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Évaluation sommative - programme de développement des marchés d'exportation (PDME)

(Format PDF, 421 ko) *

(Mars 2005)

Table des matières

Résumé

Le présent rapport constitue une évaluation sommative du Programme de développement des marchés d'exportation (PDME). Ce programme a été créé en 1971 pour appuyer les activités d'expansion internationale des affaires des entreprises et des associations commerciales canadiennes. Il est formé de deux volets principaux - le PDME-Industrie et le PDME-Associations commerciales, et la présente évaluation porte sur ces deux volets.

Pendant 30 ans, le PDME a été la cheville ouvrière de l'appui du gouvernement du Canada à l'expansion internationale des affaires. Il a pour objectif d'améliorer les résultats obtenus par le Canada sur les marchés internationaux en aidant les petites et moyennes entreprises à se familiariser avec l'exportation et avec les nouveaux marchés. Le PDME est administré par le secteur de l'Expansion internationale des affaires (EIA) de Commerce international Canada(1).

Le PDME a versé environ 400 millions $ et il a aidé plus de 30 000 entreprises et associations industrielles canadiennes. Plus de 16 milliards $ de ventes à l'exportation ont été liées aux activités appuyées par le PDME.

Constatations

Des évaluations économiques ont montré que le PDME-AC et le PDME-Industrie étaient tous deux rentables. Au cours des trois dernières années, le PDME-AC a réussi à étendre son champ d'activité et à accroître son efficacité tout en maintenant constants ses frais administratifs. Le PDME-Industrie, par contre, est à peine rentable, vu son importance limitée. Il faudra l'élargir et le restructurer pour en faire un programme national viable. Certaines variantes du concept sont proposées dans la présente étude.

Le PDME compte parmi les programmes de contribution les plus efficaces du gouvernement du Canada. Il existe depuis 35 ans et au cours de cette période, moyennant des frais relativement peu élevés, il a contribué de diverses façons à l'économie du commerce extérieur du Canada. Malheureusement, depuis huit ans, la pertinence du PDME-Industrie a été minée par quatre facteurs :

  1. Un budget nettement inférieur à la norme observée par le passé (en particulier en dollars constants).

  2. La dispersion du budget du gouvernement du Canada destiné à la promotion commerciale entre divers programmes sectoriels ou spéciaux versant des contributions à des fins identiques à celles du PDME, ce qui compromet la notion de guichet unique (bien qu'Équipe Canada inc, à titre de mécanisme de coordination, ait peut-être légèrement remédié à ce problème).

  3. Le fait que le volet Soumissions pour projets d'immobilisations du PDME n'ait pas réussi à trouver de clientèle, en raison des limites strictes applicables à la taille des sociétés admissibles, ce qui a créé un écart entre les capacités des entreprises canadiennes admissibles et celles nécessaires à la réalisation de projets d'immobilisations internationaux.

  4. Un manque d'intégration entre le PDME et les délégués commerciaux dans les missions à l'étranger, qui a été aggravé du fait qu'un autre ministère (Industrie Canada ou, au Québec, Développement économique Canada pour les régions du Québec) offre le programme au pays.

Résumé des principales recommandations

Les conclusions de récentes études du PDME, l'examen de documents ministériels et nos entrevues avec les intervenants nous ont permis de formuler les recommandations principales suivantes :

PDME-Industrie
  1. Nous recommandons que le PDME-Industrie soit rétabli à titre de guichet unique pour le soutien fédéral aux PME qui mènent des activités d'expansion internationale des affaires, et ce indépendamment du secteur.

  2. Nous recommandons que le PDME-Industrie adopte une approche plus souple, innovatrice et intégrée des projets qu'il appuie, plutôt que de s'en tenir étroitement aux modèles traditionnels d'expansion internationale des affaires. La séparation entre les types d'activités d'expansion internationale des affaires (exportation, repérage de sources, investissement et innovation) devrait être abolie.

  3. Le budget du PDME-Industrie devrait être rétabli à un niveau à peu près similaire à celui qu'il était autrefois pour devenir un programme rentable, d'envergure nationale. Si cela se faisait, les avantages excéderaient probablement les coûts et ce, de façon substantielle.

  4. Le PDME-Industrie devrait être accessible à un éventail suffisamment large de PME canadiennes, et non pas seulement aux micro-entreprises. Nous recommandons de ne pas limiter la taille des sociétés pour le volet d'un nouveau PDME qui mettrait l'accent sur l'innovation et de ne pas limiter la taille des sociétés pour les grands projets d'immobilisations (les projets de plus de 10 millions $, par exemple). Pour le volet du PDME qui appuie les activités de marketing aux États-Unis, nous recommandons une limite de 50 millions $ en revenus annuels. C'est la limite couramment utilisée par les pays concurrents du Canada et elle semble raisonnable à l'égard du soutien du marketing en Amérique du Nord. Pour les activités à l'extérieur des États-Unis, nous envisageons deux solutions : (1) aucune limite pour ce qui est de la taille des sociétés mais des points supplémentaires aux petites entreprises; (2) un plafond légèrement supérieur à celui fixé aux États-Unis, peut-être de 75 ou de 100 millions $, puisqu'il est logique que ce soient les PME les plus importantes qui aient les ressources nécessaires pour s'aventurer plus loin. Il vaut aussi la peine d'envisager de définir l'admissibilité en termes soit de revenus soit de nombre d'employés. On obtiendra de la sorte un traitement plus équilibré pour les entreprises manufacturières et les entreprises de services.

  5. Nous recommandons qu'un PDME-Industrie restructuré présente des caractéristiques susceptibles de mobiliser non seulement les bureaux régionaux au Canada mais aussi les missions à l'étranger.

  6. Nous recommandons que le PDME-Industrie suive certaines des pratiques déjà adoptées par le PDME-AC, lorsque ces pratiques peuvent être adaptées à une clientèle plus nombreuse. Il s'agit notamment de l'interaction avec les clients en ligne, de l'adoption de critères explicites et de facteurs de pondération pour approuver les demandes et d'un processus de présentation de demandes aussi concurrentiel et comparatif que possible.

  7. Nous recommandons que les dispositions relatives au remboursement soient abandonnées, et ce pour trois raisons : premièrement, un simple calcul des impôts fédéraux perçus sur les ventes à l'exportation (qui s'élèvent, en moyenne, à 20 fois la contribution du PDME) montre que le rendement pour le gouvernement fédéral provient principalement de ces impôts sur les ventes supplémentaires des sociétés, et non pas du remboursement de la contribution du PDME; deuxièmement, le remboursement est coûteux à administrer; troisièmement, l'argument de la politique commerciale dans le cas du remboursement ne semble pas convaincant, compte tenu du fait que des pays concurrents administrent des programmes beaucoup plus importants qui n'exigent pas de remboursement.

PDME-Associations

La restructuration du PDME-AC, ces trois dernières années, a rendu le programme plus efficace et plus rentable et elle en a élargi la portée à un plus grand nombre de clients. Par conséquent, nous avons peu de recommandations à faire. Nous suggérons ce qui suit :

  1. Le PDME-AC sous sa forme actuelle, semble répondre parfaitement aux besoins de sa clientèle. Toutefois, certaines associations ne sont toujours pas admissibles et pourraient apporter une excellente contribution si elles participaient au programme. Le PDME devrait procéder à une analyse des besoins pour vérifier s'il serait profitable d'élargir l'admissibilité aux associations canadiennes qui ne répondent pas actuellement aux critères d'admissibilité du PDME-AC.

  2. Dans le cas des associations les plus compétentes, le PDME-AC devrait envisager de relever le plafond de l'aide financière pour le porter de 100 000 $ à 250 000 $, afin de faciliter le soutien de <séries> plus complexes d'activités d'expansion internationale des affaires. Ces séries pourraient comprendre par exemple l'embauche d'un nouveau diplômé spécialiste de l'expansion internationale des affaires ou la participation de membres des associations directement dans les projets de promotion menés par l'Association (à des conditions similaires à celles en vigueur actuellement dans le PDME-Industrie, sous sa forme actuelle, en particulier le partage des coûts à parts entre le PDME et les petites et moyennes entreprises).

  3. Nous suggérons que le PDME-AC procède à des expériences et finance les associations les plus en mesure d'exploiter un service d'octroi de contributions. Si une association présentait une série appropriée dans sa proposition annuelle au PDME-AC, elle recevrait des fonds pour accorder des subventions concurrentielles à ses membres afin d'appuyer leur participation à l'une de ses manifestations prioritaires (un salon commercial, par exemple). Cette mesure assurerait une efficacité accrue et peut-être un ciblage plus précis des sociétés. CICan devrait accorder une grande attention à la reddition de comptes par les associations qui recevraient de tels fonds.

  4. Une évaluation antérieure concluait que l'aspect le plus important de l'incrémentalité était l'augmentation de l'effort d'ensemble de l'association relativement à la promotion commerciale et qu'il était moins important, bien que pertinent, de diversifier les activités. Nous souscrivons à cette conclusion.

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1.0 Introduction

1.1 But du présent document

Le présent rapport est une évaluation sommative du Programme de développement des marchés d'exportation (PDME). Il résume les données sur l'efficacité et la rentabilité du programme et décrit les options applicables à sa conception et à son fonctionnement à l'avenir. Le rapport contient des constatations, les leçons tirées au cours de la période allant de l'exercice 2000-2001 à l'exercice 2004-2005 et, finalement, des recommandations.

Les objectifs spécifiques de l'évaluation tels que décrits dans le mandat sont de déterminer dans quelle mesure le PDME s'harmonise avec les politiques et les priorités ministérielles en matière de stratégie d'expansion internationale des affaires et répond aux besoins des petites et moyennes entreprises canadiennes et des associations sectorielles nationales; d'évaluer le succès du PDME en fonction de l'atteinte des objectifs et de la production des résultats anticipés; d'évaluer la rentabilité et l'efficacité de l'approche de gestion et de la conception de programme pour atteindre les résultats souhaités en comparaison d'autres modèles d'exécution de programme qui donneraient les mêmes résultats ou des résultats similaires; de dégager des enseignements ou de formuler des recommandations concernant l'orientation future du programme.

L'évaluation traite des questions standard d'évaluation des programmes se rapportant à la pertinence, à la réussite et à la rentabilité. Le lecteur trouvera à la section 5.2 la liste des questions utilisées et un résumé des constatations des évaluateurs pour chacune.

1.2 Méthodes

L'évaluation porte sur les résultats obtenus par le PDME, en comparaison des résultats attendus, en s'appuyant sur les outils suivants : études d'évaluation des éléments au cours des trois dernières années, examen de la documentation et un petit nombre d'entrevues avec des intervenants clés.

La première évaluation des éléments actuels du PDME a été commandée en 2001 par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Elle portait sur le plus petit élément du programme (le PDME-AC) : soutien accordé aux associations pour la promotion générale du commerce(2) et concluait que la portée du programme avait plus que doublé sans que cela n'entraîne une augmentation importante des frais généraux. Dans le présent rapport, nous passons en revue les constatations de cette évaluation, tant celles qui ont été acceptées par le Ministère que celles qui ne l'ont pas été, ainsi que les résultats.

La deuxième partie de l'évaluation portait sur le PDME-Industrie. Les travaux ont pris fin au début de 2004 et s'appuyaient sur plusieurs études, des ateliers et des groupes de discussion pour analyser les constatations et en examiner les conséquences. Quatre documents de travail ont été rédigés - un examen de l'évolution du PDME au cours des 30 dernières années; un examen de la satisfaction des clients; un examen de l'efficacité opérationnelle du programme; un examen de programmes similaires au PDME, au Canada et à l'étranger. L'équipe d'examen était conseillée par un Comité consultatif public-privé(3) Ici aussi, dans le présent rapport, nous passons en revue les constatations de cette évaluation, ce qui a été accepté par le Ministère et ce qui ne l'a pas été, et les résultats. Finalement, nous synthétisons les résultats de ces évaluations d'élément, de l'examen de la documentation et des entrevues pour donner un aperçu de la rentabilité et de l'efficacité du PDME.

1.3 Programme de développement des marchés d'exportation (PDME)

Le Programme de développement des marchés d'exportation (PDME) a été créé en 1971. En 30 ans, il a versé environ 400 millions $ et aidé plus de 30 000 entreprises et associations commerciales canadiennes. Plus de 16 milliards $ de ventes à l'exportation ont été liées aux activités appuyées par le PDME. Au départ, le PDME était accessible aux entreprises de toutes tailles. Toutefois, au fil des ans, l'admissibilité a été progressivement réduite pour ce qui est tant de la taille des entreprises que de celle des contributions. En outre, le budget est passé de 35 millions $ en 1983-1984 à 20 millions $ en 1992-1993 et à 10,4 millions $ en 2003-2004.

Au cours de la dernière décennie, le PDME a fait l'objet de deux cycles d'examen et de réformes. Le premier a eu lieu après 1993-1994. À cette époque, le PDME se ressentait des problèmes financiers du gouvernement du Canada qui ont mené à l'Examen des programmes. En 1994, le rapport intitulé Examen de l'expansion internationale des affaires, produit par une équipe du secteur privé, recommandait d'apporter des changements au PDME et notamment de restreindre l'admissibilité aux entreprises réalisant moins de 10 millions $ en ventes annuelles.

Le deuxième cycle d'examen et de réformes a commencé en 2001-2002 et se poursuit avec la création du nouveau ministère, Commerce international Canada. La réforme s'intéresse actuellement à plusieurs aspects et notamment (1) aux contraintes du PDME qui ont entraîné la réduction de sa portée et de son échelle et (2) à l'éparpillement des ressources entre divers instruments de promotion commerciale (exportations, investissement, et science et technologie) et entre divers ministères fédéraux ainsi qu'à une approche plus intégrée en matière d'expansion internationale des affaires.

1.4 Éléments du PDME

En 2004-2005, le PDME était formé de deux volets principaux : le PDME-Industrie et le PDME-Associations commerciales. La présente évaluation couvre les deux. Le PDME-Industrie aide les très petites entreprises canadiennes (celles qui réalisent entre 250 000 $ et 10 millions $ de ventes annuellement). Le PDME-Industrie comprend trois composantes :

  • La composante Entreprises novices à l'exportation (ENE) offre des contributions remboursables pouvant atteindre 7 500 $ pour des voyages de marketing n'importe où dans le monde; il est surtout utilisé pour les États-Unis. La demande d'appui dans le cadre de ce programme est relativement faible.
  • La composante Stratégie de développement des marchés (SDM) offre des contributions d'au moins 5 000 $ et d'au plus 50 000 $ pour l'expansion internationale des affaires partout dans le monde.
  • La composante Soumissions pour projets d'immobilisations (SPI) offre des contributions pouvant aller de 5 000 $ à 50 000 $ pour aider des entreprises canadiennes préqualifiées à présenter des offres spécifiques dans le cadre de grands projets. La demande d'appui dans ce volet du programme est négligeable, vu les contraintes générales du PDME relativement à la taille des entreprises admissibles - le plafond est trop bas pour englober un grand nombre d'entreprises compétitives dans le cadre de grands projets internationaux.

Dans le cas du PDME-Industrie, les contributions sont remboursables, sous réserve de la réussite de l'entreprise sur le marché des exportations, c'est-à-dire de l'augmentation de ses ventes sur un marché donné. Dans le cas des Soumissions pour projets d'immobilisations, le remboursement est exigible dès que l'entreprise a réussi. Dans le cas des ENE, il correspond à quatre pour cent des ventes à l'exportation dans le marché ciblé au cours des deux années suivant l'octroi de la contribution, et dans le cas du volet SDM, au cours des trois années suivant la contribution. Par contre, les contributions du PDME-Associations commerciales n'ont pas à être remboursées. Les sociétés présentent des rapports des ventes à la fin de la période de 12 mois au cours de laquelle l'assistance a été versée et à la fin des trois années subséquentes, et elles remettent quatre pour cent du montant différentiel des ventes réalisées sur le marché ciblé jusqu'à ce que la contribution soit remboursée ou que la période de remboursement prenne fin. Les remboursements sont versés directement au Trésor. Le PDME-AC offre une aide financière aux associations industrielles canadiennes qui mènent des activités générales de promotion des exportations à l'appui des entreprises de leur secteur. Les contributions annuelles s'établissent à 15 000 $ et 100 000 $, et leur remboursement n'est pas exigé.

1.5 Objectifs du PDME

Pendant 30 ans, le PDME a été la cheville ouvrière de l'appui accordé par le gouvernement du Canada à l'expansion internationale des affaires. Il a pour objectifs d'améliorer les résultats obtenus par le Canada sur les marchés internationaux en aidant les petites et moyennes entreprises à se familiariser avec l'exportation et avec les nouveaux marchés. Il encourage les exportateurs à élargir les marchés existants et à en développer de nouveaux et il favorise l'expansion et la diversification commerciales, en particulier relativement aux priorités définies par Équipe Canada.

1.6 Gouvernance et administration

Le sous-ministre adjoint, Expansion internationale des affaires (EIA), et le délégué commercial en chef à Commerce international Canada sont responsables du PDME(4) Le financement du programme est compris dans les crédits parlementaires 1 et 10 de Commerce international Canada. La responsabilité de l'exécution concrète du programme a été déléguée au directeur, PDME et Cyber-services (TCE). Le PDME-Industrie est exécuté par les bureaux régionaux de CICan(5) anciennement appelés Centres du commerce international (CCI) et qui, jusqu'en décembre 2003, faisaient partie d'Industrie Canada. Au Québec, les bureaux régionaux de l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec appuient l'exécution du PDME-Industrie(6) Il y a environ 25 points de service au Canada. Les bureaux régionaux sont le lieu de prise de contact avec les entreprises, mais les services commerciaux des missions canadiennes à l'étranger peuvent aider les entreprises candidates en fournissant des avis et une orientation et ils peuvent aussi conseiller le bureau régional au sujet des activités proposées par l'entreprise.

1.7 Ressources

En 2005-2006, le budget du PDME-AC s'élèvera à environ 3,4 millions $, y compris 200 000 $ au titre des F et E et des salaires (et environ 6 % pour les « frais généraux »). Ce budget devrait atteindre environ 5 millions $ en 2009-2010. Le PDME-Industrie a temporairement suspendu tout nouvel engagement. En 2005-2006, le programme déboursera moins d'un million $ pour respecter des engagements déjà contractés. Le budget à long terme sera fonction du moment de la reprise de toute la gamme des activités, et de leur forme.

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2.0 Contexte

2.1 L'industrie canadienne, 1993-2004

Au cours de la dernière décennie, les exportations canadiennes ont connu une forte croissance et se sont concentrées plus nettement aux États-Unis. Depuis 1990, la part des exportations canadiennes à destination des États-Unis augmente rapidement; elle est passée de moins de 75 % à plus de 87 % en 2003. Les marchés américains sont sans contredit la destination principale des exportations canadiennes. Toutefois, la part du Canada sur les marchés américains stagne sous les 20 % depuis plus d'une décennie, tandis que les parts du Mexique (de 6,9 % en 1993 à 11,6 % en 2002) et de la Chine (de 5,4 % en 1993 à 10,8 % en 2002) ont augmenté de façon spectaculaire. Les échanges commerciaux du Canada dans les années 1990 avaient le vent dans les voiles, et le surplus des marchandises (y compris les produits de base) était constant et important et compensait les déficits plus modestes au chapitre des services, des revenus d'investissement et des transferts(7).

2.2 Types de soutien à l'expansion internationale des affaires

En 2003, le MAECI a commandé une étude au sujet de programmes semblables au PDME-Industrie, au Canada et à l'étranger. Même si aucune réplique exacte du PDME n'a été repérée, il existe de nombreux programmes en partie similaires (par les objectifs et (ou) les instruments)(8) Tous les programmes de promotion commerciale canadiens ne s'intéressent pas uniquement au commerce. Certains sont plus soucieux d'équité régionale ou de la situation des minorités que d'optimisation du commerce. Certains concurrents étrangers ont des programmes beaucoup plus vastes et beaucoup plus dynamiques que le PDME. Il existe une grande variété de philosophies quant à la meilleure façon d'encourager le développement des échanges internationaux.

2.3 Tendances du soutien gouvernemental aux initiatives d'EIA canadiennes

Au cours des années 1990, les dépenses totales du gouvernement fédéral au titre de l'expansion internationale des affaires ont augmenté alors que la portée du PDME diminuait(9). Malgré l'augmentation générale, l'appui du gouvernement du Canada en matière d'expansion internationale des affaires a vu son orientation se fragmenter. Le guichet unique qu'offrait autrefois le PDME a été fractionné. D'autres ministères fédéraux ont créé des programmes de contributions à l'intention des PME de leurs secteurs industriels pour profiter d'occasions d'affaires sur la scène internationale, ce qui a créé des inégalités et des inefficacités économiques suite à un accès inégal entre secteurs et régions. En 2003-2004, le gouvernement du Canada dépensait environ trois fois plus pour appuyer l'expansion internationale des affaires par l'entremise de divers groupes spéciaux que par l'entremise du PDME(10).

Parallèlement, le budget du PDME a été réduit et l'admissibilité a été limitée à la micro-entreprise, écartant ainsi de nombreuses petites et moyennes entreprises. Les compressions budgétaires ont rendu le PDME inaccessible pour certains des secteurs d'exportation les plus dynamiques au Canada - soit les PME ayant un chiffre d'affaires de 10 à 50 millions $ par année(11). Les changements apportés aux critères d'admissibilité ont effectivement enlevé toute pertinence au volet Soumissions pour projets d'immobilisations du PDME-Industrie. Il n'y a pas d'affinité véritable entre les micro-entreprises dont les ventes n'atteignent pas 10 millions $ par année et les occasions que présentent les grands projets à l'étranger. Deuxièmement, la distinction entre l'ENE et la SDM n'était pas suffisamment claire et disparaissait souvent dans la pratique. Troisièmement, les délégués commerciaux dans les missions, qui constituent la principale ressource du gouvernement fédéral pour l'entreprise, se sont désintéressés du PDME parce qu'ils avaient peu de responsabilités ou de pouvoirs relativement au programme sur leurs propres marchés. Ils pouvaient fournir des conseils seulement au sujet des demandes, si le temps le permettait, mais ils n'avaient que rarement des contacts significatifs avec l'entreprise.

Même si la plupart des contributions du PDME étaient destinées à la promotion commerciale aux États-Unis, la conception du programme était la même pour tous les marchés. Pourtant, certains fonctionnent très différemment des marchés nord-américains. Il serait-peut-être plus efficace de créer un volet du PDME adapté aux marchés régionaux des États-Unis et aux méthodes que les délégués commerciaux et les gens d'affaires du Canada utilisent sur ces marchés (qui sont différents, par exemple, des marchés de l'Indonésie), plutôt que de s'en tenir à une approche uniforme(12).

À la fin des années 1990, le Service des délégués commerciaux du Canada, au MAECI, envisageait certains changements radicaux qui auraient instauré une structure plus commerciale, plus apparentée aux organismes de promotion du commerce du Royaume-Uni, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. Ces organisations sont moins intégrées aux services diplomatiques, leur personnel a l'expérience du secteur privé et, dans la plupart des cas, perçoit de modiques sommes pour ses services (fortement subventionnés). Toutefois, une telle approche s'écartait de la tradition canadienne et aurait nécessité un important investissement. En 1997, il a été décidé de constituer plutôt une organisation virtuelle, Équipe Canada inc, pour coordonner les activités des ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux s'intéressant au développement du commerce international.

Le Service des délégués commerciaux du Canada a en outre redéfini ses services de base dans les missions pour insister sur les activités de plus grande valeur. Le SDC a modernisé ses capacités électroniques pour améliorer la circulation de l'information et accroître la mobilité des délégués commerciaux. Par exemple, le Délégué commercial virtuel diffuse de l'information sur mesure aux entreprises. Les délégués commerciaux réunissent et distribuent de l'information en direct pour faire connaître plus rapidement et plus spécifiquement les possibilités d'affaires et les contacts. Le SDC compte maintenant quelque 140 bureaux à l'étranger.

En 2003, le MAECI, Industrie Canada et Agriculture et Agroalimentaire Canada ont mis en oeuvre une Initiative de représentation accrue aux États-Unis. Cette Initiative a sensiblement renforcé les ressources « sur le terrain » dans ce marché clé. Soixante nouveaux postes ont été créés et vingt consuls honoraires ont été nommés(13). L'Initiative visait d'abord à intensifier les activités de promotion commerciale du Canada dans les nouveaux centres de pouvoir économique en établissant de nouveaux consulats et à assouplir et à spécifier l'approche dans des centres plus petits mais tout de même importants ailleurs aux États-Unis.

Sauf au Québec, les programmes provinciaux à l'appui de la promotion commerciale étaient rares et modestes - par exemple, en Colombie-Britannique, le Forestry Innovation Initiative (12 millions $, dont une modeste partie est semblable au PDME), le Trade Assistance Programs for Shows du Manitoba (170 000 $), le Prospector Program de la Nouvelle-Écosse (100 000 $). L'IMPACT-PME au Québec avait un budget annuel d'environ cinq millions $.

Pour résumer :

  • Dans l'ensemble, le gouvernement a dispersé son appui aux activités d'expansion internationale des affaires des entreprises canadiennes au cours de la dernière décennie et son objectif, qui est d'accroître le commerce en général, s'était dilué.
  • Les niveaux de soutien pour l'expansion internationale des affaires varient actuellement selon les secteurs et les régions du Canada. Il n'existe pas de guichet unique, et les règles ne sont pas équitables pour toutes les entreprises canadiennes qui cherchent un appui en vue de développer les marchés internationaux.
  • Au sein du PDME, depuis trois ans, le soutien financier se déplace du soutien direct aux sociétés vers les activités de promotion générale menées par des associations.

2.4 Programmes étrangers

Plusieurs pays concurrents ont des programmes dont les budgets sont beaucoup plus généreux que celui du PDME. Le programme de subventions au développement des marchés d'exportation, administré par Austrade, est deux fois plus important que le PDME. Les États-Unis élargissent considérablement leur « Market Access Program », qui passera de 100 millions $US en 2002 à 200 millions $US en 2006. En Europe, il existe de nombreux programmes pour aider les nouveaux exportateurs, notamment le PIPE espagnol, et un grand nombre de programmes appuient la participation à des salons commerciaux et à des expositions. Parmi les pays moins développés, c'est le Brésil qui a le plus important programme, avec un budget annuel d'environ 100 millions $CAN. Les tendances globales sont difficiles à dégager car les programmes changent fréquemment, en fonction de décisions politiques. La longévité du PDME est inhabituelle, mais ses changements relativement fréquents de conception sont typiques. Certains de ces programmes se distinguent nettement du Service des délégués commerciaux du Canada, en particulier par leur gouvernance et par leur philosophie en matière de paiement des services.

Pour résumer :

  • Le PDME est petit si on le compare aux programmes de certaines nations concurrentes.
  • Le PDME est le seul à exiger un remboursement.
  • Le PDME se distingue en ce qu'il limite son appui à la micro-entreprise.
  • D'autres programmes nationaux ont tendance à adopter une vision plus large de l'internationalisation du commerce et de la promotion des échanges plutôt que de s'intéresser uniquement aux exportations.
  • D'autres programmes sont souvent en prise plus directe avec les services de délégués commerciaux.
  • D'autres programmes sont souvent mieux intégrés avec les organisations partenaires et ont tendance à demander plus à ces partenaires.

2.5 Caractère changeant de l'expansion internationale des affaires

L'expansion internationale des affaires est devenue plus subtile et plus intégrée au cours de la dernière décennie, et le PDME doit être adapté à cette nouvelle réalité. Les entreprises abordent l'internationalisation en intégrant étroitement de nombreux aspects des affaires, y compris l'innovation, le repérage des sources, le financement, la production et le marketing(14).

Pour résumer :

  • L'ancienne notion mercantiliste voulant que l'expansion internationale des affaires soit un aspect secondaire permettant simplement d'écouler les surplus d'une entreprise à faible prix à l'étranger, en particulier en cas de ralentissement économique au pays, a perdu de sa pertinence. Un plus grand nombre de sociétés doivent mener des activités sur la scène internationale pour demeurer compétitives. Les nouveaux modèles commerciaux prévoyant la création de valeur pour les Canadiens grâce aux échanges internationaux viennent maintenant bousculer la notion traditionnelle d'exportation.
  • L'Internet ainsi que les communications téléphoniques et le transport aérien à coût abordable ont modifié la réalité de l'expansion internationale des affaires. Toutefois, le contact personnel demeure essentiel pour établir de nouvelles activités commerciales.

2.6 Justification du risque partagé par le gouvernement pour l'expansion internationale des affaires

Les petites et moyennes entreprises du Canada se tournent naturellement vers le gouvernement fédéral pour les appuyer sur la scène internationale et pour partager les risques. À titre d'illustration, signalons que 44 % des PME à la recherche de capital de risque en 2000 se sont adressées au gouvernement ou à des sociétés d'État, en comparaison de 16 % pour la source principale suivante (les banques et les caisses populaires)(15). En l'absence de ce soutien, les PME seraient peut-être plus timides que nécessaire sur la scène internationale(16).

Il est en outre logique que le gouvernement fédéral soit en mesure de mener certaines activités de façon plus économique que le secteur privé en raison de son réseau d'ambassades et de missions dans le monde et de sa compréhension détaillée de l'économie politique d'autres pays(17).

Le développement des échanges internationaux est bénéfique pour le Canada et pour le gouvernement du Canada. À long terme, les évaluations ont montré que le PDME avait régulièrement produit une augmentation des ventes à l'exportation correspondant en moyenne à environ vingt fois la contribution fédérale(18). Les sociétés qui ont réussi ont remboursé la contribution et elles ont en outre payé des impôts sur les ventes supplémentaires réalisées à l'exportation(19).

L'expansion internationale des affaires aide les petites et moyennes entreprises (PME), elle contribue à l'entretien des relations économiques entre le Canada et les États-Unis, elle facilite l'innovation et elle encourage les échanges internationaux. Non seulement le commerce international assure une partie du revenu des Canadiens (environ 40 % de notre produit national brut provient des ventes à l'exportation), mais en outre le fait d'être engagé dans des échanges internationaux est important pour le maintien de la compétitivité. Statistique Canada a décrit les effets positifs du commerce international sur la productivité et l'efficience canadienne, sur l'adoption de nouvelles technologies et techniques de gestion et sur l'innovation. (Rapport Baldwin(20))

2.7 Orientations futures de l'expansion internationale des affaires

En 2001-2002, le MAECI a commandé une analyse de l'environnement pour cerner, dans toute la mesure du possible comment le contexte de la promotion des échanges pourrait évoluer au cours de la prochaine décennie(21). L'équipe chargée de l'étude a commencé par définir sept domaines où des changements sensibles pourraient influer notablement sur le Service des délégués commerciaux canadiens [SDC]. Il s'agissait des domaines suivants :

  • Composition et orientation du commerce international
  • Facteurs de compétitivité dans l'expansion internationale des affaires
  • Composition, capacités et besoins des entreprises canadiennes
  • Cadre de réglementation et stratégie pour le commerce international
  • Rôles et instruments du gouvernement fédéral à l'égard de l'entreprise privée
  • Technologies et outils d'expansion internationale des affaires et des échanges
  • Modèles d'affaires émergents

Deux de ces secteurs (ceux qui sont surlignés) sont particulièrement pertinents dans le cas du PDME(22). Une liste d'options a été dressée(23). Mentionnons entre autres :

  1. Statu quo.
  2. Regroupement et intensification des efforts de soutien du commerce, par exemple grâce à une vaste restructuration des politiques et de l'appareil fédéral à l'égard du soutien du secteur privé et du commerce international en particulier. (Note de l'auteur : Cette voie a été suivie avec la création d'un nouveau ministère consacré au commerce.)
  3. Transfert plus net et plus rapide des programmes aux municipalités et aux régions [en particulier dans le cas des services commerciaux internationaux à l'intérieur des frontières].

Une autre tendance pertinente pour le PDME est l'émergence de nouveaux modèles commerciaux qui ne ressemblent pas aux modèles traditionnels, notamment ceux de la société à intégration verticale et du conglomérat(24).

2.8 Principes directeurs d'un nouveau PDME

En 2003, le Comité consultatif affecté à l'équipe d'examen du PDME-Industrie(25)a suggéré d'adopter les principes suivants, en se fondant sur une discussion des constatations de l'examen.

  • Les petites et moyennes entreprises constituent une cible valable, mais le PDME est devenu trop axé sur les micro-entreprises. Le plafond applicable à la taille des entreprises admissibles devrait passer à 25 millions $, à 35 millions $ (limite fixée par Austrade) ou même à 50 millions $. Une autre solution consisterait à fixer diverses limites de taille des sociétés selon qu'il s'agit d'entreprises manufacturières ou de services. Par le passé, le rendement des exportations de la composante Soumissions pour projets d'immobilisations a été le meilleur de toutes les sections du PDME. Toutefois, la demande est devenue négligeable depuis que le PDME se limite aux micro-entreprises qui ne peuvent tout simplement pas s'attaquer au marché des grands projets. Compte tenu des perspectives intéressantes des projets d'immobilisations, il serait sage de relâcher les contraintes touchant la taille des entreprises pour adopter un critère plus réaliste.
  • L'approche d'un programme pour tous ne suffit pas. Nous constatons en particulier que, parce que les marchés américains sont différents des marchés d'outre-mer et en raison de l'importance de nos liens commerciaux avec les États-Unis, une partie du PDME devrait être conçue spécifiquement pour la promotion des échanges commerciaux avec les États-Unis. De même, les marchés d'outre-mer doivent faire l'objet d'un traitement adapté. Les missions à l'étranger pourraient assumer plus de responsabilités et de pouvoirs en ce qui concerne les projets appuyés par le PDME dans leur territoire.
  • Le partage des risques à parts égales est important pour assurer l'engagement de l'entreprise à l'égard de l'activité appuyée.
  • Le fait d'exiger un plan et une discussion des résultats à l'étape de l'application est un avantage pour l'entreprise et un élément important du processus d'attribution des marchés.
  • Le PDME doit avoir une certaine ampleur (masse critique) pour justifier l'investissement consenti par le gouvernement du Canada dans son administration.
  • Le PDME devrait continuer de faire preuve de diligence raisonnable pour l'examen des demandes présentées au programme, mais il devrait simplifier ses méthodes au maximum. La simplification peut être réalisée en dressant une liste des articles non admissibles (plutôt que de devoir vérifier l'admissibilité de tous les articles dans chaque facture), en remplaçant le remboursement par une plus grande attention à ce qui est assujetti à l'impôt et en exigeant que les séries d'activités définies dans les propositions soient liées aux résultats attendus.
  • Un concept plus vaste d'internationalisation devrait sous-tendre le programme. Le programme ne devrait pas être si fortement axé sur les exportations qu'il néglige l'importance croissante d'autres aspects de la valeur ajoutée à l'échelle internationale. Il conviendrait d'accorder moins d'importance à des activités de marketing strictement définies et d'accroître la souplesse pour appuyer les approches innovatrices en matière d'expansion internationale des affaires. Il y aurait ainsi moins de division entre le marketing tel qu'il se fait traditionnellement et d'autres activités d'expansion internationale des affaires. Un effet plus ciblé permettrait de mieux servir la « nouvelle économie » des entreprises axées sur la connaissance.
  • L'efficience pourrait être améliorée par une simplification s'inspirant de celle qui a présidé à la revitalisation du PDME-AC. Par exemple, si les contributions de reconnaissance étaient accordées à taux forfaitaire suivant la situation géographique de la société au Canada et le marché d'exportation visé, il serait possible de réduire au minimum la présentation et la vérification de reçus. Le fait d'imposer les petites contributions mais de ne pas réclamer de remboursement en cas de réussite (sauf pour les importantes contributions octroyées en vue d'un grand projet, qui seraient remboursables immédiatement en cas de succès) produirait des économies considérables. Les activités de tenue de livre détaillées, de suivi et de vérification, fondamentales dans le cadre du PDME actuel, deviendraient inutiles. L'établissement d'un plafond cumulatif par société garantirait que seuls les efforts de marketing de grande priorité seraient appuyés.

L'efficience pourrait aussi être améliorée si les demandes étaient regroupées. Dans le cadre des propositions de revitalisation, il y aurait trois « appels de propositions » par année, et CICan et ses partenaires pourraient à ces occasions lancer une campagne de marketing considérable pour promouvoir le PDME. On considère que trois concours permettraient de desservir adéquatement le monde des affaires car la plupart des activités de marketing peuvent être planifiées quelques mois à l'avance.

L'Internet offre des possibilités pour répondre plus rapidement et plus économiquement aux demandes. La présentation de demandes en ligne accélérerait le traitement des demandes et l'attribution des fonds. Le processus serait facilité par des critères (et des facteurs de pondération) publiés, en fonction desquels les demandes seraient jugées. La simplicité pourrait être en outre améliorée si l'on encourageait le « regroupement en séries des demandes » (propositions à prix fixe basées sur les résultats), avec un plafond et un plancher de contribution. Les demandeurs pourraient être encouragés à structurer leur demande de soutien d'après un niveau d'effort standard, de sorte que les décideurs pourraient mieux comparer les demandes.

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3.0 PDME-Industrie

3.1 Introduction au PDME-Industrie

Environ les deux tiers du soutien du PDME-Industrie vont à des entreprises qui mènent des activités de marketing aux États-Unis. Ce pourcentage est stable depuis deux exercices. (Voir les tableaux 3.1.1 A et B)

3.1(A) Contributions du PDME-Industrie, par section du programme et par marché (% É.-U. et reste du monde), 2002-2003
SectionMarché
 É.-U.Reste du mondeTous les marchés% É.-U.
Entreprises novices à l'exportation (ENE)373 355 $557 242 $930 597 $40 %
Stratégies de développement des marchés (SDM)4 022 599 $1 490 384 $5 512 983 $73 %
Soumissions pour projets d'immobilisations (SPI)21 074 $197 473 $218 547 $10 %
Total des sections4 417 028 $2 245 099 $6 662 127 $66 %
3.1.1(B) Contributions du PDME-Industrie, par section du programme et par marché (% É.-U. et reste du monde), 2003-2004
SectionMarché
 É.-U.Reste du mondeTous les marchés% É.-U.
Entreprises novices à l'exportation335 567,73 $600 088,53 $935 656,26 $36 %
Stratégies de développement des marchés4 941 969,28 $1 836 046,14 $6 778 015,42 $73 %
Soumissions pour projets d'immobilisations34 617,49 $345 733,97 $380 351,46 $9,1 %
Total des sections5,312 M $2,782 M $8,094 M $66 %

L'essentiel du financement du PDME-Industrie est accordé à la section Stratégies de développement des marchés. Une part modeste est allouée aux Sociétés novices à l'exportation, et presque rien ne va aux Soumissions pour projets d'immobilisations. (Tableau 3.1.2 A et B)

3.1.2(A) Contributions du PDME-Industrie, par marché et par section (%), 2002-2003
SectionMarché
 É.-U.Reste du mondeTous les marchés% SECTION
Entreprises novices à l'exportation373 355 $557 242 $930 597 $14 %
Stratégies de développement des marchés4 022 599 $1 490 384 $5 512 983 $83 %
Soumissions pour projets d'immobilisations21 074 $197 473 $218 547 $3 %
Total des sections4 417 028 $2 245 099 $6 662 127 $100 %
3.1.2(B) Contributions du PDME-Industrie, par marché et par section (%), 2003-2004
SectionMarché
 É.-U.Reste du mondeTous les marchés% SECTION
Entreprises novices à l'exportation335 567,73 $600 088,53 $935 656,26 $12 %
Stratégies de développement des marchés4 941 969,28 $1 836 046,14 $6 778 015,42 $83 %
Soumissions pour projet d'immobilisations34 617,49 $345 733,97 $380 351,46 $5 %
Total des sections5 312 M $2 782 M $8 094 M $100 %

3.2 Efficacité opérationnelle

En 2003, le MAECI (aujourd'hui CICan) a commandé une étude des processus opérationnels du PDME-Industrie, y compris les Centres régionaux du commerce international (CCI), dans le but de simplifier et d'améliorer l'expérience des clients(26) L'étude concluait que les procédés du PDME étaient trop détaillés et lents. À la suite des réductions, les coûts administratifs sont maintenant sans commune mesure avec le programme amoindri. En 2002-2003, il en a coûté environ 2,7 millions $ pour exécuter le programme et verser en contributions un total d'environ 6,7 millions $ aux entreprises. (Voir le tableau 3.1.1 ci-dessus.) La gestion des remboursements et la vérification connexe ont été jugées coûteuses.

Il a été suggéré d'accroître l'efficacité grâce à une meilleure gestion des systèmes d'information, y compris l'exécution de services électroniques, la conversion au format électronique des formulaires destinés aux clients et la simplification des processus de demande, de passation de marchés et de présentation de rapports.

Pour résumer :

  • Le PDME est relativement coûteux à administrer sous sa forme actuelle.
  • L'administration des remboursements est la partie la plus coûteuse de l'exécution du programme.
  • Les processus du PDME sont bien définis, bien documentés et bien compris et ils ne sont pas trop difficiles pour le client, mais ils comportent de nombreuses étapes.
  • Les processus pourraient être simplifiés. Les conditions de contrat doivent être simplifiées, et en particulier le traitement des modifications.
  • Une meilleure exécution des services électroniques pourrait réduire les coûts engagés par le Ministère, par les CCI (bureaux régionaux) et par les clients.
  • Le programme n'est pas exécuté de façon uniforme dans tout le Canada.
  • L'intégration du PDME avec le Service des délégués commerciaux du Canada n'est pas optimale.

3.3 Satisfaction des clients(27)

Le MAECI (aujourd'hui CICan) réalisait un sondage annuel(28)pour mesurer la satisfaction des clients du PDME. Chaque année, environ 80 % des clients indiquaient qu'ils étaient satisfaits ou très satisfaits. Ce résultat est excellent, si on le compare à ceux de la plupart des programmes gouvernementaux.

Cela signifie pourtant qu'un client sur cinq n'est pas tout à fait satisfait du service qu'il reçoit. Il serait intéressant de savoir si l'insatisfaction est liée à l'échec des projets. Les communications et le site Web du PDME constituent l'un des aspects au sujet desquels une insatisfaction a été exprimée. La plupart des autres réserves mentionnées portaient premièrement sur les critères d'admissibilité, que les gens d'affaires aimeraient voir élargis, et deuxièmement sur les conseils (insuffisants) dispensés aux clients en matière de commerce international lorsqu'une aide financière leur est accordée. Pour les marchés d'outre-mer en particulier, les clients aimeraient obtenir plus de conseils et plus d'aide sur place, ce qui nécessiterait une intégration plus étroite du PDME et du Service des délégués commerciaux dans les missions à l'étranger.

3.3.1 Satisfaction des clients
 2003-2004
Note
2002-2003
Note
2001-2002
Note
2000-2001
Note
Maximum
Satisfaction des clients et Indice d'appréciation79,279,779,979,7100
Satisfaction des clients7,88,07,87,810
Qualité du service7,77,87,87,810
Satisfaction concernant le site Web, les communications6,87,06,87,210
Intention de présenter de nouvelles demandes8,18,38,28,110
Valeur et évaluation8,48,28,68,210

Source : CICan, sondages auprès des clients du PDME de 2001 à 2004, consultants de la phase 5

Pour résumer :

  • Le degré de satisfaction des clients est élevé, et la plupart des clients estiment que le PDME est efficace.
  • Les clients sont de plus en plus disposés à utiliser le site Web du PDME pour y chercher de l'information et ils sont plus familiers avec l'accès électronique et l'exécution électronique des services. Toutefois, en général, les clients croient que les communications pourraient être améliorées.
  • Le soutien financier du PDME doit être mieux intégré aux conseils des délégués commerciaux dans les missions à l'étranger.
  • Un suivi plus étoffé, de la part du personnel du PDME/des CCI, accroîtrait la valeur du service pour les clients.

3.4 Incidence sur les échanges

Le PDME a fait l'objet de plusieurs évaluations. Certaines tendances sont toujours présentes. Les exportations déclarées représentent généralement environ 20 fois la contribution du PDME. Au total, environ 1,6 milliard $ de ventes à l'exportation ont été liées à des initiatives de marketing appuyées par le PDME.

L'activité vise le plus souvent les États-Unis (45 % du nombre des contributions et 51 % de la valeur monétaire des contributions). L'activité outre-mer se répartit entre les régions - Asie de l'Est et du Sud (15 %), Europe (13 %), Amérique latine (11 %). Les marchés nationaux les plus actifs ont été ceux des États-Unis, du Japon, de la Chine, du Mexique, de l'Allemagne et du Royaume-Uni. Environ la moitié des contributions du PDME sont allées au secteur manufacturier et une contribution sur cinq environ a été accordée à des entreprises de services professionnels, scientifiques et techniques. Environ un tiers de la valeur de toutes les contributions du PDME est généralement remboursé.

Le PDME compile de l'information au sujet des ventes liées aux projets qu'il appuie. À cette fin, il utilise trois sources :

  • Les rapports officiels des ventes qui sont exigés comme base de remboursement au PDME.
  • L'activité de ventes déclarée dans les sondages annuels auprès des clients (voir le tableau 3.3.2).
  • Des sondages spéciaux dans le cadre d'études d'évaluation.

L'information tirée de ces sources a montré de façon constante une incidence considérable et des perceptions positives des clients au sujet de cette incidence.

3.3.2 Perception des clients concernant l'incidence sur le commerce international
 2003-2004
Note
2002-2003
Note
2001-2002
Note
2000-2001
Note
Maximum
Indice d'incidence/de contribution75,681,576,877,7100
Ventes à l'exportation7,58,07,87,810
Réussite des ventes prévue8,08,48,08,110
Contrats décrochés7,08,27,27,410
Distributeurs/agents trouvés dans le marché cible7,88,27,87,910
Contacts établis8,58,68,28,410
Rapport nouveaux clients/clients acquis2,02,52,12,110

Source : MAECI, sondages auprès des clients du PDME, de 2001 à 2004, consultants de la phase 5

3.5 Scénarios futurs pour le PDME-Industrie

En 2003, les évaluateurs ont défini trois scénarios pour le PDME-Industrie : maintien, revitalisation ou transfert.

Scénario 1 : Maintien du PDME-Industrie

Il serait possible de maintenir le PDME-Industrie sans modifier son concept fondamental ni son budget mais en apportant quelques réformes. En 2003, le Comité consultatif de l'équipe d'examen était d'avis qu'il fallait soit augmenter le budget du PDME-Industrie soit simplifier le programme.

L'intérêt de cette option est que la structure de contribution et les ententes organisationnelles ont fait leurs preuves. Son inconvénient vient de l'absence d'adaptabilité aux nouvelles conditions et occasions et de la perpétuation de problèmes qui sont maintenant apparents. Les limites structurales du PDME existant, qui se sont révélées à la longue, ne seraient pas corrigées sans modifications structurelles importantes.

Une autre solution consisterait à conserver le concept de base du PDME-Industrie mais à accroître son budget pour le reporter à peu près à la moyenne de ce qu'il était par le passé, afin de soulager les pressions financières qui ont créé certaines des faiblesses structurales du programme (en particulier celles liées à l'admissibilité des sociétés).

Il serait possible de recréer une approche de guichet unique en matière de contributions pour la promotion commerciale dans le cadre du concept existant du PDME, mais cela serait plus difficile que dans le cadre d'un scénario de revitalisation (voir la section suivante). Finalement, certaines des réformes envisagées dans le scénario de revitalisation pourraient être instaurées sans modifier l'essentiel de la structure actuelle du programme, mais, cela non plus ne pourrait pas être réalisé de façon aussi efficace ni aussi économique que dans le cadre du scénario de revitalisation.

Scénario 2 : Revitalisation du PDME-Industrie

En 2003, les évaluateurs ont proposé un scénario de revitalisation du PDME-Industrie qui nécessiterait la création de trois nouveaux fonds. Ces fonds remplaceraient le PDME existant.

Option de revitalisation : Fonds des Amériques

Le Fonds des Amériques (FDA) proposé permettrait aux petites et moyennes entreprises canadiennes d'effectuer des voyages de reconnaissance dans de nouveaux marchés des Amériques puis de donner suite aux contacts initiaux en fonction d'un plan de marketing bien pensé. Les sociétés admissibles devraient avoir été constituées au moins un an auparavant, avoir réalisé au moins 250 000 $ de ventes au cours du dernier exercice et ne pas dépasser un certain maximum de ventes annuelles. Des ventes annuelles de 10 millions, de 25 millions et de 35 millions $ ont été suggérées comme plafond pour déterminer la taille des sociétés admissibles, selon le financement total dont le nouveau programme disposera. Les études montrent que les entreprises dont les ventes se situent entre 10 et 35 millions $ par année, environ, si elles obtiennent un soutien raisonnable, pourraient devenir des exportateurs dynamiques.

Au départ, le Fonds des Amériques s'appliquerait à des voyages de marketing vers des marchés régionaux assez éloignés, aux États-Unis et au Mexique. La distance minimale pourrait être définie en kilomètres (il a été question dans les discussions d'un minimum de 250 kilomètres, mais cela risque de créer certaines inégalités. Par exemple, une entreprise de Calgary aurait moins droit à un soutien qu'une compagnie d'Edmonton pour les marchés frontaliers aux États-Unis. Une autre option consisterait à ne pas admettre les voyages de reconnaissance vers les marchés américains les plus rapprochés ou, autre solution, à accepter moins que la moitié des coûts pour ce marché. Toutefois, cette approche semble moins équitable pour les sociétés installées dans le Nord ou dans d'autres régions éloignées et dont les coûts de déplacement même vers le marché américain le plus rapproché risquent d'être considérables.

Le Comité consultatif a aussi songé à octroyer des contributions seulement lorsque les coûts réels dépassent un certain seuil. Toutefois, cette approche fait perdre l'avantage d'une contribution à taux fixe. Il s'agit en effet non pas de suivre les coûts réels, mais plutôt d'offrir un montant prédéterminé, basé sur des moyennes, car les économies au titre des coûts d'administration et de vérification de la conformité devraient dépasser les iniquités minimes découlant du fait que les coûts réels de certaines sociétés se situeront au-dessus ou au-dessous de la moyenne.

En général, l'équipe chargée de l'étude jugeait qu'il valait mieux maintenir le concept d'une contribution fixe, et de ne pas imposer de limite quant à la distance du marché cible. Après tout, les contributions nécessaires pour effectuer des déplacements vers le marché régional le plus rapproché sont modestes, elles vont de 850 $ (C.-B. vers le N.-O. des É.-U.) à 1 900 $ (de l'Ontario vers le centre-sud des É.-U.)(29) La reddition de comptes pourrait être basée sur les résultats.

La « contribution pour les voyages de reconnaissance » serait d'un montant déterminé pour chaque voyage d'une province vers un marché régional. Par exemple, si le personnel de marketing d'une société devait se rendre de l'Alberta en Nouvelle-Angleterre, il aurait droit à une contribution standard (calculée d'après l'estimation de CICan correspondant à 50 % des coûts moyens pour le déplacement de deux personnes, aller-retour, en classe économie, entre ces deux régions et pour un séjour de trois jours dans ce marché au taux de 200 $ par jour par personne). En 2004, on estimait que les contributions appropriées pour les voyages de reconnaissance se situeraient entre 1 100 $ et 2 700 $.

Une fois sa demande approuvée, la société recevrait la contribution standard, soit un montant fixe, après avoir fourni des preuves que deux membres du personnel se sont bel et bien rendus dans le marché en question (ou qu'une personne y est allée deux fois) et ont rencontré un nombre minimum de contacts.

Ces preuves suffiraient et il ne serait pas nécessaire de présenter des reçus détaillés(30). Il s'agirait d'établir que le voyage et le travail convenus ont été réalisés, ce qui est plus facile que de vérifier des reçus détaillés pour s'assurer de l'admissibilité de chaque dépense.

Si le déplacement devait permettre d'assister à un salon commercial ou une manifestation semblable, aucun autre coût ne serait admis (pour les voyages de reconnaissance outre-mer, par contre, 50 % des coûts directs par personne pour an maximum deux personnes assistant à un salon commercial ou à une manifestation similaire comportant des frais d'inscription seraient également remboursés).

Chaque CIC aurait le pouvoir d'attribuer des contributions pour des déplacements de reconnaissance. Les demandes seraient acceptées en tout temps, mais les décisions ne seraient prises que trois fois par année, en février, en juin et en octobre, ce qui faciliterait le contrôle budgétaire et permettrait aussi de comparer les demandes afin de procéder à une meilleure sélection.

L'inscription au Délégué commercial virtuel entraînerait une invitation automatique à présenter des demandes au prochain concours du PDME. Chaque concours du PDME serait précédé d'une campagne de sensibilisation dans l'ensemble du Canada, comportant de la publicité et des activités pour la promotion du commerce.

Une demande de « contribution de mise en oeuvre » pourrait être présentée aux mêmes concours du PDME. La contribution couvrirait 50 % des coûts de marketing. Pour être remboursables, ces coûts devraient être engagés au cours des 12 mois suivant la date d'approbation de la demande. Le demandeur aurait reçu une contribution pour voyage de reconnaissance dans ce marché au cours des six mois précédents ou pourrait fournir une preuve que des représentants de la société se sont rendus du Canada dans ce marché au cours de cette période, aux frais de la société. Le versement de la contribution suivrait la présentation des reçus étayant les demandes de remboursement, essentiellement comme cela se fait actuellement dans le cadre du PDME. L'approbation reposerait sur des critères fixes pondérés de façon transparente (et annoncés au préalable).

Les sociétés pourraient demander une subvention pour voyage de reconnaissance et (ou) une subvention de mise en oeuvre jusqu'à concurrence d'un plafond cumulatif (reconnaissance + mise en oeuvre) de 15 000 $ par société par marché régional - c'est-à-dire un maximum de 120 000 $ par société pour l'EIA dans les Amériques.

Les évaluateurs ont signalé divers avantages du FDA par rapport au PDME actuel :

  • Il serait adapté aux pratiques commerciales et à la situation dans les Amériques. Les relations avec le CCI et les missions de CICan seraient différentes de ce qui convient pour le marketing en Angola, par exemple.
  • L'obligation de rendre compte serait maintenue, mais simplifiée. L'approbation d'un déplacement de reconnaissance serait relativement rapide et s'accompagnerait d'un minimum de formalités administratives. Les demandes seraient reçues sous forme électronique, en direct, pour accélérer le traitement.
  • Les coûts admissibles d'une « contribution de mise en oeuvre » comprendraient tous les coûts de marketing, à l'exception d'une courte liste de points spécifiquement interdits.
  • La contribution serait imposable mais non pas remboursable, ce qui réduirait au minimum les frais d'administration tant pour le gouvernement que pour la société. Il y aurait un faible coût en termes de perte de données, mais cette perte serait minime car le PDME a accumulé pendant de nombreuses années des données qui montrent déjà de façon convaincante qu'en moyenne, l'activité supplémentaire d'expansion internationale des affaires entraîne des ventes correspondant à environ 20 fois le montant de la contribution.
  • Le FDA serait un guichet unique pour les contributions au titre de la promotion des échanges pour les sociétés canadiennes qui envisagent de s'attaquer aux marchés américains et mexicains. (Le budget serait constitué de montants versés par des ministères et organismes fédéraux qui s'intéressent à la promotion du commerce.) Cette formule permettrait de simplifier et d'économiser et elle assurerait aussi plus de visibilité auprès des milieux d'affaires.
Option de revitalisation : Fonds de création de débouchés internationaux

Le deuxième instrument de « revitalisation » recommandé par les évaluateurs était un Fonds de création de débouchés internationaux (MDF), pour appuyer le développement des affaires dans des marchés à l'extérieur des États-Unis ou du Mexique. Ce fonds favoriserait en particulier les initiatives dans les grands marchés émergents en forte croissance (Chine, Inde, Brésil et UE/Russie) mais il ne se limiterait pas exclusivement à ces marchés.

Une contribution de reconnaissance du MDF serait un montant standard basé sur l'estimation effectuée par CICan du total correspondant à 50 % du coût moyen de deux billets d'avion aller-retour en classe économique et à 50 % d'une indemnité journalière spécifique au pays pendant sept jours (c.-à-d. 50 % de sept indemnités journalières pour deux personnes ou 50 % de 14 indemnités journalières pour une personne). Le programme fonctionnerait comme pour les contributions de reconnaissance, décrites ci-dessus, dans le marché des Amériques, sauf que 50 % des coûts directs par personne pour un maximum de deux personnes participant à des salons commerciaux ou à des manifestations semblables qui comportent des frais d'inscription seraient aussi couverts. Les contributions fixes par voyage devraient s'établir à entre 2 500 $ et 9 000 $.

Une contribution de mise en oeuvre du MDF couvrirait 50 % du billet d'avion aller-retour en classe économique pour deux personnes et 50 % des coûts des documents de marketing convenus plus une indemnité journalière fixe, selon le pays visé, par personne(31) Les sociétés pourraient demander jusqu'à concurrence de 25 000 $ en contributions de mise en oeuvre par année pour chaque grand marché, et le plafond cumulatif par société pour le soutien de l'EIA à l'extérieur des Amériques serait fixé à 120 000 $ (total des contributions de reconnaissance et de mise en oeuvre).

Les sociétés canadiennes dont les ventes annuelles sont supérieures à 500 000 $ et inférieures à 50 millions $ ou dont les ventes à l'exportation représentent moins de 15 % du total des ventes seraient admissibles. Ces restrictions concernant la taille des sociétés sont moins contraignantes que celles applicables aux Amériques, car les marchés d'outre-mer, dans bien des cas, nécessitent une base financière plus solide que les activités de vente dans des régions moins éloignées du Canada.

Les demandes pourraient être présentées n'importe quand, mais les décisions seraient prises et communiquées trois fois par année (aux mêmes dates que pour les autres volets du PDME). Le personnel des missions de CICan serait le principal décideur, sous la coordination de la Direction générale des marchés mondiaux. L'administration des paiements serait centralisée à l'administration centrale de CICan.

Les avantages du MDF relativement au PDME actuel sont notamment les suivants :

  • L'approbation relèverait des missions et de l'administration centrale de CICan, ce qui soulagerait les bureaux régionaux de CICan et leur permettrait de se concentrer sur les marchés nord-américains.
  • Les missions feraient intervenir leur connaissance des marchés étrangers pour prendre les décisions de financement.
  • Un éventail plus large de PME prêtes à exporter seraient admissibles.
Option de revitalisation : Fonds pour l'innovation et les grandes initiatives

Le troisième instrument de « revitalisation » proposé par les évaluateurs était le Fonds pour l'innovation et les grandes initiatives (MIF). Sous la forme proposée, il comprendrait deux volets. Les volets sont distincts mais liés, car une demande à l'un ou à l'autre constituerait une occasion unique. Le fonds serait assez souple pour que soient examinées les demandes qui ne répondent pas aux critères d'autres fonds, soit en raison de leur aspect innovateur soit parce qu'elles portent sur un grand projet unique.

Contributions pour l'innovation

Les contributions pour l'innovation seraient réservées aux initiatives d'EIA innovatrices, peut-être lancées grâce à d'autres programmes d'innovation du gouvernement du Canada, tels le PARI et Partenariats technologiques Canada; elles pourraient aussi se rapporter aux alliances commerciales et technologiques de sociétés canadiennes avec d'autres organisations sur la scène internationale.

La caractéristique clé d'une contribution pour l'innovation est que l'admissibilité est variable. Le nombre croissant de cas où une approche traditionnelle de type PDME n'est pas indiquée pourrait être réglé au cas par cas. La proposition d'EIA de la société pourrait comprendre divers aspects non traditionnels, dont l'acquisition d'une participation ou la vente d'une participation à un partenaire stratégique, la collaboration au marketing d'investissements de technologie conjoints, la négociation de mandats de marketing mutuel, l'établissement d'ententes de distribution innovatrices, etc.

Le Fonds serait géré par l'administration centrale de CICan. Il n'y aurait ni plancher ni plafond défini, aucune contrainte quant au type de société canadienne, aucune idée préconçue quant à la meilleure façon de promouvoir le commerce international. Chaque demande serait traitée comme un cas spécial et jugée individuellement. Les demandes seraient acceptées seulement trois fois par année, aux mêmes dates que les autres concours du PDME, en partie pour éviter que des sociétés n'aient la tentation de court-circuiter les processus normaux du PDME. Vu la souplesse de ce fonds, CICan aurait besoin de se protéger contre les demandes futiles. Pour ce faire, il pourrait percevoir des frais de demande, par exemple 250 $. Cela semble raisonnable pour un programme qui n'impose pas de limite au montant de ses contributions et pour lequel certaines demandes pourraient facilement atteindre les 100 000 $.

Les contributions à l'innovation, en partie parce qu'elles sont uniques et par conséquent coûteuses à allouer et en partie parce qu'il s'agit d'encourager de vastes projets à caractère innovateur, offriraient une contribution minimale de 25 000 $ (avec un total cumulatif de 100 000 $ par société). Les frais admissibles seraient les mêmes que pour les contributions de mise en oeuvre du MAF et du MDF.

Soumissions dans le cadre de grands projets

La deuxième partie du MIF appuierait les soumissions et propositions officielles de sociétés canadiennes présélectionnées pour de grands projets (des projets qui pourraient produire plus de 50 millions $ de chiffres d'affaires ou des commandes additionnelles et d'autres contrats à brève échéance) partout dans le monde. Ce type de soutien était généralement le plus rentable avant que la taille des compagnies admissibles ne soit strictement régie, ce qui l'a rendu inutile. Dans le scénario de revitalisation, il n'y aurait pas de limite quant aux types ni à la taille des sociétés canadiennes pouvant présenter une demande, ni quant aux types ou à l'emplacement des projets. CICan offrirait de partager à parts égales les coûts, avec une contribution minimale du PDME de 25 000 $ (avec un total cumulatif de 200 000 $ par société, après les éventuels remboursements).

Le soutien non financier pourrait constituer un important aspect de ce sous-programme. Chaque cas serait confié à un agent qui réunirait une équipe spéciale de soutien formée de représentants de divers ministères compétents et, dans certains cas, d'autres ordres de gouvernement.

Le remboursement serait exigible immédiatement, dès l'acceptation de la soumission, mais uniquement dans ce cas, et il entraînerait une reconstitution des fonds disponibles dans le « compte à vie » de la société. Les demandes pourraient être présentées à l'administration centrale de CICan en tout temps.

Les décisions seraient prises par un comité composé des directeurs de TCE et de TCD ainsi que du délégué commercial en chef.

Parmi les avantages du MIF sur le PDME actuel, mentionnons :

  • Exportations envisagées à plus grande échelle.
  • Volonté d'appuyer les approches innovatrices en matière d'expansion internationale des affaires.
  • Importance du soutien non financier offert par les missions de CICan à l'étranger, selon les cas.
Scénario 3 : Transfert du PDME-Industrie

La section précédente préconisait le rétablissement du guichet unique pour le soutien fédéral à l'expansion internationale des affaires par des sociétés canadiennes. Toutefois, il existe une autre stratégie qui aborde le problème sous un tout autre angle et présente ses propres avantages et inconvénients. Dans le scénario de transfert, les ressources passent du gouvernement fédéral à d'autres intervenants (associations d'affaires et municipalités, en particulier) et de là, aux entreprises individuelles. Cette approche pourrait simplifier de beaucoup l'engagement fédéral et peut-être même resserrer les liens entre les sociétés privées, les associations et les représentants locaux pour appuyer le développement du commerce international. Cette option présente aussi des inconvénients, en particulier le fait qu'il n'y aurait pas de rapprochement avec les délégués commerciaux, mais des mesures complémentaires pourraient permettre de surmonter ce problème.

Transfert - Option A : Fonds des associations

Un Fonds des associations (AMF) permettrait aux associations commerciales qui ont reçu des fonds PDME-Associatioins de verser des contributions à certains de leurs membres pour des activités spécifiques de développement des échanges internationaux. En un sens, cela nécessiterait le regroupement du PDME-Industrie et du PDME-Associations commerciales.

En tant qu'instrument d'exécution, l'AMF présente deux avantages possibles. Premièrement, il consoliderait le travail des associations dans le domaine de l'expansion internationale des affaires, il renforcerait les liens de promotion commerciale entre les associations et leurs membres et il confierait à des associations un rôle de chef de file en matière d'expansion internationale des affaires canadien à long terme. Deuxièmement, il réduirait le fardeau administratif de CICan et d'autres ministères fédéraux tout en permettant d'appuyer plus solidement les décisions d'approbation ou de rejet des demandes de contribution sur les connaissances spécifiques à l'industrie.

Les types de contribution (reconnaissance et mise en oeuvre) seraient les mêmes que pour le MAF mais, du moins au début, les contributions d'association à une société donnée seraient limitées à 10 000 $ par année.

Les demandes pourraient être présentées en tout temps, mais les décisions seraient prises trois fois par année, en février, en juin et en octobre (suivant le même cycle que les volets MAF et MDF proposés). À moyen terme, il pourrait être possible d'intégrer plus étroitement les grandes associations au processus décisionnel de CICan concernant les demandes de MAF/MDF (par exemple, en payant les associations qui ont la capacité d'évaluer les demandes).

L'AMF offrirait aussi aux associations retenues une contribution correspondant à 50 % du salaire d'une personne spécialement embauchée et travaillant exclusivement au marketing international, pendant un maximum de deux ans, pour fournir les capacités administratives essentielles à l'exécution d'un programme de contribution aux membres.

Transfert - Option 2 : Fonds spécifique à un secteur ou à une région

Depuis quelques années, de nouvelles ressources fédérales appuyant l'expansion internationale des affaires sont allées non pas au PDME mais à des programmes d'autres ministères et organismes fédéraux. Il serait possible de continuer sur cette voie, de transférer tout le soutien fédéral destiné aux entreprises individuelles à des ministères ou organismes responsables d'un secteur ou d'une région donnée.

Toutefois, la capacité limitée de la plupart des ministères et organismes compétents lorsqu'il s'agit de traiter avec un grand nombre de sociétés individuelles, les risques d'iniquité entre secteurs et régions, et le risque de relâchement des liens avec le Service des délégués commerciaux constituent autant d'inconvénients de cette option.

Transfert - Option 3 : Fonds de marketing international des villes

La dernière option du scénario de transfert consiste à octroyer des fonds fédéraux aux villes pour que celles-ci appuient activement les activités d'expansion internationale des affaires des sociétés. Cette option est la plus innovatrice et nécessiterait une conception détaillée. Elle pourrait susciter de l'opposition de la part des gouvernements provinciaux, même si la plupart des provinces ne gèrent plus de programmes de soutien à la promotion de l'expansion internationale des affaires.

Les avantages possibles de cette option viennent du fait que les villes sont le niveau logique du commerce et du développement commercial, car elles connaissent mieux la situation des demandeurs de soutien que CICan et, dans le cas des grandes villes, ont généralement un bureau de développement économique en mesure d'administrer un programme de contributions pour la promotion de l'expansion internationale des affaires.

Transfert - Option 4 : Toutes les options de transfert susmentionnées

Compte tenu des ressources, rien ne justifie que le soutien fédéral à la promotion de l'expansion internationale des affaires utilise un seul point de service. L'équilibre entre les divers types d'instruments de service dans le contexte d'une telle stratégie devrait être soigneusement pesé.

3.6 Coûts et avantages du PDME-Industrie

Les coûts du PDME-Industrie comprennent les coûts administratifs et les coûts de contribution. L'équipe chargée de l'étude a tenu pleinement compte des coûts administratifs du gouvernement, car ces coûts n'auraient pas existé sans le PDME. Elle a aussi tenu compte de 35 % des coûts administratifs estimatifs des sociétés participantes. Ce taux [35 %] est fondé sur des études antérieures du PDME et cette hypothèse se reflète dans le calcul des avantages, ci-après. Les coûts administratifs du gouvernement pour le PDME-Industrie étaient d'environ 2,7 millions $ par année. Les évaluateurs ont estimé que les sociétés participantes devaient supporter des frais d'administration à peu près équivalents à ceux du gouvernement. Les coûts administratifs différentiels des sociétés étaient donc de l'ordre de 945 000 $ à un million $ par année. On a supposé, après avoir arrondi les chiffres, que le total des coûts administratifs publics et privés était de l'ordre de 3,5 à 3,75 millions $ par année, et 35 % des coûts directs des activités de promotion des exportations appuyés par le PDME-Industrie ont été considérés comme des coûts différentiels, ce qui donne 35 % de 16 millions $ (en supposant huit millions $ de contribution et un partage des coûts à parts égales), pour des coûts directs estimatifs de 5,6 millions $. Basés sur ces hypothèses, les coûts économiques estimatifs totaux se situaient entre 9,1 millions $ et 9,3 millions $.(32)

Le PDME-Industrie offre deux avantages principaux : [1] des retombées économiques directes dues à l'augmentation à court terme des ventes à l'exportation; [2] des avantages stratégiques à long terme découlant du renforcement de capacité du secteur privé en matière de promotion des exportations. Les évaluateurs ont estimé qu'environ 35 % des ventes à l'exportation liées au PDME-Industrie étaient des ventes supplémentaires et que le reste aurait été réalisé de toute façon. En outre, des évaluations antérieures du PDME ont montré que de ce 35 % supplémentaire, environ la moitié remplace sans doute une certaine production et des ventes nationales.

L'estimation du total des ventes à l'exportation liées au programme [auxquelles le taux susmentionné s'appliquerait] se fondait aussi sur des études antérieures du PDME qui ont établi qu'en moyenne, la promotion des ventes à l'exportation rapportait 20 fois plus que ce qu'on y investissait. Outre qu'il s'agit à peu près du taux établi par des études antérieures du PDME, ce rapport de 20 pour 1 était aussi ce que l'agence australienne de promotion des échanges, Austrade, avait fixé comme objectif pour le rapport « ventes/coût de promotion », ce qui indique que l'expérience australienne était similaire à celle du Canada à cet égard. Le dernier paramètre nécessaire pour calculer les avantages probables produits par le PDME-Industrie était la marge bénéficiaire avant impôt des biens et services canadiens exportés. D'après les dossiers de Statistique Canada, cette marge a été estimée à environ 15 %. En fonction de ces hypothèses(33) les dépenses annuelles au titre des activités d'expansion internationale des affaires liées au PDME-Industrie auraient permis aux entreprises canadiennes de réaliser des profits se situant entre 8,4 et 11,76 millions $.(34)

Si l'on compare les coûts et les avantages, le bénéfice économique net du PDME-Industrie se situerait entre un et trois millions $(35) Les évaluateurs ont constaté que, parce que cette estimation était basée sur les ventes supplémentaires à l'exportation, ce qui représente une augmentation réelle de la demande totale, le PDME-Industrie était un des rares cas où un « multiplicateur de revenu » pouvait légitimement s'appliquer au bénéfice net. Le multiplicateur moyen pour le Canada dans son ensemble s'établissant à environ 1,9, leur estimation des avantages économiques nets du PDME se situait entre 1,8  et 5,1 millions $ par année. Par conséquent, les évaluateurs ont conclu que le PDME-Industrie était généralement avantageux. Il est toutefois possible que certaines années l'effet économique soit négatif.

Pour avoir la certitude absolue que le PDME-Industrie est rentable, il faut soit réduire les coûts soit accroître les bénéfices. Une façon de réduire les coûts serait de réduire les frais administratifs du gouvernement du Canada pour les faire passer de 2,7 millions $ à environ 0,9 million $. Cela nécessiterait une simplification radicale du programme. L'autre méthode consisterait à maintenir constants les coûts d'administration et à élargir la portée du programme pour accroître les avantages.

3.7 Scénarios de recettes pour le gouvernement du Canada

Recettes du gouvernement - Scénario A : Aucun remboursement autre que la perception d'impôts sur les revenus attribuables au PDME-Industrie

Si les contributions du PDME-Industrie n'étaient pas remboursables, le gouvernement du Canada récupérerait tout de même certaines sommes grâce à l'impôt sur le revenu des ventes supplémentaires à l'exportation. On peut s'appuyer sur les mêmes hypothèses que celles utilisées pour l'analyse avantages-coûts, ci-dessus, pour voir comment la question financière pourrait se présenter pour le gouvernement fédéral. Reprenons les hypothèses : les ventes à l'exportation liées au PDME représentent généralement environ 20 fois la contribution. Par le passé, il a été établi qu'environ 35 % de ces ventes étaient des ventes supplémentaires et qu'environ 15 % de ces ventes supplémentaires constituaient des profits imposables aux taux d'imposition marginale des PME (uniquement pour le fédéral), soit environ 20 %.

Le gouvernement du Canada perçoit des impôts sur le revenu à deux titres pour une contribution du PDME. La contribution elle-même est imposable pour l'année où elle a été versée, et les profits des ventes supplémentaires à l'exportation sont imposables lorsqu'ils sont réalisés. À titre d'illustration, supposons que le PDME supporte des coûts d'administration de 2,7 millions $ et des dépenses de contribution de 8 millions $, pour un total de 10,7 millions $. De ce total, on peut immédiatement soustraire l'impôt sur la contribution elle-même (20 % de 8 millions $) et l'impôt sur les profits tirés des ventes supplémentaires (environ 1,7 million $), ce qui donne un coût net de 7,5 millions $. Le taux de récupération effectif pour le gouvernement fédéral serait donc de 3,3/10,7, soit environ 30 %. Si les coûts administratifs étaient maintenus constants et que le budget de contribution était accru, le taux de recouvrement s'améliorerait. Par exemple, si le budget de contribution était de 25 millions $ et que le budget d'administration demeurait à 2,7 millions $, le taux de recouvrement serait de 10,2/27,7 = 37 %.

C'est donc dire que, dans la gamme des budgets de contribution éventuels pour le PDME, le gouvernement du Canada peut s'attendre à récupérer au moins un tiers de ses dépenses au titre du PDME-Industrie grâce à l'impôt sur le revenu des seules ventes supplémentaires. L'impôt sur le revenu que constitue la contribution du PDME elle-même vient s'y ajouter.

Recettes du gouvernement - Scénario B : Remboursement et recouvrement fiscal de la contribution du PDME-Industrie

Outre le recouvrement grâce à l'impôt sur le revenu des entreprises, le gouvernement du Canada récupère ses contributions en vertu d'ententes de remboursement. Le remboursement suit immédiatement la réussite dans le cas des Soumissions pour projets d'immobilisations. Il est effectué au taux de 4 % des ventes à l'exportation dans le marché cible au cours des deux années suivant la contribution dans le cas des ENE ou des trois années suivantes dans le cas de la SDM. En 1999-2000, les sociétés ont remboursé 3,79 millions $, en 2000-2001, 3,4 millions $ et en 2001-2002, 3,99 millions $. Bien sûr, ces remboursements sont déductibles du revenu imposable, de sorte que leur effet net dans les coffres du gouvernement fédéral, dans les mêmes hypothèses que ci-dessus, est d'environ 3,2 millions $. Cela signifie que le recouvrement fédéral (impôt et remboursements) pour des dépenses de programme totales de 10,7 millions $, par exemple, est d'environ 6,4 millions $, ce qui donne un taux de recouvrement de 60 %. Telle est à peu près la situation actuelle. Le remboursement obligatoire a pour avantage que le subventionnement est moins évident, que les ressources retournent au Trésor et que de l'information au sujet des ventes peut être recueillie. Cette option comporte toutefois aussi des inconvénients.

  • En raison de la mondialisation, l'attribution des ventes au soutien du PDME devient plus difficile. Une visite à un client éventuel en Angleterre peut produire une vente pour une filiale de production en Pologne, par exemple. Les différends qui traînent en longueur entre le PDME et les sociétés pour déterminer l'attribution se font de plus en plus nombreux.
  • Les activités de suivi, de surveillance et de vérification liées au remboursement forment le processus le plus coûteux du cycle du PDME. Les coûts de recouvrement sont élevés par dollar recouvré. Le PDME utilise un système d'administration qui n'a pratiquement pas changé depuis l'époque où le programme était quatre fois plus important sur le plan des décaissements et où les coûts étaient répartis sur une base d'activités de soutien plus large.
  • L'information tirée des rapports sur les ventes est répétitive, et l'essentiel de ce que l'on pouvait en tirer a déjà été compilé.
  • Finalement et plus subtilement, le remboursement constitue une pénalité imposée au succès. Le PDME encouragerait plus efficacement les sociétés sérieuses s'il n'exigeait pas de remboursement.

À notre avis, l'exception vient des Soumissions pour projets d'immobilisation (une partie du Fonds pour l'innovation et les grandes initiatives). Dans ce cas, le remboursement est plus logique. Les contributions du MIF seraient beaucoup plus importantes que celles du PDME, et l'on sait rapidement si les sociétés préqualifiées ont réussi ou non, de sorte que le suivi et la vérification sont pratiquement inutiles.

3.8 Concept de programme du PDME-Industrie

Limite quant à la taille des sociétés admissibles

Il y a de bonnes raisons de croire que la limite de 10 millions $ fixée pour la taille des sociétés était probablement trop basse il y a dix ans et l'est certainement aujourd'hui. Premièrement, l'intérêt pour le programme a radicalement diminué au cours des années 1990, lorsque les nouvelles contraintes ont été imposées, en particulier pour ce qui est des Soumissions pour projets d'immobilisations (la section qui donnait précédemment les taux de ventes connexes les plus élevés), mais aussi dans d'autres sections.

Deuxièmement, nous savons, d'après l'expérience antérieure du PDME, que les ventes liées aux contributions du PDME sont de 5,1 $ pour chaque dollar de contribution aux sociétés ayant des ventes annuelles inférieures à 100 000 $, mais de 159 $ par dollar de contribution pour les sociétés ayant des ventes annuelles supérieures à 25 millions $(36) Dans une certaine mesure, plus la société est importante et plus les effets différentiels du PDME sur les exportations sont marqués.

Troisièmement, la taille moyenne de l'exportateur a augmenté de façon considérable dans les années 1990. L'exportateur moyen d'équipement de transport en 2003 expédiait pour 78 millions $ de marchandises à l'étranger. Parmi les autres exemples révélateurs, mentionnons les suivants : produits chimiques (14 millions $), ordinateurs et matériel électronique (13 millions $), produits du secteur manufacturier (13 millions $) et produits du bois (11 millions $)(37) Ces chiffres représentent uniquement les exportations, et non pas le volume d'affaires total. Par conséquent, aucune entreprise dans la moitié supérieure et parfois même dans les trois quarts supérieurs des groupes d'exportateurs dans ces secteurs n'est admissible au PDME. On sait également que les limites d'admissibilité des autres pays sont beaucoup moins contraignantes.

Par ailleurs, si l'on portait la limite supérieure de taille des sociétés de 10  à 50 millions $, on n'élargirait que d'environ 10 % le groupe des sociétés admissibles (voir Annexe 2, « Taille estimative du segment (MDF) », ce qui n'alourdirait pas sensiblement la charge de travail du personnel du PDME. Toutefois, ce dix pour cent supplémentaire comprend sans doute un nombre disproportionné de sociétés pleines de promesses pour l'expansion sur la scène internationale.

Au contraire, le fait de réduire la taille minimale de la société à zéro alors qu'elle est actuellement de 250 000 $ en chiffre d'affaires annuel gonflerait très nettement le groupe des sociétés admissibles. Nombre de ces sociétés ne sont sans doute pas prêtes à exporter, bien que certaines puissent l'être. Comme un membre du Comité consultatif l'a dit, on ouvrirait ainsi la porte à des néophytes qui seraient mieux avisés d'attendre avant de se lancer sur les difficiles marchés d'exportation.

Les limites d'admissibilité que les évaluateurs ont proposées pour un PDME revitalisé en 2003 sont les suivantes :

3.8.1 Critères d'admissibilité possibles : taille des sociétés (chiffre d'affaires annuel en millions $)
Section du PDMEReconnaissanceMise en oeuvre
Fonds de commercialisation dans les AmériquesMin. 250K$ Max. 10M-35M$Min. 250K$ Max. 10M-35M$
Fonds de création de débouchés mondiauxMin. 500K$ Max. 50M$Min. 500K$ Max. 50M$
Fonds pour l'innovation et les grandes initiativesAucun minimum/aucun maximum
Admissibilité des dépenses

Les coûts administratifs pourraient être réduits tant pour le PDME que pour les sociétés bénéficiaires si une liste des coûts non admissibles était dressée (tous les autres coûts étant admissibles). Cette approche a donné de bons résultats dans le cadre du PDME-AC réaménagé.

Simplification des demandes

Si les sociétés étaient tenues de présenter leurs demandes de contribution de mise en oeuvre sous une forme standardisée et d'établir des liens avec les résultats attendus, l'attribution et le suivi seraient plus faciles et plus efficaces pour les deux parties. L'approche standardisée pour le soutien aux projets d'expansion internationale des affaires comporte de nombreux avantages.

Diligence raisonnable

Le PDME doit être certain que les candidats sont des sociétés sérieuses, en mesure de mener des activités d'expansion internationale des affaires. Il a été suggéré que les sociétés candidates soient d'abord certifiées comme « prêtes à l'exportation » par un bureau régional de CICan.

Plafonds cumulatifs

En 2003, les évaluateurs ont envisagé de fixer un maximum cumulatif pour certains types de contributions du PDME. Le programme existant ne prévoit pas pour l'instant de tels maximums. Les évaluateurs ont recommandé d'en fixer comme mécanisme de rationnement, pour remplacer en partie le rationnement du budget du PDME au moyen de limites imposées à la taille des sociétés. L'établissement d'un maximum cumulatif semble également logique si le remboursement n'est plus exigé.

3.8.2 Plafond cumulatif possible pour le soutien du PDME (chiffre d'affaires annuel en millions $)
Section du PDME SectionReconnaissanceMise en oeuvre
Fonds de commercialisation dans les Amériques15K$ par marché, 120K$ cumulatif
Fonds de création de débouchés mondiaux25K$ par marché, 120K$ cumulatif
Fonds pour l'innovation et les grandes initiativesMin. 25K$ par cas, Max. 200K$ cumulatif
Administration du PDME-Industrie

Le PDME-Industrie est administré principalement par les bureaux régionaux de CICan et, au Québec, par l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec. Les options de revitalisation proposées permettraient de rééquilibrer le programme et elles donneraient plus de poids aux missions de CICan et aux délégués commerciaux dans la prise de décisions, le cas échéant. Par ailleurs, l'aspect partenariat du PDME serait rehaussé, et un guichet unique pour l'appui à l'EIA pour les sociétés serait rétabli. Les grands partenaires fédéraux contribueraient au budget du Fonds de commercialisation dans les Amériques et interviendraient de façon essentielle dans la gouvernance de haut niveau du Fonds. Le choix des options de revitalisation créerait aussi la possibilité de faire participer le secteur privé à la gouvernance du PDME.

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4.0 PDME - Associations commerciales

4.1 Introduction au PDME-AC

Le Programme de développement des marchés d'exportation - Associations commerciales(38)(PDME-AC) fournit un soutien financier (contributions) aux associations industrielles canadiennes, pour les activités comprises dans le plan d'expansion internationale des affaires à long terme(39)de celles-ci. La promotion des produits ou des services, l'amélioration de l'accessibilité aux marchés et la production d'information sur les marchés sont toutes des activités admissibles. Les coûts sont partagés entre les associations et le gouvernement fédéral. La contribution annuelle est au minimum de 20 000 $ et au maximum de 100 000 $. Les demandes sont généralement présentées pour une période d'un an, commençant le 1er avril et se terminant le 31 mars de l'année suivante, et elles peuvent comprendre la possibilité d'une deuxième année de financement.

Le Programme de développement des marchés d'exportation [PDME]

Le PDME-Associations commerciales faisait partie d'un programme fondé en 1971 et qui comprenait trois éléments : des contributions remboursables aux petites et moyennes entreprises pour appuyer la promotion des exportations [environ 80 % du budget], des contributions aux universités pour attirer les étudiants étrangers [environ 3 %], et un appui aux associations industrielles pour mener des activités de promotion compensée des exportations [environ 17 % du budget]. Seules les associations nationales spécialisées dans une industrie étaient admissibles aux contributions. Elles pouvaient présenter des demandes en tout temps, et la contribution maximale était fixée à 100 000 $ par année pour deux ans.

Possibilités et risques

En appuyant des approches génériques aux activités d'expansion internationale des affaires pour des secteurs entiers de l'industrie canadienne, le gouvernement du Canada a généralement jugé plus économique de travailler par l'entremise de réseaux établis d'associations commerciales. Dans cette optique, un des objectifs du PDME-AC consistait à accroître graduellement, mais de façon continue, la capacité des associations industrielles de mener des activités d'expansion internationale des affaires.

Cette approche comporte toutefois des risques. Premièrement, les associations peuvent devenir tributaires d'un financement continu. Deuxièmement, elles peuvent ne rien ajouter de valable aux efforts de leurs propres membres mais seulement former un autre palier « administratif » pour les efforts de marketing international du Canada. Troisièmement, les contributions du PDME pourraient attirer des organisations qui ne sont pas prêtes ou qui ne sont pas vraiment déterminées à promouvoir le commerce international. Quatrièmement, des conditions inappropriées pourraient compromettre les engagements de la politique commerciale du Canada. Enfin, il y a risque d'inefficacité [redoublement d'efforts] et d'iniquité [bouleversement des règles du jeu pour les sociétés canadiennes].

Historique du PDME-AC

Même si l'aide aux associations industrielles existe depuis longtemps dans le cadre du PDME, ce n'est qu'après le réaménagement du programme, en 1993, que cette aide indirecte à l'industrie a pris une certaine importance. Le gouvernement voulait se retirer des grandes initiatives commerciales directes et il espérait que chaque association industrielle assumerait plus de responsabilités pour son secteur au chapitre du développement des marchés internationaux.

Tel que défini après avoir été autorisé à se restructurer, le PDME-AC fournit un soutien aux activités génériques d'expansion internationale des affaires qui profitent à un secteur industriel donné. Les activités proposées par l'association doivent bénéficier à ses membres et au secteur lui-même, promouvoir de façon générale l'exportation des produits ou services du secteur, améliorer l'accès aux marchés ou produire de l'information/des renseignements sur le marché.

En 2001, le volet Associations commerciales du programme (PDME-AC) a octroyé des contributions non remboursables jusqu'à concurrence de 100 000 $ par année pour un maximum de deux ans à environ 22 associations industrielles nationales, pour qu'elles puissent exécuter un programme d'activités de promotion des exportations. Le MAECI a commandé une évaluation du PDME-AC cette année-là.

Le rapport des évaluateurs dégageait trois options. La première consistait à mettre un terme au PDME-AC. En effet, le PDME-AC était un petit programme coûteux à administrer. Sa disparition aurait eu peu d'effets sensibles sur les échanges commerciaux du Canada. Ses effets sur les ventes supplémentaires étaient indirects. Les arguments les plus convaincants pour le maintien du PDME-AC, de l'avis des évaluateurs, n'étaient pas immédiats et financiers mais bien stratégiques. Le Service des délégués commerciaux du Canada (SDC) possédait un vaste réseau de bureaux internationaux et d'agents à l'étranger. Lorsque les associations industrielles entretiennent des liens étroits avec le SDC, elles peuvent aiguiller leurs membres vers les délégués commerciaux. Les évaluateurs ont constaté que le PDME-AC était un important programme de partenariat qui encourageait la coopération entre les sociétés, les associations et le gouvernement et qu'à long terme, il était stratégiquement important de renforcer la capacité des associations industrielles canadiennes en matière de promotion des échanges. Par conséquent, ils ont recommandé que le PDME-AC soit maintenu mais simplifié et qu'il devienne plus transparent et plus efficace. Ils préconisaient les principaux changements suivants :

  1. Adopter un modèle concurrentiel plutôt qu'un modèle négocié avec une source unique. (Accepté par le MAECI/CICan)
  2. Accorder des contributions « globales » prévoyant le paiement sur présentation d'une preuve de rendement plutôt qu'après une vérification détaillée des coûts admissibles. (Accepté par le MAECI/CICan)
  3. Adopter un ensemble officiel de critères de sélection et de facteurs de pondération et demander aux associations de présenter des propositions qui répondent directement à ces critères plutôt que continuer d'accepter de vagues énoncés d'intentions. (Accepté par le MAECI/CICan)
  4. Accroître le budget du programme. L'échelle du programme justifie à peine l'infrastructure administrative minimale qui est nécessaire. En outre, il existait un déséquilibre évident entre le budget du PDME-AC, qui couvrait tous les secteurs sauf l'agriculture, et le budget beaucoup plus important d'Agriculture et Agroalimentaire Canada pour des activités similaires. (Accepté par le MAECI/CICan)
  5. Renforcer les encouragements destinés aux associations afin qu'elles intensifient leurs efforts de promotion des exportations chaque année. (Accepté en partie par le MAECI/CICan)
  6. Les évaluateurs ont recommandé que le concours soit ouvert à toutes les associations industrielles et commerciales au Canada. (Rejeté par le MAECI/CICan)
  7. Le concept d'admissibilité des coûts devrait être abandonné au profit d'un paiement sur preuve de rendement. Le MAECI devrait verser une somme forfaitaire à la fin de chaque « série » d'activités et de résultats convenus. La preuve de rendement comprendrait un rapport présenté par l'association et couvrant toutes les spécifications et les indicateurs de rendement convenus. (Accepté par le MAECI/CICan)
Résultats de la réforme du PDME-AC

Au cours des deux années suivantes, le PDME-AC a été revitalisé. Sans aucunement augmenter ses frais généraux de gestion, le programme a presque triplé(40) Le processus de demande et d'approbation a été considérablement simplifié grâce à l'établissement d'un concours annuel, à la divulgation complète des critères de sélection, à l'utilisation de l'Internet pour les communications, au « regroupement » des activités » et, en 2004, à l'« auto-classement » des activités proposées. En outre, le programme est devenu plus axé sur les résultats. Les associations devaient déclarer les résultats attendus de chaque « série » d'activités dès le départ, ce qui a eu une incidence positive en soi parce qu'elles ont dû préciser leur orientation. Cette approche a aussi permis le paiement en fonction des résultats. Le concept de programme précédent nécessitait une comptabilisation détaillée et la vérification du moindre poste de dépenses. Le nouveau concept de programme simplifie les choses grâce à une brève liste de dépenses inadmissibles, toutes les autres dépenses pertinentes étant automatiquement admissibles; il met aussi l'accent plus sur la réalisation de la série d'activités et la déclaration des résultats comme condition de paiement. Les associations peuvent faire l'objet d'une vérification aléatoire pour contrôler les risques de désinformation, un processus plus économique que la vérification de toutes les transactions avant le paiement. Les coûts administratifs ont aussi été réduits du fait qu'une latitude raisonnable a été accordée aux associations pour modifier un projet de moins de 10 000 $ sur simple approbation verbale, sans devoir obtenir une modification officielle du contrat.

Au bout du compte, les agents du PDME ont pu se concentrer plus sur la substance des activités des associations et de leurs membres et moins sur les formalités administratives qui occupaient autrefois leur temps. Parmi les produits réalisés, mentionnons un guide des pratiques exemplaires qui encourage les associations à apprendre les unes des autres.

Objectifs du PDME-AC

Le PDME-AC a pour objectif d'aider les associations industrielles de tout le Canada à mener leurs activités génériques d'expansion internationale des affaires entreprises pour promouvoir leur secteur industriel.

Les activités, les résultats et les extrants du programme mentionnés ci-dessus devraient mener au développement concret des marchés internationaux, à une augmentation des ventes à l'exportation, à un accroissement du nombre de coentreprises et d'autres activités innovatrices d'EIA et à une notoriété internationale accrue pour les entreprises canadiennes.

Grâce à ces efforts, le Canada profitera des avantages suivants :

  • Augmentation du nombre total d'emplois et du nombre d'emplois créés et maintenus grâce à la capacité et à l'efficacité accrues des entreprises canadiennes de développer le commerce international;
  • Encouragement et promotion de l'excellence dans le développement des marchés internationaux grâce à l'allocation de fonds sur une base concurrentielle. Les demandes sont jugées en fonction d'un principe de planification clair et à long terme et d'une coopération manifeste entre l'association et le Ministère;
  • Des entreprises canadiennes capables d'exécuter plus efficacement des initiatives d'expansion internationale des affaires.
Objectifs stratégiques et résultats clés

Le gouvernement du Canada a défini plusieurs objectifs stratégiques, dont l'édification d'une économie du XXIe siècle et le renforcement de l'économie canadienne grâce au dynamisme accru du commerce et de l'investissement. L'examen du PDME-AC réalisé en 2001 a permis de conclure que ce volet du programme était important sur le plan stratégique, bien établi et bien accepté par ses clients. « Le PDME-AC rejoint les PME en travaillant avec des associations dont les membres sont surtout des PME. Compte tenu de son petit budget, le programme donne au personnel de CICan un accès à ces associations et l'occasion de travailler avec elles directement pour améliorer leurs capacités de promotion des échanges ».

Dispositions relatives au cumul

Les bénéficiaires d'un financement du PDME-AC ne peuvent demander qu'un remboursement de 50 % des dépenses admissibles pour lesquelles les associations versent 50 % en fonds de contrepartie provenant de sources privées. Les conditions stipulent que l'aide totale du programme à un client ne doit pas dépasser 50 % des coûts admissibles (à l'exception des « indemnités journalières », accordées sur une base forfaitaire et actuellement fixées à 200 $ par jour).

4.2 Structure de programme du PDME-AC

Admissibilité au PDME-AC

Pour être admissible, le demandeur doit être une association commerciale ou industrielle nationale (ou une association régionale dotée d'une perspective nationale); il doit être inscrit comme client partenaire du Système de délégué commercial virtuel (DCV) du Ministère; il doit être constitué en société; il ne doit pas vendre directement les produits de ses membres; il doit être spécifique à son secteur. Les chambres de commerce et de métiers représentant des régions géographiques étrangères (avec ou sans section canadienne) ne sont pas admissibles.

Activités admissibles

Les candidats peuvent présenter jusqu'à dix séries d'activités, comprenant chacune un maximum de cinq activités. Le concept de « série » a été adopté afin de regrouper les activités de développement des marchés qui ont des objectifs identiques ou qui ont les mêmes indicateurs de rendement et les mêmes résultats clés. Les activités ne sont pas nécessairement liées, mais elles sont généralement complémentaires. Les initiatives d'expansion internationale des affaires sont réparties en trois catégories : contacts directs, outils et recherche de marketing, divers. En règle générale, toutes les dépenses de nature à promouvoir le développement du commerce international sont considérées comme admissibles (y compris les frais de communication et de transports locaux). Pour être admissibles, les dépenses doivent se rapporter clairement aux activités proposées et elles ne doivent pas figurer dans la liste des dépenses inadmissibles. Les dépenses inadmissibles sont énumérées dans les lignes directrices et elles font partie de l'entente (elles comprennent les frais d'accueil et d'hébergement, les taxes, les immobilisations et les salaires).

Un minimum de 20 000 $ et un maximum de 100 000 $ par année sont alloués par demande, sans compter les contributions supplémentaires qui peuvent être accordées à l'automne de chaque année. Même s'il n'y a pas de minimum accordé pour les séries d'activités individuelles, le montant maximal par série est de 50 000 $.

4.3 Exécution du PDME-AC

Au cours de la période de présentation des demandes pour l'exercice suivant, les agents de CICan aident les associations à préparer leurs demandes en fonction des buts et des objectifs du programme. Tout au long de l'année, ces agents approuvent ou rejettent des modifications des activités planifiées, ils approuvent des demandes de remboursement et ils surveillent les progrès du demandeur.

Un comité du PDME-Associations (comité d'examen) passe en revue et accepte ou refuse toutes les demandes. Ce comité comprend les directeurs de TCE et de TMM ainsi que le directeur d'une autre division. L'attribution a lieu en février et les annonces sont faites avant le début de l'exercice financier pour lequel la contribution est accordée. Si possible, un deuxième processus d'attribution (financement supplémentaire) se déroule au début de l'automne, pour donner aux bénéficiaires actuels du financement l'occasion d'ajouter des activités à leur programme en cours et pour permettre à la direction du PDME d'allouer le reste des fonds disponibles ou inutilisés avant la fin de l'exercice. Les demandeurs doivent présenter des propositions en ligne en suivant les lignes directrices exposées dans le « Guide des associations commerciales » du PDME.

Rapports

À l'étape de la présentation des demandes, les associations doivent définir des indicateurs de rendement pour chacune des activités planifiées et indiquer les résultats clés de la contribution dans son ensemble. Lorsque les associations présentent une demande de remboursement, elles doivent décrire les dépenses engagées et fournir un rapport en fonction des indicateurs de rendement qu'elles ont choisis pour chaque activité de la série. Elles doivent fournir une preuve concrète que l'activité a pu être réalisée grâce au programme. Lorsqu'une association termine sa série d'activités pour l'année, elle doit aussi présenter un rapport final (appelé rapport de résultats) comparant les principaux résultats et avantages escomptés aux résultats concrètement obtenus.

Attribution

Après avoir reçu toutes les demandes, les agents les passent en revue et les cotent en fonction de critères préétablis, dans une grille d'évaluation complexe. La demande doit avoir obtenu la cote minimale pour chaque critère pour être recommandée au comité de sélection. Ce comité procède à l'évaluation définitive et approuve ou rejette les demandes. Les résultats du processus sont annoncés à la fin de février, pour que les candidats retenus puissent commencer les activités au 1er avril et les terminer avant le 31 mars de l'année suivante.

Traitement des demandes de remboursement

Avant 2002-2003, le traitement des demandes de remboursement dans le cadre du PDME-AC était complexe et fragmenté. Les demandes de remboursement étaient envoyées par le MAECI à Industrie Canada, qui vérifiait la comptabilité et effectuait le paiement. Les évaluateurs jugeaient qu'il fallait consacrer trop de temps à la vérification des détails des demandes de remboursement, en comparaison du temps passé à des questions plus fondamentales, et ils ont suggéré de structurer les ententes de contribution avec les associations afin qu'une bonne partie de la vérification minutieuse des reçus puisse être évitée. Si le paiement est effectué à la fin d'une importante série d'activités, et donc lié aux résultats, le système s'en trouvera simplifié. Par exemple, une association peut décider de participer non plus à seulement deux salons commerciaux par année mais bien à cinq, et fournir une justification adéquate du fait que cet effort coûtera, par exemple, 50 000 $. Le PDME-AC lui verserait alors 25 000 $ [50 % du coût total]. Plutôt que de vérifier minutieusement les reçus et les « coûts admissibles », le PDME-AC pourrait simplement verser les 25 000 $ à la réception d'une preuve acceptable de rendement. On économiserait ainsi du temps et on libérerait du personnel pour accomplir des tâches de gestion plus fondamentales que la vérification de reçus. Les associations épargneraient elles aussi du temps et de l'argent et éviteraient les tensions inutiles qui accompagnent l'approche de microgestion appliquée au versement des contributions.

Dans un tel système, il serait possible de simplifier plus encore en établissant des montants fixes. Par exemple, le MAECI pourrait fixer une contribution minimale de 25 000 $ [le minimum annuel existant est de 20 000 $] et limiter les demandes aux montants fixés pour les « séries » proposées d'activités de promotion des échanges - par exemple des multiples de 25 000 $ jusqu'à concurrence de 100 000 $ par année. C'est donc dire qu'une association pourrait demander une contribution de 25 000, de 50 000, de 75 000 ou de 100 000 $, mais pas d'un montant différent. Outre les avantages de la simplification, ce « regroupement » faciliterait l'attribution en régime de concurrence.

Le MAECI n'a pas accepté l'approche de « prix fixe sur preuve d'exécution » pour les contributions. Il a conservé le concept de « dépenses admissibles », mais il a simplifié dans une certaine mesure le paiement. À l'heure actuelle, il n'est pas nécessaire de présenter de reçus avec les demandes de remboursement. Toutefois, les reçus d'origine de toutes les dépenses doivent être conservés. Le PDME-AC se réserve le droit de vérifier toutes les demandes de remboursement jusqu'à trois ans après la date de fin de projet stipulée dans l'entente juridique et de recouvrer tout paiement indûment consenti à des associations.

Satisfaction du client

Les associations sont très satisfaites du PDME-AC. Les taux de satisfaction sont sensiblement supérieurs à ceux du PDME-Industrie. Les taux de satisfaction les plus faibles concernent les communications et le site Web. Les indicateurs clés de la valeur du programme et l'indice d'incidence/contribution sont très élevés.

4.3.1 - Perception des associations clientes quant à l'incidence sur le commerce international
 2003-2004
Note
2002-2003
Note
2001-2002
Note
2000-2001
Note
Maximum
Indice de valeur et de satisfaction du client83,680,583,178,7100
Satisfaction du client à l'égard du programme827,78,27,610
Qualité du service fourni par les agents du PDME7,77,68,27,210
Satisfaction concernant le site Web et les communications737,06,37,010
Intentions de présenter de nouvelles demandes919,59,58,910
Valeur888,28,68,310
Indice d'incidence / contribution89,991,791,693,0100
Amélioration de l'accès aux marchés9,09,29,69,110
Promotion des produits et services de l'association9,19,39,19,610
Augmentation des ventes à l'exportation des membres8,99,39,49,310
Production de renseignements sur les marchés9,08,88,39,210
Proportion des nouveaux clients / des clients acquis0,30,50,40,210

Source : MAECI, sondages auprès des clients du PDME, 2001 à 2004, consultants de la phase 5

4.4 Changements récents apportés au PDME-AC

Le PDME-AC a été réaménagé pour l'exercice 2002-2003, après une évaluation menée en 2001. Ce réaménagement visait à améliorer l'efficacité et à réduire les modifications longues et coûteuses des ententes de contribution. Les caractéristiques clés du programme réaménagé étaient notamment :

  • Plutôt que d'accepter des demandes tout au long de l'année et de les traiter à l'unité, on a instauré un concours annuel suivant un processus commun de présentation de demandes.
  • Il est possible d'octroyer du financement supplémentaire à date fixe au cours de l'année, selon la disponibilité des fonds, ce qui donne une certaine souplesse.
  • Les processus ont été informatisés. Toutes les demandes, les rapports et les demandes de remboursement sont maintenant soumis par Internet (dans un mode sécurisé, avec mot de passe).
  • Les critères d'approbation sont maintenant plus clairs et plus transparents. Les demandes sont évaluées par un comité formé de trois membres, qui applique les critères publiés.
  • La progressivité est demeurée liée à des initiatives nouvelles et (ou) élargies menées par l'association.
  • Les associations candidates sont tenues de présenter des prévisions concernant le rendement et les résultats des activités proposées.
  • Les demandes doivent regrouper les activités proposées en des « séries » cohérentes.(41)
  • Le programme est plus axé sur les résultats car il exige des associations qu'elles présentent des rapports sur le rendement et les réalisations à la fin de chaque série d'activités avec leurs demandes de remboursement.

D'autres changements ont été apportés ultérieurement au PDME-AC. En 2004-2005, les changements suivants ont été mis en oeuvre :

  • Les associations ont été priées de classer leurs séries d'activités de promotion du commerce par ordre décroissant de priorité dans le cadre de leur demande. (Le comité du PDME lui aussi devait les classer séparément.)
  • Le Ministère a produit un « Guide des pratiques exemplaires d'associations performantes ».
  • L'exigence portant sur un minimum pour le total des activités (toutes les séries) a été abolie.
  • L'indemnité journalière standard pour les visiteurs au Canada a été portée à 200 $.

Ces changements s'appuyaient sur une étude d'évaluation menée en 2001, décrite ci-après.

4.5 Évaluation du PDME-AC (2001-2002)

En 2001-2002, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a commandé une évaluation de la section de son Programme de développement des marchés d'exportation (PDME) qui accordait des contributions aux associations industrielles pour la promotion des exportations. L'évaluation de 2001 portait sur la raison d'être du programme, les mesures du rendement, les définitions possibles de la progressivité et un concept de programme convenant aux opérations futures.

Cette évaluation a mené à des changements qui ont rendu le programme plus transparent et plus axé sur les résultats. Au cours des trois années qui ont suivi, le programme a connu une revitalisation remarquable. Sans que ses dépenses de gestion n'en soient le moindrement augmentées, sa portée a plus que doublé. Sa clientèle active est passée d'environ 20 ou 25 associations en 2001-2002 à quelque 55 ou 60 en 2003-2004. Son budget de contribution a été porté de 1,5 million $ (dont juste la moitié était utilisée certaines années) à 3,4 millions $.

Le processus de demande et d'approbation a été nettement simplifié pour tous les intéressés, grâce à un concours annuel, à des critères clairement diffusés, aux communications en ligne ainsi qu'au « regroupement en séries » et (en 2003) à l'« auto-classement » des activités proposées.

Par ailleurs, le programme a été plus étroitement axé sur les résultats. Les associations étaient tenues de définir les résultats attendus de chaque « série d'activités » dès le départ, ce qui les a aidées à préciser leur orientation. Cette approche a aussi permis d'effectuer le paiement en fonction des résultats. Le concept de programme précédent nécessitait une comptabilité détaillée et la vérification des moindres dépenses. Le nouveau concept de programme a simplifié les choses en présentant une courte liste de dépenses inadmissibles, toutes les autres dépenses pertinentes étant automatiquement admissibles; en outre, la réalisation de la série d'activités et la présentation d'un rapport sur les résultats constituent les conditions de paiement. Les associations font l'objet d'une vérification sélective pour contrôler les risques de désinformation, et ce processus s'est avéré plus économique que la vérification de chaque transaction avant le paiement.

Les coûts administratifs ont aussi été réduits suite à la latitude raisonnable qui a été accordée aux associations pour modifier les série d'activités de moins de 10 000 $ sur simple approbation verbale, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir une modification officielle du contrat.

Les agents du PDME ont ainsi pu se concentrer plus sur les aspects fondamentaux des activités de l'association et de ses membres et moins sur les formalités administratives qui occupaient autrefois une bonne partie de leur temps.

4.6 Coûts et avantages du PDME-AC

En 2001, les évaluateurs ont calculé les coûts du PDME-AC, y compris les coûts d'administration et les coûts de contribution. Ils ont calculé tous les coûts d'administration du gouvernement, puisque ces coûts n'auraient pas été engagés sans le PDME-AC. Ils ont aussi tenu compte de 35 % des coûts administratifs estimatifs des associations participantes. L'estimation de l'incrémentalité [35 %] était fondée sur des études antérieures du PDME. La plus intéressante de ces études avait été réalisée au milieu des années 1980 et s'appuyait sur un sondage auprès d'un important échantillon de clients du PDME et une approche quasi expérimentale pour estimer l'incrémentalité du programme(42) Faute d'études comparables récentes, les évaluateurs ont jugé raisonnable d'utiliser cette estimation de l'incrémentalité générale des activités d'expansion internationale des affaires appuyées par le PDME.

L'hypothèse d'une incrémentalité de 35 % se reflète dans le calcul des avantages, ci-dessous. Les coûts administratifs du gouvernement se situaient entre 450 000 et 580 000 $ par année, environ. Les évaluateurs ont supposé que les associations supportaient à peu près les mêmes coûts administratifs totaux que le gouvernement. Les coûts administratifs différentiels des associations étaient de l'ordre de 175 000 à 200 000 $ par année, environ. Selon ces hypothèses, les coûts administratifs totaux publics et privés étaient de l'ordre de 625 000 à 780 000 $ par année. De même, 35 % des coûts directs des activités de promotion des exportations appuyées par le PDME-AC étaient considérés comme incrémentiels, soit 35 % de 3 millions $ (en supposant des contributions de 1,5 million $ et un partage des coûts à parts égales). Les coûts directs ont donc été estimés à 1,05 million $.(43)

Les évaluateurs ont dégagé deux types d'avantages principaux du PDME-AC : [1] les avantages économiques directs découlant des ventes supplémentaires à l'exportation réalisées par les membres des associations et d'autres entreprises du secteur, suite aux activités de l'association - par exemple, installation de stands dans des salons commerciaux ou venues de visiteurs au Canada; [2] les avantages stratégiques à long terme découlant de la capacité accrue du secteur privé pour entreprendre des activités de promotion des exportations.

Tel que décrit ci-dessus, les évaluateurs ont supposé qu'environ 35 % des ventes liées au PDME-AC étaient des ventes supplémentaires, et que le reste aurait été réalisé sans intervention du PDME. En outre, des évaluations antérieures du PDME avaient montré que de ce 35 % supplémentaires environ la moitié correspondait probablement au déplacement de production et de ventes nationales.(44)

L'estimation du total des ventes à l'exportation liées au programme [et auxquelles les taux discutés ci-dessus ont été appliqués] reposait aussi sur diverses études antérieures du PDME. Ces études avaient établi qu'en moyenne, les activités de promotion des exportations du type mené par les associations donnait lieu à des ventes à l'exportation représentant environ 20 fois leur valeur en dollars. Outre qu'il s'agit là du taux approximatif établi par des études antérieures du PDME, le rapport de 20 pour 1 était aussi le rapport « ventes/coûts de promotion » ciblé par l'agence de promotion australienne du commerce, Austrade, ce qui indique que l'expérience australienne était similaire à celle du Canada à cet égard. Le dernier paramètre nécessaire pour pouvoir estimer les avantages du PDME-AC était la marge bénéficiaire avant impôt des biens et services canadiens exportés - d'après les données de Statistique Canada, cette marge bénéficiaire serait d'environ 15 %. Si l'on se fonde sur ces hypothèses(45) des dépenses annuelles de trois millions $ pour des activités liées au PDME-AC auraient généré pour les entreprises canadiennes des profits de 1,6 million à 2,2 millions $, environ(46) Si l'on compare les coûts et les avantages, le bénéfice économique net du PDME-AC a été estimé entre un quart et un demi-million $ par année(47) Les évaluateurs ont constaté que parce que cette estimation reposait sur les ventes supplémentaires à l'exportation (une augmentation réelle de la demande économique), le PDME-AC était l'un des rares cas où il est justifié d'appliquer un multiplicateur du revenu au bénéfice net. Comme le multiplicateur moyen pour l'ensemble du Canada(48)était d'environ 1,9, les évaluateurs ont estimé que l'avantage économique net du PDME se situait entre moins un demi-million et plus un million $ par année.(49)

Les évaluateurs ont donc conclu que le PDME-AC faisait à peu près ses frais sur le plan économique. L'avantage économique net s'établissait entre « plus un million $ » et « moins 0,48 million $ » par année. Il était à 95 % probable que ce bénéfice était supérieur à 930 000 $ par année. Par conséquent, les évaluateurs ont conclu que le programme était sans doute avantageux et qu'il avait également une valeur stratégique positive importante (mais impossible à mesurer). Le bilan final des avantages et des coûts serait par conséquent fonction de l'importance que le MAECI accordait au développement de la capacité de promotion commerciale du secteur privé plutôt qu'au maintien d'interventions gouvernementales à long terme.

4.7 Deux approches à l'incrémentalité du PDME-AC

Le financement du gouvernement est justifié uniquement s'il permet d'atteindre un but qui n'aurait pu être atteint en son absence. Les évaluateurs ont constaté qu'il y avait deux façons d'envisager l'incrémentalité dans le cas du PDME-AC. La première consiste à tenir compte de l'incrémentalité des activités et des projets particuliers proposés par une association, au cas par cas. Si le projet porte sur la participation à un salon commercial, par exemple, est-ce que l'association a déjà participé à ce salon? Si on propose d'accueillir des visiteurs, est-ce que ces visiteurs sont déjà venus au Canada auparavant?

Cette « micro-approche » en matière d'incrémentalité pose des difficultés parce que les fonds sont fongibles. Prenons par exemple une association qui, sans l'appui du PDME-AC, participerait à trois salons commerciaux - les salons A, B et C. Grâce au soutien du PDME-AC, l'association considère qu'elle peut participer à quatre salons - A, B, C et D. Le salon « B » est celui qui répond le mieux aux critères du programme, et c'est donc celui qui est mentionné dans la demande. Toutefois, puisque les fonds sont fongibles, le PDME-AC finance le salon marginal, le salon « D », qui ne figure pas dans la demande.

Les évaluateurs ont décidé qu'une meilleure approche pour améliorer l'incrémentalité des interventions du PDME-AC consisterait à comparer toute l'activité de promotion du commerce menée par l'association au cours de l'année antérieure avec l'ensemble du programme que l'association propose pour l'année en cours si elle reçoit une contribution du PDME-AC. Cette approche permettrait d'atteindre deux buts - elle encouragerait l'association à réfléchir en termes d'expansion de ses efforts globaux, et non pas simplement en termes d'idées apparemment nouvelles dans le cadre d'un effort global statique. Cet aspect est important si les associations doivent devenir de plus en plus efficaces en matière de promotion commerciale. Deuxièmement, elle évite le caractère artificiel d'une évaluation de l'incrémentalité par activité. L'expansion globale de l'effort de promotion des échanges déployé par l'association est un concept de l'incrémentalité facile à expliquer. Une association peut exécuter ses activités fondamentales d'expansion internationale des affaires chaque année et pourtant recevoir un financement du PDME-AC si elle peut montrer qu'elle élargit cet effort de base. Quelle mesure d'élargissement le gouvernement devrait-il exiger pour les efforts de base avant d'accorder un soutien public? Cela demeure une question d'appréciation. Les évaluateurs ont proposé que l'expansion annuelle appropriée pour l'activité globale de promotion du commerce menée chaque année par l'association devrait correspondre au moins au double de la contribution demandée au PDME-AC. Si la contribution demandée au PDME était de 100 000 $, alors l'association devrait montrer à l'appui de sa demande qu'elle relèverait son effort global d'expansion internationale des affaires de 200 000 $ (y compris la contribution du PDME).

Cette approche de l'incrémentalité simplifie le système des paiements. L'association pourrait recevoir son paiement du PDME-AC en un versement, à la fin de son exercice financier (ou après avoir accompli une série d'activités considérable) et après avoir soumis un rapport montrant qu'elle a effectivement accru son effort d'expansion internationale des affaires dans la mesure promise, avec une évaluation du succès de cet élargissement. Les évaluateurs considéraient que ce concept d'« incrémentalité totale » devrait avoir une valeur de pondération de 20 % dans les critères de sélection du PDME-AC.

Critères et procédures de sélection

Les évaluateurs ont recommandé que les demandeurs soient tenus de présenter leur dossier et de prendre des engagements dans le cadre d'un concours ouvert auquel d'autres associations participeraient plutôt que de voir leur candidature envisagée isolément. Il a été proposé que chaque série « d'activités » de promotion des exportations proposées soit liée aux extrants anticipés de ces activités, aux résultats attendus de ces extrants et à la façon dont la réussite serait mesurée. De nombreux programmes posent ces principes, mais rares sont ceux qui intègrent effectivement ces éléments dans des critères de sélection publics clairement énoncés. Les évaluateurs ont recommandé que le PDME-AC expose publiquement ses critères de sélection et que ces critères traduisent la raison d'être et la stratégie du programme.

4.7.1 : Critères de sélection proposés par les évaluateurs, notes et facteurs de pondération
CritèreNotePondération
1) Quel est le potentiel d'exportation du secteur?
  • Contribution du PDME-AC/exportations annuelles du secteur
  • Membres de l'association/nombre de sociétés dans le secteur
  • Taux de croissance du secteur sur trois ans [en $ et en volume unitaire]
1-100,2
2) Qualité de la demande/proposition
  • Montant des ventes à l'exportation qui devraient en découler
  • Clarté et efficacité de la stratégie et du plan de travail
  • Innovation/créativité des activités proposées
1-100,2
3) Synergie, partenariat et renforcement institutionnel
  • Y a-t-il plus d'une association engagée?
  • Y a-t-il des preuves de bonne interaction avec les missions du MAECI?
1-101
4) Incrémentalité
  • % d'augmentation annuelle de l'effort de marketing de l'association en matière d'exportation au cours des trois dernières années
  • % de PME au sein de l'association
1-100,2
5) Effet de levier de l'effort de l'association
  • Quel pourcentage du coût de promotion total l'association est-elle prête à assumer? (minimum requis : 50 %)
  • Rapport entre la contribution du PDME-AC et l'effort de l'association
1-102
6) Rendement passé de l'association concernant le PDME-AC
  • Résultats d'efforts antérieurs de promotion des exportations
  • Efficience passée / utilisation des fonds du PDME-AC
1-100,1
  10

Le MAECI a accepté le concept général d'un système basé sur des règles et doté de critères transparents. Il a toutefois choisi un processus d'évaluation en deux étapes et des critères et facteurs de pondération différents.

Il a accepté les critères suivants :

  • Incrémentalité des activités
  • Rendement passé de l'association dans le cadre d'activités appuyées par le PDME

Et rejeté ceux-ci :

  • Potentiel d'exportation du secteur
  • Effort supplémentaire global déployé par l'association

Parmi les critères supplémentaires instaurés par le MAECI, mentionnons :

  • Correspondance avec la stratégie d'exportation de l'association, d'après les indicateurs de rendement proposés.
  • Avantages pour les membres de l'association, en particulier les petites et moyennes entreprises.

À la première étape, l'association candidate doit obtenir au moins 50 % des points accordés pour les critères suivants :

  • Stratégie d'exportation : Stratégie de développement des marchés internationaux, lien entre les activités proposées et cette stratégie, indicateurs de rendement et résultats clés proposés. Facteur de pondération : 0,3
  • Incrémentalité : Activités supplémentaires nouvelles ou élargissement des initiatives de développement des marchés internationaux. Les associations obtiendront une note plus élevée pour les activités supplémentaires que pour la répétition d'activités année après année. Facteur de pondération 0,3
  • Avantages pour les membres : Les demandes reçoivent une note fondée sur les avantages que les membres risquent de tirer des activités proposées. Les notes les plus élevées seront accordées aux projets qui favorisent les entreprises ayant des ventes annuelles inférieures à 10 millions $. Les associations recevront aussi une note pour la façon dont leur stratégie de développement des marchés internationaux a été communiquée aux membres de l'association. Facteur de pondération : 0,15
  • Rendement des deux dernières années : Les demandes sont notées d'après les réalisations de l'association sur les marchés internationaux au cours des deux années antérieures. Les nouvelles associations recevront la note maximale. Facteur de pondération : 0,25

Les séries d'activités proposées par les demandeurs qui franchissent la première étape sont ensuite évaluées par le comité du PDME-AC. Les décisions de financement sont prises au cas par cas, par série d'activités. Il n'y a pas de critère explicite à cette étape de l'attribution. Chaque série d'activités est classée essentiellement sur la base de la progressivité des activités proposées. Le comité du PDME-AC peut aussi tenir compte d'autres facteurs dont l'admissibilité des activités et des dépenses; le caractère approprié des indicateurs de rendement proposés; le niveau de la demande de financement relativement aux indicateurs de rendement; la capacité de l'association de mener à bien les activités proposées dans les délais prévus; le rendement passé; le soutien, le cas échéant, des missions du MAECI à l'étranger.

4.8 Rapport sur le rendement des projets du PDME-AC

En 2001, les évaluateurs ont constaté que les associations fournissaient peu d'information sur les résultats lorsqu'elles présentaient leurs demandes de remboursement des dépenses. Ils ont recommandé que les associations continuent de fournir une certaine information par activité (voyage ou mission, salon commercial, éducation ou formation des membres en matière d'exportation). Toutefois, ils ont aussi suggéré que les contrats de rendement entre le Ministère et les associations s'appuient sur des « séries d'activités », pour faciliter les rapports sur les résultats. Les demandeurs seraient invités à présenter des propositions regroupant des séries d'activités à quatre niveaux, par tranche de 25 000 $. L'association remplirait une demande et présenterait un rapport de rendement pour obtenir le paiement. Le rapport de rendement porterait sur la stratégie, les objectifs, les activités et les résultats ainsi que sur les leçons tirées.

L'idée d'exiger un rapport de rendement a été acceptée. Le regroupement des « séries » en tranches de 25 000 $ a été rejeté.

Les évaluateurs ont recommandé cette approche basée sur les contrats pour le suivi du rendement. La demande devrait contenir un énoncé de travail qui deviendrait un contrat entre le MAECI et l'association si une contribution était accordée. Pour que cette méthode donne les résultats escomptés, la proposition de l'association devait contenir des engagements relatifs à des extrants précis. Les évaluateurs ont constaté que l'on avait par le passé accordé trop d'importance à des résultats alléchants mais impossible à mesurer et trop peu à des extrants pour lesquels l'association candidate pouvait être tenue responsable.

4.9 Choix stratégiques (PDME-AC)

Les évaluateurs ont défini trois scénarios pour l'avenir du programme et, sur la base de leur analyse de ces scénarios, ils ont fait des recommandations.

PDME-AC - Scénario 1 : Abolition de ce volet du PDME

Les évaluateurs ont retenu certains arguments favorables à l'abolition du PDME-AC qui leur semblaient raisonnables. Le PDME-AC était un très petit programme et son élimination aurait peu d'effet sur les échanges commerciaux du Canada. Ses effets sur l'augmentation des ventes étaient indirects. Il se pouvait aussi que ses règles créent de légères distorsions dans l'allocation des ressources. Toutefois, la seule critique du problème qui résistait à un examen sérieux concernait ses coûts d'administration.

Du côté des avantages, plusieurs arguments justifiaient le maintien du programme. Premièrement, des volumes importants de ventes à l'exportation pouvaient être liés au PDME-AC. Toutefois, les arguments les plus convaincants pour le maintien du PDME-AC, de l'avis des évaluateurs, n'étaient pas d'ordre financier et immédiats mais plutôt d'ordre stratégique. Le PDME-AC ouvre une « fenêtre » sur le monde des associations industrielles pour les délégués commerciaux, et ce à peu de frais. En outre, le PDME-AC pouvait s'avérer important sur le plan stratégique si [comme les évaluateurs l'anticipaient] l'évolution à long terme de l'expansion internationale des affaires devait aboutir au transfert de responsabilités au secteur privé. Dans l'ensemble, il semblait aux évaluateurs que les arguments stratégiques favorables au maintien du PDME-AC étaient plus convaincants que les modestes économies qui découleraient de sa disparition.

PDME-AC - Scénario 2 : Statu quo, avec quelques simplifications

Les évaluateurs ont recommandé que si le MAECI décidait de maintenir le PDME-AC, il en améliore le concept. Si le budget restait à peu près inchangé, le programme pourrait être simplifié de façon à exiger moins de temps de la part de tous les intéressés. La principale façon de simplifier le programme était d'adopter un modèle concurrentiel avec paiement basé sur le rendement. Cette approche éliminait la vérification de l'admissibilité de toutes les petites dépenses. Elle économisait temps et efforts pour les deux parties et avait peu d'effet sur le contrôle financier. De fait, le contrôle financier assuré grâce à des règles détaillées sur l'admissibilité des coûts est dans une large mesure illusoire parce que l'argent est fongible, comme nous l'avons expliqué ci-dessus. Les évaluateurs ont plutôt recommandé que chaque association candidate s'engage à exécuter des activités mesurables produisant des extrants bien définis [p. ex. installer un stand dans cinq salons commerciaux et veiller à ce qu'en moyenne six sociétés membres soient représentées en personne à chaque salon]. En retour, le MAECI s'engagerait à verser un montant forfaitaire, après exécution du contrat.

PDME-AC - Scénario 2A : Rééquilibrer le soutien entre les secteurs

Il existait un grave déséquilibre entre les budgets d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (le programme SDMA pour la promotion des échanges) le PDME-AC pour le reste de l'économie. Cet écart était peut-être justifié comme mesure de transition au début des années 1990, lorsque l'agriculture s'ajustait au changement du régime de réglementation et des prix du transport. Toutefois, le déséquilibre à l'appui des divers secteurs avait persisté plus longtemps que prévu. Les évaluateurs recommandaient que le budget du SDMA soit maintenu et que celui du PDME-AC soit progressivement augmenté jusqu'à ce qu'une répartition raisonnable des ressources soit restaurée. Cette recommandation n'a pas été entièrement acceptée, car le Ministère n'a aucun contrôle sur le budget du SDMA. Toutefois, le budget du PDME-AC a été bonifié en réponse à la demande accrue suscitée par son nouveau concept.

PDME-AC - Scénario 3 : Adoption de pratiques exemplaires tirées d'autres modèles nationaux

Les évaluateurs ont examiné les pratiques exemplaires de programmes similaires au PDME-AC dans le monde entier et ils ont retenu trois concepts viables : le concept du PDME-AC existant, un concept de « fournisseur de services » [modèle d'Austrade], et un concept d'encouragement des associations [certains programmes américains].

4.9.1 : Trois concepts possibles pour le PDME-AC
 Option 1
Concept existant
Option 2
Fournisseur de services
Option 3
Encouragement des associations
Concept cléAider les associations à réaliser de nouvelles activités chaque année, sans nécessairement les inciter à accroître leur effort globalPayer les associations pour qu'elles fournissent des services dans l'intérêt publicRécompenser les associations qui améliorent chaque année leurs activités d'expansion internationale des affaires
Portée et accentCollaboration entre les agents du MAECI et l'association, caractère innovateur des activités, besoin financierApproche de contrat octroyé en régime de concurrence pour acheter des services pour les PMEAccès concurrentiel aux fonds, selon le rendement
Contribution annuelle par association100 000 $Selon la taille de l'association50 % du « repère » + 75 % de l'augmentation annuelle
Remboursable?NonNonNon
Critères d'admissibilité / de sélectionPremier arrivé, premier servi- Nombre de PME néophytes qui sont membres de l'association. Capacité de les recruter pour la promotion des échanges.
- Ressources propres à l'association sur la scène internationale
- Savoir-faire spécialisé.
Toute association qui accroît de plus de 5 % par année ses dépenses de promotion des exportations
Critères de rendement- Avoir un plan stratégique pour l'expansion internationale des affaires
- Respecter les règles relatives aux coûts admissibles
- Nombre de PME inscrites par gestionnaire de projet.
- Ventes à l'exportation par PME inscrite.
- Nombre de clients en région rurale/dans les petites villes.
- Nombre de clients de la « nouvelle économie ».
Faire progresser les dépenses annuelles pour l'expansion internationale des affaires de plus de 5 % relativement au repère.
Concept de PDME-AC - Option 2 : L'approche « fournisseur de services »

Les évaluateurs ont constaté que l'option « fournisseur de services » [Austrade] était une approche professionnelle pour faire participer les associations industrielles à la promotion des exportations. Le principe de base en est que le bénéficiaire d'une contribution gouvernementale fournit un service au gouvernement et doit rendre compte de son rendement, par contrat.

Le programme d'Austrade pour les associations semble être le plus efficace de sa catégorie. Il a créé un réseau de professionnels de la promotion commerciale au sein des associations industrielles et il a fait de la promotion des échanges une fonction de base dans de nombreuses associations plutôt que de l'imposer comme responsabilité supplémentaire à un personnel déjà surchargé. Le programme repose sur un modèle conceptuel clair et a un effet d'encouragement marqué.

Toutefois, le modèle « fournisseur de services » comporte quelques inconvénients. Il est coûteux. Il ne s'applique pas à petite échelle parce que, pour des questions d'équité, le gouvernement peut difficilement passer un contrat avec une association mais pas avec une autre [puisque l'approche suppose implicitement que le gouvernement paie pour un bien public qui devrait donc être offert à toutes les PME par l'entremise de leur association industrielle]. Le programme a donné lieu au recrutement de nouveaux gestionnaires de projet d'exportation, à temps plein et à temps partiel, au sein des associations - un effet incrémentiel véritable mais coûteux. Le gouvernement a payé la totalité des coûts, sous prétexte que la promotion des échanges est une responsabilité gouvernementale - mieux exécutée par le secteur privé, mais parce qu'elle est d'intérêt public elle est payée par le gouvernement. Cette prémisse est douteuse. À long terme, l'expansion internationale des affaires est une fonction des entreprises, et les principaux bénéfices en reviennent à des sociétés particulières et à des groupes de sociétés. L'aspect « bien public » est moins important que l'aspect « bien privé ». Bref, l'approche basée sur des contrats avec des « fournisseur de services » accroît la capacité au bon endroit mais crée une dépendance à l'égard du financement public qui pourrait être difficile à corriger. À long terme, la transition vers le secteur privé qui devra alors assumer l'entière responsabilité financière de la promotion des exportations est difficile à envisager dans ce contexte.

Concept de PDME-AC - Option 3 : L'approche « encouragement pour les associations »

Le modèle « encouragement pour les associations » met l'accent sur l'accroissement de l'échelle et de la qualité des activités de chaque association en matière de promotion des échanges. Elle n'insiste pas sur le caractère innovateur en ce sens qu'elle encouragerait des associations à faire autre chose chaque année. Si la chose est justifiée [et l'association est la mieux à même d'en juger], alors les mêmes activités de base peuvent être reprises chaque année, à condition qu'il y ait augmentation générale - l'association doit faire plus de promotion commerciale et (ou) mieux le faire chaque année. Bref, l'approche d'encouragement incite les associations à intensifier chaque année leur effort global d'expansion internationale des affaires et, par conséquent, à accroître leur engagement et leur capacité.

Dans l'ensemble, les évaluateurs ont jugé que cette option d'« encouragement pour les associations » était la meilleure des trois. Elle fournit un encouragement marqué. Elle accroît la capacité du secteur privé là où il le faut et à long terme. Elle utilise judicieusement les ressources administratives du MAECI. Elle est peut-être plus lente à agir que l'option « fournisseur de services » pour ce qui est de professionnaliser le travail des associations en matière de promotion des exportations, mais les consultants ont jugé qu'elle serait sans doute tout aussi efficace à long terme. En outre, elle ne permet pas seulement d'accroître la capacité des associations de faire le travail, elle peut aussi être conçue pour leur permettre de se passer progressivement et systématiquement des fonds publics pour la promotion des exportations.

Recommandations des évaluateurs (2001-2002)

Les évaluateurs ont jugé que le PDME-AC était un programme de partenariat important qui encourageait la coopération entre les sociétés, les associations et le gouvernement; à long terme, ce programme présente une importance stratégique pour accroître la capacité de promotion des échanges au sein des associations commerciales canadiennes. En conséquence, ils ont recommandé le maintien du PDME-AC. Dans l'ensemble, les évaluateurs ont recommandé le scénario 2 [statu quo avec simplifications]. Les principales simplifications préconisées sont les suivantes :

  1. Adopter un mode concurrentiel plutôt qu'un mode de contrat négocié avec une source unique.
  2. Octroyer les contributions pour des « séries », avec paiement sur preuve du rendement, plutôt qu'après vérification détaillée des coûts admissibles.
  3. Adopter un ensemble de critères et de facteurs de pondération clair et transparent et demander aux associations de présenter des propositions qui répondent directement aux critères plutôt que de continuer à accepter des énoncés généraux décrivant des buts mal définis.

Les évaluateurs ont recommandé que le budget du programme soit augmenté. À l'échelle actuelle, le programme justifie à peine l'infrastructure d'administration nationale minimale nécessaire à son exécution.

Les évaluateurs ont recommandé les pratiques exemplaires suivantes :

  1. Les contributions du PDME-AC devraient être accordées dans le cadre d'un concours annuel unique, par un comité mixte public-privé. Les évaluateurs ont suggéré que le comité soit formé de sept membres, dont quatre représentants du secteur public et trois du secteur privé [consultants spécialistes des questions commerciales, rémunérés]. Cela a été rejeté. Le comité de sélection continue d'être entièrement formé de fonctionnaires.
  2. Les évaluateurs ont recommandé que le concours soit ouvert à toutes les associations industrielles et commerciales au Canada qui estiment qu'elles peuvent présenter un projet convaincant et conforme aux critères de sélection concurrentiels. Le MAECI devrait informer en temps voulu toutes les grandes associations industrielles nationales et régionales de la tenue du concours avant chaque échéance annuelle. Selon les évaluateurs, il n'est pas nécessaire de limiter le nombre d'associations pouvant soumettre une proposition. Il suffit d'appliquer rigoureusement les critères de sélection. Les associations qui répondent mal aux critères seraient peu susceptibles d'investir pour élaborer une proposition.
  3. Le MAECI est encouragé à développer des critères applicables à l'octroi de ces contributions, et ces critères devraient être le principal moyen permettant d'orienter le programme en fonction des objectifs.
  4. Les demandes devraient être transmises sous forme de « séries » cohérentes d'activités de promotion des exportations. Une série devrait comprendre un ensemble bien défini de produits livrables, de sorte que l'exécution complète puisse facilement être vérifiée avant le paiement par le MAECI.
  5. Le MAECI devrait envisager des demandes visant une contribution qui représente au maximum la moitié du coût total de la série d'activités. Aucune série ne devrait être inférieure à 20 000 $ ni supérieure à 50 000 $. Le total de toutes les séries subventionnées au cours d'une même année ne devrait pas dépasser 100 000 $. En s'inspirant des catégories de services de base du SDC, les évaluateurs ont suggéré que les séries d'activités s'inscrivent dans l'une ou l'autre de trois catégories : [1] contacts directs (activités comme des missions, des salons et des visites d'acheteurs); [2] aides au marketing (site Web, brochures, répertoires); [3] autres activités. Les candidats devraient préciser si les séries sont indépendantes les unes des autres [c.-à-d. que l'une ou l'autre peut être approuvée indépendamment] ou si la demande doit être entièrement financée pour un ensemble ou plusieurs ensembles de séries. Chaque série indépendante ou combinaison de séries devrait être cotée et jugée séparément.
  6. Les grands changements touchant les activités ou les extrants des activités, par exemple le changement du marché ciblé, devraient être approuvés au préalable par le MAECI, mais les changements mineurs pourraient être approuvés verbalement. Le Ministère se réserverait le droit de refuser le paiement après exécution de la série si, à son avis, l'association n'a pas rempli ses engagements importants.
  7. Le concept de coûts admissibles devrait être abandonné et remplacé par le paiement sur preuve du rendement. Le MAECI devrait verser un montant forfaitaire après la réalisation de chaque « série » d'activités et la production des extrants convenus. Le rendement comprendrait un rapport présenté par l'association au sujet des spécifications et des indicateurs de rendement convenus ainsi qu'une déclaration sous serment et notariée, faite par deux représentants de l'association et indiquant que l'association a effectivement utilisé ses propres ressources à hauteur du montant de la contribution ou pour un montant supérieur. Si une association reçoit une contribution pour plus d'une série d'activités au cours d'un exercice donné ou pour une série dont le budget est supérieur à 25 000 $, la déclaration des représentants devrait être appuyée par un compte de dépenses signé par un vérificateur accrédité. Au besoin, le demandeur inclurait le coût de la vérification dans le budget proposé pour la série. En outre, les demandeurs seraient informés qu'ils peuvent faire l'objet d'une vérification générale et que si une vérification générale montrait des anomalies importantes, l'association pourrait être, à la discrétion du MAECI inadmissible à d'autres contributions du PDME-AC.

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5.0 Constatations et recommandations

5.1 Nouveau ministère du Commerce

La présente évaluation se déroule alors qu'il est question de former un nouveau ministère du Commerce, Commerce international Canada (CICan). Le PDME, qui faisait autrefois partie du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, relèvera de CICan. Le PDME-Industrie a provisoirement cessé de prendre des engagements, en attendant les résultats de la présente évaluation et leur examen par le Conseil du Trésor.

5.2 Constatations et recommandations

5.2.1 Pertinence du PDME

Le PDME a incontestablement été l'un des programmes de contributions les plus efficaces du gouvernement du Canada. Il dure depuis environ 35 ans et pour un coût relativement modeste, il a contribué au dynamisme des exportations du Canada de diverses façons. Il a manifesté la détermination du gouvernement fédéral à encourager les entreprises canadiennes à prendre de l'expansion sur la scène internationale, il a directement favorisé une augmentation des ventes à l'exportation qui a plus que couvert ses coûts, tant sur le plan économique en général que du point de vue strictement financier, il a appuyé la petite et moyenne entreprise et il a servi d'outil aux délégués commerciaux, au Canada comme à l'étranger, pour améliorer leurs contacts avec les entreprises et mieux les aider.

L'expansion internationale des affaires a radicalement évolué au cours des 20 dernières années, avec l'avènement de l'Internet et d'autres modes de télécommunications et la diminution du coût des déplacements internationaux. Toutefois, le contact personnel entre gens d'affaires canadiens et clients et collègues à l'étranger est tout aussi important qu'autrefois. De fait, l'apparition de nouveaux types d'entreprises mondiales et de chaînes d'approvisionnement mondiales a, de bien des façons, donné encore plus d'importance aux contacts personnels.

Malheureusement, depuis huit ans, la pertinence du PDME-Industrie s'amenuise en raison de quatre facteurs :

  1. Un budget beaucoup plus modeste que par le passé (en particulier en dollars constants).
  2. La dispersion des programmes sectoriels et spéciaux qui offrent des contributions aux associations commerciales et aux entreprises à des fins identiques à celles du PDME, ce qui compromet le concept de guichet unique. Équipe Canada inc a peut-être légèrement atténué ce problème.
  3. L'incapacité du volet Soumissions pour projets d'immobilisations du PDME à trouver une clientèle, en raison des limites strictes imposées à la taille des sociétés admissibles.
  4. Un manque d'intégration entre le PDME et les délégués commerciaux dans les missions à l'étranger, qui a été aggravé du fait qu'un autre ministère (Industrie Canada ou, au Québec, Développement économique Canada pour les régions du Québec) assure la prestation du programme au pays.

Tout réaménagement ou tout remplacement du PDME-Industrie doit éliminer ces quatre facteurs pour rétablir la pertinence du programme.

En 2001, le PDME-AC avait un aspect très similaire - il perdait de sa pertinence, son échelle était moins efficace, les responsabilités étaient dispersées entre les programmes sectoriels et les ministères, et l'intégration avec le travail des délégués commerciaux à l'étranger laissait à désirer. Toutefois, le réaménagement du programme a considérablement atténué ces problèmes. Il est remarquable que ce réaménagement ait permis au PDME-AC d'utiliser beaucoup plus efficacement ses ressources. Malgré la rigueur et les exigences accrues durant la phase d'application, le PDME-AC a très sensiblement élargi sa portée, ayant plus que doublé le nombre d'associations qu'il appuie.

Dans le contexte actuel, le PDME est conforme aux priorités du gouvernement du Canada telles que définies dans les deux derniers discours du Trône. Il pourrait devenir l'un des programmes les plus pertinents et les plus importants du nouveau ministère du Commerce international du Canada. À en juger par l'importante demande latente que le PDME-AC a fait ressortir, par l'importance historique du PDME et par les conclusions de la présente étude et d'autres examens réalisés ces dernières années, nous croyons que le Canada pourrait tirer parti d'un PDME bien structuré.

Questions d'évaluation

Est-ce que le PDME-Industrie et le PDME-AC sont conformes aux priorités de l'EIA de Commerce international Canada et du gouvernement en général?

Le concept de base est conforme aux priorités. Le PDME-AC les respecte strictement. Le PDME-Industrie doit être réaménagé pour mieux les refléter.

Est-ce que le PDME-Industrie et le PDME-AC sont pertinents pour le grand marché du Canada aux États-Unis, les autres marchés bien développés et les marchés émergents à forte croissance?

Le PDME-AC laisse le ciblage des marchés aux diverses associations, ce qui est logique.

L'approche universelle adoptée par le PDME-Industrie en matière de marchés doit être repensée. Plutôt que d'avoir un programme conçu en fonction de trois types de contribution, c'est-à-dire un peu trop axé sur lui-même et bureaucratique, il vaudrait mieux l'organiser en fonction de trois types de marchés principaux (É.-U., autres marchés établis et marchés émergents).

Est-ce que le PDME-Industrie et le PDME-AC peuvent s'adapter à une approche intégrée de soutien au commerce/à l'investissement/à la S et T internationale?

Le PDME-AC permet déjà aux associations d'adopter une approche intégrée. Dans le cas du PDME-Industrie, cet aspect laissait récemment à désirer, mais certains sous-programmes antérieurs étaient mieux intégrés.

Un PDME-Industrie réaménagé doit être proactif en matière d'approche intégrée, car il s'agit d'un concept clé du mandat du nouveau Ministère, pour la simple raison que l'on reconnaît les réalités du contexte du commerce international moderne. Le modèle mercantiliste ne convient plus aux intérêts commerciaux du Canada. Établir une nette distinction entre promotion des exportations, repérage de sources à l'étranger, science et technologie internationale et investissement étranger direct (au pays et à l'extérieur) n'a probablement jamais eu beaucoup de sens. C'est certainement un carcan dont le PDME doit se défaire.

Est-ce que le PDME-Industrie et le PDME-AC sont pertinents relativement au travail des délégués commerciaux en général?

Depuis plusieurs années, le PDME s'est avéré tout à fait pertinent pour les délégués commerciaux en poste dans les bureaux régionaux (CCI) au Canada, mais très peu pertinent pour les délégués commerciaux dans les missions à l'étranger.

Le fait de réunir au sein d'un même ministère les missions à l'étranger et les bureaux régionaux au pays permet actuellement de combler ce fossé. Toutefois, cela ne sera pas facile. Là encore, il n'existe pas de solution universelle. Pour l'essentiel, les missions n'ont guère à intervenir dans les projets simples appuyés par le PDME aux États-Unis. Par contre, elles ont souvent un rôle important dans le cadre de projets du PDME dans les marchés émergents. Les délégués commerciaux sont sans contredit la principale ressource du nouveau Ministère. Le PDME est une question très secondaire en comparaison. Par conséquent, il faut veiller à ce que le PDME améliore l'efficacité des délégués commerciaux. Les bonnes intentions et la contribution officielle des agents dans les missions au sujet des demandes ne se sont pas avérée significatives. Il faudra peut-être absolument donner aux missions certains pouvoirs sur le budget du PDME pour vraiment les faire participer dans toute la mesure nécessaire. Cette évaluation n'a pas la portée suffisante pour répondre à cette question.

Est-ce que le programme (PDME-Industrie et PDME-AC) utilise des critères bien définis en matière d'admissibilité et d'approbation des demandes et est-ce que ces critères sont pertinents?

Un des plus importants changements apportés au PDME-AC en 2001 a été la publication de critères bien définis et transparents s'appliquant au processus d'approbation. Ce changement a amélioré l'orientation du programme et rendu plus économiques et plus efficaces tant le processus de présentation des demandes que le processus d'attribution des contributions. Les critères mis en oeuvre n'étaient pas exactement les mêmes que ceux recommandés par les évaluateurs. Ceux-ci avaient en particulier recommandé d'exiger du demandeur présentant une nouvelle demande qu'il prouve que ses investissements annuels dans le développement du commerce international avaient sensiblement augmenté, et qu'il ne se contente pas d'indiquer qu'il voulait mener quelques activités innovatrices avec le même niveau général d'effort. Les évaluateurs ont aussi recommandé que les associations des secteurs où le commerce international augmente le plus rapidement devraient être favorisées au moment de l'attribution.

Le PDME-Industrie utilisait des critères d'admissibilité qui limitaient le programme à la micro-entreprise, à des sociétés ayant moins de 10 millions $ de revenus par année. Cette limite était beaucoup trop basse et découlait de contraintes budgétaires strictes plutôt que de la conviction que ces entreprises formaient la clientèle cible à favoriser. Elle avait notamment pour effet d'écarter les entreprises manufacturières, qui ont souvent un volume supérieur à celui des entreprises de services. Certains jugeaient en outre, au MAECI, que l'accès au PDME devait être strictement rationné par ce moyen parce que son budget était si modeste. Un PDME-Industrie réaménagé, doté d'un budget raisonnable, devrait être ouvert aux PME et non pas seulement aux micro-entreprises. On pourrait raisonnablement envisager de limiter le soutien aux très petites sociétés pour les activités aux États-Unis mais de ne pas réglementer la taille des sociétés pour les activités outre-mer. On pourrait aussi songer à un programme réaménagé qui fixerait des limites cumulatives au soutien du PDME plutôt que des limites par projet et par taille de société.

Est-ce que les bénéficiaires de l'aide souffriraient de l'absence du PDME si celui-ci était aboli. Qu'est-ce qui changerait si le programme n'existait plus?

Si le PDME n'avait jamais existé, les sociétés canadiennes en auraient beaucoup souffert. L'influence constante du programme sur une longue période a probablement été très bénéfique, même si les avantages sont difficiles à mesurer. Nous savons qu'environ 16 milliards $ d'exportation ont été déclarés par les bénéficiaires comme liés à des projets qu'appuyait le PDME. Selon diverses évaluations, environ le tiers de ce montant représenterait une augmentation incrémentale. Le Canada a eu beaucoup de succès dans le domaine du commerce international et, sans exagérer son importance, il est raisonnable de penser que le PDME y a contribué.

Toutefois, il ne faut pas oublier l'ampleur des échanges du Canada. De 1993 à 2003, les exportations annuelles du Canada sont passées de 187,5 milliards $ à 396,3 milliards $, une augmentation de 111 % en dollars historiques. De même, depuis 1989, les échanges entre le Canada et les États-Unis ont presque triplé, passant de 235,2 milliards $ à 677,8 milliards $(50) En 2002, les exportations représentaient environ 41 % du produit national brut total du Canada.

5.2.2 Est-ce que le PDME a été couronné de succès?

Le PDME-AC a connu un succès remarquable ces trois dernières années. Il a rejoint un ensemble beaucoup plus vaste d'associations, et ce de façon plus rigoureuse et plus économique.

Le PDME-Industrie a connu un succès à long terme, mais récemment sa réussite à court terme a été mitigée.

Est-ce que le PDME-AC et le PDME-Industrie ont appuyé efficacement et économiquement le développement des marchés d'exportation par les petites et moyennes entreprises canadiennes, et ce directement et par l'entremise des associations industrielles sectorielles nationales?

Nous ignorons dans quelle mesure les associations appuyées par le PDME ont efficacement collaboré avec leurs membres pour promouvoir le commerce international, ou avec quelle efficacité elles ont mené des activités de promotion générique. Les rapports présentés au PDME par les associations font état de nombreuses réalisations. Toutefois, la question nécessiterait une évaluation indépendante. Il serait notamment intéressant de déterminer si certaines associations ont la capacité et l'intérêt voulus pour gérer un programme de contributions (à titre de complément à l'activité du PDME-Industrie).

Quels sont les avantages et les coûts du PDME-AC et du PDME-Industrie? Est-ce que les coûts de programme sont raisonnables, compte tenu des avantages manifestes? Qu'est-ce qui a été fait pour veiller à ce que le programme soit géré de façon optimale et économique?

Tant le PDME-Industrie que le PDME-AC se sont avérés rentables, même avant le réaménagement du PDME-AC (voir les sections 3.6 et 4.6). De toute évidence, le PDME-AC est beaucoup plus rentable aujourd'hui qu'il ne l'était en 2001. Le PDME-Industrie demeure à peine rentable, faute d'oeuvrer à une échelle efficace.

Quelles mesures ont été prises pour veiller à ce que le programme puisse faire une contribution incrémentale en ce qui concerne les résultats attendus? Est-ce que ses mesures ont été véritablement efficaces?

Le PDME est l'un des rares programmes du gouvernement du Canada dont l'incrémentalité a fait l'objet d'études rigoureuses grâce à des concepts d'évaluation quasi expérimentaux. Ces études, ainsi que des études plus traditionnelles réalisées au fil des ans, ont constamment démontré que le programme avait une incrémentalité marquée.

5.2.3 Est-ce que le PDME est rentable et existe-t-il des solutions plus intéressantes?

Comme mentionné ci-dessus, tant le PDME-Industrie que le PDME-AC sont rentables, malgré le peu d'efficacité de leur petite échelle, récemment. La rentabilité du PDME-AC s'est de toute évidence nettement amélioré depuis 2001, mais elle n'a pas été mesurée récemment. Certains concepts de remplacement sont suggérés dans le cours de la présente étude.

Toutefois, nous n'avons pas évalué les composantes du PDME qui ont été abandonnées dans les années 1990, faute de budget. Il s'agissait notamment de l'établissement de bureaux de marketing outre-mer, d'un appui à la formation de consortiums/coentreprises et d'un soutien spécial aux acheteurs venant de l'extérieur.

Est-ce que les limites des fonds/de l'aide sont au niveau adéquat? Faut-il approuver plus ou moins d'entreprises et d'associations, et de plus ou moins grande envergure?

Les budgets disponibles ont été insuffisants pour assurer l'exécution économique d'un programme national, et les contraintes budgétaires ont donné lieu à la définition de limites trop contraignantes relativement à la taille des sociétés.

Est-ce que les systèmes de planification financière, d'établissement de budget et de contrôle actuellement en place permettent aux gestionnaires de gérer le fonds avec efficacité et économie?

Le PDME-AC a beaucoup amélioré ses systèmes de gestion au moment de son réaménagement, après 2001. Le recours à l'Internet a permis des économies et une souplesse accrue. Certaines des leçons tirées, même si elles ne sont pas entièrement applicables au PDME-Industrie, sont pertinentes.

Est-ce que les dispositions sur le remboursement donnent encore les résultats souhaités et sont-elles susceptibles de porter fruit à l'avenir? Quel est le niveau actuel de remboursement des contributions pour l'aide reçue et faudrait-il réviser la méthode de remboursement actuelle?

Le PDME-AC n'a pas de disposition relative au remboursement.

Le PDME-Industrie a une disposition sur le remboursement pour les bénéficiaires qui réalisent des ventes liées au projet appuyé. La raison d'être des dispositions sur le remboursement tient dans une large mesure à la politique commerciale et ne s'inscrit pas dans le mandat de la présente étude. Nous constatons toutefois que le rendement, pour le gouvernement du Canada, vient plus des impôts sur le revenu des ventes supplémentaires à l'exportation que du remboursement, et le système de remboursement est relativement mais inévitablement coûteux à administrer.

Est-ce que le PDME a les ressources financières et humaines nécessaires pour administrer le programme, le gérer efficacement et répondre aux besoins des clients? De quelle façon les ressources devraient-elles être allouées?

Le PDME-AC est centralisé et fonctionne de façon très efficace. Le PDME-Industrie est décentralisé et il n'est pas bien intégré avec le Service des délégués commerciaux à l'étranger. Le rôle des bureaux régionaux et des missions à l'étranger doit être repensé. Il sera peut-être possible de définir un modèle mixte, dans lequel certains aspects du PDME-Industrie seraient centralisés et d'autres décentralisées (au pays et à l'étranger).

Est-ce que le PDME-Industrie et le PDME-AC ont établi des systèmes pour garantir la production de rapports, la surveillance et la gestion de programme axées sur le rendement et basées sur les résultats?

Le PDME donne toute satisfaction pour ce qui est de la vérification, de l'évaluation et des sondages auprès des clients.

Afin d'axer plus strictement le PDME-AC sur les résultats, on a notamment regroupé les demandes en un seul et même concours annuel plutôt que de les traiter une à une, au moment de leur présentation. Cette mesure a permis d'adopter une approche plus comparative pour allouer les fonds et elle a encouragé les associations à mettre l'accent sur les résultats. Il reste à voir si un PDME-Industrie réaménagé pourrait adopter la même orientation. Les demandes adressées au PDME-Industrie (ou à certaines de ses composantes) pourraient être acceptées par exemple trois fois par année (en comparaison d'une seule fois pour le PDME-AC). Cette méthode offrirait de nombreux avantages. Il serait aussi possible de tenir deux concours par année pour déterminer quelles sociétés sont admissibles, puis d'approuver rapidement des propositions spécifiques en respectant certaines limites budgétaires (on pourrait prendre comme modèle le « Compte du défi du millénaire », aux États-Unis). Toutefois, il faudrait soigneusement définir le concept parce que nous avons constaté que les sociétés, en général, n'étaient pas convaincues qu'il valait mieux présenter les demandes de façon périodique plutôt qu'en continu.

Y a-t-il des façons plus économiques d'obtenir les résultats souhaités? Ces méthodes de rechange sont-elles réalistes?

Le principal obstacle à la rentabilité est le caractère inadéquat de l'échelle pour un programme national. Les budgets sont trop modestes pour permettre d'exécuter économiquement un programme national; les budgets limités ont indirectement mené à l'établissement de critères d'admissibilité qui ont nui à l'efficacité.

5.2.4 Résumé des Recommandations et réponses de la gestion
PDME-Industrie

1. Nous recommandons que le PDME-Industrie soit rétabli à titre de guichet unique pour le soutien fédéral aux PME qui mènent des activités d'expansion internationale des affaires, indépendamment du secteur.

Réponse de la gestion

Le PDME-Industrie a été aboli en 2004.

CICan a mis au point un nouveau programme de contributions à l'intention des PME pour le développement de leurs affaires internationales, mais n'a pas encore de budget pour sa mise en oeuvre. Bien que ce projet privilégie l'adoption d'un guichet unique, le concept sera difficile à faire accepter par les autres ministères.

2. Nous recommandons que le PDME-Industrie adopte une approche plus souple, innovatrice et intégrée des projets qu'il appuie, plutôt que de s'en tenir étroitement aux modèles traditionnels d'expansion internationale des affaires. La séparation entre les types d'activités d'expansion internationale des affaires (exportation, repérage de sources, investissement et innovation) devrait être abolie.

Réponse de la gestion

Le programme envisagé tient compte de ce facteur, car les entreprises pourront proposer des moyens novateurs de développer leur activité internationale.

3. Le budget du PDME-Industrie devrait être rétabli à un niveau à peu près similaire à ce qu'il était autrefois pour devenir un programme rentable d'envergure nationale. Si cela se faisait, les avantages excéderaient probablement les coûts et ce, de façon substantielle.

Réponse de la gestion

Le budget proposé permettra un programme d'envergure nationale.

4. Le PDME-Industrie devrait être accessible à un éventail suffisamment large de PME canadiennes et non pas seulement aux micro-entreprises. Nous recommandons de ne pas limiter la taille des sociétés pour le volet d'un nouveau PDME qui mettrait l'accent sur l'innovation et de ne pas limiter la taille des sociétés pour les grands projets d'immobilisations (les projets de plus de 10 millions $, par exemple). Pour le volet du PDME qui appuie les activités de marketing aux États-Unis, nous recommandons une limite de 50 millions $ en revenus annuels. C'est la limite couramment utilisée par les pays concurrents du Canada et elle semble raisonnable à l'égard du soutien du marketing en Amérique du Nord. Pour les activités à l'extérieur des États-Unis, nous envisageons deux solutions : (1) aucune limite pour ce qui est de la taille des sociétés mais des points supplémentaires aux petites entreprises; (2) un plafond légèrement supérieur à celui fixé aux États-Unis, peut-être de 75 ou de 100 millions $, puisqu'il est logique que ce soient les PME les plus importantes qui aient les ressources nécessaires pour s'aventurer plus loin. Il vaut aussi la peine d'envisager de définir l'admissibilité en termes soit de revenus soit de nombre d'employés. On obtiendra de la sorte un traitement plus équilibré pour les entreprises manufacturières et les entreprises de services.

Réponse de la gestion

Le programme proposé sera accessible aux petites et moyennes entreprises.

5. Nous recommandons qu'un PDME-Industrie restructuré présente des caractéristiques susceptibles de mobiliser non seulement les bureaux régionaux au Canada mais aussi les missions à l'étranger.

Réponse de la gestion

Le programme proposé sera intégré dans la chaîne de services fournis par le Service des délégués commerciaux au Canada et à l'étranger.

6. Nous recommandons que le PDME-Industrie suive certaines des pratiques déjà adoptées par le PDME-AC, lorsque ces pratiques peuvent être adaptées à une clientèle plus nombreuse. Il s'agit notamment de l'interaction avec les clients en ligne, de l'adoption de critères explicites et de facteurs de pondération pour approuver les demandes et d'un processus de présentation de demandes aussi concurrentiel et comparatif que possible.

Réponse de la gestion

Le programme proposé sera offert en ligne, de la demande d'inscription initiale jusqu'à la demande de remboursement finale.

7. Nous recommandons d'abolir les dispositions relatives au remboursement soient abandonnées et ce pour trois raisons : premièrement, un simple calcul de l'impôt fédéral perçu sur les ventes à l'exportation (qui sont, en moyenne, de vingt fois supérieures à la contribution du PDME) montre que le rendement pour le gouvernement fédéral provient principalement des impôts sur les ventes supplémentaires des sociétés et non pas du remboursement de la contribution du PDME; deuxièmement, le remboursement est coûteux à administrer; troisièmement, l'argument de la politique commerciale en faveur du remboursement ne semble pas convaincant compte tenu des programmes beaucoup plus vastes offerts par les pays concurrents et qui n'exigent pas de remboursement.

Réponse de la gestion

Les prestations du programme proposé ne seront pas remboursables.

PDME-Associations

Le restructuration du PDME-AC ces trois dernières années a rendu le programme plus efficace et plus rentable et elle en a élargi la portée à un plus grand nombre de clients. Par conséquent, nous avons peu de recommandations à faire. Nous suggérons ce qui suit :

1. Le PDME-AC sous sa forme actuelle, semble répondre parfaitement aux besoins de sa clientèle. Toutefois, certaines associations ne sont toujours pas admissibles et pourraient apporter une excellente contribution si elles participaient au programme. Le PDME devrait procéder à une analyse des besoins pour vérifier s'il serait profitable d'élargir l'admissibilité aux associations canadiennes qui ne répondent pas actuellement aux critères d'admissibilité du PDME-AC.

Réponse de la gestion

La direction du PDME-Associations a rejeté cette proposition, mais la nouvelle édition du guide des associations comprendra une nouvelle section sur le partenariat avec les autres organisations.

2. Dans le cas des associations les plus compétentes, le PDME-AC devrait envisager de relever le plafond de l'aide financière pour le porter de 100 000 à 250 000 $, afin de faciliter le soutien de « séries » plus complexes d'activités d'expansion internationale des affaires. Ces séries pourraient comprendre par exemple l'embauche d'un nouveau diplômé spécialiste de l'expansion internationale des affaires ou la participation de membres des associations directement dans les projets de promotion menés par l'Association (à des conditions similaires à celles en vigueur actuellement dans le PDME-Industrie, sous sa forme actuelle, en particulier le partage des coûts à parts égales entre le PDME et les petites et moyennes entreprises).

Réponse de la gestion

Le plafond de l'aide financière allouée au PDME-Associations lors du concours annuel sera porté à 100 000 $.

3. Nous suggérons que le PDME-AC procède à des expériences et finance les associations les plus en mesure d'exploiter un service d'octroi de contributions. Si une association présentait une série appropriée dans sa proposition annuelle au PDME-AC, elle recevrait des fonds pour accorder des subventions concurrentielles à ses membres afin d'appuyer leur participation à l'une de ses manifestations prioritaires (un salon commercial, par exemple). Cette mesure assurerait une efficacité accrue et peut-être un ciblage plus précis des sociétés. CICan devrait accorder une grande attention à la reddition de comptes par les associations qui recevraient de tels fonds.

Réponse de la gestion

La direction du PDME-Associations a rejeté cette proposition, qui présente de grandes difficultés quant à la gestion et à la transparence.

4. Une évaluation antérieure concluait que l'aspect le plus important de l'incrémentalité est l'augmentation de l'effort d'ensemble de l'association relativement à la promotion commerciale, et qu'il était moins important, quoique pertinent de diversifier les activités. Nous souscrivons à cette conclusion.

Réponse de la gestion

La direction du PDME-Associations a rejeté cette proposition, préférant continuer d'axer l'évaluation des demandes sur les projets eux-mêmes.


Notes en fin de document :

1 Ce secteur d'activité a pour objet de contribuer à la création d'emplois et de prospérité au Canada en aidant les milieux d'affaires canadiens à exploiter pleinement les possibilités commerciales présentes sur la scène internationale.

2 Cette évaluation a donné lieu à un élargissement de la portée du programme et à une efficacité accrue de l'exécution. Avant l'examen, le PDME-AC recevait annuellement environ 25 demandes présentées par des associations, il approuvait pour environ 1,5 million $ d'aide et il dépensait moins d'un million $. En 2003-2004, après la réforme, le PDME-AC a approuvé 57 demandes. Le programme a partagé à parts égales des coûts de 7,4 millions $ dans le cadre de projets de marketing international réalisés par des associations.

3 M. Ron Gilbertson, président et directeur général, Lacent Technologies Inc., Edmonton (Alberta); M. Bill Grant, président-fondateur de Kraken Automation Inc., Burlington (Ontario); Mme Fischer Boulter, Energy Solutions Group, Inc., Halifax (Nouvelle-Écosse); M. Perry Niro, directeur exécutif, BioQuébec, Montréal; M. Mark Romoff, directeur exécutif, région de l'Ontario, Industrie Canada; M. Michel Charland, directeur, Centre de commerce international, Montréal; M. Philip Stone, directeur général, Direction générale de l'investissement commercial, Patrimoine canadien; M. Ken Sunquist, directeur général, Programmes et services outre-mer, Service des délégués commerciaux du Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international; M. Pierre Sabourin, directeur, Division du développement des exportations, Commerce international Canada.

4 Le sous-ministre adjoint, Expansion internationale des affaires, veille à la cohérence de l'exécution en élaborant les outils, les modèles, les politiques, les lignes directrices et les critères d'admissibilité nécessaires à l'administration et à la gestion du programme; en élaborant et en exécutant des programmes de formation destinés au personnel chargé de l'exécution du programme à Ottawa (y compris des politiques, des procédures et une théorie/pratique de l'EIA); en respectant, en diffusant et en préconisant des pratiques exemplaires en matière d'exécution de programme parmi le personnel de l'administration centrale et dans les missions à l'étranger; en compilant, en mettant en commun et en encourageant des pratiques exemplaires en matière d'expansion internationale des affaires parmi les associations commerciales canadiennes; en faisant connaître le programme et sa disponibilité.

5 Ils sont entièrement responsables et doivent rendre compte aux autorités du PDME. Les bureaux sont surtout chargés d'évaluer et de traiter les demandes des entreprises et leurs plans de développement des marchés; de surveiller la mise en oeuvre par l'entreprise de la stratégie de développement des marchés appuyée par le PDME ; de surveiller les rapports et le remboursement de l'aide si des ventes sont réalisées.

6 L'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec et l'APECA exploitent des programmes « concurrents » qui, dans une certaine mesure, déplacent la demande du PDME au Québec et dans les provinces atlantiques.

7 En 2002, les parts des exportations mondiales (3,9 %) et des exportations des pays du G-7 (8,9 %) que détenait le Canada étaient bien supérieures aux niveaux du début des années 1990. Toutefois, en 2002, la Chine a dépassé le Canada et a pris le cinquième rang pour les exportations dans le monde. De 1993 à 2003, les exportations canadiennes sont passées de 187,5 milliards $ à 396,3 milliards $, une augmentation de 111 % en dollars non indexés. De même, depuis 1989, les échanges commerciaux Canada-États-Unis ont pratiquement triplé, passant de 235,2 milliards $ à 677,8 milliards $. En 2002, les exportations représentaient environ 41 % du produit national brut. En 1993, les importations s'élevaient à 170 milliards $ et en 2002, à 348,7 milliards $, ce qui correspond à une augmentation de 105 %. Pratiquement toutes les industries canadiennes ont amélioré leurs exportations au cours des années 1990. Les vêtements et les textiles, l'imprimerie et le matériel électronique ont connu l'amélioration la plus marquée pour ce qui est de l'importance relative du commerce international au cours de cette décennie, poussés par des améliorations rapides de la productivité et la compétitivité des coûts. En 2002, par exemple, le Canada a exporté 87 % de sa production d'ordinateurs et de matériel électronique, 85,7 % de sa production de machinerie, 82 % de sa production de matériel de transport et 70,4 % de sa production de papier. Les exportations de produits fabriqués hors ressources naturelles ont régulièrement augmenté. Les exportations de machinerie, en particulier, ont gagné six points de pourcentage et représentent maintenant environ un tiers de toutes les exportations de marchandises. Néanmoins, les importations du Canada dans ce secteur ont crû encore plus rapidement. Les services se sont moins bien comportés. Entre 1993 et 2002, le commerce canadien du secteur des services a augmenté de 8,9 % par année pour les exportations et de 6 % pour les importations. La croissance des échanges commerciaux dans le secteur des marchandises a toutefois dépassé celle des échanges de services. Les États-Unis absorbent 60 % des exportations de services canadiens, beaucoup moins que leur part des échanges de marchandises. Le segment des échanges de services canadiens en plus forte croissance est celui des redevances et des droits (toutefois, le plus important déficit se situe également dans ce secteur). Les petites et moyennes entreprises ne sont pas d'importants contributeurs des exportations du Canada. La plupart des exportations sont réalisées par de grandes sociétés. Les exportateurs qui exportent pour moins d'un million $ par année en marchandise forment 70 % des exportateurs en nombre, mais seulement 1,6 % en valeur. Dans les années 1990, la taille de l'exportateur moyen a augmenté dans tous les secteurs.

Le Canada a bien tiré son épingle du jeu dans le secteur commercial au cours de la dernière décennie. Toutefois, il nous faut améliorer notre rendement à plusieurs égards et la promotion des exportations peut nous y aider : accroître notre part du marché aux États-Unis; renforcer les PME canadiennes au chapitre de l'exportation; diversifier les échanges commerciaux du Canada sur les marchés ailleurs qu'aux États-Unis; mieux réussir dans la nouvelle économie des services basés sur la connaissance aux États-Unis.

8 Plus de soixante programmes ont été examinés et cinq principaux types ont été définis. Il s'agit entre autres de programmes dynamiques d'expansion internationale des affaires qui offrent des encouragements aux entreprises en expansion, indépendamment du secteur, pour des activités similaires à celles encouragées par le PDME (Austrade et Trade Partners UK); de programmes comme le Programme d'exportation agroalimentaire d'Agriculture et Agroalimentaire Canada ou le programme Produits de bois canadien de Ressources naturelles Canada, qui offrent une aide à un secteur industriel donné; de programmes qui assurent essentiellement des services de promotion des exportations à des taux subventionnés; de programmes régionaux communautaires pour l'expansion internationale des affaires, notamment l'APECA, l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec et le DEO, qui cherchent surtout à aider les régions ou les collectivités défavorisées plutôt qu'à accroître le commerce en tant que tel; de programmes axés sur la petite entreprise, qui visent surtout à aider la micro-entreprise et la petite entreprise plutôt qu'à stimuler les échanges. Les programmes ne reflètent pas tous la même philosophie en matière de stimulation des échanges internationaux. Par exemple, certains programmes appuient seulement les entreprises en deçà d'une certaine taille (parce que leur but est d'aider la petite entreprise ou pour rationner le financement). Au contraire, d'autres insistent pour que les participants aient une taille minimale (ce qui garantit que l'entreprise est prête à exporter). De nombreux programmes limitent la participation aux exportateurs novices, mais par contre d'autres tiennent à ce que les participants aient une certaine expérience et soient déjà relativement établis sur les marchés d'exportation avant de pouvoir demander un appui. D'autres programmes nationaux lient étroitement leur aide financière et les services de leurs délégués commerciaux. Leur appui financier est donc offert en même temps que d'autres services. En outre, certains autres programmes nationaux ont intégré plus étroitement des mesures d'encouragement avec certains partenaires (en général, des associations provinciales/d'État et industrielles). Plusieurs programmes présentent deux paliers, le programme national oeuvrant par l'entremise des organisations partenaires pour rejoindre les entreprises. Certains programmes, comme le PDME, mettent l'accent essentiellement sur les frais directs des entreprises, le personnel et les matériaux, et certains veulent surtout habiliter l'entreprise à obtenir une aide spécialisée (consultants). Pratiquement aucun programme étranger n'exige de remboursement, bien qu'Austrade signale que ses subventions de développement des marchés d'exportation constituent un revenu imposable (techniquement, c'est aussi le cas des parties non remboursées des contributions du PDME). Plusieurs programmes sélectionnent les demandes de subvention dans le cadre d'un ou deux concours par année, plutôt que petit à petit.

9 L'accent s'est progressivement déporté vers les activités de promotion générique des associations et vers les visites de promotion en groupe assorties d'un important volet politique (visites d'Équipe Canada). Ces activités ont une certaine valeur, mais les études montrent clairement que l'appui direct aux entreprises individuelles est ce qui stimule le plus les ventes à l'exportation. Le passage à la promotion générique menée par des associations n'était peut-être pas entièrement voulu. Lorsque le Cabinet a alloué des fonds considérables à des ministères oeuvrant dans un secteur précis, en vue de la promotion des échanges internationaux, il répondait à des soumissions qui visaient d'abord les PME. En pratique, toutefois, ces programmes accordaient surtout ou exclusivement leurs contributions à des associations commerciales. Dans une moindre mesure, le MAECI a renforcé cette tendance en réformant d'abord le PDME-Associations, ce qui a entraîné une expansion marquée du nombre d'associations qu'il appuyait. Le soutien du gouvernement fédéral aux associations est sain, en soi, mais il a peut-être créé un léger déséquilibre. L'ensemble des efforts fédéraux en matière d'expansion internationale des affaires est peut-être moins efficace lorsque la majorité de l'aide est dirigée vers les associations plutôt que vers des entreprises individuelles.

10 Outre Commerce international Canada, mentionnons quelques autres programmes appuyant l'expansion internationale des affaires : Routes commerciales de Patrimoine canadien ($2 millions $ par année); le Programme des industries canadiennes du textile et du vêtement d'Industrie Canada (11 millions $ par année); le programme Produits de bois canadien de Ressources naturelles Canada; le programme Expansion du commerce et des marchés d'Entreprise autochtone Canada (4,5 millions $ par année); divers programmes régionaux comme l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (développement du commerce international, de 5 à 8 millions $ par année), l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec, ID-PME et Diversification de l'économie de l'Ouest. Les deux programmes de l'Agence canadienne de développement international, ACDI Inc. et Renaissance Europe de l'Est, offrent un soutien financier à des entreprises canadiennes pour réaliser des études de faisabilité relativement à de grands projets dans les pays en développement. Ces études comprennent souvent un solide volet marketing et, en conséquence, ont des intérêts similaires à ceux du volet Soumissions pour projets d'immobilisations du PDME. ACDI Inc. alloue environ 15 millions $ annuellement aux budgets destinés à de telles études.

11 Parmi les industries axées sur les produits dans lesquels la « taille moyenne des exportateurs » se situe entre 10 et 25 millions $ par année, mentionnons les produits du bois (11 millions $), la fabrication (13 millions $), les ordinateurs et l'électronique (13 millions $) et les produits chimiques (14 millions $).

12 Les marchés américains, par exemple, sont plus transparents et plus familiers, ils sont souvent très concurrentiels pour ce qui est de la rapidité d'exécution, de la qualité et des prix.

13 L'Initiative de représentation accrue transforme deux bureaux existants en consulats généraux (à Miami et à San Francisco); elle crée un nouveau consulat général (Denver); elle crée six consulats auxiliaires relevant de consulats généraux existants (Houston, San Diego, Raleigh-Durham, Phoenix, Philadelphie et Anchorage); elle établit deux postes basés au Canada et deux postes locaux dans des bureaux existants pour mettre l'accent sur l'agriculture. Ces mesures devraient coûter environ 28 millions $ par année.

14 De nombreuses sociétés doivent maintenant mener leurs activités à l'échelle internationale pour être concurrentielles. Dans l'ancien modèle commercial, les échanges internationaux venaient simplement compléter l'activité nationale. Cette situation a radicalement changé. Il faut maintenant adopter une perspective mondiale pour déterminer comment créer de la valeur pour les Canadiens - le modèle d'entreprise peut aujourd'hui comprendre des acquisitions à l'étranger aux fins de production ou de distribution, des alliances technologiques et des partenariats avec des entreprises étrangères ainsi que des rapports classiques entre acheteur et vendeur. Le commerce a toujours été un échange, mais il est maintenant tributaire d'une vaste gamme d'activités et de rapports internationaux complexes. Aujourd'hui, une société peut être basée dans un pays, mener ses activités de recherche et développement dans trois autres et exploiter des installations de fabrication dans quatre autres. Parmi les pays du G-7, la compétition s'est intensifiée pour les fonctions d'ensemble de grande valeur tandis que les fonctions de production, de moindre valeur, ont été relocalisées dans des régions où les salaires sont bas. Les sociétés doivent s'internationaliser pour pouvoir soutenir la concurrence. L'expansion internationale des affaires a changé avec l'Internet. L'information est maintenant disponible à distance. Il est possible de regarder des images et des vidéoclips et de consulter de l'information sur les produits et services de la plupart des entreprises du monde. En outre, l'Internet lui-même est devenu un véhicule pour la vente directe de produits et de services, une évolution qui a permis à de petites entreprises de vendre à l'étranger. Dans la « nouvelle économie », il convient de signaler que ce qui se vend à l'étranger ne peut pas être catégorisé aussi facilement. Comment peut-on définir une société dont le modèle d'« exportation » consiste à s'établir, à croître rapidement dans un créneau pour être ensuite vendue à une société internationale parente? Toutefois, même s'il est vrai que l'internationalisation est essentielle et que les nouveaux outils d'information sont indispensables, il demeure que les contacts personnels, en particulier au début d'une relation d'affaires, sont irremplaçables. Les gens d'affaires devront continuer à se déplacer pour rencontrer des clients éventuels et des partenaires commerciaux.

15 Industrie Canada, Le financement des petites et moyennes entreprises au Canada, numéro de catalogue lu4-7/2002F, figure 16, p. 39.

16 D'autres pays exploitent des programmes similaires. De fait, le PDME corrige dans une certaine mesure le handicap concurrentiel qu'ont les PME canadiennes en raison du soutien plus généreux d'autres gouvernements à l'égard de leurs PME nationales. Le gouvernement fédéral, en raison de sa taille, peut assumer des risques financiers que les petites et moyennes entreprises jugent insupportables. Par conséquent, en étalant le risque commercial, le gouvernement peut encourager les entreprises qui n'oseraient pas s'aventurer sur les marchés internationaux de façon aussi dynamique qu'elles le devraient.

17 Il serait peu efficace pour le secteur privé canadien de reproduire la capacité des délégués commerciaux (même si la chose était possible). Le PDME est un outil qui, à faible coût, renforce l'influence des délégués commerciaux en les alliant à un vaste éventail de gens d'affaires qui ne seraient pas autrement en contact avec eux. Le modeste investissement dans le PDME accroît le rendement de l'investissement plus important du Canada dans le Service des délégués commerciaux. C'est donc dire que les avantages du PDME comprennent ses effets directs sur les ventes à l'exportation, mais aussi son effet de levier sur l'efficacité du Service des délégués commerciaux dans son ensemble. Bref, un programme d'expansion internationale des affaires efficace fera rentrer plus d'argent dans les coffres du gouvernement fédéral qu'il n'en fera dépenser, il rapprochera les entreprises et le Service des délégués commerciaux pour, ce faisant, mieux « exploiter » son savoir-faire et il contribuera directement à l'économie commerciale du Canada.

18 Voir, par exemple, Evaluation and Strategic Management Associates Ltd., 1983, « Comparative Evaluation of the Effectiveness of Two Export Promotion Programs: The Program for Export Market Development and the Promotional Projects Program ».

19 À titre d'illustration, supposons que le PDME fasse une contribution de 10 000 $ permettant à une entreprise de réaliser pour 200 000 $ de ventes réparties uniformément au cours des trois années suivantes (ce qui correspond à peu près à l'expérience moyenne, en tenant compte tant des réussites que des échecs). Nous calculons que les impôts supplémentaires payés par la société, en plus du remboursement direct de la contribution du PDME, auraient une valeur de 23 000 $, soit plus du double de l'investissement du gouvernement fédéral.

20 Statistique Canada, Baldwin : Division des études micro-économiques, « Participation aux marchés d'exportation et productivité du secteur canadien de la fabrication », novembre 2002.

21 Rideau Strategy Consultants Ltd., « Trade Commissioner Service of the Future », Ottawa, 2002.

22 L'étude a révélé qu'au cours de la dernière décennie, le PDME n'avait pas été le seul programme de contributions et de subventions à avoir subi des réductions. En partie en raison des contraintes financières et en partie sous l'influence de la théorie de la « nouvelle gestion publique », le gouvernement du Canada a délaissé les subventions et les contributions ainsi que les services gratuits à l'entreprise. La tendance était plutôt à l'établissement de cadres de réglementation et de facilitation et, dans certains cas, aux mesures d'encouragement, mais on voulait laisser au secteur privé l'essentiel des investissements dans la promotion des affaires. En outre, on préférait souvent déléguer les responsabilités aux ordres de gouvernement inférieurs. Le programme Infrastructures Canada est un bon exemple de cette évolution. Le gouvernement fédéral a mis sur pied une vaste initiative à coûts partagés avec les administrations municipales, qui sont des partenaires égaux. Même si le gouvernement fédéral est en période de surplus budgétaire, l'étude signalait que les pressions financières s'intensifieraient de nouveau. En effet, les coûts des soins de santé et des pensions augmentent progressivement et pourraient s'accompagner d'une diminution des recettes de l'impôt sur le revenu à mesure que les membres de la génération du baby-boom prendront leur retraite, mais en parallèle il devient impossible de retarder encore d'importants investissements dans l'infrastructure et les taux d'intérêt sur la dette nationale augmentent avec l'accélération du cycle commercial nord-américain. Il est donc fort possible que le gouvernement fédéral adopte des politiques pour atténuer au maximum les contraintes financières.

23 Mentionnons entre autres les suivantes : transfert de pouvoirs et de ressources du gouvernement aux villes et aux régions [programmes fédéraux à frais partagés qui concernent plus directement les municipalités]; retrait du soutien financier fédéral direct [services gratuits, subventions et contributions] pour les entreprises individuelles et importance accrue accordée au maintien, par le gouvernement fédéral, de cadres stratégiques et d'infrastructure appropriés; encouragements, de préférence aux subventions, accordés au secteur privé; partage des coûts et des risques, mais avec une part de plus en plus lourde pour le secteur privé; importance accrue des frais d'utilisation pour le secteur privé lorsque les avantages reviennent principalement au secteur privé et aux particuliers; frais d'utilisation perçus d'autres ministères fédéraux lorsque les ressources doivent être rationnées; mise en oeuvre de la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur la facturation interministérielle des services; partenariats publics-privés, dirigés par le secteur privé plutôt que par des représentants du secteur public. « Les partenariats publics et privés sont essentiels à la croissance de la capacité des exportateurs dans toutes les économies. Pour réussir, ces partenariats doivent être structurés de telle sorte que le secteur privé en assure la direction. » Gouvernement en direct; centralisation/diversification simultanée des services du gouvernement, grâce aux télécommunications.

24 Le modèle le plus inhabituel est celui de l'entreprise virtuelle, qui compte sur l'Internet pour rejoindre ses clients. Il s'agit d'un mécanisme de ventes que le PDME n'a pas promu par le passé. Parmi les autres modèles d'entreprise discutés dans le rapport, mentionnons l'entreprise « cerveau », qui est une organisation qui s'intéresse uniquement aux fonctions de haut niveau [haute direction, finances, R et D et marketing] et qui sous-traite les fonctions de production/exécution; l'entreprise « membre d'un réseau-créneau », qui met l'accent sur une spécialité, dans une constellation de fournisseurs entourant une grande entreprise; l'entreprise qui réagit en temps réel; l'entreprise axée sur la connaissance; le modèle d'entreprise d'ordinateur à ordinateur, qui fournit ses services de façon automatique à ses clients, sans qu'il soit nécessaire de recourir à un processus de commande. L'équipe chargée de l'étude a précisé que l'idéologie, la théorie, la technologie et le changement environnemental peuvent se combiner pour provoquer un changement organisationnel rapide dans les secteurs public et privé. Les facteurs contributifs du changement comprennent une capacité accrue de surveiller le rendement au sein de l'entreprise et de « gérer à distance », des techniques améliorées de passation de marché, un modèle de capital de risque « commercial » et une importance accrue du « commerce » interne pour les grandes sociétés, avec la prolifération des multinationales et des transnationales. Les consultants ont conclu que l'appareil commercial était actuellement instable. Ils considéraient que la situation la plus probable dans un proche avenir, pour les structures et la stratégie d'entreprise générale était celle d'un « univers fractionné » -- c'est-à-dire qu'aucun modèle unique ne domine, mais qu'il existe une multiplicité de structures et de stratégies commerciales en concurrence, et qu'aucune organisation ne peut se reposer sur ses lauriers.

25 Rideau Strategy Consultants, Examen du PDME-Industrie, Résumé, 2003.

26 Analyse des procédés du PDME, par Yannick De Meulemeester, Dilgens Inc., Ottawa.

27 Sondage auprès des clients du PDME, phase 5.

28 La méthode de sondage comprend un questionnaire en ligne qui peut être complété par des réponses télécopiées, facultatives.

29 Exemple de contributions possibles du PDME-Industrie pour les voyages de reconnaissance aux États-Unis ou au Mexique.

 Origine
 Provinces atlantiquesQuébecOntarioProvinces des Prairies et territoiresColombie-Britannique
Marché de destination     
N.-E. des É.-U.1 340,00 $1 340,00 $1 600,00 $2 100,00 $2 400,00 $
Midwest américain1 900,00 $1 600,00 $1 470,00 $1 600,00 $2 100,00 $
N.-O. des É.-U.2 600,00 $2 500,00 $2 400,00 $1 100,00 $850,00 $
S.-E. des É.-U.2 200,00 $1 700,00 $1 700,00 $2 100,00 $2 400,00 $
Centre-sud des É.-U.2 500,00 $2 100,00 $1 900,00 $2 100,00 $2 500,00 $
S.-O. des É.-U.2 700,00 $2 300,00 $2 400,00 $1 370,00 $1 400,00 $
Mexique I1 600,00 $1 500,00 $1 400,00 $1 700,00 $2 300,00 $
Mexique II1 580,00 $1 440,00 $1 400,00 $1 400,00 $1 500,00 $

* 50 % du prix de deux billets aller-retour sans restrictions, en classe économique, plus 50 % d'une « indemnité journalière » de 200 $ par jour par personne pour six jours-personne.

30 Parmi les documents acceptables, mentionnons le coût des billets (avion, train ou autre), les notes d'hôtel et (ou) des lettres envoyées par des contacts d'affaires.

31 Exemple d'une contribution éventuelle du PDME-Industrie pour les voyages de reconnaissance outre-mer.

 Origine
 Provinces atlantiquesQuébecOntarioProvinces des Prairies et territoiresColombie-Britannique
Exemples de marchés de destination     
Chine (Shanghai)3 545,25 $3 345,25 $3 345,25 $3 245,25 $2 845,25 $
Inde (Bombay)7 385,52 $6 985,52 $7 385,52 $8 785,52 $8 985,52 $
Brésil (Sao Paulo)3 266,26 $2 600,00 $2 500,00 $2 700,00 $2 900,00 $
Europe (Milan)1 842,29 $2 542,29 $1 742,29 $2 842,29 $2 442,29 $
Russie (Moscou)4 463,84 $4 263,84 $4 463,84 $4 763,84 $5 463,84 $
Asie du Sud-Est (Singapour)4 168,29 $3 568,29 $4 768,29 $4 468,29 $8 468,29 $
Afrique australe (Johannesburg)5 667,33 $4 367,33 $4 467,33 $5 967,33 $5 567,33 $
Pacifique Sud (Sydney)4 830,38 $4 730,38 $4 730,38 $4 530,38 $4 230,38 $

* 50 % du coût de deux billets d'avion sans restrictions, aller-retour en classe économique, et 50 % d'une « indemnité journalière » au taux de 200 $ par jour-personne pour 14 jours-personne.

32 Coûts économiques totaux = Coûts administratifs + coûts de financement incrémentiels directs, [Limite supérieure] : = 3,75 $ + 5,6 millions $ = 9,35 millions $, [Limite inférieure] : = 3,5 $ + 5,6 millions $ = 9,1 millions 

33 Il existe diverses façons d'estimer les avantages incrémentiels. Par exemple, on peur comparer les résultats du PDME-AC à ceux obtenus en utilisant le même budget pour élargir le PDME-Industrie. La différence se situe essentiellement au niveau des avantages en matière d'efficacité. Il est en effet est plus efficace et en principe plus économique pour une association industrielle d'organiser la participation à des salons commerciaux que cela ne peut l'être pour le MAECI de participer plus directement. L'association connaît ses membres et leurs capacités et elle a des voies de communication établies avec eux. Par contre, peu d'associations au Canada [contrairement à la situation dans de nombreux pays européens] ont une couverture universelle de leur industrie. Par conséquent, tenter d'agir par l'entremise d'une association défavorise ceux qui n'en sont pas membres.

34 Limite supérieure : = 16 x 20 x 0,15 x 0,7 x 0,35 million $: = 11,76 millions $, Limite inférieure : = 16 x 20 x 0,15 x 0,5 x 0,35 million $ = 8,4 millions $

35 Limite supérieure : = 11,76 millions $ moins 9,1 millions $ = 2,66 millions $, Limite inférieure : = 8,4 millions $ moins 9,35 millions $ = moins 0,95 million $

36 MAECI, Direction de l'analyse commerciale et économique.

37 Industrie Canada, Moniteur du commerce et de l'investissement, 2003, p. 25.

38 La Chambre de commerce et de métier représentant des régions géographiques étrangères (avec ou sans participation canadienne) ne sont pas admissibles.

39 Avant de commencer à remplir une demande annuelle, les associations doivent s'être dotées d'une stratégie de promotion des exportations documentée et approuvée par leur dirigeants (p.ex., le conseil d'administration); posséder des capacités de gestion et de marketing suffisantes et manifestes; posséder des ressources financières suffisantes pour assumer leur part des coûts des activités proposées; être inscrites au Service de délégué commercial virtuel (l'ancien Exportations WIN); avoir des exemplaires de leurs états financiers des deux dernières années.

40 Le nombre d'associations participantes est passé de 20 ou 25 par année à une soixantaine en 2003-2004. Le budget des contributions est passé d'environ 1,5 million $ (dont en général la moitié était utilisée) à 3,4 millions $.

41 Entre autres exemples de séries, mentionnons une série de salons commerciaux connexes; la participation à une foire commerciale organisée au Canada mais de portée internationale et que viennent visiter des acheteurs étrangers; des missions à l'étranger suivies de visites de contacts étrangers au Canada; l'amélioration d'un site Web permettant à d'éventuels clients de télécharger des répertoires ou des documents. Même si certaines activités ne devraient pas, normalement, faire partie d'une même série, il faut les jumeler si leurs objectifs, leurs indicateurs de rendement ou leurs résultats clés sont analogues. Par exemple, si un site Web est mis à niveau pour appuyer les efforts de marketing d'un salon commercial spécifique, les deux activités devraient figurer dans la même série.

42 Voir Evaluation and Strategic Management Associates Ltd., 1983, « A Comparative Analysis of the Economic Effectiveness of Two Export Incentive Program: The Program for Export Market Development and the Promotional Projects Program ».

43 Total des coûts économiques = Coûts administratifs + coûts de financement incrémentiels directs. [Limite supérieure] = 0,78 + 1,05 million $ = 1,83 million $, [Limite inférieure] = 0,625 + 1,05 million $ = 1,675 million $

44 Ibid.

45 Il existe diverses façons d'estimer les avantages incrémentiels. Par exemple, on peur comparer les résultats du PDME-AC à ceux obtenus en utilisant le même budget pour élargir le PDME-Industrie. La différence se situe essentiellement au niveau des avantages en matière d'efficacité. Il est en effet est plus efficace et en principe plus économique pour une association industrielle d'organiser la participation à des salons commerciaux que cela ne peut l'être pour le MAECI de participer plus directement. L'association connaît ses membres et leurs capacités et elle a des voies de communication établies avec eux. Par contre, peu d'associations au Canada [contrairement à la situation dans de nombreux pays européens] ont une couverture universelle de leur industrie. Par conséquent, tenter d'agir par l'entremise d'une association défavorise ceux qui n'en sont pas membres.

46 Limite supérieure = En millions $ (3 x 20 x 0,15 x 0,7 x 0,35) = En millions $ (2,2), Limite inférieure  = En millions $ (3 x 20 x 0,15 x 0,5 x 0,35) = En millions $ (1,575)

47 Limite supérieure = 2,2 millions $ moins 1,675 million $ = 0,525 million $, Limite inférieure = 1,575 million $ moins 1,83 million $ = moins 0,255 million $

48 Harvey Swartz, 1999, Multiplicateurs de revenu pour le Canada, Finances Canada.

49 Limite supérieure  = 0,07 x 1,9 = 1 million $, Limite inférieure  = moins 0,48 million $

50 MAECI, ALENA @ 10 : Rapport préliminaire, 2003, p. 3.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2012-10-03