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Évaluation sommative du volet nordique de la politique étrangère du Canada

(Format PDF, 361 ko) *

(Mai 2005)

Table des matières

Liste des abréviations

ACDI
- Agence canadienne de développement international
AEC
- Affaires étrangères Canada
CGRR
- Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
FIN
- Fonds d'initiatives nordiques
GHC
- Direction des affaires autochtones et circumpolaires, Affaires étrangères Canada
MAECI
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
ONG
- Organisation non gouvernementale
PP
- Participants permanents
UArctique
- Université de l'Arctique
UE
- Union européenne
VNPEC
- Volet nordique de la politique étrangère du Canada
ZID
- Bureau de l'inspecteur général, Affaires étrangères Canada
ZIE
- Direction de l'évaluation, Affaires étrangères Canada

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1. Résumé

Contexte

La Direction des affaires autochtones et circumpolaires (GHC) a mandaté la Direction de l'évaluation du Bureau de l'inspecteur général, Affaires étrangères Canada, pour mener une évaluation sommative du Volet nordique de la politique étrangère du Canada (VNPEC). Cette politique, annoncée par le ministre des Affaires étrangères en juin 2000, définit une vision du rôle du Canada dans le monde circumpolaire, qui repose sur la coopération avec les habitants et les voisins du Nord.

Les objectifs de l'évaluation, tels que définis dans le mandat, sont de :

  • déterminer la mesure dans laquelle le VNPEC a amélioré la situation des habitants du Nord du Canada, plus particulièrement des Autochtones,
  • évaluer la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints dans les cinq secteurs prioritaires,
  • examiner si la gestion, la conception et la mise en oeuvre du VNPEC permettent d'obtenir les résultats escomptés de façon efficace et efficiente,
  • mettre à jour le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de GHC.

Les évaluateurs ont utilisé diverses méthodes pour recueillir des données, y compris l'étude de dossiers et de documents ainsi que des entrevues semi-dirigées avec 94 personnes. Pour réaliser ces enquêtes, ils se sont rendus à Iqaluit, à Yellowknife, à Whitehorse et à Saskatoon. En raison de données insuffisantes sur la surveillance et la transmission des renseignements ainsi que de l'absence de mesures de rendement fondées sur le CGRR du VNPEC, les évaluateurs ont dû se fier à une évaluation des renseignements au dossier et aux commentaires qualitatifs fournis par les personnes interrogées.

Évaluation

Les évaluateurs ont constaté qu'il était à la fois nécessaire et pertinent d'établir un volet nordique de la politique étrangère du Canada, qui est l'un des deux plus grands pays circumpolaires au monde. On considère que le Canada a été l'un des premiers pays à intégrer les préoccupations nordiques à sa politique étrangère globale. De nombreux intervenants ont souligné que le financement lié à cette politique a permis au Canada de participer à des initiatives appuyant ses intérêts et, dans certains cas, d'y tenir un rôle de premier plan.

Le VNPEC poursuit ces quatre objectifs incontournables, qui demeurent pertinents :

  1. accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones;
  2. affirmer et préserver la souveraineté du Canada dans le Nord;
  3. faire de la région circumpolaire une entité géopolitique dynamique, intégrée au système international;
  4. promouvoir la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable de l'Arctique.

D'après des intervenants, les deux enjeux liés à la politique étrangère qui sont au coeur des préoccupations des personnes qui vivent aujourd'hui dans le Nord canadien sont l'environnement et la souveraineté. En effet, même si le rôle actif du Canada dans le Conseil de l'Arctique a permis d'accroître la sensibilisation aux enjeux environnementaux, comme les changements climatiques et les polluants transfrontaliers, ainsi que d'améliorer la compréhension de ces questions, qui sont à la fois cruciales pour la sécurité humaine des habitants du Nord et qui ont toutes deux des incidences sur le plan des politiques multilatérales, les évaluateurs ont constaté que le VNPEC a réalisé moins de progrès dans l'atteinte de ses autres objectifs, plus particulièrement ceux qui concernent la souveraineté du Canada et le développement durable de l'Arctique.

Le VNPEC a appuyé des activités dans cinq secteurs prioritaires que voici :

  1. le renforcement du Conseil de l'Arctique;
  2. l'établissement de l'Université de l'Arctique et d'un réseau de recherche canadien et circumpolaire en matière de politiques;
  3. la coopération avec la Russie pour l'aider à relever ses défis entourant les questions nordiques;
  4. la promotion des occasions de développement économique et commercial durable dans le Nord;
  5. l'accroissement de la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires.

Interrogés à propos de la pertinence permanente de chacune de ces priorités, la majorité des intervenants ont répondu que l'appui au Conseil de l'Arctique était la pierre angulaire du VNPEC et que ce soutien contribuait largement à promouvoir les intérêts du Canada en matière de politique étrangère dans l'Arctique. Les intervenants, plus particulièrement des employés d'AEC, considèrent pertinente la coopération avec la Russie, avec d'autres pays circumpolaires et avec l'Union européenne (UE). Cependant, ils considèrent la fondation de l'Université de l'Arctique (UArctique) et la promotion des occasions de développement économique et commercial durable comme moins pertinentes.

Les évaluateurs ont constaté que des progrès importants ont été réalisés en vue d'atteindre les résultats liés à la première priorité, c'est-à-dire le Conseil de l'Arctique, mais que les progrès étaient moindres en ce qui concerne les autres priorités. Le Canada joue un rôle clé au Conseil de l'Arctique grâce à sa participation active aux groupes de travail et au soutien qu'il offre à trois groupes autochtones. De plus, le financement du VNPEC lui permet d'assister au Conseil et d'y prendre part en tant que participant permanent sur un pied d'égalité avec les représentants du gouvernement. Le Conseil de l'Arctique est l'une des principales institutions qui fait la promotion du dialogue multilatéral sur les enjeux circumpolaires. Il est responsable de documents clés comme l'Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique, le Rapport sur le développement humain dans l'Arctique, le Plan stratégique des espaces marins de l'Arctique et le Plan d'action du Conseil de l'Arctique pour éliminer la pollution dans l'Arctique. Le VNPEC a appuyé l'ensemble de ces travaux.

L'information recueillie au cours de cette évaluation semble indiquer que les trois participants permanents ont besoin d'un soutien accru, ce qui pourrait comprendre des efforts particuliers visant à renforcer la capacité institutionnelle du Arctic Athabaskan Council et du Gwich'in Council International. Il est également nécessaire de veiller à ce que le Canada exerce un leadership toujours plus fort en matière de dialogue sur les politiques et de diplomatie internationale. En plus d'un soutien financier, ces efforts nécessitent une orientation politique très ferme, des efforts diplomatiques plus fermes, un rôle accru pour l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, ainsi que des partenariats plus solides entre AEC et les autres ministères.

L'Université de l'Arctique, approuvée par le Conseil des ministres de l'Arctique à Iqaluit en 1998, a renforcé sa capacité d'assurer la prestation de programmes d'enseignement axés sur la région circumpolaire. Le Canada a joué un rôle prépondérant dans cette évolution, en grande partie grâce au soutien du VNPEC. Par exemple, le Canada abrite le bureau d'études de premier cycle à la University of Saskatchewan et a joué un rôle essentiel dans la conception et la prestation de cours.

Cependant, il est nécessaire de résoudre la question du soutien durable d'AEC à l'UArctique. En effet, le soutien à cet établissement est moins étroitement lié aux objectifs de la politique étrangère du Canada que certaines autres initiatives, comme celles qui sont associées au Conseil de l'Arctique. Bien que des documents d'information indiquent qu'AEC retirera progressivement le financement du VNPEC qu'il accorde à l'UArctique, l'université donne peu de signes qu'elle s'affranchira de sa dépendance au financement d'AEC. Leadership et orientation sont nécessaires pour déterminer le rôle futur d'AEC par rapport à l'UArctique.

Les évaluateurs ont trouvé peu de données indiquant qu'AEC a réalisé de grands progrès en vue d'atteindre ses résultats concernant la « coopération avec la Russie pour l'aider à relever ses défis entourant les questions nordiques », ce qui constitue la priorité numéro trois du VNPEC. La principale raison expliquant ces faibles progrès est que le financement est réparti entre un grand nombre de projets discrets qui versent habituellement de petites sommes d'argent pour financer des voyages échanges et des conférences. La plupart des intervenants voient la nécessité pour le Canada de continuer à engager la Russie étant donné son importance comme pays circumpolaire. Les évaluateurs suggèrent toutefois qu'à l'avenir on planifie mieux la programmation dans ce secteur et que cette programmation soit réorientée et coordonnée avec tous les ministères fédéraux qui poursuivent des activités en Russie.

En ce qui concerne la promotion des occasions de développement économique et commercial durable, les évaluateurs ont constaté que souvent les projets financés par le VNPEC ne sont pas interreliés ou qu'ils sont liés de manière incohérente aux objectifs du VNPEC et aux résultats du CGRR. Beaucoup de projets qui sont appuyés par le VNPEC dans ce domaine sont axés sur les activités plutôt que sur les résultats. Étant donné que l'un des piliers de la nouvelle stratégie pour le Nord consiste en « la mise en place de fondations solides pour le développement économique », il peut s'avérer approprié que d'autres ministères prennent l'initiative dans ce domaine à l'avenir.

La cinquième priorité du VNPEC consiste à « accroître la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires ». Les évaluateurs ont constaté qu'AEC a réalisé un certain progrès dans ce domaine : l'organisme a, par exemple, signé plusieurs accords sur la coopération circumpolaire, principalement au moyen de mesures diplomatiques traditionnelles. Le personnel de l'administration centrale d'AEC et des missions a déterminé que les 25 000 $ de financement (maximal) pour les missions circumpolaires grâce au Fonds d'initiatives nordiques sont « essentiels » pour habiliter les ambassades à se concentrer spécifiquement sur la dimension nordique des relations bilatérales du Canada avec les pays circumpolaires. Cependant, les projets entrepris par les missions sont généralement petits, discrets et sans liens clairs aux résultats. Une approche plus stratégique, mieux ciblée, est donc nécessaire.

Les intervenants ont été particulièrement constants et véhéments dans leurs critiques de l'AEC en ce qui concerne l'engagement du public et les communications. En effet, l'évaluation a discerné peu d'indices d'un engagement efficace des Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement des habitants du Nord et des groupes autochtones, dans les dialogues en cours sur les enjeux circumpolaires. Avant d'élaborer la version originale du mémoire au Cabinet, AEC a entrepris de vastes consultations. De nombreux habitants du Nord, les gouvernements territoriaux et certains groupes autochtones se sont alors sentis inclus et ont été désireux de continuer de participer au dialogue naissant sur les politiques circumpolaires. Cependant, cet engagement a diminué et ce, principalement à cause des ressources limitées et d'un intérêt réduit. Les évaluateurs considèrent que le renouvellement de l'attention à l'égard de la participation du public et des communications est de la plus haute importance et doit être appuyé par des stratégies et des plans de gestion judicieux. Les évaluateurs ont aussi constaté qu'il fallait accroître la participation des autres ministères fédéraux ainsi que des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Dans l'ensemble, les évaluateurs craignent qu'AEC essaie d'en faire trop  - et pas toujours les bonnes choses - avec trop peu de ressources et qu'il obtienne ainsi des résultats médiocres. Il serait possible d'atteindre un plus grand rendement en plaçant l'accent stratégique sur un moins grand nombre d'initiatives mais de plus grande envergure. Cette stratégie aiderait GHC à combler les lacunes qui existent dans les systèmes administratifs et de gestion et lui donnerait plus de temps pour se concentrer sur les points centraux de l'élaboration de son mandat et de la promotion de ses positions concernant les politiques étrangères du Canada.

Au moment du lancement du VNPEC, il y a cinq ans, le Canada ne disposait d'aucune politique générale nationale concernant le Nord. Cette situation a changé. Le gouvernement fédéral élabore actuellement les détails d'une stratégie nationale pour le Nord. De plus, grâce au nouvel énoncé de politique internationale, les objectifs de la politique étrangère du Canada ont été renouvelés pour la première fois depuis 1995.

À la lumière de ces développements ainsi que d'événements survenus sur la scène mondiale depuis 2000 (comme l'accroissement de la menace terroriste et l'approfondissement des connaissances sur les changements climatiques et leurs effets), le temps est venu de reconsidérer les priorités du VNPEC. Les leçons tirées et les recommandations énumérées ci-dessous constituent le point de départ de la planification de cette nouvelle orientation.

Leçons

GHC a déterminé les leçons suivantes en fonction de l'expérience qu'elle a acquise jusqu'ici :

  • Autant que possible, maintenir un degré élevé de soutien au sein du ministère.
  • Obtenir l'engagement d'autres ministères fédéraux et territoriaux à l'égard des politiques et/ou des ressources.
  • Établir une procédure divisionnaire claire concernant l'administration des fonds de programmation et affecter du personnel à temps plein à la mise en oeuvre afin de libérer d'autres employés et de les affecter à la planification stratégique.
  • Fournir du soutien et des conseils aux bénéficiaires d'une contribution au sujet des exigences en matière de rapport et s'assurer que des mesures efficaces de surveillance et de suivi sont en place.

Recommandations

À la lumière de ces constatations, le maintien du VNPEC en tant que politique et le maintien du soutien financier aux projets et aux initiatives qui appuient les objectifs du VNPEC sont nécessaires. Les recommandations suivantes visent à orienter et à renforcer le VNPEC de manière à soutenir l'objectif général qu'est celui d'assurer la prospérité et la sécurité des Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones :

  1. Orienter les priorités des cinq prochaines années de manière à tenir compte des enjeux actuels et à soutenir les objectifs du VNPEC tout en assurant la synergie avec la nouvelle stratégie pour le Nord et le nouvel énoncé de politique internationale. Grâce à la nouvelle politique et aux nouveaux points de mire du programme, le VNPEC peut concentrer ses énergies et ses ressources financières sur un moins grand nombre d'initiatives. L'appui aux participants permanents (PP) du Conseil de l'Arctique, la mise en oeuvre d'initiatives stratégiques bilatérales et multilatérales et l'élaboration de positions politiques et de mesures de défense de ces politiques, ainsi que la protection de l'environnement et de la souveraineté du Canada dans le Nord doivent être au coeur du nouveau VNPEC.

  2. Renforcer le leadership d'AEC et du Canada dans les affaires circumpolaires. Il est essentiel que le VNPEC consacre davantage d'énergies et de ressources à l'élaboration des positions de la politique étrangère du Canada qui font la promotion des intérêts canadiens en ce qui concerne les questions nordiques. Cela suppose une intégration et une participation accrues de la part de la haute direction d'AEC et du cabinet du ministre, des chefs de mission et de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, et demande à GHC de jouer un rôle clé de recherche, de développement et de conseil en matière de politiques.

  3. Renforcer les partenariats avec les autres ministères et organismes fédéraux, avec les gouvernements territoriaux et avec les groupes de revendication territoriale. En raison de la nouvelle stratégie nationale pour le Nord, de l'accent accru sur les solutions horizontales et pangouvernementales et du transfert continu de pouvoirs dans le Nord, il est essentiel qu'AEC travaille étroitement avec tous ses différents partenaires afin d'atteindre les objectifs du Canada en ce qui concerne les questions circumpolaires.

  4. Renforcer les initiatives visant à engager les Canadiens et Canadiennes, et plus particulièrement les habitants du Nord et les groupes autochtones. Par le biais du bureau de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, d'une présence physique accrue dans le Nord, d'un contact amélioré avec les participants permanents du Conseil de l'Arctique, d'une interaction plus régulière avec les groupes autochtones et de voies de communication pratiques, AEC doit obtenir une participation plus significative des habitants du Nord aux efforts continus visant à déterminer et à promouvoir les intérêts canadiens dans les relations circumpolaires. AEC doit aussi prendre des mesures pour engager la collectivité canadienne dans son ensemble. Pour que cette initiative réussisse, GHC doit d'abord élaborer une stratégie générale puis des plans bien définis concernant la participation du public et les communications.

  5. Continuer d'améliorer les systèmes et les procédures de gestion de programmes. GHC doit achever le perfectionnement et l'institutionnalisation des procédures, des protocoles et des gabarits du VNPEC ainsi que des mesures de suivi et de présentation des rapports, tout en respectant les principes de gestion axée sur les résultats. Les critères de financement doivent assurer le lien entre les initiatives et les résultats escomptés. Un nouveau cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) devrait être élaboré une fois que la stratégie nationale pour le Nord et l'énoncé de politique internationale seront complétés et que le VNPEC y aura été intégré.

Introduction de la réponse de la direction de GHC

Le Ministère est d'accord avec le résultat global de l'évaluation, selon lequel le volet nordique de sa politique étrangère continue d'être nécessaire et pertinent pour le Canada. Il accepte aussi le point de vue que c'est maintenant le moment opportun pour examiner les domaines d'activité au sein de la politique afin d'aborder les questions courantes et émergentes, tout en renforçant notre rôle dans les domaines entrant dans le cadre de l'expertise ministérielle. Dans cette optique, le Ministère réaffirme que le volet nordique de la politique étrangère du Canada fournira une structure pour que le Canada joue un rôle de chef de file dans le monde circumpolaire, et que le gouvernement continuera de collaborer avec les Canadiens du Nord, le Conseil de l'Arctique, les pays circumpolaires et les autres intervenants pour faire progresser ses propres intérêts dans l'Arctique et dans le Nord, et notamment affirmer sa souveraineté et protéger la population et le fragile environnement de l'Arctique.

Un nouveau cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) est en cours d'élaboration pour aider GHC à répondre à l'évaluation selon laquelle certains secteurs ont obtenu de meilleurs résultats que d'autres. Ce cadre sera axé sur les priorités qui sont au coeur du mandat d'Affaires étrangères Canada. Cela signifie qu'il faudra rajuster les domaines du programme du volet nordique de la politique étrangère, ainsi que des domaines existants qui n'entrent pas dans l'expertise de GHC. Même si cela libérera des ressources, tant en personnes qu'en fonds, il faut préciser que l'enveloppe du programme du volet nordique de la politique étrangère reste limité et qu'il ne sera pas possible de répondre aussi vigoureusement dans tous les domaines que le recommande le rapport. Par ailleurs, le nouveau cadre restera souple afin de répondre aux questions courantes et émergentes définies par la politique internationale du Canada, à l'engagement du gouvernement à l'égard d'une vision nordique, et aux autres questions du monde circumpolaire qui requièrent l'attention du Canada.

Les objectifs suivants restent au coeur du volet nordique de la politique étrangère :

  1. accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones;
  2. affirmer et préserver la souveraineté du Canada dans le Nord;
  3. faire de la région circumpolaire une entité géopolitique dynamique, intégrée au système international;
  4. promouvoir la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable de l'Arctique.

En juin 2000, le Cabinet fédéral a ordonné au Ministère de mener des activités dans les cinq domaines prioritaires suivants du volet nordique de la politique étrangère pour soutenir les objectifs primordiaux. GHC renforcera son engagement à l'égard de certains domaines d'activités, tandis que certains autres seront abandonnés graduellement.

  1. Renforcer le Conseil de l'Arctique. Le Ministère est heureux de l'évaluation selon laquelle ses activités au sein du Conseil de l'Arctique ont reçu des notes élevées. En vue de maintenir ce succès à l'avenir, nous continuerons d'oeuvrer pour élargir la participation réelle et efficace des différents secteurs au Canada, de la communauté intergouvernementale aux organismes nordiques non gouvernementaux et aux personnes qui ont un intérêt aux processus du Conseil de l'Arctique. En termes pratiques, cela signifie la continuation du leadership d'Affaires étrangères Canada (GCX/GHC) dans le contexte de l'établissement d'orientations et d'objectifs stratégiques reflétant les intérêts et les valeurs du Nord canadien, de la réaction aux questions stratégiques émergentes, et de la collaboration avec nos partenaires circumpolaires pour faire progresser le programme à l'échelle internationale. Cela signifie aussi un élargissement du partenariat avec les organisations canadiennes ayant une expertise dans le domaine de l'Arctique, et une aide aux groupes de participants permanents comprenant des éléments canadiens, afin qu'ils puissent mieux participer aux activités du Conseil de l'Arctique qu'ils considèrent prioritaires.

  2. Établir une Université de l'Arctique et un réseau de recherche stratégique circumpolaire. Le Ministère est d'accord avec les évaluateurs sur le fait que « l'Université de l'Arctique, approuvée par le Conseil des ministres de l'Arctique à Iqaluit en 1998, a renforcé sa capacité d'assurer la prestation de programmes d'enseignement axés sur la région circumpolaire, et le Canada a joué un rôle prépondérant dans cette évolution, en grande partie grâce au soutien du volet nordique de sa politique étrangère ». Les Collèges nordiques peuvent être fiers du rôle de chefs de file qu'ils ont joué dans l'épanouissement fructueux de cette importante institution internationale, et le Ministère est heureux d'en avoir été un partenaire. Affaires étrangères Canada continuera de collaborer avec les institutions nordiques et de soutenir les activités de l'Université de l'Arctique quand cela est faisable; cependant, il ne lui est plus possible d'être le principal organisme de financement canadien de cette initiative. En conséquence, un soutien financier futur sera envisagé pour des initiatives discrètes, qui ne constituent pas, d'une année sur l'autre, des activités essentielles de l'Université de l'Arctique, car celles-ci devraient être soutenues au moyen d'autres mécanismes et d'autres gouvernements disposant de l'expertise et des programmes requis.

  3. Collaborer avec la Russie pour relever ses défis nordiques. Le Ministère prend note du fait que les évaluateurs ont trouvé que « peu de données indiquant qu'AEC a réalisé de grands progrès en vue d'atteindre ses résultats concernant la coopération avec la Russie pour l'aider à relever ses défis entourant les questions nordiques ». Cette évaluation est prise au sérieux et a poussé GCX/GHC à réfléchir aux relations nordiques entre le Canada et la Russie, en vue de prendre des mesures concrètes pour mieux représenter les objectifs gouvernementaux liés à la Fédération de Russie. Le Ministère reconnaît que le rôle que jouent GCX/GHC pour soutenir les positions stratégiques du gouvernement du Canada à l'égard de la Fédération de Russie n'est qu'un élément important et qu'il doit bien se concilier avec celui des autres directions et ministères du gouvernement qui s'engagent auprès de la Fédération de Russie à propos des questions nordiques. Dans cette optique, GCX/GEC ont déjà entrepris de renforcer la collaboration avec d'autres directions d'AEC/CICan et d'autres ministères gouvernementaux qui entretiennent des relations avec la Fédération de Russie dans le Nord, notamment l'AINC et l'ACDI. Le résultat immédiat a été la reconstitution, en partenariat avec le gouvernement fédéral de la Fédération de Russie, le Groupe de travail de l'Arctique et du Nord de la Commission économique intergouvernementale Canada-Russie. GHC/GCX/REE dirigeront le Groupe de travail pour le gouvernement du Canada, en étroite coopération avec la communauté interministérielle, et il a été décidé de recentrer le volet nordique de la politique étrangère dans ce domaine afin de mettre en oeuvre des activités pour soutenir les résultats prévus pour le Groupe de travail de l'Arctique et du Nord. Ces activités seront coordonnées par GHC/GCX/REE et se feront en coopération avec les AMF, plus particulièrement, avec l'AINC et l'ACDI, et avec des organisations non gouvernementales qui s'intéressent aux relations nordiques avec la Fédération de Russie.

  4. Promouvoir des possibilités économiques et un commerce durables dans le Nord. En ce qui a trait aux activités du volet nordique de la politique étrangère visant à promouvoir des possibilités économiques et un commerce durables, nous partageons l'opinion des évaluateurs, selon laquelle « les projets financés par le volet nordique de la politique étrangère étaient souvent sans corrélation et n'étaient pas uniformément liés aux objectifs du volet nordique de la politique étrangère ». Le Ministère accepte cette évaluation et fait observer à nouveau que GHC ne possède pas l'expertise requise pour mettre en oeuvre efficacement des activités dans ce domaine. GHC annulera donc cet objectif et rajustera le programme du volet nordique de la politique étrangère pour qu'il réponde aux autres besoins prioritaires.

  5. Augmenter la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires. Le réseau de missions d'Affaires étrangères Canada, dirigé par les chefs de mission et jouissant de l'expertise qu'offrent les agents ministériels, est notre plus grand atout institutionnel et le principal moyen dont dispose le Canada pour influer sur le programme international afin de servir les intérêts du Canada, dont nos intérêts nordiques. Par l'intermédiaire de GHC/GCX, le Ministère mettra en oeuvre des accords bilatéraux et multilatéraux existants concernant le monde circumpolaire et les élargira s'il y a lieu. Il continuera aussi son programme du Fonds d'initiatives nordiques, qui permet aux missions d'Affaires étrangères Canada de créer et de privilégier les relations bilatérales du Canada avec nos voisins circumpolaires, car ces modestes activités enrichissent la présence nordique du Canada dans ces pays et ont souvent des retombées incorporelles pour le Canada à mesure qu'il met en oeuvre le programme circumpolaire.

Conclusion

L'évaluation sommative a fourni au Ministère une orientation pour mieux cibler ses activités afin de faire progresser les quatre objectifs originaux primordiaux établis pour le volet nordique de la politique étrangère. Ces objectifs restent valides, mais l'évaluation a montré où il est nécessaire d'apporter des modifications dans les activités spécifiques financées par le programme pour pouvoir les atteindre. En conséquence, un nouveau CGRR donnera les grandes lignes de quatre activités dont les résultats seront mesurables, organisées selon un modèle logique qui soutient l'ensemble de l'architecture d'activités de programmes du Ministère.

Par ailleurs, l'évaluation a souligné la nécessité d'être plus explicites au sujet des questions stratégiques que le Canada a choisi d'examiner pour construire le volet nordique de notre politique étrangère. Deux questions de politique étrangère ont déjà été définies comme essentielles pour le volet nordique de la politique étrangère : le renforcement de la souveraineté du Canada dans l'Arctique, et l'examen des incidences du changement climatique sur l'ensemble de la région circumpolaire. Quelques autres nouvelles questions de politique étrangère seront aussi étudiées, au cours de l'année qui vient, comme des priorités pour le volet nordique de la politique étrangère. Cette courte liste comprend : la sécurité énergétique, la santé publique circumpolaire, et la gestion des incidences sociales et invironnementales du développement des ressources naturelles dans le Nord. DHC produira une mise à jour annuelle de la politique afin de préciser les priorités en matière de politique étrangère que le volet nordique de la politique étrangère devra chercher à réaliser au cours de l'année qui vient.

Quand le volet nordique de la politique étrangère a été lancé, il y a cinq ans, le Canada n'avait pas de politique intérieure pangouvernementale pour le Nord. Cela est en train de changer. Le gouvernement fédéral s'est engagé à élaborer, de concert avec les populations nordiques, tant autochtones que non autochtones, une vision nordique pour guider les progrès économiques, sociaux et environnementaux dans la région. Les gouvernements territoriaux eux-mêmes ont commencé à exposer clairement leurs priorités internationales et cherchent actuellement à collaborer étroitement avec le gouvernement fédéral à cet égard. De plus, la politique internationale du gouvernement du Canada continue de reconnaître l'importance du volet nordique de sa politique étrangère et les nouveaux défis auxquels le Canada se trouve confronté dans le monde cirdumpolaire.

À mesure que le Ministère avance dans la mise en oeuvre du volet nordique de la politique étrangère du Canada, nous comprenons parfaitement que les frontières ont disparu entre le national et l'international, que la plupart des questions stratégiques publiques, quelle qu'en soit l'importance, transcendent les mandats ministériels. Le Ministère admet aussi que ces questions doivent être abordées au moyen de réseaux horizontaux. Au-delà du gouvernement du Canada existe un univers en plein essor de réseaux de savoirs nationaux et internationaux couvrant les gouvernements, les ONG, les universités et le secteur privé. Notre défi est de nous y connecter pour créer des alliances, faire de la promotion et faire participer activement le public. GHC/GCX mettront au point un plan pour recourir efficacement à toutes ces ressources afin d'apporter une plus grande cohérence aux politiques circumpolaires du Canada.

Cela permettra, à son tour, de meilleures approches pangouvernementales des impératifs toujours croissants de s'engager dans les affaires circumpolaires et des besoins financiers qui s'ensuivent. En résultat, le Ministère pourra soutenir stratégiquement d'importantes initiatives, tout en maintenant ce qui est au coeur du mandat d'AEC : élaborer et faire progresser la politique étrangère du Canada.

Les réponses de la direction, c'est-à-dire les engagements et les mesures à prendre en réponse à chaque recommandation, ont été incorporées à la section 5 de ce rapport d'évaluation.

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2. Contexte

2.1 Contexte de l'évaluation

La Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de l'inspecteur général (ZID) a été mandatée par la Direction des affaires autochtones et circumpolaires (GHC), un organisme d'Affaires étrangères Canada (AEC), pour réaliser une évaluation sommative du Volet nordique de la politique étrangère du Canada (VNPEC). Le principal utilisateur auquel cette évaluation est destinée est GHC.

Le VNPEC est le résultat de consultations menées auprès de Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement d'habitants du Nord(1), de parlementaires, d'experts en politiques et d'autres intervenants, vers la fin des années 1990 et a été annoncé par le ministre des Affaires étrangères le 8 juin 2000. Cette politique prévoyait un engagement de 10 millions de dollars sur cinq ans puisés à même des ressources ministérielles. Le VNPEC définit une vision du rôle du Canada dans le monde circumpolaire, qui repose sur la coopération avec les habitants et les voisins du Nord(2). Il fait également la promotion des valeurs et des intérêts canadiens dans le cadre d'un partenariat en vue de résoudre nos problèmes communs. En outre, il stipule que :

« [...] le gouvernement, orienté par l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, maintiendra un programme permanent de communication à l'échelle nationale et internationale, pour connaître, au fur et à mesure, les positions et la rétroaction sur les priorités de la politique étrangère du Canada ayant trait à l'Arctique circumpolaire. »

Cette politique se fonde sur trois principes :

  • remplir nos engagements et jouer un rôle de chef de file,
  • établir des partenariats à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement,
  • entretenir le dialogue avec les Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement avec les habitants du Nord.

Conformément à ce cadre, le Volet nordique de la politique étrangère du Canada poursuivra quatre objectifs incontournables :

  1. accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens, et plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones;
  2. affirmer et préserver la souveraineté du Canada dans le Nord;
  3. faire de la région circumpolaire une entité géopolitique dynamique, intégrée au système international;
  4. promouvoir la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable de l'Arctique.

Cette politique établit les cinq domaines d'action prioritaires que voici :

  1. le renforcement du Conseil de l'Arctique,
  2. l'établissement de l'Université de l'Arctique et d'un réseau de recherche canadien et circumpolaire en matière de politiques,
  3. la coopération avec la Russie pour l'aider à relever ses défis entourant les questions nordiques,
  4. la promotion des occasions de développement économique et commercial durable dans le Nord, et
  5. l'accroissement de la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires.

Dans chaque domaine prioritaire, GHC appuie une gamme de projets, d'activités et d'initiatives diplomatiques. Divers ministères fédéraux travaillent en partenariat avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et internationaux, ainsi qu'avec des intervenants nordiques pour atteindre les objectifs du VNPEC.

Les 10 millions de dollars prévus pour la mise en oeuvre du VNPEC comprennent une allocation annuelle théorique de 2 millions de dollars. La répartition des fonds entre les priorités a évolué au fil des ans, mais elle se divisait à peu près ainsi en 2003-2004 :

  • Conseil de l'Arctique : 750 000 $
  • Université de l'Arctique : 250 000 $
  • Coopération avec la Russie : 300 000 $
  • Développement économique et commercial : 200 000 $
  • Coopération circumpolaire : 300 000 $
  • Appui aux politiques et communications : 200 000 $

2.2 Mandat

Le mandat stipule que l'évaluation doit « analyser si les résultats escomptés tels qu'établis par le CGRR ont été atteints tout en mettant l'accent sur la pertinence, l'efficience et l'efficacité du VNPEC. Cette information permettra aux évaluateurs de fournir à la direction de GHC des justifications et des recommandations concernant l'avenir du VNPEC. » Ainsi, les objectifs de l'évaluation sont de :

  1. déterminer la mesure dans laquelle le VNPEC a amélioré la situation des habitants du Nord du Canada, plus particulièrement des Autochtones,
  2. évaluer la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints dans les cinq secteurs prioritaires,
  3. examiner si la gestion, la conception et la mise en oeuvre du VNPEC permettent d'obtenir les résultats escomptés de façon efficace et efficiente, et
  4. mettre à jour le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de GHC.

2.3 Approche et méthodologie

Les évaluateurs ont utilisé une méthode participative visant à assurer l'utilisation efficace de l'évaluation par GHC. Différentes méthodes de collecte de données ont été utilisées. Des documents et des dossiers de programmes pertinents ont été examinés, y compris environ dix pour cent de dossiers de projets choisis au hasard parmi les années et les domaines prioritaires. De plus, des entrevues semi-dirigées ont été réalisées, dont la majorité en personne, auprès de 94 répondants, à l'aide de questionnaires. Les entrevues en personne ont été réalisées à Iqaluit, à Yellowknife, à Whitehorse, à Saskatoon et à Ottawa. Des entrevues téléphoniques ont également été réalisées avec des agents d'AEC en mission dans des pays circumpolaires. Parmi les personnes interrogées, on compte :

  • 16 agents d'AEC
  • 20 représentants d'autres ministères et organismes fédéraux
  • 14 représentants de gouvernements territoriaux
  • 20 représentants autochtones
  • 24 autres personnes, dont des parlementaires, des universitaires et des habitants du Nord.

2.4 Contraintes

Les évaluateurs n'ont rencontré aucune contrainte méthodologique majeur. Toutefois, les restrictions budgétaires ont forcé les évaluateurs à se rendre uniquement dans les trois capitales territoriales et à Saskatoon, ville où se trouve le bureau d'études de premier cycle de l'Université de l'Arctique. Par conséquent, le résultat des entrevues en personne avec les groupes autochtones est limité. Par exemple, les évaluateurs n'ont rencontré qu'un représentant d'Inuvialuit, qui se trouvait par hasard en visite à Ottawa, mais n'ont rencontré aucun représentant du Nunavik (Arctique québécois) ni du Nunatsivut (Nord du Labrador).

En raison du manque de données de surveillance et de la reddition des comptes sur les projets financés par le VNPEC et de l'absence de mesures de rendement fondées sur le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du VNPEC, les évaluateurs ont dû se fier à leur propre évaluation de l'information au dossier combinée à une rétroaction qualitative de la part d'intervenants clés.

Le contexte changeant, ayant une influence sur la politique du VNPEC, a créé des défis pour les évaluateurs. En effet, au moment de l'évaluation, la politique étrangère du Canada était encore à l'étude. En décembre 2004, le Premier Ministre a annoncé un financement supplémentaire de 120 millions de dollars pour les trois gouvernements territoriaux ainsi que la création d'un cadre pour l'élaboration d'une stratégie pour le Nord. Des consultations fondées sur ce cadre ont été fixées pour le printemps 2005.

Malgré ces contraintes, les évaluateurs ont été en mesure de réunir assez de données pour évaluer la politique et les questions liées au programme faisant l'objet d'une enquête.

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3. Évaluation

3.1 Pertinence de la politique et des priorités

La question de la pertinence représente le point de départ de la discussion sur les constatations concernant le rendement du VNPEC. Les objectifs du VNPEC sont-ils en rapport avec les vastes objectifs de la politique étrangère du Canada? Les priorités du VNPEC en matière de financement et d'activités financées soutiennent-elles les objectifs du VNPEC?

Il ne s'agit pas de remettre en question l'importance du Nord canadien. La question concerne plutôt la pertinence ou l'applicabilité d'un volet nordique de la politique étrangère du Canada. La politique étrangère du Canada en vigueur au moment où le VNPEC a été établi mettait l'accent sur la prospérité au Canada, sur la sécurité mondiale puisqu'elle a une incidence sur le Canada et ses alliés, et sur la diffusion des valeurs canadiennes à l'étranger. Le VNPEC a été créé pour promouvoir le développement durable chez les Canadiens et Canadiennes, et plus particulièrement chez les habitants du Nord, ainsi que leur sécurité humaine et leur prospérité, la souveraineté du Canada dans le Nord et la coopération entre pays de la région circumpolaire (voir le tableau intitulé L'origine des cinq priorités). Bien qu'ils aient une couleur nordique distincte, ces objectifs sont clairement conformes aux vastes objectifs de la politique étrangère du Canada.

L'origine des cinq priorités

Au moment du lancement du VNPEC, le document Le Canada dans le monde, de 1995, a défini les objectifs de la politique étrangère du Canada comme ceci : « la promotion de la prospérité et de l'emploi au [au Canada], la protection de notre sécurité dans un cadre mondial stable et le rayonnement des valeurs et de la culture canadiennes. » On fait explicitement référence au Nord canadien dans Le Canada dans le monde à l'objectif deux, et on note la nécessité de « créer un Conseil de l'Arctique pour relever le défi du développement durable dans le Nord et pour tenter de résoudre les problèmes importants auxquels sont confrontés tous les pays de l'Arctique. »

Le VNPEC est le résultat d'une étude approfondie menée en 1997 par le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international, intitulée Le Canada et l'univers circumpolaire : relever les défis de la coopération à l'aube du XXI siècle, et par le forum national de 1998 sur les relations circumpol`aires du Canada, à l'occasion duquel des consultations ont été réalisées à Whitehorse, à Yellowknife, à Iqaluit, à Québec et à Edmonton.

Le mémoire au Cabinet soumis par le ministre des Affaires étrangères le 26 novembre 1999, intitulé Le volet nordique de la politique étrangère du Canada, énonce les quatre objectifs clés que voici : « (a) accroître la prospérité et la sécurité de tous les Canadiens; (b) affirmer et préserver la souveraineté du Canada dans le Nord; (c) faire de la région circumpolaire une entité géopolitique reconnue et intégrée à un système international réglementé; et (d) promouvoir la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable, ainsi que la protection environnementale du Nord. »

Le Cabinet a approuvé le VNPEC le 19 septembre 2000, établissant ainsi un ensemble de priorités en matière de financement pour la période de 2000-2001 à 2004-2005, et a affirmé : « Le ministère des Affaires étrangères va affecter10 millions de dollars puisés à même des ressources existantes au cours des cinq prochaines années afin de : renforcer le Conseil de l'Arctique, établir l'Université de l'Arctique, favoriser la stabilité du nord de la Russie par la coopération, et promouvoir les occasions de développement économique et commercial durable au Canada et dans le Nord circumpolaire. »

Ces deux énoncés combinés ont formé le cadre autour duquel le VNPEC a été conçu et d'après lequel il fonctionne depuis cinq ans. La formulation actuelle des objectifs et des priorités du VNPEC (voir point 2.1) reflète ces deux énoncés mais comporte plusieurs exceptions. Au premier objectif, on a ajouté « plus particulièrement les habitants du Nord et les Autochtones. » Au quatrième objectif, on a supprimé « y compris la protection environnementale du Nord. » À la deuxième priorité, on a ajouté « et un réseau de recherche canadien et circumpolaire en matière de politiques. » La cinquième priorité, accroître la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires, ne figurait pas dans le texte de la décision originale du Cabinet. Le ministre des Affaires étrangères l'a ajouté, en réponse à un mémoire ministériel daté du 3 octobre 2000, qui proposait comme cinquième domaine d'action prioritaire : « mettre en oeuvre la Déclaration conjointe par le Canada et l'UE sur la coopération nordique », datée du 16  décembre 1999.

Lorsque le Cabinet a approuvé le VNPEC, en 2000, il a attribué quatre priorités à la politique, déterminant ainsi l'orientation du financement pour la période de cinq ans qui se termine le 31 mars 2005. L'une des priorités, « [promouvoir] les occasions de développement économique et commercial durable au Canada et dans le Nord circumpolaire », constitue une reformulation presque littérale de l'un des objectifs du VNPEC. Les trois autres, qui concernent le Conseil de l'Arctique, l'Université de l'Arctique et la coopération avec la Russie sur les questions nordiques, reflètent certaines des préoccupations actuelles majeures. Le ministère a ajouté une cinquième priorité concernant la coopération avec l'Union européenne et les autres pays circumpolaires en matière de questions nordiques.

L'évaluation de la question de la pertinence se concentre sur deux aspects. Si l'on regarde en arrière, dans quelle mesure les activités et les réalisations financées en vertu de chacune des cinq priorités soutiennent-elles les objectifs du VNPEC? Et si l'on se tourne vers l'avenir, les objectifs et les priorités du VNPEC sont-ils toujours opportuns et soutiendront-ils efficacement les objectifs de la politique étrangère du Canada dans les années à venir?

Tous les renseignements recueillis soutiennent la constatation qu'un volet nordique de la politique étrangère du Canada est nécessaire. Comme il est l'un des deux plus grands pays circumpolaires, le Canada doit consacrer une attention et des efforts significatifs à son territoire nordique. On ne peut comprendre parfaitement l'Arctique canadien, ses peuples autochtones et sa géographie unique que dans le contexte de la région circumpolaire tout entière.

Le Canada a été un chef de file dans l'intégration des préoccupations nordiques dans sa politique étrangère globale. Depuis la mise en oeuvre du VNPEC, d'autres pays nordiques ont élaboré des éléments spécifiquement nordiques dans leurs propres politiques étrangères, comme est le cas pour l'Union européenne (UE). En outre, on reconnaît de plus en plus la nature interdépendante de l'univers circumpolaire et la nécessité de mettre de l'avant des initiatives stratégiques circumpolaires.

De nombreux participants ont fait noter l'importance que représente le financement lié au VNPEC comme moyen de promouvoir les valeurs et les intérêts canadiens dans l'univers circumpolaire et d'attirer l'attention sur des questions liées au Nord et aux Canadiens et Canadiennes qui ont un lien avec la politique étrangère circumpolaire. Les budgets du programme ont permis au Canada de participer, et, dans certains cas, de jouer un rôle de chef de file dans des initiatives à l'appui des intérêts du Canada.

Interrogés sur la pertinence durable de chacune des cinq priorités, la majorité des intervenants, y compris des représentants des gouvernements territoriaux, des politiciens et des représentants d'organisations autochtones, ont répondu qu'ils considèrent l'appui au Conseil de l'Arctique comme l'élément central du VNPEC. Dans son processus de développement, le Conseil de l'Arctique est en voie de devenir un organisme multilatéral solide et efficace qui aborde les questions clés découlant des préoccupations mutuelles dans la région circumpolaire, dont les questions liées à l'environnement et à la souveraineté. Le VNPEC appuie la participation du Canada au Conseil de l'Arctique, dont les participants permanents (PP) du Canada, la Conférence circumpolaire inuit, le Arctic Athabaskan Council et le Gwich'in Council International. Le VNPEC appuie également la participation du Canada aux groupes de discussion du Conseil de l'Arctique et au Secrétariat des peuples autochtones du Conseil de l'Arctique. En outre, le VNPEC appuie le secrétariat du Groupe de travail sur le développement durable, situé au Canada.

Les intervenants reconnaissent que la coopération avec les autres pays circumpolaires est une mesure essentielle qui permet de promouvoir les intérêts de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique. Ils perçoivent le Conseil de l'Arctique comme le mécanisme de soutien le plus important de cette coopération. Ils reconnaissent aussi d'autres méthodes importantes, telles que les relations bilatérales entre le Canada et la Russie, les autres pays circumpolaires et l'UE en ce qu'elles touchent aux questions nordiques. Une quantité importante de travail a été réalisée sous les auspices des priorités du VNPEC ayant trait à la coopération avec la Russie, avec les autres pays circumpolaires et avec l'UE. Les intervenants, plus particulièrement les chefs de missions et d'autres employés d'AEC qui ont un lien étroit avec ces dossiers, considèrent ce travail comme essentiel à la réalisation de la coopération circumpolaire.

Les éléments probants, y compris les points de vue des intervenants, sont moins positifs à l'égard des liens entre les deux autres priorités et les questions actuelles et émergentes dans le Nord qui comportent une dimension circumpolaire de politique étrangère. La fondation de l'Université de l'Arctique et d'un réseau de recherche canadien et circumpolaire en matière de politiques est considérée comme une priorité secondaire. Bien qu'elle soit importante en soi, cette priorité n'est liée qu'indirectement aux objectifs du VNPEC. Par contre, la promotion des occasions de développement économique et commercial durable dans le Nord doit être considérée comme un objectif à long terme lié au développement durable et à la prospérité.

Selon des intervenants, les deux éléments des objectifs du VNPEC original, qui se trouvent aujourd'hui au coeur des préoccupations immédiates des habitants du Nord canadien, sont l'environnement et la souveraineté. Cependant, il semble y avoir une rupture entre les objectifs et les priorités du VNPEC parce que ni l'environnement ni la souveraineté ne sont mentionnés explicitement dans les priorités.

L'environnement, plus précisément le réchauffement planétaire, les changements climatiques et les polluants transfrontaliers et leurs incidences sur la sécurité humaine et sur les moyens de subsistance, est l'une des préoccupations majeures des habitants du Nord avec qui nous avons communiqué dans le cadre de cette évaluation. La plupart reconnaissent maintenant les dimensions politiques internationales de ces enjeux. Grâce au soutien du VNPEC, ces questions se trouvent au premier plan des travaux du Conseil de l'Arctique.

Les évaluateurs ont trouvé peu de preuves sur la façon dont le VNPEC atteint son objectif visant à « affirmer et à préserver la souveraineté du Canada dans le Nord ». La souveraineté est l'une des préoccupations majeures des personnes interrogées, plus particulièrement des habitants du Nord. Pour eux, la souveraineté du Canada est étroitement liée à d'autres enjeux, dont la plupart ont une dimension de politique internationale, comme la défense anti-missile, les voies de transport arctiques, la prospection et l'extraction de pétrole et de gaz et l'établissement humain.

Lorsque le VNPEC a été approuvé, en 2000, le Canada n'avait pas de stratégie nationale globale pour le Nord. D'une certaine façon, le VNPEC a peut-être été considéré comme la politique globale de fait pour le Nord - à la fois nationale et internationale. Utilisant une formulation similaire au mémoire au Cabinet de 1999 sur le VNPEC, le discours du Trône d'octobre 2004 aborde ainsi cette déficience :

Le gouvernement élaborera, de concert avec ses partenaires territoriaux, les Autochtones et les autres habitants du Nord, la toute première stratégie globale pour cette région. Cette stratégie favorisera un développement économique et humain durable, protégera l'environnement nordique et renforcera la souveraineté et la sécurité du Canada, et encouragera la coopération avec la communauté circumpolaire internationale.

Au moment d'écrire ces lignes, un premier cadre en vue d'une nouvelle stratégie nationale pour le Nord a été dévoilé. Ce cadre aborde notamment les questions du développement économique, de la protection de l'environnement, de la souveraineté et de la coopération circumpolaire. La principale différence aujourd'hui, c'est que l'ensemble du gouvernement y participe, alors qu'en 2000, seul le MAECI y participait. Au cours des prochains mois, à mesure que la stratégie prendra forme, le rôle de chaque gouvernement et de chaque organisme fédéral ainsi que celui des gouvernements territoriaux seront définis.

Sur un autre front, le Canada a publié sa première reformulation des objectifs de la politique étrangère en dix ans, l'Énoncé de politique internationale. Comme le mandat du programme établi par le mémoire au Cabinet de 1999 concernant les priorités actuelles du VNPEC tire à sa fin (échéance le 31 mars 2005), et si l'on suppose que le programme se poursuivra de quelque façon, l'occasion est venue de revoir les priorités.

Ces observations seront renforcées dans les sections subséquentes et on y reviendra dans les conclusions et dans les recommandations. Mais voici d'abord les constatations au sujet de l'atteinte des résultats.

3.2 Progrès réalisés en vue d'atteindre les résultats

Les évaluateurs ont organisé leur évaluation en fonction, d'abord et avant tout, des cinq priorités du VNPEC, puis se sont penchés sur les résultats inattendus et, enfin, ont examiné trois questions à facettes multiples.

3.2.1 Renforcement du Conseil de l'Arctique
Conseil de l'Arctique

Établi en 1996, le Conseil de l'Arctique est un forum de haut niveau visant à promouvoir la coopération circumpolaire. Son mandat est de protéger l'environnement de l'Arctique et de promouvoir le bien-être économique, social et culturel des habitants du Nord. Il se compose de huit pays arctiques : le Canada, le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis.

Le Conseil de l'Arctique est constitué de cinq groupes de travail :

  • Le Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique
  • Le groupe Conservation de la faune et de la flore arctique
  • Le Programme de préparation aux situations d'urgence, de prévention et d'intervention
  • Le groupe Protection des milieux marins de l'Arctique
  • Le Groupe de travail sur le développement durable

Le Conseil de l'Arctique vise la participation permanente et directe des organismes autochtones, qui sont actuellement le Arctic Athabascan Council, la Aleut International Association, le Gwich'in Council International, la Conférence circumpolaire inuit, l'Association russe des populations autochtones du Nord et le Saami Council. Trois des participants permanents ci-dessus, le Arctique Athabascan Council, le Gwich'in Council International et la Conférence circumpolaire inuit représentent les Autochtones qui habitent dans le Nord canadien.

Les évaluateurs ont constaté que des progrès ont été réalisés en vue d'atteindre « une capacité accrue des habitants du Nord canadien, plus particulièrement des peuples autochtones, et d'obtenir leur participation active aux affaires politiques, sociales, économiques et environnementales de la région circumpolaire. » Par ailleurs, le financement du VNPEC a permis à la Conférence circumpolaire inuit, au Gwich'in Council International et au Arctic Athabaskan Council d'assister à des réunions en tant que PP et de participer aux travaux de suivi du Conseil de l'Arctique. Le financement que le ministère offre chaque année au Arctic Council Indigenous Peoples' Secretariat(3) a permis au secrétariat d'aider les PP à participer au Conseil de l'Arctique et à renforcer leur capacité en ce qui a trait aux communications et à la défense de leus intérêts. La couverture médiatique internationale fréquente de Mme Sheila Watt-Cloutier, de la Conférence inuit circumpolaire, pendant les jours et les semaines qui ont suivi la parution de l'Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique du Conseil de l'Arctique est la preuve de la capacité accrue dans ce domaine important.

Nous aimerions que le VNPEC soit maintenu et renforcé. Nous réalisons des progrès dans la mise à l'avant-scène des questions inuit arctiques.
    - Un représentant de la Conférence circumpolaire inuit

AEC a largement contribué au renforcement de la capacité du Gwich'in Council International et du Arctic Athabaskan Council. Ces deux organismes demeurent peut-être vulnérables, mais ils n'existaient même pas avant le VNPEC.

Le financement du VNPEC a permis au GCI [Gwich'in Council International] de participer à l'élaboration de politiques au Conseil de l'Arctique et de présenter les Gwich'in comme un peuple ayant un savoir traditionnel important.
    - Porte-parole du Gwich'in Council International

De nombreux informateurs clés ont dit aux évaluateurs que le Canada est considéré comme un chef de file par les pays circumpolaires en raison du soutien qu'il offre aux Autochtones du Nord qui oeuvrent au Conseil de l'Arctique. Beaucoup considèrent ce soutien comme le pilier du VNPEC et comme l'une de ses plus importantes réalisations.

Bien que des progrès importants aient été réalisés, les trois PP ont dit aux évaluateurs que des efforts beaucoup plus grands et que des ressources supplémentaires sont nécessaires pour leur permettre de renforcer leur capacité leur permettant de participer pleinement au Conseil de l'Arctique et, plus particulièrement, aux activités des nombreux groupes de travail du Conseil. Ils reconnaissent l'utilité du financement du VNPEC, mais le jugent insuffisant. Ils ont affirmé avoir besoin de beaucoup plus de fonds pour renforcer leur capacité afin d'être capables de résoudre des problèmes techniques et politiques complexes, de participer équitablement aux groupes de travail, de se concerter avec les membres de leur collectivité et d'avoir une influence politique.

Les évaluateurs notent que la capacité institutionnelle du Gwich'in Council International et du Arctic Athabaskan Council doit être renforcée considérablement. En effet, ces deux conseils dépendent largement du financement d'AEC, manquent de conseillers techniques et de personnel de gestion et sont vulnérables au roulement du personnel.

Le financement offert par AEC crée-t-il de la dépendance chez les PP? Oui, à court terme, mais pas nécessairement à long terme, selon les évaluateurs. Si ce financement servait davantage à renforcer la capacité organisationnelle des PP, on peut soutenir qu'à long terme les PP deviendraient plus autonomes. Tous les PP ont réussi à obtenir du financement d'autres sources, y compris de fondations, et devraient continuer de diversifier leur base de financement à mesure qu'ils renforceront leur capacité en matière de collecte de fonds.

On pourrait également s'attendre à des réalisations importantes par le biais du Conseil de l'Arctique en ce qui a trait à deux autres résultats : a) l'influence accrue du Canada sur les institutions et sur les politiques dans la région circumpolaire et b) la coopération accrue entre les gouvernements, les ONG et la société civile de la région circumpolaire, plus particulièrement en ce qui concerne la protection de l'environnement. Les évaluateurs ont trouvé de nombreux éléments probants concernant le premier de ces résultats et quelques-uns concernant le second. En voici le résumé(4) :

  • Le rôle clé du Canada dans la recherche du Conseil de l'Arctique sur le changement climatique et le développement humain et dans le dialogue sur les politiques connexes, dont le point culminant a été la publication de trois rapports majeurs (l'Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique - la première étude approfondie fondée sur des données régionales sur le changement climatique jamais publiée  - le Plan d'action du Conseil de l'Arctique pour éliminer la pollution dans l'Arctique, et le Rapport sur le développement humain dans l'Arctique), la présentation de recommandations au Conseil des ministres et une couverture médiatique à l'échelle mondiale.
  • Le rôle du Canada dans le Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique, dans le programme Conservation de la faune et de la flore arctiques et dans le dialogue sur les politiques connexes.
  • Le rôle de premier plan du Canada et de l'Islande dans l'élaboration du Plan stratégique des espaces marins de l'Arctique, qui favorise une approche fondée sur les écosystèmes pour gérer les océans et qui plaide en faveur de la mise en application de cette approche pour atteindre le développement durable de l'environnement marin de l'Arctique.
  • Le rôle de premier plan du Canada en matière de soutien à un secrétariat canadien du Groupe de travail sur le développement durable du Conseil de l'Arctique.
  • Le rôle du Canada dans la préparation et la promotion du Plan d'action du Conseil de l'Arctique pour éliminer la pollution dans l'Arctique, plus particulièrement en ce qui concerne les projets de démonstration visant à aider la Russie à détruire les transformateurs et les condensateurs qui contiennent des BPC.
  • Le rôle du Canada en tant que président de l'initiative L'Avenir des enfants et des jeunes dans l'Arctique.
  • La participation du Canada au groupe Protection des milieux marins de l'Arctique et au Programme de préparation aux situations d'urgence, de préparation et d'intervention.
  • L'appui accordé par le Canada à la Russie pour qu'elle obtienne la présidence du Conseil de l'Arctique.
  • La participation du Canada au réseau de technologie de l'information et des communications (TIC) du Conseil de l'Arctique et ses efforts visant à améliorer les services fondamentaux de TIC dans les régions les plus rurales de l'Arctique, plus particulièrement en appui aux services d'éducation et de santé.

Malgré la réalisation évidente de progrès, certains informateurs clés jugent que le Canada n'a pas déployé tous les efforts attendus pour exercer son influence sur les institutions et les politiques touchant l'univers circumpolaire. Plusieurs sont d'avis que le Canada doit déployer davantage d'efforts diplomatiques auprès des États-Unis pour régler des questions cruciales comme la souveraineté du Canada, l'utilisation des voies navigables de l'Arctique, le réchauffement de la planète et le changement climatique, ainsi que des questions connexes liées à la sécurité humaine, y compris la défense anti-missiles balistiques.

Il est nécessaire de conclure des accords sur la gouvernance internationale quant à l'utilisation des voies navigables de l'Arctique. Le Canada devrait travailler à l'élaboration des modèles -- mais on ne le fait pas.
    - Un ancien ministre fédéral

À l'exception des PP, les progrès semblent plutôt limités en ce qui concerne l'accroissement de la coopération entre les ONG et les organisations de la société civile en ce qui a trait à la protection de l'environnement dans l'univers circumpolaire.

3.2.2 Fondation de l'Université de l'Arctique
Université de l'Arctique

L'Université de l'Arctique (UArctique) est un réseau coopératif d'universités, de collèges et d'autres organisations orientées vers l'enseignement supérieur et la recherche dans le Nord circumpolaire. C'est une université décentralisée et sans murs où les membres partagent les ressources, les installations et l'expertise offertes en vue de concevoir et de dispenser des programmes d'enseignement post-secondaire qui interpellent les étudiants du Nord et qui leur sont accessibles. L'UArctique bénéficie du soutien des gouvernements des États membres du Conseil de l'Arctique. La fondation de l'UArctique résulte d'un désir manifesté dans les années 1990 d'échanger de l'information sur l'Arctique et sur la durabilité dans le Nord, de répondre aux besoins propres aux étudiants de cette région et d'affirmer les cultures, les langues et les systèmes d'apprentissage du Nord.

Grâce à l'UArctique, qui représente la deuxième priorité du VNPEC, AEC a réalisé des progrès considérables en ce qui a trait à l'un des résultats escomptés, à savoir le renforcement ou la création d'institutions. Établie en 2001, l'UArctique compte actuellement plus de 530 étudiants inscrits à des cours d'études circumpolaires et reçoit une aide financière du Canada, de la Finlande, de la Norvège, de l'Islande, du Danemark et du Conseil nordique des ministres. Une grande partie de l'aide financière qu'AEC verse à l'UArctique - environ 200 000 $ par année - a contribué à la création d'un bureau d'études de premier cycle à la University of Saskatoon, en Saskatchewan, à l'élaboration de programmes et à la prestation de cours au Aurora College, au Nunavut Arctic College et au Yukon College ainsi qu'à l'élaboration de certains autres cours dans d'autres établissements. Les cours sont dispensés en ligne et dans des établissements du Nord canadien et d'autres pays nordiques.

Les progrès concernant l'établissement de l'UArctique se sont réalisés lentement, ce qui est compréhensible puisque l'université ne décerne pas de diplômes et qu'elle doit faire créditer les cours qu'elle offre par d'autres institutions. Le premier étudiant à avoir terminé ses études circumpolaires à l'UArctique devrait obtenir son diplôme de la University of Northern British Columbia en mai 2005, soit un baccalauréat en études nordiques.

De nombreux intervenants du Nord croient que l'UArctique doit être maintenue et même être renforcée. Certains ont noté que le Canada est le seul pays de la région circumpolaire qui ne possède pas d'université au nord du 60e parallèle. La plupart reconnaissent que le soutien offert par AEC a été essentiel à l'établissement du rôle majeur qu'a joué le Canada dans cette initiative. Cependant, le soutien continu à la composante canadienne est-il justifié et, si oui, pour combien de temps?

Des documents d'information suggèrent qu'AEC retirera progressivement le financement qu'il verse à l'UArctique par l'intermédiaire du VNPEC quand elle sera fermement établie. Cependant, les évaluateurs considèrent qu'actuellement l'UArctique dépend en grande partie du financement d'AEC et qu'elle continuera d'en dépendre dans l'avenir. Ressources humaines et Développement des compétences Canada a versé environ 441 500 $ à un programme de mobilité des étudiants entre 2003 et 2007 et Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a versé 20 000 $ en 2004 et en 2005 pour l'élaboration de cours sur la gouvernance du Nord. Les gouvernements territoriaux n'ont pas encore fait d'investissement direct(5) et les collèges nordiques ont versé peu de financement, mais certains ont affecté du personnel et fourni des installations. Bien qu'elle soit dotée d'un conseil d'administration de premier plan, l'UArctique n'a pas encore recueilli de fonds significatifs provenant de particuliers ou du secteur privé. L'UArctique demande maintenant un financement accru d'AEC et donne peu de signes qu'elle s'affranchira de cette dépendance au cours des prochaines années.

Un nombre important d'habitants du Nord, particulièrement ceux du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest, ont mis en question la pertinence immédiate d'une université circumpolaire. Pour eux, les priorités sont l'éducation secondaire et les programmes de formation professionnelle. De nombreux informateurs nordiques ont souligné le peu d'intérêt que représente la prestation de cours en ligne. En effet, la plupart des collectivités du Nunavut n'ont pas encore accès au service à large bande, qui est essentiel à la prestation des cours de l'UArctique. De plus, la formation à distance convient davantage aux apprenants indépendants et très motivés(6).

L'UArctique est fière des efforts acharnés qu'elle a déployés pour s'assurer que le contenu de ses cours reflète à la fois le savoir traditionnel et le savoir scientifique. Selon l'université, près de 80 concepteurs de programmes viennent du Nord (20 pour cent sont des érudits autochtones). Certains groupes autochtones ont informé les évaluateurs que l'UArctique doit prendre d'autres mesures pour s'assurer que ses cours reflètent bien le savoir traditionnel et les valeurs autochtones.

Les évaluateurs ont constaté que beaucoup d'informateurs clés des territoires canadiens ne connaissent pas l'UArctique et ses services. Des représentants des trois gouvernements territoriaux ont dit qu'ils en savaient peu à propos de l'UArctique et qu'ils n'ont pas vu beaucoup de manifestations de ses activités. Cela laisse supposer que l'UArctique et ses partenaires doivent améliorer leurs communications et accroître leur promotion dans les régions nordiques du Canada.

Le progrès relatif à l'établissement d'un réseau de recherche circumpolaire en matière de politiques - l'autre moitié de la deuxième priorité du VNPEC - s'est avéré limité depuis l'établissement de l'UArctique. En effet, l'UArctique organise un Forum sur la recherche nordique tous les deux ans et a entrepris l'établissement de réseaux de doctorats. Cependant, ces initiatives sont plutôt récentes, axées surtout sur l'enseignement et non pas nettement sur des enjeux politiques. Cette préoccupation a été répétée par un membre du conseil de l'UArctique, qui s'est montré déçu du fait que l'université ne soit pas devenue une tribune pour engager les habitants du Nord dans une vaste diplomatie publique.

Le soutien qu'apporte AEC à l'UArctique a contribué à l'atteinte de certains des résultats visés par le VNPEC, notamment l'établissement de liens et de réseaux entre les personnes, les organisations et les institutions. En effet, plus de 70 établissements d'enseignement supérieur participent directement à l'UArctique. Toutefois, les liens et les réseaux établis sont plutôt récents et portent en grande partie sur l'UArctique et sur ses activités. Certains informateurs clés, y compris des représentants autochtones, ont constaté que les progrès étaient assez limités en ce qui concerne le rôle international potentiellement accru de l'UArctique pour ce qui est de rassembler des leaders, des universitaires et des politiciens autochtones de tout le Nord circumpolaire afin de discuter de questions générales qui font partie intégrante du développement nordique et du bien-être de ses habitants.

3.2.3 La coopération avec la Russie

Le Canada s'est toujours intéressé à la prospérité et à la sécurité de la Russie. En effet, l'enjeu est de taille pour nous. Comme le nord de la Russie pèse lourd dans l'avenir de ce pays et de la région circumpolaire, une action immédiate et concertée s'impose d'urgence. Ce qu'il en adviendra est donc important pour le Canada, et un élément clé du Volet nordique de la politique étrangère du Canada.
    - Le Volet nordique de la politique étrangère du Canada, 2000

« Coopérer avec la Russie pour l'aider à relever ses défis entourant les questions nordiques », la troisième priorité du VNPEC, est très étroitement liée aux résultats suivants, tels qu'établis par le CGRR :

  • une coopération accrue entre les gouvernements, les ONG et la société civile de la région circumpolaire, plus particulièrement en ce qui concerne la protection de l'environnement,
  • une influence accrue du Canada sur les institutions et sur les politiques dans la région circumpolaire,
  • des exportations accrues des entreprises du Nord canadien,
  • la création et le renforcement d'institutions, et
  • une expertise accrue (par exemple en ce qui a trait au contrôle des contaminants nucléaires dans les milieux nordiques).

Il serait irréaliste de s'attendre à des progrès importants en vue d'atteindre à tous ces résultats étant donné que l'investissement annuel de 300 000 $ à 400 000 $ est réparti entre un grand nombre de projets de moindre importance dont la valeur habituelle varie entre 5 000 $ et 30 000 $. Ces projets ont en grande partie servi à financer des déplacements, des échanges et des conférences. Cependant, dans les premières années de l'existence du VNPEC, AEC a fourni un financement bien plus important pour la recherche sur les réseaux de communication avec le nord de la Russie. Ce financement a aussi soutenu la Russia Association of Indigenous People's of the North (RAIPON), ce qui a permis à ses représentants de surveiller les polluants transfrontaliers.

La Direction de la liaison circumpolaire du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a géré plus de la moitié des fonds du VNPEC qui sont consacrés à ce domaine prioritaire. AINC participe à des projets en Russie depuis le début des années 1990. Le financement du VNPEC a permis d'appuyer deux accords Canada-Russie sur la coopération nordique.

Le contact entre le Nord de la Russie et le Nord canadien a eu un bienfait intangible pour les personnes qui s'efforcent d'élargir leurs réseaux et a permis aux Autochtones de Russie de voir comment les choses se déroulent ailleurs. 
    - Un cadre supérieur du gouvernement fédéral

On constate un progrès modeste dans l'atteinte de l'objectif qui consiste à « accroître la coopération entre les gouvernements, les ONG et la société civile de la région circumpolaire, plus particulièrement en ce qui concerne la protection de l'environnement. » Par exemple, les liens ont été renforcés entre les groupes autochtones du Canada et de la Russie, en particulier le RAIPON, grâce à des réunions et a des échanges. Il est probable que certains de ces liens demeureront solides même sans le financement d'AEC.

Par opposition, les évaluateurs ont constaté peu de signes de progrès dans l'atteinte d'autres résultats, comme l'accroissement de l'influence du Canada sur les institutions et les politiques russes, le renforcement du commerce avec la Russie et la création et le renforcement des institutions impliquant la Russie. En effet, le progrès s'est surtout limité à des résultats au niveau des extrants, tels que des missions commerciales et l'établissement de liens et de réseaux entre personnes, organisations et institutions. On continue de faire des progrès vers l'établissement d'une chambre de commerce circumpolaire et la création d'une association de municipalités circumpolaires, même si la viabilité à long terme de ce genre d'institution demeure incertaine sans le financement d'AEC. Un représentant de chambre de commerce a dit aux évaluateurs que le résultat le plus appréciable découlant des déplacements en Russie est le fait que des représentants des trois territoires travaillent ensemble pour la première fois.

Les entreprises qui ont réussi (en Russie) ont reçu une aide considérable du gouvernement -- renseignements sur les marchés, aide en matière de diligence raisonnable et aide pour cibler les partenaires potentiels.
    - Un homme d'affaire du Nord canadien

Plusieurs habitants du Nord ont dit aux évaluateurs que la mission d'AEC à Moscou a joué un rôle clé dans l'ouverture de portes et dans l'établissement des premiers contacts. Ils considèrent ce soutien comme inestimable. Certaines occasions d'affaires ont été cernées, notamment dans les domaines de la construction résidentielle et des systèmes d'enregistrement foncier. Quelques-unes de ces occasions se sont réalisées, mais on ne peut dire avec certitude si d'autres se développeront sans l'aide du gouvernement. Plusieurs intervenants du Nord ont fait part de la nécessité d'établir un plan coordonné et à long terme de coopération et d'accroître les échanges commerciaux avec le Nord de la Russie. Certains entrepreneurs nordiques ont dit aux évaluateurs que la plupart des entreprises du Nord sont réticentes à investir en Russie en raison d'une perception de risque élevé. D'autres ont dit que les entreprises ne devraient pas s'établir en Russie à moins d'être prêtes à accepter les risques.

Un délégué a suggéré que le financement géré par AINC serve à donner l'occasion à des intervenants canadiens et russes de se réunir pour formuler des propositions concernant des projets de grande envergure. Mais, à cet égard, les possibilités de financement sont incertaines. Des dirigeants de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) ont dit aux évaluateurs que l'Agence s'est montré fermée aux propositions élaborées par l'entremise du VNPEC et que, comme elle réduit progressivement son programme d'aide technique à la Russie, l'ACDI n'envisagera probablement pas de nouveaux projets dans le district fédéral de la Sibérie où la programmation de l'AINC se concentre. Certains intervenants ont dit que les organismes de financement fédéraux ont besoin d'une meilleure coordination pour appuyer l'investissement et le commerce avec la Russie.

La Russie est un environnement complexe et difficile. L'expérience de l'ACDI dans ce pays montre que les projets d'aide au développement dotés de ressources importantes doivent se démener pour atteindre des résultats. Des évaluations précédentes ont démontré que la prestation d'une aide fructueuse à la Russie repose sur une bonne compréhension des réalités locales changeantes et d'évaluations minutieuses des besoins. Il y a peu de preuves que de telles évaluations ont été effectuées dans un grand nombre des initiatives appuyées par des ressources du VNPEC.

Un haut fonctionnaire a demandé si l'aide à la Russie fait partie du mandat actuel d'AEC ou d'AINC. Il considère que cette priorité est dépassée parce qu'elle vise principalement à aider la Russie dans sa transition vers la démocratie et l'économie de marché, ce qui représente un objectif politique du Canada des années 1990.

Jusqu'à maintenant, le VNPEC ne semble pas avoir eu de répercussions importantes sur les relations bilatérales entre le Canada et la Russie. Sous l'égide de la Commission économique intergouvernementale, le groupe de travail Canada-Russie sur l'Arctique et le Nord a été inactif pendant deux ans et demi, c'est-à-dire jusqu'à la visite du premier ministre Martin à Moscou en octobre 2004.(7) Suite à des entretiens avec le président russe, Vladimir Poutine, le premier ministre a chargé le personnel d'AEC de revigorer le volet nordique de la relation du Canada avec la Russie. Même s'il s'agit d'un développement récent important, il faudra sans doute attendre un certain temps avant de pouvoir récolter les fruits de cette relation.

Étant donné l'intérêt du premier ministre et l'importance circumpolaire que représente la Russie, la coopération avec le nord de la Russie demeurera une priorité importante du VNPEC. En général, les intervenants avec qui on a communiqué pour cette évaluation reconnaissent qu'il est important que le Canada continue de susciter la participation de la Russie en ce qui concerne les questions circumpolaires, parce que la Russie possède une part importante de la région circumpolaire et qu'elle a de graves problèmes environnementaux qui ont une incidence sur ses voisins circumpolaires. Cependant, la programmation doit être mieux planifiée et réorientée en collaboration avec tous les ministères fédéraux qui ont des activités en Russie. Il n'est peut-être pas réaliste d'utiliser les ressources limitées du VNPEC pour soutenir le développement économique ou la promotion du commerce avec la Russie. L'une des options possibles, étant donné que la Russie préside présentement le Conseil de l'Arctique, serait de mettre l'accent sur des projets de grande envergure qui appuient les objectifs du Canada dans des questions relatives au travail du Conseil.

3.2.4 Promotion des occasions de développement économique et commercial durable

Environ les trois quarts des dépenses du VNPEC sont engagées chaque année par le biais d'ententes conclues à l'avance, y compris le soutien au Conseil de l'Arctique, le soutien à l'UArctique et les fonds consacrés au Fonds d'initiatives nordiques (FIN), ainsi que le financement à l'appui des activités de GHC. Une part importante des montants discrétionnaires est consacrée au domaine prioritaire qu'est celui de la « promotion des occasions de développement économique et commercial durable ». Quels sont les résultats obtenus à ce jour?

Les progrès réalisés dans ce domaine prioritaire ne semblent pas autant liés aux résultats clés que ceux d'autres domaines. En effet, les résultats se limitent surtout au niveau des extrants comme c'est le cas des résultats concernant « la participation à des conférences et l'établissement de liens et de réseaux entre personnes, organisations et institutions. »

Nous devons être réalistes... Nous devons choisir une ou deux mesures et les mettre en oeuvre efficacement - les ressources financières ne nous permettent pas d'appuyer les objectifs en nous éparpillant.
    - Un haut fonctionnaire d'un gouvernement territorial

Les initiatives du VNPEC relatives aux occasions de développement économique et commercial durable couvrent toute une gamme d'activités disparates, notamment des voyages et des échanges pour les jeunes, la participation à des conférences et le parrainage de conférences et des initiatives écotouristiques. Seul un petit nombre de ces initiatives est directement lié au résultat correspondant à la priorité qu'est celle « d'accroître les exportations des entreprises nordiques canadiennes. » Les évaluateurs reconnaissent qu'il serait difficile pour AEC de montrer les résultats obtenus dans ce domaine sans un investissement important et une collaboration active avec les gouvernements territoriaux et avec d'autres ministères fédéraux. Seules quelques entreprises nordiques ont une capacité suffisante, peu sont prêtes à exporter, davantage d'efforts sont nécessaires pour explorer les marchés et une stratégie globale doit être mise en place. Il semble pour l'instant que la méthode ad hoc actuelle a, dans certains cas, été plus profitable pour les partenaires commerciaux et les concurrents potentiels que pour le Canada. Par exemple, plusieurs informateurs nordiques ont dit aux évaluateurs que les échanges axés sur le commerce avec la Russie ont surtout été bénéfiques aux Russes.

De nombreux informateurs ont dit qu'il fallait déployer de grands efforts pour améliorer les voies de transport circumpolaires avant de pouvoir réaliser des progrès appréciables en matière de commerce. D'ailleurs, les liaisons aériennes internationales dans le Nord, comme celle qui existe entre l'Île de Baffin et le Groenland, ont été coupées parce qu'elles n'étaient pas commercialement viables.

[SMART] Une belle initiative, mais peu de chance qu'elle se concrétise.
    - Un représentant d'un gouvernement territorial

Le Sustainable Model for Arctique Regional Tourism (SMART) est l'une des rares initiatives directement reliée au développement économique. Il vise à « créer des outils, des incitatifs et de la formation professionnel pouvant être utilisés directement par les entreprises touristiques. » SMART comprend une collaboration entre les gouvernements territoriaux, la Finlande, la Suède, la Norvège et l'Alaska. La principale source de financement de ce programme est le European Periphery Programme de l'Union européenne. AEC y a alloué environ 125 000 $ sur trois ans.

Il aurait peut-être fallu limiter SMART à l'Alaska, au Groenland, au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut.
    - Un fonctionnaire d'un gouvernement territorial

Ce projet s'est avéré difficile parce la Finlande et la Suède ont des milieux touristiques arctiques qui sont nettement différents de ceux d'Amérique du Nord. Le personnel affecté à ce projet a trouvé difficile d'obtenir le consensus entre des pays circumpolaires concernant un concept unique de tourisme durable et de leur faire accepter des normes communes. SMART affiche un retard d'un an par rapport à son plan de travail et a produit peu de résultats jusqu'à maintenant. Les parties concernées par SMART espèrent que celui-ci commencera à porter fruit d'ici la fin de 2005. Les travaux vont bon train en ce qui concerne le matériel de formation et la certification sur le marché. Il est encourageant de savoir que les trois gouvernements territoriaux ont fourni un certain soutien au SMART, mais, selon des informateurs clés, ce projet, comme initiative circumpolaire, a de bonnes chances de tomber à l'eau si AEC cesse de le financer.

Un certain nombre d'initiatives qui sont soutenues en vertu de cette priorité mettent l'accent sur les jeunes Autochtones. Par exemple, l'année dernière le VNPEC a versé une contribution de 20 000 $ à l'organisation Students on Ice pour envoyer dix jeunes Autochtones canadiens en expédition de deux semaines et demie en Arctique et en Antarctique avec des jeunes de partout dans le monde. AEC finance le programme Nunavut Youth Abroad, qui a envoyé des jeunes Inuits en mission bénévole de cinq semaines dans des pays en voie de développement. Ce programme vise surtout des jeunes Autochtones à risque. La mission de l'année dernière s'est déroulée au Botswana. Des données indiquent que les participants à ces programmes sont bien plus susceptibles de terminer leur secondaire et de poursuivre des études collégiales ou universitaires. Le contact avec des jeunes d'autres cultures et les expériences différentes de celles qu'ils vivent dans leur foyer arctique semblent donner un élan considérable aux participants à ces programmes.

Dans l'ensemble, ces initiatives ont-elles aidé à promouvoir les occasions de développement économique et commercial durable? Il existe peu de données pour le prouver. Ont-elles aidé à accroître la coopération entre les gouvernements, les ONG et la société civile de la région circumpolaire? Peut-être, mais en raison du manque de données rigoureuses aux fins de la production de rapports, il est difficile d'en être certain. Le manque de rigueur dans la sélection de nombreux projets accroît considérablement les risques pour AEC.

Étant donné que l'un des points centraux de la nouvelle stratégie nationale pour le Nord est « l'établissement de fondations solides pour le développement économique », il semble approprié que d'autres ministères deviennent chefs de file en cette matière dans l'avenir. Cela permettrait à AEC de se concentrer sur les questions circumpolaires qui produiront les résultats les plus appréciables.

3.2.5 Coopération avec l'Union européenne et les pays circumpolaires

La cinquième priorité du VNPEC est « l'accroissement de la coopération nordique avec l'Union européenne et les pays circumpolaires ». Les progrès réalisés à cet égard dépendent en grande partie de mesures diplomatiques traditionnelles. Des efforts ont été déployés en vue de l'élaboration de différents traités, d'accords et de partenariats multilatéraux et bilatéraux. Le Conseil de l'Arctique en soi constitue le principal outil de coopération multilatérale. Le Canada a signé la Déclaration conjointe Canada-UE sur les sciences et la technologie en décembre 2002 et, pour appuyer cette déclaration, la mission du Canada auprès de l'UE, l'ambassade du Canada à Helsinki et le Forum multilatéral sur la recherche nordique ont organisé récemment un symposium Canada-UE intitulé Changement climatique et processus d'évaluation environnementale : incidences sur l'Arctique, qui s'est déroulé à Bruxelles. En octobre 2003, le Canada est devenu un partenaire fondateur du Partenariat de la dimension nordique pour la santé publique et le bien-être social. À Bruxelles, en juin 2004, le Canada a assisté à un symposium organisé par la mission du Canada auprès de l'UE, l'ambassade du Canada à Helsinki et le Forum multilatéral sur la recherche nordique, intitulé Dimensions nordiques - expansion de la coopération circumpolaire.

En plus de ces efforts, le VNPEC fournit de l'aide financière aux chefs de mission pour appuyer des initiatives bilatérales. Le Fonds d'initiatives nordiques (FIN) affecte une somme annuelle qui peut atteindre 25 000 $ aux ambassades du Canada à Copenhague, à Helsinki, à Reykjavik, à Oslo, à Stockholm et à Moscou, et aux consulats à Seattle et à St-Petersbourg. Ces organisations utilisent ces fonds pour « (1) promouvoir l'image du Canada en tant que pays nordique, (2) encourager l'établissement de liens entre les organisations canadiennes et leur équivalent dans d'autres pays circumpolaires et (3) promouvoir les opinions et les points de vue du Canada sur les questions circumpolaires. » L'utilisation du FIN est à la seule discrétion des chefs de mission.

Essentiellement, le FIN met l'accent sur des initiatives qui relient le Nord canadien aux régions nordiques d'autres pays ou qui améliorent les relations du Canada avec d'autres pays via le Nord. Comme l'a mentionné un dirigeant d'AEC, le Nord est un lien stratégique dans les relations bilatérales avec les intervenants nordiques. Le FIN a surtout été utilisé pour appliquer des mesures réduites d'aide qui assurent la participation du Canada à des événements importants ou qui font en sorte qu'une initiative clé est entreprise ou non. Les fonds du FIN constituent rarement la seule source de financement de ce genre d'initiatives. Les projets soutenus par le FIN établissent habituellement des liens entre les Canadiens et Canadiennes et des parties qui ont des intérêts semblables dans d'autres pays circumpolaires, comme des groupes autochtones, des artistes et des entreprises. Le plus souvent, les projets appuyés par le FIN concernent l'éducation, les sciences et la technologie. Voici des exemples d'initiatives soutenues par le FIN :

  • Aide à la création, dans le nord de la Suède, de la première forêt modèle d'Europe sous l'égide du Réseau international des forêts modèles basé au Canada, comprenant des forestiers autochtones du Canada et Saamis, qui met l'accent sur la gestion forestière durable dans les collectivités nordiques.
  • Aide pour permettre à l'Association nordique d'études canadiennes de participer à la table ronde conjointe du Forum sur la recherche nordique et de l'Association nordique d'études canadiennes sur « l'éducation comme fondement des possibilités nordiques » à Helsinki en octobre 2003.
  • Aide pour permettre à des universitaires canadiens de participer à des séminaires en Norvège sur des questions autochtones, dont la participation du professeur Saunders de la UBC à deux conférences Saamis intitulées « Pouvoir et démocratie », présentées à Tromso en octobre 2002.
  • Soutien à des experts norvégiens des questions nordiques qui participaient à des ateliers et à des conférences au Canada, comme le professeur Mehlum, qui a assisté à un séminaire sur les sciences et la technologie dans l'Arctique à Vancouver, et un universitaire de Tromso nommé Berg, qui a assisté à la conférence « Connecting Aboriginals » à Ottawa.

Le personnel de l'administration centrale d'AEC et celui des missions, y compris les chefs, ont dit aux évaluateurs qu'ils considèrent que le FIN est « essentiel » pour permettre aux missions de mettre l'accent particulièrement sur le volet nordique des relations bilatérales du Canada avec les pays circumpolaires. Les projets soutenus par le FIN semblent être mis en oeuvre efficacement.

Même si les initiatives appuyées par le FIN réussissent souvent à aller chercher des fonds supplémentaires, elles sont généralement de petite envergure et n'ont aucun rapport les unes avec les autres, sinon qu'elles poursuivent l'objectif général d'appuyer le désir du Canada de voir les relations bilatérales renforcées. Généralement, les projets mettent l'accent sur les activités et les résultats, en particulier ceux établis par le CGRR, c'est-à-dire « l'établissement de liens et de réseaux entre personnes, organisations et institutions. » Il semble qu'on ait accordé davantage d'importance à la coopération qu'aux priorités stratégiques du Canada.

En général, le Canada semble avoir réalisé des progrès quant au renforcement des relations de coopération avec les pays circumpolaires grâce à des activités multilatérales et bilatérales appuyées par le VNPEC qui sont centrées dans les missions canadiennes. En plus du Conseil de l'Arctique, ces initiatives semblent comprendre les moyens essentiels qui servent à promouvoir les intérêts du Canada dans la région circumpolaire et continueront de le faire. Les données indiquent qu'on pourrait réaliser des progrès de manière plus efficace et efficiente dans l'avenir grâce à une approche plus stratégique et mieux ciblée.

3.2.6 Résultats inattendus

Les évaluateurs sont conscients du fait que l'on ne peut prévoir tout ce qui va arriver à l'intérieur d'un programme lorsqu'il s'agit d'établir un CGRR à son lancement. Souvent, les résultats les plus importants sont ceux qui sont inattendus. Pour cette raison, les évaluateurs ont étendu leur évaluation au-delà du CGRR. Ce qui suit tente de saisir quelques-uns des résultats les plus appréciables qui peuvent être attribués, du moins en partie, aux contributions du VNPEC.

Le résultat inattendu le plus frappant est sans doute le vaste réseau de contacts et les relations qui se sont élaborés et qui continuent de se développer entre les intervenants touchés par le VNPEC. Des particuliers et des représentants d'institutions - dont les gouvernements territoriaux, les groupes autochtones, les gouvernements municipaux, des entreprises et des ONG - se rencontrent pour élaborer des propositions relatives aux projets ou pour travailler à des projets appuyés par le VNPEC. Des gens se rencontrent à l'occasion de réunions du VNPEC et d'événements de sensibilisation nordiques. Grâce à leurs voyages en Russie, les représentants des trois chambres de commerce territoriales collaborent maintenant de façon plus étroite. Ils ont formé l'Association des chambres de commerce du Nord et ont élaboré une position commune en vue de contribuer à la nouvelle stratégie nationale pour le Nord.

Des représentants des Autochtones, dont des députés autochtones du Canada, ont acquis une excellente compréhension de la situation des Autochtones du Nord du Canada par rapport à ceux qui habitent d'autres pays circumpolaires, et ont constaté que les Premières nations et les Inuit du Canada ont réalisé de très grands progrès quant à leurs droits et à leurs revendications en matière de territoires et de ressources.

Le Canada s'est attiré un profond respect au sein des autres pays circumpolaires et ce, sur plusieurs fronts, comme l'illustrent beaucoup des résultats présentés ailleurs dans ce rapport. L'un de ces résultats les moins attendus, qui demeure toutefois important, concerne le traitement qu'accorde le Canada à ses peuples autochtones et, plus particulièrement, le rôle qu'il accorde aux groupes autochtones comme participants actifs au dialogue sur les politiques circumpolaires.

3.3 Engagement du public et communications

Les critiques des intervenants à l'égard d'AEC ont été particulièrement cohérentes et véhémentes en ce qui concerne l'engagement du public et les communications. Ces deux questions sont à la fois liées et distinctes. Les évaluateurs commencent avec une évaluation de la question la plus épineuse des deux, soit l'engagement du public.

3.3.1 Engagement du public

L'un des principes du VNPEC est « l'entretien d'un dialogue continu avec les Canadiens, plus particulièrement les habitants du Nord ». Les initiatives de GHC en matière d'engagement du public sont axées sur un événement de sensibilisation tenu chaque année dans l'une des capitales territoriales. L'événement de 2001 s'est déroulé à Whitehorse, celui de 2002 à Yellowknife, celui de 2004 à Iqaluit et celui de 2005 à Whitehorse. Ces activités de deux jours comprennent des conférences données par des fonctionnaires et par des experts, suivies de périodes de questions. La participation à ces événements, qui se tiennent pendant la semaine, durant les heures de bureau, se limite à un assez petit nombre de personnes intéressées, pour la plupart des employés des gouvernements territoriaux et des collèges nordiques. La couverture médiatique a rempli son rôle de sensibilisation, mais a fait peu pour susciter la participation des habitants du Nord. Par ailleurs, GHC n'a pas affiché les résultats de ces séances de sensibilisation sur son site Web et n'a pas non plus donné de rétroaction de façon constante. Par conséquent, la plupart des participants aux séances de sensibilisation n'ont pu déterminer comment GHC a traité les questions soulevées pendant les événements.

Presque tous les habitants du Nord qui ont été interrogés dans le cadre de l'évaluation sont d'avis qu'AEC n'a pas réussi à obtenir leur engagement à l'égard des questions de politiques du VNPEC de manière significative. Certains laissent entendre que les initiatives envisagées par GHC en matière d'engagement du public sont dépassées en ce sens qu'elles consistent largement en la présentation de renseignements par Ottawa aux habitants du Nord. Les organisations autochtones sont particulièrement critiques, tout comme les gouvernements territoriaux, d'ailleurs. Aucun ne considère sa relation avec AEC au sujet préoccupations circumpolaires comme un partenariat.

Les évaluateurs reconnaissent que les habitants du Nord ont de grandes attentes en ce qui concerne la participation du public. Pour les résidants des territoires et les organisations autochtones, engagement signifie participation au processus décisionnel dans un contexte d'équité et de transparence. Les évaluateurs reconnaissent aussi qu'il est difficile d'engager le public nordique à l'égard des questions circumpolaires sans une stratégie fédérale pour l'Arctique canadien. Les habitants du Nord veulent d'abord et avant tout aborder des questions actuelles d'ordre international comme l'éducation, la formation, l'emploi, la santé et les préoccupations sociales qui s'y attachent - domaines qui ne relèvent pas du mandat d'AEC. Cependant, malgré ces difficultés, le rendement d'AEC devrait être bien supérieur à ce qu'il est. Le fait est qu'AEC n'a ni plan ni objectifs clairement défini.

Si AEC est sérieux pour ce qui est d'engager les habitants du Nord, il devrait envisager de prendre comme modèle le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord [d'AINC].
    - Un représentant d'une organisation autochtone

Les séances de sensibilisation constituent des occasions insuffisantes qui rejoignent trop peu de citoyens pour influencer la direction des politiques ou des programmes du VNPEC. Les gens ont l'impression qu'elles sont préparées d'avance et strictement contrôlées. Il est nécessaire d'accroître grandement l'interaction et l'engagement à la fois officiels et informels, plus particulièrement avec les gouvernements territoriaux et les organisations autochtones, y compris ceux qui ont réglé des revendications territoriales. Les PP et d'autres organisations autochtones sont prêts à contribuer à l'accroissement de l'engagement du public pour atteindre l'échelle communautaire. Cependant, ils ont besoin de fonds pour jouer ce rôle efficacement.

Le système en place à Ottawa est coupé du Nord. Nous avons besoin d'emplois dans le Nord, de détachements auprès d'organisations autochtones et d'un contact plus régulier avec les gouvernements territoriaux.
    - Un cadre supérieur du gouvernement fédéral.

De nombreux informateurs ont mentionné la nécessité d'une présence accrue d'AEC dans le Nord, ce qui touche également le bureau de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires. Des représentants des gouvernements territoriaux ont proposé qu'AEC désigne un employé du gouvernement fédéral dans chaque territoire comme personne responsable des questions liées au VNPEC et que ce poste soit partagé. Des intervenants nordiques ont aussi demandé à l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires de consacrer beaucoup plus de temps à cette région.

Des représentants d'autres ministères fédéraux se sont montrés intéressés à participer à un processus de consultation encore plus vaste à propos du VNPEC. Cependant, ils n'ont pas toujours réussi à fournir du personnel qualifié et du financement quand les besoins se faisaient le plus sentir. GHC a mentionné aux évaluateurs qu'il a été difficile dans le passé d'engager des fonctionnaires d'autres ministères au-dessus du niveau opérationnel. D'autres ministères participent au groupe central du Conseil de l'Arctique qui détermine la position du Canada au Conseil de l'Arctique. Toutefois, comme il n'existe pas de stratégie nationale pour le Nord, il se peut que des ministères aient quelques fois ressenti de la difficulté à prendre des positions internationales. La stratégie pour le Nord pourrait donner l'occasion d'améliorer la coordination intergouvernementale.

Il faut déployer des efforts énormes pour mobiliser les Canadiens. Il est vraiment essentiel d'informer les Canadiens, c'est-à-dire le public, sur les questions nordiques.
    - Un ancien ministre fédéral

Les initiatives de sensibilisation actuelles de GHC visent tout particulièrement les territoires. À quelques exceptions près, il y a peu de traces d'habitants du Nord en dehors des territoires (Labrador, Nord du Québec et le nord d'autres provinces) ayant participé au VNPEC. Des habitants du Nord des trois territoires ont dit aux évaluateurs qu'ils étaient consternés par le peu d'efforts déployés par AEC pour susciter l'intérêt des Canadiens du sud en ce qui concerne la politique canadienne dans l'univers circumpolaire.

Les évaluateurs reconnaissent que l'engagement du public est un domaine dans lequel AEC continuera sans doute de faire l'objet de critiques et ce, même si des améliorations importantes sont apportées. Il faudra peut-être beaucoup plus que les 200 000 $ que GHC alloue à l'appui aux politiques et aux communications chaque année pour satisfaire aux attentes fondamentales. Les évaluateurs reconnaissent également la difficulté qu'a GHC à diriger d'Ottawa une politique qui concerne les trois gouvernements territoriaux, une multitude d'organisations autochtones, de nombreux ministères fédéraux ainsi que les relations bilatérales à la grandeur d'une vaste région circumpolaire.

3.3.2 Communications

Les efforts d'AEC en matière de communications ont été gênés par l'absence d'une stratégie globale et d'un plan détaillé. Cette lacune a causé des failles dans les communications internes et externes, ce qui a eu une incidence sur la perception de la transparence, de l'intégrité et de la reddition des comptes de GHC.

De nombreux informateurs ont souligné que la coordination et la communication au sein même d'AEC doivent être améliorées. Les évaluateurs ont noté que certains hauts fonctionnaires ayant des responsabilités en matière d'affaires circumpolaires ne sont pas très bien informés du travail de GHC. Certains des PP déplorent aussi le fait que des fonctionnaires d'AEC, pendant les réunions du Conseil de l'Arctique, ne semblent pas toujours bien préparés. Une organisation autochtone a fait remarquer que parfois les hauts fonctionnaires du ministère n'abondent pas tous dans le même sens à propos de questions de politiques circumpolaires importantes.

Les porte-parole d'autres ministères fédéraux ont affirmé ne pas être au courant de la portée du VNPEC au-delà de leur propre mandat. Des informateurs ont dit qu'il fallait accroître l'efficacité des communications pour faire savoir aux autres ministères comment ils s'intègrent dans le cadre stratégique d'AEC. Des fonctionnaires d'AINC ont mis en évidence la nécessité d'accroître la transparence et la coordination afin d'éviter que deux ministères financent des organisations autochtones pour les mêmes activités. Plusieurs ministères soulignent qu'un plan de travail et un rapport annuel permettraient de réaliser de grands progrès quant à l'amélioration des communications et à l'élimination du dédoublement des efforts.

Communication? Quelle communication? Il est clair que nous sommes tenus à l'écart.
    - Un représentant des PP

De nombreux intervenants nordiques déplorent le fait que le site Web d'AEC ne présente pas d'information sur les critères de financement du VNPEC. Certains sont d'avis que GHC devrait produire un rapport annuel. Les évaluateurs n'ont trouvé aucun document écrit qui explique le VNPEC sans ambages ou qui présente ses accomplissements. Par exemple, ils n'ont trouvé aucun document de communication faisant l'éloge du rôle clé du Canada dans l'Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique et dans le Rapport sur le développement humain dans l'Arctique. Les occasions ratées de communication sont nombreuses. Par exemple, AEC pourrait collaborer plus étroitement avec des députés fédéraux des territoires pour s'assurer que leurs messages soient communiqués pendant les assemblées publiques des députés. Des efforts supplémentaires pourraient être déployés pour utiliser les médias afin d'obtenir la reconnaissance des initiatives fructueuses.

Idéalement, AEC devrait avoir une stratégie unique en matière d'engagement du public et de communications, une stratégie qui engloberait un dialogue constant, la sensibilisation du public, la transparence et la reddition des comptes. Bien que la responsabilité de mettre à jour le site Web du VNPEC et de produire une forme de rapport annuel serait sans doute imputée à GHC, il faut explorer les moyens de partager les autres éléments de ce genre de stratégie avec les partenaires du VNPEC à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement fédéral.

3.4 Leadership

La délégation se présente aux réunions internationales en étant disposée à considérer n'importe quelle question, contrairement à des états d'une plus grande maturité. Il faut plus de rigueur pour établir ce que nous voulons [que le VNPEC] fasse pour nous et cette vision doit être maintenue pendant une période considérable.
    - Un haut fonctionnaire du Canada

De nombreux intervenants ont exprimé leurs préoccupations à propos de l'orientation de la politique étrangère du Canada dans le Nord. La plupart ont leurs propres opinions au sujet des questions prioritaires. Comme il est dit ailleurs dans ce rapport, les enjeux environnementaux revêtent la plus grande importance. Les polluants transfrontaliers ont des effets négatifs sur la santé des habitants du Nord canadien et le changement climatique influence non seulement les conditions de vie dans le Nord, mais soulève aussi des questions de souveraineté à mesure que le passage du Nord-Ouest s'ouvre à la circulation maritime. Les intervenants craignent les menaces à la souveraineté du Canada découlant d'autres sources, dont les intérêts commerciaux et militaires des États-Unis et la propriété étrangère croissante des ressources naturelles du Canada. La croissance industrielle rapide de la Chine risque également d'influencer le Nord canadien sur plusieurs fronts.

Des intervenants ont l'impression que la position du Canada sur ces questions manque de leadership et de clarté. Les sources d'orientation habituelles - le ministre, la haute direction d'AEC, l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires - ont été assez silencieuses sur ces questions circumpolaires au cours des dernières années. Les habitants du Nord peuvent se tourner vers des déclarations écrites, y compris le VNPEC et des documents comme la Déclaration conjointe par le Canada et l'UE sur la coopération nordique, pour obtenir de l'orientation. Cependant, ces déclarations ont un sens large et laissent place à l'interprétation. De plus, elles sont dépassées. Pendant les forums internationaux, les principaux acteurs, notamment GHC, les chefs de mission et les représentants canadiens (dont beaucoup proviennent de ministères autres qu'AEC), sont tout à fait libres d'approfondir les questions qu'ils considèrent importantes, même si elles sortent du cadre d'un programme national cohérent ou d'une approche pangouvernementale. De cette situation risquent de découler des messages déformés ou confus, ce qui pourrait miner la capacité du Canada à promouvoir des positions stratégiques cohérentes.

Certains habitants du Nord ont dit aux évaluateurs qu'ils craignent que le Canada soit en train de perdre son leadership dans les affaires circumpolaires. D'ailleurs, de nombreux intervenants recherchent un leadership plus solide de la part du bureau de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires. Les organisations autochtones en particulier ont mentionné que le bureau devait être renforcé à l'aide de conseillers techniques qualifiés qui ont travaillé dans le Nord et qui comprennent cette région, à l'aide de financement suffisant pour permettre des déplacements plus fréquents dans le Nord, et grâce à des liens plus étroits avec le ministère fédéral de l'Environnement. Des intervenants, dont certains d'AEC, souhaitent que, dans l'ensemble, les plus hauts échelons du ministère exercent un leadership accru. Beaucoup d'informateurs clés veulent que ce leadership transparaisse dans un VNPEC revigoré qui tienne compte des réalisés actuelles et orientent les efforts du Canada relatifs à la région circumpolaire.

3.5 Efficience et efficacité

L'examen des documents et les entrevues effectuées aux fins de cette évaluation concluent à l'insuffisance des ressources humaines, financières et matérielles pour atteindre les résultats escomptés. Les évaluateurs craignent qu'AEC n'essaie d'en faire trop  - et pas toujours les bonnes choses - avec trop peu de ressources et qu'il obtienne ainsi des résultats médiocres.

Il y a encore lieu d'accroître le rendement en se concentrant stratégiquement sur un moins grand nombre d'initiatives de plus grande envergure. Actuellement, les employés de GHC passent la majeure partie de leur temps à gérer des dizaines d'ententes de contribution - dont un trop grand nombre contribuent peu à l'atteinte des résultats escomptés. Certains informateurs clés considèrent que GHC consacre tant d'énergie à la programmation qu'il a perdu son habileté à influencer les questions de politiques circumpolaires.

GHC met davantage l'accent sur les activités que sur les résultats. Il a besoin d'un plan stratégique qui soit plus lié au CGRR renouvelé. En effet, le CGRR actuel n'est pas utilisé comme outil de gestion. La présentation de rapports, s'il y a lieu, est fondée sur les activités. On note particulièrement l'absence de mesures de surveillance systématique du rendement au moyen d'indicateurs vérifiables.

L'examen des dossiers a mis en évidence un certain nombre de lacunes dans les systèmes de gestion de GHC, dont de nombreuses ont été soulignées par les vérificateurs du Bureau de l'inspecteur général d'AEC en février 2004. Par exemple, les évaluateurs ont trouvé des dossiers de projets incomplets. Seulement la moitié des dossiers de contribution, dans les échantillons examinés par les évaluateurs contenaient des propositions et un nombre important de ces dossiers n'étaient constitués que de courtes lettres ayant pour objet une demande de financement. Un grand nombre de propositions ne comprenaient pas d'objectifs, de risques potentiels, de plans de mise en oeuvre des stratégies d'atténuation des risques, d'échéanciers et de renseignements sur les autres sources de financement. Certaines ne contenaient même pas de budget.

Le tiers des dossiers de projets examinés ne contenait aucun rapport final alors que les ententes de contribution en exigent un. La plupart des rapports font une brève description des activités; peu présentent une discussion sur les résultats; un seul fait état des objectifs.

Peu de données ont permis de vérifier si les propositions approuvées satisfaisaient aux critères de financement établis. Les évaluateurs n'ont trouvé aucun motif pour justifier l'acceptation des projets dans la plupart des dossiers de projets. Un bon nombre de propositions ne présentent aucune information quant au financement provenant d'autres sources. Bien qu'il soit possible que le personnel de GHC ait reçu cette information, les traces écrites sont insuffisantes.

Depuis cette vérification, GHC s'est efforcé de resserrer ses systèmes d'administration et de gestion. Cependant, des efforts accrus sont nécessaires pour informer les partenaires de projets, y compris les autres ministères et les autres missions, de l'obligation de rendre des comptes sur les résultats. Actuellement, les lettres d'entente interministérielles n'obligent que les ministères fédéraux qui bénéficient du financement du VNPEC à rendre compte de leurs activités.

Certains partenaires de projets doivent accroître leur capacité en matière de gestion et de présentation de rapports. GHC a demandé à la Direction de la vérification d'AEC d'apporter une aide à cet égard. Cependant, les évaluateurs croient que la réalisation de missions de surveillance régulières par le personnel des programmes de GHC permettrait d'aider plus efficacement les partenaires à renforcer leur capacité en matière de gestion de projet et de présentation de rapports.

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4. Leçons

Élaborée par GHC de concert avec les évaluateurs, la liste suivante présente certaines des leçons tirées au cours des cinq premières années du VNPEC.

  • Autant que possible, maintenir un degré élevé de soutien au sein du ministère.
  • Obtenir l'engagement d'autres ministères fédéraux et territoriaux à l'égard des politiques et/ou des ressources.
  • Établir une procédure divisionnaire claire concernant l'administration des fonds de programmation et affecter du personnel à temps plein à la mise en oeuvre de manière à libérer des employés et à les affecter à la planification stratégique.
  • Fournir du soutien et des conseils aux bénéficiaires de contribution au sujet des exigences en matière de rapport et s'assurer que des mesures efficaces de surveillance et de suivi sont en place.

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5. Conclusions et recommandations

5.1 Conclusions

5.1.1 Ce qui fonctionne

Le Canada joue un rôle clé au sein du Conseil de l'Arctique grâce à ses PP et à une participation active du Secrétariat des Peuples Autochtones et aux groupes de travail. Le Conseil de l'Arctique est l'une des principales institutions qui fait la promotion du dialogue multilatéral sur les enjeux circumpolaires. Il est responsable de documents clés comme l'Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique, le Rapport sur le développement humain dans l'Arctique, le Plan stratégique des espaces marins de l'Arctique et le Plan d'action du Conseil de l'Arctique pour éliminer la pollution dans l'Arctique. Le VNPEC a appuyé l'ensemble de ces travaux.

La relation du Canada avec l'UE, la Russie et les autres pays circumpolaires continue de se solidifier. Les initiatives entreprises par les missions canadiennes, les initiatives multilatérales et la participation du Canada au Conseil de l'Arctique  - qui sont toutes appuyées par le VNPEC - ont contribué de façon marquée à ces réalisations. Grâce à ces efforts, l'influence du Canada sur les politiques qui touchent la région circumpolaire s'est accrue. Le Canada participe activement au dialogue sur les enjeux circumpolaires.

L'Université de l'Arctique a renforcé sa capacité d'offrir des programmes de formation qui mettent l'accent sur la région circumpolaire. Grâce en grande partie au soutien du VNPEC, le Canada a joué un rôle clé dans son développement. Par ailleurs, le Canada abrite le bureau d'études de premier cycle à la University of Saskatchewan et a joué un rôle essentiel dans la conception et la prestation de cours.

Les évaluateurs ont aussi remarqué que différents projets individuels ont été couronnés de succès modestes. Les réalisations dans ces domaines, bien que louables, ont cependant eu moins d'impact en ce qui a trait aux objectifs du VNPEC que les initiatives susmentionnées, plus particulièrement les initiatives du Conseil de l'Arctique.

5.1.2 Ce qui est nécessaire

L'étude a permis de trouver peu de traces de l'engagement efficace des Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement des habitants du Nord et des groupes autochtones, à l'égard du dialogue en cours sur les enjeux circumpolaires. Avant l'élaboration du mémoire (original) au Cabinet, AEC a réalisé de vastes consultations; de nombreux habitants du Nord, les gouvernements territoriaux et certains groupes autochtones se sont sentis interpellés et étaient désireux de continuer à participer au dialogue naissant sur les enjeux circumpolaires. Toutefois, en raison de ressources limitées et d'un intérêt moins soutenu, cet engagement s'est affaibli. Les intervenants considèrent qu'il s'agit là d'un problème important. Il est primordial de renouveler l'attention accordée à la participation du public et aux communications et ce renouvellement doit être appuyé par des stratégies et des plans de gestion solides. On a aussi constaté que la participation d'autres ministères fédéraux ainsi que de celle des gouvernements provinciaux et territoriaux laisse à désirer; des améliorations sont nécessaires à cet égard.

En tant que pilier de l'influence du Canada sur les affaires circumpolaires, le Conseil de l'Arctique doit recevoir une grande attention. Les données disponibles suggèrent la nécessité d'accroître le soutien offert aux PP, ce qui pourrait comprendre des efforts particuliers pour renforcer la capacité institutionnelle du Arctic Athabaskan Council et du Gwich'in Council International, et de veiller à ce que le Canada tienne un rôle de chef de file dans le dialogue sur les politiques et en matière de diplomatie multilatérale. En plus de l'aide financière, l'affermissement de l'orientation politique, l'accroissement des efforts diplomatiques, le renforcement du rôle de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires et la consolidation des partenariats entre AEC et les autres ministères sont essentiels.

De plus, il faut régler la question du soutien permanent d'AEC à l'UArctique. L'aide à cette institution est moins étroitement liée aux objectifs de la politique étrangère du Canada que certaines autres initiatives, comme celles qui sont associées au Conseil de l'Arctique. Leadership et orientation sont nécessaires pour déterminer le rôle futur d'AEC par rapport à l'UArctique.

Les évaluateurs ont trouvé de nombreux exemples d'initiatives bilatérales auxquelles participent la Russie et d'autres pays circumpolaires. Cependant, les liens entre ces initiatives sont faibles et, dans certains cas, leur lien avec les objectifs du VNPEC est ténu. Ici encore, leadership et orientation sont nécessaires. Mais, dans ce cas-ci, il ne s'agit pas tant de soutien continu que de priorités.

De la même façon, dans le cas d'initiatives financées dans le cadre de l'objectif qu'est celui de promouvoir les occasions de développement économique et commercial durable, les projets n'avaient souvent aucune relation entre eux et étaient liés de manière incohérente aux objectifs du VNPEC. L'évaluation a permis de constater que beaucoup de projets appuyés par le VNPEC dans ce domaine sont axés sur les activités plutôt que sur les résultats. Le VNPEC a besoin d'une enveloppe de financement flexible, mais GHC doit aussi redoubler d'attention pour s'assurer que chaque initiative est pertinente sur le plan stratégique en adoptant des méthodes de gestion axées sur les résultats et en appliquant plus rigoureusement les critères de sélection des propositions et les exigences en matière de rapports.

5.1.3 Revirement de situation

Au moment de la mise en place du VNPEC, il y a cinq ans, le Canada ne disposait d'aucune politique générale nationale concernant le Nord. Cette situation a changé. Le gouvernement fédéral élabore actuellement les détails d'une stratégie nationale pour le Nord. De plus, grâce au nouvel énoncé de politique internationale, les objectifs de la politique étrangère du Canada ont été renouvelés pour la première fois depuis 1995.

À la lumière de ces développements ainsi que d'événements survenus depuis 2000 sur la scène mondiale (comme l'accroissement de la menace terroriste et l'approfondissement des connaissances sur les changements climatiques et leurs effets), le temps est venu de reconsidérer les priorités du VNPEC.

5.1.4 Un nouveau modèle de programme

Comme c'est le cas de beaucoup de politiques et de programmes, les buts et les priorités exacts du VNPEC sont plus faciles à déterminer maintenant que le programme fonctionne depuis cinq ans. Le Cabinet, en approuvant le VNPEC, a établi quatre priorités. En les qualifiant de priorités, il voulait sans doute orienter le financement et la diplomatie vers un ensemble d'initiatives gérable, en fonction de ce qui était jugé de la plus haute importance à ce moment-là. Une cinquième priorité a été ajoutée et les priorités se sont progressivement apparentées aux divisions des programmes permanents dans le cadre desquels les projets financés sont entrepris.

Par conséquent, le VNPEC est moins ciblé qu'il ne devrait l'être et, comme l'indiquent les constatations, certaines initiatives sont plus pertinentes que d'autres en ce qui concerne les besoins du Canada à l'égard du volet nordique de sa politique étrangère. L'une des recommandations découlant de l'évaluation, telle que décrite plus bas, concerne la réorientation du VNPEC.

L'une des bonnes façons d'entreprendre cette réorientation serait d'effectuer une étude critique des éléments du modèle du programme du VNPEC - les objectifs et les priorités. Y en a-t-il qui se chevauchent? Y a-t-il des écarts? Y a-t-il des éléments qui sont plus importants que d'autres? Y a-t-il des liens de causalité entre les éléments? Y en a-t-il qui sont antérieurs à d'autres? Les données de l'évaluation laissent entrevoir des réponses à ces questions. Bien qu'il existe rarement un seul et unique « bon » modèle, le tableau suivant se présente comme une façon de conceptualiser le VNPEC et de lancer la discussion sur la réorientation du VNPEC.

1 - Activités et priorités du VNPEC et objectifs de la politique étrangère du Canada en ce qui concerne le Nord
ActivitésRésultats intermédiairesPriorités du VNPECObjectifs généraux et à long terme de la politique étrangère
Renforcer le Conseil de l'Arctique   
  Protection de l'environnement dans le Nord 
Encourager les initiatives bilatérales auprès des pays circumpolaires et de l'UE en ce qui concerne les questions nordiquesRelations constructives entre le Canada et la région circumpolaire Prospérité et sécurité des Canadiens, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones
  Veiller à la souveraineté du Canada dans le Nord 
Encourager d'autres initiatives multilatérales auprès des pays circumpolaires et de l'UE en ce qui concerne les questions nordiques   

Les données appuient le besoin de renforcer constamment le Conseil de l'Arctique et de soutenir les initiatives bilatérales et multilatérales auxquelles participent les pays circumpolaires concernant les enjeux nordiques qui touchent le Canada. Tous ces efforts facilitent l'atteinte de l'objectif proposé dans le mémoire au Cabinet original, à savoir celui de « faire de la région circumpolaire une entité géopolitique dynamique », c'est-à-dire d'établir des relations constructives entre le Canada et une région circumpolaire reconnue. De telles relations sont souhaitables afin de tenir compte des préoccupations canadiennes qui ont une dimension internationale. Aujourd'hui, les deux principaux domaines de préoccupation sont la protection de l'environnement et la souveraineté du Canada. La prise en compte de ces préoccupations soutient l'objectif général à long terme qu'est celui d'accroître la prospérité et la sécurité des Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement des habitants du Nord. Le tableau 1 illustre une organisation séquentielle de ces éléments.

Le modèle contient trois domaines d'activités, ou de financement : le Conseil de l'Arctique, à la lumière de son rôle central dans le VNPEC, les initiatives bilatérales et les autres initiatives multilatérales (c.-à-d. les initiatives outre le Conseil de l'Arctique). La Russie n'est pas mentionnée séparément; les initiatives avec la Russie font partie des initiatives bilatérales. De plus, le développement économique et commercial n'est pas explicitement inclus. Beaucoup d'activités dans ce domaine peuvent être entreprises par d'autres ministères dans le contexte de la nouvelle stratégie nationale pour le Nord. Les actions jugées pertinentes pour le VNPEC en ce qui concerne le développement économique et commercial seraient financées soit comme initiatives bilatérales, soit comme initiatives multilatérales. L'Université de l'Arctique n'est plus citée comme une priorité, mais, répétons-le, un soutien constant à l'UArctique pourrait, si nécessaire, faire partie des initiatives multilatérales. En effet, les domaines des initiatives bilatérales et des initiatives multilatérales sont assez vastes pour maintenir l'importante souplesse que permet le modèle actuel.

Le terme « priorité » désigne toute question d'intérêt actuel primordial. Ces questions évolueront au fil du temps en fonction des événements sur la scène mondiale ainsi que des changements que subiront la politique étrangère du Canada et sa politique nationale sur le Nord. Selon des intervenants, les priorités actuelles sont la protection de l'environnement et la souveraineté du Canada dans le Nord. La prospérité et la sécurité des Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones, sont considérées comme les objectifs généraux à long terme du Volet nordique de la politique étrangère du Canada.

Les trois principes directeurs originaux du VNPEC demeurent toujours aussi pertinents et s'appliquent à ce modèle comme ils s'appliqueraient à n'importe quel nouveau modèle de programme. Remplir nos engagements et jouer un rôle de chef de file ne se limite par à remplir nos engagements internationaux en conformité avec les traités, les ententes et autres accords, mais suppose la direction par le Canada des initiatives circumpolaires multilatérales qui représentent un intérêt ou un enjeu particulier. Établir des partenariats à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement est essentiel pour éviter des chevauchements tout en s'assurant que soit abordée toute la gamme de préoccupations. Les partenariats sont de plus en plus appropriés étant donné que les enjeux couvrent divers domaines d'expertise. Par exemple, la résolution de la question des polluants transfrontaliers nécessite la collaboration entre Environnement Canada et AEC. À la lumière de la nouvelle stratégie nationale pour le Nord, tout particulièrement, AEC devra travailler en partenariat avec d'autres ministères et organismes fédéraux ainsi qu'avec les gouvernements territoriaux pour atteindre, de manière efficace et efficiente, les objectifs du Canada. Entretenir un dialogue continu avec les Canadiens et Canadiennes, plus particulièrement avec les habitants du Nord revêt également une importance soutenue et croissante. En effet, on a constaté des lacunes considérables dans les efforts déployés dans le cadre de ce programme pour engager les habitants du Nord. Le renouvellement du VNPEC doit prévoir des améliorations dans ce domaine.

5.2 Recommandations

À la lumière de ces constatations, le maintien du VNPEC en tant que politique et le maintien de l'aide financière aux projets et aux initiatives qui soutiennent les objectifs du VNPEC sont nécessaires. Les recommandations suivantes visent à orienter et à renforcer le VNPEC de manière à ce qu'il appuie l'objectif général qu'est celui d'assurer la prospérité et la sécurité des Canadiens et Canadiennes, et plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones :

1. Orienter les priorités des cinq prochaines années de manière à tenir compte des enjeux actuels et à soutenir les objectifs du VNPEC tout en assurant la synergie avec la nouvelle stratégie pour le Nord et le nouvel énoncé de politique internationale. Grâce à la nouvelle politique et aux nouveaux points de mire du programme, le VNPEC peut concentrer ses énergies et ses ressources financières sur un moins grand nombre d'initiatives. L'appui aux PP du Conseil de l'Arctique, la mise en oeuvre d'initiatives stratégiques bilatérales et multilatérales et l'élaboration de positions politiques et de mesures de promotion des politiques, ainsi que la protection de l'environnement et de la souveraineté du Canada dans le Nord doivent être au coeur du nouveau VNPEC.

Engagement de la direction GHC

La Direction produira une mise à jour annuelle de la politique au début de chaque exercice financier, en établissant une courte liste de priorités en matière de politique étrangère à chercher à réaliser dans le cadre du programme, en suivant différentes voies. Les domaines précis mis en évidence par l'évaluation, dont les questions liées à l'environnement et à la souveraineté, feront partie des éléments centraux du programme renouvelé. Par ailleurs, des questions émergentes, comme la sécurité énergétique et la santé circumpolaire, seront examinées de manière plus détaillée au cours de l'année qui vient, dans la ligne du dialogue qui se déroule dans le Nord canadien et au Conseil de l'Arctique.

Des investissements supplémentaires modestes dans les recherches stratégiques seront disponibles pour éclairer ces sujets de politiques.

Résultat escomptés

Le volet nordique de la politique étrangère du Canada met en oeuvre une orientation stratégique claire et précise, tenant compte des questions actuelles, et contribue aux grands objectifs du gouvernement en matière de politique étrangère.

2. Renforcer le leadership d'AEC et du Canada dans les affaires circumpolaires. Il est essentiel que le VNPEC consacre davantage d'efforts et de ressources à l'élaboration des positions de la politique étrangère du Canada qui font la promotion des intérêts canadiens relatifs aux enjeux nordiques. Cela suppose une intégration et une participation accrues de la part de la haute direction d'AEC et du cabinet du ministre, des chefs de mission et de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, et demande à GHC de jouer un rôle clé de recherche, de développement et de conseiller en matière de politiques.

Engagement de la direction GHC

GHC/GCX continueront de collaborer avec les ministères du gouvernement fédéral et les autres intervenants pour mettre particulièrement en relief le rôle et les engagements du Canada au Conseil de l'Arctique et au sein de ses groupes de travail.

Des activités du volet nordique de la politique étrangère du Canada relatives à la Fédération de Russie seront entreprises pour faire progresser les objectifs de renforcement de la présidence de la Fédération de Russie au Conseil de l'Arctique ou les objectifs établis du Groupe de travail Canada-Russie sur l'Arctique et le Nord (GTAN) de la Commission économique intergouvernementale.

La Déclaration conjointe du Canada et de l'UE sur la coopération arctique sera renforcée par des initiatives organisées par GHC jusqu'à la fin de la présidence finlandaise de l'Union européenne, en 2006.

GHC/GCX collaboreront avec le Cabinet du ministre des Affaires étrangères pour présenter au Cabinet une actualisation de la mise en oeuvre du volet nordique de la politique étrangère du Canada et établir les liens pertinents vers la politique internationale globale du Canada, les engagements du gouvernement à créer une vision nordique pour le Nord, le document sur les priorités internationales des Territoires de 2005, et l'Année polaire internationale.

GHC maintiendra le fructueux Fonds d'initiatives nordiques qu'administrent les chefs de mission dans les pays circumpolaires pour aider à faire connaître les valeurs et les intérêts canadiens dans leur pays d'accréditation.

Résultat escomptés

L'élaboration du Programme stratégique circumpolaire et la prise de décision sont influencés et pris en compte par Affaires étrangères Canada et ses partenaires, tant sur le plan national qu'international, conformément aux quatre objectifs du volet nordique de la politique étrangère du Canada et aux priorités stratégiques circumpolaires particulières énoncées dans le Plan d'activités annuel du volet nordique de la politique étrangère du Canada.

Engagement avec les pays circumpolaires au sujet des priorités du Canada concernant le volet nordique de sa politique étrangère.

3. Renforcer les partenariats avec les autres ministères et organismes fédéraux, avec les gouvernements territoriaux et avec les groupes de revendication territoriale. En raison de la nouvelle stratégie nationale pour le Nord, de l'accent accru sur les solutions horizontales et pangouvernementales et du transfert continu de pouvoirs dans le Nord, il est essentiel qu'AEC collabore étroitement avec tous ses différents partenaires afin d'atteindre les objectifs du Canada en ce qui concerne les enjeux circumpolaires.

Engagement de la direction GHC

GHC poursuit son étroite collaboration avec les ministères du gouvernement pour faire en sorte que les questions concernant la coopération, la souveraineté et la sécurité circumpolaires occupent une place prépondérante à mesure que le gouvernement élabore une vision nordique. GHC continuera aussi de participer activement au Groupe de travail interministériel sur la sécurité dans l'Arctique (GTISA) que préside le MDN.

GHC deviendra un membre actif au sein des conseils fédéraux dans les trois territoires et contribuera aux réactions pangouvernementales aux questions nordiques.

Les partenariats dirigés par GHC/GCX dans le contexte de questions stratégiques circumpolaires seront renforcés en continuant de présider le Groupe cadre interministériel du Conseil de l'Arctique et en encourageant des réunions du Comité interministériel des SMA sur les affaires circumpolaires.

GHC profitera des programmes d'échanges intergouvernementaux pour joindre au personnel de la Direction un représentant d'un gouvernement territorial.

Résultat escomptés

Que les Canadiens acquièrent une plus grande connaissance du rôle du Canada dans les affaires circumpolaires et soient davantage sensibilisés à ce sujet.

La possibilité, pour tous les membres du personnel de la Direction de mieux comprendre les dynamiques intergouvernementales. Un renforcement des relations intergouvernementales et une augmentation de l'intérêt que portent les gouvernements territoriaux aux questions circumpolaires.

4. Renforcer les initiatives visant à engager les Canadiens et Canadiennes, et plus particulièrement les habitants du Nord et les groupes autochtones. Grâce au bureau de l'Ambassadeur aux affaires circumpolaires, à une présence physique accrue dans le Nord, à un contact amélioré avec les PP du Conseil de l'Arctique, à une interaction plus régulière avec les groupes autochtones et à des voies de communication pratiques, AEC doit susciter de manière plus significative l'engagement des habitants du Nord à l'égard des efforts continus visant à déterminer et à promouvoir les intérêts canadiens dans les relations circumpolaires. AEC doit aussi prendre des mesures pour engager la collectivité canadienne dans son ensemble. Pour que cette initiative réussisse, GHC doit d'abord élaborer une stratégie générale et ensuite des plans bien définis concernant la participation du public et les communications.

Engagement de la direction GHC

Un programme de sensibilisation systématique et organisé, visant à faire participer activement les Canadiens nordiques dans l'ensemble du Nord canadien et dirigé par GHC/GCX, sera renforcé. Les chefs de mission accrédités auprès des pays nordiques prendront part aux activités de sensibilisation.

La participation active des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux nordiques sera renforcée. GHC/GCX organiseront et mettront au point des programmes mutuellement acceptables et tiendront des réunions avec les intervenants aux moments et aux endroits qui conviennent à ces derniers.

Un soutien continu sera offert aux participants permanents et aux éléments canadiens du Conseil arctique afin qu'ils puissent participer plus activement aux activités du Conseil Arctique.

Résultat escomptés

Renforcement des capacités des organisations et institutions nordiques de participer au dialogue sur la politique circumpolaire et aux activités de coopération.

Augmentation du soutien public à l'égard du rôle du Canada dans la construction d'une région circumpolaire dynamique.

5. Continuer d'améliorer les systèmes et les procédures de gestion de programmes. GHC doit achever le perfectionnement et l'institutionnalisation des procédures, des protocoles et des modèles du VNPEC ainsi que des mesures de suivi et de présentation des rapports, tout en respectant les principes de gestion axée sur les résultats. Les critères de financement doivent assurer le lien entre les initiatives et les résultats escomptés. Un nouveau cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) doit être élaboré une fois que la stratégie nationale pour le Nord et l'énoncé de politique internationale seront complétés et que le VNPEC y aura été intégré.

Engagement de la direction GHC

En 2004, GHC a créé un poste à temps plein au sein de la Direction afin d'améliorer les systèmes et les procédures de gestion du programme. Ces systèmes et procédures portent sur les propositions qui arrivent, y compris le paiement et la vérification.

GHC mettra en place un comité ministériel pour examiner les propositions de projets qui arrivent.

Par l'intermédiaire de ZIE, GHC a passé un contrat avec un expert-conseil privé pour aider à élaborer un nouveau cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Celui-ci tiendra pleinement compte des politiques internationales et des priorités nationales du gouvernement pour le Nord canadien.

Résultat escomptés

Les procédures de programmation, les mécanismes de conservation des données et de présentation de rapports sont uniformes pour assurer une cohérence avec les objectifs administratifs et stratégiques ministériels.


1 Le VNPEC définit les « habitants du Nord » comme les habitants du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, du Nunavik (Nord du Québec) et de l'ensemble du Labrador. Ils englobent aussi les habitants du « Moyen-Nord » - territoires nordiques de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l'Ontario et du Québec. Cependant, aux fins de cette évaluation, « habitants du Nord » désigne les habitants du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, ce qui représente environ 100,000 personnes. Il n'y a qu'au Nunavut que la population autochtone représente une large majorité.

2 Les voisins du Nord sont le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis.

3 Établi à Copenhague, au Danemark, le Indigenous Peoples' Secretariat, vise à appuyer la participation des Autochtones de l'Arctique aux activités du Conseil de l'Arctique.

4 Une des difficultés auxquelles les évaluateurs ont fait face dans l'évaluation du progrès est qu'il s'agit d'activités et non d'indicateurs. Un CGRR a été élaboré en 2001 et comprenait des indicateurs (dont beaucoup étaient d'une qualité et d'une utilité discutables), mais l'GHC ne l'a pas utilisé pour effectuer le suivi du progrès. Dans le cadre de l'évaluation, le CGRR sera mis à jour.

5 Les gouvernements territoriaux investissent indirectement quand ils fournissent des subventions pour aider les étudiants inscrits dans des programmes qui offrent des cours de l'UArctique.

6 C'est peut-être pour cette raison que l'UArctique obtient les meilleurs taux de participation là où les cours sont dispensés dans des campus nordiques.

7 GHC a pris la direction du groupe de travail sur l'Arctique et le Nord seulement en décembre 2004.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2012-10-05