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Étude de la fonction accès à l'information et protection des renseignements personnels à Affaires étrangères Canada - Commerce international Canada

(Mars 2005)

(Version PDF, 110 ko) *

Table des matières

Résumé

La présente étude de la fonction d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels à Affaires étrangères Canada (AEC) et à Commerce international Canada (CICan) a été menée sous l'égide de la Direction de l'évaluation, Bureau de l'inspecteur général, Affaires étrangères Canada (AEC) et Commerce international Canada (CICan). Elle a été réalisée à la demande de la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (DCP) à AEC et à CICan.

Objectifs

L'étude visait à :

  • examiner les divers processus propres à la fonction;
  • évaluer les forces et les faiblesses de la fonction telle qu'elle existe à AEC et à CICan;
  • le cas échéant, proposer des améliorations aux aspects de la fonction qui en ont besoin.

Contexte

La Loi sur l'accès à l'information a été promulguée en 1983 afin de donner aux Canadiens le droit légal d'accéder à l'information détenue sous diverses formes par les ministères et les organismes fédéraux. Cette loi et ses règlements d'application définissent les prescriptions juridiques qui régissent le traitement des demandes d'accès à l'information; il revient à chaque responsable gouvernemental de les faire appliquer au sein de son ministère ou organisme. La Loi sur la protection des renseignements personnels, également mise en vigueur en 1983, contraint le gouvernement à protéger les renseignements personnels qu'il utilise dans le cadre des programmes et des services offerts au public. La Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, mise en oeuvre en 2002, est l'un des outils conçus pour y parvenir. Elle fournit un cadre qui garantit que la protection de la vie privée est prise en compte à toutes les étapes de la conception ou de la refonte des programmes et des services.

Le responsable de chaque organisation peut déléguer des pouvoirs à un ou à plusieurs agents ou employés afin qu'ils exercent les pouvoirs ou s'acquittent des tâches ou des fonctions visant la conformité aux Lois. À AEC, le sous-ministre a confié l'application des Lois au directeur, Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (Bureau de l'AIPRP). Le Bureau assume les mêmes responsabilités pour le compte de Commerce international Canada (CICan).

Le Commissaire à l'information joint à son rapport annuel des fiches de rendement des ministères et des organismes. L'unique critère de rendement est le pourcentage de demandes qui ont été traitées au cours de la période cible de trente jours fixée par la Loi. Au cours des quatre dernières années, le MAECI s'est amélioré en passant de la note F à la note B en 2002. Mais il a régressé à la note D en 2003.

En 2003-2004, le MAECI a reçu 527 demandes et 568 demandes de consultation en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Le Ministère a en outre reçu 148 nouvelles demandes au cours de la même période en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le Bureau de l'AIPRP d'AEC assume également la fonction relative à l'AIPRP pour le compte du Bureau des passeports. Les demandes d'accès à l'information et de communication des renseignements personnels qui concernent le Bureau des passeports sont traitées par DCP au même titre que celles se rapportant aux autres directions d'AEC et de CICan.

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Sommaire des constatations

Au moyen des données collectées et analysées, l'étude suggère les résultats suivants :

  • Afin de satisfaire aux exigences établies par les Lois, AEC et CICan doivent accorder une plus grande attention (notamment dispenser des formations) et davantage de ressources à la fonction AIPRP. Dans le cas contraire, les Ministères risqueraient de ne jamais satisfaire aux normes définies par les Lois en ce qui concerne les réponses aux demandes et la gestion de l'information ou des renseignements personnels de nature délicate.
  • L'état actuel de la gestion de l'information à AEC et à CICan est inquiétant. En effet, l'information est décentralisée, fragmentaire et disséminée entre les directions de l'Administration centrale et les missions à l'étranger.
  • À l'heure actuelle, le processus d'approbation des documents à communiquer en réponse aux demandes d'AIPRP comprend une étape supplémentaire qui peut réduire les risques d'erreurs, mais qui est susceptible d'augmenter la charge de travail pour les BPR et pour DCP.
  • Pour ce qui est du traitement, DCP suit actuellement un processus de rédaction et de révision manuel/sur papier qui repose sur une utilisation abondante de photocopies en couleurs. On pourrait améliorer ce processus en employant les technologies modernes déjà utilisées dans les autres ministères.
  • Le nombre de demandes d'AIPRP traitées par chaque employé est beaucoup plus élevé à DCP que dans la plupart des autres ministères. Nouvelles technologies mises à part, on ne pourra assurer la conformité aux Lois qu'en augmentant le nombre d'ETP.
  • Afin de supporter la charge de travail actuelle liée à l'AIPRP au Bureau des passeports, il faut allouer des ressources supplémentaires, soit à DCP soit au Bureau des passeports.

Conclusions et recommandations

Culture de l'organisation
  1. Pour atténuer le risque que l'organisation bureaucratique devienne exagérément opaque, on pourrait généraliser les séances de formation et d'information à l'intention des employés. Ces formations de sensibilisation pourraient porter sur de l'information générale (qui pourrait être accessible en ligne) et sur l'application des articles des Lois que les employés seront susceptibles d'appliquer selon leur niveau ou leur domaine professionnel.

    Processus

  2. On pourrait encourager les secteurs qui reçoivent de nombreuses demandes d'AIPRP à diminuer la charge de travail du Bureau de l'AIPRP en leur demandant de justifier tout prélèvement des renseignements au moment où elles rassemblent les premiers documents, particulièrement lorsque les demandes sont relativement simples.

    Examen minutieux des dossiers

  3. Seuls quelques ministères examinent minutieusement les dossiers avant de les envoyer à Bibliothèque et Archives Canada; cet examen est pourtant considéré comme une pratique exemplaire dans les programmes d'AIPRP du gouvernement du Canada. En raison du type de travail que cela implique et des risques éventuels, à AEC, il va de soi que l'examen est du ressort du Bureau de l'AIPRP. Il faut cependant qu'il soit officiellement reconnu comme faisant partie intégrante de la fonction AIPRP et, qu'à ce titre, on y consacre les ressources permanentes nécessaires.

    Gestion de l'information

  4. Le processus actuel de mise en oeuvre du programme d'AIPRP d'AEC et de CICan repose largement sur des dossiers sur support papier qui ne sont pas toujours facilement accessibles lorsqu'on en a besoin. De plus, le caractère permutant d'une grande partie du personnel des Ministères entraîne la perte de la mémoire institutionnelle liée aux demandes d'AIPRP précédemment réalisées et au contenu des principaux dossiers. Les postes des Ministères vont essentiellement demeurer permutants; mais, il est possible d'améliorer en partie, grâce à la technologie, la gestion de l'information que possèdent les directions ministérielles.

    Matériel et technologie

  5. Vu le cahier des charges du logiciel et l'expérience d'autres ministères et organismes fédéraux, l'acquisition de ATIPImage Advanced et par la suite d'InfoBanque rendrait la fonction AIPRP beaucoup plus efficace à AEC et à CICan.

    Ressources humaines

  6. En dehors d'améliorations technologiques, le seul moyen pour le Bureau de l'AIPRP d'accroître son rendement en matière de respect des échéances est d'employer du personnel supplémentaire; un besoin amplifié par la nécessité de déployer des ressources supplémentaires pour dispenser suffisamment de formations en AIPRP au sein du Bureau de l'AIPRP et dans les Ministères. Cette augmentation des ressources humaines doit s'accompagner d'une mise à disposition d'espaces de bureaux suffisants, puisqu'il faut également tenir compte de la nécessité de travailler dans un environnement sûr et de disposer d'un espace adapté pour le rangement des dossiers.

    Bureau des passeports

  7. La façon dont la fonction AIPRP est assurée au Bureau des passeports pose des problèmes; il n'est pas possible de maintenir le statu quo dans un tel contexte. Le choix entre une amélioration de l'état actuel des choses (c.-à-d. AEC assure la fonction AIPRP) et la création d'un nouveau poste (et bureau) de coordonnateur de l'AIPRP au Bureau des passeports va dépendre de décisions plus larges ayant trait au statut de l'organisme par rapport à AEC. L'une ou l'autre de ces solutions devrait permettre de régler un grand nombre de difficultés et de risques actuels; elles impliquent cependant un coût financier.

    Vous trouverez les réponses de la gestion relativement à ces recommandations à la page 25 de ce rapport.

1. Introduction

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1.1 Objectif et portée de l'étude

La présente étude de la fonction d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels à Affaires étrangères Canada (AEC) et à Commerce international Canada (CICan) a été menée sous l'égide de la Direction de l'évaluation, Bureau de l'inspecteur général, Affaires étrangères Canada (AEC) et Commerce international Canada (CICan). Elle a été réalisée à la demande de la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (DCP) à AEC et à CICan.

L'étude visait à :

  • examiner les divers processus propres à la fonction;
  • évaluer les forces et les faiblesses de la fonction telle qu'elle existe à AEC et à CICan;
  • le cas échéant, proposer des améliorations aux aspects de la fonction qui en ont besoin.

Pour atteindre ces objectifs, les auteurs devaient être attentifs aux points suivants :

  • la façon dont AEC et CICan répondent aux demandes d'accès à l'information soumises en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels; la façon dont ils gèrent l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée ainsi que diverses demandes de conseils en vertu des deux Lois et des politiques du Conseil du Trésor qui leur sont associées; et la manière dont ils examinent les documents ministériels avant de les transférer aux Archives nationales, notamment les points forts et les points faibles de ces pratiques;
  • les conditions, autant internes qu'externes, dans lesquelles travaille le Bureau de l'AIPRP au sein des ministères, et les défis auxquels il fait face;
  • les risques inhérents à la fonction AIPRP;
  • les facteurs culturels au niveau des ministères qui influent sur les réponses d'AIPRP;
  • le degré de compréhension au sein des ministères des liens entre l'accès à l'information et les différents aspects de la responsabilisation ministérielle;
  • les systèmes ministériels internes, la tenue de dossiers et la gestion de l'information afin de voir s'ils facilitent ou s'ils entravent le processus de réponse aux demandes d'accès à l'information;
  • l'existence de lignes directrices en matière de gestion de l'information et les effets qu'elles exercent, le cas échéant, sur le traitement des demandes d'accès à l'information;
  • l'ampleur de la véritable charge que représentent pour les Ministères les demandes d'AIPRP, les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée et la responsabilité confiée au Bureau pour ce qui est de l'examen des documents ministériels avant leur transfert aux Archives nationales; et l'examen des ressources disponibles au sein du Bureau de l'AIPRP et des ministères afin de déterminer si elles sont adaptées à cette charge de travail;
  • le niveau de connaissance (ou de confusion) dans les Ministères sur ce qui constitue un dossier accessible;
  • le degré d'efficacité et de rendement des processus d'AIPRP en vigueur au Ministère et, le cas échéant, les améliorations à apporter;
  • l'efficacité relative du Bureau de l'AIPRP pour assurer la fonction d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels, y compris les ressources et les moyens technologiques pour y parvenir.

1.2 Méthodologie

La présente étude repose principalement sur deux types de méthodes de collecte de données : examen des documents et entretiens avec toute une gamme d'intervenants.

Le groupe d'étude a examiné la documentation disponible, les rapports et les statistiques fournis par le Bureau de l'AIPRP ainsi que l'information accessible sur les différents sites Web des ministères et des organismes fédéraux. En tout, quelque 20 entretiens ont été réalisés avec du personnel et des membres de la direction du Bureau de l'AIPRP, des directions générales d'AEC et de CICan et des coordonnateurs de l'AIPRP dans d'autres ministères.

L'information et les données recueillies grâce à ces deux moyens ont été analysées dans l'optique d'aboutir à des conclusions sur l'état actuel de la fonction de l'AIPRP au sein des deux ministères, y compris le Bureau des passeports. Le présent rapport expose le contexte, les constatations, les conclusions et les recommandations qui découlent de l'analyse des données cumulatives.

2. Généralités et contexte ministériel

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2.1 Généralités

La présente étude porte sur la manière dont la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels sont appliquées à Affaires étrangères Canada (AEC) et à Commerce international Canada (CICan), anciennement regroupés au sein du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

La Loi sur l'accès à l'information a été promulguée en 1983 pour donner aux Canadiens le droit légal d'accéder à l'information détenue sous diverses formes par les ministères et les organismes fédéraux. La Loi a également entraîné la création du Bureau du Commissaire à l'information. Le Commissaire est principalement un ombudsman nommé par le Parlement afin de suivre l'exécution de la Loi et d'instruire les plaintes des citoyens en matière d'accès à l'information. La Loi sur l'accès à l'information et les règlements d'application sont administrés par le président du Conseil du Trésor. Ils établissent un cadre juridique permettant de traiter les demandes d'accès à l'information; il incombe à chaque responsable gouvernemental de les faire appliquer au sein de son ministère ou organisme. Cette application de la Loi doit s'inscrire dans le cadre de la politique pangouvernementale si l'on veut garantir son efficacité et sa cohérence.

La Loi sur la protection des renseignements personnels, également mise en vigueur en 1983, contraint le gouvernement à protéger les renseignements personnels qu'il utilise dans le cadre des programmes et des services offerts au public. La Loi oblige environ 150 ministères et organismes fédéraux à respecter les droits des Canadiens en matière de protection des renseignements personnels en limitant la collecte, l'utilisation et la divulgation de renseignements personnels. La Loi confère également le droit aux Canadiens d'avoir accès aux renseignements personnels les concernant détenus par ces organisations fédérales et de les corriger. Il incombe au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada de surveiller l'exécution de la Loi. Ce dernier est également habilité à recevoir les plaintes et à faire enquête à leur sujet.

Les progrès technologiques présentent, sur le plan de la vie privée, différents risques associés aux éléments suivants : surveillance des transactions, exploration des données, services d'annuaires communs, couplage des données, utilisation d'identificateurs personnels communs, usurpation d'identité et divulgation non intentionnelle de renseignements personnels. Le défi principal consiste en fin de compte à aider les Canadiens à comprendre de quelle façon le gouvernement traite leurs renseignements personnels, afin qu'ils soient convaincus qu'il le fait de manière responsable. La Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, mise en vigueur en 2002, est l'un des outils conçus pour atteindre cet objectif. Les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée fournissent un cadre qui garantit que la protection de la vie privée est prise en compte à toutes les étapes de la conception ou de la refonte des programmes et des services. Elles permettent de déterminer dans quelle mesure les propositions sont conformes aux lois applicables. En fin de compte, l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée a pour but de garantir que tous les problèmes touchant le respect de la vie privée ont été répérés et réglés ou atténués.

Le responsable de chaque organisation peut déléguer des pouvoirs à un ou à plusieurs agents ou employés afin qu'ils exercent les pouvoirs ou s'acquittent des tâches ou des fonctions prévues dans les Lois. La politique du Conseil du Trésor précise également que chaque ministère doit désigner un coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels; deux niveaux hiérarchiques au plus peuvent séparer ce poste de celui d'administrateur général. Il incombe au coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels de veiller, au nom du ministre et du sous-ministre, à ce que les Lois, les règlements et les politiques soient respectées.

À AEC, le sous-ministre a confié l'application des Lois au directeur, Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (Bureau de l'AIPRP). Le Bureau assume les mêmes responsabilités pour le compte de Commerce international Canada (CICan).

2.2 Contexte ministériel

Étant donné le rôle international d'AEC et de CICan, ces Ministères ont des défis particuliers à relever dans l'application de la législation portant sur l'AIPRP. Les intérêts d'autres États et d'organisations internationales ainsi que les relations bilatérales qu'entretient le Canada seraient gravement touchés si des renseignements de nature délicate venaient à être diffusés à tort. Pareillement, AEC et CICan possèdent des renseignements et des données qui leur ont été confiés généralement en toute confidentialité par les gouvernements provinciaux du Canada, par d'autres ministères et par des entreprises canadiennes.

DCP (Bureau de l'AIPRP) est aussi confronté à certains défis qui n'ont pas forcément de répercussions sur les autres ministères, parmi lesquels :

  • la nécessité, dans certains cas, d'obtenir des documents détenus par les missions diplomatiques à l'étranger afin de répondre aux demandes;
  • le grand nombre de cas dans lesquels la consultation d'une tierce partie, d'autres gouvernements et d'organisations internationales ou d'organismes multilatéraux est nécessaire;
  • la complexité et la nature délicate des demandes reçues;
  • l'augmentation des procédures judiciaires parallèles (p. ex, dans certains cas relevant des affaires consulaires).

De plus, étant donné la nature des travaux du Ministère, les employés doivent souvent résoudre rapidement des crises internationales urgentes. Ainsi, le Ministère doit régulièrement jongler avec des priorités concurrentes : résoudre une situation urgente d'un côté et répondre à des demandes d'accès à l'information de l'autre.

Les autres institutions fédérales ont pour mot d'ordre de consulter AEC pour établir le degré de confidentialité des documents obtenus ou pour définir dans quelle mesure la divulgation d'information nuirait à la conduite des affaires internationales du Canada. Le Bureau de l'AIPRP est responsable des consultations avec les gouvernements étrangers et les organisations internationales, lesquelles s'effectuent généralement par l'entremise des missions canadiennes à l'étranger et des missions étrangères établies au Canada. Ces consultations peuvent être très longues et complexes. Elles sont aussi nombreuses que les demandes officielles d'accès à l'information et exigent le même niveau de ressources et un déploiement d'efforts similaires pour leur traitement.

Au cours des cinq dernières années, aussi bien le nombre de demandes d'accès à l'information que celui des demandes de communication de renseignements personnels ont connu une croissance rapide, tout comme le nombre de demandes de consultation provenant d'autres ministères et de gouvernements étrangers. Plus le public va s'intéresser aux questions liées à l'accès à l'information, plus l'intérêt devrait croître à l'égard de l'information détenue par AEC et CICan.

La mise en oeuvre de la politique du Conseil du Trésor sur l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2002, a déjà commencé à porter ses fruits dans de nombreux services du Ministère, y compris le Bureau des passeports et le Bureau de l'AIPRP. Ces effets ont des chances de perdurer.

Les Commissaires à l'information et à la protection de la vie privée préparent les rapports annuels, qui sont déposés au Parlement et divulgués au public; le rapport du Commissaire à l'information comprend en plus des « fiches de rendement » sur la manière dont les organisations gouvernementales répondent aux demandes d'accès à l'information présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Le Commissaire vérifie essentiellement si les réponses sont données dans les trente jours réglementaires, tel que le prévoient la Loi et les règlements apparentés. Évalués selon le barème du Commissaire, AEC et CICan n'ont pas obtenu un degré de conformité satisfaisant. Dans son dernier rapport annuel au Parlement, pour l'exercice 2003/2004, le Commissaire à l'information a attribué la note « D » au MAECI, soit une « conformité inférieure à la norme » relativement aux échéances établies par la Loi sur l'accès à l'information. En réponse à la fiche de rendement établie par le Commissaire, le sous-ministre s'est engagé à faire effectuer une étude indépendante des services du Ministère et de sa conformité avec la Loi.

Depuis 1999, le MAECI (et les ministères qui désormais le remplacent) et la fonction AIPRP qu'il assure font l'objet d'un examen minutieux de la part du Bureau du Commissaire à l'information. Chaque année depuis cette date, le Bureau émet des rapports sur le MAECI et sur les demandes d'accès classées comme des refus présumés. Au cours des quatre dernières années, le MAECI a accompli des progrès, passant de la note F à la note B en 2002. Mais il a de nouveau obtenu la note D en 2003 à cause de changements d'employés, d'une pénurie de personnel et d'un certain nombre de demandes complexes qu'il a dû traiter.

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3. Description de la fonction AIPRP

3.1 Objet et objectifs

La fonction AIPRP à AEC et à CICan a pour objectif de faire respecter les prescriptions des lois et des politiques gouvernementales qui s'appliquent en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. Le Bureau de l'AIPRP offre notamment aux Canadiens, pour le compte d'AEC et de CICan, un service de réponse aux demandes d'accès à l'information dans les deux langues officielles présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Les employés du Bureau de l'AIPRP (DCP) travaillent en étroite collaboration avec les demandeurs afin que ces derniers sachent quelle est la meilleure façon d'obtenir les dossiers situés à AEC et à CICan et comprennent de quelle façon les lois sont appliquées. En outre, les employés de DCP veillent à ce que Infosource, publication du SCT mise à jour chaque année, contienne une description des renseignements personnels et des dossiers détenus par les Ministères. DCP doit par ailleurs remettre des rapports annuels au SCT sur la conformité d'AEC et de CICan aux Lois.

DCP examine également les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée et prodigue des conseils sur des questions d'AIPRP aux fonctionnaires, aux Canadiens et aux résidents du Canada. Le Bureau de l'AIPRP est également chargé d'examiner les dossiers ministériels avant leur transfert aux Archives nationales.

3.2 Gouvernance et structure

Le directeur de la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (le Bureau de l'AIPRP d'AEC et de CICan) a toute l'autorité voulue pour exercer les pouvoirs conférés par la Loi sur l'accès à l'information et par la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le directeur de l'AIPRP relève du directeur général de la Direction générale des services exécutifs. Outre le directeur de l'AIPRP, le sous-ministre des Affaires étrangères, le sous-ministre du Commerce international et le directeur général de la Direction générale des services exécutifs disposent également des pleins pouvoirs en la matière, et tous les chefs de mission ont le pouvoir d'intervenir en vertu du paragraphe 8(2) de la Loi sur l'accès à l'information.

En plus du directeur, le Bureau de l'AIPRP se compose d'un sous-directeur, de chefs d'équipe, d'analystes et d'un personnel de soutien, qui s'occupent à temps plein de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et des questions connexes.

3.3 Ressources

En septembre 2003, le Bureau de l'AIPRP se composait de 11 ETP. Depuis, un poste a été créé à partir du budget d'exploitation et 1 ETP (un poste CR-4) a été transféré du Bureau du sous-ministre (USS). Le Bureau de l'AIPRP est composé à l'heure actuelle de 14 postes et de 13 ETP, dont le directeur et le directeur adjoint. Il reste un poste à pourvoir (soutien administratif). Aux 13 ETP s'ajoutent deux consultants en AIPRP et un consultant chargé d'examiner les documents avant leur transfert à Bibliothèque et Archives Canada; ce dernier poste est un emploi à temps partiel.

Le directeur surveille l'ensemble des opérations du Bureau de l'AIPRP en portant une attention particulière à tout ce qui concerne l'accès à l'information. Le directeur adjoint gère les questions opérationnelles et s'occupe plus particulièrement de la protection des renseignements personnels. On compte deux chefs d'équipe, six analystes qui traitent les questions d'AIPRP, un administrateur de bureau et deux employés dédiés au soutien administratif (un autre poste est à pourvoir).

Le directeur a recensé un besoin urgent de faire appel à huit ETP supplémentaires, dont quatre postes en appui du traitement des dossiers d'AIPRP ainsi qu'un analyste des politiques, afin de soutenir la fonction de protection des renseignements personnels, la formation et les questions de politique. Par ailleurs, on a établi, au Bureau de l'AIPRP, la nécessité de recruter un expert des examens préalables et deux ETP au soutien informatique afin d'accompagner la mise en oeuvre du nouveau logiciel ATIPImage que le Bureau compte acquérir prochainement.

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3.4 Principales activités

Le Bureau de l'AIPRP regroupe les principales activités suivantes :

  • répondre aux demandes en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels;
  • formuler des conseils sur des questions d'accès à l'information ou de protection des renseignements personnels, et coordonner et examiner les évaluations sur les facteurs relatifs à la vie privée;
  • élaborer des politiques, des lignes directrices et des procédures efficaces, puis les coordonner et les mettre en ouvre, afin d'aider les Ministères à respecter les Lois;
  • réaliser le suivi de la conformité des Ministères aux Lois et aux règlements d'application, aux principales procédures et aux politiques; le Bureau de l'AIPRP d'Ottawa répond à toutes les demandes présentées aux Ministères au Canada ou aux missions canadiennes à l'étranger;
  • sensibiliser aux Lois par l'entremise de séances d'information et de conseils prodigués aux unités ministérielles concernant l'importance de se conformer à la législation;
  • répondre aux demandes de communication de renseignements personnels des organismes fédéraux d'enquête en vertu du paragraphe 8(2)(e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels;
  • effectuer des consultations avec les gouvernements étrangers au nom des autres ministères du gouvernement, par l'entremise des missions canadiennes à l'étranger ou dans les missions étrangères établies au Canada;
  • traiter les demandes de déclassification et de divulgation de documents canadiens présentées par les gouvernements étrangers;
  • entreprendre une notification ou une consultation adaptée avec les tierces parties avant d'envisager la divulgation de toute information commerciale;
  • examiner les dossiers ministériels avant de les transmettre aux Archives nationales.

3.5 Processus

3.5.1 Demandes d'accès à l'information et de communication de renseignements personnels

La présente partie décrit les étapes les plus courantes du processus lorsqu'on répond à des demandes d'accès à l'information et de communication de renseignements personnels. Dans la pratique, de nombreuses demandes requièrent des étapes supplémentaires, dont la nature varie selon le cas.

Lorsqu'elles arrivent au Bureau de l'AIPRP, les nouvelles demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont tout d'abord enregistrées. Ensuite, le Bureau essaie de déterminer quelle est l'information demandée, si les Ministères disposent de cette information et, le cas échéant, où elle se trouve. Une fois ces étapes franchies, le Bureau contacte le Bureau de première responsabilité (BPR) qui détient les renseignements recherchés et lui demande de préparer l'ensemble des documents à communiquer.

Le Bureau de l'AIPRP travaille en étroite collaboration avec le BPR afin de définir les renseignements qui peuvent être divulgués et ceux qui ne peuvent pas l'être. Des discussions permettent aux parties de trouver un compromis. DCP donne son approbation pour une proposition d'« un ensemble de documents à communiquer », soumis à l'approbation définitive du BPR. Il est très fréquent que plus d'un BPR soit concerné. Il est également possible qu'on ait besoin de réaliser des consultations avec les missions à l'étranger, avec d'autres ministères ou avec des organisations extérieures au gouvernement.

Ce processus est itératif et associe différents secteurs à l'intérieur comme à l'extérieur des Ministères; il peut être échelonné. L'ensemble du processus doit être achevé dans les trente jours afin de respecter les Lois, à moins qu'une prolongation ait été accordée.

3.5.2 Évaluations des facteurs relatifs à la vie privée

Il incombe aux institutions de prouver que la collecte, l'utilisation et la divulgation de renseignements personnels par leurs soins sont effectuées en conformité avec la Loi sur la protection des renseignements personnels et les principes équitables de traitement de l'information, et ce tout au long des phases qui ponctuent l'exécution de leurs programmes et la prestation de leurs services, à savoir le lancement, l'analyse, la conception, l'élaboration, la mise en oeuvre et la vérification après mise en oeuvre. Il leur incombe également d'informer les Canadiens des raisons pour lesquelles on recueille des données les concernant et de la façon dont ces données seront utilisées et divulguées. Tout ceci figure dans les Énoncés de confidentialité. De plus, les institutions sont chargées de mettre à jour les publications Info Source du Secrétariat du Conseil du Trésor qui répertorient les renseignements détenus par le gouvernement.

Les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée (EFVP) fournissent un cadre qui assure que l'on tient compte de la protection de la vie privée à toutes les étapes de la conception ou de la refonte des programmes et des services. La réalisation des EFVP est une responsabilité de gestion partagée. Il incombe au Bureau de l'AIPRP, au nom du sous-ministre, de déterminer s'il est nécessaire de procéder à une EFVP, d'en examiner le contenu et de la finaliser avant de la transmettre au Commissaire de la protection de la vie privée du Canada.

Le MAECI, AEC et CICan ont effectué relativement peu d'EFVP depuis l'entrée en vigueur de la politique en mai 2002; toutefois plusieurs sont en cours de réalisation. Le directeur adjoint du Bureau de l'AIPRP s'occupe des EFVP, qu'il soumet à l'approbation du sous-ministre. Le Bureau de l'AIPRP est chargé des questions d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels qui concernent le Bureau des passeports et, à cet égard, le Bureau de l'AIPRP a participé à l'élaboration des EFVP dans le cadre du projet d'identification faciale et du projet de vérification des certificats de naissance avec le Bureau de l'état civil de Colombie-Britannique (y compris les ententes de partage des données conclues avec cet organisme).

3.5.3 Examen minutieux des dossiers

Un autre volet des attributions du Bureau de l'AIPRP consiste à examiner minutieusement les dossiers ministériels avant de les transférer à Bibliothèque et Archives Canada (BAC). Ce processus comprend l'analyse des dossiers, afin de déterminer ceux qui doivent être révisés par AEC ou CICan avant d'être transmis à BAC, et l'émission de recommandations sur ces dossiers s'ils font également l'objet d'une demande à BAC en vertu du droit d'accès à l'information. AEC a fait appel sous contrat à un ancien ambassadeur pour mener à bien ces tâches.

AEC fait partie des rares ministères, aux côtés de Transports Canada, Pêches et Océans Canada et la GRC, à pratiquer ce type d'examen. Le fait d'examiner minutieusement les dossiers avant leur envoi à BAC est considéré comme une pratique exemplaire dans le domaine de la gestion des documents et dans les programmes d'AIPRP du gouvernement du Canada, car cela permet de couvrir largement les frais engagés :

  1. en réduisant les coûts : au lieu de procéder à l'examen d'un grand nombre de dossiers en réponse à des demandes d'accès à l'information contenue dans les dossiers d'AEC et de CICan à BAC, on examine seulement les dossiers « signalés »;
  2. en diminuant le nombre de demandes d'accès à l'information du fait que l'information est directement accessible aux Canadiens sans avoir besoin de faire une demande;
  3. En atténuant le risque de divulguer des renseignements susceptibles de porter atteinte aux intérêts du Canada (par exemple, la position de négociateur du Canada dans le cadre de négociations commerciales).
3.5.4 Section des affaires historiques - Programme d'accès non officiel

Ce programme s'adresse aux universitaires et aux chercheurs sérieux qui souhaitent consulter pour leur travail des dossiers détenus par AEC. La Direction générale des communications (BCD) est responsable de ce programme. Avec le concours des directions du Ministère, on accède ainsi plus rapidement aux dossiers du Ministère en dehors du cadre formel de la Loi sur l'accès à l'information tout en garantissant la protection des renseignements de nature délicate. Au Bureau de l'AIPRP, les conseils en matière de divulgation de renseignements sont surtout prodigués par le consultant responsable de l'examen des dossiers avant leur transfert vers Bibliothèque et Archives Canada.

3.5.5 Demandes de conseils à l'interne

Pour les directions d'AEC et de CICan, le Bureau de l'AIPRP représente une source d'information; il formule en effet des conseils et des orientations sur les dispositions législatives relatives à l'AIPRP et sur les politiques connexes du SCT. Les demandes de conseils portent sur des questions ministérielles variées, à savoir les enquêtes, les questionnaires, les protocoles d'entente, les ententes sur l'échange de renseignements, la gestion des dossiers, les bases de données, les contrats, les avis en matière de protection des renseignements personnels et les ressources humaines. Le nombre de ces demandes a plus que doublé en 2004-2005 par rapport à l'exercice précédent.

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3.6 Charge de travail

En 2003-2004, le MAECI a reçu 527 demandes et 568 demandes de consultation en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Le Ministère a en outre reçu 148 nouvelles demandes au cours de la même période en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le tableau ci-dessous présente le nombre de demandes et de demandes de consultation reçues par le MAECI (et ensuite par conséquent par AEC et par CICan) depuis 1998-1999.

AIPRP au MAECI - Demandes, demandes de consultation et demandes de conseils à l'interne, de 1998-1999 à 2003-2004
 98/9999/0000/0101/0202/0303/04
AEC/CICan
04/05
AEC/CICan
Demandes d'AIPRP386561437496529490/37226/41*
Demandes de consultation en matière d'AIPRP263332421526540562/6313/55*
Demandes de communication de renseignements personnels6176118109120148/0126/1*
Demandes de consultation en matière de protection des renseignements personnels1079271933/025/0*
Organismes d'enquête125102177138174246149/0*
Demandes de consultation à l'interne-----50/6110/5*
Plaintes568697485561/125/4*
Nombre de pages traitées1,6 M**123 K153 K165 K153 K169 K50 K*

* Neuf premiers mois de l'exercice 2004-2005

** Forte augmentation due à une demande d'AIPRP sur le bois d'oeuvre résineux

Les chiffres font apparaître une tendance à la hausse, surtout pour les demandes de consultation et de communication des renseignements personnels; toutefois, ils ne donnent pas un aperçu complet de l'évolution de la charge de travail supportée par le Bureau de l'AIPRP. Depuis quelques années, un certain nombre de cas relevant des affaires consulaires sont venus accroître le nombre de demandes en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et ont considérablement augmenté la charge de travail, non seulement du Bureau de l'AIPRP mais également des autres directions du Ministère.

4. Constatations

4.1 Fondements et raison d'être de l'AIPRP

La Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels obligent les ministères et les organismes fédéraux à honorer un certain nombre d'engagements envers les citoyens canadiens en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. À AEC et à CICan, le sous-ministre a délégué la responsabilité de l'application des Lois au Bureau de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP).

Il est obligatoire d'assurer la fonction AIPRP, d'autant que le respect de la réglementation et des politiques est d'une grande importance pour les Canadiens, les parlementaires et les ministères. Ces derniers ne pouvant ni contrôler le volume de demandes qui leur sont soumises, ni sacrifier la qualité de leurs réponses, ni décider des délais, le seul moyen de mettre efficacement cette fonction en oeuvre est d'intégrer à la culture de l'organisation l'ensemble des impératifs et des contraintes qu'elle entraîne, et de faire en sorte que les personnes à qui l'on en confie l'exécution aient les moyens de le faire efficacement. Étant donné son importance, la fonction AIPRP constitue une des priorités intrinsèques d'AEC et de CICan.

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4.2 Efficacité

On mesure l'efficacité des programmes d'AIPRP en vigueur à AEC et à CICan à l'aide d'indicateurs. Le résultat de la fiche de rendement annuelle délivrée par le Commissionnaire à l'information tient lieu d'indicateur d'efficacité ou de réussite de la fonction d'accès à l'information. Au dire de tous, cet indicateur est simple mais efficace; il mesure en effet uniquement le pourcentage de demandes d'accès à l'information qui n'ont pas obtenu de réponse dans les trente jours accordés par la Loi. Après avoir obtenu la note F en 2000-2001 puis la note D en 2001-2002 et enfin la note B en 2002-2003, le MAECI a de nouveau obtenu la note D en 2003-2004. Ce dernier résultat a conduit le sous-ministre à déclarer, lors de sa réponse à la fiche de rendement émise par le Commissaire à l'information, que ce niveau de rendement était inacceptable et qu'on prendrait les mesures nécessaires pour l'améliorer.

Bon nombre de facteurs influent sur l'efficacité de la fonction AIPRP à AEC et à CICan, notamment lors du traitement des demandes d'accès à l'information. L'existence de ces facteurs ne remet pas en cause la nécessité d'améliorer le rendement selon le Commissaire à l'information; toutefois, ils apportent une explication partielle du résultat obtenu par le Ministère et indiquent des pistes d'amélioration envisageables.

En ce qui concerne la protection des renseignements personnels, relativement peu d'évaluations sur les facteurs relatifs à la vie privée (EFVP) ont été entreprises à AEC et à CICan (et précédemment au MAECI). Plusieurs sont cependant en cours et affichent des retards attribuables à DCP. Le MAECI, par l'entremise du Bureau des passeports, a procédé à l'une des EFVP les plus délicates jamais réalisées au gouvernement du Canada; elle portait sur un projet d'intégration d'une technologie permettant d'établir une identification faciale grâce à la photographie présente dans les passeports canadiens.

Il semble que le nombre restreint d'EFVP menées dans les ministères soit lié au manque de ressources consacrées à ce volet du programme. Par ailleurs, l'obtention de conseils sur diverses questions de protection des renseignements personnels requiert un certain temps d'attente. Aucune ressource n'est disponible pour mettre à jour Info Source, et on relève d'importants écarts par rapport aux exigences énoncées par le SCT en la matière.

S'ils ne consacrent pas davantage d'attention et de ressources à l'efficacité de la fonction d'AIPRP, les ministères courent le risque de commettre des erreurs de traitement des données ou des renseignements personnels de nature délicate, et de contrevenir de façon répétée aux obligations de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels imposées par le SCT.

4.2.1 Consultations avec les gouvernements étrangers

Étant donné leur rôle international, AEC et CICan ont des défis particuliers à relever dans l'application de la législation d'AIPRP, notamment en raison des répercussions éventuelles de la divulgation d'information confiée en toute confidentialité par les gouvernements provinciaux, les entreprises canadiennes et les organisations internationales. Il est relativement simple d'entreprendre des consultations au Canada. En revanche, il peut être beaucoup plus complexe de mener des consultations avec des gouvernements étrangers, et ce, pour deux raisons : rares sont les gouvernements étrangers dont le niveau de transparence est identique à celui imposé par la Loi sur l'accès à l'information, et parmi ceux qui disposent des mêmes législations, on observe qu'elles réflètent souvent des intérêts très différents. En outre, les gouvernements étrangers ne sont pas tenus de respecter l'échéance exigée par la Loi sur l'accès à l'information. Il en résulte que ces consultations monopolisent beaucoup de temps et une grande partie des ressources. Comme les demandes de consultation émises par les autres ministères et organismes fédéraux ne cessent d'augmenter, les ressources du Bureau d'AIPRP vont encore être davantage sollicitées. Or, la réalisation de ces consultations absorbe déjà la moitié des ressources du Bureau.

4.2.2 Gestion de l'information

L'état actuel de la gestion de l'information à AEC et à CICan est problématique. En effet, l'information est décentralisée, fragmentaire et disséminée entre les directions de l'Administration centrale et les missions à l'étranger. De plus, cette information est souvent conservée sur support papier. Par conséquent, les BPR et DCP peuvent passer beaucoup de temps à chercher les dossiers demandés. De plus, la situation actuelle ne permet pas aux Ministères de prouver qu'ils fournissent tous les dossiers demandés ou la plupart.

Le problème est en partie dû à une association de facteurs. Les Ministères utilisent principalement des copies papier qui sont classées dans des dossiers. D'autre part, en raison de la présence de nombreux employés permutants dans les BPR, la mémoire institutionnelle des directions se perd et rend la localisation de l'information encore plus difficile.

La mise en oeuvre efficace et rentable des programmes d'AIPRP dans chaque ministère passe par une gestion efficace de l'information. AEC et CICan, comme beaucoup d'autres institutions gouvernementales, sont confrontés à d'importants défis dans la mise en oeuvre de leur solution de gestion de documents et de dossiers électroniques. Ce projet d'envergure, appelé InfoBanque et qui est prêt à être mis en oeuvre, va renforcer considérablement la capacité des BPR à retrouver rapidement l'information demandée et réduira fortement la perte d'information causée par les systèmes en place. Toutefois, au vu de ce qui se déroule dans d'autres ministères où ce système est déjà en place, InfoBanque va obliger les BPR et DCP à passer plus de temps à examiner un nombre plus important de dossiers. Le côté positif d'InfoBanque sera sa capacité à conserver une copie dépersonnalisée des dossiers, qui pourra être réutilisée par le BPR sans qu'il n'ait besoin d'accéder aux dossiers de DCP.

Le personnel des Ministères étant pour une large part permutant, on pourrait améliorer la gestion de l'information grâce au déploiement de technologies et de systèmes nouveaux. Cette approche est décrite dans la partie 4.3.2, qui porte sur le matériel et la technologie.

4.2.3 Culture de l'organisation

L'exécution des programmes d'AIPRP a en soi un côté frustrant pour les gestionnaires de la fonction publique; en effet, répondre aux demandes d'AIPRP dans des délais impartis engendre une quantité de travail qui peut varier énormément et que les gestionnaires ne peuvent maîtriser. Ils expriment d'ailleurs leur exaspération face à des demandes dont ils estiment l'intérêt relativement faible par rapport à la quantité de travail qu'exige la réponse (par exemple, une demande a porté sur la recherche de tous les documents comportant le mot « boeuf »).

Le degré de sensibilisation et le niveau de connaissances des employés d'AEC et de CICan en ce qui concerne les programmes d'AIPRP sont identiques à ceux des autres ministères. On relève en fait, en général, deux niveaux différents : un bon niveau de compréhension de la part des employés qui traitent un grand nombre de demandes et une compréhension plus limitée de la part de ceux qui en traitent relativement peu. Le sentiment de frustration qu'éprouve chacun de ces groupes à AEC et à CICan est de nature assez différente. Ceux qui répondent à un nombre restreint de demandes sont satisfaits du soutien qu'ils obtiennent de DCP; en revanche, ceux qui ont l'habitude de traiter fréquemment des demandes sont plus critiques. Ce dernier groupe souhaiterait que le personnel de DCP soit plus précis dans ses demandes, ce qui lui permettrait de concentrer ses efforts sur un travail à plus forte valeur ajoutée.

Une autre caractéristique culturelle, comme le décrit le Commissaire à l'information, est la tendance à la discrétion des fonctionnaires. Des entretiens avec les employés des Ministères montrent que cette tendance résulte probablement de leurs efforts visant à atténuer les risques que comporte la divulgation d'information en vertu des programmes d'AIPRP. Ils mettent en balance les risques qu'implique la divulgation d'information avec ceux qu'entraîne le fait d'être perçus comme des hostiles à la transparence. C'est particulièrement le cas à AEC où les employés sont habitués à prendre en compte les finalités plus vastes de leurs actions, y compris leurs répercussions. La culture d'AEC comprend un autre aspect qui contribue à cette conception, à savoir la tendance des employés à attribuer aux documents un degré de confidentialité plus élevé que la réalité.

Pour atténuer le risque que l'organisation bureaucratique devienne exagérément opaque, on pourrait généraliser les séances de formation et d'information à l'attention des employés. Ces formations de sensibilisation pourraient porter sur de l'information générale (qui pourrait être accessible en ligne) et sur l'application des articles des Lois que les employés seront susceptibles d'appliquer selon leur niveau ou leur domaine professionnel.

4.2.4 Examen minutieux des dossiers

Comme mentionné précédemment, l'examen minutieux des dossiers avant leur transfert à Bibliothèque et Archives Canada constitue une pratique exemplaire pour le gouvernement fédéral. Actuellement, au sein du Bureau de l'AIPRP, cette tâche incombe à un ancien ambassadeur employé sous contrat. Cet arrangement semble donner satisfaction; il n'en reste pas moins que cette tâche est perçue comme « accessoire » par rapport à ce que l'on considère être les principales attributions du Bureau.

En raison du type de travail que cela implique et des risques éventuels, à AEC, il va de soi que l'examen est du ressort du Bureau de l'AIPRP. Il faut cependant qu'il soit officiellement reconnu comme faisant partie intégrante de la fonction AIPRP et qu'à ce titre, on y consacre les ressources permanentes nécessaires.

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4.3 Rendement

Un certain nombre de facteurs influent sur l'efficacité des programmes d'AIPRP mis en oeuvre à AEC et CICan. Parmi ces facteurs, on compte le processus, le matériel et la technologie ainsi que les ressources humaines.

4.3.1 Processus

On a décrit précédemment les étapes du processus qui permettent de répondre aux demandes d'AIPRP classiques. Or, cette description omet un grand nombre d'autres étapes peu fréquentes. Somme toute, ces étapes ressemblent à celles suivies dans les autres ministères et organismes avec, cependant, des différences non négligeables, à savoir :

  • Le Bureau de l'AIPRP demande au BPR de donner une approbation définitive sur l'ensemble des documents à communiquer. Cette étape supplémentaire n'est pas une pratique courante;
  • Les efforts déployés pour répondre aux demandes de consultation sont beaucoup plus importants à DCP, car des consultations doivent être effectuées auprès d'autres gouvernements.

Dans le cadre du processus d'approbation finale, BPR recueille tous les dossiers faisant l'objet de demandes en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les transmet à DCP où un analyste en matière d'AIPRP prépare les documents à communiquer. Cet ensemble de documents est renvoyé au BPR afin qu'il donne son approbation quant à leur divulgation.

On a instauré ce processus afin d'augmenter la cadence de préparation des principaux dossiers en réponse aux demandes d'AIPRP. Il semble que cette étape supplémentaire a permis d'atteindre cet objectif et de réduire les risques d'erreur. Les employés du BPR et ceux de DCP n'ont cependant pas vu leur charge de travail s'alléger; cette initiative a plutôt eu tendance à l'alourdir.

Généralement, dans les autres ministères, le BPR justifie la non-divulgation d'un dossier ou d'une partie du dossier au titre de la Loi sur l'accès à l'information ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et ce, au moment où il remet les autres dossiers à DCP.

On pourrait encourager les secteurs qui reçoivent de nombreuses demandes d'AIPRP à diminuer la charge de travail du Bureau de l'AIPRP en leur demandant de justifier tout prélèvement des renseignements au moment où elles rassemblent les premiers documents, particulièrement lorsque les demandes sont relativement simples.

4.3.2 Matériel et technologie

La technologie employée par le Bureau de l'AIPRP pour consigner et localiser l'information se nomme ATIPFlow, qui est l'outil couramment utilisé par les coordonnateurs de l'AIPRP au gouvernement du Canada; il a la réputation d'être un bon produit.

Pour le traitement des demandes, DCP suit actuellement un processus de rédaction et d'examen manuel/sur papier qui repose sur l'utilisation abondante de photocopies en couleurs. Le problème à l'heure actuelle est que la machine dont dépend le bon déroulement du processus est vétuste; par conséquent dans le cas, envisageable, d'une panne, étant donné qu'on ne dispose pas sur place de pièces de rechange, le processus pourrait enregistrer d'importants retards.

Si DCP faisait l'acquisition d'ATIPImage, les agents d'AIPRP pourraient mettre en évidence sur écran au moyen de couleurs l'information dépersonnalisée et en préciser les raisons; ils pourraient indiquer les recommandations du BPR, les prélèvements que l'agent d'AIPRP a acceptés et ceux sur lesquels les avis du BPR et du Bureau de l'AIPRP divergent. ATIPImage aurait la capacité de balayer toute la quantité de texte nécessaire. La version plus perfectionnée d'ATIPImage comprend des fonctionnalités supplémentaires intéressantes, notamment de meilleurs dispositifs de sécurité. D'après ce que nous avons compris, le Bureau de l'AIPRP est en train d'effectuer une analyse de rentabilité en vue d'acquérir ATIPImage Advanced. Un tel système permettrait d'améliorer le processus en favorisant la gestion des dossiers électroniques au détriment des documents sous format papier; on éviterait ainsi les pertes de temps et les nombreuses photocopies, et on gagnerait de l'espace de classement. Une telle initiative devrait également rehausser le moral des employés du Bureau de l'AIPRP grâce aux gains en efficacité et en rendement. (D'autres ministères ont constaté que la mise en oeuvre d'ATIPImage avait augmenté leur rendement de 10 à 15 pour cent).

La mise en place d'InfoBanque constituerait une autre amélioration pour le traitement des demandes d'AIPRP sur le plan technologique. Nous avons cru comprendre que le logiciel devait être installé aux Ministères au cours des prochains mois. Grâce à sa capacité de recherche et de localisation rapide des documents nécessaires pour répondre à une demande d'AIPRP, il n'y a aucun doute que cette technologie va considérablement augmenter le rendement du personnel du BPR et de DCP. Autre avantage attendu, on serait beaucoup plus sûr, en utilisant cette technologie, que toute l'information recherchée a été trouvée.

Vu les caractéristiques du logiciel et l'expérience d'autres ministères et organismes fédéraux, l'acquisition de ATIPImage Advanced et par la suite d'InfoBanque rendrait la fonction AIPRP beaucoup plus efficace à AEC et à CICan.

4.3.3 Ressources Humaines

L'année dernière, les effectifs du Bureau d'AIPRP s'élevaient à 11 équivalents temps plein plus le directeur et le sous-directeur. En décembre 2003, le gouvernement annonçait que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) se scindait en deux ministères : Affaires étrangères Canada (AEC) et Commerce international Canada (CICan). Pourtant, le Bureau d'AIPRP continue pour l'instant de traiter les demandes pour le compte d'AEC et de CICan jusqu'à ce que CICan puisse s'acquitter lui-même de la fonction et l'intégrer à ses activités.

AEC a reçu 490 nouvelles demandes d'accès à l'information en 2003-2004. À cela s'ajoutent les 213 demandes différées de l'exercice précédent; en tout, AEC a ainsi eu 713 demandes à traiter au cours de l'exercice 2003-2004. Le Ministère a accédé à 575 demandes et en a reporté 128 à l'exercice suivant, soit un progrès important par rapport à l'exercice précédent. En outre, le Ministère a reçu 562 demandes de consultation au cours de 2003-2004 provenant d'autres ministères et gouvernements. Pour sa part, CICan a recueilli 6 demandes de consultation en matière d'AIPRP, 37 demandes en vertu de la Loi sur l'accès à l'information en 2003-2004 et aucune demande en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Selon l'analyse de coûts réalisée par le Conseil du Trésor en 2000, le nombre de demandes d'AIPRP augmente de 8 % par an, et le coût de traitement de ces demandes s'accroît de 7 % chaque année. Ces pourcentages sont les meilleurs indicateurs de l'évolution future du nombre de demandes et des coûts supportés à terme par d'importants ministères, tels qu'AEC. De plus, le rapport du Conseil du Trésor prévoit une augmentation annuelle de 10 % du nombre de demandes de communication de renseignements personnels. Les demandes seraient par ailleurs de plus en plus complexes, d'où une augmentation du temps consacré à leur traitement. Ce facteur n'est cependant pas facilement quantifiable.

Il est également important de noter que le SCT n'a pas inclus dans son analyse les demandes consécutives à la mise en oeuvre de la Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée en 2002. De plus, le SCT n'a pas augmenté le soutien financier visant à mettre en application les prescriptions de cette politique.

Si on se réfère aux trois derniers exercices, chaque employé d'AIPRP d'AEC traite près de 50 demandes d'accès à l'information en moyenne, soit beaucoup plus que dans la plupart des autres ministères d'importance similaire. Cette particularité influe sur la capacité du Ministère à respecter les échéances imposées par la Loi sur l'accès à l'information, comme le montre d'ailleurs la fiche de rendement du Commissaire à l'information.

Comme évoqué précédemment, la mise en place de nouvelles technologies à AEC a de fortes chances d'accroître le rendement. Toutefois, nous avons également précisé que le progrès serait limité et ne suffirait pas pour que le Ministère puisse se conformer aux échéances, comme l'a évalué le Commissaire à l'information.

En dehors d'améliorations technologiques, le seul moyen pour le Bureau de l'AIPRP d'accroître son rendement en matière de respect des échéances est d'employer du personnel supplémentaire; un besoin amplifié par la nécessité de déployer des ressources supplémentaires pour dispenser suffisamment de formations en AIPRP au sein du Bureau de l'AIPRP et dans les Ministères. Cette augmentation des ressources humaines doit s'accompagner d'une mise à disposition d'espaces de bureaux suffisants, puisqu'il faut également tenir compte de la nécessité de travailler dans un environnement sûr et de disposer d'un espace adapté pour le rangement des dossiers.

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4.4 Leçons tirées

Le barème de notation du Commissaire est facile à comprendre pour le grand public, car il repose sur les délais établis dans la Loi sur l'accès à l'information. Certaines personnes interrogées sur le sujet ont relevé les inconvénients de ce barème (par exemple, il ne prend pas en compte la complexité des demandes) et sont d'avis que c'est le Conseil du Trésor qui devrait rendre compte du rendement du Ministère et non le Commissaire à l'information; toutefois, il est peu probable que le barème de notation évolue énormément à court ou à moyen terme. Par conséquent, AEC et CICan peuvent s'attendre à ce que leur rendement continue à être évalué annuellement selon le barème actuel du Commissaire, avec toute l'attention du public que cela entraîne. L'expérience d'autres ministères, notamment de Santé Canada et de Pêches et Océans Canada, montre également que l'on peut réduire le nombre de demandes grâce à la mise en ligne de davantage d'information sur les sites Web des ministères. Tous les ministères diffusent déjà énormément d'information, en divulguant de façon proactive des renseignements relatifs aux contrats, aux frais de voyage et d'accueil et aux reclassifications de postes; dans ce domaine, AEC et CICan pourraient aller plus loin en publiant des documents pour lesquels l'intérêt est manifeste; il suffit d'observer le nombre de demandes portant sur des sujets identiques.

5. Bureau des passeports

5.1 Situation actuelle

Le Bureau des passeports est un organisme de service spécial (OSS) dont la présidente-directrice générale rend compte au sous-ministre d'AEC. Il est responsable de la délivrance, de la révocation, de la retenue, de la récupération et de l'utilisation des passeports canadiens, et il est à la tête du plus important fichier de renseignements personnels du gouvernement fédéral, qui contient des données sur environ quinze millions de Canadiens. De plus, il donne des directives aux missions qui délivrent des passeports à l'étranger et supervise tout ce qui a trait aux documents de voyage canadiens. Bien que le Bureau des passeports soit un organisme de service spécial, le chef de l'institution tel qu'on l'entend au sens des Lois est le ministre des Affaires étrangères.

Le Bureau de l'AIPRP d'AEC assume également la fonction relative à l'AIPRP pour le compte du Bureau des passeports même si, en raison des responsabilités particulières de ce dernier et de sa localisation distincte d'AEC, les relations qu'il entretient avec le Bureau de l'AIPRP sont très différentes de celles qu'il a avec les autres BPR. Le fait que les passeports soient l'élément central de l'organisme se reflète dans la culture de l'organisation qui s'apparente probablement plus à celle d'un petit artisan qu'à celle d'AEC.

Au cours de l'exercice 2003-2004, DCP a accédé, pour le compte du Bureau des passeports, à 23 demandes d'AIPRP et à 12 demandes de consultation en vertu de la Loi. En outre, DCP a reçu bon nombre de demandes de communication de renseignements personnels ainsi que 246 demandes de la part d'organismes d'enquête. L'autre principal effort de l'année dernière a consisté à réaliser les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée (EFVP) pour des projets importants de l'État concernant le Bureau des passeports; l'objectif était de réduire les principaux risques en matière de protection des renseignements personnels (p. ex., technologie permettant l'identification faciale).

Les demandes d'accès à l'information et de communication des renseignements personnels qui concernent le Bureau des passeports sont traitées par DCP au même titre que celles se rapportant aux autres directions d'AEC et de CICan.

Dans son rapport annuel, l'Ombudsman du Bureau des passeports, agissant au titre d'interlocuteur en matière d'AIPRP, a détecté plusieurs problèmes liés à l'AIPRP. Parmi ces derniers, on compte le manque d'expérience du Bureau des passeports en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels, l'insuffisance de personnes-ressources à DCP qui connaissent bien l'environnement et les exigences du Bureau des passeports ainsi que la localisation distincte de l'organisme et d'AEC.

Lors d'un entretien avec l'Ombudsman du Bureau des passeports, on a relevé les problèmes et les risques suivants :

  • Certains gestionnaires ne conçoivent pas l'AIPRP comme faisant partie de leur rôle et ont déclaré qu'ils ne disposaient pas des ressources nécessaires pour mener cette tâche à bien;
  • Les documents ne sont pas examinés minutieusement avant d'être transmis à Bibliothèque et Archives Canada;
  • Les coûts induits par le manque de soutien de la part de DCP ont été élevés l'année dernière;
  • L'interlocuteur en matière d'AIPRP n'a pas accès à l'information dans ATIP Flow et, par conséquent, il consigne la progression des demandes sur un tableur électronique.

On retrouve quasiment les mêmes problèmes dans la plupart des BPR d'AEC et de CICan.

5.2 Solutions

Étant donné les enjeux abordés ci-dessus, il existe trois solutions possibles pour la fonction AIPRP au Bureau des passeports :

  • maintenir le statu quo;
  • apporter des améliorations à la situation actuelle;
  • créer un nouveau poste de coordonnateur de l'AIPRP et rapatrier la gestion de la fonction au Bureau des passeports.

Les avantages et les inconvénients de chaque solution figurent ci-dessous.

Le statu quo peut être une solution efficace puisque le Bureau des passeports respecte régulièrement les échéances de remise des dossiers voulus à DCP; par ailleurs, la qualité des exclusions et des dérogations qu'il propose est acceptable. En outre, c'est la solution la moins onéreuse des trois puisqu'elle n'entraîne pas d'investissements ni de coûts opérationnels supplémentaires. En revanche, elle ne répond pas aux problèmes et aux risques évoqués précédemment, et le risque de ne pas se conformer aux Lois demeure en raison du manque de sensibilisation et de l'insuffisance des capacités.

La solution de « statu quo amélioré » pourrait engendrer toute une série de mesures, telles que des formations plus poussées sur les Lois destinées aux employés du Bureau des passeports, l'octroi de ressources supplémentaires à DCP (versées, par exemple, par le Bureau des passeports) et la mise en place d'ATIP Console sur l'ordinateur de l'interlocuteur de l'AIPRP pour lui permettre de réaliser le suivi des demandes et de voir à quelle étape du processus elles se trouvent.

Cette solution aurait l'avantage d'améliorer l'exécution du programme, de diminuer le risque de divulguer de l'information à tort et d'améliorer le suivi des demandes. Parmi les inconvénients, on pourrait mentionner les coûts supplémentaires occasionnés par les formations complémentaires et le recrutement d'une nouvelle personne, sans pour autant apporter de solution à la question des bureaux distincts et aux différences culturelles entre l'organisme et AEC.

Avec la création d'un nouveau poste de coordonnateur, le Bureau des passeports se doterait d'un excellent niveau de sensibilisation et de service; cette solution viendrait toutefois imputer d'importants coûts supplémentaires à l'organisme au titre de la fonction AIPRP.

La façon dont la fonction AIPRP est assurée au Bureau des passeports pose des problèmes; il n'est pas possible de maintenir le statu quo dans un tel contexte. Le choix entre une amélioration de l'état actuel des choses (c.-à-d. AEC assure la fonction AIPRP) et la création d'un nouveau poste (et bureau) de coordonnateur de l'AIPRP au Bureau des passeports va dépendre de décisions plus larges ayant trait au statut de l'organisme par rapport à AEC. L'une ou l'autre de ces solutions devrait bien résoudre les difficultés et les risques actuels; elles impliquent cependant un coût financier.

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6. Risques

Par nature, la fonction AIPRP à AEC et à CICan comporte toute une variété de risques. Vous trouverez ci-dessous une liste des risques potentiels :

  • ne pas respecter les prescriptions des lois et par conséquent fournir aux Canadiens un service de qualité moindre, aboutissant généralement à des plaintes déposées auprès des Commissaires à l'information et à la protection des renseignements personnels du Canada, et parfois auprès de la cour fédérale;
  • ne pas pouvoir évaluer en temps opportun les conséquences de nouveaux projets sur la protection des renseignements personnels;
  • se voir attribuer des fiches de rendement systématiquement négatives de la part du Commissaire à l'information et être déclaré en infraction avec la Loi sur l'accès à l'information, sans oublier toute la publicité négative que cela comporte;
  • divulguer de l'information de nature délicate à tort en réponse à une demande (p. ex., questions de sécurité nationale, de nature politique ou relevant des affaires consulaires). Cette situation pourrait se produire lorsque le personnel du Bureau de l'AIPRP est surchargé de travail;
  • surmener les employés du Bureau de l'AIPRP au point qu'ils tombent malades ou cherchent du travail ailleurs;
  • ne pas réaliser de planification appropriée de la relève concernant la fonction d'examen des documents (devant être transférés à BAC).

7. Conclusions et recommandations

Les conclusions et les recommandations suivantes découlent directement des constatations de la présente étude décrits précédemment.

Culture de l'organisation

  1. Pour atténuer le risque que l'organisation bureaucratique devienne exagérément opaque, on pourrait généraliser les séances de formation et d'information à l'attention des employés. Ces formations de sensibilisation pourraient porter sur de l'information générale (qui pourrait être accessible en ligne) et sur l'application des articles des Lois que les employés seront susceptibles d'appliquer selon leur niveau ou leur domaine professionnel.

    Réponse de la gestion :

    La Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (DCP) élaborera un programme permanent et structuré de sensibilisation à l'AIPRP pour les employés du Ministère, et ce, dans les deux langues officielles. L'élaboration et l'exécution de ce programme se feront au cours de l'année 2005-2006 et le programme sera pleinement mis en oeuvre en 2006-2007.

    À compter de 2005-2006, le sous-ministre insistera, au niveau de la haute direction, sur l'obligation pour le Ministère de respecter les exigences législatives ayant trait à l'AIPRP et confirmera l'engagement ministériel à respecter cette obligation et à la développer. Cette consigne sera répétée tous les ans.

    Processus

  2. On pourrait encourager les secteurs qui reçoivent de nombreuses demandes d'AIPRP à diminuer la charge de travail du Bureau de l'AIPRP en leur demandant de justifier tout prélèvement des renseignements au moment où elles rassemblent les premiers documents, particulièrement lorsque les demandes sont relativement simples.

    Réponse de la gestion :

    DCP mettra fin à la pratique actuelle selon laquelle on collecte les dossiers pertinents des différentes directions pour ensuite consulter celles-ci une deuxième fois afin d'obtenir leur approbation concernant les exemptions proposées. La Direction adoptera un nouveau processus permettant de recueillir les dossiers pertinents des directions en même temps que les commentaires de celles-ci quant aux points sensibles que pourrait soulever la divulgation de ces dossiers, évitant ainsi de devoir communiquer à deux reprises avec le personnel et les experts en la matière. Ce nouveau processus sera mis en oeuvre au cours de l'année 2005-2006 et la supervision des résultats aura lieu d'ici la fin de cette même année.

    Examen minutieux des dossiers

  3. Seuls quelques ministères examinent minutieusement les dossiers avant de les envoyer à Bibliothèque et Archives Canada; cet examen est pourtant considéré comme une pratique exemplaire dans les programmes d'AIPRP du gouvernement du Canada. En raison du type de travail que cela implique et des risques éventuels, à AEC, il va de soi que l'examen est du ressort du Bureau de l'AIPRP. Il faut cependant qu'il soit officiellement reconnu comme faisant partie intégrante de la fonction AIPRP et qu'à ce titre, on y consacre les ressources permanentes nécessaires.

    Réponse de la gestion :

    Un plan d'affaires a été préparé dans lequel on justifie le besoin de ressources supplémentaires. Une fois que les ETP supplémentaires seront approuvés, ils contribueront à établir une capacité permanente et soutenue de contrôle au sein de DCP. Un plan d'action détaillé sur trois ans sera préparé en consultation avec l'Agent d'information en chef (SXD) et la Section des affaires historiques (BCPH) de la Direction des programmes de sensibilisation et des communications électroniques (BCP) au cours de l'année 2006-2007. Les résultats seront examinés à la fin de chaque année financière.

    Gestion de l'information

  4. Le processus actuel de mise en oeuvre du programme d'AIPRP d'AEC et de CICan repose largement sur des dossiers sur support papier qui ne sont pas toujours facilement accessibles lorsqu'on en a besoin. De plus, le caractère permutant d'une grande partie du personnel des Ministères entraîne la perte de la mémoire institutionnelle liée aux demandes d'AIPRP précédemment réalisées et au contenu des principaux dossiers. Les postes des Ministères vont essentiellement demeurer permutants; mais, il est possible d'améliorer en partie, grâce à la technologie, la gestion de l'information que possèdent les directions ministérielles.

    Réponse de la gestion :

    DCP participera aux stratégies de gestion de l'information comme la mise en oeuvre d'Infobanque par les Services intégrés de gestion de l'information (SXKI). La Direction négociera également une entente sur le niveau de service avec l'Agent d'information en chef (SXD) au cours de l'année 2005-2006.

    Matériel et technologie

  5. Vu le cahier des charges du logiciel et l'expérience d'autres ministères et organismes fédéraux, l'acquisition de ATIPImage Advanced et par la suite d'InfoBanque rendrait la fonction AIPRP beaucoup plus efficace à AEC et à CICan.

    Réponse de la gestion :

    DCP a acheté l'application logicielle ATIPImage, qu'elle mettra bientôt en oeuvre. Le logiciel sera complètement opérationnel d'ici la fin de l'exercice 2005-2006.

    Ressources humaines

  6. En dehors d'améliorations technologiques, le seul moyen pour le Bureau de l'AIPRP d'accroître son rendement en matière de respect des échéances est d'employer du personnel supplémentaire; un besoin amplifié par la nécessité de déployer des ressources supplémentaires pour dispenser suffisamment de formations en AIPRP au sein du Bureau de l'AIPRP et dans les Ministères. Cette augmentation des ressources humaines doit s'accompagner d'une mise à disposition d'espaces de bureaux suffisants, puisqu'il faut également tenir compte de la nécessité de travailler dans un environnement sûr et de disposer d'un espace adéquat pour le rangement des dossiers.

    Réponse de la gestion :

    La haute direction a approuvé l'embauche de 15 ressources supplémentaires et le plan organisationnel de DCP. La Direction préparera un plan pour les ressources humaines et la dotation en vue d'engager 10 nouveaux ETP en 2005-2006 et 5 autres en 2006-2007.

    DCP déménagera dans des locaux plus grands et plus appropriés au sein de l'Administration centrale. Au cours de l'année 2005-2006, la Direction installera temporairement une partie de son personnel dans des installations supplémentaires et elle envisage de déménager tous ses employés à un seul endroit à l'Administration centrale au cours de 2006-2007.

    DCP élaborera et mettra en oeuvre un programme structuré de formation des employés à l'intention des nouveaux employés et de ceux déjà en poste d'ici l'automne 2005.

    Bureau des passeports

  7. La façon dont la fonction AIPRP est assurée au Bureau des passeports pose des problèmes; il n'est pas possible de maintenir le statu quo dans un tel contexte. Le choix entre une amélioration de l'état actuel des choses (c.-à-d. AEC assure la fonction AIPRP) et la création d'un nouveau poste (et bureau) de coordonnateur de l'AIPRP au Bureau des passeports va dépendre de décisions plus larges ayant trait au statut de l'organisme par rapport à AEC. L'une ou l'autre de ces solutions devrait permettre de régler un grand nombre de difficultés et de risques actuels; elles impliquent cependant un coût financier.

    Réponse de la gestion :

    DCP préparera une proposition en collaboration avec Passeport Canada sur les options qui s'offrent quant à l'administration de toutes les exigences dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels.

    Cette proposition sera préparée en 2005-2006.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2012-10-16