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Évaluation et vérification conjointes de la contribution d'AEC  à l'organisation du Sommet de la Francophonie à Beyrouth (Liban)

(Septembre 2004)

Acronymes

ACDI - Agence canadienne de développement international
AEC - Agence d'exécution canadienne
AIF - Agence intergouvernementale de la Francophonie
APD - Aide publique au développement
CGRR - Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
IMF - Direction des affaires de la Francophonie
MAECI - Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MLC - Ministère libanais de la culture et de l'éducation
OIF - Organisation internationale de la Francophonie
PE - Protocole d'entente
SCT - Secrétariat du Conseil du Trésor
SIE - Direction de l'évaluation
SIV - Direction de la vérification

Résumé

Le gouvernement canadien contribue au Sommet de la Francophonie lorsque ce dernier se tient dans des pays en développement, conjointement avec d'autres donateurs d'envergure. Sans cette contribution, ces pays ne pourraient pas jouer un rôle actif dans ce cadre de discussion éminemment important. Le dernier Sommet de la Francophonie s'est tenu à Beyrouth, au Liban. Le Sommet devait initialement se tenir du 26 au 28 octobre 2001, mais il a été reporté aux 18, 19 et 20 octobre 2002 à la suite des événements du 11 septembre 2001.

SIX a entrepris une évaluation et une vérification conjointes (« l'examen ») de la contribution versée par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour l'organisation du Sommet de la Francophonie au Liban.

Voici les constatations de l'examen :

  • En dépit des échéances serrées, les biens et le matériel associés à la contribution du Canada ont été livrés à temps et en bon état;
  • Les trois centres d'accréditation ont très bien fonctionné grâce à un excellent mécanisme de coordination;
  • Les activités culturelles ont rehaussé la notoriété du Canada au Liban avant et pendant la tenue du Sommet; et
  • Le Sommet de Beyrouth a connu un succès retentissant, en dépit de son report et des autres difficultés qui ont entouré sa tenue. Il s'est déroulé dans une atmosphère de sécurité du début à la fin, indépendamment des tensions régnant au Liban et du contexte géopolitique fragile du pays.

Malgré le succès enregistré par le Sommet, la Direction des affaires de la Francophonie (IMF) n'a pas disposé d'un cadre de contrôle de gestion adéquat permettant de s'assurer que les fonds du MAECI ont été utilisés comme prévu. Il est maintenant évident que le délai de six mois entre la signature du protocole d'entente (avril 2001) et la date fixée pour l'événement (octobre 2001) a été trop serré pour permettre la mise en oeuvre de procédures administratives et de passation de marchés appropriées, et ce, compte tenu des risques inhérents liés au Sommet.

Constatations de l'examen :

  • En raison de l'urgence, on n'a appliqué aucun processus transparent, équitable et concurrentiel dans le choix d'un agent d'exécution canadien (AEC);
  • On n'a pas pris soin correctement des ordinateurs achetés pour le Sommet 2001;
  • En 2001-2002, le MAECI a autorisé le versement à l'AEC de paiements totalisant 3,8 millions de dollars, en se fondant sur le contrat conclu entre le Liban et l'AEC, qui stipule trois paiements sans présentation de factures. En conséquence, lors de la vérification, l'équipe d'examen n'a pas été en mesure d'accéder aux factures justificatives, et ce, parce que l'AEC n'était pas tenu de présenter les factures au gouvernement libanais.
  • De ce fait, SIX ne peut garantir que les paiements effectués en 2001-2002 correspondent raisonnablement aux coûts admissibles liés à l'organisation du Sommet, étant donné que le Ministère n'a pas mis en place les pratiques de diligence raisonnable qui s'imposaient;
  • La mission à Beyrouth a fait preuve d'une diligence raisonnable pour gérer les fonds d'IMF destinés au Sommet, qui se sont élevés à 250 000 $, étant donné que les paiements afférents de 2002-2003 s'appuyent sur des pièces justificatives.

1.0 Contexte

À la suite d'une demande formulée lors de la visite d'état du premier ministre du Liban en avril 2001, le gouvernement canadien a convenu de verser une contribution de 4 000 000 $ pour l'organisation du Sommet de la Francophonie, qui devait initialement avoir lieu moins de six mois plus tard, soit en octobre 2001. Le gouvernement de la République libanaise avait été désigné bénéficiaire de la contribution dans la Décision du Conseil du Trésor, mais les événements tragiques du 11 septembre ont entraîné le report du Sommet d'octobre 2001 à octobre 2002. Une deuxième contribution a été approuvée par le Conseil du Trésor, qui a prolongé le programme jusqu'au 31 mars 2003 et prévu le versement de 250 000 $ supplémentaires.

1.1 Importance stratégique des Sommets

Le Sommet, auquel participent les chefs d'état et de gouvernement des pays ayant le français en partage, représente l'autorité suprême de La Francophonie. Il se tient tous les deux ans et est présidé par le chef d'état du pays hôte, qui conserve la présidence jusqu'au sommet suivant.

Ce forum permet de promouvoir le dialogue et la coopération et de définir les orientations et objectifs principaux de La Francophonie afin d'assurer sa croissance.

Afin de donner la parole aux pays moins nantis, les principaux bailleurs de fonds de La Francophonie, et plus particulièrement le Canada, contribuent à l'organisation matérielle des sommets lorsque ces derniers se tiennent dans des pays en développement. Comme cela a été le cas pour le Sénégal, Maurice, le Bénin et le Vietnam, l'ACDI est l'organisme qui signe le protocole d'entente (PE) avec le pays hôte. Cette responsabilité s'explique par le fait que 90 % du budget canadien consacré à la Francophonie internationale provient du programme d'aide publique au développement (APD)(1) qui est géré par l'ACDI.

1.2 Contribution du Canada au Sommet de Beyrouth

Depuis le Sommet de Dakar, la contribution du Canada aux pays hôtes qui sont des pays en développement a consisté à fournir des biens et de l'assistance technique dans des domaines où le Canada jouit d'un avantage comparatif, notamment l'accréditation, la coordination, la sécurité et la santé.

Pendant le Sommet de Beyrouth, le Canada a contribué à six secteurs d'intervention : l'accréditation, l'informatique, la mise sur pied d'un centre de coordination, la santé, la sécurité et les activités culturelles.(2)

Les contributions ayant servi à organiser des Sommets précédents dans des pays en développement ont été gérées par l'Agence canadienne de développement international (ACDI), qui a également été le signataire du PE avec le pays hôte. Dans le cas présent, en raison du très court délai précédant la tenue du Sommet, il a été convenu que le MAECI serait chargé de signer le Protocole d'entente et de gérer la contribution.

2.0 Étendue et objectifs

2.1 Étendue

L'examen a porté sur le fonctionnement de la Direction des affaires de la Francophonie (IMF), qui est l'unité administrative chargée, pour le MAECI, de la coordination et de la gestion de la participation du Canada à la Francophonie internationale. IMF dirige les activités suivantes :

  • coordination ministérielle et interministérielle de divers programmes liés à la Francophonie internationale; et,
  • gestion des crédits budgétaires d'un certain nombre d'activités, parmi lesquelles les Sommets et les réunions des ministres des pays membres de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), le versement des contributions statutaires à des exécutants de la Francophonie et l'exécution des projets et des activités découlant des Sommets et des réunions.

L'examen a porté plus particulièrement sur les extrants et les résultats du Sommet, ainsi que sur les pratiques et les mécanismes de contrôle qu'IMF applique à la gestion de son programme de contribution conformément aux politiques du Ministère et du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

2.2 Objectifs

Les objectifs de l'examen étaient les suivants :

  • évaluer les extrants et les résultats atteints;
  • évaluer le processus de mise en oeuvre du projet;
  • fournir l'assurance que les paiements versés par IMF pour l'organisation du Sommet ont été effectués conformément à de saines pratiques de contrôle;
  • fournir l'assurance qu'IMF a géré les contributions selon les exigences des politiques du Ministère et du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

3.0 Méthodologie et limites

3.1 Méthodologie

Les examinateurs se sont intéressés aux principaux processus opérationnels et aux mécanismes de contrôle clés associés à l'aide financière que le MAECI a versée pour l'organisation du Sommet de la Francophonie à Beyrouth. Il y a eu examen approfondi de toute la documentation de programme pertinente, et les employés clés d'IMF, du Bureau de l'administration du secteur (IAM) et des Services financiers (SMFH) ont été interviewés. Des entretiens ont également eu lieu avec les employés de l'Administration centrale du MAECI, l'AEC, du personnel de l'ACDI et des membres de l'ambassade du Canada à Beyrouth.

3.2 Limites et contraintes

Le faible nombre de personnes interrogées a été l'une des principales contraintes de l'examen. Les résultats produits dans les délais prescrits, leur pertinence, l'efficacité de leur utilisation et de leur fonctionnement, ainsi que les résultats intermédiaires (c.-à-d. le résumé des conditions de sécurité) n'ont pu être documentés qu'au moyen de discussions avec les employés du MAECI, de l'ACDI et de l'ambassade du Canada à Beyrouth.

Les efforts déployés pour communiquer avec les autorités libanaises et les délégués des autres pays ont été laborieux, voire vains. Les représentants libanais qui avaient été affectés à l'organisation du Sommet en octobre 2001, avaient d'autres responsabilités lorsque le Sommet s'est finalement tenu en octobre 2002. Toutefois, malgré le petit nombre d'entrevues réalisées, l'équipe d'examen a été capable de documenter de manière détaillée le processus de mise en oeuvre du Projet.

4.0 Aperçu du sommet de Beyrouth

4.1 Présentation des étapes clés du projet, des documents et du calendrier

Au cours de l'hiver 2001, l'ACDI a transféré 3 875 000 $ au MAECI. Celui-ci est devenu responsable de la contribution du Canada au Sommet de Beyrouth. Des représentants d'IMF, ainsi que de la société qui s'est finalement vu attribuer le contrat d'exécution pour le Sommet, se sont rendus au Liban en janvier 2001 pour entreprendre une évaluation des besoins. À cette fin, la société en question a obtenu d'IMF un contrat de 20 000 $.

4.1.1 Protocole d'entente entre les gouvernements canadien et libanais

Dans le PE signé le 30 avril 2001 entre le gouvernement du Canada (représenté par le MAECI) et le gouvernement du Liban (représenté par le ministère libanais de la Culture [MLC]), il était stipulé que la contribution du Canada au Sommet de Beyrouth ne dépasserait pas 4 000 000 $. Les fonds ont servi aux six domaines d'intervention suivants :

  • la certification - trois centres (délégués, médias et personnel local);
  • l'informatique - 65 ordinateurs ont été offerts à titre gracieux;
  • le centre de coordination - matériel de radiocommunication, postes informatiques, installation et formation;
  • la santé - sept postes sanitaires et deux ambulances;
  • la sécurité - en sus des centres d'accréditation et du matériel de télécommunication, fourniture de matériel de détection et de matériel radio; enfin,
  • les activités culturelles organisées autour du Sommet.

Le PE comportait certaines particularités, comme l'exigence que l'essentiel des acquisitions se fasse au Canada. La tâche de choisir l'agence d'exécution a été attribuée au gouvernement libanais. Or, pour les sommets précédents financés par l'ACDI, l'agence d'exécution avait été engagée directement par l'ACDI et non par le pays bénéficiaire.

Le PE du Sommet de Beyrouth s'est fondé sur une relation triangulaire. Le gouvernement libanais était chargé de choisir l'AEC, de superviser l'exécution du Projet par ce dernier, d'approuver ses trois factures et de recommander les paiements aux représentants désignés au MAECI, c'est-à-dire à IMF.

Il était également prévu dans le PE que le MAECI effectuerait trois versements à l'AEC : le premier, de 2 208 000 $, le 1er août 2001; le deuxième, de 1 177 600 $, le 23 septembre 2001; et le troisième, de 294 000 $, le 20 octobre 2001.

4.1.2 Étude de faisabilité

En mai 2001, une étude de faisabilité de 120 000 $ a été réalisée par la même société, qui a entrepris l'évaluation des besoins en janvier 2001.

4.1.3 Modification du protocole d'entente conclu entre les gouvernements canadien et libanais

Selon la modification apportée au PE signé en août 2001, les fonds ont été répartis ainsi :

  • 3 680 000 $ pour couvrir les dépenses de matériel, de transport, d'installation, de formation et de gestion de l'AEC;
  • 120 000 $ pour couvrir le coût de l'étude de faisabilité (contrat rétroactif puisque l'étude à été réalisée en mai 2001);
  • 125 000 $ destinés aux activités culturelles - somme provenant du Fonds pour les initiatives de diplomatie ouverte du MAECI;
  • 75 000 $ pour l'installation de cabines d'interprétation au parlement libanais - élément qui a été ajouté pour arriver au financement total (3 875 000 $) approuvé par le CT, sous réserve que le coût des activités culturelles soit payé à même le Fonds pour les initiatives de diplomatie ouverte.

Dans l'annexe à la modification (annexe 3, page 2), les dispositions générales prévoient que le bénéficiaire tiendra des comptes et des registres appropriés du coût des travaux et des dépenses, ou de ses engagements de dépenses. Il devra conserver plus particulièrement les factures, récépissés et pièces justificatives, qui pourront être vérifiés ou inspectés dans un délai raisonnable par les représentants autorisés du MAECI, qui pourront en faire des copies, dans leur intégralité ou en partie.

4.1.4 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR)

La présentation au CT incluait le CGRR qui établit les rôles et responsabilités des partenaires impliqués. Il énonce que le gouvernement du Canada effectuera des paiements directs à l'AEC, sur présentation des factures et pièces justificatives par le gouvernement libanais. Cette disposition visait à atténuer le risque financier couru par le gouvernement. Le CGRR précise d'ailleurs que la délégation de la gestion financière à d'autres pays n'a pas toujours été une expérience concluante pour le Canada.

4.1.5 Cadre de vérification fondé sur le risque (CVFR) des contributions

Le CVFR des contributions versées pour l'organisation du Sommet de Beyrouth - cadre qui faisait également partie intégrante de la présentation au CT - énonce que le droit de mener une vérification est prévu dans le PE conclu entre les gouvernements canadien et libanais. Il stipule également que les AEC sont tenus de fournir la preuve que les fonds ont été utilisés avec prudence. Les documents à produire comprennent des preuves que les biens et services ont été fournis dans le cadre d'un régime concurrentiel, des bons de commande, des factures et des manifestes signés, qui montrent que des représentants libanais ont pris livraison et accepté les biens.

4.1.6 Invitations à soumissionner restreintes

Le 7 juin 2001, le gouvernement libanais a lancé une demande de propositions restreinte à trois sociétés pour retenir les services d'une AEC. Ces sociétés sont les suivantes : Savard, Massé et associés, Gervais, Gagnon, Covington et associés, ainsi que Leroux et associés. Il convient de noter que ces trois sociétés participent à l'organisation des activités de La Francophonie (sommets et jeux) depuis plus de quinze ans. La demande de propositions consistait essentiellement en des éléments définis dans l'étude de faisabilité de mai 2001, pour lesquels une offre de prix a été demandée en dollars canadiens.

Le 15 juin 2001, deux sociétés ont été sélectionnées, mais l'une d'elles s'est retirée officiellement en juillet 2001. La société qui s'est finalement vu octroyer le marché s'est mise au travail le 11 juin 2001, avant la date limite prévue de la période visée par l'appel d'offres soit le15 juin 2001.

4.1.7 Conclusion d'un marché entre le ministère libanais de la Culture et l'AEC

Le marché d'exécution s'élevait à 3 680 000 $, payables en trois versements. Le premier marché a été conclu le 25 juin 2001, alors que la modification a été effectuée le 3 août 2001, après le retrait de l'une des deux AEC sélectionnées.

Cette somme ne comprenait pas le coût de l'étude de faisabilité qui avait été réalisée(3) par l'AEC. Après ajout du coût (120 000 $) de l'étude de faisabilité à la somme globale (3 680 000 $) du marché d'exécution, les paiements versés à l'AEC ont totalisé 3 800 000 $.

4.1.8 Présentation au Secrétariat du Conseil du Trésor - 2001

En août 2001, on a soumis une présentation au Conseil du Trésor pour faire approuver la contribution de 4 000 000 $ au Sommet de Beyrouth. Toutefois, le PE avait été signé avec le gouvernement libanais en avril 2001 et le marché avec l'AEC, en juin 2001.

4.1.9 Présentation au Secrétariat du Conseil du Trésor pour obtenir un financement additionnel - 2002

Le 8 octobre 2001, à la suite des événements du 11 septembre, il a été décidé de reporter le Sommet de Beyrouth. À cette date, tous les biens et le matériel destinés au Projet étaient déjà au Liban, mais les activités comme l'installation des stands d'accréditation et la formation ont été suspendues.(4)

En août 2002, lorsque la nouvelle date du Sommet a été arrêtée, on a préparé une deuxième présentation au CT portant sur un montant de 250 000 $ pour répondre aux besoins nouveaux du Liban, car certains articles (médicaments) avaient expiré, du matériel avait besoin d'entretien ou de nouvelles pièces, etc. Il a fallu racheter et reconstituer le parc des ordinateurs, car ceux fournis en 2001 avaient été installés de façon permanente au MLC. Finalement, certaines activités de formation devaient être terminées. La responsabilité de gérer le montant supplémentaire de 250 000 $ a été attribuée à l'ambassade du Canada à Beyrouth, laquelle a payé directement les fournisseurs libanais des biens et services qui avaient été sélectionnés par le MLC.

5.0 Constatations et conclusions de l'évaluation

L'examen des extrants et des résultats n'a pas été exhaustif, étant donné les contraintes associées à l'évaluation (faible échantillon de personnes interviewées et absence d'information sur papier au MAECI, notamment).

5.1 Planification

L'examen a clairement mis en évidence les points qui suivent au sujet du processus de planification :

  • Le Sommet de Beyrouth a été géré en « mode d'urgence »; on a peu pensé aux risques inhérents à l'événement.
  • Le cadre de planification et d'exécution était irréaliste. En signant le PE six mois avant le Sommet, le MAECI s'est placé en situation de risque de deux manières : i) les ressources humaines possédant l'expérience nécessaire pouvaient ne pas être en place, et ii) il a permis à l'AEC d'engager près de 4 000 000 $ sans l'approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor. En comparaison, le PE conclu avec le gouvernement du Vietnam avait été signé 18 mois avant la tenue du Sommet de Hanoï, et le financement avait déjà été réservé dans les estimations budgétaires de l'ACDI.

5.2 Extrants

Les points qui suivent résument les principales observations concernant les extrants du Sommet :

  • En dépit des échéances serrées, tous les biens et tout le matériel liés à la contribution ont été livrés dans les délais prescrits;
  • La formation prévue a été donnée (accréditation, centre de coordination, télécommunications, sécurité et détection) sous forme de simulations, en 2001. Rien dans les dossiers d'IMF ne montre que cette formation a été répétée en 2002. Une des personnes interrogées a indiqué que la formation a été donnée.
  • Après l'annonce du report du Projet, les biens et le matériel ont servi à des fins diverses, au profit du Liban. Par exemple, les 65 ordinateurs acquis en 2001 ont été installés au MLC et y sont restés. Il a donc fallu remplacer les ordinateurs en 2002. Les frais, qui s'élevaient à environ 100 000 $, ont été couverts grâce à une injection de fonds supplémentaires de 250 000 $;
  • Toutes les personnes interrogées qui ont travaillé à l'ambassade à Beyrouth pendant le Sommet et pendant toute l'année précédente, ont convenu que les biens et le matériel étaient adéquats. Les trois centres d'accréditation ont fonctionné sans problème et la coordination a été excellente; tout le matériel de radiocommunication était fonctionnel et a répondu aux besoins;
  • Tout événement réunissant des chefs d'état et de gouvernement rend nécessaire d'avoir un plan d'urgence et de l'équipement médical. Bien qu'elles n'aient pas servi pendant le Sommet de Beyrouth, deux ambulances et des trousses de premiers secours avaient été prévues.
  • Un rapport de l'ambassade à Beyrouth daté du 21 février 2003 conclut que les 23 activités culturelles planifiées et organisées en 2001-2002 et 2002-2003 ont rehaussé la notoriété du Canada pendant le Sommet et au Liban de manière générale.

5.3 Résultats atteints

L'opinion des personnes interrogées sur les résultats atteints a été unanime :

  • De l'avis de toutes les personnes interrogées qui étaient présentes au Sommet de Beyrouth, celui-ci a connu un succès retentissant, malgré son report et les difficultés associées à sa tenue. Indépendamment des tensions sporadiques - et continues - que connaît le Liban, et du contexte géopolitique fragile du pays, une atmosphère de sécurité a régné tout au long du Sommet.

6.0 Processus de mise en oeuvre

Il est désormais clair que le délai de six mois entre la signature (avril 2001) du PE et la date prévue (octobre 2001) du Sommet était insuffisant pour permettre la mise en place de procédures administratives et contractuelles appropriées, compte tenu des risques associés à l'événement. Comme les délais impartis étaient de rigueur, IMF a décidé de faire passer le marché avec l'AEC directement par le gouvernement libanais plutôt que par le MAECI, comme en témoigne le PE signé le 30 avril 2001 entre le Canada (représenté par le MAECI) et le Liban (représenté par le MLC).

Le MAECI a préféré laisser les procédures de passation de marchés aux soins du pays bénéficiaire car cela permettait à ce dernier d'attribuer des contrats à une tierce partie. Le marché passé par le pays bénéficiaire ne relève pas du droit canadien et n'est pas assujetti aux politiques du Conseil du Trésor ni aux exigences d'un quelconque accord commercial (ACI, ALENA, AGP-OMC). Toutefois, étant donné que le MAECI a fourni les fonds et que la plupart des biens ont été achetés au Canada, cette façon de procéder ne devrait pas contrevenir à l'esprit des lois et aux politiques régissant les procédures de passation des marchés du gouvernement canadien et à ses principes sous-jacents d'équité. Autrement dit, on ne devrait pas utiliser cette option pour contourner les lois et les politiques régissant les procédures contractuelles du MAECI.

Souvent, lorsque l'on retient l'option de déléguer la passation de marchés au pays bénéficiaire, une tierce partie est engagée par le pays donateur pour surveiller les acquisitions et conseiller en la matière, afin d'aider le pays bénéficiaire à sélectionner l'AEC et de veiller à ce que toutes les procédures soient conformes aux principes de la passation des marchés du gouvernement du Canada. Alors qu'IMF n'avait aucune expérience précédente des procédures contractuelles du pays bénéficiaire, elle n'a pas envisagé d'engager un organisme de conseils et de surveillance indépendant qui veillerait au processus de sélection, d'acquisition et de paiement pour assurer une diligence raisonnable.

7.0 Constatations et conclusions de la vérification

La vérification a mis en évidence un certain nombre de situations où une diligence raisonnable n'a pas été assurée relativement au financement initial de 3,8 millions de dollars du MAECI :

  • Les délais trop courts n'ont pas permis au pays bénéficiaire de passer par un régime concurrentiel transparent et équitable pour le choix d'une agence d'exécution canadienne (AEC). Seulement quatre jours séparaient l'émission de la demande de propositions (DP) et le choix proprement dit de l'AEC.
  • Le travail a commencé deux semaines avant la signature du contrat entre le gouvernement libanais et l'AEC.
  • Le PE (30 avril 2001) signé avec le Liban et le marché passé avec l'AEC ne prévoyaient pas de reddition de comptes des fonds publics. Toutefois, la modification subséquente au PE (août 2001) a exigé que le gouvernement libanais conserve des récépissés pouvant faire l'objet d'une vérification par le MAECI. Les modalités et conditions spécifiques de la Décision du Conseil du Trésor exigeaient que les contributions soient normalement versées pour rembourser les dépenses réelles engagées, sur présentation des factures. IMF a validé les demandes de paiement présentées par le gouvernement libanais en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), sans avoir vérifié qu'il existait des preuves des dépenses; en effet, le MAECI n'a reçu aucune facture ou pièce justificative relative aux dépenses de l'AEC ni du gouvernement libanais ni de l'AEC.
  • L'article 33 de la LGFP a été certifié par SMFS. Toutefois, SMFS n'a entrepris aucune vérification ponctuelle du processus suivi en vertu de l'article 34 pour s'assurer qu'IMF respectait bien les modalités et conditions prescrites par le Conseil du Trésor (CT). Les articles 4 c) et d) de la Politique sur la vérification des comptes stipulent que « la responsabilité première du système de vérification des comptes ainsi que des mesures connexes de contrôle financier incombe aux agents auxquels le pouvoir de payer a été délégué conformément à l'article 33 de la LGFP. L'agent qui autorise un paiement en vertu de l'article 33 doit être en mesure de confirmer qu'il existe un système approprié de vérification des comptes, conformément à l'article 34, et que ce système est utilisé comme il se doit et consciencieusement ». Étant donné que c'était la première fois que le MAECI décidait de déléguer la passation de marchés au pays bénéficiaire et qu'aucun organisme indépendant de surveillance des acquisitions n'avait été engagé, SMFS aurait dû effectuer une vérification du processus suivi par IMF en vertu de l'article 34 pour s'assurer qu'IMF respectait bien les modalités et conditions approuvées par le CT.
  • On s'est départi de certains des biens achetés (les ordinateurs) avant même qu'ils aient servi pour le Sommet. Quand celui-ci a été reporté d'un an, la plupart des biens et du matériel a été utilisé à d'autres fins. Par exemple, les ordinateurs ont été mis à la disposition du MLC, et les barrières de sécurité ont été utilisées à l'occasion de grands événements tels que la foire du livre de décembre 2001. Pratiquement tous les biens et tout le matériel ont été utilisés au Sommet des pays arabes qui s'est tenu au printemps 2002. IMF aurait dû s'assurer qu'il y avait un plan pour protéger les biens pendant cette période d'un an. Cette tâche aurait normalement dû être celle d'un organisme de surveillance des acquisitions. Une grande partie de la deuxième contribution de 250 000 $ a servi à l'achat de biens qui avaient déjà été achetés mais dont on s'est départi en les donnant au gouvernement du Liban.
  • Le montant supplémentaire de 250 000 $ a été transféré à la mission en deux AM séparées. La mission a géré de manière efficace le décaissement de cette somme au cours de l'exercice 2002-2003.

Pour résumer, l'équipe d'examen n'a pas pu évaluer la bonne utilisation des paiements versés à l'AEC au cours de 2001-2002, car aucune pièce justificative pertinente ne lui a été fournie ni par IMF, ni par le gouvernement du Liban ni par l'AEC. En conséquence, SIX ne peut fournir l'assurance que les paiements effectués en 2001-2002 correspondent raisonnablement aux coûts admissibles liés à l'organisation du Sommet, le Ministère n'ayant pas mis en place les pratiques de diligence raisonnable voulues.

8.0 Recommandations

8.1 Recommandations à l'intention d'IMF

  • Il faut effectuer un examen des risques lié à l'exécution d'un projet afin de planifier correctement l'utilisation de la contribution canadienne dans les pays en développement et afin de procurer des ressources adéquates ainsi que des moyens pour veiller à la saine gestion de la contribution.
  • Il faut prévoir un délai raisonnable pour la planification, la mise en oeuvre et l'exécution des tâches de l'AEC.
  • Lorsqu'il élaborera une stratégie de gestion de projet pour de futurs sommets, IMF devra, bien avant l'événement, constituer une équipe de gestion du projet composée de professionnels appartenant à divers domaines de spécialité du MAECI, qui aura pour mission d'examiner les diverses options en matière de prestation des biens et services ou de passation des marchés qui s'offrent pour la conception et l'exécution de ce type de projet. Les avantages et les inconvénients de chaque option, y compris les risques inhérents, devraient être examinés avec minutie avant que soit prise une décision définitive.
  • Pour les futurs programmes de contribution où l'on choisira de déléguer la passation des marchés au pays bénéficiaire, IMF devra d'abord sélectionner un organisme indépendant de surveillance des acquisitions afin :
    • a) d'examiner le processus de passation de marchés du pays bénéficiaire pour veiller à ce que toutes les procédures respectent les principes d'équité, de compétitivité et de transparence;
    • b) d'entreprendre une vérification comptable approfondie des factures payées au fournisseur, ou à l'agence d'exécution, en appui à la validation du MAECI conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
  • Veiller à ce que le PE conclu entre le gouvernement du Canada et le pays hôte stipule l'obligation d'inclure une clause de vérification à tous les accords conclus ultérieurement entre le pays hôte et des tierces parties; enfin,
  • Veiller à ce que le PE conclu entre le gouvernement du Canada et le pays hôte respecte les politiques et règlements du Conseil du Trésor.

8.1 Réponses D'IMF

Tel qu'il est indiqué dans le rapport, IMF a dû gérer en mode d'urgence la contribution de 4 000 000 $ du Canada au Sommet de Beyrouth, puisqu'elle a été annoncée à peine six mois avant le tenue du Sommet. Dans ces circonstances, l'ACDI, qui gère généralement la contribution, a préféré en transférer la responsabilité au MAECI. En raison des événements du 11 septembre 2001, le Sommet a été différé, ajoutant ainsi à la complexité de la gestion de la contribution.

IMF reconnaît qu'il y a contradiction entre le Protocole d'entente (PE) et le contrat clé en main : le PE, signé avec le gouvernement libanais, précise que les pièces justificatives doivent être mises à la disposition du gouvernement canadien en ce qui a trait à l'utilisation des fonds, alors qu'aux termes du contrat signé par le gouvernement du Liban et l'AEC - somme forfaitaire définitive et ferme - l'examen de telles pièces justificatives est impossible sans le consentement de l'AEC.

IMF approuve toutes les recommandations formulées dans le rapport :

  • Un examen des risques liés à la mise en oeuvre devrait être effectué afin d'assurer une gestion adéquate de la contribution.
  • On devrait prévoir un délai raisonnable pour la planification, la mise en oeuvre et l'exécution des tâches de l'AEC, bien que cette responsabilité ne relève pas uniquement d'IMF.
  • Une équipe du MAECI, constituée de professionnels de divers secteurs de compétence, devrait être formée à l'avenir en vue d'examiner les différentes options offertes pour la conception et l'achèvement de ce type de projet. La présente recommandation a déjà été appliquée à la contribution du Canada au prochain Sommet, qui se tiendra à Ouagadougou, au Burkina Faso. Il a été convenu que l'ACDI était mieux outillé que le MAECI pour l'exécution de cette tâche; le dossier lui a donc été transféré.

8.2 Recommandation à SMFS

SMFS devrait vérifier périodiquement la pertinence du processus mentionné à l'article 34, qui vise les accords de contribution non conventionnels.

8.2 Réponse de SMFS

Depuis l'accord de contribution visé, le Centre d'expertise (CE) du Ministère pour les subventions et les contributions est pleinement opérationnel. Le CE offre un service de consultation, d'examen et d'approbation aux programmes souhaitant participer. La plupart des gestionnaires de programmes y ont recours et les résultats enregistrés jusqu'à maintenant sont très encourageants relativement à l'identification et à la prévention des problèmes potentiels avant leur apparition. La présente recommandation sera étendue pour faire en sorte que les gestionnaires de programmes soient au courant de leurs responsabilités aux termes de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), en ce qui a trait aux paiements de transfert non évalués et non conventionnels.

La vérification de la demande de paiement de SMFS permettra de garantir que les recommandations du Centre d'expertise soient prises en compte dans les paiements et les accords résultant des paiements de transfert non évalués et non conventionnels.

1 Les contributions aux sommets organisés dans des pays admissibles à l'APD proviennent de cette enveloppe. Retourner

2 Secteurs d'intervention traditionnels du Canada. Retourner

3 Entre le 7 et le 28 mai 2001. Retourner

4 Des simulations ont toutefois été effectuées. Retourner

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2010-02-09