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Vérification des pratiques de passation des marchés et de gestion financière, institut canadien du service extérieur

(Août 2006)

Table des matières

1. Sommaire

Introduction

La Direction de la vérification a effectué une vérification de la passation des marchés et des pratiques de gestion financière connexes au sein de l'Institut canadien du service extérieur (ICSE). Comme il a été décrit dans le cadre de référence, une vérification a été demandée à la suite de la présentation par l'ICSE d'une confirmation de commande pour autoriser le paiement à un fournisseur. Le présent rapport contient notre analyse des procédures et des pratiques de gestion des marchés à l'ICSE, des événements qui se sont déroulés au cours de la période pendant laquelle la confirmation de commande a été rédigée et des décisions qui ont été prises par la suite. La présente vérification a été effectuée du 19 août au 16 décembre 2005.

En 2004 et 2005, l'ICSE a passé 342 marchés de services. La valeur totale des services déboursés aux fournisseurs a atteint 8,6 millions de dollars, ce qui représente 75 % du budget de fonctionnement de l'ICSE.

La vérification a été effectuée en deux étapes. Pendant la première étape, la vérification a porté sur les activités du Centre de formation linguistique (CFSL) et du Centre d'apprentissage interculturel (CFSC). La phase I de la vérification a englobé un examen des marchés de services pour la formation dans les deux centres et a dressé une chronologie des événements (veuillez consulter les Annexes A et B) liés aux discussions entre le ministère des Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Deux contrats Note 1 importants ont été examinés pendant cette phase. La phase I a également englobé une évaluation des contrôles de gestion et d'exploitation de CFSL et de CFSC. Pendant la phase II, nous avons effectué une évaluation des fonctions de passation des marchés et de gestion des finances dans les six éléments constitutifs de l'ICSE.

La vérification nous a permis de conclure qu'il n'y a pas eu de délit d'action ou de commission ni de tentative de contourner les règlements sur les marchés ou les finances.

Aperçu : Phase I

À cause de leur valeur monétaire élevée, c'est-à-dire plus de 2 millions de dollars, les marchés et les demandes de proposition (DDP) examinés initialement pendant la Phase I de la vérification ont été négociés par l'intermédiaire de TPSGC et à ce titre, ont été assujettis à des processus qui ne relèvent pas du MAECI. Comme il a été déterminé pendant les travaux préliminaires de vérification, la complexité des marchés, la relation avec un partenaire de l'extérieur (TPSGC) à titre de responsable des achats et le prolongement des délais sur une longue période, c'est-à-dire des marchés avec l'ILÉO et Graybridge qui ont commencé en 1998 et en 1999 respectivement, ont mené à un environnement dans lequel la surveillance de la part de la haute direction et la coordination entre les ministères étaient nécessaires pendant toute la durée des marchés. Le processus de renouvellement, notamment les demandes de proposition (DDP) pour la formation linguistique et la formation interculturelle, s'est poursuivi pendant plus de deux années supplémentaires. Le MAECI et TPSGC doivent tous deux assumer leur part de responsabilité dans ce prolongement des délais, aspect sur lequel la direction doit resserrer sa surveillance, ***.

À un niveau fondamental, la surveillance et le suivi des marchés importants, essentiels à l'atteinte des objectifs de base du Ministère et à ses besoins de formation, étaient dysfonctionnels. En ce qui concerne la formation linguistique et la fin du contrat avec l' ILÉO, lorsque des conseils sur la passation des marchés ont été demandés, les solutions proposées par les spécialistes ministériels de la passation des marchés n'ont pas été perçues comme utiles à cause du nombre restreint de choix proposés et en bout de ligne, n'ont jamais été retenues. Au moment d'effectuer la vérification, il n'existait aucun processus ministériel de suivi et d'établissement de rapports sur les marchés passés par TPSGC pour le compte du Ministère. Par conséquent, il y avait des lacunes considérables dans les mécanismes ministériels de gestion et de surveillance des marchés ayant une valeur monétaire élevée négociés par l'intermédiaire de TPSGC. Les marchés ayant une valeur monétaire élevée négociés par TPSGC pour le compte du Ministère doivent être examinés, approuvés et suivis par le Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM).

La haute direction a pris des mesures pour traiter cette question. En outre, nous avons appris que le CEM a adopté un rôle de surveillance plus vaste en ce qui concerne les marchés qui seront passés par l'intermédiaire de TPSGC dans l'avenir. L'équipe de vérification a examiné la documentation provenant de diverses sources (courriers électroniques, entrevues et comptes rendus de réunions) concernant un exposé de l'ICSE présenté au CEM le 1er septembre 2004 dont le sujet portait sur la passation des marchés à l'ICSE. L'équipe de vérification a consulté le diaporama utilisé pendant la réunion et a constaté que le matériel ne faisait aucune référence aux marchés ou aux demandes de proposition passés par TPSGC pour le compte du MAECI. Dans le même ordre d'idées, le compte rendu de cette réunion n'a fait aucune mention d'une discussion de la part des participants concernant les marchés ou les demandes de proposition passés par TPSGC pour le compte du MAECI. De plus, les descriptions communiquées à l'équipe de vérification par les participants à la réunion concernant le contenu des discussions qui ont suivi l'exposé, étaient contradictoires.

La communication entre les principaux intervenants a été déficiente tout au long du processus. La communication entre les divers paliers hiérarchiques manquait de clarté ou de solidité. Par conséquent, il y avait un écart considérable entre les messages transmis par le *** de l'ICSE et leur interprétation par les gestionnaires des Ressources humaines. À cause de la circulation ascendante limitée de l'information, les gestionnaires des Ressources humaines n'étaient pas conscients de l'importance de la situation et à ce titre, n'ont pas exercé suffisamment de surveillance et de contestation de marchés essentiels au bon fonctionnement de l'ICSE et à la prestation efficace de ses programmes.

Afin d'assurer une gérance efficace au sein d'un organisme, la direction a la responsabilité principale d'évaluer les risques et de réagir à ceux-ci, de maintenir des mesures de contrôle au sein de l'organisme et d'en faire le suivi. Par conséquent, il est révélateur que les progrès de marchés qui étaient essentiels à la réussite de l'ICSE n'aient pas été suivis et discutés périodiquement aux échelons supérieurs entre les Ressources humaines et l'ICSE.

Aperçu : Phase II

Gestion des marchés

La vérification a révélé un nombre considérable de cas dans lesquels l'ICSE n'a pas pu démontrer sa conformité aux politiques et aux procédures du Ministère et des organismes centraux, dans le cadre de ses activités de passation des marchés. Ces situations sont survenues dans les domaines suivants : la justification du recours à l'impartition, le choix du fournisseur, la justification du recours à un fournisseur unique, les modifications de contrat, le fractionnement des marchés, la création d'une relation employeur-employé, l'évaluation du rendement et la documentation. L'ICSE doit améliorer son cadre de responsabilisation et de gestion des marchés, depuis le lancement d'un marché et de l'appel d'offres jusqu'à la clôture, et faire preuve d'une plus grande rigueur dans ses pratiques financières afin d'assurer l'optimisation des ressources. Par conséquent, il nous a été impossible de conclure que les pratiques de passation des marchés adoptées par le MAECI lui ont permis d'optimiser ses ressources.

La présente vérification de l'ICSE a fait ressortir une lacune considérable dans le cadre de gestion et de surveillance du CEM concernant les marchés ayant une valeur monétaire élevée négociés par l'intermédiaire de TPSGC, à l'instar de tous les marchés importants du MAECI. Les vérifications précédentes ont souligné des faiblesses dans l'établissement de rapports ministériels sur les activités de passation des marchés et le présent rapport joint une recommandation visant à fournir à la haute direction un « dispositif d'alerte avancée » pour les initiatives de passation des marchés qui sont à risques.

Gestion financière

La vérification a fait ressortir un certain nombre de cas de non-conformité aux procédures ministérielles concernant les articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). En ce qui a trait à l'article 32, nous avons observé des cas dans lesquels les formulaires d'engagement financier n'étaient pas disponibles, n'étaient pas chiffrés et étaient signés après le début de la prestation des services. Rien n'indiquait sur les formulaires d'engagement financier que la signature autorisait l'engagement de fonds. Le non-respect de l'article 32 accroît le risque que les fonds engagés dépassent le solde inutilisé. En ce qui a trait à l'article 34, nous avons constaté des situations dans lesquelles les services fournis ne correspondaient pas à ceux qui étaient décrits dans le contrat, l'imposition de taux horaires qui dépassaient les taux contractuels, des Rapports mensuels des présences dont l'exactitude était contestable, l'absence de cartes de spécimen de signature pour le personnel approuvant les factures et l'absence d'indication selon laquelle l'approbation des factures représente une approbation de l'article 34. Ces exemples de non-respect de l'article 34 augmentent le risque que des paiements soient approuvés pour des services qui n'ont pas été fournis.

La vérification a fait ressortir des faiblesses concernant la gestion financière des marchés passés avec l'ILÉO et Graybridge. L'équipe de vérification n'a pas toujours été en mesure de confirmer que les services examinés ont été fournis en conformité avec les conditions du contrat, y compris la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques. L'équipe de vérification formule des recommandations explicites à cet égard, destinées autant au CFSL qu'au CFSC.

La vérification précédente de la passation des marchés, effectuée par le Ministère en 2004, a révélé des problèmes dans l'ensemble du MAECI semblables à ceux qui ont été recensés ci-dessus. Par exemple, la justification de l'utilisation de fournisseurs par rapport à d'autres formes d'engagement était rarement fournie; la justification du recours à un fournisseur unique était absente; la documentation sur le processus de sélection était limitée; des marchés attribués sous les seuils comportaient des modifications pour accroître la valeur des marchés au-delà du seuil de 25 000 $ ou du seuil de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Parmi les autres problèmes, il y avait la création d'une relation employeur-employé évidente, la signature de contrats après le début des travaux, l'absence d'évaluation du rendement du fournisseur, l'utilisation non uniforme de la liste de vérification de la direction et l'insuffisance des documents versés au dossier.

Dans l'ensemble, la gestion des principaux marchés de l'ICSE a été insuffisante. Bien que des faiblesses dans la communication et dans les « systèmes » ministériels de passation des marchés aient été constatées tout au long du rapport, ce qui a mené à l'impossibilité de la part de la haute direction de réagir de façon appropriée à ces problèmes de passation des marchés, néanmoins, c'est la direction de l'ICSE qui doit accepter la responsabilité première de l'état de ces marchés. La phase II de la présente vérification a démontré la faiblesse des processus de passation des marchés et de gestion financière propres à l'ICSE. La vérification a révélé un nombre important de cas dans lesquels il n'existait aucune preuve selon laquelle les produits à livrer avaient été obtenus conformément aux conditions du contrat.

Des améliorations importantes sont nécessaires à la fois dans les systèmes de l'ICSE et dans les systèmes de passation des marchés et de surveillance financière du Ministère.

Commentaires de la direction
Le Sous-ministre adjoint des Ressources humaines (HCM)

La Direction des ressources humaines a déjà mis en oeuvre la majorité des recommandations de la vérification, et même davantage, afin de rendre conformes les pratiques de gestion des marchés et de gestion financière de l'Institut. Le renforcement de la surveillance et des contrôles feront en sorte que les politiques et les processus réglementaires seront rigoureusement respectés. En effet, bien que la vérification ait été limitée à la confirmation de commande liée à des pratiques précises de passation des marchés, la haute direction a dépassé la portée de la vérification et a examiné l'ensemble des rôles et des responsabilités de gestion de l'Institut. De plus, en septembre 2005, toutes les activités de gestion des marchés et des finances de l'Institut ont été cédées au Bureau de l'administration du secteur des Ressources humaines (HAM).

Toutefois, les membres de l'équipe de la haute direction du sous-ministre adjoint des Ressources humaines (HCM) ont l'impression que les constatations contenues dans le rapport de vérification, dans sa forme actuelle, pourraient être mal interprétées et qu'on pourrait insister sur des éléments cités hors contexte. Les conclusions de l'équipe de vérification ne sont pas toujours claires, sur la méthodologie, la chronologie et/ou les constatations contenues dans le rapport. Enfin, il faut souligner qu'une évaluation a été menée simultanément afin de déterminer l'efficience et l'efficacité de la prestation du programme actuel de formation et de perfectionnement dispensé par les quatre écoles de l'Institut. Des recommandations et un plan d'action ont été rédigés pour la mise en oeuvre pour les années 2006 et 2007. Nous sommes en attente du rapport final.

Le sous-ministre adjoint des Services ministériels (SCM)

La vérification s'est concentrée en grande partie sur les processus de passation des marchés effectués par l'ICSE plutôt que sur les causes fondamentales de la défaillance du processus. À ce titre, les conclusions concernant le marché passé avec l'ILÉO, par exemple, ne donnent pas une explication suffisante des pouvoirs délégués du Conseil du Trésor qui sont nécessaires ou des décisions du secteur de programme, qui ont permis au marché d'arriver au point où les pouvoirs concernant les marchés ont été dépassés. Ce cas expose le risque que pourrait subir le Ministère si des mesures ne sont pas prises pour établir des contrôles suffisants sur les marchés gérés par TPSGC. Le Ministère a élaboré depuis ce temps un cadre renforcé de contrôle de la gestion des marchés dans lequel des centres d'expertise servent de guichet unique auprès de TPSGC dans toutes les activités de passation des marchés. En outre, la capacité organisationnelle a été accrue grâce à l'ajout d'une nouvelle structure qui aborde la révision et la rationalisation de la délégation des pouvoirs ainsi que la réforme plus vaste des marchés publics.

La vérification aborde peu le rôle joué par le Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM) dans la formulation de recommandations au sous-ministre. Bien que cela ne contredise pas directement l'observation selon laquelle il existait des lacunes dans la manière dont le CEM surveillait les marchés gérés par TPSGC pour le compte du Ministère, cela démontre le rôle actif qu'a joué le CEM pour porter le problème à l'attention de la haute direction. Ce sont le CEM et les recommandations de son secrétariat qui ont mené au renforcement de l'ensemble des procédures de passation des marchés du Ministère.

2. Points principaux

Gestion des marchés

  • L'équipe de vérification a trouvé des cas de non-respect des politiques et des procédures du Ministère et du Conseil du Trésor sur la gestion des marchés en ce qui a trait à la stratégie d'approvisionnement et à l'administration des contrats.
  • La stratégie d'approvisionnement utilisée n'était pas suffisamment justifiée. Dans toutes les directions, le recours à l'impartition était insuffisamment justifié et dans la majorité des directions, le recours à un fournisseur unique était insuffisamment justifié.
  • La documentation était insuffisante pour démontrer que les contrats étaient correctement administrés. Dans les situations de marché non concurrentiel, les propositions des fournisseurs étaient manquantes dans la majorité des directions. Dans les situations d'achat en régime de concurrence, les documents d'invitation à soumissionner, le registre des soumissionnaires, les critères de sélection et les calculs de l'évaluation manquaient dans la majorité des directions. La Liste de contrôle pour les marchés de services n'était pas remplie dans plus de cinquante pour cent des dossiers dans chaque direction. La Liste de vérification pour la production de rapports sur l'approvisionnement (LVRA) n'était pas remplie dans la majorité des dossiers dans trois directions. Dans deux directions, la majorité des modifications de contrat n'étaient pas adéquatement justifiées et dans quatre directions, un calcul estimatif interne de la durée et du coût des modifications n'avait pas été fait. Aucun dossier ne contenait le questionnaire « Employé ou travailleur indépendant? » qui est requis lorsque l'on retient les services d'un particulier. Aucun dossier ne contenait l'évaluation du rendement qui doit normalement être remplie à la fin d'un contrat.
  • Ces cas de non-respect démontrent que des contrôles accrus sont nécessaires afin d'assurer que les politiques obligatoires sont respectées.
  • L'ICSE n'a peut-être pas toujours optimisé ses ressources, compte tenu des frais imposés par Graybridge en vertu du contrat. Dans 13 des 21 activités examinées (62 %), le formateur habitait la même région que celle où avait lieu l'activité; toutefois, des frais de déplacement étaient compris dans les honoraires facturés pour les formateurs, peu importe si des frais de déplacement étaient engagés ou non par le sous-traitant. Les entrevues de vérification ont indiqué que les honoraires des sous-traitants étaient majorés en moyenne de 31 %, mais ils pouvaient être majorés selon une fourchette variant de 0 à 60 %. Avant la présente vérification, le droit d'effectuer une vérification n'avait pas été exercé. Ces situations devront être traitées lorsque de nouveaux marchés seront négociés.
  • L'équipe de vérification a appris qu'il n'existait aucun processus ministériel de suivi et d'établissement de rapports sur les marchés passés par TPSGC pour le compte du Ministère. Les marchés ayant une valeur monétaire élevée négociés par TPSGC pour le compte du Ministère doivent être examinés, approuvés et suivis par le CEM.

Gestion financière

La vérification a décelé des faiblesses sur le plan de la gestion financière.

  • Les factures envoyées pour certains services rendus par le fournisseur de formation sur l'efficacité interculturelle ne pouvaient pas être jumelées au contrat. Par conséquent, l'équipe de vérification ne peut pas fournir l'assurance que les sommes facturées par le fournisseur étaient conformes aux modalités de paiement précisées dans le contrat.
  • La vérification a fait ressortir des problèmes dans l'exactitude des heures facturées pour les services des formateurs. Il est possible que CFSL ait payé des services qui n'ont pas été fournis. Cette situation se serait produite parce qu'il n'existe pas de procédure uniforme pour remplir le Rapport mensuel des présences, un important document de contrôle qui sert à justifier les honoraires facturés par les fournisseurs de formation en langues étrangères pour les heures d'enseignement fournies par les formateurs.
  • Dans le cas du contrat sur la formation interculturelle, une lacune possible dans l'exécution de l'article 33 de la LGFP concernant les dépenses a été constatée. Avant l'instauration du Système informatisé de sélection et de passation des contrats (SELECT), aucun dispositif de contrôle lié à la valeur totale du marché n'existait dans le Système de gestion intégrée (SGI). Par conséquent, il aurait été possible de traiter des paiements qui dépassent la valeur autorisée du marché en fournissant une approbation en vertu de l'article 34. Les procédures d'examen en vertu de l'article 33 n'ont pas tenu compte de la valeur du contrat. Pendant une réunion tenue à mi-chemin de la vérification, l'équipe de vérification a discuté de la question avec les principaux responsables des finances. L'équipe de vérification a été informée qu'aucun versement effectué en vertu des contrats n'a entraîné le dépassement de la valeur du marché. La Direction générale des finances, de la planification et système ministériels (SMD) a mise à jour ses procédures dans le cadre de l'article 33 pour les marchés qui ont été passés avant l'instauration du Système informatisé de sélection et de passation des contrats afin de tenir compte de la disponibilité de la valeur du marché.

3. Introduction

L'Institut canadien du service extérieur (ICSE) a été fondé par le gouvernement du Canada en 1992. L'ICSE offre une gamme complète de services qui englobent l'ensemble des conditions essentielles à la réussite d'une affectation à l'étranger : compétences interculturelles, maîtrise des langues étrangères, compétences et connaissances professionnelles.

La formation sur les compétences interculturelles est donnée par le Centre d'apprentissage interculturel (CFSC). Les programmes de formation sont conçus pour optimiser l'acquisition des compétences interculturelles qui sont essentielles à la réussite d'une expérience internationale. Les élèves proviennent des ministères et des organismes gouvernementaux, d'organisations non gouvernementales (ONG) et de diverses entités du secteur privé actives sur la scène internationale. Les activités de formation du CFSC sont données par un fournisseur, Graybridge Malkam (appelé Graybridge dans le présent texte), une entreprise qui a son siège social à Ottawa.

Les cours de langues étrangères sont dispensés par le Centre de formation linguistique (CFSL) qui offre une formation linguistique en salle de classe ou en milieu de travail, à plein temps ou à temps partiel, axée sur la compétence linguistique, dans plus de 40 langues. Les élèves sont des fonctionnaires, notamment du MAECI, de Citoyenneté et Immigration Canada et de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), leurs conjoints et des employés de d'autres ministères. Les activités de formation du CFSL sont données par deux fournisseurs : l'École de langues La Cité (appelée La Cité dans le présent texte) pour la formation dans les langues officielles et l'Institut de langues étrangères d'Ottawa (ILÉO) pour les autres langues.

Le Centre de perfectionnement professionnel (CFSD) fournit un cadre structuré pour des activités d'apprentissage en affaires internationales et en gestion. Les domaines de spécialisation du Centre sont entre autres : le perfectionnement en gestion, le développement organisationnel, les compétences de base liées au service extérieur, la promotion du commerce international, la politique commerciale et économique, la sécurité et la coopération internationale, et la diplomatie.

Le Centre d'apprentissage des services ministériels (CFSS) est chargé de l'analyse, de l'élaboration, de la conception, de la prestation et de l'évaluation de la formation dans les domaines suivants : technologie de gestion de l'information, Système de gestion ntégrée (SGI), ressources humaines, gestion financière, gestion des biens immobiliers et du matériel, directives sur le service extérieur, santé et sécurité au travail, sécurité, agent-gestionnaire consulaire au niveau d'entrée, programme de Certificat d'adjoint à l'information et stratégie de formation des employés recrutés sur place. Le Centre a également la responsabilité fonctionnelle de la formation consulaire.

Au moment d'effectuer la vérification, la Direction des services de gestion (CFSM) était chargée des services de gestion pour l'ICSE, ce qui comprend la passation des marchés, la gestion financière, la dotation, la technologie de l'information et les services de gestion des installations. Ces fonctions ont maintenant été transmises au Bureau de l'administration du secteur des Ressources humaines (HAM).

Contexte Note 2

Institut de langues étrangères d'Ottawa

Pendant la phase I, la vérification s'est concentrée sur deux marchés importants et parmi ceux-ci, les services de formation en langues étrangères étaient particulièrement essentiels au bon fonctionnement du Ministère. Compte tenu de leur valeur monétaire élevée, plus de deux millions de dollars, ces marchés et ces demandes de proposition examinés pendant la vérification ont été négociés par l'intermédiaire de TPSGC, et, à ce titre, étaient assujettis à des processus qui ne relèvent pas du MAECI. Le processus de demande de proposition pour ces marchés s'est étendu sur plus de deux ans alors que TPSGC considère un délai d'un an et demi comme normal pour des demandes de proposition d'un niveau de complexité équivalent. Le MAECI et TPSGC doivent tous deux assumer leur part de responsabilité dans ce prolongement des délais, aspect sur lequel la haute direction doit resserrer sa surveillance, ***. La vérification a décelé des lacunes considérables dans le traitement des marchés et dans les mécanismes de surveillance du Ministère pour ces marchés importants passés par l'intermédiaire de TPSGC.

Finalement, le 31 mai 2005, le contrat pour les services de formation en langues étrangères est venu à échéance. Toutefois, alors que la date d'échéance du contrat originel approchait, les paliers de gestion appropriés n'ont pas été consultés pour accélérer le processus, malgré des problèmes permanents de gestion des marchés. Pendant la période qui a suivi, l'ILÉO a continué à donner des cours de langue et à administrer des tests malgré l'absence de contrat.

En juillet 2005, l'ICSE a décidé qu'une confirmation de commande d'une valeur approximative de 250 000 $ par mois serait émise pour payer trois factures mensuelles, pour les mois de juin, juillet et août, jusqu'à l'achèvement du processus de demande de proposition prévu en septembre 2005. Après avoir terminé ses travaux de vérification, l'équipe de vérification a conclu qu'il n'y a pas eu de tentative de dissimuler des activités ou de se soustraire aux politiques. La rédaction de la confirmation de commande, y compris son approbation préalable par le HCM, et son examen par les spécialistes ministériels de la passation des marchés, ont été faits de façon transparente.

Dans un courriel daté du 28 avril 2003, TPSGC écrit : « TPSGC est en bout de ligne responsable de cet approvisionnement, étant donné qu'il est le responsable des achats ....MAECI est l'autorité fonctionnelle »... (traduction). Lors d'entrevues réalisées avec des représentants de TPSGC, l'équipe de vérification a confirmé que la possibilité d'utiliser une confirmation de commande par l'intermédiaire de TPSGC aurait pu être envisagée. TPSGC aurait pu exiger que le MAECI se conforme à ses exigences pour ce processus. Toutefois, les responsables du MAECI n'ont pas demandé qu'une confirmation de commande soit émise par l'intermédiaire de TPSGC.

En particulier, TPSGC, en tant que responsable du contrat, n'était pas tenu par le MAECI de corriger un problème pour lequel TPSGC était en partie responsable. Il est révélateur qu'il n'y a pas eu de dialogue normal et fréquent entre la haute direction et avec les spécialistes ministériels de la passation des marchés au sujet des retards au sein de TPSGC, de la nécessité de prolongations multiples et des solutions de rechange, au besoin.

Graybridge Malkam

Le présent rapport de vérification souligne que cette situation ne s'est pas produite dans le cas d'un deuxième marché important passé avec Graybridge pour donner de la formation interculturelle et qui est géré par CFSC. Bien que ce marché ait également été prolongé six fois par TPSGC, aucune confirmation de commande n'a été nécessaire pour poursuivre les activités prévues au contrat.

Nos entrevues et notre examen de la documentation ont établi qu'à quelques reprises, le directeur de CFSC avait fait part de ses inquiétudes à TPSGC concernant la longueur du processus de demande de proposition pour la formation interculturelle et avait informé le directeur général de l'ICSE. Dès le 16 septembre 2004, le CFSC demande à TPSGC de confirmer que soit la demande de proposition est terminée à temps pour l'attribution d'un marché le ou avant le 31 décembre 2004, soit que TPSGC prolonge le contrat. TPSGC assure le CFSC que s'il était incapable de respecter la date cible, il pourrait prolonger le contrat de Graybridge afin d'éviter l'interruption des services. En juin 2005, TPSGC étudie la possibilité de prolonger le contrat de Graybridge jusqu'au 31 mars 2006 afin de faciliter les négociations avec l'ACDI. À la fin de juin, TPSGC informe le CFSC qu'il ne prolongera pas le contrat en cours jusqu'en 2006.

En été 2005, une demande de proposition interne a été préparée par l'Attribution des marchés (SPPG), en collaboration avec le CFSC, afin d'assurer la transition en attendant que TPSGC attribue une demande de proposition pluriannuelle. L'équipe de vérification a été informée que cette initiative avait été soulevée au cours d'une réunion tenue avec des hauts responsables de TPSGC, du MAECI et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces discussions, qui ont eu lieu à la mi-août 2005, ont été entreprises dans le but d'assurer la continuité des services au sein du CFSC. La demande de proposition interne de transition a été publiée par SPPG dans MERX le 17 août 2005 et retirée le lendemain par le directeur de SPPG. Entre-temps, une dernière prolongation a été négociée avec TPSGC afin de prolonger le contrat de Graybridge jusqu'au 30 novembre 2005. Le 18 octobre 2005, la demande de proposition interne a été à nouveau publiée dans MERX. Toutefois, l'interruption supplémentaire de deux mois causée par le retrait de l'annonce dans MERX (du 18 août au 18 octobre 2005) a mené à un délai serré, faisant en sorte que le CFSC a dû attribuer un contrat de transition avant le 30 novembre, date d'échéance du contrat.

L'Annexe B du présent rapport donne des renseignements chronologiques sur ce marché et sur une demande de proposition qui était en cours de rédaction au moment où la vérification a commencé. L'Annexe H fournit un calendrier sur la rédaction de la demande de proposition pour la formation interculturelle à partir des prévisions de TPSGC.

4. Objectifs

Les objectifs de la vérification étaient :

  • D'évaluer le cadre de contrôle de gestion de la fonction d'approvisionnement au sein de l'ICSE afin d'assurer la conformité avec le Règlement sur les marchés de l'État;
  • Déterminer si les processus et les procédures de gestion des marchés et de gestion du personnel, s'il y a lieu, sont en conformité avec les lois, les règlements, les politiques et les procédures applicables du Ministère et du Conseil du Trésor;
  • Documenter et d'évaluer les contrôles, les processus et les procédures internes utilisés pour attribuer, gérer et faire le suivi des marchés.

5. Portée

La vérification comprenait les points suivants :

  • La gestion des enjeux contractuels;
  • La gestion des modifications et des autorisations de modification;
  • Les activités de paiement;
  • Les questions de dotation, y compris, sans s'y limiter, la création d'une relation employeur-employé et les méthodes de recrutement.

La phase I de la vérification a porté sur trois Note 3 marchés de services attribués aux entreprises suivantes :

1. Institut de langues étrangères d'Ottawa, administré par le CFSL.
2. École de langues La Cité, administré par le CFSL.
3. Graybridge International, administré par le CFSC.

La phase II de la vérification a porté sur un examen des marchés dans chacune des six divisions de l'ICSE, à l'exclusion des trois marchés principaux qui ont été examinés au cours de la phase I.

Exclusions et limites

Les constatations et les conclusions de la vérification sont fondées sur un examen « à un moment donné » des dossiers de programme et des transactions financières entre le 1er avril 2004 et le 31 juillet 2005. La présente vérification a été effectuée du 19 août au 16 décembre 2005.

La vérification n'a pas englobé les marchés de fournitures.

Les formulaires d'engagement financier pour l'exercice financier 2003-2004 n'ont pas été trouvés. Par conséquent, l'équipe de vérification n'a pas pu effectuer diverses procédures de contrôle afin de déterminer si les activités d'engagement financier ont été effectuées conformément à l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). (Une observation concernant cette question figure à la section 7 du présent rapport.)

En décembre 2005, le ministère a mis en oeuvre le Système informatisé de sélection et de passation des contrats, qui fait partie du Système de gestion intégrée (SGI). La vérification n'a pas comporté d'examen du Système informatisé de sélection et passation des marchés. Note 4

Le contrôle par sondage des transactions pour l'École de langues La Cité a été restreint à cause de notre décision selon laquelle le marché n'a pas été négocié par l'intermédiaire de TPSGC, mais qu'il a plutôt suivi les processus de passation des marchés du MAECI.

Le contrôle par sondage concernant le fractionnement possible des marchés est fondé sur un examen des transactions en utilisant le caractère significatif et d'autres facteurs. L'échantillonnage statistique n'a pas été utilisé.

(Pour obtenir des renseignements supplémentaires, veuillez consulter la section suivante intitulée Méthodologie.)

6. Méthodologie

La vérification interne s'est déroulée conformément à la politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux normes de l'Institut de vérification interne pour l'exercice professionnel de la vérification interne.

Des listes de contrôle sur mesure ont été élaborées afin de contrôler par sondage les transactions vérifiées au cours des phases I et II. Nous avons également mené des entrevues avec des hauts responsables afin d'obtenir une compréhension des processus utilisés dans la passation des marchés et le traitement des factures des fournisseurs.

La vérification s'est appuyée sur les critères de référence clés tirés de sources diverses, y compris :

  • la politique du Conseil du Trésor sur les marchés,
  • le Règlement sur les marchés de l'État,
  • la Loi sur la gestion des finances publiques,
  • les politiques et les procédures ministérielles sur la passation des marchés,
  • le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique,
  • le Guide des approvisionnements de TPSGC.

Plus précisément, puisque les principaux marchés examinés dans le cadre de la vérification ont été à l'origine négociés par l'intermédiaire de TPSGC et, à ce titre, sont assujettis à ses politiques, l'équipe de vérification a consulté abondamment un avis relatif aux politiques intitulé Confirmation de commande et contrats comportant des travaux précontractuels - révision. Note 5

Les transactions ont été sélectionnées dans le système financier du Ministère au moyen de l'échantillonnage statistique. Une partie du contrôle par sondage, qui portait sur une évaluation de l'incidence possible du fractionnement des marchés, a utilisé le caractère significatif comme critère d'examen des transactions plutôt que l'échantillonnage statistique. Dans tous les cas, après avoir sélectionné les transactions, les dossiers sur support papier ont été consultés afin de déterminer leur conformité aux politiques et aux lignes directrices pertinentes sur la gestion financière et la passation des marchés. Cet examen a été complété par des entrevues qui ont été menées afin d'évaluer les contrôles internes et les diverses procédures utilisés dans le traitement des paiements et la gestion des marchés.

Des entrevues ont été menées avec des anciens employés et des employés actuels sélectionnés liés au processus de passation des marchés de l'ICSE dans les secteurs suivants : CFSL, CFSC, CFSM, ICSE, HAM, SPPG et la haute direction. L'information obtenue pendant les entrevues et la correspondance pertinente recueillie lors de l'examen des dossiers internes a été utilisée pour établir une chronologie pour chaque marché (Consulter les Annexes A, B et C). Pour y arriver, nous avons examiné la documentation conservée par l'Institut canadien du service extérieur et d'autres bureaux du Ministère qui justifient les paiements versés pour les contrats.

La documentation examinée comprend entre autres :

  • les présentations au Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM),
  • la base de données de confirmations de commandes administrée par SPPG,
  • les organigrammes ministériels,
  • les comptes rendus de réunions et les agendas,
  • la correspondance par courrier électronique.

La vérification a aussi porté sur un examen des pratiques du Cadre de contrôle de la gestion qui appuient la fonction d'approvisionnement à l'ICSE.

En plus de la vérification, une évaluation a été effectuée concurremment.

La vérification a été effectuée à l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères du Canada et à l'Institut canadien du service extérieur (campus Bisson, au Québec), dans les locaux de Graybridge et ceux de TPSGC.

La vérification a été effectuée du 19 août au 16 décembre 2005.

Sélection de l'échantillon

Nous avons recouru à un échantillonnage statistique structuré afin d'assurer que l'échantillon était aussi représentatif que possible de la diversité des transactions.

Phase I

Trois bases de données ont été créées en utilisant un logiciel spécialisé de vérification Note 7, comme suit :

  • Les données ont été tirées du système financier ministériel sur les comptes fournisseurs pour la période se situant entre le 1er avril 2004 et le 31 juillet 2005.
  • La population totale (nombre de transactions) des trois fournisseurs était de 1 853.
  • La base de données a été stratifiée en incluant les transactions ayant une valeur monétaire élevée dans l'échantillon.
  • Le logiciel ACL a été utilisé pour choisir au hasard des transactions pour chaque fournisseur comme suit :
    • ILÉO (64 transactions)
    • Graybridge (69 transactions)
    • La Cité (73 transactions)

L'échantillon consistait en 206 transactions, représentant approximativement 11 % du nombre total de paiements (population) qui relevaient de la vérification, répartis comme suit :

Tableau 1 : Nombre total de paiements qui relevaient de la vérification
 ILÉOGraybridgeLa CitéTotal%
Population1 1733303501 853100 %
Montant2 735 668 $3 795 080 $1 744 152 $8 274 900 $ 
Échantillon64697320611 %
Montant337 204 $1 193 850 $1 010 165 $2 541 219 $ 

Notre examen de l'École de langues La Cité a pris la forme d'un contrôle financier par sondage et l'élaboration d'une chronologie (Consulter l'Annexe C) qui présente les grandes lignes du processus interne de la demande de proposition administrées par SPPG. Le contrôle par sondage a été restreint à cause de notre décision selon laquelle le marché n'a pas été négocié par l'intermédiaire de TPSGC, mais qu'il a plutôt suivi les processus de passation des marchés du MAECI. Deuxièmement, le caractère significatif du marché est beaucoup moins grand que celui des deux autres entreprises examinées au cours de la phase I de la vérification.

Tableau 2 : Processus de passation des marchés du MAECI
Aperçu des marchés
ILÉO10,3 millions de $de novembre 1998 à mai 2005
Graybridge19,5 millions de $d'octobre 1999 à novembre 2005
La Cité2,9 millions de $d'octobre 2002 à septembre 2005

Phase II

Une base de données unique a été créée en utilisant le logiciel ACL pour l'ensemble des transactions liées aux marchés dans chacune des six divisions de l'Institut (ICSE, CFSL, CFSC, CFSS, CFSD et CFSM). Les transactions rattachées aux trois principaux marchés qui ont fait l'objet d'une vérification au cours de la phase I ont été exclues de la base de données.

  • Les données ont été tirées du système financier ministériel pour la période se situant entre le 1er avril 2004 et le 31 juillet 2005.
  • La population totale (nombre de transactions) était de 909.
  • La base de données a été stratifiée en incluant les transactions suivantes dans l'échantillon :
    • les transactions du centre financier du directeur général,
    • les transactions ayant une valeur supérieure à 20 000 $.
  • Le logiciel ACL a été utilisé pour choisir au hasard 66 transactions dans la base de données pour fins d'examen.

Voici des précisions sur l'échantillon sélectionné pour la vérification :

Tableau 3 : Trois principaux marchés qui ont fait l'objet d'une vérification
 ICSECFSLCFSCCFSSCFSDCFSMTotal%
Population4633315362531909100
Montant3 335 $204 029 $97 853 $698 526 $2 075 855 $55 372 $3 134 970 $ 
Échantillon42512403667.3
Montant3 336 $31 243 $28 045 $150 347 $214 877 $11 514 $439 362 $ 

Sélection d'un échantillon pour établir s'il y a eu fractionnement des marchés

  • Les données, composées de renseignements sur les marchés, ont été examinées pour la période se situant entre le 1er avril 2004 et le 31 décembre 2005.
  • Les données ont été classées par fournisseur dans une base de données distincte.
  • Nous n'avons pas utilisé l'échantillonnage statistique dans ce cas-ci.
  • Une liste des fournisseurs a été dressée selon la valeur monétaire des marchés, la durée des marchés et l'étendue des travaux décrites dans les conditions des contrats.
  • L'examen des conditions des contrats a été effectué afin de déceler des ressemblances entre les contrats qui pourraient être un indice de marché fractionné.
  • Lors des séances d'information avec la haute direction, nous avons remis une liste de l'échantillon des marchés. Nous avons aussi remis les principaux critères à appliquer à l'examen des fournisseurs supplémentaires et une approche suggérée que la direction peut utiliser pour le suivi.

7. Observations et recommandations

7.1 Passation des marchés selon le meilleur rapport qualité-prix

La vérification a révélé un nombre considérable de cas dans lesquels l'ICSE n'a pas pu démontrer sa conformité aux politiques et aux procédures du Ministère et des organismes centraux dans le cadre de ses activités de passation des marchés. Ces situations sont survenues dans les domaines suivants : la justification du recours à l'impartition, le choix du fournisseur, la justification du recours à un fournisseur unique, les modifications de contrat, le fractionnement des marchés, la création d'une relation employeur-employé, l'évaluation du rendement et la documentation. Par conséquent, il nous a été impossible de conclure que les pratiques de passation des marchés adoptées par le MAECI lui ont permis d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix.

Justification du recours à l'impartition

Lorsqu'une décision est prise d'engager un fournisseur, il faut verser de la documentation au dossier pour prouver qu'une analyse a été effectuée afin de démontrer que le recours à un fournisseur de l'extérieur était la solution la plus économique et la plus pratique. Dans 86 % des dossiers consultés, il n'y avait aucune justification de la décision de retenir les services d'un fournisseur de l'extérieur pour effectuer le travail. Dans les dossiers qui restaient, il y avait une brève explication des motifs, mais peu de preuves écrites démontrant qu'une analyse des options disponibles avait été effectuée. Le manque de justification du recours à l'impartition accroît le risque que les ressources financières soient utilisées sans analyse suffisante du meilleur rapport qualité-prix.

Sélection du fournisseur

Les ministères doivent assurer que des contrôles de gestion suffisants sont en place pour protéger l'intégrité du processus d'appel d'offres. Ils doivent être en mesure de démontrer que tous les documents d'appel d'offres sont reçus dans les délais et les conditions prescrits par les documents d'invitation à soumissionner.

Au cours de l'exercice financier 2004-2005, CFSM a effectué un examen des marchés et rédigé une analyse des résultats. Le rapport mentionne que 231(7) marchés ont été examinés. Sur ce nombre, 153 avaient une valeur inférieure à 10 000 $, 64 avaient une valeur se situant entre 10 000 $ et 24 999 $ et 14 avaient une valeur supérieure à 25 000 $. Le rapport mentionne en outre que 94 % des marchés attribués étaient non concurrentiels et 6 % étaient concurrentiels.

Pendant la vérification, un examen distinct des dossiers a été effectué. L'équipe de vérification a constaté qu'aucun dossier de marchés en régime de concurrence ne contenait de registre des soumissionnaires. Dans 67 % des dossiers en régime de concurrence examinés, il n'y avait pas de critères de sélection dans le dossier. Dans 78 % des dossiers en régime de concurrence examinés, il n'y avait pas de critères d'évaluation dans le dossier.

Dans 34 % des dossiers sans concurrence examinés, le dossier ne contenait aucune proposition du fournisseur. L'absence de ces documents compromet la capacité de l'ICSE de démontrer que ses pratiques de passation des marchés renforcent l'accessibilité, la concurrence et l'équité et mènent à l'obtention du meilleur rapport qualité-prix.

Justification du recours à un fournisseur unique

Selon les politiques et le règlement sur les marchés publics, une invitation à soumissionner doit être lancée avant de passer un marché. Toutefois, des exceptions sont permises puisqu'il n'est pas toujours pratique ou rentable de tenir un appel d'offres pour chaque marché. Lorsqu'on utilise une exception, il faut verser des documents au dossier afin de justifier le recours à l'exception. Dans 69 % des dossiers examinés, le dossier ne contenait aucune justification du recours à un fournisseur unique. L'absence de justification du recours à un fournisseur unique accroît le risque que la voie concurrentielle soit contournée, ce qui peut avoir une incidence défavorable sur la recherche du meilleur rapport qualité-prix.

Selon les politiques et les procédures sur les marchés publics, le meilleur prix doit être obtenu pour tout marché, y compris les marchés à fournisseur unique. Le dossier doit contenir des documents qui démontrent que la direction a déterminé les honoraires courants pour les services de particuliers ayant des qualifications semblables et que cette information a été utilisée pour négocier les honoraires inscrits dans le contrat. Aucun dossier parmi les dossiers examinés ne contenait de preuve que la direction de l'ICSE avait vérifié le caractère raisonnable des honoraires proposés par le fournisseur. Une diligence accrue dans la négociation des honoraires pourrait mener à un meilleur rapport qualité-prix.

Modifications de contrat

Selon les politiques et les procédures sur les marchés publics, les contrats ne doivent pas être modifiés, à moins que ces modifications ne soient dans l'intérêt du gouvernement et que la justification écrite des modifications soit versée au dossier, de concert avec un calcul estimatif, réalisé à l'interne, de la durée et du coût de la modification au contrat.

Dans 50 % des dossiers examinés, aucune justification de modification de contrat n'était présente dans le dossier. Dans 91 % des dossiers examinés, il n'y avait aucune preuve selon laquelle un calcul estimatif, réalisé à l'interne, de la durée et du coût de la modification au contrat avait été effectué. En l'absence de justification de modifications de contrat et de calcul estimatif de la durée et du coût de la modification, rien ne permet d'assurer que les modifications ont été effectuées dans l'intérêt du gouvernement et dans un souci d'économie.

Fractionnement d'un marché

Les politiques et les procédures sur les marchés publics ne permettent pas le fractionnement d'un marché afin de se soustraire à l'approbation exigée par la loi et par la directive du Conseil du Trésor sur les marchés ou à l'approbation d'un membre approprié de la direction au sein du Ministère. La vérification a révélé que dans certains cas, il y a eu apparence de fractionnement des marchés (à CFSD).

Relation employeur-employé

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés affirme que les autorités contractantes doivent s'assurer qu'un marché de services ne crée pas une relation employeur-employé et doivent inclure au contrat les garanties nécessaires pour éviter la création d'un tel lien. La politique ministérielle exige que les gestionnaires des marchés, lorsqu'ils retiennent les services d'un particulier, consultent une publication de l'Agence du revenu du Canada intitulée « Employé ou travailleur indépendant? » afin de déterminer si une relation employeur-employé existe.

Lorsqu'il s'agissait d'un marché passé avec un particulier, aucun dossier parmi les dossiers examinés ne contenait le questionnaire « Employé ou travailleur indépendant? » dûment rempli. En l'absence de mesures prises pour réduire au minimum la possibilité que le marché passé avec un particulier crée une relation employeur-employé, le Ministère court le risque de devoir payer les avantages sociaux et d'assumer d'autres responsabilités connexes à titre d'employeur.

Évaluation du rendement

Les politiques et les procédures sur les marchés publics exigent que l'autorité contractante, à la fin du contrat, évalue les travaux réalisés par le fournisseur. L'évaluation doit préférablement être remise au fournisseur qui pourra alors réagir à l'évaluation.

Aucun dossier parmi les dossiers examinés ne contenait de preuve selon laquelle une évaluation du rendement a été effectuée. L'évaluation du rendement est un outil qui sert à déterminer si le fournisseur a fourni le meilleur rapport qualité-prix pour les travaux réalisés. Elle importe particulièrement lorsque le rendement n'a pas été satisfaisant, mais elle peut jouer un rôle utile dans tous les cas grâce à l'analyse du coût des travaux et de la qualité des travaux réalisés.

Produits à livrer

Il faut démontrer que les produits à livrer ont été obtenus conformément aux conditions du contrat afin de permettre la vérification des comptes prévue à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Dans 92 % des dossiers examinés, rien ne permettait de prouver que les produits à livrer avaient été obtenus dans les délais prescrits et conformément aux conditions du contrat. L'absence d'une telle preuve accroît le risque que les produits à livrer n'aient pas été obtenus conformément aux conditions du contrat et que l'optimisation des ressources n'ait pas été atteinte.

Documentation

Les politiques et les procédures sur les marchés publics exigent que les dossiers sur les marchés soient établis et structurés de façon à faciliter la surveillance de la part de la direction, avec une piste de vérification complète qui contient des précisions sur les communications et les décisions pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités qui ont approuvé les marchés.

Dans la présente section, nous avons soulevé quelques fois des situations dans lesquelles divers types de documents étaient absents des dossiers examinés. Deux autres outils de gestion qui doivent être remplis pour chaque contrat et versés au dossier sont la Liste de contrôle pour les marchés de services et la Liste de vérification pour la génération de rapports sur l'approvisionnement (LVRA).

Dans 76 % des dossiers examinés, la Liste de contrôle pour les marchés de services était absente.

Dans 62 % des dossiers examinés, la Liste de vérification pour la génération de rapports sur l'approvisionnement était absente.

Le tableau suivant illustre sous forme de résumé la synthèse des constatations à la suite d'un examen de divers dossiers sur les marchés.

Tableau 4 : Constatations sur la documentation
Absent du dossierÉlément
86 %Justification du recours à l'impartition.
100 %Registre des soumissionnaires (régime de concurrence).
67 %Critères de sélection (régime de concurrence).
78 %Critères d'évaluation (régime de concurrence).
34 %Proposition du fournisseur (non concurrentiel).
69 %Justification du recours à un fournisseur unique.
100 %Preuve que les honoraires demandés sont raisonnables.
50 %Justification de la modification de contrat.
91 %Calcul estimatif, réalisé à l'interne, de la durée et du coût de la modification de contrat
100 %Questionnaire « Employé ou travailleur indépendant? ».
100 %Évaluation du rendement.
92 %Preuve selon laquelle les produits à livrer ont été obtenus.
76 %Liste de contrôle pour les marchés de services.
62 %Liste de vérification pour la préparation de rapports sur l'approvisionnement (LVRA).

Recommandations

L'ICSE devrait :

7.1.1 En consultation avec SPPG, concevoir un programme de contrôle de la qualité qui englobe les principales activités de gestion des marchés afin d'assurer la conformité aux exigences du Ministère et des organismes centraux;

7.1.2 Mettre en oeuvre le programme et remettre des rapports trimestriels sur les activités de surveillance à SPPG et au Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM);

7.1.3 En consultation avec SPPG, vu l'ampleur des activités de passation des marchés, déterminer le nombre de ressources en gestion des marchés qui sont nécessaires aux niveaux supérieurs de l'ICSE afin de réaliser son mandat;

7.1.4 Demander que le HAM effectue un examen des situations pour veiller à ce qu'il n'y ait pas de fractionnement des marchés lorsque des marchés multiples sont passés avec un seul fournisseur.

Réponse de la direction et calendrier

7.1.1 Le principe fondamental de l'équité, de l'ouverture de la transparence dans la passation des marchés demeure inchangé. Ce principe s'appuie sur une collectivité renforcée de gestionnaires des marchés, qui, en tant que prestataire de services communs, gérera et suivra l'ensemble des activités de passation des marchés conformément au programme d'action global du gouvernement sur la réforme des approvisionnements.

Le contrôle de la qualité de tous les contrats traités pour le compte de la direction, y compris ceux de l'Institut, est effectué par un spécialiste du groupe PG au Bureau de l'administration du secteur. La fonction de contrôle de la qualité est maintenant intégrée au Bureau de l'administration du secteur pour tous les marchés afin d'assurer la conformité aux politiques et aux procédures sur la passation des marchés. De l'information et des conseils sont donc fournis à tous les gestionnaires de centre financier. Des liens professionnels étroits ont été établis entre le HAM et SPPG afin de discuter et de résoudre des enjeux au cas par cas.

Calendrier : septembre 2006

7.1.2 L'instauration d'un nouveau cadre de contrôle de gestion des marchés favorisera des relations avec la clientèle plus proactives, ce qui mènera à des pratiques améliorées d'achats stratégiques et à une gestion uniforme du processus de passation des marchés. Le cadre renforcera l'appui au CEM et à la haute direction dans l'élaboration des nouvelles politiques et des nouvelles pratiques nécessaires pour traiter les irrégularités et les lacunes dans les capacités, et harmoniser ces pratiques avec la réforme générale des approvisionnements. Pour prévenir la répétition de situations semblables à celles qui sont décrites dans le présent rapport, le Centre d'expertise gérera désormais les éléments administratifs du processus de passation des marchés concernant tous les marchés de services dans les domaines autres que l'informatique et les biens immobiliers d'une valeur supérieure à 25 000 $ pour les marchés au Canada et supérieure à 84 000 $ pour les marchés dans les missions. Le Centre d'expertise continuera de jouer son rôle d'organisme directeur pour la politique ministérielle sur la passation des marchés et d'assurer le secrétariat du Comité d'examen des marchés du Ministère.

Depuis janvier 2006, le HAM a terminé l'intégration de tous les contrats dans le SGI, y compris ceux dont la valeur est inférieure à 5 000 $, se trouvant donc à dépasser les exigences du Ministère. Les rapports proviennent maintenant du système ministériel de gestion des finances. Les rapports sont examinés chaque mois par le directeur du Bureau de l'administration du secteur. Un rapport trimestriel sera présenté au comité de gestion du HCM.

Calendrier : mis en application et établissement de rapports en cours

7.1.3 En septembre 2005, HCM a centralisé l'ensemble des activités de passation des marchés au Bureau de l'administration du secteur de la direction. À l'heure actuelle, un spécialiste du groupe PG surveille tous les marchés pour la direction afin d'assurer la diligence raisonnable et la recherche du meilleur rapport qualité-prix. Nous prévoyons qu'un autre spécialiste de la passation des marchés se joindra à l'Institut dans un proche avenir afin d'aider le traitement des demandes de proposition. Le pouvoir de signature a également été revu afin de restreindre le nombre d'employés qui ont le pouvoir de signature pour les marchés.

Calendrier : mis en application

7.1.4 Le Bureau de l'administration du secteur, membre du groupe PG du HAM, examinera et approuvera chaque marché pour veiller à ce qu'il n'y ait pas de fractionnement des marchés. Des conseils et des solutions de rechange seront donnés aux gestionnaires de centre financier afin d'éviter les situations qui pourraient mener au fractionnement des marchés. La surveillance de l'ensemble des marchés dans le même secteur réduit le risque de non-respect.

Calendrier : en cours

7.2 Confirmations de commandes

Dans son examen des circonstances entourant l'utilisation de la confirmation de commandes pour payer l'ILÉO pour les services fournis après l'échéance du contrat, l'équipe de vérification a porté son attention sur la documentation des procédures pour l'émission de confirmations de commandes, les processus qui ont été suivis lors de l'émission de la confirmation de commande, l'utilisation des confirmations de commandes au Ministère, la relation contractuelle avec TPSGC et la communication au sein du MAECI, y compris avec le sous-ministre des Affaires étrangères (USS).

La documentation des procédures pour l'émission de confirmations de commandes

TPSGC donne des directives sur l'utilisation des confirmations de commandes dans son Guide des approvisionnements, publié sur son site Internet. Note 8 Ce dernier écrit que « TPSGC n'a pas pour mission de passer des marchés afin de confirmer les mesures adoptées par les ministères clients. Il faut décourager, dans toute la mesure du possible, la pratique qui consiste à offrir ce service aux ministères clients ». Toutefois, le guide reconnaît que « dans certains cas, il peut s'avérer nécessaire que TPSGC intervienne » et que TPSGC « peut apporter une certaine valeur ajoutée au traitement des confirmations de commandes». TPSGC souligne que « lorsque la demande est le résultat d'un effort visant à contourner les méthodes d'achat normales, il faut d'abord songer à retourner la demande au ministère client ».

Une confirmation de commande est un mécanisme de paiement utilisé dans des circonstances bien précises afin de payer des services fournis et lorsqu'une obligation financière est déjà présente. Il ne s'agit pas d'un mécanisme pour attribuer un marché. Autrement dit, il ne s'agit pas d'un marché à fournisseur unique. (Dans le cas de l'ILÉO, il y avait un contrat, mais il était échu.)

La politique du MAECI sur les confirmations de commandes a été communiquée une seule fois, au moyen d'un courrier électronique à grande diffusion, en janvier 2005. Au moment d'effectuer la vérification, la politique n'était pas publiée dans intranet, le principal outil de communication du ministère. Le courrier électronique fait allusion à des sanctions contenues dans la politique du personnel du gouvernement du Canada contre les personnes qui n'ont pas tenu compte de la politique sur la passation des marchés.

Le courrier électronique à grande diffusion du MAECI sur les confirmations de commandes n'a pas fourni de directives pour aider le personnel ou les gestionnaires à administrer les marchés de services ou à communiquer avec les directeurs de centres financiers qui ont des responsabilités en matière de passation des marchés lorsque des confirmations de commandes sont à l'étude. Vu l'absence de procédures documentées sur la passation des marchés, le MAECI risque de ne pas être en conformité avec la politique du Conseil du Trésor. Sans directive adéquate, les paiements contractuels pourraient être émis de façon erronée ou non uniforme à cause d'hypothèses erronées, comme en témoigne les activités entourant la confirmation de commande émise pour payer l'ILÉO.

La relation contractuelle avec TPSGC

Lorsque le contrat avec l'ILÉO a été renouvelé le 26 mai 2004, TPSGC a donné les précisions suivantes : « La rédaction de la demande de proposition est presque terminée. Avec la version actuelle, on peut raisonnablement espérer qu'il n'y aura pas d'autres retards et que le calendrier suivant de passation des marchés est réalisable. » (traduction) Selon les documents de TPSGC, la date d'échéance acceptée pour la remise de la demande de proposition était août 2004. Ce n'est que le 28 février 2005 que le MAECI a été officiellement informé que le contrat en cours avec l'ILÉO ne serait pas renouvelé le 30 mai 2005.

En l'absence d'une autre demande de proposition en vigueur, à partir de laquelle un marché aurait pu être attribué, le Ministère risquait de devoir interrompre tous les cours de langue, une perturbation importante dans une activité essentielle du Ministère. En bout de ligne, la confirmation de commande visait à payer les services qui avaient été fournis de manière ininterrompue au moment où le contrat aurait effectivement pris fin. L'obligation de recourir à une confirmation de commande pour l'ILÉO était *** une lacune de la gestion de ce marché.

Un courriel de TPSGC du 28 avril 2003 affirme : « TPSGC est en bout de ligne responsable de ce marché car il est le responsable des achats... Le MAECI est le responsable technique. » (traduction) Pendant des entrevues réalisées avec des représentants de TPSGC, l'équipe de vérification a confirmé que la possibilité de recourir à une confirmation de commande par l'intermédiaire de TPSGC aurait pu être envisagée. TPSGC aurait exigé que le MAECI respecte ses exigences pour ce processus. Toutefois, les responsables du MAECI n'ont pas demandé qu'une confirmation de commande soit effectuée par l'intermédiaire de TPSGC. Cette possibilité avait également été discutée avec la direction de l'Attribution des marchés de services (SPPG); cette dernière étant au courant des problèmes liés à ce marché dès le 1er mars 2005. Pendant la période pendant laquelle la confirmation de commande était rédigée et examinée par SPPG, et avant de signer la confirmation de commande, cette possibilité de SPPG n'a pas été proposée à l'ICSE.

Ainsi, TPSGC, à titre de responsable du marché, n'était pas tenu par le MAECI de corriger un problème pour lequel il était en partie responsable. Le MAECI et TPSGC partagent tous deux la responsabilité de cet échec dans la gestion des marchés. La vérification a fait ressortir le besoin de relations professionnelles plus efficaces entre le MAECI et TPSGC concernant les marchés ayant une valeur monétaire élevée. Si ces relations avaient été établies, une solution amorcée par TPSGC aurait été à portée de la main.

La marche à suivre adoptée dans l'émission de la confirmation de commande

La confirmation de commande, dans le cas de l'ILÉO, a été amorcée le 2 juin 2005, par un courrier électronique dans lequel le spécialiste de la passation des marchés demande à CFSL : « S'il vous plaît, pouvez-vous rédiger une confirmation de commande pour les trois mois nécessaires pour terminer le processus de demande de proposition, ainsi qu'une justification solide pour ce besoin? Je la transmettrai à SPPG pour examen. » (traduction)

La confirmation de commande (Consulter l'Annexe E) inclut une justification qui avait été, dans une forme plus détaillée, fournie antérieurement au sous-ministre adjoint des Ressources humaines (HCM) (Consulter l'Annexe D) et qui avait été approuvée par écrit par ce dernier le 20 juillet 2005, avant la rédaction de la confirmation de commande le 21 juillet 2005. De plus, la confirmation de commande avait été signée et examinée par un membre de SPPG, comme en témoigne la page des signatures de la confirmation (Consulter l'Annexe E). La Direction générale de l'administration centrale (SPD) a avisé la Direction de la vérification (ZIV) qu'au moment de la signature de la confirmation de commande, SPPG jouait un rôle consultatif, qui consistait à relire le formulaire pour s'assurer qu'il était complet et que la signature de SPPG ne représentait pas une approbation.

Le sentiment d'urgence, qui tirait en partie son origine de la conviction qu'une intervention du ministre était nécessaire, a en bout de ligne mené à des décisions prises dans des délais très courts et fondées sur des renseignements incomplets et inexacts. La participation des spécialistes de la passation des marchés du Ministère à la prestation de conseils, à la signature et à l'examen de la confirmation de commande demeure préoccupante.

Les entrevues réalisées pendant la vérification et l'examen de la documentation indiquent que les rédacteurs de la confirmation de commande et les signataires ont agi de façon transparente. Le CFSL a suivi les procédures ministérielles, dans la mesure où celles-ci existaient à l'époque, en utilisant un mécanisme de paiement couramment utilisé au Ministère. Lors de l'élaboration de la confirmation de commande, il n'y a eu aucune tentative de dissimuler des activités ou de se soustraire aux politiques ou aux procédures. La justification du recours à la confirmation de commande (Annexe D), qui a été rédigée par le directeur général de l'ICSE, fournit une date d'entrée en vigueur (juin) et une date de clôture (septembre) pour les confirmations de commandes, ainsi que le montant mensuel nécessaire (250 000 $). Toutefois, un élément clé de ce courriel, c'est-à-dire que trois confirmations de commandes seraient nécessaires, laisse entendre que les messages auraient pu être exprimés de façon plus claire dans les circonstances. Par la suite, le 22 juillet 2005, un courriel du HCM a été envoyé dans lequel on exprimait des doutes importants au sujet de la situation (Annexe F).

La communication au sein du MAECI

La gestion des Ressources humaines a été informée le 5 mai 2005 de ces problèmes contractuels. Si des mesures correctives avaient été prises à ce moment, elles auraient pu permettre soit d'amorcer les démarches menant à la modification du contrat, soit de préciser les autres options possibles, au sein du MAECI ou de TPSGC, avant la date d'échéance du contrat de l'ILÉO, le 30 mai 2005.

Il existe des comptes rendus de 22 réunions auxquelles ont participé le sous-ministre adjoint des Ressources humaines et le directeur général de l'ICSE ou les directeurs du CFSC et du CFSL entre novembre 2004 et juin 2005. L'équipe de vérification a examiné les notes prises pendant ces réunions et a pu confirmer quatre références à la passation des marchés pendant cette période. Toutefois, les comptes rendus ne fournissaient pas suffisamment de précisions sur les mesures de suivi recommandées ou prises, et notamment sur ces importants contrats.

On croyait au MAECI que la participation du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux était nécessaire en ce qui concerne le contrat avec l'ILÉO. Par conséquent, une liste de questions et de réponses pour les médias a été rédigée, des notes pour une allocution ont été rédigées par le SPD et SPPG pour le sous-ministre des Affaires étrangères (USS) et ce dernier a envoyé une lettre au sous-ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux. L'équipe de vérification a confirmé qu'il n'y a eu aucune participation du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

L'utilisation des confirmations de commandes au Ministère

Bien que les confirmations de commandes ne soient pas encouragées au MAECI ou à TPSGC, les vérifications antérieures ont souligné qu'elles étaient une pratique courante au MAECI. À titre d'exemple, 92 confirmations de commandes ont été émises pour une valeur totale de 940 000 $ au cours de l'exercice 2004-2005. Les tableaux suivants illustrent le volume d'activités concernant les confirmations de commandes au MAECI de 2002 à 2006.

Confirmations de commandes au MAECI de 2002 à 2006

En juillet 2005, le dirigeant par intérim du sous-ministre adjoint aux Ressources humaines (HCM) demande que la Direction générale de l'administration centrale (SPD) porte à l'attention du Comité d'examen des marchés du Ministère les autres confirmations de commande ayant une valeur monétaire élevée. LA SPD informe le CEM qu'il y a eu une seule confirmation de commande ayant une valeur élevée au cours des cinq dernières années et qu'elle avait une valeur de 100 000 $. On a affirmé qu'il n'y avait jamais eu de confirmation de commande d'une valeur aussi élevée que celle qui avait été demandée par l'ICSE.

Toutefois, la Direction de la vérification a été mise au courant d'une confirmation de commande plus importante, d'une valeur de 275 000 $, alors que la confirmation de commande pour l'ILÉO était de 265 673,19 $. Cette deuxième confirmation de commande du 15 août 2005 avait été discutée au sein du MAECI bien avant août 2005. Le problème avait commencé en août 2004. Toutefois, cette information n'a pas été transmise au CEM. À ce titre, la haute direction n'était pas au courant de cet aspect des activités de passation des marchés au moment où les décisions ont été prises concernant la confirmation de commande avec l'ILÉO.

Pendant la période où la confirmation de commande était discutée jusqu'au moment d'effectuer la vérification, SPPG et la SPD ont donné quatre interprétations différentes du montant autorisé au sein du MAECI pour les confirmations de commandes, allant de 25 000 $, 200 000 $, jusqu'à 600 000 $ mais sans dépasser cette somme, et plus récemment, 100 000 $ (Annexe G).

Au sein de l'ICSE, la valeur monétaire qui a été fixée pour la confirmation de commande a été établie en fonction des prévisions de trésorerie par rapport aux services fournis. L'incapacité de l'ICSE d'obtenir des directives précises et cohérentes de la part des spécialistes de la passation des marchés au Ministère sur les plafonds monétaires autorisés, a joué un rôle dans la défaillance des procédures lors de l'élaboration de la confirmation de commande.

Recommandation

7.2.1 Que la Direction générale de l'administration centrale (SPD) élabore des procédures propres aux confirmations de commandes, qu'elles soient mises à la disposition du personnel et qu'elles soient incorporées aux activités de formation du Ministère et harmonisées avec celles de TPSGC et du SCT pour assurer l'uniformité.

Réponse de la direction et calendrier

7.2.1 La politique sera précisée, un courrier électronique à grande diffusion sera envoyé à nouveau à titre de rappel, le site Internet sera mis à jour et la mise à jour sera intégrée à la formation. Toutes les confirmations de commandes pour la direction sont maintenant examinées par un spécialiste du groupe PG et exigent la signature du directeur du Bureau de l'administration du secteur. Les gestionnaires de centre financier doivent fournir une justification écrite et signée. Le Bureau de l'administration du secteur des Ressources humaines (HAM) utilise le formulaire type de SPPG comme modèle lorsqu'une confirmation de commande est nécessaire. Les confirmations de commandes sont également jointes au rapport mensuel remis au directeur et aux rapports trimestriels communiqués à la haute direction.

Calendrier : en cours

7.3 Contrôles financiers en vertu de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques

Selon l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), couramment appelé « pouvoir d'engager des dépenses », le ministre, ou les agents financiers agissant en son nom, doivent contrôler les engagements de fonds et s'assurer que les fonds sont disponibles dans les crédits existants afin de s'acquitter de l'engagement financier qui découle du contrat. Pour respecter les obligations prévues à l'article 32, le Bureau de l'administration du secteur ou le soutien financier inscrit le montant prévu comme engagement dans le système de gestion des finances du Ministère, le Système de gestion intégrée (SGI). Cette mesure permet de réserver les fonds et de diminuer le solde disponible pour la prise de décisions dans l'avenir. Elle interdit également les engagements de fonds qui dépassent le solde disponible.

Pendant la vérification, nous avons remarqué divers cas dans lesquels les procédures ministérielles n'ont pas été respectées. Il s'agissait de formulaires d'engagement financier introuvables, de formulaires non chiffrés et de formulaires signés après le début des services. De plus, les formulaires ne contenaient aucune mention que la signature du formulaire autorisait l'engagement de fonds en vertu de l'article 32. Ces exemples de non-respect des procédures ministérielles augmentent le risque que des engagements qui dépassent le solde inutilisé soient pris.

Formulaires d'engagement financier non disponibles

Les formulaires d'engagement financier pour l'exercice financier 2003-2004 étaient introuvables. Par conséquent, l'équipe de vérification n'a pas pu effectuer diverses procédures de contrôle pour déterminer si les activités d'engagement de fonds ont été effectuées en conformité avec l'article 32 de la LGFP.

Les formulaires d'engagement financier utilisés par CFSL pour l'ensemble des activités de formation en langues étrangères sont conservés au Bureau des inscriptions. Toutefois, certains formulaires d'engagement financier ont été détruits. L'équipe de vérification a conclu que la destruction des formulaires d'engagement financier, conservés au Bureau des inscriptions, était le résultat d'une mauvaise communication entre CFSM et le Bureau des inscriptions.

Lorsque les formulaires d'engagement financier ont été détruits, l'équipe de vérification n'a pas été en mesure de confirmer si les frais facturés par le fournisseur l'ont été pour des services fournis à des élèves dûment inscrits aux cours, si la date de la formation correspondait au calendrier qui aurait été inscrit dans le formulaire d'engagement financier ou si le formulaire avait été autorisé par une personne ayant une délégation de pouvoir de signature.

Formulaires d'engagement financier non chiffrés

Au CFSL, les formulaires d'engagement financier sont élaborés par le personnel du Bureau des inscriptions, acheminés au directeur pour signature en vertu de l'article 32 de la LGFP et ensuite acheminés à CFSM pour inscrire les chiffres et les saisir dans le SGI.

Lorsque le personnel de programme effectue le contrôle prévu à l'article 32, il détermine si des fonds inutilisés sont disponibles en quantité suffisante pour permettre l'acquisition prévue des biens ou des services. Pour déterminer si les fonds inutilisés sont disponibles, il faut connaître la valeur monétaire de l'acquisition prévue. Par conséquent, l'inscription d'une valeur monétaire dans le formulaire d'engagement financier et la saisie dans le SGI aurait dû être effectuée avant la présentation du formulaire d'engagement financier au directeur pour approbation en vertu de l'article 32 de la LGFP.

Dans 58 % des transactions examinées, les formulaires d'engagement financier n'étaient pas chiffrés et saisis dans le SGI avant que le directeur effectue le contrôle prévu par l'article 32.

Si les formulaires d'engagement financier ne sont pas chiffrés et que l'on n'a pas déterminé la disponibilité de fonds en quantité suffisante avant que le directeur ne signe le formulaire, il est possible que des activités de formation aient eu lieu alors que les fonds suffisants n'existaient pas.

Formulaires d'engagement financier signés après le début des services

L'article 32 de la LGFP stipule qu'un contrat ne doit pas être signé à moins que le solde inutilisé soit suffisant pour payer toute dette qui pourrait être contractée. Par conséquent, les travaux ne doivent pas commencer avant qu'une autorisation n'ait été obtenue en vertu de l'article 32.

Dans 68 % des transactions examinées, les services ont commencé avant la fin des activités de contrôle en vertu de l'article 32 et, dans le cas du fournisseur de CFSC, il a été souligné que la valeur totale des paiements a dépassé la valeur totale du marché, ce qui a nécessité une approbation rétroactive de TPSGC.

Lorsque les travaux commencent avant que les activités d'inspection en vertu de l'article 32 ne soient terminées, cette situation accroît le risque que des services soient fournis alors qu'il n'y a pas suffisamment de fonds pour payer ces services.

Aucune mention que la signature du formulaire d'engagement financier autorisait l'engagement de fonds

Le directeur doit signer le formulaire d'engagement financier. Le but de cette signature est d'autoriser l'engagement de fonds en vertu de l'article 32 de la LGFP.

Dans tous les cas examinés à CFSC et CFSL, la case réservée aux signatures ne faisait aucune mention que les signatures représentaient un engagement en vertu de l'article 32 de la LGFP.

Recommandations

7.3.1 La direction du CFSL devrait s'assurer que les formulaires d'engagement financier sont conservés;

7.3.2 La direction du CFSL devrait s'assurer que les formulaires d'engagement financier sont chiffrés et saisis dans le SGI avant d'obtenir la signature du directeur conformément à l'article 32 de la LGFP;

7.3.3 La direction du CFSC et du CFSL devrait s'assurer que les activités de contrôle prévues à l'article 32 ont été effectuées avant que le fournisseur ne commence à fournir les services;

7.3.4 La direction du CFSC et du CFSL devrait s'assurer que la case réservée aux signatures sur le formulaire d'engagement financier mentionne que les signatures sont en conformité avec l'article 32 de la LGFP.

Réponse de la direction et calendrier

7.3.1 Nous sommes d'accord en principe avec l'esprit de la recommandation. Un nouveau processus électronique, qui a été mis en place en janvier 2006, élimine désormais le besoin de fournir des renseignements financiers sur un formulaire de support papier. À l'heure actuelle, tous les documents sur les marchés, y compris les autorisations financières, sont conservés dans les dossiers sur les marchés. Toutefois, maintenant que le SGI joue un rôle direct dans le traitement des marchés, le Bureau de l'administration du secteur poursuit sa recherche sur cette approche. Depuis janvier 2006, les contrats saisis dans le SGI doivent inclure un coût final avant leur présentation aux gestionnaires de centre financier pour signature. Le contrat est également saisi dans le SGI pour référence ultérieure. Cette nouvelle approche informatisée annule l'obligation d'utiliser les formulaires d'engagement financier. Le Bureau de l'administration du secteur est en train de modifier les procédures de passation des marchés à la Direction des ressources humaines afin que toutes les directions utilisent une approche uniforme.

Calendrier : mis en application

7.3.2 Nous sommes d'accord. Le recours au Système informatisé de sélection et de passation des contrats pour la saisie des données sur les marchés sera obligatoire.

Calendrier : mis en application

7.3.3 Nous sommes d'accord. Le Bureau de l'administration du secteur a informé les gestionnaires de centre financier, et plus précisément le CFSC et le CFSL, que les travaux ne peuvent commencer avant qu'un contrat signé par les deux parties ne soit traité et saisi dans le SGI. Des séances d'information ont été fournies périodiquement aux gestionnaires de centre financier et aux employés concernés. Une autre séance à l'interne est prévue l'automne prochain. Les exigences courantes sont traitées par le spécialiste du groupe PG au besoin.

Calendrier : mis en application et en cours

7.3.4 Nous sommes d'accord en principe. Toutefois, comme la réponse 7.3.1 ci-dessus en fait foi, le processus est maintenant réalisé par voie électronique.

Calendrier : mis en application

7.4 Contrôles financiers en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques

L'article 34 de la LGFP exige un processus de vérification des comptes et une attestation que les services ont été fournis avant de verser le paiement. Le processus de vérification des comptes comprend une vérification pour s'assurer que les conditions du contrat, telles que le prix, la quantité et la qualité, ont été respectées et que les exigences juridiques et réglementaires, du Ministère et des organismes centraux, ont été respectées. Le processus de vérification des comptes doit fournir des preuves tangibles que la vérification a été effectuée.

Pendant la vérification, nous avons trouvé quelques cas dans lesquels il était difficile de confirmer que les services avaient été fournis conformément aux conditions des contrats. Cela comprenait des situations dans lesquelles les services fournis ne pouvaient être jumelés au contrat, des services d'accueil ont été fournis à des personnes à l'extérieur du gouvernement sans approbation préalable, les taux horaires facturés dépassaient les taux prévus au contrat, l'exactitude des Rapports mensuels des présences était contestable, il n'y avait pas de cartes de spécimen de signature pour le personnel approuvant les factures en vertu de l'article 34 et il n'y avait aucune mention que l'approbation d'une facture représente une approbation en vertu de l'article 34. Les tableaux appuyant les frais dans le contrat de Graybridge ont obligé les gestionnaires de programme à passer plus de temps que nécessaire à vérifier l'exactitude des calculs mathématiques lors de la vérification en vertu de l'article 34. Ces exemples de non-respect des procédures ministérielles augmentent le risque que des paiements soient approuvés pour des services qui n'ont pas été fournis.

Services ne pouvant être mis en concordance avec le contrat

Les services pour les travaux non tarifés ne pouvaient être mis en concordance avec le contrat de Graybridge. Les travaux non tarifés, qui sont traités au contrat à l'article 4 de l'Annexe B, Modalités de paiement, concernent des services qui n'entrent pas dans le cadre des services de base de formation interculturelle fournis par le fournisseur, comme la gestion des comptes, la production et la réalisation vidéo et l'administration.

Dans 65 % des transactions examinées, l'équipe de vérification n'a pas pu faire concorder les frais sur les factures avec le calendrier des paiements dans le contrat pour les deux types de services rendus et les indemnités journalières facturées.

Dans le même ordre d'idées, les commandes subséquentes remises au fournisseur par le CFSC, qui décrivent les travaux non tarifés à réaliser, ne donnaient pas la même description des services que celle qui figurait au calendrier des paiements contenu à l'Annexe B du contrat. Les factures du fournisseur correspondaient aux descriptions et aux indemnités journalières fournies dans la commande subséquente plutôt qu'aux descriptions contenues dans le contrat.

L'équipe de vérification ne pouvait être certaine que les travaux non tarifés, y compris la nature des services et les sommes facturées par le fournisseur, étaient en conformité avec le calendrier des paiements contenu à l'Annexe B du contrat.

Services d'accueil

Le mandat du CFSC est de donner de la formation à des groupes de fonctionnaires et de non-fonctionnaires. L'équipe de vérification a constaté que Graybridge, au nom du CFSC, a fourni, payé et facturé au CFSC des dîners collectifs à des non-fonctionnaires. L'équipe de vérification n'a pas trouvé, dans le dossier du programme, de preuve selon laquelle Graybridge avait obtenu l'autorisation de facturer ces services d'accueil.

Taux horaires facturés dépassant les taux prévus au contrat

Les taux horaires facturés pour les fonctions d'inscription ont dépassé les montants permis dans le contrat.

L'article 34 (1) a) i) de la LGFP stipule qu'aucun paiement ne sera effectué lorsque les prix facturés ne correspondent pas aux prix inscrits dans un contrat. L'échantillon a inclus deux factures pour des services rendus dans l'acquittement des fonctions d'inscription; toutefois, l'équipe de vérification a été informée que cette pratique était courante pour toutes les activités d'inscription. L'équipe de vérification a remarqué que les taux horaires inscrits sur ces factures étaient de 29 $ et de 27 $ respectivement; toutefois, le taux horaire inscrit au contrat à l'Annexe B, Modalités de paiement, était de 12,60 $, une différence de 14,40 $ de l'heure, ce qui représente une augmentation de 114 %.

La direction de l'ICSE a indiqué qu'elle était au courant de la situation et que le contrat aurait dû être mis à jour pour tenir compte de la valeur marchande courante de ces services.

L'équipe de vérification a conclu que les sommes payées pour les services d'inscription dépassaient les sommes prévues au contrat et que, par conséquent, la signature vient de l'article 34 autorisant ces paiements n'était pas en conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques.

Exactitude contestable des Rapports mensuels des présences

Il n'existe pas de procédure normalisée pour remplir les Rapports mensuels des présences. Le personnel de CFSL a autorisé le paiement de factures qui étaient justifiées par des Rapports mensuels des présences alors que l'équipe de vérification émettait des doutes au sujet de l'exactitude des heures facturées pour les services des formateurs.

Les élèves et les formateurs remplissent un Rapport mensuel des présences qui donne un aperçu du nombre d'heures de formation reçu par l'élève et le nombre d'heures de formation donné par le formateur. Le Rapport mensuel des présences est le principal document utilisé par le fournisseur pour facturer CFSL pour les services dispensés par le formateur. L'équipe de vérification a constaté que :

  • dans 47 % des cas examinés, les signatures ou les initiales de l'élève ou du formateur étaient absentes;
  • dans 20 % des cas examinés, les Rapports mensuels des présences ont été remplis à la mine;
  • dans 11 % des cas examinés, des retouches (texte effacé, texte masqué par du liquide correcteur, texte biffé et réécrit) au Rapport mensuel des présences étaient visibles;
  • dans 4 % des cas examinés, il semble que les Rapports mensuels des présences ont été compilés après que les élèves aient signé le formulaire.

L'équipe de vérification a conclu que le personnel de CFSL qui a autorisé le paiement des factures en vertu de l'article 34 de la LGFP ne savait pas si les montants facturés et payés étaient exacts; il est possible que CFSL ait payé des services qui n'ont pas été fournis. L'équipe de vérification a également conclu que l'absence de procédure normalisée pour remplir les Rapports mensuels des présences accroît le risque que CFSL ait payé des services qui n'ont pas été fournis.

Pas de cartes de spécimen de signature pour le personnel approuvant les factures en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques

L'approbation des factures en vertu de l'article 34 de la LGFP a été effectuée par le personnel de CFSL à qui aucune carte contenant des spécimens de signature n'avait été remise.

L'équipe de vérification a constaté les situations suivantes :

  • Les demandes de paiement étaient signées par une personne des CFSM (équivalent du Bureau de l'administration de secteur) à partir d'une signature sur les factures provenant du personnel de programme. L'équipe de vérification est d'avis que la vérification en vertu de l'article 34 aurait dû être effectuée par du personnel de programme qui est près des activités;
  • Les cartes de spécimen de signature déléguant les pouvoirs en vertu de l'article 34 étaient introuvables dans le cas de deux employés qui ont effectivement approuvé des factures en vertu de l'article 34 de la LGFP.

Des factures ont été payées à partir d'approbations par du personnel de CFSL qui n'avait pas de cartes de spécimen de signature déléguant des pouvoirs en vertu de l'article 34 de la LGFP. Cette pratique contrevient à la LGFP.

Aucune mention que l'approbation d'une facture représente une approbation en vertu de l'article 34 de la LGFP

Le personnel de programme autorisant le paiement des factures devrait indiquer que l'autorisation est donnée en vertu de l'article 34 de la LGFP.

L'équipe de vérification a remarqué des factures signées par du personnel de programme et a été informée que le but de ces signatures était d'approuver les factures et de verser le paiement au fournisseur. Ces signatures représentaient effectivement une autorisation en vertu de l'article 34 de la LGFP. Toutefois, il n'y avait aucune mention visible que la signature représentait une approbation en vertu de l'article 34.

Vérification manuelle de l'exactitude des calculs mathématiques

Le personnel du CFSC n'a pas demandé de version électronique des feuilles de calcul appuyant les frais détaillés dans les factures des fournisseurs et le personnel de programme a passé plus de temps que nécessaire à effectuer la vérification en vertu de l'article 34 de la LGFP en vérifiant manuellement les calculs mathématiques.

L'examen des factures du fournisseur a révélé que de nombreux documents justifiant les services contiennent un nombre considérable de calculs mathématiques, par exemple, le Sommaire de la facturation pour la coordination et la prestation en classe et la Ventilation de la facturation supplémentaire associée à la prestation de la formation. L'exactitude de ces documents justificatifs est vérifiée manuellement par un agent de programme qui effectue la vérification en vertu de l'article 34. Si la documentation justificative était obtenue sur support électronique, l'agent de programme serait en mesure d'examiner les formules contenues dans les feuilles de calcul plutôt que de vérifier manuellement les calculs, ce qui permettrait d'économiser du temps lors de l'exécution des activités de vérification en vertu de l'article 34.

Recommandations

7.4.1 La direction du CFSC devrait s'assurer que la facturation future du fournisseur, en ce qui concerne les travaux non tarifés, correspond avec exactitude à la description des services contenue dans le calendrier des paiements décrit à l'Annexe B du contrat.

7.4.2 La direction du CFSC devrait s'assurer que les services d'accueil fournis à des non-fonctionnaires satisfont aux exigences du SCT, sont approuvés au préalable par le gestionnaire du CFSC qui possède des pouvoirs délégués, et sont en conformité avec les pouvoirs d'approbation et la matrice des frais du Ministère.

7.4.3 La direction de CFSL devrait s'assurer que les taux horaires facturés sont conformes aux montants inscrits dans le contrat avant d'approuver la facture d'un fournisseur en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

7.4.4 La direction du CFSL devrait définir des procédures pour remplir les Rapports mensuels des présences, ce qui comprend, sans s'y limiter : la présence des signatures originales des formateurs et des élèves sur tous les Rapports mensuels des présences, et remplir les rapports à l'encre, sans retouche. Lorsque des retouches sont nécessaires, les rapports devront être approuvés par le gestionnaire de programme compétent du CFSL. Les calculs devront être comptabilisés avant que l'élève ne signe le formulaire et on demandera à un échantillon d'élèves de confirmer le nombre d'heures de formation reçues.

7.4.5 La direction du CFSL devrait refuser les factures lorsque les Rapports mensuels des présences n'ont pas été remplis conformément à la politique et aux procédures du CFSL.

7.4.6 La direction de CFSL devrait s'assurer que les cartes de spécimen de signature pour le personnel qui a des pouvoirs délégués de signature sont remplies annuellement.

7.4.7 La direction du CFSC et du CFSL devrait rendre explicite le fait qu'apposer une signature sur les factures représente une autorisation en vertu de l'article 34 de la LGFP (c'est-à-dire utiliser un tampon).

7.4.8 La direction du CFSC devrait demander au fournisseur de remettre une copie électronique des documents qui justifient le Sommaire de la facturation pour la coordination et la prestation en classe et la Ventilation de la facturation supplémentaire associée à la prestation de la formation.

Réponse de la direction et calendrier

7.4.1 Nous sommes d'accord. La Direction des finances est en train d'examiner et de mettre à jour les procédures afin de renforcer le cadre de contrôle. La clause des travaux non tarifés est utilisée pour traiter des activités imprévues liées à l'exécution du programme. Le recours à cette clause devra être défini davantage dans la prochaine demande de proposition afin de resserrer le contrôle sur l'utilisation de cette option. Des discussions auront lieu avec la Direction de la politique des approvisionnements à TPSGC afin d'établir des mécanismes dans le cadre de cette clause qui assurent un contrôle convenable et l'optimisation des ressources.

Calendrier : en cours

7.4.2 Nous sommes d'accord. Les demandes de services d'accueil de l'ensemble des directions sont harmonisées avec la politique révisée du Ministère. Le Bureau de l'administration du secteur mène actuellement une enquête sur l'utilisation des services d'accueil comme moyen de fournir le repas du midi pendant les séances de formation de l'Institut. Des options ont été rédigées à des fins de discussion et une réunion aura lieu avec les représentants ministériels de la Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD) à ce sujet. Cette question sera discutée plus en détail lors de notre prochaine réunion avec le CFSC.

Calendrier : en cours

7.4.3 Les gestionnaires de centre financier ont été informés de s'assurer que les services et les produits ont été effectivement fournis avant d'apposer leur signature en vertu de l'article 34 de la LGFP. Comme il a été mentionné ci-dessus, la délégation des pouvoirs financiers à l'Institut a été resserrée et est désormais réservée aux employés principaux.

Calendrier : en cours

7.4.4 Une réunion aura lieu avec les gestionnaires de CFSL pour poursuivre la discussion sur cette question, examiner la recommandation du présent rapport et déterminer des solutions.

Calendrier : en cours

7.4.5 Tel que mentionné ci-dessus.

7.4.6 La délégation des pouvoirs financiers pour signer en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP a été révisée à l'Institut. Le Bureau de l'administration du secteur veille à ce que les cartes de spécimen de signature correspondent aux délégations de pouvoir de signature.

Calendrier : en cours

7.4.7 Tel que mentionné ci-dessus.

Calendrier : en cours

7.4.8 Il s'agit d'une pratique courante au Bureau de l'administration du secteur qui est maintenant appliquée à l'Institut depuis que les CFSM s'est joint au HAM l'automne dernier (2005). Les factures saisies dans le SGI par les adjoints aux finances du HAM sont examinées et estampillées.

Calendrier : en cours

7.5 Suivi des pratiques de passation des marchés et établissement de rapports à cet égard

L'équipe de vérification a appris qu'il n'existe aucun processus ministériel de suivi et d'établissement de rapports pour les marchés attribués par TPSGC pour le compte du Ministère. Les marchés passés par TPSGC pour le compte du Ministère doivent être examinés, approuvés et suivis par le CEM.

Il a été mentionné précédemment que le Ministère doit revoir ses processus d'approvisionnement et les comparer aux pratiques exemplaires du gouvernement du Canada, qui servent de repère. Lors de l'examen de la modernisation de l'acquisition des services professionnels en technologie de l'information en 2002, il a été écrit : « Il est possible d'améliorer les choses en reconnaissant que l'approvisionnement doit faire partie de toutes les activités de planification de projet et faire l'objet d'un suivi et de rapports, à l'instar des autres produits à livrer du projet. Là encore, le MAECI gagnerait à effectuer un examen structuré des meilleures pratiques disponibles, qu'elles soient à l'interne, dans d'autres ministères fédéraux et dans le secteur privé, et évaluer si ces pratiques exemplaires peuvent être importées au Ministère. » (traduction)

Dans un commentaire connexe, la Vérification de marchés de services en 2004 fait remarquer que «  la gestion des marchés de services continue de fonctionner sans système d'information spécialisé. En conséquence, il est impossible de déterminer avec précision le volume de passation de marchés  ».

À la section 7.1, nous recommandions que l'ICSE, en consultation avec SPPG, conçoive un programme de suivi de la qualité qui porterait sur les principales activités de gestion des marchés afin d'assurer la conformité aux exigences du Ministère et des organismes centraux. Bien que la passation des marchés dans l'ensemble du Ministère dépasse la portée de la présente vérification, il serait illogique que cette recommandation ne soit pas appliquée à l'ensemble du Ministère.

Par conséquent, nous proposons la recommandation suivante pour une application plus vaste, au-delà de l'ICSE, dans l'ensemble du Ministère.

Recommandation

7.5.1 Le CEM devrait examiner et approuver les marchés passés par TPSGC pour le compte du Ministère, y compris les options de renouvellement, s'il y a lieu, et les modifications.

Réponse de la direction et calendrier

7.5.1 Le Ministère a mis en application la compilation des marchés ministériels d'une valeur supérieure à 5 000 $ dans un système informatisé en décembre 2005. Ce système inclura désormais les marchés amorcés par TPSGC pour le compte du Ministère, car il établira des liens avec les systèmes d'établissement de rapports financiers. Un Centre d'expertise contrôlera le processus de passation des marchés pour les contrats et les documents connexes pour les marchés ayant une valeur supérieure à 25 000 $. Le Centre d'expertise sera le guichet unique pour faire affaire avec TPSGC. La révision du cadre de référence pour le Comité d'examen des marchés du Ministère (CEM) et les comités de révision des contrats est en cours : elle accordera à ces organismes un plus grand pouvoir décisionnel et un rôle de gestion plus vaste. Les comités présenteront des rapports au comité de gestion deux fois par année sur les exigences de la politique, les irrégularités et le rendement.

Les mécanismes officiels de suivi seront discutés davantage lors de notre réunion avec SPPG. À l'heure actuelle, quelques réunions, entre employés du groupe PG, ont été tenues avec SPPG pour discuter des exigences de la direction. Le suivi et l'établissement de rapports seront renforcés afin d'assurer que les activités de passation des marchés respectent les exigences du Conseil du Trésor et des accords commerciaux. Un rapport mensuel sur la non-conformité sera présenté aux SMA et au CEM.

Calendrier : en cours

Annexe A - Chronologie du marché passé avec l'ILÉO

En novembre 1998, à la suite d'un appel d'offres, TPSGC attribue, pour le compte du Centre de formation linguistique (CFSL), un marché de 4 800 000 $ à l'Institut de langues étrangères d'Ottawa (ILÉO) afin de donner de la formation en langues étrangères et d'administrer des tests dans 50 langues. Le contrat s'échelonnait entre le 13 novembre 1998 et le 30 novembre 2001 et comprenait une option de prolongation de deux périodes d'un an. Cette option a été exercée au moyen d'une première prolongation, allant du 1er décembre 2001 au 30 novembre 2002, qui a également augmenté la valeur du marché de 1 600 000 $, et d'une deuxième prolongation, allant du 1er décembre 2002 au 30 novembre 2003, qui a augmenté la valeur du marché de 1 500 000 $.

Le 7 février 2003, CFSL reçoit un courriel de TPSGC l'informant que le marché avec l'ILÉO venait à échéance le 30 novembre 2003 et qu'une nouvelle demande de proposition était nécessaire. En se fondant sur le calendrier établi pour le processus de demande de proposition de 1998, on prévoyait que le nouveau processus de passation des marchés serait terminé en août ou septembre 2003. En avril 2003, CFSL présente une ébauche de la demande de proposition à TPSGC pour examen. Toutefois, le texte a dû subir de nombreuses modifications afin de se conformer au nouveau Règlement sur les marchés de l'État. Le 9 décembre 2003, TPSGC indique à CFSL que la rétroaction du gestionnaire de division était favorable et que la demande de proposition serait approuvée dans un proche avenir. Le 16 janvier 2004, TPSGC informe CFSL que la date prévue de publication de la demande de proposition dans MERX sera le 12 février 2004. Lors d'une réunion le 20 janvier 2004, TPSGC indique qu'une prolongation du contrat et une approbation de financement pour le contrat actuel d'enseignement des langues étrangères étaient nécessaires, selon la date de publication de la demande de proposition. Le 4 mai 2004, TPSGC obtient l'approbation de la modification, en invoquant les faits suivants : « Avec la version actuelle, il est raisonnable de prévoir qu'il n'y aura pas d'autres retards et le calendrier suivant de passation des marchés est réalisable : a) publication de la demande de proposition dans MERX en juin 2004, avec une date de clôture au début d'août 2004; b) évaluation des propositions et adjudication du marché à la fin d'août 2004 » (traduction). Le 22 avril 2004, peu avant la demande de modification du contrat, la responsabilité de la demande de proposition est attribuée à un nouvel agent d'approvisionnement et à un nouveau gestionnaire de division. Le 9 juin 2004, après avoir obtenu l'approbation de la modification, CFSL reçoit l'ordre de remanier la demande de proposition. Les retards exagérés dans la négociation du nouvel énoncé de travail et des exigences obligatoires, les nombreux remaniements de la demande de proposition et le manque de ressources au sein de TPSGC ont retardé la publication de la demande de proposition dans MERX jusqu'en mai 2005. Le 25 février 2005, TPSGC informe CFSL que le montant préapprouvé qui restait dans le contrat de l'ILÉO, qui avait été obtenu en mai 2004, ne permettrait de prolonger le contrat que jusqu'au 31 mai 2005. Le 28 février 2005, CFSL demande à TPSGC si les cours de langues étrangères doivent cesser le 31 mai 2005 jusqu'à ce que la demande de proposition soit terminée. TPSGC propose à CFSL de demander conseil à son unité interne de passation des marchés, étant donné que la dernière modification a été approuvée par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux avec la mention « aucune prolongation permise ».

Après avoir obtenu copie du Formulaire d'approbation des modifications de TPSGC et en avoir pris connaissance, l'équipe de vérification a déterminé que l'affirmation faite par TPSGC dans son courriel du 25 février 2005, en ce qui concerne la participation du ministre, était inexacte. Le montant total du marché avec l'ILÉO, comprenant les modifications, était évalué à 10 300 000 $ et la dernière prolongation a été approuvée au niveau du SMA, qui a affirmé : « Avec la version actuelle, il est raisonnable de prévoir qu'il n'y aura pas d'autres retards.» (traduction) Toutefois, le contrat est venu à échéance le 31 mai 2005. Cette situation signifiait que le Ministère devait assumer l'obligation de payer les services fournis après le 31 mai 2005. Le mécanisme demandé à l'origine par CFSL, soit une confirmation de commande, est un mécanisme de paiement; la section 7.2 du présent rapport en donne une explication détaillée. Une présentation au Conseil du Trésor, recommandée par SPPG et la SPD, n'a pas été utilisée par le MAECI pour ratifier le contrat avec l'ILÉO. Un marché à fournisseur unique de 1 500 000 $, qui a été libellé de façon rétroactive pour englober les services fournis du 1er juin 2005 au 5 octobre 2005, a plutôt été accordé par TPSGC le 5 octobre 2005, en conformité avec la directive du Conseil du Trésor.

Voici une représentation graphique du marché initial, comprenant les options et les modifications :

Tableau 5 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 19981999200020012002200320042005
Marché initial13 nov.  30 nov.    
Option 1   1er déc.30 nov.   
Option 2    1er déc.30 nov.  
DDP     7 févr. Sept. suite.../
Modification 1     28 nov.30 avril 
Modification 2      30 avril -30 mai 
Modification 3      28 mai -31 août 
Modification 4      30 août - 31 déc. 
Modification 5      20 déc.28 fév.
Modification 6       28 fév. - 31 mai

Tableau 6 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 Durée du marchéMontant initialAugmentation du montantSolde cumulatif
 Total4 815 000 $5 449 299,38 $10 264 299,38 $
Marché initialdu 13 nov. 1998 au 30 nov. 20014 815 000 $  
Option 1du 1er déc. 2001 au 30 nov. 2002 1 605 000 $6 420 000 $
Option 2du 1er déc. 2002 au 30 nov. 2003 1 500 000 $7 920 000 $
Modification 1du 28 nov. 2003 au 30 avril 2004 697 640 $8 617 640 $
Modification 2du 30 avril 2004 au 30 mai 2004 52 463 $8 670 103 $
Modification 3du 28 mai 2004 au 31 août 2004 639 299,38 $9 309 402,38 $
Modification 4du 30 août 2004 au 31 déc. 2004 450 000 $9 759 402,38 $
Modification 5du 20 déc. 2004 au 28 fév. 2005 09 759 402,38 $
Modification 6du 28 fév. 2005 au 31 mai 2005 504 897 $10 264 299,38 $

Annexe B - Chronologie du marché passé avec Graybridge

Le Centre d'apprentissage interculturel (CFSC) a été formé en 1996 lorsque le Centre d'apprentissage interculturel est passé de l'ACDI à l'ICSE. Lors de ce transfert, le CFSC a hérité des dispositions avec les fournisseurs qui étaient en vigueur à l'ACDI. Ces dispositions étaient fragmentées, lourdes sur le plan administratif et coûteuses. Dès la première année d'activités, il était évident que ce système ne correspondait pas aux orientations stratégiques du Centre. En 1997, le CFSC a amorcé un processus d'élaboration d'une politique de passation des marchés visant à atteindre le but de fournir les services au moyen d'un guichet unique. La stratégie de passation des marchés qui a été adoptée préconisait l'invitation à soumissionner auprès d'un seul fournisseur.

L'appel d'offres au niveau de l'ALENA a mené à deux soumissions. Une soumission était conforme, celle de Graybridge International Consulting, et après de longues négociations, le CFSC a attribué un marché de 11 205 000 $ à Graybridge pour fournir de la formation sur l'efficacité interculturelle du 1er octobre 1999 au 30 septembre 2002. Les conditions comprenaient l'option de prolonger le contrat de deux périodes d'un an. Cette option a été exercée au moyen d'une première prolongation, allant du 1er octobre 2002 au 30 septembre 2003, qui a également augmenté la valeur du marché de 6 000 000 $, et d'une deuxième prolongation, allant du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004, sans augmentation de la valeur du contrat.

Voici une représentation graphique du marché initial, comprenant les options et les modifications :

Tableau 7 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 19981999200020012002200320042005
Marché initial1er oct.  30 sept.   
Option 1   1er oct.30 sept.  
Option 2    1er oct.30 sept. 
Modification 1    29 sept.  
DDP    20 nov.  
Modification 2     1er oct. - 31 déc. 
Modification 3      1er janv. - 30 juin
Modification 4      15 juin
Modification 5      1er juil. - 30 sept.
Modification 6      1er oct. - 30 nov.

Tableau 8 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 Durée du marchéMontant initialAugmentation du montantSolde cumulatif
Total 11 250 000 $8 250 000 $19 500 000 $
Marché initialdu 1er oct.1999 au 30 sept. 200211 250 000 $  
Option 1du 1er oct. 2002 au 30 sept. 2003 6 000 000 $17 250 000 $
Option 2du 1er oct. 2003 au 30 sept. 2004 017 250 000 $
Modification 129 sept. 2003 017 250 000 $
Modification 2du 1er oct. 2004 au 31 déc. 2004 017 250 000 $
Modification 3du 1er janv. 2005 au 30 juin 2005 476 000 $17 726 000 $
Modification 415 juin 2005 1 024 000 $18 750 000 $
Modification 5du 1er juillet 2005 au 30 sept. 2005 750 000 $19 500 000 $
Modification 6du 1er oct. 2005 au 30 nov. 2005 019 500 000 $

Le 20 novembre 2003, le CFSC informe TPSGC qu'il commence à définir ses besoins pour le prochain processus de passation des marchés. En s'appuyant sur le calendrier qui avait été nécessaire lors du processus précédent de la demande de proposition, on prévoyait que le nouveau processus de passation des marchés serait terminé le ou avant le 1er octobre 2004. Les nombreux retards de la part de TPSGC dans l'examen du contenu de la demande de proposition du CFSC, le rejet du plan d'activités du CFSC en mars 2004 visant à prolonger le contrat de Graybridge jusqu'au 31 mars 2006, en attente d'un protocole d'entente avec l'ACDI, ont mené à un processus de demande de proposition long et compliqué. Entre-temps, le contrat de Graybridge a été modifié six fois par TPSGC. Une demande de proposition interne a été rédigée par SPPG pour assurer la transition jusqu'à ce que TPSGC publie la demande de proposition pluriannuelle pour la formation interculturelle.

Nos entrevues et notre examen de la documentation ont établi qu'à quelques reprises, le directeur du CFSC avait fait part de ses inquiétudes à TPSGC concernant la longueur du processus de demande de proposition pour la formation interculturelle et avait informé le directeur général de l'ICSE. Dès le 16 septembre 2004, le CFSC demande à TPSGC de confirmer soit que la demande de proposition est terminée à temps pour l'attribution d'un marché le ou avant le 31 décembre 2004, soit que TPSGC prolonge le contrat. TPSGC assure le CFSC que s'il était incapable de respecter la date cible, il pourrait prolonger le contrat de Graybridge afin d'éviter l'interruption des services. En juin 2005, TPSGC étudie la possibilité de prolonger le contrat de Graybridge jusqu'au 31 mars 2006, afin de faciliter les négociations avec l'ACDI. À la fin de juin, TPSGC informe le CFSC qu'il ne prolongera pas le contrat en cours jusqu'en 2006.

En été 2005, une demande de proposition interne a été rédigée par SPPG, en collaboration avec le CFSC, afin d'assurer la transition en attendant que TPSGC attribue une demande de proposition pluriannuelle. L'équipe de vérification a été informée que cette initiative avait été évoquée au cours d'une réunion tenue avec des hauts responsables de TPSGC, du MAECI et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces discussions, qui ont eu lieu à la mi-août 2005, ont été entreprises dans le but d'assurer la continuité des services au sein du CFSC. La demande de proposition interne de transition a été publiée par SPPG dans MERX le 17 août 2005 et retirée le lendemain par le directeur de SPPG. Entre-temps, une dernière prolongation a été négociée avec TPSGC afin de prolonger le contrat de Graybridge jusqu'au 30 novembre 2005. Le 18 octobre 2005, la demande de proposition interne a été à nouveau publiée dans MERX. Toutefois, l'interruption supplémentaire de deux mois causée par le retrait de l'annonce dans MERX, du 18 août au 18 octobre 2005, a mené à un délai serré, faisant en sorte que le CFSC a dû attribuer un contrat de transition avant le 30 novembre, date d'échéance du contrat.

Annexe C - Chronologie du marché passé avec La Cité

Le 15 octobre 2002, le MAECI attribue à l'École de langues La Cité un marché traditionnel par appel d'offres d'un mois, d'une valeur de 83 000 $, en attendant le résultat d'une demande de proposition publiée dans MERX le 1er novembre 2002, dont la date de clôture est le 13 décembre 2002.

Le 20 décembre 2002, le MAECI attribue, pour le compte du Centre de formation linguistique, un marché de 1 070 000 $ à l'École de langues La Cité pour donner des cours de langues officielles du 24 décembre 2002 au 30 août 2004. Les conditions du contrat comprenaient l'option de prolonger le contrat de trois périodes d'un an. Cette option a été exercée au moyen d'une prolongation, qui allait du 1er septembre 2004 au 30 août 2005 et qui a également augmenté la valeur du marché de 1 070 000 $. Le contrat a été modifié deux autres fois, la première afin d'augmenter la valeur à 2 700 000 $ et la seconde, afin de prolonger la durée jusqu'au 30 septembre 2005.

Le 9 septembre 2005, le CEM attribue un autre marché à l'École de langues La Cité, allant du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, d'une valeur de 2 000 000 $.

Voici une représentation graphique du marché initial, comprenant les options et les modifications :

Tableau 9 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 20022003200420052006
Appel d'offres, MAECIdu 23 sept. 2002 au15 oct.    
Marché initialdu 15 oct. au 22 nov.    
DDP dans MERX, MAECIdu 1er nov. au 13 déc.    
Modification 1du 22 nov. au 24 déc.    
Modification 2du 6 déc. au 24 déc.    
Nouveau contrat24 décembre 30 août  
Option 1  1er sept.30 août 
Modification 1  10 déc.jusqu'au 30 août 
DDP dans MERX, MAECI   S/O 
Modification 2   du 30 août au 30 sept. 
Nouveau contrat   1er oct.30 sept.
DDP, TPSGC   S/O 

Tableau 10 : Marché initial comprenant les options et les modifications
 Durée du marchéMontant initialAugmentation du montantSolde cumulatif
 Total3 153 207,48 $1 701 268,85 $4 854 476,33 $
Marché initialdu 15 oct. 2002 au 22 nov. 200283 207,48 $  
Modification 1du 22 nov. 2002 au 24 déc. 2002 65 351,32 $148 558,80 $
Modification 2du 6 déc. 2002 au 24 déc. 2002 5 917,53 $154 476,33 $
Nouveau contratdu 24 déc. 2002 au 30 août 20041 070 000 $ 1 224 476,33 $
Option 1du 1er sept. 2004 au 30 août 2005 1 070 000 $2 294 476,33 $
Modification 1du 10 déc. 2004 au 30 août 2005 560 000 $2 854 476,33 $
Modification 2du 30 août 2005 au 30 sept. 2005 02 854 476,33 $
Nouveau contratdu 1er oct. 2005 au 30 sept. 20062 000 000 $ 4 854 476,33 $

Annexe - D - Approbation de la confirmation de commande par HCM

(Cliquez sur l'image pour l'agrandir)

Approbation de la confirmation de commande par HCM

Annexe E - Confirmation de commande

numéro de contrat de TPSGC : 08349-8-0021/001/ZF

Confirmation de commande

La présente confirmation de commande a été faite en deux exemplaires le 21e jour de juillet 2005.

ENTRE

Sa majesté la reine du chef du Canada (ci-après « Sa Majesté »), représentée par le ministre des Affaires étrangères (ci-après « le ministre »)

D'UNE PART

ET

FLIO Inc.

750-130, rue Slater

Ottawa (Ontario)

K1P 6E2 (ci-après « l'entrepreneur »)

D'AUTRE PART

ATTENDU QUE Sa Majesté a demandé les services de l'entrepreneur du 1er juin au 30 juin 2005.

POUR CES MOTIFS, les parties souhaitent officialiser au moyen de la présente confirmation de commande que Sa Majesté versera à l'entrepreneur la somme de deux cent soixante-cinq mille six cent soixante-treize dollars et dix-neuf cents (265 673,19 $), plus la TPS applicable, en contrepartie des travaux effectués par l'entrepreneur pour le compte du ministre (ci-après « les travaux »).

L'entrepreneur, par les présentes, convient que lorsque ces coûts auront été remboursés par Sa Majesté à l'entrepreneur, Sa Majesté sera dégagée et libérée de façon définitive de toute action, réclamation, poursuite ou exigence qui pourrait survenir à la suite de son utilisation des travaux de l'entrepreneur.

La TPS, lorsqu'elle est applicable, sera intégrée à toutes les factures et à toutes les demandes d'acompte pour les biens fournis ou les services rendus et sera payée par le Canada. L'entrepreneur convient de verser à Revenu Canada tout montant à payer ou exigible de TPS.

La présente confirmation de commande a été signée au nom de Sa Majesté la Reine du chef du Canada par les représentants dûment autorisés du ministre des Affaires étrangères et au nom de l'entrepreneur par son signataire dûment autorisé.

Signatures

pour le ministre des Affaires étrangères

*** ICSE

La présente atteste que les fonds sont disponibles en vertu de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

pour ***, directeur, CFSL

Examiné par :

Section de la passation des marchés de services (SPPG)

FLIO Inc.

Justification d'une confirmation de commande

En novembre 1998, un marché a été attribué à FLIO Inc. pour fournir des services de formation en langues étrangères et d'administration de tests. Le contrat, modifié sept fois, est venu à échéance le 31 mai 2005. Depuis le début de 2003, le Centre de formation linguistique collabore avec TPSGC pour obtenir un nouveau contrat au moyen d'un appel d'offres afin de fournir des services de formation linguistique et d'administration de tests. On prévoyait à l'origine que les travaux de rédaction de la demande de proposition (DDP) seraient terminés avant le 31 août 2003, *** qui a suivi a causé des retards excessifs. Un *** et un *** ont été affectés au dossier et ont demandé un remaniement complet de l'énoncé des travaux et des critères d'évaluation. Le processus a finalement été terminé et la DDP a été publiée dans MERX avec une date de clôture le 21 juin 2005. Étant donné que le contrat précédent était échu depuis le 31 mai 2005, il était impossible de lancer un appel d'offres pour obtenir des services pendant la période de transition du 31 mai jusqu'à la date de l'attribution du nouveau marché (prévue à la mi-juillet ou à la fin de juillet). La présente confirmation de commande est demandée afin de continuer les services de formation linguistique et d'administration de tests en attendant l'attribution d'un nouveau marché.

Annexe F - Courriel - Confirmation de commande

(Cliquez sur l'image pour l'agrandir)

Confirmation de commande

Annexe G - Tableau 3 - Marchés de services (en milliers de dollars) (Excluant les services d'architecture et d'ingénierie)

Table 11: Marchés de services
élémentCol ICol IICol IIICol IVCol VCol VICol VII
 Pouvoir de passation des marchés pour :Appels d'offres électroniquesConcurrentielNon concurrentiel
 DébutModificationsDébutModificationsDébutModifications
1Autres programmes non mentionnés expressément20001000400200*100*50
2Commissariat aux langues officielles20001000400200100100
3Travaux publics et Services gouvernementaux Canada200001000010000500030001500
4Transports4000200020001000100100
5Pêches et Océans4000200040020010050

Annexe H - Courriel - Demande de proposition sur la formation interculturelle

No20 - Message envoyé le mardi 19 octobre 2004 à 10 h 45
destinataire : ***
c.c. ***
objet : DDP pour remplacer le contrat no08349-8-0021/001/ZF

Alors ...

Où en sommes-nous?

***

No19 - Message envoyé le jeudi 16 septembre 2004 à 11 h 55

Pour faire suite au courriel précédent envoyé par ***, j'ai fait quelques calculs que je te communique. Compte tenu de ceux-ci, je demande une certaine assurance de la part de TPSGC que soit la DDP sera terminée à temps pour attribuer un marché le ou avant le 31 décembre 2004 ou que TPSGC prolongera le contrat actuel pour au moins 6 mois. Je demande une prolongation de six mois parce que l'attribution d'un marché et la période de transition nécessaire (compte tenu de l'ampleur des services fournis) à la fin de l'exercice financier serait impossible à gérer et nuirait à la capacité du Centre de desservir convenablement ses clients.

Cela dit, et compte tenu des retards subis jusqu'à maintenant, je me demande pourquoi nous ne demandons pas tout simplement une modification au contrat jusqu'au 31 mars 2006, puisque nous allons lancer un appel d'offres d'une durée d'un an seulement. Une DDP pour un marché d'aussi courte durée exige un investissement considérable de temps et d'effort, en plus des efforts déjà déployés, et nous devrons essentiellement commencer le processus immédiatement afin d'arriver à temps pour la fin de ce nouveau marché. Je pense que tu vois le dilemme qui commence à se dessiner.

J'aimerais obtenir tes impressions dès que possible.

Merci,
***

dates prévues par ordre chronologique inversé (à partir du calendrier fourni à l'origine par TPSGC en avril)

  • attribution du marché le 17 décembre
  • approbation du marché (TPSGC) - du 16 novembre au 16 décembre
  • évaluation de la viabilité financière (TPSGC) - du 10 au 15 novembre
  • évaluation financière (TPSGC) - les 8 et 9 novembre
  • évaluation technique (TPSGC) - du 30 octobre au 5 novembre
  • acheminement des propositions (TPSGC) - le 29 octobre
  • date de clôture dans MERX - le 27 octobre
  • publication dans MERX (TPSGC) - le 16 septembre

Le calendrier suppose que nous pouvons effectuer l'évaluation technique dans une semaine (ce qui nous obligera probablement à travailler pendant la fin de semaine et de longues heures). La DDP devra tout de même être publiée dans MERX aujourd'hui afin qu'un marché soit en vigueur le 1er janvier 2005.

Une grève possible de la fonction publique compliquerait les choses.

Annexe I - Liste des abréviations et symboles

AC
Administration centrale (Ottawa)
ACDI
Agence canadienne de développement international
ACL
Audit Command Language
ALENA
Accord de libre-échange nord-américain
BAS
Bureau de l'administration du secteur
CAN
Canadien
CAS
Conseiller de l'administration du secteur
CC
Confirmation de commande
CEM
Comité d'examen des marchés
CEP
Critères d'évaluation par point
CFSC
Centre d'apprentissage interculturel
CFSD
Centre d'apprentissage en affaires internationales et en gestion
CFSL
Centre de formation linguistique
CFSM
Bureau de l'administration du secteur de l'ICSE
CFSS
Centre d'apprentissage des services ministériels
CMEM
Comité ministériel d'examen des marchés
CT
Conseil du Trésor
DDP
Demande de proposition
DG
Directeur général
EDT
Énoncé des travaux
EO
Exigence obligatoire
FE
Formulaire d'engagement
FLT
Cours de langue étrangère
GC
Gouvernement du Canada
HAM
Bureau de l'administration du secteur - Ressources humaines
HCM
Sous-ministre adjoint, Ressources humaines
HFD
Direction générale des affectations et de la gestion des cadres
IET
Formation sur l'efficacité interculturelle
ICSE
Institut canadien du service extérieur
ILÉO
Institut de langues étrangères d'Ottawa
JUS
Direction des services juridiques - Justice
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
LVES
Liste de vérification des exigences de sécurité
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MERX
Service électronique d'appels d'offres du gouvernement du Canada
OLT
Formation en langues officielles
PAC
Préavis d'adjudication de contrat
PE
Protocole d'entente
PG
Spécialiste de l'acquisition et des approvisionnements
QR
Questions et réponses
RH
Ressources humaines
RMP
Rapport mensuel des présences
SAP
Systèmes, applications et produits de traitement de données
SAPC
Système automatisé de passation de contrats
SCM
Sous-ministre adjoint, Services ministériels
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
SELECT
Système informatisé de sélection et de passation de contrats
SGI
Système de gestion intégrée (système financier)
SMA
Sous-ministre adjoint
SMD
Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels
SMF
Direction des services financiers, de la rémunération et des marchés
SMFH
Services financiers de l'administration centrale
SMP
Direction de la planification, de l'analyse des programmes et des budgets
SPD
Direction générale de l'administration centrale
SPPG
Attribution des marchés de services
TI
Technologies de l'information
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
USS
Sous-ministre des Affaires étrangères
ZIV
Direction de la vérification

Notes :

1 Institut de langues étrangères d'Ottawa (ILÉO) et Graybridge Malkam.

2  Consulter l'Annexes A et B.

3  En 2003 et 2004, l'ICSE a attribué 298 marchés de services.

4  Le Système informatisé de sélection et de passation des contrats est traité dans la réponse de la direction contenue à la section 7 du présent rapport.

5  Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

6  Audit Command Language (ACL).

7  Rapport sur le marché de l'ICSE pour l'année budgétaire 2004-2005.

8  Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2012-10-02