDI semble avoir contribué au développement de la capacité du Forum, comme le démontre la conduite de ses activités.

3.34 Sur le plan des relations humaines, compte tenu de l'environnement opérationnel du MAECI, du BCP et de l'ACDI, il y a dans chacun de ces organismes un roulement assez important du personnel des programmes. Cela peut situer dans un contexte intéressant la passation de pouvoirs, chaque agent de programmes essayant successivement de tirer des leçons de ce que son prédécesseur a appris. Du point de vue du Forum, l'arrivée d'un nouvel agent se solde chaque fois par la nécessité de fournir des informations et d'établir à nouveau des relations de travail fondées sur la confiance avec l'intéressé. D'un autre côté, le roulement rapide des agents à qui sont confiés les dossiers du Forum oblige ce dernier à répondre à des questions sur son rôle, sa place et la pertinence de ses activités. Même si cela est source de frustration et d'incertitude, on peut aussi considérer que cet exercice est instructif et qu'il a aidé le Forum à mieux se définir.

3.35 La question fondamentale qui se pose à propos du Forum est essentiellement : « Comment ses activités contribuent-elles à la réalisation des objectifs de la politique publique du Canada? »

3.36 Nos discussions avec le BCP et le MAECI nous amènent à conclure que ces entités continuent de juger intéressantes les activités du Forum. En revanche, les relations de travail entre l'ACDI et le Forum n'ont pas été harmonieuses. Des efforts considérables ont été faits par l'ACDI et le Forum pour trouver et justifier des initiatives et des projets entrant dans le cadre du programme approuvé de l'ACDI. Même si les interventions du Forum ont été jugées bénéfiques, à l'occasion, l'investissement consenti par l'ACDI n'était pas vraiment en harmonie avec ses priorités et ses objectifs de programme. Le programme de l'ACDI est centré sur le monde en développement, alors que le fédéralisme, notamment les nouvelles questions que soulève l'octroi de pouvoirs par un gouvernement central à des gouvernements régionaux, a beaucoup plus d'écho et intéresse beaucoup plus de pays dans le monde industrialisé. On pourrait aller jusqu'à dire que la focalisation du mandat de l'ACDI sur le monde en développement risque d'empêcher le Forum d'approfondir des questions qui nous intéressent davantage, comme le bon fonctionnement d'une fédération dans le contexte du renouvellement d'arrangements entre les autorités fédérales et provinciales, ou encore des questions qui se font jour et qui concernent les villes, les collectivités et les institutions autochtones ou l'évolution des gouvernements territoriaux.

3.37 Au niveau international, il semble que le Forum ait généré un intérêt notable. L'exploration des questions liées à une saine gestion des affaires publiques, dans le contexte du fonctionnement d'un gouvernement national, a éveillé l'intérêt de nombreuses démocraties bien établies, ainsi que de pays émergents et d'économies en développement. Le règlement de différends et l'intégration de minorités dans une structure fédérale, le renouvellement d'accords constitutionnels et les mesures propres à assurer le développement des pays peuvent être considérés comme des sujets qui ne cessent de susciter de l'intérêt et sur lesquels peuvent porter des recherches ou des programmes. Les pays qui manifestent cet intérêt sont disposés, dans une certaine mesure, à fournir des aides financières directes.

3.38 La participation d'autres gouvernements nationaux ou d'institutions étrangères entraînera nécessairement des changements non seulement dans la composition du Forum, mais également dans ses structures de gestion et de reddition de comptes. Les discussions à ce propos ont confirmé que l'on désire préserver le statut d'organisation non gouvernementale et non partisane du Forum. Le dilemme que doit résoudre le Forum, face aux offres d'aide financière provenant d'autres sources, consiste à déterminer la façon dont il pourra rendre effectivement compte à ses donateurs de ses activités, de ses réalisations et de l'utilisation prudente des fonds qui lui auront été alloués. Parmi les modalités régissant la subvention que lui a accordée le MAECI, on peut lire que le Forum ne peut « modifier ni altérer ses statuts constitutifs... sans avoir consulté au préalable le représentant du ministre des Affaires étrangères ». Cette disposition implique clairement que le MAECI doit être partie prenante de toute discussion à ce sujet.

3.39 Le Forum a assumé et développé une certaine capacité, comme on l'a décrit précédemment. Les arrangements en vigueur semblent en même temps isoler et freiner ses activités. Le potentiel et le mérite du Forum et de ses activités doivent être plus clairement alignés sur les objectifs de politique publique - tant sur le plan national qu'international. Essentiellement, l'ambiguïté qui sous-tend les activités du Forum en matière de politique publique l'expose à divers risques, du fait qu'il est foncièrement difficile pour tout organisme d'atteindre des objectifs et de démontrer sa valeur, quand les attentes sont floues.

3.40 Le Forum a atteint un point dans son évolution où il s'est taillé une réputation et a défini son profil, ainsi qu'une gamme de produits et de services conformes à ses objectifs. Il serait opportun d'effectuer une évaluation pour établir la pertinence de ses activités. Vu le caractère international de l'intérêt que génère le Forum et des pourparlers qui se sont engagés, cette évaluation devrait porter sur la pertinence du Forum en tant qu'ONG internationale sur les sources de financement possibles.

3.41 En ce qui concerne les aspects administratifs de la relation entre la Couronne et le Forum, nos observations nous font penser qu'il devrait y avoir un seul accord de financement plutôt que quatre. Un seul arrangement financier réduirait le fardeau administratif de tous les intéressés, serait moins complexe à gérer et résoudrait le problème que posent les exigences contradictoires imposées actuellement au Forum. Pour que les parties prenantes aient un moyen d'orienter les activités du Forum, on pourrait envisager la mise en place d'un conseil consultatif. Il serait alors possible de déléguer au ministère, dont le mandat de politique publique se rapproche le plus étroitement des objectifs du Forum, le suivi permanent de la performance du Forum et de l'exécution de l'accord.

3.42 La mise en place d'un conseil consultatif pourrait permettre :

• de donner une orientation claire et cohérente au plan des attentes, des activités de programme et de leur alignement sur les objectifs de la politique publique;
• d'approuver les paramètres des activités du Forum et l'utilisation des fonds;
• d'avoir un instrument pour aplanir les divergences d'opinions que soulève l'interprétation desdits paramètres;
• de tenir le Forum comptable des fonds qui lui sont alloués : utilisation prudente, et économies et améliorations de productivité enregistrées en cours d'année.

3.43 En réponse à certaines pressions organisationnelles récentes, il a été décidé que le président du Conseil d'administration du Forum occuperait parallèlement les fonctions de président du Forum. Nous avons été informés qu'il s'agit d'un arrangement transitoire. Cette situation, même si elle n'est pas inhabituelle, va à l'encontre des meilleures pratiques qui préconisent que les fonctions de président du conseil et de président soient détenues par deux responsables différents. La situation devrait faire l'objet d'un réexamen par le conseil dans les douze mois.

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Recommandations

3.44 Le Forum, conjointement avec ses principaux bailleurs de fonds, le MAECI/BCP, devrait faire évaluer formellement ses activités, dans le but de clarifier sa pertinence et de compléter la planification de sa transformation en ONG internationale.

3.45 Le Forum et ses principaux bailleurs de fonds, le MAECI/BCP, devraient engager des pourparlers, dans le but de définir une autre approche pour contrôler sa performance et l'exécution des accords assurant son financement.

3.46 Le Conseil d'administration du Forum devrait réexaminer, dans les douze mois, la décision de confier à une seule personne les fonctions de président du conseil et de président.

Mesures prises par la direction et délais d'exécution

3.44 Une évaluation formelle vient d'être effectuée. Le MAE, le BCP et le Forum coordonneront leurs interventions pour donner suite, en prenant des mesures valables et appropriées, aux recommandations émanant de l'évaluation finale.

Le Forum a adopté une méthode de planification de la gestion et de production de rapports qui est basée sur les résultats et qui permet une évaluation interne continue de la part du Comité exécutif, du Comité des programmes et du Conseil d'administration.

3.45 Le Forum est d'accord avec cette recommandation, et la création d'un conseil consultatif est en cours d'examen.

L'on espère qu'à l'avenir, les accords de financement n'impliqueront qu'un ministère fédéral et le Forum et que le ministère en question sera le ministère des Affaires étrangères. Une décision à ce propos doit être prise à l'automne 2004.

3.46 Le Forum est d'accord avec cette recommandation, et le Conseil d'administration a déjà pris des mesures en ce sens. Un des membres du conseil actuel a déjà été sélectionné pour en assurer la présidence, et sa nomination sera soumise à l'approbation du conseil une fois que le gouvernement de la personne en question aura donné son aval, sans réserve.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :

2009-02-04