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Questions à facettes multiples - Examen horizontal de l'éventail des programmes canadiens de diplomatie culturelle et de diplomatie ouverte

(Août 2005)

(Version PDF, 355 ko) *

Table des matières

Sommaire

Universalia a le plaisir de présenter à Affaires étrangères Canada (AEC) le présent rapport de synthèse sur l'évaluation d'un groupe de programmes qui fait la promotion des valeurs et de la culture canadiennes. Ce rapport aborde un ensemble de questions à facettes multiples qui ont des conséquences sur les quatre programmes individuels. L'évaluation porte sur quatre programmes distincts, à savoir :

  1. Relations académiques internationales
  2. Promotion des arts
  3. Canada-France
  4. Diplomatie ouverte

L'information fournie dans le rapport de synthèse provient de l'importante collecte de données effectuée lors de la préparation des quatre rapports de programme distincts. Les principales sources d'information sur les programmes de diplomatie culturelle et de diplomatie ouverte d'une sélection de partenaires et de collaborateurs canadiens proviennent d'un ensemble de sources de données en ligne, d'entrevues individuelles et de discussions avec les représentants de ces personnes; certains de ces représentants étaient situés au Canada et d'autres travaillaient à l'administration centrale de leur région métropolitaine. Une partie de notre méthode de travail consistait aussi à examiner la manière dont huit pays (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Brésil, Suisse, Nouvelle-Zélande, Allemagne et France) exerçaient leurs activités de diplomatie culturelle et de diplomatie ouverte. Il est vite devenu évident que chaque pays avait sa propre compréhension de la définition de diplomatie ouverte et que, par conséquent, chacun avait une démarche différente en ce qui a trait à l'établissement des programmes et des objectifs en cette matière.

Malgré ces différences inhérentes, nous avons pu distinguer sept caractéristiques qui, selon nous, constituent un « ensemble de base » d'activités et de façons de concevoir les tendances actuelles en matière de diplomatie ouverte, par opposition aux pratiques antérieures. Ces caractéristiques sont :

  • un engagement lié à une coordination pangouvernementale et entre les agences;
  • une participation active des services de radiodiffusion à l'étranger en tant qu'outil de communication en diplomatie ouverte;
  • un effort soutenu sur le plan national pour rehausser la sensibilisation du public et faire en sorte que les leaders d'opinion nationaux soutiennent les objectifs de politique étrangère;
  • un programme très ciblé d'échanges et de visites (à l'intérieur et à l'extérieur du pays);
  • un programme ciblé de bourses d'études;
  • un programme culturel axé sur les personnes (visites et échanges culturels par opposition à un soutien au rendement du programme en soi);
  • un renforcement des organisations intermédiaires.

La collecte des données ayant servi à la production de chacun de ces rapports qui constituent la base de la présente synthèse a été effectuée au cours d'une période de changement à AEC, juste un peu avant la publication de l'Énoncé de politique internationale en 2005.

Principales constatations
Convergence et pertinence

L'étude conclut que l'éventail de programmes actuels ne contribue que partiellement à l'atteinte des objectifs du Canada en matière de politique étrangère. Même si on consacre des efforts actuellement à l'élaboration d'un cadre stratégique systématique, le fait qu'il n'existait pas antérieurement d'orientation, de vision globale ou de cadre stratégique pour l'ensemble des programmes canadiens a entraîné une fragmentation de ces programmes et a nui à leur capacité d'exercer une influence canadienne. Toutefois, plusieurs intervenants d'AEC soutiennent que c'est l'absence de ressources financières suffisantes qui constitue la principale limite de l'ensemble des programmes actuels lorsqu'il s'agit d'influencer l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

Les intervenants et les bénéficiaires actuels sont d'avis que l'ensemble des programmes actuels sont pertinents. Le Programme de diplomatie ouverte (PDO) a contribué à élargir la portée des programmes canadiens et a entrepris d'inclure certains éléments d'une programmation de diplomatie ouverte plus contemporaine qu'on retrouve dans d'autres pays.

Démarches en matière de prestation de programme

La combinaison de programmes canadiens comporte divers modes de prestation, ce qui a pour conséquence de réduire les répercussions globales des programmes. Certaines missions semblent avoir adopté leur propre vision par rapport à la diplomatie ouverte, une vision plus moderne quant à l'orientation des programmes et qui semble plus actuelle que celle de certains éléments des programmes de l'administration centrale. La question liée à la création de programmes ciblés par rapport à des programmes diversifiés est peu pertinente, car en ce moment on dispose de ressources à peine suffisantes pour atteindre les objectifs à court terme, et, à plus forte raison, pour contribuer à l'atteinte des grands objectifs de politique étrangère. Le Programme Canada-France, malgré ses limites structurelles (limites qui sont indiquées dans un rapport distinct) a démontré qu'une concentration des ressources pouvait produire des répercussions positives.

Les démarches actuelles de décentralisation de la prise de décision et des responsabilités sont minées par l'absence d'un cadre stratégique global couvrant tous les éléments de l'éventail des programmes du Canada en matière de diplomatie ouverte, un cadre qui aiderait à répondre de manière souple et ouverte à des besoins locaux uniques. La clarification des rôles et des responsabilités est une condition préalable essentielle pour effectuer une décentralisation efficace.

Mesure des résultats

À propos des questions clés ayant trait à l'influence des programmes de diplomatie ouverte sur l'atteinte des objectifs à long terme de la politique étrangère et à la capacité des programmes de favoriser une évolution des attitudes aussi bien au pays qu'à l'étranger, les expériences des autres pays démontrent qu'il est possible de mesurer les changements d'attitudes à long terme, pourvu qu'on investisse suffisamment dans le secteur du rendement organisationnel. Les systèmes de mesure actuels de l'éventail des programmes canadiens sont en général fragmentés et incohérents, encore une fois à cause de l'absence d'une politique d'harmonisation et d'un cadre de responsabilisation qui établissent un lien entre l'ensemble des programmes et les objectifs stratégiques du Ministère. Toutefois, on a consacré des efforts récemment afin d'améliorer la qualité des rapports sur le rendement organisationnel par rapport à différents éléments des programmes du Canada, en particulier en ce qui a trait au programme de promotion des arts.

Malgré les limites méthodologiques liées à une information basée sur des observations, on peut déceler de manière assez constante que l'information sur le rendement du programme à court terme est de nature positive.

Capacités et ressources internes

Malgré les lacunes actuelles considérables en matière d'information sur le rendement, il semble évident que les niveaux de financement actuels sont insuffisants pour atteindre même les objectifs du programme les moins importants et, de toute évidence, ces niveaux de financement ne constituent pas la masse critique viable requise pour espérer mettre en oeuvre certaines des démarches contemporaines en diplomatie ouverte qui sont utilisées par d'autres pays. Le climat d'incertitude de longue date face au niveau de ressources disponibles pour les programmes de diplomatie ouverte, comme le démontrent les modèles de cycles de renouvellement à court terme des programmes et de création de projets « pilotes», semble avoir eu des conséquences négatives sur l'efficacité des programme en général.

En outre, si on se base sur les niveaux de ressources actuels de la présente combinaison de programmes (y compris les programmes du PDO tel que créé en 2004), les niveaux de ressources humaines suffisent à peine pour atteindre de manière minimale les objectifs à court terme des programmes et, à plus forte raison les objectifs à long terme liés à la promotion des objectifs de politique étrangère du Canada dans l'ensemble. Malgré certaines allégations qui peuvent être vérifiées de manière indépendante, les répondants ministériels ont généralement l'impression qu'un cheminement de carrière axé sur la diplomatie ouverte n'est pas aussi valorisé qu'un cheminement de carrière dans un autre domaine. Si on décidait d'accroître les ressources globales en diplomatie ouverte, il faudrait accroître également les ressources humaines, aussi bien dans les missions qu'à l'administration centrale.

L'absence d'un cadre stratégique global pour l'ensemble des programmes de diplomatie ouverte à Affaires étrangères Canada aurait aussi entraîné une absence de synergie entre les différents ministères fédéraux en ce qui a trait à l'utilisation des ressources humaines.

Le PDO a favorisé la mise en oeuvre de mécanismes nouveaux et innovateurs dans les domaines des communications et des activités nationales au Canada. Or, ces mécanismes restent assez limités en comparaison avec ceux des autres pays.

Optimisation des ressources et synergie

Des preuves assez convaincantes indiquent que l'éventail des programmes canadiens a réussi jusqu'à un certain point à produire un effet de levier ou à attirer des contributions d'autres partenaires. Toutefois, la politique et le cadre de gestion du rendement fragmentés mis en oeuvre jusqu'à tout récemment nous empêchent d'analyser les effets catalyseurs de ces programmes. Les relations entre les employés des programmes à l'administration centrale et les autres intervenants fédéraux sont épisodiques et sont loin d'être optimales; on a perdu des occasions d'amorcer une collaboration avec les différents intervenants fédéraux visés, par exemple avec des employés de Patrimoine canadien et, entre autres, des employés du Conseil des Arts du Canada et de Radio Canada International.

Leçons tirées de l'expérience des autres

La plupart des comparaisons sur le plan financier ne reflètent pas de manière exacte l'efficacité de la combinaison de programmes d'un pays en matière de diplomatie ouverte. En réalité, seuls quelques pays réussissent à « mesurer le degré d'efficacité » des programmes, notamment le Royaume-Uni, la France et les États-Unis. On reconnaît de plus en plus dans certains pays que si l'objectif stratégique des programmes de diplomatie ouverte est de contribuer à l'atteinte des objectifs globaux de politique étrangère, les projets qui ont des répercussions directes et immédiates sur l'atteinte de ces objectifs semblent offrir un taux de rendement plus élevé. En résumé, les principaux spécialistes de la diplomatie ouverte ont tendance à mettre en oeuvre des programmes qui sont moins axés sur des objectifs de changement d'attitudes à long terme et plus axés sur l'utilisation de moyens non traditionnels visant à exercer une influence immédiate. Par conséquent, dans bien des pays faisant l'objet de l'étude, la diplomatie ouverte est et est considérée comme une composante essentielle de l'ensemble d'outils qui sont nécessaires pour avoir une influence déterminante et pour contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère et non pas comme une activité accessoire.

Conclusions

Malgré les limites des structures de gestion, de planification et de production de rapport de la combinaison actuelle de programmes du Canada, dans l'ensemble, les programmes ont réussi à atteindre leurs objectifs respectifs à des degrés divers. Toutefois, les niveaux de ressource actuels consentis en diplomatie ouverte, aussi bien sur le plan financier que des ressources humaines, sont insuffisants pour que ces programmes puissent contribuer de manière importante à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada dans l'ensemble et des objectifs liés au troisième pilier de la politique étrangère du Canada en particulier. À cause de cette insuffisance de ressources, on ne peut pas espérer élargir la portée des activités de manière à adopter plusieurs des nouvelles démarches actuellement entreprises par d'autres pays en matière de diplomatie ouverte.

Malgré cette lacune, si on se base sur un examen des activités mises en oeuvre par d'autres pays, on peut conclure que la combinaison actuelle de programmes du Canada fournit une base solide pour élaborer une démarche moderne en matière de diplomatie ouverte, à condition de prendre la décision d'aller de l'avant en cette matière et d'y consacrer les ressources suffisantes.

Recommandations

1re recommandation : Il serait peut-être bon qu'AEC envisage la possibilité d'élaborer un cadre stratégique et de responsabilisation exhaustif, englobant et à long terme qui réunirait tous ses instruments de diplomatie ouverte, en tenant compte des orientations établies dans le cadre de l'examen global de la politique étrangère du Canada.

2e recommandation : Dans l'élaboration de ce cadre global, les rôles et les responsabilités des unités des programmes de l'administration centrale, des bureaux régionaux et des missions doivent être établis clairement et justifiés.

3e recommandation : Il serait avantageux que le cadre stratégique et de responsabilisation soit doté d'un mécanisme pour fixer les priorités à court, moyen et long termes en fonction des régions, de la clientèle nationale et des sujets.

4e recommandation : Il semble qu'une coordination stratégique entre un certain nombre de ministères et d'organismes fédéraux soit une composante essentielle dans l'élaboration d'un quelconque cadre stratégique et de responsabilisation.

5e recommandation : Dans le cadre de l'élaboration d'un cadre stratégique et de responsabilisation global, on devrait porter une attention spéciale à l'allocation de ressources additionnelles aux systèmes de responsabilisation et de production de rapport et en particulier aux systèmes de suivi des programmes.

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Acronymes

ACD
- Direction générale des relations culturelles internationales
AEC
- Affaires étrangères Canada
AuSAID
- Australian Aid Agency (Agence australienne d'aide au développement)
BBC
- British Broadcasting Corporation
CFDX
- Relations fédérales-provinciales-territoriales, Secrétariat du Programme de diplomatie ouverte
CGRR
- Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CIEC
- Conseil international d'études canadiennes
É.-U.
- États-Unis d'Amérique
ONG
- Organisation non gouvernementale
PDO
- Programme de diplomatie ouverte
RFI
- Radio France International
R.-U.
- Royaume-Uni

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1. Introduction

Le présent rapport de synthèse sur l'évaluation d'un groupe de programmes qui fait la promotion de la culture et des valeurs canadiennes a été préparé par Universalia, une société d'experts-conseils, au nom de la Direction de l'évaluation de Affaires étrangères Canada (AEC). Ce processus d'évaluation a porté sur quatre programmes distincts, à savoir :

  • Relations académiques internationales,
  • Promotions des arts,
  • Canada-France,
  • Diplomatie ouverte.

Un rapport d'évaluation distinct a été préparé pour chacun de ces quatre programmes. De plus, notre mandat consistait à élaborer un rapport sur un ensemble de questions à facettes multiples qui ont des répercussions sur les quatre programmes individuels. Le présent rapport traite de ces questions.

L'annexe III décrit le cadre de référence de l'évaluation.

1.1 Structure du rapport

Le présent rapport contient trois sections principales.

La première section principale du rapport décrit les nouvelles tendances dans l'exercice de la diplomatie ouverte décelées chez un certain nombre de collaborateurs et de partenaires du Canada. Cette section porte aussi sur un certain nombre de questions horizontales clés qui constituent le fondement de ce rapport particulier.

Notre tâche consistait également à déterminer dans quelle mesure la combinaison actuelle de programmes canadiens contribuait à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada dans son ensemble. Nous devions aussi déterminer si la combinaison actuelle est adéquate ou convenable. Enfin, on nous a demandé d'examiner aussi la combinaison de programmes d'autres organisations associées et partenaires.

Cette première section importante décrit d'abord ce qu'est la diplomatie ouverte contemporaine, et met en lumière les sept caractéristiques qui illustrent les nouvelles tendances dans l'exercice de la diplomatie ouverte.

La deuxième section principale du rapport de synthèse traite des six questions à facettes multiples qui ont été déterminées dans le cadre de référence officiel et qui doivent faire l'objet d'une évaluation globale. Ces six questions sont traitées selon une méthode empirique, et des conclusions sur ces questions horizontales sont établies lorsque c'est possible, en évitant de répéter les conclusions individuelles liées à chacun des quatre programmes distincts.

La troisième section principale du présent rapport fournit un ensemble de recommandations selon une approche horizontale. Il est très important de souligner d'entrée de jeu que le mandat du présent rapport ne proposait pas que nous débattions de questions de politique, ou que nous élaborions un examen de la politique prospectif sur l'avenir de l'éventail de programmes canadiens. Bien qu'on nous ait demandé d'évaluer le caractère adéquat de la combinaison actuelle de programmes, nous sommes d'avis que, compte tenu de l'examen pangouvernemental sur la politique étrangère déjà entrepris, il serait inadéquat de fournir une opinion qui, essentiellement, ne serait que spéculation à propos d'une possible combinaison appropriée de programmes visant atteindre des objectifs généraux de politique étrangère qui ne sont pas encore connus. Par conséquent, les recommandations contenues dans la troisième section du présent rapport de synthèse portent sur des moyens d'améliorer la qualité, l'efficacité et l'efficience des programmes, indépendamment des orientations stratégiques qui seront définies dans l'avenir.

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2. Méthodologie

2.1 Méthode générale de collecte des données pour la production du présent rapport de synthèse

L'information fournie dans le rapport de synthèse provient de l'importante collecte de données effectuée pour la préparation des quatre rapports de programme distincts. Nous avons pu intégrer les questions liées à ce travail de synthèse à nos interventions avec les missions canadiennes à l'étranger et dans le cadre de nos communications avec les représentants des autres gouvernements.

Les principales sources d'information sur les programmes de diplomatie culturelle et de diplomatie ouverte d'un groupe de partenaires et de collaborateurs canadiens choisis proviennent d'une combinaison de sources de données en ligne, d'entrevues individuelles et de discussions avec les représentants de ces personnes; certains de ces représentants sont situés au Canada et d'autres travaillent à l'administration centrale de leur région métropolitaine.

La liste de tous les répondants ainsi que des documents consultés figure dans chacun des quatre rapports distincts.

Avant l'élaboration du présent rapport de synthèse, on a fait un exposé à l'aide d'une présentation en PowerPoint aux représentants des clients le mercredi 23 mars 2005. Dans cet exposé, on a présenté les grandes lignes de notre réflexion relativement à chacune des trois sous-composantes principales du présent rapport (indiquées précédemment) et on a mis l'accent sur les six questions à facettes multiples. À la fin du mois de mars, on a présenté une ébauche du rapport de synthèse à AEC, et des commentaires ont été fournis à Universalia à la fin de juin 2005.

2.2 Limites de ce rapport horizontal

Certaines limites de nature procédurale et conceptuelle liées à la collecte des données peuvent avoir limité, jusqu'à un certain point, les répercussions possibles de ce rapport de synthèse de portée générale.

Premièrement, à notre avis, on n'a pas accordé assez d'attention dans le cadre de référence à l'importance d'obtenir l'information nécessaire sur les programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle des partenaires et des collaborateurs. Nous avons pu évaluer l'efficacité et la pertinence de la combinaison actuelle de programmes ainsi que de chacune des quatre composantes individuelles, mais la portée de l'examen global n'était pas assez grande pour nous permettre d'examiner en profondeur la manière dont les autres pays exercent leurs activités de diplomatie ouverte.

Deuxièmement, le choix du moment pour le déroulement de l'ensemble du processus d'évaluation a été influencé par la rapidité d'exécution de l'examen général de la politique étrangère canadienne dans son ensemble. Comme nous l'avons indiqué dans l'introduction du présent rapport, les résultats de l'examen de la politique étrangère auront vraisemblablement des répercussions importantes sur l'orientation générale de la politique étrangère du Canada et sur l'élaboration de ses objectifs stratégiques. En réalité, cet examen global de la politique étrangère a été publié après la présentation des ébauches des rapports à AEC. Par conséquent, il n'a pas été possible d'intégrer à notre collecte de données et à nos analyses les orientations contenues dans les récents énoncés de politique du gouvernement.

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3. Les caractéristiques de la diplomatie ouverte contemporaine

3.1 Ouvrir la voie

Le fondement de l'évaluation des programmes canadiens de diplomatie ouverte repose sur la question globale liée à l'efficacité, à la pertinence et à l'efficience de l'ensemble de programmes auquel fait appel AEC pour étendre son influence ici et à l'étranger et favoriser l'atteinte des grands objectifs de politique étrangère, en particulier les objectifs qu'on appelait alors le troisième pilier de la politique étrangère du Canada. Au cours de la dernière décennie, les administrations des États partout dans le monde ont effectué des changements profonds dans la manière dont elles amorcent le dialogue avec les différents intervenants en matière de politique et de programmes et, de manière encore plus importante, dans la manière dont elles obtiennent l'appui des intervenants non gouvernementaux pour atteindre leurs objectifs gouvernementaux, que ce soit sur les plans national ou international. À bien des égards, cette démarche « descendante » selon laquelle la politique étrangère globale oriente la mise en oeuvre d'un ensemble d'outils (la diplomatie ouverte et la diplomatie culturelle font partie de la combinaison d'outils) a une conséquence directe : une réponse ascendante (mise en oeuvre par les missions et adaptée aux clientèles et aux besoins locaux) peut constituer la seule manière d'exercer un degré d'influence suffisant auprès des intervenants externes.

L'élaboration d'une politique étrangère au Canada et à l'étranger a aussi été influencée par des changements profonds dans le domaine de l'administration publique, en particulier en ce qui a trait à l'utilisation d'autres agents comme moyen d'atteindre des objectifs stratégiques et de programmes. Il est important de noter que certaines des contributions reconnues comme positives au cours de la dernière décennie ont fait appel à des moyens traditionnels utilisés pour influencer la politique étrangère canadienne, moyens qui ont été renforcés par la participation active d'acteurs non traditionnels comme des organisations non gouvernementales (ONG). Les progrès réalisés quant au Traité sur les mines antipersonnel et une influence « indirecte » généralement exercée sont des exemples de démarches utilisées pour obtenir la participation d'intervenants non traditionnels et d'utilisation des mécanismes non traditionnels pour parvenir à atteindre les objectifs de politique étrangère.

Dans l'élaboration du mandat visant la réalisation de ce processus global d'évaluation, AEC nous a demandé non seulement d'examiner les quatre programmes particuliers, mais aussi « d'examiner les programmes collectivement, de déterminer s'ils constituent des véhicules appropriés et s'ils contribuent à l'atteinte du troisième pilier de la politique étrangère du Canada ». Ce mandat général nous amène à nous poser une question très simple mais particulièrement complexe - « Qu'est-ce qui constitue pour les autres une "combinaison appropriée" de programmes dans des circonstances similaires? » Afin de répondre à cette question, nous devrons toutefois commencer par élaborer quelques hypothèses fondamentales, de manière à replacer dans son contexte la combinaison actuelle de programmes canadiens par rapport à d'autres. Il est nécessaire d'élaborer ces hypothèses car le Canada, contrairement à plusieurs de ses partenaires ou alliés importants, avait mis en place au moment de l'évaluation une combinaison de programmes qui n'étaient pas soumis à un cadre stratégique coordonné. (Les conséquences liées à cette situation antérieure sont décrites à la section 4 du présent rapport). Donc, ces hypothèses visant à déterminer ce qu'est une combinaison de programmes en diplomatie ouverte servent de cadre à un tour d'horizon des pratiques sur le plan international.

3.2 La diplomatie ouverte contemporaine -- Définition

Au cours de la collecte de l'information pour rédiger le présent rapport, nous avons été surpris de constater à quel point le terme « diplomatie ouverte » est utilisé de différentes manières, et souvent de manière contradictoire. Ce terme est devenu très à la mode au cours de la dernière décennie, étant donné qu'il peut être utilisé comme vague synonyme pour une panoplie de programmes, que ce soit pour des activités de soutien artistique, des programmes de bourses d'études et pour des activités « non traditionnelles » comme le fait d'obtenir la participation de leaders d'opinion locaux pour atteindre les objectifs de politique étrangère du gouvernement. À peu près tous les intervenants de ministères des affaires étrangères avec qui nous avons communiqué avaient une compréhension différente du terme « diplomatie ouverte ».

Certains, comme nous le verrons, semblent avoir donné une nouvelle image à leur combinaison de programmes existants, donnant l'impression de « nouveauté » avec l'ajout d'un nouveau titre; d'autres, au contraire, ont adopté une démarche véritablement « d'avant-garde » en rompant avec les traditions antérieures en matière de programmes.

Après une analyse objective, toutefois, ce concept de diplomatie ouverte repose sur une compréhension du fait que les pays peuvent promouvoir leurs intérêts et leurs objectifs en matière de politique étrangère en utilisant des moyens non traditionnels pour cibler de manière précise les leaders d'opinion nationaux et étrangers ainsi que les populations à l'étranger. La principale manière de savoir si une activité de programme est une activité de diplomatie ouverte consiste à déterminer s'il existe un lien clair et logique entre l'activité en question et l'influence exercée pour atteindre l'objectif ou l'intérêt visé par une politique étrangère.

Compte tenu de la combinaison de programmes du Canada, il serait utile de comparer la notion de diplomatie ouverte et ce que beaucoup de pays voient comme son appellation précédente : la diplomatie culturelle. Même s'il y a un risque de simplification excessive, on peut dire que la diplomatie culturelle est vue comme un moyen d'utiliser un événement culturel ou artistique pour mettre en valeur la culture et les réalisations artistiques uniques d'un pays, d'une part et, d'autre part, d'utiliser de tels événements comme des tribunes grâce auxquelles des diplomates peuvent susciter la participation de collègues ou de leaders d'opinion étrangers à des discussions ou à des activités de sensibilisation. Ce type de diplomatie culturelle, qui a été exercée par beaucoup de pays dans le passé, laisse également entendre que l'événement est une fin en soi -- soit que l'objectif de politique publique en question est l'événement culturel, artistique ou promotionnel lui-même.

En revanche, ce qu'on appelle diplomatie ouverte « contemporaine » consiste à obtenir la participation d'un nouveau groupe d'intervenants nationaux et étrangers par des moyens différents afin d'atteindre les objectifs de politique étrangère; dans une telle démarche, à bien des égards, on est conscient de pouvoir atteindre des résultats ciblés.

Cette dernière notion de « résultats » doit être maintenant être considérée comme un élément essentiel par rapport à la manière dont la diplomatie ouverte est exercée de plus en plus dans de nombreux pays de nos jours. Dans l'esprit de la nouvelle gestion publique axée sur le rendement (qui a influencé la modernisation du secteur public partout dans le monde au cours des vingt dernières années), il est devenu presque obligatoire dans tous les programmes du secteur public de pouvoir démontrer à court et à long termes dans quelle mesure ces programmes répondent aux objectifs fixés (ou contribuent à l'atteinte de ces objectifs). On peut dire que les partenaires et les alliés du Canada ont effectué la même démarche quant à la manière dont ils ont créé ou révisé leurs combinaisons de programmes au cours de la dernière décennie, en accordant une attention particulière à la justification de leurs programmes grâce à une information fiable sur le rendement de ces programmes.

Il faut préciser que ces notions de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle ne sont, pour la plupart, pas considérées comme étant des idées ou des concepts par les partenaires et alliés du Canada. Elles font plutôt partie d'une large gamme d'activités qui donnent lieu à des interventions différentes dans chaque pays en raison de leur situation nationale unique. Il faut aussi souligner qu'il n'existe pas de pratique « idéale » ou de groupe de « pratiques exemplaires » à reproduire. Chaque pays a mis au point sa propre gamme d'outils pour promouvoir ses intérêts politiques nationaux par des moyens traditionnels et non traditionnels.

3.3 Sept caractéristiques liées à la manière dont les autres pays exercent leurs activités de diplomatie ouverte

Comme nous l'avons indiqué précédemment, nous avons examiné la manière dont huit pays (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Brésil, Suisse, Nouvelle-Zélande, Allemagne et France) exercent leurs activités de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle. Nous nous sommes vite rendus compte que ces huit pays avaient chacun leur propre compréhension de la signification de ce terme et que leurs démarches étaient très différentes par rapport à la combinaison de leurs programmes et aux objectifs fixés en cette matière.

Toutefois, sept caractéristiques, dont certaines sont anciennes et d'autres très nouvelles, ont servi à illustrer un ensemble de facteurs qui sont en grande partie similaires, sinon totalement similaires; ces facteurs portent sur la manière dont la diplomatie ouverte est exercée. Sans porter atteinte à la valeur des autres types de programmes, ces sept caractéristiques peuvent être considérées comme représentant un ensemble de base d'activités et de manières de penser qui sont contemporaines en matière de diplomatie ouverte.

Ces sept caractéristiques sont les suivantes :

  • Un engagement à effectuer une coordination pangouvernementale et entre les agences.
  • Une participation active des services de radiodiffusion à l'étranger comme un des outils de communication en diplomatie ouverte.
  • Un effort soutenu sur le plan national pour rehausser la sensibilisation du public et faire en sorte que les leaders d'opinion nationaux soutiennent les objectifs de politique étrangère.
  • Un programme très ciblé d'échanges et de visites (à l'intérieur et à l'extérieur du pays).
  • Un programme ciblé de bourses d'études.
  • Des programmes culturels axés sur les personnes (visites et échanges culturels par opposition à un soutien au rendement des programmes comme tel).
  • Un renforcement des organisations intermédiaires.

En ce qui a trait à l'ensemble des programmes respectifs des huit pays, il n'est pas utile d'en dresser une liste détaillée, étant donné que le contexte national varie grandement d'un pays à l'autre et que les leçons à retenir de la révision de la combinaison actuelle des programmes canadiens sont liées davantage aux interventions individuelles qu'à un ensemble d'activités à reproduire. Ainsi, bien qu'il existe beaucoup de composantes intéressantes dans la combinaison de programmes du US State Department, au sein de son Bureau of Educational and Cultural Affairs, les disparités entre le Canada et les États-Unis par rapport à l'organisation de leurs ministères des Affaires étrangères respectifs (sans compter les différences fondamentales sur le plan de la gouvernance) rendent l'explication de ces composantes simplement peu pertinente en fonction des six questions à facettes multiples/secteurs d'intérêt abordés dans le contexte du présent examen.

3.3.1 Coordination pangouvernementale

Une des nouvelles caractéristiques les plus importantes liées à l'exercice de la diplomatie ouverte est le fait que le ministère des Affaires étrangères d'un pays peut élaborer des objectifs de politique étrangère, mais qu'il n'a peut-être pas à sa disposition l'ensemble des instruments de programmation nécessaires pour atteindre ces objectifs. En ce qui a trait à l'ensemble des programmes pouvant être considérés comme des programmes de diplomatie ouverte ou de diplomatie culturelle, un ministère des Affaires étrangères peut ne posséder qu'une infime portion des outils nécessaires, dont il peut disposer d'une manière immédiate et directe.

Par exemple, dans plusieurs pays, le ministère de la culture ou d'autres organisations nationales soutiennent les programmes axés sur l'expression culturelle à l'étranger. On peut dire que c'est généralement le cas au Royaume-Uni, en France, en Australie, en Nouvelle-Zélande et, dans une moindre mesure, en Suisse. De même, étant donné la division des responsabilités gouvernementales, les fonctions liées aux bourses d'études ou aux programmes de soutien universitaire à l'étranger peuvent relever d'autres unités que le ministère des Affaires étrangères. Encore une fois, on peut dire que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, entre autres, ont adopté généralement ce type de modèle.

Sur le plan du fonctionnement, la coordination pangouvernementale peut prendre différentes formes, en fonction du caractère unique de la situation nationale. Par exemple, étant donné que le premier ministre de la Nouvelle-Zélande est personnellement intéressé aux programmes de diplomatie ouverte, et parce qu'une grande partie du financement dans ce domaine vient des organismes « culturels » dans ce pays, la participation pangouvernementale de la Nouvelle-Zélande est gérée par un comité interministériel présidé par le ministère de la Culture et du Patrimoine (Ministry of Culture and Heritage). En contrepartie, la majeure partie des activités pangouvernementales sont habituellement gérées par les divers bureaux des affaires étrangères.

Le Royaume-Uni a mis en place un processus en plusieurs étapes qui est géré à un niveau élevé par un comité de coordination officiel qui est appuyé par une stratégie approuvée par le Cabinet. Parmi les systèmes de gouvernement britannique, l'Australie est un pays qui a une démarche un peu moins officielle. Parmi les pays dotés d'un gouvernement républicain, la France est le pays qui a mis en place la coordination pangouvernementale la plus importante, en raison de la place prédominante qu'occupe la diplomatie ouverte dans l'atteinte des objectifs de politique étrangère de la France.

Par contraste, les États-Unis semblent, en apparence, avoir mis en place une coordination moins importante. Or, lorsqu'on y regarde de plus près, les répercussions liées à l'intégration des services au State Department entreprise sous l'administration Clinton (en particulier la US Information Agency) ont entraîné un niveau de coordination assez élevé (à l'exception des unités liées à la défense et aux services du renseignement qui sont censées entreprendre leurs propres activités de diplomatie ouverte afin de promouvoir leurs propres objectifs).

Les répondants de ces pays ont fait valoir les raisons pour lesquelles leurs pays respectifs avaient mis en place une coordination pangouvernementale. La raison principale était de profiter au maximum des répercussions collectives d'une telle démarche et de réduire les chevauchements et la duplication en matière d'administration. Les répondants du Royaume-Uni ont franchement indiqué qu'une coordination de haut niveau était nécessaire pour obtenir la pleine participation d'organismes autonomes comme le British Council et la BBC.

3.3.2 Services de radiodiffusion à l'étranger

Les services de radiodiffusion à l'étranger (le Service international de la British Broadcasting Corporation (BBC), Radio Canada International, Radio-France International (RFI), etc.) ont longtemps été considérés comme faisant partie des moyens de communication avec le reste du monde. Ils font donc partie d'une longue tradition. Or, il devient de plus en plus évident parmi certains pays, en Australie et au Royaume-Uni notamment, que la coordination pangouvernementale dont nous avons parlé précédemment inclut aussi la coordination des services de radiodiffusion à l'étranger. On reconnaît ainsi l'importance de la radiodiffusion à l'étranger comme moyen d'exercer la diplomatie ouverte grâce à des activités de communication et à des activités médiatiques.

Il faut noter que la radio en tant que médium a connu une renaissance au cours des dernières années. Le phénomène de rediffusion sur bande FM a permis à ce « vieux médium » d'atteindre de nouveaux auditoires, par opposition aux auditoires plus limités sur ondes courtes.

De plus, les services de radiodiffusion à l'étranger sont caractéristiques d'un type de diplomatie culturelle ou de diplomatie ouverte « internationale », dans lequel l'outil reste le même, qu'il s'agisse d'une clientèle nationale ou d'une clientèle ciblée. Il en va de même en ce qui concerne les sites Web qui « s'adressent à un public général ». En revanche, plusieurs des démarches plus contemporaines liées à des activités médiatiques et de communication en diplomatie ouverte utilisées par certains pays ciblent des auditoires particuliers et adaptent les messages en fonction de ces auditoires.

3.3.3 Sensibilisation sur le plan national

Apparemment, un des éléments les plus innovateurs dans les programmes de diplomatie ouverte est la manière dont on renseigne d'abord la population et les leaders d'opinion nationaux sur les objectifs de politique étrangère, et la manière dont on obtient ensuite leur participation en tant que porte-parole et intervenants sur les plans national et international. La façon dont laquelle l'Australie, le Royaume-Uni et principalement les États-Unis ont élaboré une variété de concentrations nationales pour leur ensemble de leurs programmes de diplomatie ouverte s'explique par la nature dynamique de leurs activités de rayonnement.

Le State Department américain cherche activement à communiquer avec des groupes de leaders d'opinion nationaux en mettant en oeuvre des activités de sensibilisation directe à leur intention, tant sur le plan individuel que collectif. Les démarches passives comme celles employées pour les sites Web sont assorties de mécanismes dynamiques de communication électronique. Les représentants du State Department américain consacrent beaucoup de temps à renseigner les collectivités et les leaders d'opinion locaux de toutes les couches de la société. Par conséquent, il faut souligner que même si les réunions d'information nationales à l'intention des médias sont très importantes pour le State Department, il est encore plus important de sensibiliser les groupements d'entreprises, les groupes professionnels et les groupes de la société civile. Il existe aussi des programmes visant à encourager les Américains à devenir des « ambassadeurs bénévoles » au pays et à l'étranger.

Puisque le Programme de diplomatie ouverte du Canada comprenait quelques composantes nationales au début de sa création, il faut souligner que les efforts consacrés par les États-Unis, l'Australie et le Royaume-Uni ont une portée beaucoup plus globale dans ce domaine que ce qui avait été envisagé dans le cadre du programme canadien. En particulier, même si les programmes axés sur la jeunesse et les programmes de sensibilisation auprès des médias sont considérés comme essentiels pour ces trois pays, ces derniers sont allés plus loin pour reconnaître qu'un programme de sensibilisation national plus large peut avoir des répercussions positives et immédiates sur l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

3.3.4 Échanges ciblés

Les échanges d'étudiants, les visites réciproques de journalistes et les échanges entre des leaders politiques élus sont des démarches qui depuis longtemps sont reconnues comme faisant partie d'un ensemble de programmes de diplomatie ouverte (ou de diplomatie culturelle). Mais depuis un certain temps, il existe un nouveau type de programme d'échange qui comprend une démarche plus ciblée et plus intégrée.

Encore une fois, les programmes de l'Australie et des États-Unis sont ceux qui nous fournissent les exemples les plus probants de ces nouvelles tendances. Dans ces deux pays, même si les trois formes d'échange établies de longue date existent toujours, une nouvelle forme d'échange s'est ajoutée, qui est axée sur des échanges avec des groupes particuliers de leaders d'opinion (et même de groupes de citoyens adultes « ordinaires ») et qui portent principalement sur une question d'intérêt précise en politique étrangère. Par exemple, l'Australie accorde maintenant plus d'attention aux échanges liés au commerce. Compte tenu de la guerre au terrorisme et de la promotion de la démocratie dans la politique étrangère contemporaine des États-Unis, on a mis sur pied des échanges avec des citoyens et des ONG axés sur les pays islamiques en particulier.

Ces activités d'échanges illustrent aussi la manière dont un ministère des Affaires étrangères dépasse les limites de sa clientèle nationale traditionnelle (s'il dispose d'une telle clientèle) afin d'inviter de nouveaux intervenants ou la clientèle d'autres unités gouvernementales nationales à participer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

Cette nouvelle démarche d'échanges ciblés visant à obtenir des résultats immédiats fait également ressortir un thème de portée générale qui caractérise la manière dont plusieurs pays ont réussi à élargir leur combinaison de programmes de diplomatie ouverte. Les États-Unis, l'Australie et le Royaume-Uni semblent, dans bien des cas, ajouter à leur éventail de programmes de longue date de nouveaux types de programmes plus ciblés et offrant des résultats immédiats; ils n'abandonnent donc pas leurs activités établies depuis longtemps, mais ces nouvelles activités s'ajoutent aux anciennes.

3.3.5 Programmes de bourses ciblés et améliorés

Dans la combinaison actuelle de programmes du Canada, on met beaucoup l'accent sur les possibilités d'offrir des bourses avec le soutien d'AEC qui sont fournies, essentiellement, par l'intermédiaire d'un autre fournisseur de services à contrat : le Conseil international d'études canadiennes (CIEC). Pratiquement tous les huit pays examinés dans le cadre de la préparation du présent rapport horizontal ont mis en oeuvre une forme quelconque de programme externe de bourses d'études, et ces programmes varient pour refléter les priorités nationales et les traditions établies de longue date. L'aspect un peu plus contemporain par rapport à cette question est l'importance avec laquelle certains pays ciblent leurs bourses à l'étranger en fonction de pays prioritaires, et l'importance de la transformation du concept de bourses d'études qui devient de moins en moins un soutien accordé pour obtenir un diplôme universitaire traditionnel.

En ce qui a trait au premier aspect de la question, même les pays ayant une combinaison de programmes assez modeste, comme la Suisse et les Pays-Bas, ont ciblé leurs programmes de bourses des ministères des Affaires étrangères pour viser les demandeurs qui viennent de pays que les répondants appellent les « pays prioritaires » -- à savoir les pays d'Europe centrale et de l'ancienne Union soviétique. Jusqu'à un certain point, les programmes très bien élaborés de l'Allemagne largement axés sur les relations universitaires suivent aussi ce modèle. L'Australie et la Nouvelle-Zélande, qui ont abandonné le format longtemps utilisé du Programme de bourses du Commonwealth, ont utilisé leurs organismes de développement à l'étranger comme mécanismes de prestation pour cibler les bourses destinées aux pays « prioritaires » de l'Asie et du Pacifique -- à l'appui de leurs principales orientations en matière de politique étrangère.

L'Australian Regional Development Scholarship Program qui est administré par l'Australian Development Agency (AUSAID) (Agence australienne d'aide au développement) fait valoir le plus directement le niveau de ciblage national. Présentement, le programme accorde environ 1000 bourses d'études par année, dont 80 % sont offertes à des candidats de deuxième cycle. Le programme de la Nouvelle-Zélande, quoique moins important, ressemble à celui de l'Australie.

Outre le Programme de bourses du Commonwealth créé depuis longtemps, le programme de bourses d'études internationales probablement le mieux connu et financé par un ministère des Affaires étrangères est le Chevening Scholarship de la Grande-Bretagne. Créé il y a maintenant quelques décennies, le programme Chevening est financé (en grande partie) par le Foreign and Commonwealth Office, et il est administré par le British Council. Au cours des dernières années, le nombre de boursiers de 1er et de 2e cycles était environ 2 500 par année, et le total des dépenses s'élevait à 44 millions de livres sterling (94 millions de dollars canadiens). Ce qui est intéressant de noter, cependant, c'est qu'en raison du caractère autonome du British Council, le programme Chevening bénéficie d'un soutien provenant de fonds privés et de nature philanthropique dans une proportion d'environ 25 % qui vient compléter les quelque 33 millions de livres sterling (71 millions de dollars canadiens) qui sont fournis par le gouvernement. Le programme Fulbright Scholarship des États-Unis permet aussi de recourir à ce type de levier financier.

Des changements récents ont eu lieu en 2003-2004, résultat de la nouvelle coordination pangouvernementale établie par le Royaume-Uni en diplomatie ouverte, ainsi que de la nouvelle stratégie élaborée pour l'ensemble du gouvernement. Par conséquent, le programme Chevening comprendra des activités nouvelles, différentes et plus ciblées dans l'avenir. Selon le British Council et d'autres répondants britanniques, le gouvernement a décidé de modifier fondamentalement le programme Chevening, et d'accorder beaucoup plus d'attention au soutien aux jeunes professionnels et administrateurs de carrière pour qu'ils viennent au Royaume-Uni profiter d'une « formation » à court terme, contrairement à un programme qui confère un diplôme universitaire. On explique que la raison sous-jacente de ces changements est de mettre l'accent davantage sur les nouveaux « leaders et décideurs » ciblés, par opposition aux étudiants prometteurs qui un jour pourront (ou non) devenir des leaders dans leur pays. On a aussi fait remarquer que le fait de réduire la période moyenne du programme qui était nécessaire pour obtenir un diplôme à la période nécessaire pour suivre un programme de formation particulier est une démarche qui a contribué à l'augmentation du nombre des candidats et par conséquent à un bassin plus important « d'amis » qui pourront avoir une influence.

3.3.6 Programmation culturelle axée sur les personnes

Comme nous l'avons indiqué précédemment, la plupart des huit pays étudiés dans le cadre du présent examen offrent des programmes qui mettent en valeur différents aspects liés à l'expression culturelle de leur pays auprès des auditoires étrangers. Dans certains pays comme la Suisse, les Pays-Bas et le Brésil, la programmation culturelle forme la majeure partie de la combinaison de programmes nationaux. Pour ces pays, il n'est pas du tout évident que les raisons de soutenir l'expression culturelle sont liées à l'utilisation de l'expression culturelle comme moyen de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère ou si elles sont de nature plus traditionnelle, c'est-à-dire qu'elles visent la mise en valeur artistique de l'expression culturelle nationale comme une fin en soi.

En revanche, l'Australie, avec un budget du ministère des Affaires étrangères en diplomatie ouverte qui s'élève à environ 65 millions de dollars australiens (61 millions de dollars canadiens), a soutenu seulement 22 événements culturels individuels en 2004, dont la plupart étaient présentés en Asie ou avaient un lien avec les Jeux olympiques d'Athènes. (Entre 2002 et 2005, AEC du Canada a soutenu en moyenne quelque 600 événements chaque année avec des dépenses totales annuelles d'environ 6 millions de dollars canadiens). Toutefois, comme il est démontré plus loin, les organismes culturels de l'Australie sont très actifs en ce qui a trait au soutien artistique à l'étranger.

La démarche probablement la plus innovatrice en matière de soutien aux programmes culturels dans le contexte d'un programme de diplomatie ouverte est liée aux expériences récentes faites aux États-Unis. Certains répondants pensent à tort que les États-Unis ne soutiennent pas leurs programmes culturels et que c'est le milieu d'Hollywood qui agit comme vitrine de la culture américaine.

Il est juste de conclure que le State Department américain ne soutient pas l'expression culturelle ou la mise en valeur des réalisations culturelles américaines comme une fin en soi, ou pour promouvoir la vente de biens culturels américains. Il est erroné, toutefois, de conclure que les États-Unis n'ont pas mis en oeuvre des programmes qui utilisent l'expression culturelle comme moyen de faire progresser les objectifs de politique étrangère des États-Unis.

Le programme America's Cultural Connect utilise des activités très ciblées de soutien culturel (toutes formes d'expression) qui sont axées principalement sur les jeunes des pays prioritaires pour mieux faire comprendre les valeurs et les objectifs américains. Les programmes ont été conçus de manière à promouvoir des objectifs particuliers de politique étrangère comme l'acceptation des valeurs américaines, des principes démocratiques ainsi que d'autres objectifs prioritaires comme la lutte contre le VIH/sida. Il faut ajouter que les liens sont perçus comme étant très directs et non « secondaires », par exemple une activité culturelle qui fournit une « tribune » pour l'exercice de la diplomatie.

Les artistes et les interprètes sont souvent appelés « ambassadeurs de la culture » et, outre le fait de présenter un spectacle ou de présenter leurs réalisations artistiques, ils sont également souvent appelés à présenter des exposés, des ateliers de maître, et d'autres types d'activités permettant une interaction directe avec le public. Le programme Cultural Connect est aussi conçu particulièrement pour briser les stéréotypes à propos des valeurs américaines et de la manière dont ces valeurs sont véhiculées dans différents aspects de l'expression culturelle populaire. L'expression urbaine, l'expression populaire et celle des groupes minoritaires sont considérées comme des sujets prioritaires. De plus, conformément à la démarche davantage axée sur les personnes en ce qui a trait aux échanges et aux visites qui caractérise cet aspect des programmes américains, certains de ces échanges populaires incluent des groupes culturels locaux et non professionnels.

3.3.7 Organisations intermédiaires

La septième caractéristique des démarches contemporaines de diplomatie ouverte traite de la manière dont les pays utilisent les organisations intermédiaires pour aider les ministères des Affaires étrangères à effectuer la prestation des programmes. Certaines de ces organisations intermédiaires, comme le British Council, le Goethe Institute et l'Alliance Française, ont des traditions très anciennes et de multiples sources de revenus. Par exemple, le British Council tire environ 200 millions de livres sterling (429 millions de dollars canadiens), sur son budget d'environ 500 millions de livres sterling (1,1 milliard de dollars canadiens), de la vente de services comme la formation en langue anglaise et d'activités de rémunération de services comme l'administration d'un ensemble d'examens d'équivalence universitaire dans des endroits situés partout dans le monde.

En examinant les rôles des organisations intermédiaires dans le cadre d'une combinaison de programmes de diplomatie ouverte d'un pays, il faut prendre soin de bien comprendre la nature réelle et les rôles de l'organisation en question.

Encore une fois, en prenant de nouveau le British Council comme exemple, il faut noter qu'une part importante du travail accompli par cet organisme peut être vue dans certains pays en voie de développement comme un instrument de formation et de renforcement des capacités du gouvernement britannique. Ainsi, le British Council fournit une formation en éducation et en enseignement des sciences dans certains pays en voie de développement. Il a aussi offert récemment une formation dans les domaines de l'éthique et du leadership de gestion dans d'autres pays.

Le British Council fait aussi la promotion de la vente d'activités d'expression culturelle britanniques à des pays étrangers et l'achat de programmes de formation et d'enseignement britanniques en tant qu'instruments économiques. Il faut aussi noter que le British Council consacre beaucoup de ressources à la promotion des universités et des collèges britanniques auprès de clientèles internationales et qu'il véhicule chez les jeunes une image invitante (« Cool Britannia ») afin de leur faire connaître les avantages liés au fait d'étudier en Royaume-Uni.

Donc, il serait faux de prétendre que le budget de 500 millions de livres sterling (1,1 milliard de dollars canadien) du British Council a été consacré principalement au secteur de la diplomatie ouverte.

L'expérience contemporaine de l'Australie illustre l'utilisation d'un moyen différent et peut-être plus moderne et ciblé de faire appel aux organisations intermédiaires dans le contexte d'une combinaison de programmes. L'Australie a créé un ensemble de conseils nationaux semi-autonomes afin de promouvoir une meilleure compréhension des valeurs et des intérêts diplomatiques de l'Australie. Les documents sur la gouvernance parlent de ces conseils en termes de dirigeants d'entreprise et des groupes communautaires et les caractérisent comme étant d'une nature « de personne à personne ». Ces conseils ne peuvent d'aucune façon être considérés comme étant analogues aux comités de liaison artistique de gouvernement à gouvernement et aux autres entités qui sont actuellement en place entre le Canada et d'autres pays comme le Japon et le Mexique.

Ainsi, le conseil Australie-Chine met l'accent sur l'établissement de relations universitaires entre l'Australie et la Chine et fait la promotion d'une série de bourses de recherche réciproques. Il a aussi favorisé une compréhension mutuelle de questions commerciales avec la Chine. Jusqu'à maintenant, l'Australie a créé cinq instituts/entités nationaux semblables (en Chine, en Inde, en Indonésie, au Japon et en Corée), ainsi que deux entités de portée générale, une en Amérique latine (financement très limité) et une entité sur les relations australo-arabes avec un financement un peu plus important et une combinaison de programmes particuliers qui mettent l'accent sur les échanges avec les personnalités du monde des affaires et les leaders d'opinion.

Une deuxième démarche un peu plus moderne par rapport à l'utilisation d'organisations intermédiaires est liée à la capacité de ces organisations de servir d'intermédiaire pour l'obtention de la participation de nouveaux partenaires de financement dans le secteur privé. L'expansion récente des programmes du British Council en Chine entraînera probablement la création de nouveaux partenariats importants avec des organisations comme Royal Dutch Shell, British Petroleum et GlaxoSmithKline. Sur le plan structurel, si on compare le travail de ces organisations au travail réalisé dans le cadre réglementaire restreint du secteur public traditionnel, les répondants font remarquer qu'il est beaucoup plus facile pour une organisation autonome de recevoir un tel soutien financier des entreprises et de l'intégrer aux sources de financement générales.

3.3.8 Autres types de programmes de diplomatie ouverte

En plus des sept démarches pouvant être considérées comme plus contemporaines en matière de programmes de diplomatie ouverte, il faut aussi ajouter que les huit pays soumis à l'étude mettent aussi en oeuvre des types de programmes plus traditionnels, à des degrés divers.

Mise en valeur d'oeuvres artistiques

Bien que les démarches contemporaines d'intégration des programmes culturels à des combinaisons de programmes plus larges de diplomatie ouverte tendent à favoriser des activités ayant une incidence directe sur la population ou des activités ciblées, les pays soumis à l'étude continuent aussi d'offrir une variété de programmes culturels selon une approche plus traditionnelle. Des présentations d'oeuvres artistiques (arts visuels, littérature, arts de la scène) sont organisées par la plupart des grands pays avec l'objectif d'illustrer le caractère unique du pays (et d'éventuellement promouvoir la vente de produits culturels) et d'utiliser un événement culturel comme tribune pour amorcer un dialogue sur le plan diplomatique -- les deux objectifs plus traditionnels liés aux programmes artistiques et culturels établis par les ministères des Affaires étrangères. Le secteur de la présentation d'oeuvres artistiques est un bon exemple d'une observation courante voulant que les programmes de diplomatie ouverte soient vus comme un continuum grâce auquel les activités, si les ressources sont suffisantes pour former une masse critique, sont plus modernes, plus ciblées et plus nombreuses, mais ne remplacent pas entièrement les activités plus traditionnelles. Toutefois, son corollaire est tout aussi apparent, car si les ressources sont limitées, les pays doivent choisir entre le soutien aux arts comme une fin en soi (ou comme moyen accessoire de contribuer à l'atteinte des objectifs de la politique nationale) et la mise en oeuvre de projets de diplomatie ouverte de « portée plus générale » afin de créer une masse critique dans un secteur donné et d'éviter ainsi une marginalisation de leur combinaison de programmes.

Support médiatique et services d'information publique

L'un des fondements des programmes de diplomatie ouverte est rattaché aux communications et aux activités de relations publiques.

L'ampleur et la portée de ce type de programmes sont vastes. Ces programmes varient de magazines et de journaux sur papier très traditionnels, de versions électroniques de ces documents à des sites Web qui offrent différents degrés d'interactivité et de connectivité. Ils incluent tant les produits et les programmes mis sur pied par les unités de l'administration centrale que ceux créés par les missions à l'étranger et qui peuvent être conçus pour répondre à des besoins particuliers. Ceux-ci peuvent également varier de démarches assez passives qui incluent des interactions avec des leaders d'opinion, comme la circulation de bulletins d'information, à des démarches beaucoup plus dynamiques comme des courriels spécialement ciblés pour rejoindre des auditoires particuliers qui sont intéressés à des questions particulières.

Il faut souligner qu'une des ambiguïtés entourant le terme « diplomatie ouverte » est liée au fait que certains pays incluent pratiquement toutes les activités d'information publique de leur ministère des Affaires étrangères dans la rubrique générale de diplomatie ouverte. Par exemple, en Australie, les dépenses liées au résultat ministériel no 3 (Outcome # 3) [traduction] « Compréhension par le public en Australie et à l'étranger de la politique commerciale et étrangère de l'Australie et projection d'une image positive de l'Australie sur le plan international » sont en grande partie effectuées pour les programmes d'information publique et de communication.

L'avènement à grande échelle des communications électroniques au cours de la dernière décennie a entraîné non seulement un nouveau défi sur le plan de la distribution, mais a contribué aussi à faire surgir de nouvelles idées quant à la manière d'atteindre des auditoires particuliers. Les outils offerts sur Internet (autant sur le Web que sur les logiciels de courriel) peuvent offrir des moyens particuliers d'effectuer une « diffusion » auprès de larges clientèles de manière économique, quoique passive, et aussi d'effectuer une « diffusion ciblée » auprès de groupes d'intérêts particuliers. Le State Department américain et le British Council utilisent ces deux techniques, principalement parce qu'ils semblent avoir les ressources techniques et financières nécessaires pour pouvoir le faire. Par contraste, des pays plus petits dont les ressources sont limitées (comme la Suisse) ont tendance à adopter des approches universelles moins coûteuses.

Programmes de formation et de bourses d'études

Un certain nombre de pays faisant partie de notre étude avaient intégré à leur combinaison de programmes un certain degré de soutien aux relations universitaires en plus du soutien aux bourses d'études. Contrairement au Canada, en ce qui a trait au Programme des études canadiennes officiel, ces autres pays tendent à intégrer les relations universitaires et les échanges à leur démarche globale en matière d'échanges et de « visites » parrainées. La principale caractéristique de ces types de programmes est que le lien entre l'activité et la manière dont elle contribue à l'atteinte des objectifs de politique étrangère est pour le moins nébuleux; dans certains cas, il semble qu'il y ait peu de lien, voire aucun, avec l'atteinte de l'objectif fixé.

Plusieurs des pays soumis à l'évaluation, avec l'aide du British Council au nom du Royaume-Uni, favorisent activement la vente de programmes de formation postsecondaire et de programmes conférant des diplômes universitaires auprès d'étudiants étrangers. Ils font ces démarches non seulement pour des raisons diplomatiques, mais aussi pour les avantages économiques que retirent les institutions elles-mêmes, et pour les avantages moins perceptibles découlant d'une plus grande diversité au sein des groupes d'étudiants visés. En outre et de manière analogue à l'approche canadienne, certains pays comme l'Australie et le Royaume-Uni ont mis sur pied des programmes (normalement des programmes d'orientation et de facilitation) qui encouragent les jeunes à travailler ou à étudier (ou les deux) à l'étranger et à participer à des programmes autofinancés d'échanges.

Outre les bourses d'études accordées à des étudiants des pays en voie de développement qui sont financées par des organisations gouvernementales de développement, il existe encore certains programmes de bourses d'études soutenus par l'État qui sont assez ouverts et moins ciblés que les programmes décrits précédemment. Ainsi, le Programme de bourses du Commonwealth, la bourse Rhodes, et certains éléments du programme Chevening qui n'ont pas été changés sont des exemples d'un style de soutien académique moins distinct et qui repose principalement sur le mérite académique. Toutefois, il ne faut pas sous-estimer ces programmes au moment d'une discussion sur l'ensemble des programmes portant sur la diplomatie ouverte. Comme c'est le cas pour les programmes de mise en valeur de la culture, ceux-ci servent de fondement pour la création ou l'ajout de nouvelles activités qui sont ciblées de manière plus directe.

3.4 Le continuum de programmes

À la lumière de ce qui précède, il devient évident qu'il existe un continuum de programmes de diplomatie ouverte qui varient entre des activités très traditionnelles qui ont un lien direct limité avec l'atteinte des objectifs de politique étrangère ou l'exercice d'une influence auprès de clientèles nationales ou étrangères; ce continuum se termine par des types d'activités qui ciblent particulièrement des clientèles non traditionnelles et qui sont précisément destinés à être des outils privilégiés pour influencer directement les clientèles et pour contribuer à l'atteinte des objectifs déterminés de politique étrangère. D'une certaine manière, toutefois, le concept « général » à la base de ce continuum est de pouvoir déterminer à quel point le programme a une influence sur une clientèle et à quel point le programme est ciblé en fonction d'objectifs nationaux particuliers.

Le tableau suit tente d'illustrer de manière très générale les différentes étapes de ce continuum. La principale caractéristique qui a guidé l'élaboration de ce tableau consiste à déterminer à quel point un type de programme contribue de manière visible et directe à l'atteinte des objectifs de politique étrangère et à quel point il suscite de manière évidente la participation d'intervenants nouveaux et venant de secteurs non traditionnels à l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

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Tableau 3.1 Le continuum de la diplomatie ouverte

Continuum de diplomatie ouverte

Il faut souligner de nouveau que certains types de programme en apparence « traditionnels » comme les programmes de mise en valeur de la culture, les bourses d'études qui s'adressent à une clientèle générale et les échanges d'étudiants ne devraient pas être considérés comme désuets. De tels programmes fournissent plutôt une base sur laquelle on peut créer et ajouter de nouveaux types de programmes plus directs. De plus, il faut souligner que certains pays ayant une combinaison de programmes plus traditionnels tendent à penser que leurs activités ont un lien même indirect avec leurs objectifs nationaux -- un concept qui consiste à offrir une « tribune » pour exercer une influence sur le plan diplomatique.

3.5 Comparaison entre les pays

Au début du rapport, nous avons indiqué que nous ne décririons pas en profondeur les combinaisons de programmes de diplomatie ouverte et de programmes de diplomatie culturelle des huit pays soumis à l'étude.

Or, au moment d'effectuer l'examen de la combinaison actuelle de programmes du Canada en fonction des six questions à facettes multiples qui sont le fondement analytique du présent rapport, il peut être utile d'examiner sommairement la nature de la combinaison de programmes de ces divers pays. Nous avons donc tenté d'illustrer de manière très générale leurs combinaisons de programmes dans l'ensemble, en examinant principalement chaque combinaison et en déterminant dans quelle mesure elle englobe les sept démarches plus contemporaines en matière de diplomatie ouverte qui ont été décrites précédemment.

Par souci de clarté, le présent tableau ne tient pas compte de considérations budgétaires, car il n'était pas possible de déterminer, ne serait-ce que sommairement, si le pays avait les ressources humaines ou financières suffisantes. En outre, pour des raisons exposées plus loin, le tableau n'inclut pas les données sur la France.

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Tableau 3.2 Comparaison entre les pays -- Aperçu de la situation

Comparaison entre les pays - aperçu de la situation

Dans le coin inférieur gauche du tableau figurent le Brésil, la Suisse et les Pays-Bas. Dans ces trois cas, nous constatons que la combinaison de programmes nationaux est de nature très traditionnelle. On a mis proportionnellement un accent important sur la présentation d'oeuvres culturelles; on a assumé que cette présentation était une fin en soi et qu'elle offrait à long terme une « tribune » pour pouvoir améliorer les relations.

Par contraste, dans le coin supérieur droit du tableau, il y a les États-Unis et le Royaume-Uni. Ces deux pays, à leur façon, sont un exemple d'une démarche très contemporaine en matière de diplomatie ouverte. La démarche du Royaume-Uni se fonde sur les programmes établis de longue date. Par conséquent, nous pouvons percevoir dans le travail du British Council, relativement au programme Chevening et à son soutien aux activités d'expression artistique, des racines plus traditionnelles (par exemple des bourses d'études plutôt uniformes) qui sont jumelées à des activités nouvelles et ciblées comme la décision de transformer une partie du programme Chevening en des activités spécialement axées sur les jeunes leaders et les jeunes gestionnaires. L'ampleur de l'engagement pangouvernemental britannique est aussi perceptible et constitue un facteur important à considérer dans la manière dont le Royaume-Uni aborde la question de la diplomatie ouverte au XXIe siècle.

En ce qui a trait aux États-Unis, nous avons noté son engagement sur le plan national, probablement le soutien le plus large parmi les pays soumis à l'examen. Nous avons remarqué aussi à quel point ses échanges incluaient de nouveaux types de leaders d'opinion (et de citoyens) et que ces échanges étaient très ciblés en fonction d'objectifs et d'enjeux précis en matière de politique étrangère. Même si nous reconnaissons que les États-Unis perçoivent de manière un peu différente la présentation d'activités culturelles, nous avons noté à quel point la combinaison de programmes américains utilisait directement des activités culturelles pour soutenir ses objectifs de politique étrangère. Sur le plan des activités de communication et de relations publiques, on constate que le Royaume-Uni et les États-Unis utilisent ce qui semble être les outils de communication les plus perfectionnés.

En ce qui a trait aux trois autres pays qui se situent « dans la moyenne » -- la Nouvelle-Zélande, l'Allemagne et l'Australie -- nous avons observé des conditions quelque peu différentes.

L'inclusion de la Nouvelle-Zélande dans le présent rapport dépend en grande partie du fait que ce pays a choisi d'adopter une démarche pangouvernementale et qu'il a choisi aussi de cibler les bourses accordées en fonction de priorités nationales particulières. Le cas de la Nouvelle-Zélande démontre aussi qu'un petit pays avec des ressources limitées peut commencer à mettre en oeuvre des démarches plus contemporaines par rapport à sa combinaison de programmes de diplomatie ouverte.

La situation de l'Australie est un peu différente. Ce pays a investi beaucoup de ressources dans l'information et les communications publiques comme principaux outils. L'Australie utilise aussi principalement ces outils pour cibler certains pays clés et clientèles internes. Ce pays a aussi élaboré de nouvelles démarches pour obtenir la participation d'organisations intermédiaires (instituts). Il a modifié ses programmes d'échanges et de bourses pour pouvoir cibler de manière particulière autant de nouveaux types de clientèles que des objectifs particuliers de politique étrangère. L'Australie a réduit au minimum la présentation d'activités artistiques par son ministère des Affaires étrangères. En outre, comme nous l'avons indiqué précédemment, dans la combinaison de programmes du Department of Foreign Affairs and Trade de l'Australie, on a réduit considérablement les activités de présentation d'oeuvres artistiques (soit comme une fin en soi ou comme moyen d'offrir une « tribune » pour exercer une influence sur le plan diplomatique) comparativement à la combinaison de programmes d'AEC. Nous devons souligner, par ailleurs, que l'Australian Council for the Arts (organisme semblable au Conseil des Arts du Canada) a accordé l'an dernier plus de 330 subventions sur un total de 1900 subventions annuelles pour des activités d'expression artistiques australiennes à l'étranger. Le Council a fixé des objectifs relativement à la promotion d'oeuvres artistiques à l'étranger et il voit l'atteinte de ces objectifs comme une fin en soi et non comme ayant un lien accessoire avec la politique étrangère.

La situation de l'Allemagne est aussi différente. Nous n'avons pas tenu compte de considérations budgétaires dans cette évaluation approximative, le niveau de ressources de l'Allemagne étant tel que ce pays semblerait disposer de la marge de manoeuvre nécessaire pour adopter des programmes plus avant-gardistes. Or, il n'existe pas d'engagement pangouvernemental de la part de ce pays. Et ce pays ne consacre pas beaucoup d'efforts à la promotion de ses activités axées sur la participation de leaders d'opinion afin de rejoindre de nouvelles clientèles, comme le font l'Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni. Bien que le Goethe Institute soit l'une des organisations intermédiaires les plus respectées, sa combinaison de programmes, en comparaison avec celle du British Council, est assez traditionnelle. On met un peu l'accent sur les programmes d'échanges et les bourses d'études axés sur les pays prioritaires et sur les questions liées à l'Europe de l'Est et à l'ancienne Union soviétique. La combinaison de programmes de l'Allemagne est très axée sur le soutien à l'éducation et sur la promotion des relations universitaires.

L'Allemagne a fixé quatre objectifs liés à sa combinaison de programmes culturels et académiques qui sont les suivants :

  • Promouvoir les intérêts de l'Allemagne dans les secteurs culturel et éducatif;
  • Brosser un tableau réaliste de la vie dans l'Allemagne d'aujourd'hui;
  • Susciter le dialogue sur les valeurs et sur la prévention de conflits;
  • Favoriser l'intégration de l'Europe.

Les deux derniers points concernent particulièrement la manière dont les activités liées à l'éducation et à la culture contribuent à l'atteinte des deux objectifs de politique étrangère les plus importants de l'Allemagne, à savoir la prévention des conflits et l'intégration de l'Europe. Seul le premier des quatre objectifs semble couvrir la présentation d'oeuvres culturelles et éducatives.

3.5.1. Le cas particulier de la France

Il devrait maintenant être évident que la majeure partie de cet examen des nouvelles tendances au chapitre des programmes de diplomatie ouverte n'aborde pas de manière très importante l'expérience de la France. De plus, les données sur la France n'étaient pas incluses dans le tableau approximatif présenté précédemment et dont on a discuté.

Les programmes de la France en diplomatie culturelle et en diplomatie ouverte sont si différents quant à leur taille (comparativement à ceux des autres pays) qu'il est presque inutile de tenter de faire des comparaisons entre les différents éléments des programmes. Ainsi, la portée de l'engagement pangouvernemental de la France est de nature beaucoup plus active et coordonnée que l'engagement du Royaume-Uni qui est par ailleurs le « leader » parmi les pays soumis à l'étude. Les programmes de soutien culturels et éducatifs français sont non seulement financés à des niveaux beaucoup plus élevés que ceux des autres pays, mais ils sont différents du point de vue qualitatif quant à leur portée et à leur orientation. Les activités d'information et de communication publiques sont extrêmement étendues et détaillées. Les programmes français de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle sont en contact avec les organismes de la francophonie pour assurer une coordination. La plupart des répondants s'accordent pour dire que la gamme complète de programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle mise sur pied par le ministère des Affaires étrangères de la France compterait pour environ le tiers du budget total de ce ministère, et ce, sans compter le budget fourni par les autres organisations participantes.

Toutefois, la motivation qui pousse la France à mettre en oeuvre des programmes d'une telle ampleur diffère quelque peu de celle des autres pays; elle constitue le moteur même de l'ensemble de la politique étrangère de ce pays. La plupart des autres pays conçoivent les programmes de diplomatie ouverte comme un ensemble d'instruments visant à soutenir des objectifs de politique étrangères de nature sociale, légale, politique ou économique, mais la France a fait de la promotion de la culture française et de la langue française les objectifs mêmes de sa politique étrangère. La France a compris la nécessité historique de promouvoir l'idée même de la France, des valeurs de la France et de la valeur de la culture française (et à un degré équivalent la valeur de l'expression culturelle par les autres pays de langue française) comme des objectifs nationaux en soi.

Pour la plupart des pays, la leçon probablement la plus importante à retenir de l'expérience de la France concerne la manière dont le gouvernement réussit à utiliser les diverses ressources d'un si grand nombre d'organisations nationales et internationales, la manière dont elle assure une coordination stratégique continue, et la manière dont elle a choisi sa combinaison de programmes.

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4. Six questions à facettes multiples

Comme nous l'avons indiqué au début du présent rapport horizontal, le mandat confié pour effectuer l'évaluation d'un groupe de programmes qui font la promotion des valeurs et de la culture du Canada nécessitait la production de quatre rapports distincts sur les programmes et d'un rapport de synthèse sur les questions à facettes multiples (le présent document).

Six sujets ont été déterminés dans le cadre de référence comme étant le point central du présent rapport horizontal. Il serait utile de réviser ces six sujets et les questions à examiner dans chacun de ces sujets avant de présenter les six groupes de constatations correspondants.

Les six sujets sont les suivants :

Convergence à l'appui du troisième pilier de la politique étrangère du Canada

  • Est-ce qu'on utilise la bonne gamme d'instruments pour soutenir le troisième pilier de la politique étrangère du Canada? Dans quelle mesure ces instruments sont-ils adaptés aux besoins des intervenants?

Modèles et stratégies en matière de prestation de programme

  • Quelles sont les démarches utilisées en matière de prestation de programme?
  • Quels compromis faut-il faire entre une attention accrue et une meilleure répartition des ressources?
  • Quels sont les avantages et les désavantages d'une décentralisation (au niveau de la région ou de la mission) lorsqu'on établit les priorités relativement à l'utilisation des fonds? Quelles sont les conséquences sur le plan de la responsabilisation?

Mesure des résultats

  • Dans un ministère qui est axé sur les besoins actuels, comment les responsables de ces programmes pourront-ils expliquer, mesurer et communiquer les résultats obtenus s'ils disposent d'une période de 10 à 15 ans pour effectuer des changements? Est-ce que la présente démarche est appropriée? Est-elle stratégique?
  • Qu'est-ce qui fonctionne ou ne fonctionne pas dans le modèle décentralisé au chapitre de la mesure des résultats et de la production de rapports à ce égard?

Capacités liées à la mise en oeuvre du mandat

  • Est-ce qu'on dispose d'une capacité suffisante pour faire en sorte que les programmes produisent les meilleurs résultats possibles aussi bien à l'administration centrale que dans les missions? Les capacités incluent le fait d'avoir les ressources humaines, les systèmes d'information, l'équipement et les ressources financières nécessaires par les programmes afin de rehausser l'influence du Canada. Par exemple, est-ce que les ambassades restent en communication avec les bénéficiaires des bourses d'études? Est-ce qu'elles peuvent fournir un soutien médiatique approprié à l'occasion d'activités culturelles et artistiques?

Optimisation des ressources des programmes

  • Est-ce que les programmes agissent de manière efficace en assurant une optimisation des ressources (financières, en nature et autres) avec l'objectif de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère?

Analyse comparative des avantages pour le gouvernement

  • Quels sont les investissements et les avantages qui sont comparables à ceux des autres gouvernements, par exemple la France, l'Italie, l'Espagne, l'Allemagne et le Royaume-Uni, par rapport à leurs programmes de diplomatie ouverte, notamment en matière d'éducation et de culture?

Étant donné que le présent rapport horizontal effectue une synthèse des données factuelles contenues dans les quatre rapports individuels sur les programmes, les constatations qui en découlent seront surtout de nature stratégique et ne s'attarderont pas beaucoup aux situations individuelles des programmes qui sont décrites en détail dans chacun des quatre rapports parallèles sur les programmes.

4.1 Convergence et pertinence

Les questions entourant la convergence et la pertinence sont au coeur de l'évaluation de la présente combinaison de programmes du Canada. Autrement dit, la combinaison de programmes favorise-t-elle l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada dans l'ensemble et les objectifs liés au troisième pilier en particulier? Nous devions ensuite déterminer si la combinaison de programmes répond aux besoins des intervenants.

1re constatation : La combinaison actuelle de programmes ne favorise que partiellement l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada.

Comme nous l'avons indiqué dans chacun des quatre rapports de programmes distincts, les programmes individuels contribuent à l'atteinte des objectifs précis et limités qui ont été fixés dans leur cas. Par exemple, le programme de Promotion des arts et le programme des Relations académiques internationales semblent tous deux atteindre leurs objectifs immédiats. Le PDO et le Programme Canada-France maintenant terminé semblent tous deux, de manière générale, avoir atteint leurs objectifs restreints de programme. Il faut souligner aussi la nature polyvalente du PDO, tel qu'il a été créé au cours de la période faisant l'objet de l'examen. Notre rapport distinct sur le PDO a révélé des conclusions généralement positives à propos du rendement de tous les aspects de ce programme. Par conséquent, dans la présente analyse, le PDO est décrit comme une entité distincte.

Or, lorsqu'on les examine de manière globale, les quatre programmes ne constituent pas un « tout ». Plutôt, ils donnent l'impression de constituer quatre secteurs d'activité indépendants qui ont certains liens, et ils fonctionnent de cette manière.

De plus, en ce qui a trait à la capacité des quatre programmes de favoriser l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada, alors que le niveau de financement et d'affectations en ressources humaines de ces quatre programmes suffisent peut-être à peine pour atteindre leurs objectifs respectifs, ces ressources demeurent insuffisantes, dans le contexte de la combinaison actuelle de programmes, pour leur permettre globalement d'avoir une influence importante et soutenue.

2e constatation : L'absence au début du programme d'une vision directrice, d'une vision générale ou d'un cadre stratégique englobant l'ensemble des programmes canadiens a donné lieu à une fragmentation des programmes et a miné la capacité d'exercer une influence canadienne, même si on consacre actuellement des efforts à la systématisation d'un cadre stratégique.

À notre avis, ce facteur a entraîné une diminution considérable de la capacité collective des programmes du Canada d'aller au-delà des objectifs assez restreints et à moyen terme de chaque programme afin de faire une différence pour ce qui est de l'atteinte des objectifs globaux de politique étrangère.

Cette lacune, soit l'absence d'une démarche coordonnée de planification relativement aux programmes de diplomatie ouverte du Canada, a fait en sorte qu'un des quatre programmes, Promotion des arts, poursuivait toujours jusqu'à très récemment l'atteinte d'objectifs fixés il y a 20 ans et qui stipulaient que l'objectif du Programme de promotion des arts était la promotion des arts comme une fin en soi (malgré certains efforts consacrés récemment pour « faire correspondre » ce programme aux structures de planification et aux systèmes modernes du CGRR). Il faut mentionner particulièrement le modèle logique amélioré ou le cadre de travail en cette matière (« la pyramide de la diplomatie ouverte ») qui tente de régler la question de l'interconnectivité et qui était en cours d'élaboration au moment de l'évaluation. Dans la même veine, on peut aussi parler de la nature changeante et évolutive des objectifs du PDO, programme qui a commencé en grande partie par mettre l'accent sur l'identité nationale et qui a évolué vers un programme mettant davantage l'accent sur l'atteinte des objectifs généraux de politique étrangère (et sur certains aspects de sensibilisation nationale); cette nature évolutive a eu des conséquences positives et négatives sur la capacité globale du programme d'atteindre les objectifs de politique étrangère.

Certains répondants ont reconnu que le financement du PDO était utilisé pour « compléter » le financement de programmes existants, en particulier le programme de Promotion des arts; cette situation soulève encore la question plus large qui est celle du manque de cadre politique, de stratégie globale et de cadre de responsabilisation en matière de diplomatie ouverte, malgré les récents efforts déployés, comme l'élaboration de la pyramide de la diplomatie ouverte. Même si le financement du PDO était coordonné sur le plan opérationnel par le comité directeur du PDO, les éléments absents dans ce processus mis en oeuvre dans le passé étaient une vision globale et un cadre stratégique visant à intégrer les efforts ministériels individuels.

3e constatation : Le manque précédent de coordination des programmes aux niveaux stratégique et opérationnel a fait en sorte que les programmes n'ont pas été intégrés, entraînant une diminution des effets combinés possibles et une absence de synergie.

Un certain nombre de répondants canadiens haut placés ont souligné la bonne coopération officieuse entre les employés des missions à l'étranger et ceux de l'administration centrale d'ACD en général; par ailleurs, plusieurs de ces mêmes répondants (et d'autres) ont indiqué que la manière dont les employés de l'administration centrale communiquaient entre eux, avec les employés des missions et avec ceux des bureaux régionaux laissait à désirer. Cette situation a été principalement constatée en ce qui a trait au PDO, au sein duquel un certain nombre de répondants ont indiqué que les membres du comité directeur du PDO jouaient en grande partie un rôle d'allocation des ressources, et non un rôle de comité directeur de programmes chargé de la conception et de la mise en oeuvre des politiques.

4e constatation : Selon plusieurs intervenants d'AEC, le manque de ressources financières suffisantes serait la principale limite qui empêche la présente combinaison de programmes d'exercer une influence sur l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

Nous avons commencé à remarquer une divergence d'opinions parmi les intervenants d'AEC en ce qui a trait à la principale raison qui aurait empêché la combinaison de programmes de contribuer à l'atteinte des principaux objectifs de politique étrangère, par opposition aux objectifs à court terme (en particulier en ce qui a trait au programme de Promotion des arts). D'une part, il y avait ceux qui croyaient que l'absence d'un cadre stratégique au début du programme, cadre qui aurait lié les programmes aux grands objectifs, représentait une lacune majeure du point de vue de la conception du programme. D'autre part, beaucoup d'autres croyaient qu'un manque de ressources humaines et financières aurait constitué le principal obstacle, en particulier au moment de la séparation d'AEC d'avec Commerce international Canada, situation qui a eu des répercussions importantes sur le niveau de ressources qui restaient à AEC. Toutefois, après un examen plus approfondi, nous avons constaté que bien des gens qui favorisaient un accroissement massif de ressources financières comme solution (certains ont en réalité suggéré une augmentation de plus de vingt fois le niveau de financement actuel accordé en grande partie pour les activités de Promotion des arts) avaient aussi tendance à considérer le programme de Promotion des arts comme étant conçu spécialement pour soutenir la présentation d'oeuvres artistiques comme une fin en soi; il faut aussi préciser que l'élaboration d'orientations stratégiques pour ce programme ont récemment déterminé son rôle plus direct dans l'atteinte globale des objectifs de politique étrangère du Canada. Par ailleurs, nous avons remarqué aussi que ces mêmes répondants étaient moins bien au fait de la mesure dans laquelle d'autres intervenants fédéraux investis d'un mandat plus directement lié aux industries culturelles du Canada (et qui bénéficient parfois de plus de financement qu'AEC) sont également engagés dans le soutien aux activités artistiques à l'étranger.

5e constatation : Les intervenants et les bénéficiaires actuels sont généralement d'avis que la présente combinaison de programmes est pertinente.

Comme nous l'avons indiqué dans les rapports individuels, les intervenants et les bénéficiaires actuels des programmes de Relations académiques et de Promotion des arts se disent généralement satisfaits (et ont soulevé certaines questions particulières qui sont notées dans chacun des rapports distincts). Dans bien des cas, toutefois, il faut souligner que ces répondants des deux programmes « fondateurs », Promotion des arts et Relations académiques, étaient aussi les consommateurs et les bénéficiaires du soutien financier des programmes.

Ces bénéficiaires étaient largement en faveur des programmes; et ils ont d'emblée indiqué que l'appui qu'ils ont reçu avait été déterminant dans la réussite de leur activité artistique ou académique en question. Mais une question qui n'a pas été éclaircie concerne la mesure dans laquelle ces récipiendaires (en particulier ceux rattachés au soutien des arts) ont également obtenu du financement fédéral provenant d'autres sources pour leurs activités internationales. Par conséquent, quelle source de financement a été la plus déterminante?

Une question plus théorique, toutefois, est soulevée par les commentaires exprimés par de tels bénéficiaires. Elle consiste à déterminer qui sont les personnes formant le groupe d'intervenants de la combinaison actuelle de programmes d'AEC? Dans la plupart des cas, nous avons obtenu la participation parfois « d'intervenants », mais le plus souvent de « bénéficiaires »; ce qui nous amène à conclure qu'il existe une ambiguïté chez certaines personnes à AEC à propos de la différence qui existe entre ces deux groupes. À notre avis, les « intervenants » sont ceux qui sont directement intéressés à ce que les programmes atteignent leurs objectifs. Il n'est pas nécessaire qu'ils soient bénéficiaires du financement de programme, à moins que (comme c'est le cas pour les programmes de promotion des arts et certains programmes touchant les Relations académiques) l'objectif avoué du programme soit de soutenir des groupes particuliers de bénéficiaires potentiels. Par conséquent, nous concluons qu'il existe des niveaux plus élevés « d'intervenants » -- à savoir les cadres supérieurs d'AEC, le ministre et des collègues du Cabinet et du Parlement en général.

6e constatation : Le PDO a élargi la portée de la combinaison de programmes canadiens et il a commencé à inclure dans ces programmes certains éléments des programmes de diplomatie ouverte plus modernes utilisés dans d'autres pays.

Même si une grande part des ressources allouées au PDO ont servi à « compléter » les programmes actuels de Promotion des arts et de Relations académiques, les ressources restantes, et particulièrement celles destinées aux activités nationales de sensibilisation et de communication, ont servi de point de départ à l'intégration dans la combinaison de programmes canadiens de certains éléments des démarches plus modernes en diplomatie ouverte. Des activités comme la sensibilisation nationale auprès des jeunes, des leaders d'opinion (en plus des efforts de longue date de sensibilisation des médias grand public) et des médias régionaux ont permis de jeter les bases de la création d'une démarche plus contemporaine en diplomatie ouverte, si on décidait de faire de cette démarche un choix stratégique global. Le travail réalisé dans un certain nombre de missions pour faire connaître des conférenciers canadiens et pour amorcer des discussions sur des sujets donnés (activités aussi financées par le PDO) démontre que la combinaison des programmes canadiens peut être plus directement « axée sur les enjeux » à l'étranger.

En outre, dans le domaine des communications, une plus grande utilisation des nouveaux médias et un plus grand nombre d'activités de sensibilisation directe nous renvoie également à une combinaison de programmes qui pourrait être davantage axée sur l'objectif fondamental de la diplomatie ouverte -- qui est de favoriser la compréhension et le soutien sur les plans national et international des objectifs de politique étrangère du Canada. Toutefois, comme nous l'avons indiqué précédemment, les répercussions positives des programmes ont probablement été minées par l'absence d'un cadre politique et stratégique coordonné en cette matière.

4.2 Démarches en matière de prestation de programme

Notre évaluation des démarches actuelles en matière de prestation de programme a été axée sur trois ensembles de facteurs apparentés :

  • L'examen des démarches actuelles utilisées.
  • Le lien entre une plus grande concentration et le point de vue contraire qui est en faveur d'une plus grande répartition des ressources pour rejoindre des clientèles plus nombreuses.
  • Les répercussions d'une décentralisation sur la prise de décisions en matière de programmes.

7e constatation : On constate une diversité dans les systèmes de prestation de la combinaison de programmes du Canada, ce qui tend à entraver la maximisation des répercussions globales.

Les programmes faisant partie de la combinaison de programmes de diplomatie ouverte du Canada sont offerts par l'intermédiaire de divers systèmes et agents. Les programmes de Relations académiques sont offerts en grande partie par un mécanisme particulier de prestation de service, grâce à une entente contractuelle conclue avec le CIEC. Le programme de la Promotion des arts est offert à la fois par les employés des missions, le personnel de programme à l'administration centrale et celui des bureaux régionaux et on constate que les niveaux de rationalisation et de responsabilités entre ces trois groupes d'intervenants sont très équivoques. Les activités nationales de diplomatie ouverte sont menées à la fois par les relations fédérales et provinciales et les éléments de communication d'AEC qui ont, apparemment, peu de liens avec les deux programmes fondateurs gérés par ACD. Les activités plus contemporaines de diplomatie ouverte à l'étranger ne semblent être prises en charge par aucune « unité » centrale. Même si certaines missions ont élaboré des stratégies de diplomatie ouverte, l'importance de la coordination et de l'intégration de ces stratégies est pour le moins très réduite.

Encore une fois, nous sommes d'avis que l'absence antérieure d'une politique intégrée et d'un cadre de responsabilisation pour l'ensemble des programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle du Canada a entraîné une fragmentation des systèmes de prestation de ces programmes.

Est-ce que ces divers systèmes fonctionnent?

Comme nous le verrons plus loin en ce qui a trait aux rapports sur le rendement, il est très difficile de déterminer si ces divers systèmes « fonctionnent », car il n'existe pas de système d'évaluation du rendement global, transparent et logique pour vérifier non seulement le degré de conformité sur le plan administratif, mais pour aussi déterminer si les objectifs ont été atteints. Toutefois, en fonction de l'information dont nous disposons, nous concluons que les incertitudes liées aux pouvoirs hiérarchiques et aux responsabilités confiées, jumelées aux méthodes de prestation variées, ne contribuent pas à créer un environnement global propice à l'utilisation optimale des ressources.

8e constatation : Certaines missions semblent avoir élaboré de manière indépendante leur propre vision de la diplomatie ouverte, une vision dont l'orientation est plus moderne que celle d'autres organisations et, apparemment, plus moderne que celle de certains éléments des programmes de l'administration centrale.

Nous avons noté avec beaucoup d'intérêt que certaines missions, comme celles de Berlin et de Beijing, ont élaboré leurs propres stratégies de diplomatie ouverte, et que ces stratégies sont fondées de plus en plus sur de nouvelles démarches en cette matière. L'absence actuelle d'une vision centrale occasionne des pressions sur les personnes et a tendance à entraîner la création sur le plan local de démarches qui sont fondées en quelque sorte sur les personnalités et sur les capacités des employés; ces stratégies n'incluent donc pas des systèmes qui privilégient une démarche à l'échelle de l'organisation pour pouvoir effectuer un renouvellement des programmes et un apprentissage organisationnel.

Nous avons aussi découvert qu'il y avait divergence d'opinion chez les employés de l'administration centrale à propos des orientations stratégiques de la combinaison de programmes du Canada. Sans vouloir porter atteinte à quiconque, nous avons remarqué que les employés des programmes de l'administration centrale et des bureaux régionaux avaient généralement tendance à avoir une compréhension plus traditionnelle des liens qui existent entre les programmes et l'exercice d'une influence en vue d'atteindre les objectifs globaux de politique étrangère du Canada. En revanche, nous avons découvert chez les employés chargés de relations fédérales/provinciales et des communications une plus grande réceptivité à l'égard des tendances contemporaines liées aux mécanismes de programmes de diplomatie ouverte.

9e constatation : La question d'une concentration par opposition à un étalement des ressources en ce qui a trait à la combinaison de programmes du Canada est assez peu pertinente, car les ressources disponibles actuellement suffisent à peine pour atteindre les objectifs à court terme des programmes et à plus forte raison pour contribuer à l'atteinte des objectifs plus larges de la politique étrangère.

Les répondants ont formulé des observations de nature assez philosophique à propos de la question d'une concentration par opposition à un étalement des ressources de programmes. Certains alléguaient que le Canada devait cibler davantage ses ressources limitées sur des questions et sur des enjeux géographiques particuliers. Toutefois, d'autres alléguaient que le fait de mettre l'accent sur des objectifs à court terme faisait fi de la nature à plus long terme d'un grand nombre de programmes de diplomatie ouverte.

En réalité, l'examen de la situation réelle en ce qui a trait au niveau des ressources tend à rendre une telle discussion peu pertinente.

Tous les répondants fédéraux s'entendaient pour dire que, dans l'ensemble, les programmes manquent de ressources pour pouvoir atteindre leurs objectifs à court ou à long termes. Nous souscrivons à cette hypothèse; cependant, nous voulons préciser qu'une modification de la combinaison des programmes dans certains cas pourrait avoir des répercussions sur l'utilisation des ressources. Par conséquent, malgré les ressources limitées, il semble évident que le seul choix judicieux de la part de la direction serait d'établir les priorités et de concentrer ses efforts de manière à accroître les probabilités de répercussions positives des programmes dans le contexte de la combinaison actuelle des programmes, ou de changer la combinaison pour intégrer des activités qui grugent moins de ressources.

Nous en sommes aussi venus à la conclusion que l'absence d'un cadre stratégique et de responsabilisation global pour les programmes de diplomatie ouverte du Canada a donné lieu à une dilution du concept visant à orienter les ressources limitées du Canada. Les efforts observés en matière d'établissement de priorités au cours de notre collecte de données ne semblent pas suffisamment vigoureux pour permettre le suivi qui est essentiel aux programmes et l'élaboration d'approches pluriannuelles. Nous sommes d'accord avec l'observation selon laquelle les activités du Canada à l'étranger n'ont souvent pas de liens les unes par rapport aux autres, qu'elles sont de nature épisodiques et incapables de constituer une masse critique pour avoir une influence sur les clientèles cibles.

Ainsi, même si le programme d'Études canadiennes a eu des résultats assez importants et positifs, on peut se demander si les ressources dépensées dans des secteurs qui sont de faible intérêt pour la politique étrangère globale du Canada n'auraient pas été plus efficaces si elles avaient été consacrées à des régions ou à des pays qui sont davantage prioritaires. Cette observation ne vise pas à affirmer que de tels programmes ne sont pas pertinents. Elle sert plutôt à déterminer, en tenant compte des limites financières, s'il est nécessaire d'effectuer des choix difficiles afin de profiter au maximum de ces ressources limitées.

10e constatation : Le Programme Canada-France, malgré ses limites structurelles (qui sont exposées dans un rapport distinct) a démontré qu'il était possible d'obtenir des répercussions positives grâce au regroupement des ressources.

Le rapport distinct sur le Programme Canada-France illustre les forces et les faiblesses de ce projet créé pour une période déterminée. Or, une leçon importante semble émerger de ce rapport.

Même si dans le cadre de ce programme on a fait face à certains problèmes à propos de la mesure des résultats, tout compte fait, l'importance du regroupement des ressources observé dans le Programme Canada-France a eu des répercussions très positives, car il a favorisé l'optimisation des ressources à court et à moyen termes et une meilleure compréhension des objectifs de politique étrangère du Canada. Bien que le Programme Canada-France ne soit pas considéré comme un modèle général à adopter à grande échelle, ce programme démontre qu'il faut réunir une masse critique suffisante de ressources pour pouvoir s'attendre à obtenir des résultats positifs.

11e constatation : Les démarches actuelles visant la décentralisation de la prise de décision et des responsabilités sont minées par l'absence d'un cadre de travail global qui permettrait de répondre de manière souple et réceptive à des besoins locaux uniques.

Nous avons constaté un degré important d'ambiguïté parmi les répondants à l'égard des forces et des faiblesses de la démarche actuelle de décentralisation des programmes. Plus important encore, nous avons aussi constaté chez de nombreux répondants un sentiment de dichotomie à l'égard de la décentralisation des programmes.

Plusieurs ont allégué que les processus d'approbation et de prise de décision centralisés ne devraient pas entraver le travail des employés des missions. Or, nous n'avons pu constater aucune vision commune à l'effet que les missions ne peuvent tout simplement pas fonctionner de manière indépendante. D'une manière ou d'une autre, les décisions premières en matière d'allocation des ressources doivent être prises de manière centralisée. En effet, nous avons remarqué une certaine ambiguïté chez plusieurs répondants quant à la nature de l'équilibre à respecter entre l'administration centrale et les missions.

Selon nous, la cause première de cette ambiguïté est liée au fait qu'il n'existe pas de cadre stratégique et de responsabilité global pour définir l'équilibre à respecter entre l'administration centrale et les missions.

12e constatation : Si AEC élaborait un cadre stratégique général cohérent et des systèmes d'établissement des priorités stratégiques de haut niveau, il pourrait favoriser une plus grande décentralisation et une prise de décision au niveau local.

Pratiquement chaque ministère fédéral chargé de mettre en oeuvre des programmes de subvention fonctionne de manière décentralisée dans une large mesure. En effet, les irritants les plus communs au sein de la fonction publique fédérale sont les tiraillements incessants entre « les régions » et l'administration centrale. Par conséquent, il n'est pas surprenant de constater l'existence de ces mêmes tiraillements dans le contexte des programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle d'AEC.

La principale lacune en ce qui a trait à la combinaison de programmes de diplomatie ouverte d'AEC est qu'on n'a pas mis en place de cadres stratégiques globaux et coordonnés, cadres qui existent déjà dans d'autres organisations pour simplifier et faciliter le processus décentralisé de prise de décision -- c'est-à-dire l'établissement de paramètres généraux grâce auxquels les entités locales peuvent trouver localement des solutions aux problèmes soulevés. Encore une fois, il faut préciser que des efforts ont été déployés récemment pour améliorer les modèles logiques et les cadres de responsabilisation et qu'il s'agit d'étapes positives vers une démarche globale visant à élaborer et à gérer l'ensemble des programmes de diplomatie ouverte.

13e constatation : La clarification des rôles et des responsabilités est une condition préalable essentielle pour effectuer une décentralisation efficace.

Comme nous l'avons indiqué dans une autre section du présent rapport de synthèse et dans plusieurs des rapports distincts, il subsiste présentement beaucoup d'ambiguïté entre les missions, les bureaux régionaux et l'administration centrale en ce qui a trait à la prise de décision.

Premièrement, il semble que les rôles de l'administration centrale et ceux des missions devraient être simplifiés dans un cadre stratégique global. Un certain nombre de répondants sont d'avis que les fonctions attribuées à l'administration centrale devraient en grande partie porter sur des questions stratégiques, la coordination pangouvernementale et le regroupement et la diffusion des « leçons retenues » pour garantir l'amélioration continue des programmes. De telles fonctions ne seraient pas différentes de celles de beaucoup d'autres programmes fédéraux qui, en grande partie, sont offerts sur une base décentralisée.

Deuxièmement, le rôle des bureaux régionaux qui est de fournir une vision un peu plus générale (par opposition à une vision fondée seulement sur des pays individuels) serait un rôle essentiel en particulier en ce qui a trait à l'allocation des ressources. Toutefois, en supposant qu'une décentralisation des choix réels de financement en faveur des missions soit l'option privilégiée, les rôles des bureaux régionaux seraient rattachés à une fonction intermédiaire en matière de conception des programmes et d'affectation stratégique des ressources, en fonction de l'ensemble des besoins régionaux.

Nous sommes conscients qu'une approche absolue de la décentralisation n'est probablement pas une option viable. Il est évident que l'administration centrale et les bureaux régionaux devront conserver une certaine capacité de contribuer aux programmes. La première condition préalable d'un système de décentralisation réussi, toutefois, est de faire en sorte que les « règles du jeu » soient uniformes. La seconde condition préalable, qui est tout aussi importante, est la disponibilité des niveaux de ressources humaines nécessaires pour gérer un programme de subventions en fonction des différents niveaux de participation sur le plan géographique. L'expérience des autres organisations au Canada démontre que la décentralisation de la prise de décision dans le financement des programmes n'entraîne pas beaucoup d'économies. En effet, pour que la décentralisation fonctionne, le « centre » doit être assez fort pour assumer les fonctions de planification et de coordination, tandis que les « régions » (les missions à l'étranger d'AEC) doivent avoir les ressources humaines suffisantes non seulement pour offrir les programmes, mais aussi pour assurer la communication ascendante de renseignements uniformes, détaillés et réguliers, ce qui permet la prise de décision stratégiques informées.

4.3 Mesure des résultats

Notre examen de manière dont les programmes d'AEC évaluent leur rendement et produisent des rapports à ce sujet comporte deux dimensions connexes :

  • Le première dimension est fondée sur l'hypothèse générale voulant que beaucoup d'activités du programme sont exécutées pendant une période si longue que « toute mesure de rendement est impossible ». En effet, au cours de notre recherche, nous avons constaté qu'une grande partie des employés et des gestionnaires croyaient qu'il était impossible d'évaluer le rendement dans ce que ceux-ci considèrent comme étant principalement un contexte attitudinal.
  • La deuxième dimension du rendement organisationnel est liée à notre évaluation des forces et des faiblesses des mécanismes actuels que les programmes utilisent pour mesurer le rendement, et des répercussions de la décentralisation sur l'évaluation du rendement.

14e constatation : Il est possible de mesurer l'évolution à long terme des attitudes, pourvu qu'on effectue un investissement suffisant sur le plan du rendement organisationnel.

En nous basant sur notre expérience et notre examen des programmes de diplomatie ouverte d'autres pays, nous concluons qu'il est possible de mesurer l'évolution à long terme des programmes. Nous voulons aussi souligner que de telles démarches liées au rendement organisationnel à plus long terme sont de plus en plus courantes au sein de la fonction publique fédérale du Canada.

Une des caractéristiques les plus importantes des programmes de diplomatie ouverte est qu'on suppose que les bénéficiaires de ces programmes et de services (autant au pays qu'à l'étranger) ont une vision plus positive par rapport à l'atteinte des objectifs nationaux. Les programmes d'échanges et les interactions avec les médias et les autres leaders d'opinion sont les activités qui caractérisent le mieux ces types de programmes.

En examinant la manière dont les autres exercent la diplomatie ouverte, nous avons remarqué à quel point le State Department américain a mis au point des outils très perfectionnés pour évaluer le rendement, outils qui fournissent des renseignements sur les répercussions à moyen et à long termes de leurs nouveaux groupes de programmes d'échange et de sensibilisation directe. Par exemple, les participants à l'étranger de bien des programmes du State Department font régulièrement l'object d'une enquête pour déterminer s'ils restent en communication avec leurs homologues de l'échange américain, et pour savoir quelles mesures ils ont pris au sein de leurs organisations respectives à la suite des échanges ou des activités de personne à personne. Dans la même veine, en ce qui a trait aux programmes nationaux, les outils américains de mesure du rendement et de production de rapport sont suffisamment détaillés pour qu'une enquête de suivi périodique et régulière soit réalisée par des évaluateurs indépendants et des spécialistes de la recherche sur l'opinion publique.

La clé de cette démarche est la manière dont le gouvernement américain aborde généralement la question de l'évaluation du rendement organisationnel et en particulier celle liée au changement attitudinal. Les cadres supérieurs canadiens seront sans doute intéressés de noter que les dispositions du Government Performance Review Act de 1993, la pièce maîtresse du projet « Reinvention of Government » du vice-président de l'époque, Albert Gore, mettait l'accent sur la production de rapports sur les résultats et donnait aux agences fédérales une période de cinq ans pour élaborer les systèmes d'établissement de rapports requis.

Au Canada, le rapport « Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes » et le CGRR, qui s'appliquent à tous les programmes de subventions fédéraux, ont donné lieu à un type différent de rapports sur le rendement. Toutefois, il faut noter que certains des outils d'enquête utilisés dans la cadre de cette évaluation pour obtenir la participation d'intervenants nationaux ont entrepris d'aborder la question des résultats et du changement dans les attitudes.

15e constatation : Des efforts ont été déployés récemment pour améliorer la qualité des rapports sur le rendement organisationnel parmi les différents éléments de la combinaison de programmes d'AEC.

Nous voulons souligner les récents efforts déployés par le Programme de promotion des arts pour élaborer de nouveaux modèles sur le rendement. Ces efforts (ainsi que les efforts des employés de Communications pour effectuer un suivi des programmes nationaux) révèlent qu'on reconnaît de plus en plus dans certains secteurs l'importance de la production de rapports sur le rendement.

16e constatation : Les systèmes de mesure actuels de la combinaison de programmes d'AEC sont généralement fragmentés et incohérents, parce que tout le secteur de programme lui-même souffre de l'absence d'un cadre stratégique et de responsabilisation cohérent propice à l'harmonisation et qui établit un lien entre la combinaison de programmes et les objectifs stratégiques ministériels.

Comme nous l'avons indiqué à plusieurs reprises, l'absence d'une politique globale intégrée et d'un cadre de responsabilisation a entraîné un manque d'uniformité sur le plan de la gestion. Cette absence d'« ensemble global » a eu des répercussions négatives sur les systèmes d'évaluation du rendement organisationnel.

Nous avons noté dans les rapports distincts le manque assez important d'uniformité et l'absence de conformité quant à la production de rapports. Toutefois, nous voulons aussi souligner qu'il semble que les programmes nationaux et de communications soutenus par le PDO semblent dans une très large mesure avoir respecté les exigences en matière de production de rapport.

En grande partie, nous sommes d'avis que cette absence d'obligation en matière de production de rapport est une conséquence du chevauchement, de la duplication et de l'ambiguïté des responsabilités confiées dans le contexte général des programmes.

17e constatation : Malgré les limites méthodologiques des observations recueillies, on peut discerner un modèle assez constant de renseignements positifs à propos du rendement des programmes.

Si on tient compte des principes sous-jacents au CGRR, les renseignements anecdotiques ne sauraient remplacer des données objectivement vérifiables. Toutefois, nous avons observé par rapport à pratiquement chaque élément de la combinaison actuelle des programmes des modèles généraux d'information anecdotique; ces modèles généraux nous amènent à formuler des conclusions provisoires à l'effet que les programmes atteindraient leurs objectifs particuliers à court terme à différents degrés.

L'incapacité, dans la situation actuelle, de vérifier cette information de manière objective, et par voie de conséquence l'absence d'un investissement suffisamment robuste sur le plan du rendement par les éléments des programmes, est probablement le deuxième défi le plus important sur le plan de la gestion que doivent surmonter les programmes de diplomatie ouverte d'AEC. Cette difficulté vient au deuxième rang après l'absence d'un cadre stratégique et de gestion global.

4.4 Capacités et ressources internes

Notre examen des capacités et des ressources internes des programmes de diplomatie ouverte du Canada porte sur les trois dimensions suivantes :

  • Le caractère adéquat des niveaux de financement;
  • Les niveaux de ressources humaines suffisants pour répondre aux besoins des programmes au pays et à l'étranger;
  • Le caractère adéquat des systèmes et des outils.

Conformément à notre mandat, nous devions examiner ces facteurs par rapport à leur capacité d'exercer une influence pour le Canada - à savoir, leur capacité de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada. En examinant ces facteurs, nous étions conscients des divergences qui existent au sein de certains des programmes entre la notion holistique de contribution à l'atteinte des objectifs globaux de politique étrangère d'une part, et l'atteinte des objectifs plus particuliers et immédiats des programmes, d'autre part.

18e constatation : Malgré les lacunes considérables au chapitre des données sur les incidences en matière de rendement, il est évident que les niveaux actuels de financement sont à peine suffisants pour atteindre les objectifs particuliers et immédiats des programmes; il est clair aussi que ces niveaux de ressources ne constituent pas une masse critique viable pour pouvoir mettre en oeuvre certaines des démarches plus modernes en diplomatie ouverte qui sont mises sur pied par d'autres organisations.

Même si l'absence préalable d'un cadre stratégique global pour gérer la combinaison actuelle des programmes d'AEC, combinée à un manque d'uniformité dans les renseignements sur le rendement, rend difficile une évaluation du caractère adéquat des niveaux de ressources, nous en sommes venus à la conclusion provisoire que les ressources sont à peine suffisantes pour atteindre de façon minimale les objectifs étroits à l'échelle de programme du programme de Promotion des arts et du programme des Relations académiques.

Nous en sommes venus à la conclusion que même à ces niveaux de ressources, la plupart des programmes d'AEC étaient de nature épisodique, mal coordonnés et insuffisants pour permettre le développement d'une masse critique vitale. Notre travail avec le personnel des missions et de l'administration centrale a révélé beaucoup de cas d'absence de suivi des activités individuelles, ou des affirmations fermes à l'effet que les missions possédaient juste assez de ressources pour les activités occasionnelles, et ce, même avec l'ajout de financement ponctuel issu du PDO.

En ce qui a trait au PDO lui-même, nous avons constaté une situation semblable relativement aux activités nationales et de communication et aux nouvelles activités des missions liées à la diplomatie ouverte. Même si des progrès très intéressants ont été réalisés en ce qui a trait à de nouveaux types d'activités au pays, à l'étranger et liées aux communications financées par le PDO, nous sommes d'avis que les niveaux de ressources allouées au PDO dans son ensemble ne sont pas suffisants pour permettre aux programmes permanents d'envisager la possibilité d'adopter dans une plus grande mesure certaines des approches plus modernes en matière de diplomatie ouverte auxquelles ont recours d'autres pays.

19e constatation : Le climat d'incertitude de longue date entourant la disponibilité des ressources pour les programmes de diplomatie ouverte semble avoir eu des répercussions négatives sur l'efficacité globale des programmes.

Au cours de sa récente histoire, la combinaison de programmes d'AEC a fait l'objet de financement ponctuel depuis près de dix ans et a connu une incertitude quant à l'orientation même de ce financement ponctuel. Le PDO, qui manifeste une tendance évolutive, a commencé officiellement à titre de projet pilote créé principalement dans un contexte axé sur l'identité nationale, et il a évolué lentement pour devenir un mécanisme d'introduction de nouveaux types de programmes, mécanisme assorti des fonds pour « compléter » les programmes existants. Ce projet s'est avéré d'une grande utilité, simplement parce que les niveaux de référence des programmes, dans l'ensemble, après l'examen des programmes, sont jugés insuffisants pour atteindre un degré d'efficacité, ne serait-ce que symbolique.

Les employés des programmes dans les missions et à l'administration centrale ont indiqué qu'à cause de l'incertitude liée au financement, il était difficile d'effectuer des activités de suivi dans bien ces cas et, principalement, de conclure des ententes pluriannuelles. Par conséquent, on avait tendance à conclure des ententes à court terme, et il était difficile de créer des ententes de partenariat à long terme.

20e constatation : Si on se base sur les niveaux de ressources actuelles de la présente combinaison de programmes (y compris les niveaux de ressources du PDO confirmés pour l'exercice 2004), on constate que les niveaux de ressources humaines sont à peine suffisants pour atteindre même de manière minimale les objectifs à court terme des programmes et à plus forte raison les objectifs à long terme liés à la promotion de l'ensemble des objectifs de politique étrangère du Canada.

Comme les rapports individuels le démontrent de manière frappante, les ressources humaines ne suffisent qu'à répondre de manière minimale aux exigences à court terme des programmes. Presque toutes les missions s'entendent pour dire qu'elles n'avaient pas les ressources humaines suffisantes pour assurer le suivi des projets, même si elles avaient eu le financement suffisant pour le faire. Les employés de l'administration centrale, des programmes et des bureaux régionaux sont du même avis et ont indiqué que leurs niveaux de ressources respectifs ne permettaient pas d'affecter le personnel suffisant aux fonctions de planification et de gestion.

En fonction de l'information que nous avons recueillie, nous partageons l'opinion de ces personnes. Cependant, nous le faisons en sachant que certains types de programmes actuels semblent gruger plus de ressources que d'autres (Promotion des arts). Par conséquent, si la combinaison de programmes était modifiée, les niveaux d'utilisation des ressources seraient aussi naturellement modifiés.

Par ailleurs, en l'absence de systèmes d'analyse comparative, de mécanismes de production de rapports appropriés et cohérents, et compte tenu des faiblesses de la démarche de la combinaison des programmes en matière de rendement organisationnel, nous ne pouvons pas évaluer combien d'employés supplémentaires seraient nécessaires pour atteindre plus efficacement ne serait-ce que les objectifs actuels des programmes et, à plus forte raison pour envisager de s'étendre à des secteurs de programmes de diplomatie ouverte plus récents dans lesquels se sont engagées d'autres organisations.

21e constatation : Nous avons constaté que les répondants ministériels avaient généralement l'impression qu'une carrière axée sur la diplomatie ouverte n'était pas aussi valorisée qu'une carrière dans d'autres secteurs.

Nous avons constaté parmi les intervenants anciens et actuels du secteur des programmes culturels et artistiques que beaucoup avaient l'impression que le Ministère dans l'ensemble « n'accordait pas beaucoup d'importance » à ce secteur de programmes. Ces nombreux répondants ont de plus ajouté que les spécialistes sectoriels eux-mêmes ne bénéficiaient pas de la même considération que ceux travaillant dans d'autres secteurs diplomatiques.

Même si nous éprouvons beaucoup de sympathie pour ces employés (qui sont relativement peu nombreux par rapport à ceux d'autres domaines d'activité) et aussi en raison de ce manque de valeur perçu, nous devons formuler une mise en garde à l'effet qu'à cause des ressources disponibles pour effectuer la présente évaluation, il ne nous était pas possible ne serait-ce que d'envisager de valider des observations aussi saisissantes. La seule manière appropriée d'évaluer cette situation serait probablement de suivre le cheminement de carrière de la quasi-totalité de ces employés, et de comparer leur cheminement de carrière et leur progression à ceux d'autres types d'employés.

Néanmoins, il semble, à première vue, qu'une personne qui passe une grande partie de sa carrière à travailler dans un secteur sous-financé ne bénéficierait pas d'autant de possibilités d'épanouissement professionnel qu'une personne qui travaille dans un secteur doté de plus de ressources humaines et financières et d'une orientation stratégique plus claire.

En ce qui a trait à la question de la « valorisation », puisque les programmes d'AEC incluent des activités autres que les activités culturelles et académiques, on devrait examiner la possibilité de modifier les termes employés dans le domaine de la diplomatie ouverte (même en l'absence d'une modification de la combinaison de programmes comme telle); cette démarche favoriserait une reconnaissance plus large de la nature des tâches exécutées au sein de ces programmes. En effet, à cause de l'élaboration de modèles logiques plus précis qui établissent des liens étroits entre les programmes artistiques et les grands objectifs, il serait utile de modifier les termes employés pour changer la perception de certains employés d'AEC (et des autres unités ministérielles fédérales) selon laquelle les programmes fondateurs ministériels, comme Promotion des arts et Relations académiques, sont axés seulement sur leurs besoins internes.

22e constatation : Tout accroissement des niveaux globaux de ressources des programmes de diplomatie ouverte nécessiterait aussi un accroissement des ressources humaines, autant dans les missions qu'à l'administration centrale.

Au vu de la conclusion voulant que les ressources humaines soient à peine suffisantes pour atteindre de manière minimale les objectifs à court terme des programmes, il semblerait évident de conclure que les ressources sont insuffisantes pour soutenir tout projet nouveau. Toutefois, la démarche la plus importante serait de déterminer quels types de nouvelles ressources seraient nécessaires.

Si on décidait d'allouer des ressources supplémentaires de manière très générale, dans un contexte où il n'existe pas de nouveau cadre stratégique (et que les ressources ne sont pas très ciblées en fonction du sujet ou du lieu géographique), il faudrait ajouter d'autres employés dans les missions (comparativement à l'administration centrale). Or, si les nouvelles ressources sont ciblées en fonction d'activités de communication ou d'activités nationales, une combinaison différente d'employés serait nécessaire. De plus, il faudrait envisager la création d'une « unité centrale des programmes » à long terme pour les activités nationales. Quoi qu'il en soit, des ressources supplémentaires, et même la régularisation des niveaux de ressources fournis par le PDO, nécessiteraient aussi plus d'employés à l'administration centrale pour assurer des pratiques de gestion plus cohérentes en planification et en production de rapports par exemple.

23e constatation : L'absence d'un cadre stratégique global pour les programmes de diplomatie ouverte semble avoir eu comme résultat une absence de synergie entre les différents ministères fédéraux quant à l'utilisation des ressources humaines.

Même si nous reconnaissons que le service extérieur du Canada est inspiré du modèle de carrière professionnelle, tout comme c'est le cas pour d'autres services, au cours de notre étude nous avons constaté à quel point d'autres ministères et organismes gouvernementaux participaient à la mise en oeuvre de programmes analogues. Ainsi, de nombreux intervenants du portefeuille de Patrimoine canadien gèrent des activités artistiques et culturelles à l'étranger. Il existe aussi des ONG dans les domaines artistique, culturel et universitaire, ainsi que des associations professionnelles et industrielles, qui ont des composantes de programmes à l'étranger ou de nature internationale.

Ces sources (et d'autres) peuvent représenter un bassin de ressources humaines supplémentaires auquel le Ministère pourrait faire appel pour augmenter les niveaux de ressources internes jugés appropriés, que ce soit au moyen d'échanges ou de détachements, s'il décidait d'élargir son champ d'action.

Toutefois, comme l'avons indiqué précédemment, l'absence d'une politique coordonnée et d'un cadre de responsabilisation (et, par voie de conséquence, toute coordination ou tout engagement pangouvernemental qui prévaut de plus en plus dans d'autres pays) tend à entraver la capacité du Ministère à travailler avec les autres d'une manière créative et profitable pour les deux parties.

24e constatation : Le PDO a favorisé la création de démarches nouvelles et innovatrices par rapport aux activités nationales et de communication au Canada. Ces activités demeurent toutefois relativement conservatrices en comparaison avec celles mises en oeuvre par certains autres pays.

Le PDO fournit la plupart des ressources consacrées aux activités de communication et aux activités de sensibilisation à l'étranger. À cet égard, le programme est devenu un mécanisme indispensable et précieux, comme nous l'avons indiqué dans le rapport individuel. Toutefois, si on compare les activités de ce programme aux activités semblables menées par d'autres pays, les programmes nationaux et de communication du Canada sont encore assez peu développés.

En grande partie, nous sommes d'avis que malgré la nature incertaine du financement combinée à des niveaux de ressources assez faibles (en comparaison avec le nombre d'objectifs) a permis le recours de façon plus marquée aux nouvelles technologies de l'information et à de nouvelles démarches en matière de sensibilisation nationale. Toutefois, il serait possible de les développer de manière beaucoup plus importante si des ressources supplémentaires étaient disponibles. Par exemple, présentement, l'utilisation par le Canada des nouvelles technologies de communication consiste en une démarche de « diffusion générale », par opposition à une approche à la fois de diffusion générale et de diffusion ciblée des messages comme celle des États-Unis.

En ce qui a trait aux activités de sensibilisation nationale, nous voulons souligner que le PDO a faire valoir au Canada l'importance d'obtenir la participation des intervenants nationaux. Toutefois, comme c'est le cas pour les activités de communication, les programmes actuels ne sont encore qu'embryonnaires par rapport à ceux des autres pays.

4.5 Optimisation des ressources et synergie

Notre examen lié à l'optimisation des ressources et aux efforts de synergie dans la combinaison actuelle des programmes canadiens a porté principalement sur deux questions connexes :

  • Premièrement, les programmes d'AEC ont-ils servi de catalyseurs pour permettre aux bénéficiaires d'obtenir des contributions en espèces ou des contributions en nature afin d'augmenter le niveau de financement ministériel?
  • Deuxièmement, quelle est la nature des relations entre les différentes composantes des programmes d'AEC et les autres entités, qu'elles soient à l'intérieur ou à l'extérieur du secteur fédéral?

25e constatation : Il existe des renseignements assez convaincants démontrant que les programmes d'AEC ont réussi dans une certaine mesure à contribuer à l'optimisation des ressources et à l'obtention de contributions d'autres partenaires.

Même s'il n'existe aucun système officiel de demande ou de production de rapport pour vérifier si les demandeurs ont déjà reçu du financement, ou si ces demandeurs ont réussi à obtenir des ressources additionnelles au soutien d'AEC, comme nous l'avons indiqué dans les rapports distincts, nous avons recueilli un ensemble d'observations constantes et uniformes qui nous amènent à conclure que les programmes fondateurs d'ACD, Promotion des Arts et Relations académique, ont, tout au long de leur existence, agi comme catalyseurs en matière d'optimisation des ressources. Plus particulièrement, il semble y avoir plus de données anecdotiques dans ce sens pour le Programme d'études canadiennes que pour le programme de Promotion des arts.

Cette situation est peut-être partiellement attribuable au fait que les bénéficiaires du Programme d'études canadiennes avaient plus d'habiletés dans « l'art d'obtenir des subventions » que les bénéficiaires dans le domaine artistique. Cette situation peut aussi être liée au fait observé, mais impossible à vérifier, qu'on a tendance à utiliser une proportion du financement de Promotion des arts pour « se greffer » à des activités existantes à l'étranger et qui sont financées par d'autres entités fédérales. Par conséquent, cette tendance parfois observée qui consiste à fournir des fonds de Promotion des arts pour « ajouter une activité supplémentaire à un concert » ou à « ajouter une activité de lecture supplémentaire » n'offre pas le même potentiel d'optimisation des ressources. Or, comme il est indiqué dans le rapport distinct de Promotion des arts, le programme fonctionne selon une approche de financement maximum de 30 % du budget total. Par conséquent, il est évident que le financement restant a été obtenu d'autres sources. Il reste toutefois à déterminer si le financement accordé par AEC a mené à l'obtention d'autres fonds (optimisation des ressources au sens classique d'amener d'autres partenaires à contribuer) ou si la contribution était de nature réactive, soit pour servir de complément.

Le programme Canada-France maintenant terminé a été en mesure de fournir des renseignements plus concluants à propos de sa capacité à obtenir des fonds de la part des institutions françaises des secteurs public et privé. Cette niveau d'efficacité, pour les besoins de l'étude, le niveau de détails à communiquer, découlent en grande partie du fait que le programme Canada-France avait été créé pour une période déterminée et que ce programme a financé des projets assez importants qui, de par leur nature, semblaient attrayants pour les intervenants gouvernementaux français ou les intérêts du secteur privé.

En ce qui a trait au PDO, si on examine les activités vraiment « pilotes » et en particulier les projets nationaux et de communication, il est très difficile de discerner une volonté à l'égard de l'optimisation des ressources. Certaines données obtenues par déduction au sujet des activités nationales reliées à la jeunesse et des activités de communication tendent à montrer qu'il est possible que le financement du PDO ait eu des effets catalyseurs. Toutefois, il n'existe pas de données définitives, voire même une masse d'observations suffisantes pour étayer les arguments énoncés précédemment en ce qui a trait aux programmes de Promotion des arts et de Relations académiques.

26e constatation : Le cadre fragmenté en matière de politique et de gestion du rendement a eu des conséquences négatives sur l'influence que pourrait avoir la combinaison de programmes d'AEC; il a aussi nui à la capacité d'effectuer un suivi par rapport aux effets catalyseurs de ces programmes.

À notre avis, la cause première liée à l'incapacité d'avoir accès à des données plus fiables que de simples observations pour pouvoir analyser un programme d'une telle importance ainsi que les effets catalyseurs de ce programme réside dans la fragmentation des systèmes de planification et de production de rapports de pratiquement tous les programmes canadiens. Comme nous l'avons déjà indiqué dans le présent rapport de synthèse, le fait de mettre l'accent sur le contrôle des entrées et des sorties de données et sur le respect des procédures établies rend quasiment impossible un examen de sujets plus complexes comme les répercussions et l'effet catalyseur des projets. Également, comme indiqué dans les rapports distincts et en particulier en ce qui a trait au Programme d'études canadiennes, il peut s'écouler une période importante entre la subvention d'AEC et l'obtention de fonds de la part des autres entités.

27e constatation : Les relations entre les employés des programmes de l'administration centrale et les autres intervenants fédéraux sont épisodiques au mieux et sont loin d'être efficaces; on n'a pas profité de toutes les occasions possibles de collaboration.

Comme nous l'avons indiqué précédemment, une des principales caractéristiques de beaucoup de démarches contemporaines de diplomatie ouverte est celle de la mesure dans laquelle de nombreux pays reconnaissent que leur ministère des Affaires étrangères peut n'être que l'un des groupes d'acteurs gouvernementaux pouvant avoir une influence en matière de politique étrangère.

En examinant l'ensemble de la combinaison actuelle de programmes de diplomatie ouverte d'AEC telle qu'elle a été créée en 2004, nous avons constaté l'existence de liens interdépendants minimes entre des éléments des programmes à l'administration centrale ou dans les missions, et entre d'autres organisations et des ministères fédéraux. Encore une fois, nous sommes d'avis que les occasions de collaboration entre les intervenants fédéraux sont contrecarrées par l'absence d'un cadre cohérent en matière de politique et de responsabilisation.

Pour bien des gens, la coopération est en grande partie l'affaire des organismes « culturels » au sein du portefeuille de Patrimoine canadien, allant du Conseil des Arts du Canada (qui a un programme de développement des marchés à l'étranger et qui bénéficie d'un financement annuel de l'ordre de 10 millions de dollars), aux diverses entités qui soutiennent des types particuliers d'activités artistiques comme Téléfilm Canada et l'Office national du film, à la large gamme de musées et de galeries soutenus par le gouvernement fédéral et qui collaborent fréquemment avec leurs homologues à l'étranger.

En ce qui a trait au Programme de développement de publics et de marchés du Conseil des Arts du Canada, les répondants du Conseil des Arts ont souligné que bien qu'ils avaient d'excellentes relations de travail avec certaines missions, ils constataient généralement une absence totale de coordination stratégique par rapport à la totalité des fonds fédéraux canadiens qui étaient consacrés à la promotion des arts à l'étranger. Les renseignements que nous ont communiqués les répondants d'AEC dans le cadre de notre étude tendent à confirmer cette perception, en grande partie à cause du fait que ces répondants n'ont pas parlé directement du travail du Conseil des Arts du Canada avec nous, et n'ont même pas soulevé la possibilité de créer une plus grande synergie en collaborant de manière plus étroite.

Certains répondants d'AEC ont indiqué que selon eux les activités menées à l'étranger par le Conseil des Arts du Canada et les autres éléments du portefeuille de Patrimoine canadien sont fondamentalement différentes de celles menées par AEC (particulièrement en ce qui a trait à Promotion des arts), et ils ont fait valoir que ces autres entités fédérales n'avaient pas les mêmes motivations politiques qu'AEC (qui sont de promouvoir les objectifs de la politique étrangère du Canada). Même s'il est techniquement exact de dire que les objectifs du Conseil des Arts du Canada sont axés sur le développement de marchés - ce qui ne constitue pas actuellement une priorité pour AEC - cela ne signifie pas qu'on ne doive pas favoriser une plus grande intégration des services fédéraux. En outre, même si le Conseil des Arts du Canada et d'autres organismes utilisent (en tout ou en partie) une méthode de sélection axée sur le mérite, cela ne signifie pas non plus que ces méthodes de sélection font obstacle à coordination et à une collaboration plus étroites entre les différentes organisations.

Cette discussion ne serait cependant qu'une partie -- la partie « culturelle » -- de la participation de tout un réseau d'acteurs fédéraux qui pourraient jouer un rôle pour contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada.

Par exemple, Citoyenneté et Immigration Canada gère un programme global appelé le projet Metropolis qui réunit des universitaires et des leaders de programmes et de politiques du secteur public pour traiter de questions liées à l'urbanisation et à la diversité culturelle. Comme certains l'affirment « le monde a besoin d'autres pays comme le Canada »; ils suggèrent que le Canada devrait accroître ses activités de diplomatie ouverte pour ce faire. Par conséquent, il semble qu'un projet comme Metropolis constituerait un candidat naturel pour ce type de programmes et de mesures fédérales qui bénéficieraient d'une coordination pangouvernementale de plus haut niveau, conformément à ce qui a été entrepris par certains autres pays.

4.6 Leçons tirées de l'expérience des autres

Les questions à facettes multiples liées aux expériences des alliés et des partenaires du Canada peuvent être examinées en fonction de deux dimensions différentes :

  • La première dimension la plus simple est liée aux efforts pour comparer les combinaisons de programmes de divers pays sur la base de l'investissement financier, de manière à soutenir l'affirmation de beaucoup de répondants canadiens voulant que le financement des programmes d'AEC soit grandement insuffisant.
  • La deuxième dimension de l'analyse vise à déterminer si la combinaison de programmes de différents pays contribue de manière globale à l'atteinte des objectifs globaux de politique étrangère de ces pays - objectifs que nous avons définis précédemment comme étant le «coeur du programme» de diplomatie publique, conformément aux commentaires de la plupart des intervenants et des répondants (ce terme est en fait synonyme du terme « diplomatie ouverte », qui est utilisé par certains pays).

28e constatation : Les comparaisons sur le plan financier, en grande partie, ne reflètent pas de manière exacte le degré d'efficacité d'une combinaison de programmes de diplomatie ouverte.

Comme nous l'avons démontré précédemment dans le présent rapport de synthèse, il est très peu utile de tenter de comparer l'efficacité des programmes sur la base de l'examen des niveaux de ressources financières. Le cas de l'Australie est probablement l'exemple le plus frappant démontrant que les comparaisons sur la base des niveaux de ressources ne sont pas pertinentes sur le plan pratique pour les décideurs canadiens qui veulent définir une orientation future et la portée de la combinaison des programmes d'AEC.

Un certain nombre de répondants dans la présente étude ont fait savoir qu'ils avaient l'impression que les programmes australiens étaient à certains égards « supérieurs » à ceux d'AEC. Toutefois, le budget total de ce pays est moins élevé en chiffres absolus. Ce qui différencie la combinaison de programmes australienne de celle d'AEC est le degré de concentration et la mesure dans laquelle la combinaison de programmes australiens représente de nouveaux types de programmes de diplomatie ouverte axés davantage sur les résultats et qui ont été décrits précédemment.

29e constatation : Seulement quelques pays semblent avoir la capacité de mettre en oeuvre « plusieurs types » de programmes de diplomatie ouverte.

Parmi les pays soumis à l'examen, seulement la France et le Royaume-Uni (et, dans une moindre mesure, l'Allemagne) avaient les ressources suffisantes pour mettre en oeuvre des programmes plus traditionnels de promotion des arts et de relations académiques/bourses d'études, et, en même temps, d'entreprendre de nouvelles activités de diplomatie ouverte qui sont axées davantage sur les résultats. Les États-Unis, dont les traditions de longue date vont à l'encontre des types de programmes de promotion des arts entrepris par de nombreux pays, disposent aussi des ressources humaines et financières suffisantes pour mettre en oeuvre une combinaison de programmes traditionnels et nouveaux. Par exemple, sa démarche en ce qui a trait aux échanges inclut des programmes d'échange jeunesse de type plus traditionnel ainsi que des programmes plus contemporains qui incluent des échanges avec des leaders d'opinion et des échanges de personne à personne qui contribuent directement à l'atteinte des objectifs de politique étrangère des États-Unis.

Dans les pays européens de taille plus modérée qui ont été examinés, la Suisse et les Pays-Bas semblent avoir des combinaisons de programmes qui correspondent à des types traditionnels de programmes qui ont peu de choses en commun avec les nouveaux types de programmes de diplomatie ouverte qu'on voit apparaître dans d'autres pays. Dans ces deux cas encore, les répondants ont fait remarquer que ces pays n'avaient pas les ressources suffisantes pour avoir une influence mondiale, et qu'il était nécessaire de cibler davantage les ressources.

Les expériences britannique, française, allemande (et, d'une manière différente, américaine) mettent aussi en évidence le phénomène d'intégration de nouveaux types de programmes à des bases historiques solides - et ont l'avantage de posséder les ressources pour le faire. Or, il serait faux de prétendre que la Grande-Bretagne, la France, les États-Unis et l'Allemagne possèdent des ressources globales illimitées.

Les répondants britanniques ont souligné que le British Council avait dû fermer un certain nombre de ses installations en Europe et qu'il avait dû réduire considérablement ses activités dans d'autres installations afin de conserver les ressources nécessaires pour satisfaire aux nouvelles demandes prioritaires de l'Asie, en particulier de la Chine. L'Allemagne a dû modifier des ressources de longue date pour satisfaire à de nouvelles priorités en Europe de l'Est et dans l'ancienne Union soviétique et, plus récemment, pour répondre aux besoins prioritaires des pays islamiques.

30e constatation : On reconnaît de plus en plus dans certains pays que si l'objectif stratégique des programmes de diplomatie ouverte est de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère, les projets qui ont des répercussions immédiates et directes semblent être plus efficaces pour atteindre les objectifs en question.

Au fur et à mesure de nos interviews, et de notre travail avec les répondants ministériels canadiens et les autres répondants en diplomatie ouverte, nous avons constaté l'existence d'une divergence de points de vue à propos de l'influence fondamentale des programmes de diplomatie ouverte au Canada et dans le monde.

D'une part, nous avons rencontré des intervenants nationaux et internationaux qui affirmaient que les programmes traditionnels possédaient une valeur intrinsèque et que la mise en valeur d'oeuvres artistiques était un objectif national légitime en soi tout comme le recours à des programmes artistiques pour offrir une « tribune » servant à exercer d'autres formes d'influence. Comme nous l'avons indiqué précédemment, beaucoup de ces mêmes répondants nationaux étaient aussi ceux qui tendaient à faire preuve de prudence à l'égard de la mesure des résultats et à privilégier des approches plus épisodiques et anecdotiques des questions de pertinence et d'impact sur les programmes.

D'autre part, nous avons rencontré d'autres intervenants, en particulier parmi les Britanniques, les Australiens et les Américains, qui avaient une opinion beaucoup plus ferme et déterminée selon laquelle les programmes devaient bénéficier d'un lien clair entre eux et l'atteinte de certains objectifs particuliers de politique étrangère. Les décisions sur le plan politique et l'évolution générale des philosophies de gestion dans le secteur public de ces pays tendent à être considérées comme ayant grandement contribué à des niveaux si élevés de lien direct.

Par conséquent, il est beaucoup plus facile d'établir un lien entre un programme d'échange qui est axé sur des leaders d'opinion adultes et un objectif particulier de politique étrangère, et d'évaluer les répercussions de ce programme; par contre, il est plus difficile d'établir un lien similaire entre un échange d'étudiant et un objectif de politique étrangère, ou avec une activité culturelle et l'atteinte d'un objectif particulier. En résumé, dans plusieurs pays qui mettent fortement l'accent sur les résultats, l'aspect « concret » l'emporte sur l'aspect « abstrait » des activités.

31e constatation : Dans beaucoup de pays soumis à l'étude, la diplomatie ouverte est et est considérée comme une composante essentielle de l'ensemble d'outils qui sont nécessaires pour exercer une influence et pour atteindre les objectifs de politique étrangère.

Cette dernière constatation souligne le fait que pour évaluer la valeur des programmes de diplomatie ouverte d'un pays, il faut tenir compte de données autres que le discours véhiculé par les porte-parole de ce pays. Les porte-parole que nous avons rencontrés n'étaient pas tous convaincus des contributions positives de leur combinaison de programmes, de quelque nature que ce soit. Toutefois dans un certains nombre de cas, ils ont indiqué que [traduction] « ...bien sûr, nous n'avons pas toutes les ressources nécessaires pour faire notre travail ». Or, après un examen plus attentif de l'information recueillie, nous avons relevé dans plusieurs cas, un grand nombre des limites constatées à l'égard de la combinaison actuelle de programmes d'AEC, à savoir des systèmes de planification inadéquats, un nombre insuffisant d'employés sur le terrain et des niveaux de financement minimes.

Par contraste, il ne fait aucun doute qu'en France, au Royaume-Uni et en Allemagne la combinaison de programmes de diplomatie ouverte est et est considérée comme un ensemble complet d'outils servant à l'atteinte des objectifs de politique étrangère. Les lecteurs un peu sceptiques pourraient donc conclure que le seul moyen de faire en sorte que la diplomatie ouverte ait des répercussions réelles serait d'y consacrer des budgets assez importants. En conséquence, les probabilités que le Canada élargisse sa combinaison de programmes pour approcher des niveaux semblables à ceux de ces pays sont à tout le moins faibles. Ainsi, ces lecteurs seraient tentés de conclure que la contribution des programmes du Canada est destinée à rester, au mieux, complémentaire à l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

L'expérience de l'Australie, toutefois, contredit de telles présomptions. Selon les renseignements que nous avons réussi à recueillir, et à la suite de nos discussions avec les répondants, il semble que la modeste combinaison de programmes de l'Australie en diplomatie ouverte soit vue comme un atout précieux par le gouvernement et comme une composante intégrante de la politique étrangère globale de l'Australie -- soit un ensemble d'outils utiles et « faits en Australie » conçus pour faciliter l'atteinte des objectifs de politique étrangère de l'Australie, -- dont un grand nombre sont rattachés à des considérations touchant l'Asie. Issue d'une culture organisationnelle de la fonction publique fortement axée sur les « résultats » et sur les coûts de production de ces résultats, la combinaison de programmes de diplomatie ouverte de l'Australie est modeste et ciblée ainsi que très différente de la combinaison de programmes d'AEC.

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5. Conclusions et recommandations

Avant d'élaborer des conclusions générales et un ensemble de recommandations visant un renforcement sur le plan opérationnel et stratégique, il peut s'avérer important de rappeler la nature des quatre programmes qui, présentement, constituent la combinaison de programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle du Canada.

  • Le Programme Canada-France fut un projet ponctuel créé dans un but précis et il est maintenant terminé.
  • Le Programme de diplomatie ouverte qui a été créé il y a quelques années en tant que programme ponctuel et fortement axé sur la question de l'identité nationale, et qui a évolué depuis pour devenir un ensemble de fonds « complémentaires » pour soutenir les deux programmes fondateurs en diplomatie ouverte du Ministère et de financement pour certaines activités exploratoires liées à des types de programmes plus modernes de diplomatie ouverte.
  • Le programme de Promotion des arts et le programme de Relations académiques qui sont les pierres angulaires de la combinaison globale de programmes d'AEC. Ces programmes existent depuis longtemps et sont antérieurs à l'élaboration du troisième pilier. Or, ces programmes sont assujettis à des contraintes financières depuis un bon moment et ils ont grandement profité du financement « complémentaire » obtenu par l'intermédiaire du PDO.

Outre l'examen de ces programmes, notre évaluation globale de l'efficacité de la combinaison des programmes d'AEC ainsi que nos recommandations touchant le renforcement ont été influencées par les mesures plus larges interministérielles et pangouvernementales. À l'échelle pangouvernementale, l'engagement du gouvernement actuel (2005) à l'égard de la participation des citoyens et de l'élimination du déficit démocratique laisse sous-entendre une certaine ouverture dans la manière dont AEC, en tant que ministère, communique avec les intervenants et obtient leur participation; non seulement dans la manière d'élaborer la politique étrangère, mais aussi dans la façon dont elle s'exerce par l'intermédiaire des programmes. Cette ouverture est perceptible dans deux activités intraministérielles qui sont présentement en cours.

Premièrement, l'examen attendu depuis longtemps de la politique étrangère du Canada aura certainement des répercussions sur l'orientation de la combinaison actuelle de programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle d'AEC. La nature exhaustive de l'examen pourrait donner lieu à de nouvelles orientations pour la politique étrangère du Canada dans son ensemble et pour ses programmes de mise en oeuvre au cours de la prochaine décennie. Deuxièmement, la réorganisation du Ministère aura naturellement des conséquences sur l'ensemble de ses programmes et probablement sur sa combinaison de programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle.

Dans une note d'information envoyée à tous les employés au début de 2005 afin de les renseigner sur certains changements imminents, le sous-ministre actuel a parlé tout particulièrement de la notion de diplomatie ouverte; il a parlé de cette notion de manière plus générale qu'en termes spécifiquement reliés à la combinaison actuelle de programmes. Il a fait valoir les valeurs inhérentes à cette notion de diplomatie ouverte, valeurs qui devraient prendre de plus en plus d'importance dans la manière dont le Ministère travaille en général. Il a aussi souligné l'importance de la diplomatie ouverte en tant que concept dont il faudra tenir compte dans l'avenir de ce ministère nouvellement réorganisé. Bien qu'il soit prématuré de prêter trop d'intentions à ces déclarations avant la publication de l'examen global de la politique étrangère du Canada, il est raisonnable de penser qu'au moins certains des concepts qui sous-tendent une notion plus contemporaine de la diplomatie ouverte trouvent un écho dans certains milieux du Ministère.

5.1 Conclusions générales

Après avoir examiné l'analyse contenue dans les quatre rapports distincts des programmes, et après l'évaluation des six facteurs de portée générale et des pratiques pertinentes d'un certain nombre d'alliés et de partenaires du Canada, nous avons élaboré quatre conclusions générales qui constituent le fondement d'un ensemble de recommandations touchant une renforcement.

Conclusion générale : Premièrement, malgré certaines limites des structures de gestion, de planification et de production de rapport des programmes qui constituent la combinaison actuelle de programmes du Canada, ces programmes, dans l'ensemble, ont été en mesure d'atteindre leurs propres objectifs avec plus ou moins de succès, bien que le niveau d'efficacité fut minime dans certains cas.

Il est très important de souligner que beaucoup ont atteint leurs objectifs malgré les contraintes et le niveau d'incertitude liés aux niveaux de ressources des programmes actuels. Tous les rapports distincts décrivent l'habileté avec laquelle les employés des programmes ont utilisé les maigres ressources de manière créative et économique. Il est regrettable que le niveau de ressources ait été insuffisant pour renforcer les systèmes de planification et de production de rapports. Si ces ressources avaient été disponibles, nous sommes d'avis que l'importance de la contribution de ces quatre programmes serait davantage comprise que c'est le cas aujourd'hui, en raison de l'absence de données vérifiables en matière de rendement.

Conclusion générale : Malgré les budgets antérieurs des programmes, les niveaux de ressources actuels (humaines et financières) disponibles pour les programmes de diplomatie ouverte ont été insuffisants pour que ces programmes puissent contribuer de manière importante et stratégique à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada en général et des objectifs liés au troisième pilier en particulier ou pour envisager d'étendre les activités afin d'entreprendre d'autres nouvelles démarches par rapport aux programmes de diplomatie ouverte qui sont entreprises dans d'autres pays.

Même si nous concluons que certains objectifs particuliers des programmes ont été atteints à différents degrés, nous avons également conclu que lorsque nous examinons les programmes dans leur ensemble et à la lumière de la réalisation des objectifs rattachés au troisième pilier, que les ressources allouées à la combinaison actuelle de programmes ne permettent pas une contribution soutenue. Il n'y a généralement pas de financement disponible pour assurer un suivi général et un suivi des activités. En outre, les ressources humaines sont en nombre insuffisant pour pouvoir maintenir des liens permanents avec les intervenants nationaux ou étrangers.

De plus, à la lumière de la diffusion de l'examen à venir sur la politique étrangère et des déclarations du sous-ministre au sujet de la diplomatie ouverte en tant que philosophie, il serait irréaliste de penser que le niveau actuel de ressources pourrait suffire pour entreprendre toute activité additionnelle sans devoir dans les faits éliminer un des deux programmes fondateurs (voire les deux) -- programmes qui ont contribué à gagner l'intérêt d'une clientèle importante sur les plans national et international et qui sont reconnus comme étant des programmes distinctement « canadiens ». Bien qu'il ne soit pas dans notre mandat de formuler des recommandations sur des changements de niveau politique relativement à la démarche du Canada en matière de diplomatie ouverte, nous voulons souligner que, en fonction des renseignements recueillis, la croyance des décideurs ministériels selon laquelle « on peut faire plus avec moins » est irréaliste, de même que la croyance selon laquelle « on peut faire plus avec le niveau actuel de ressources » (y compris celles du PDO) est aussi irréaliste. En fait, les nouvelles activités du PDO à l'étranger (par opposition au « soutien additionnel » fourni aux programmes fondateurs) et ses nouvelles activités nationales de rayonnement et de communication pourraient bien contribuer à accroître la demande en raison de la participation des nouveaux groupes d'intervenants.

Conclusion générale : Après avoir examiné les activités menées dans d'autres pays, on se rend compte que la combinaison actuelle de programmes d'AEC constitue une base solide pour élaborer une démarche plus moderne en matière de diplomatie ouverte, si on décidait de le faire et si on y consacrait les ressources suffisantes.

L'ensemble des activités de Promotion des arts et de Relations académiques de même que certaines des initiatives plus contemporaines menées par l'intermédiaire du PDO ont fourni une base solide, quoique réduite, pour envisager les orientations futures. Les décennies d'expérience du programme de Promotion des arts et de celui des Relations académiques ont servi à bâtir des réseaux importants qui ont une très grande valeur pour le Canada. Dans la même veine, des activités plus récentes financées par le PDO, autant au pays qu'à l'étranger, ainsi que des activités de communication aussi financées par le PDO, constituent au moins un point de départ, si le gouvernement décidait de renforcer sa démarche globale en diplomatie ouverte.

Il ne fait nul doute, à notre avis, que tous ces programmes individuels reçoivent un financement qui est insuffisant par comparaison à leur capacité à atteindre les grands objectifs stratégiques. Toutefois, les leçons tirées des expériences de la dernière décennie, et en particulier les leçons tirées des activités plus contemporaines financées par le PDO, peuvent fournir un point de départ valable pour entreprendre une nouvelle démarche.

Tout au long de ce rapport horizontal, il devrait être manifeste que les programmes canadiens sont assez conservateurs si on compare la combinaison de programmes du Canada à celle des l'Australie, du Royaume-Uni, des États-Unis et de l'Allemagne et bien sûr à celle de la France. Cette combinaison est en grande partie axée sur le soutien de longue date aux activités artistiques et académiques et elle utilise un ensemble d'outils qui ne sont pas représentatifs d'une démarche plus contemporaine, même pour le soutien artistique adopté par certains autres pays. Or, cela ne signifie pas que les leçons tirées des expériences passées ne constituent pas une base solide.

Conclusion générale : Il serait avantageux de renouveler en profondeur les systèmes de gestion, de planification et de production de rapports qui régissent la démarche d'AEC en matière de diplomatie ouverte.

Compte tenu des incertitudes auxquelles sont confrontés les programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle d'AEC depuis un certain nombre d'années, il est normal qu'il faille renouveler et renforcer les infrastructures de planification et de gestion qui régissent ces programmes.

Premièrement, nous avons noté à certaines occasions que l'absence d'une politique stratégique et d'un cadre de responsabilisation pour l'ensemble de la combinaison de programmes d'AEC nuisait à la création d'une synergie entre les programmes. Dans le même ordre d'idées, des systèmes fragmentés de production de rapports et des ambiguïtés liées aux responsabilités et aux pouvoirs hiérarchiques entre les missions, les bureaux régionaux et les administrations centrales des quatre programmes semblent avoir restreint la capacité des programmes à contribuer de manière plus évidente à l'atteinte des objectifs fixés. Encore une fois, il faut souligner les récents efforts déployés pour élaborer des modèles et des systèmes de production de rapports améliorés. Toutefois, malgré les répercussions positives de ces nouvelles mesures, il reste beaucoup à faire pour intégrer les programmes et les systèmes de planification et de production de rapports.

Un autre facteur qui a une égale importance, sinon une plus grande importance, est l'absence d'une politique globale et d'un cadre de responsabilisation; ce facteur a eu un effet dissuasif dans la manière dont AEC collabore avec d'autres homologues fédéraux qui, dans certains cas, disposent peut-être de ressources plus importantes qu'AEC qu'ils consacrent à des programmes analogues. Un exemple peut servir à illustrer les avantages potentiels liés à une coopération plus étroite avec d'autres organisations ministérielles, comme c'est le cas dans d'autres pays. Le fait que le Conseil des Arts du Canada administre un budget annuel de 10 millions de dollars (près de 50 % supérieur aux budgets d'AEC en promotion des arts réunis) pour le soutien aux activités artistiques internationales et le développement de marchés internationaux démontre à quel point il est nécessaire de créer une synergie efficace au sein du gouvernement du Canada dans son ensemble.

5.2 Recommandations

Les recommandations qui suivent sont fondées sur les trois conditions suivantes.

Premièrement, notre mandat ne comprenait pas l'élaboration de solutions de rechange stratégiques visant à orienter le contenu des programmes. Nous avions plutôt le mandat, en ce qui a trait aux questions conceptuelles et stratégiques, d'évaluer le caractère approprié de la combinaison actuelle de programmes relativement à leur capacité de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada et à l'atteinte de l'objectif lié au troisième pilier tel que formulé en 2004. Par conséquent, nous ne formulons aucune recommandation au sujet de la modification de la combinaison actuelle des programmes.

Deuxièmement, et cette condition est probablement d'une importance beaucoup plus grande, nous sommes d'avis qu'il ne serait pas approprié de formuler des recommandations stratégiques avant la diffusion de l'examen de la politique étrangère du Canada réalisé à l'échelle du gouvernement. Dans le contexte de la présente étude, nous avons examiné la nature et le fonctionnement de la combinaison actuelle de programmes et nous avons étudié les éventails de programmes de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle de certains autres pays. Par contre, notre travail ne portait pas sur le reste des options stratégiques canadiennes de développement à l'étranger et touchant la défense, le commerce et la diplomatie.

Notre réticence à aborder ces questions peut d'avérer particulièrement appropriée, étant donné le fait que les principaux objectifs des programmes de diplomatie ouverte consistent à exercer une influence et à favoriser la compréhension et le soutien à l'égard des objectifs nationaux de politique étrangère, au Canada et à l'étranger. Essentiellement, les programmes de diplomatie ouverte sont généralement considérés comme un ensemble d'outils non traditionnels -- de moyens pour atteindre des objectifs globaux nationaux -- et non comme une fin en soi.

Troisièmement, la série de recommandations qui suit n'offre pas de suggestions au sujet des niveaux de ressources humaines et financières souhaitables pour atteindre les objectifs fixés. Nous avons clairement établi que les niveaux de ressources actuels étaient à peine suffisants pour atteindre les objectifs des programmes à court terme, et qu'il ont contribué de manière seulement très marginale à l'atteinte des objectifs plus vastes de politique étrangère. Toutefois, pour aller plus loin, compte tenu de la diffusion à venir de l'examen de la politique étrangère, consisterait à présumer de l'orientation adoptée dans cet examen. Un autre fait d'égale importance est lié à l'absence actuelle de données fiables sur le rendement pour les programmes, jumelée à une absence d'analyse comparative. Une telle situation rend pour le moins problématique une évaluation quelconque des niveaux de ressources nécessaires pour atteindre les objectifs fixés.

1re recommandation : Il serait peut-être bon qu'AEC envisage la possibilité d'élaborer un cadre stratégique et de responsabilisation exhaustif, englobant et à long terme qui réunirait tous ses instruments de diplomatie ouverte, en tenant compte des orientations établies dans le cadre de l'examen global de la politique étrangère du Canada.

Comme nous l'avons indiqué à plusieurs reprises dans les quatre rapports distincts et dans le présent rapport de synthèse, les programmes d'AEC, avec leurs niveaux marginaux de ressources actuels, ne fonctionnent pas de manière optimale, car ses infrastructures de planification et de gestion sont fragmentées et ne sont perçues comme un « ensemble unique ». Une question clé qui mérite une attention particulière réside peut-être dans la nécessité de mieux définir au sein d'un tel cadre stratégique et de responsabilisation, les différents types d'intervenants et de bénéficiaires et d'établir une distinction entre ceux-ci.

2e recommandation : Dans l'élaboration de ce cadre global, les rôles et les responsabilités des unités des programmes de l'administration centrale, des bureaux régionaux et des missions doivent être établis clairement et justifiés.

Nous avons remarqué, en particulier en ce qui a trait à Promotion des Arts et Relations académiques, que les responsabilités n'étaient pas clairement établies entre les trois groupes d'intervenants cités précédemment. En ce qui a trait aux programmes plus contemporains et aux activités de communication, aussi bien au pays qu'à l'étranger, nous avons aussi noté des incohérences quant aux niveaux de responsabilité et un manque généralisé d'harmonie et de synergie.

Un certain nombre de répondants dans le contexte de la présente étude ont indiqué que la responsabilité première des programmes Promotion des arts et Relations académiques devrait être confiée aux employés des missions à l'étranger, et que l'administration centrale devrait généralement exécuter des fonctions de coordination. Certains prétendent même que les fonctions de l'administration centrale devraient être semblables à celles des organismes centraux.

Même si nous comprenons la présomption générale à l'effet que les employés des missions puissent posséder une connaissance davantage « pratique » des questions et qu'ils soient mieux placés pour concevoir des solutions innovatrices et pertinentes du point de vue local relativement aux programmes, puisqu'ils possèdent une « connaissance locale »; nous ne pensons cependant pas qu'il soit approprié de recommander particulièrement de confier plus de responsabilités sur le plan décisionnel aux missions sans connaître les orientations stratégiques globales qui pourraient découler de la publication imminente de l'examen de la politique étrangère.

Nous sommes d'avis que l'on doit « adapter la forme à la fonction ». Par conséquent, le cadre stratégique global et le cadre de responsabilisation pour l'ensemble des programmes d'AEC doivent être établis de manière à refléter un équilibre des rôles et des responsabilités compte tenu des besoins établis à l'égard des objectifs stratégiques nationaux de politique étrangère -- la forme doit être adaptée à la fonction. De plus, dans le cadre de l'exercice de clarification des rôles et des responsabilités (en particulier si on veut aborder la question d'un « regroupement » des programmes nationaux), il faut accorder une attention spéciale à un changement de la terminologie pour l'ensemble du programme, quelle que soit cette terminologie, pour le définir clairement comme étant un programme de diplomatie ouverte.

3e recommandation : Il serait avantageux que le cadre stratégique et de responsabilisation soit doté d'un mécanisme pour fixer les priorités à court, moyen et long termes en fonction des régions, de la clientèle nationale et des sujets.

À notre avis, une des plus grandes faiblesses de la combinaison actuelle de programmes est l'absence d'une démarche coordonnée pour fixer des priorités, tant au sein des programmes individuels que dans l'ensemble des programmes de la combinaison. Bien que nous ayons souligné les efforts de coordination déployés par le comité directeur des programmes du PDO, nous avons aussi noté à quel point cet établissement de priorités se limitait grandement aux décisions de base sur la répartition des ressources de base entre les différents éléments des principaux programmes.

4e recommandation : Il semble qu'une coordination stratégique entre un certain nombre de ministères et d'organismes fédéraux soit une composante essentielle dans l'élaboration d'un quelconque cadre stratégique et de responsabilisation.

Tout au long du présent rapport de synthèse, et dans plusieurs des rapports individuels, nous avons souligné l'absence relative de coopération entre les acteurs fédéraux même si, par souci d'équité, nous désirons préciser qu'il existe un certain degré de coopération au niveau fonctionnel. Patrimoine canadien et son large portefeuille d'agences met en oeuvre beaucoup de types de programmes qui sont de nature similaire, sinon parallèle, aux programmes d'AEC. Indépendamment des motivations quelque peu différentes décrites précédemment, les programmes de développement des marchés et de soutien à l'exportation du conseil des arts du Canada en seraient les exemples les plus manifestes. Il en existe toutefois de nombreux autres. D'autres ministères et organismes fédéraux jouent un rôle d'assistance au pays et à l'étranger. En effet, avec la séparation des fonctions liées au commerce international des autres fonctions du reste du Ministère, il devient de plus en plus évident qu'il faut coordonner l'ensemble des activités ministérielles. D'autres pays ont reconnu qu'il n'est pas du ressort unique du ministère des Affaires étrangères de réaliser des programmes favorisant l'atteinte des objectifs de politique étrangère, tout en reconnaissant que d'autres éléments de leur gouvernement national participent aussi à des activités de soutien artistique et académique ici et à l'étranger.

En formulant cette recommandation, nous sommes parfaitement conscients des difficultés inhérentes à une coordination pangouvernementale efficace dans un système de gouvernement britannique et parfois inhérentes à une coordination entre des organismes qui ont des objectifs stratégiques à court et moyen termes différents. Néanmoins, nous croyons fermement que s'il est nécessaire d'élaborer un cadre stratégique et de responsabilisation global pour qu'AEC puisse avoir les meilleures répercussions possible dans la mise en oeuvre de tout programme de diplomatie ouverte et de diplomatie culturelle qui pourrait découler des orientations formulées dans le cadre de l'examen de la politique étrangère, un effort coordonné semblable est aussi nécessaire à l'échelle pangouvernementale pour utiliser au maximum toutes les ressources du gouvernement fédéral.

5e recommandation : Dans le cadre de l'élaboration d'un cadre stratégique et de responsabilisation global, on devrait porter une attention spéciale à l'allocation de ressources additionnelles aux systèmes de responsabilisation et de production de rapport et en particulier aux systèmes de suivi des programmes.

Comme nous l'avons indiqué précédemment, la limite la plus importante des systèmes actuels de planification et de gestion qui encadrent la combinaison actuelle de programmes est la fragmentation de celle-ci. Cela donne lieu à un cercle vicieux relativement à la production de rapports et à la surveillance des programmes. Une conception fragmentée et l'absence d'un cadre de travail global mènent naturellement à des démarches fragmentées et, au mieux, à des démarches ponctuelles en matière de reponsabilisation et de production de rapports. Bien que les récents efforts dans ce domaine aient produit des résultats positifs, comme les nouveaux modèles de production de rapport qui sont progressivement mis en oeuvre dans le programme de Promotion des arts, on peut affirmer que l'ensemble des programmes canadiens pourrait bénéficier d'un système plus complet de responsabilisation et de production de rapports. Les employés ainsi que les gestionnaires ne semblent pas comprendre suffisamment les défis que représente une gestion contemporaine axée sur les résultats dans l'administration de subventions au sein de la fonction publique canadienne ainsi que la nécessité croissante d'une capacité à faire preuve d'une administration des résultats de programme validée de manière indépendante et de ne pas simplement se baser sur des éléments de preuve de nature sporadique et anecdotique et sur des données financières et relatives à la conformité aux procédures.

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Annexe I - liste des constatations

1re constatation : La combinaison actuelle de programmes ne favorise que partiellement l'atteinte des objectifs de politique étrangère du Canada.

2e constatation : L'absence au début du programme d'une vision directrice, d'une vision générale ou d'un cadre stratégique englobant l'ensemble des programmes canadiens a donné lieu à une fragmentation des programmes et a miné la capacité d'exercer une influence canadienne, même si on consacre actuellement des efforts à la systématisation d'un cadre stratégique.

3e constatation : Le manque précédent de coordination des programmes aux niveaux stratégique et opérationnel a fait en sorte que les programmes n'ont pas été intégrés, entraînant une diminution des effets combinés possibles et une absence de synergie.

4e constatation : Selon plusieurs intervenants d'AEC, le manque de ressources financières suffisantes serait la principale limite qui empêche la présente combinaison de programmes d'exercer une influence sur l'atteinte des objectifs de politique étrangère.

5e constatation : Les intervenants et les bénéficiaires actuels sont généralement d'avis que la présente combinaison de programmes est pertinente.

6e constatation : Le PDO a élargi la portée de la combinaison de programmes canadiens et il a commencé à inclure dans ces programmes certains éléments des programmes de diplomatie ouverte plus modernes qui sont utilisés dans d'autres pays.

7e constatation : On constate une diversité dans les systèmes de prestation de la combinaison de programmes du Canada, ce qui tend à entraver la maximisation des répercussions globales.

8e constatation : Certaines missions semblent avoir élaboré de manière indépendante leur propre vision de la diplomatie ouverte, une vision dont l'orientation est plus moderne que celle d'autres organisations et, apparemment, plus moderne que celle de certains éléments des programmes de l'administration centrale.

9e constatation : La question d'une concentration par opposition à un étalement des ressources en ce qui a trait à la combinaison de programmes du Canada est assez peu pertinente, car les ressources disponibles actuellement suffisent à peine pour atteindre les objectifs à court terme des programmes et à plus forte raison pour contribuer à l'atteinte des objectifs plus larges de la politique étrangère.

10e constatation : Le Programme Canada-France, malgré ses limites structurelles (qui sont exposées dans un rapport distinct) a démontré qu'il était possible d'obtenir des répercussions positives grâce au regroupement des ressources.

11e constatation : Les démarches actuelles visant la décentralisation de la prise de décision et des responsabilités sont minées par l'absence d'un cadre de travail global qui permettrait de répondre de manière souple et réceptive à des besoins locaux uniques.

12e constatation : Si AEC élaborait un cadre stratégique général cohérent et des systèmes d'établissement des priorités stratégiques de haut niveau, il pourrait favoriser une plus grande décentralisation et une prise de décision au niveau local.

13e constatation : La clarification des rôles et des responsabilités est une condition préalable essentielle pour effectuer une décentralisation efficace.

14e constatation : Il est possible de mesurer l'évolution à long terme des attitudes, pourvu qu'on effectue un investissement suffisant sur le plan du rendement organisationnel.

15e constatation : Des efforts ont été déployés récemment pour améliorer la qualité des rapports sur le rendement organisationnel parmi les différents éléments de la combinaison de programmes d'AEC.

16e constatation : Les systèmes de mesure actuels de la combinaison de programmes d'AEC sont généralement fragmentés et incohérents, parce que tout le secteur de programme lui-même souffre de l'absence d'un cadre stratégique et de responsabilisation cohérent propice à l'harmonisation et qui établit un lien entre la combinaison de programmes et les objectifs stratégiques ministériels.

17e constatation : Malgré les limites méthodologiques des observations recueillies, on peut discerner un modèle assez constant de renseignements positifs à propos du rendement des programmes.

18e constatation : Malgré les lacunes considérables au chapitre des données sur les incidences en matière de rendement, il est évident que les niveaux actuels de financement sont à peine suffisants pour atteindre les objectifs particuliers et immédiats des programmes; il est clair aussi que ces niveaux de ressources ne constituent pas une masse critique viable pour pouvoir mettre en oeuvre certaines des démarches plus modernes en diplomatie ouverte qui sont mises sur pied par d'autres organisations.

19e constatation : Le climat d'incertitude de longue date entourant la disponibilité des ressources pour les programmes de diplomatie ouverte semble avoir eu des répercussions négatives sur l'efficacité globale des programmes.

20e constatation : Si on se base sur les niveaux de ressources actuelles de la présente combinaison de programmes (y compris les niveaux de ressources du PDO confirmés pour l'exercice 2004), on constate que les niveaux de ressources humaines sont à peine suffisants pour atteindre même de manière minimale les objectifs à court terme des programmes et à plus forte raison les objectifs à long terme liés à la promotion de l'ensemble des objectifs de politique étrangère du Canada.

21e constatation : Nous avons constaté que les répondants ministériels avaient généralement l'impression qu'une carrière axée sur la diplomatie ouverte n'était pas aussi valorisée qu'une carrière dans d'autres secteurs.

22e constatation : Tout accroissement des niveaux globaux de ressources des programmes de diplomatie ouverte nécessiterait aussi un accroissement des ressources humaines, autant dans les missions qu'à l'administration centrale.

23e constatation : L'absence d'un cadre stratégique global pour les programmes de diplomatie ouverte semble avoir eu comme résultat une absence de synergie entre les différents ministères fédéraux quant à l'utilisation des ressources humaines.

24e constatation : Le PDO a favorisé la création de démarches nouvelles et innovatrices par rapport aux activités nationales et de communication au Canada; mais ces activités demeurent assez conservatrices en comparaison avec celles mises en oeuvre par certains autres pays.

25e constatation : Il existe des renseignements assez convaincants démontrant que les programmes d'AEC ont réussi dans une certaine mesure à contribuer à l'optimisation des ressources et à l'obtention de contributions de la part d'autres partenaires.

26e constatation : Le cadre fragmenté en matière de politique et de gestion du rendement a eu des conséquences négatives sur l'influence que pourrait avoir la combinaison de programmes d'AEC, et il a aussi nui à la capacité d'effectuer un suivi par rapport aux effets catalyseurs de ces programmes.

27e constatation : Les relations entre les employés des programmes de l'administration centrale et les autres intervenants fédéraux sont épisodiques au mieux et sont loin d'être efficaces; et on n'a pas profité de toutes les occasions possibles de collaboration.

28e constatation : Les comparaisons sur le plan financier, en grande partie, ne reflètent pas de manière exacte le degré d'efficacité d'une combinaison de programmes de diplomatie ouverte.

29e constatation : Seulement quelques pays semblent avoir la capacité de mettre en oeuvre « plusieurs types » de programmes de diplomatie ouverte.

30e constatation : On reconnaît de plus en plus dans certains pays que si l'objectif stratégique des programmes de diplomatie ouverte est de contribuer à l'atteinte des objectifs de politique étrangère, les projets qui ont des répercussions immédiates et directes semblent être plus efficaces pour atteindre les objectifs en question.

31e constatation : Dans beaucoup de pays soumis à l'étude, la diplomatie ouverte est et est considérée comme une composante essentielle de l'ensemble d'outils qui sont nécessaires pour exercer une influence et pour atteindre les objectifs de politique étrangère.

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Annexe II - Réponse de la gestion

RecommandationEngagements/ ActionsRésultats attendusResponsableDates importantes / ÉchéancesProgression du projet
1) Il serait peut-être bon qu'AEC envisage la possibilité d'élaborer un cadre stratégique et de responsabilisation exhaustif, englobant et à long terme qui réunirait tous ses instruments de diplomatie ouverte, en tenant compte des orientations établies dans le cadre de l'examen global de la politique étrangère du Canada.Dans plusieurs projets ministériels, il y a un début de mise en oeuvre de cette recommandation; ces projets ont démarré après le stade de la collecte des données lors de l'évaluation, mais avant la production du rapport final.

Les projets ministériels s'attaquent surtout à la question d'une politique à long terme détaillée et englobante, à savoir :

- la création d'un cadre stratégique - désigné par la pyramide de la DO (voir la pièce jointe) - qui guide tous les efforts de la diplomatie ouverte. Ce cadre a été examiné et approuvé par le BCP;
- la création de divers outils de gestion, notamment une structure de gestion des fonds, une structure de gouvernance, de nouveaux critères de programme en ce qui concerne les services d'approche nationaux et les programmes de la diplomatie culturelle;
- les missions ont toutes appris qu'elles devaient fournir des stratégies de diplomatie ouverte; toutes les structures ont été conçues pour qu'il y ait un lien évident entre les programmes et les priorités stratégiques, puis comportent des chaînes de commandement claires et directes remontant au SMA de Politique stratégique et diplomatie ouverte; du travail supplémentaire est en cours - c'est un projet pilote - en vue d'intégrer les stratégies de la DO à la nouvelle approche relative aux stratégies de pays; une influence de l'ensemble du gouvernement serait exercée sur les stratégies de DO des missions, et la DO ferait partie des AGR du CDM.

Dans tous les efforts, l'EPI sert de document d'orientation.

Les efforts pour créer un cadre de responsabilisation portent surtout sur l'« intégration de la diplomatie ouverte aux activités principales », ce qui a été reconnu comme l'un des six impératifs de l'édification d'un ministère des Affaires étrangères du XXIe siècle. Un point central de ce projet a été la réorganisation et la transformation de l'ancienne Direction de la politique et de la planification stratégique, chapeautée par le SMA *** Hornby, en Direction de la politique stratégique et de la diplomatie ouverte (PFM). La réorganisation a permis d'obtenir une plus grande cohérence dans les unités constituantes. Au cours des 18 prochains mois, le PFM comparera tous les programmes de paiement de transfert qui relèvent de lui et créera de nouvelles modalités pour les activités apportant une contribution à la diplomatie ouverte. Cet exercice exigera de concevoir de nouveaux CGRR et CVAR et assurera qu'une approche globale, sur les scènes internationale et nationale, est adoptée pour la diplomatie ouverte. Pendant ce cheminement, une évaluation de la valeur de la gestion d'un mélange de bourses et de contributions sera faite pour tous les éléments de la DO (culture, éducation, jeunesse, etc.). La lenteur de la mise en oeuvre de cette vision s'explique par l'ampleur du travail de rédaction de ces documents et par la nécessité de leur approbation, qu'il faut obtenir du Conseil du Trésor.
Un meilleur alignement des objectifs de la programmation de la DO et des priorités politiques d'AEC. Programmation supérieure de la DO sur des points particulièrement aigus et dans des régions-clés prioritaires.

Chaînes de commandement claires.

Articulation nette de l'importance de la DO par rapport au mandat ministériel.
ACDDébut de l'exercice 2007-2008
- Modalités communes
Continue
2) Dans l'élaboration de ce cadre global, les rôles et les responsabilités des unités des programmes de l'administration centrale, des bureaux régionaux et des missions doivent être établis clairement et justifiés.Le PFM et le RGM préparent un PE qui précisera et rationalisera les divers rôles et responsabilités des unités fonctionnelles, des directions générales géographiques ainsi que des missions. Les principaux points ciblés seront les suivants :

- Stratégie des ressources humaines claires (formation et affectations à l'étranger)
- Allocations des ressources intégrées (identification des pays prioritaires et attribution de programmation)
- Rapports et évaluation consolidés (autorisations et mécanismes)
- Approche globale pour la programmation (raisons motivant le programme existant, nouvelles perspectives et analyse des lacunes)

Lorsque ce sera terminé, le PFM amorcera un processus similaire avec le NGM.
Une utilisation meilleure et plus efficiente des ressources.

Une approche plus cohérente et complète pour les projets de DO.

Rôles et responsabilités clairement précisés et liés aux AGR.
ACD, RGM, NGMOctobre 2005 (RGM-PFM)
Novembre 2005 (NGM-PFM)
Continue
3) Il serait avantageux que le cadre stratégique et de responsabilisation soit doté d'un mécanisme pour fixer les priorités à court, moyen et long termes en fonction des régions, de la clientèle nationale et des sujets.La DO fera partie des AGR du CDM.

La structure de la gouvernance de la diplomatie ouverte a été conçue pour s'attaquer aux questions de priorités. Cette structure à trois paliers a, à son sommet, le comité des politiques d'AEC, où sont représentés le SM et le SMA. Ce comité prendra les décisions stratégiques relatives aux priorités, notamment thématiques et géographiques.

Il y a rédaction d'un document d'orientation appliqué et devant guider l'AC et les missions.
AEC est plus apte à déterminer les priorités des enjeux et à faire avancer son programme international par l'entremise de la DO.

C'est un outil spécifique qui sert à guider l'AC et la mission.
PFM Terminé
4) Il semble qu'une coordination stratégique entre un certain nombre de ministères et d'organismes fédéraux soit une composante essentielle dans l'élaboration d'un quelconque cadre stratégique et de responsabilisation.Une grande partie de l'approche gouvernementale pour la DO a été présentée aux organismes centraux et lors de réunions interministérielles en février 2005. Nous miserons sur ces travaux à l'hiver; le PFM a l'intention de présenter un MC qui fera avancer le programme de DO du gouvernement du Canada. Ce MC vaudra pour l'ensemble du gouvernement et, en tant que tel, exigera la création d'outils - ou l'augmentation de leur nombre - qui permettront d'avoir un cadre de politique et de responsabilisation transministériel.Davantage de cohérence dans la programmation de la diplomatie ouverte au sein du gouvernement.

Capacité pour AEC de s'attaquer aux priorités politiques des AMG, de façon coordonnée, stratégique et systématique, lorsque ces questions sont compatibles avec une politique globale.
PFMOctobre 2005 (lancer de processus du MC)À démarrer
5) Dans le cadre de l'élaboration d'un cadre stratégique et de responsabilisation global, on devrait porter une attention spéciale à l'allocation de ressources additionnelles aux systèmes de responsabilisation et de production de rapport et en particulier aux systèmes de suivi des programmes.Le budget du 24 février affectait 8 millions de dollars annuellement, pendant cinq ans, afin que la programmation stratégique de la diplomatie ouverte puisse continuer. Cet argent, qui remplace le PDO temporarisé permettra au Ministère d'aller de l'avant dans l'élaboration d'une approche stratégique et ciblée pour la diplomatie ouverte. Dans la présentation au Conseil du Trésor, laquelle est requise pour accéder à ces fonds, de 4 à 7 p. 100 ont été théoriquement affectés à l'évaluation et à la surveillance du programme.

Conformément à ce qui a été dit antérieurement, en ce qui a trait à la rationalisation des responsabilités entre le RGM et le PFM, des efforts seront déployés pour harmoniser et pour normaliser les outils permettant de faire rapport ainsi que pour favoriser davantage un lien entre ces documents et les CGRR et les CVAR existants. Le PFM continuera aussi de mettre en oeuvre des techniques éprouvées de gestion axées sur les résultats et de s'en servir.
Une habileté accrue de surveiller et d'évaluer les activités financées à l'aide de mécanismes de la DO.

Systèmes uniques de rapports, qui allégeront le fardeau administratif des agents et permettra une évaluation et une surveillance plus soutenue et fréquente des activités.
ACD et CFDHiver 2005 (création d'outils communs pour les rapports)Continue

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2012-10-10