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Évaluation formative de l'Initiative de représentation accrue aux États-Unis

(Août 2006)

(Version PDF, 409 ko) *

Table des matières

Sommaire

L'évaluation formative de l'Initiative de représentation accrue (IRA) aux États-Unis a été commandée par le coordinateur exécutif du secrétariat de l'IRA pour s'acquitter des obligations envers le Conseil du Trésor du Canada. Ce projet à été effectué, entre novembre 2005 et mars 2006 et à été mené par la Division de l'évaluation du Bureau de l'Inspecteur général au ministère des Affaires étrangères et du commerce international (MAECI) avec l'appui d'une equipe de Consultant indépendant, avec le conseil d'un Comité consultatif de l'évaluation.

L'IRA a pour principal objectif d'aborder les priorités du gouvernement du Canada en matière d'expansion des affaires et de faire valoir les intérêts clés du Canada ainsi que d'aborder les enjeux qui sont cruciaux pour de solides relations canado-américaines. L'IRA vise l'atteinte de cet objectif par le truchement d'une représentation accrue partout aux États-Unis et d'un réseau élargi de missions aux États-Unis, notamment dans les centres nouveaux et en émergence des régions du Sud et du Sud-Ouest des États-Unis. L'IRA regroupe à titre de partenaires les ministères et organismes suivants : Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA); Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC); Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (ADECRQ); ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI); Industrie Canada (IC); Conseil national de recherches du Canada (CNRC); Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO). L'évaluation a permis de conclure que les partenaires de l'IRA et le réseau de missions aux États-Unis sont davantage en mesure d'augmenter les efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires comme le montrent la réalisation des effets obtenus à ce jour tels que les outils et la documentation visant la promotion des intérêts, la mise sur pied de stratégies régionales ou au niveau des États, la couverture médiatique, les événements promotionnels et les études de marché pour ne nommer que ceux-là. Malgré la complexité de l'IRA et les défis qui se sont présentés, la gestion de la mise en oeuvre et des activités de l'Initiative s'est très déroulée. De nouvelles missions ont été créées et dotées en personnel et des systèmes de gestion ont été mis en place.

L'objectif secondaire poursuivi par l'Initiative consistait à accomplir ce qui précède par l'intermédiaire d'un modèle de partenariat favorisant l'interaction gouvernementale de manière à exécuter les programmes et à diffuser des messages aux États-Unis d'une façon cohérente et coordonnée. L'évaluation a également permis de conclure que les relations de travail entre les partenaires de l'IRA et avec le secrétariat de l'IRA et les missions étaient en générale bonnes et témoignaient de la création de partenariats importants.

Création de partenariats

L'IRA furent une réaction appropriées et opportunes à la nécessité de renforcer les relations Canada-États-Unis. On a envisagé la mise sur pied d'une initiative pangouvernementale mais seulement une partie des ministères fédéraux clés ont à l'époque choisi d'y participer. Cela eut pour effet d'engendrer un partenariat incomplet et qui penchait quelque peu en faveur des intérêts économiques et commerciaux et par conséquent en faveur de l'expansion des affaires.

Recommandation 1 :

On recommande d'élargir le partenariat de l'IRA de manière à inclure les autres ministères du gouvernement fédéral qui sont intéressés à investir dans les relations Canada-États-Unis afin d'actualiser plus efficacement l'approche pangouvernementale.

Les relations de travail entre les partenaires actuels de l'IRA, le secrétariat de l'IRA et les missions témoignent de la création d'un partenariat important doté de valeurs et d'objectifs communs. Il serait néanmoins possible d'améliorer le cadre de gouvernance en définissant plus efficacement les rôles et les responsabilités de partenaires et en précisant les responsabilités partagées. En outre, compte tenu du fait que le MAECI assume la responsabilité ultime de l'administration de l'IRA et de l'atteinte de résultats, le rôle de celui-ci devrait être explicitement défini dans le cadre de gouvernance. Cela sera particulièrement important lorsque d'autres ministères fédéraux clés se joindront au partenariat de l'IRA.

Recommandation 2 :

On recommande que les partenaires actuels et à venir de l'IRA élaborent une entente sur le cadre de gouvernance dans laquelle on retrouverait les principes du Partenariat, on identifierait clairement le ou les ministères responsables, on préciserait les mécanismes de gestion financière, on décrirait les obligations redditionnelles, les responsabilités et les contributions de chacun des partenaires à l'égard de l'Initiative et dans laquelle on ferait état des rôles et responsabilités du secrétariat de l'IRA.

Utilisation efficace d'une capacité accrue en matière de représentation

Le rajustement à la taille idéale des territoires, l'ouverture de missions et le rehaussement du niveau de certaines autres ainsi que la création d'un réseau de consuls honoraires a permis le développement d'une nouvelle capacité de représentation du Canada dans les régions des États-Unis qui sont d'une importance stratégique pour les intérêts du Canada. Les chefs de mission, les agents des Affaires politiques et publiques et le personnel commercial peuvent tous contribuer à augmenter les efforts de défense des intérêts. Le personnel n'appartenant pas à MAECI employé dans les missions facilite la participation des partenaires de l'IRA et d'autres intervenants canadiens dans l'expansion des affaires et possiblement dans les efforts déployés au chapitre de la défense des intérêts. Le défi consiste maintenant à veiller à ce que ces ressources soient employées de manière plus stratégique.

Des séjours de réflexion sur la planification stratégique de haut niveau et des grandes conférences auxquelles ont participé différents intervenants ont eu lieu afin de dresser la liste des priorités stratégiques. Or, on n'a fait peu de suivi afin d'assurer une planification stratégique coordonnée des efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires dans l'ensemble du nouveau réseau de représentation. Pour pouvoir compléter le processus de planification stratégique, il aurait fallu déterminer le « poids » relatif ou l'importance de chaque priorité stratégique, y affecter un budget proportionnel et mettre au point des paramètres de programmation et des calendriers de mise en oeuvre. On a plutôt adopté une approche de prestation de programme souple utilisant les priorités stratégiques comme grille large pour l'examen des propositions de projet. Même si les efforts de planification stratégique se poursuivent séparément pour ce qui est de la défense des intérêts et de l'expansion des affaires, ni le secrétariat de l'IRA ni les partenaires de l'IRA ne travaillant pas au MAECI ne participent actuellement, ce qui est incompatible avec les valeurs qui sous-tendent une initiative horizontale.

Les missions peuvent obtenir du financement d'une variété de programmes pour les efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires. Malheureusement, toutes les sources de financement sont assujetties à leurs propres procédures de demande de propositions et d'approbation, à des règles administratives et financières, à des procédures de mise en oeuvre et à des exigences en matière d'établissement de rapports. Cela donne lieu à un fardeau administratif inutile et diminue l'efficacité des programmes des missions. L'adoption d'approches intégrées et uniformes pour le financement et des mécanismes de prestation pour la défense des intérêts et l'expansion des affaires permettrait d'améliorer la capacité d'absorption des missions à mettre en oeuvre un volume en augmentation rapide de programmes visant la défense des intérêts et l'expansion des affaires.

Recommandation 3 :

On recommande que les approches de gestion du MAECI à l'égard des efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires soient alignées, harmonisées et synchronisées stratégiquement afin de permettre aux partenaires et aux missions d'effectuer une planification détaillée de manière opportune et intégrée.

Nécessité de faire preuve de leadership à la haute direction

L'évaluation a révélé que les comités chargés de la gouvernance à l'échelon opérationnel traitent de façon efficace les problèmes de gestion, et ce, en temps opportun. Il semble toutefois que les comités de gouvernance supérieurs de l'IRA manquent de leadership sur le plan de l'orientation politique et de la communication de données sur le rendement. Le cadre de référence du Comité des politiques des sous-ministres adjoints n'était pas disponible lors de l'évaluation. Les membres du comité ne se sont réunis qu'une fois par année au lieu des trois rencontres par année prévues à l'origine. Les partenaires de l'IRA, à l'exception du MAECI, sont généralement représentés par des DG qui agissent à titre de remplaçants lors des quelques réunions de comité qui ont été tenues et les comptes-rendus des discussions font peu état de discussions liées aux orientations ou au rendement ou de discussions de nature stratégique. La haute direction du partenariat de l'IRA n'a pas rempli son rôle de gouvernance pour ce qui est de la fourniture d'une orientation en matière de politique, de la tâche d'assurer une orientation stratégique en matière de programmes et une coordination.

Le suivi et la communication de données en matière de rendement n'ont pas constitué une priorité pour les partenaires et le secrétariat de l'IRA. Un seul rapport sur les progrès et le rendement a été présenté dans le cadre de l'évaluation. La version préliminaire du rapport aux ministres sur les deux premières années de la mise en oeuvre (juin 2005) a été présentée par le coordinateur exécutif au Comité des opérations des directeurs généraux et au Comité des politiques des sous-ministres adjoints le 22 novembre 2005 mais il n'a pas encore été approuvé. L'évaluation a permis de conclure que la majorité des extrants prévus pour ce qui est de la gestion du partenariat et de l'accroissement de la capacité de représentation canadienne ont été atteints comme prévus. Or, il existe peu de preuves facilement accessibles à l'effet que des résultats à court terme ont été obtenus sur le plan de l'amélioration de la compréhension de l'interdépendance Canada-États-Unis, du règlement des différends Canada-États-Unis, d'une sensibilisation accrue des États-Unis à l'égard des capacités canadiennes en matière de technologie, des possibilités d'investissement offertes au Canada ou d'une sensibilisation accrue des entreprises canadiennes à l'égard des débouchés sur le marché américain. Les partenaires de l'IRA n'ont pas remplir leur rôle de gouvernance et de mise en oeuvre qui consiste à veiller à ce que le rendement de l'IRA fasse l'objet d'un suivi et d'un rapport annuel par le secrétariat de l'IRA.

Recommandation 4 :

On recommande de renforcer la gouvernance du programme, notamment en ce qui concerne l'orientation et la planification stratégique et la communication de données sur le rendement.

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Acronymes et abréviations

AAC
- Agriculture et Agroalimentaire Canada
ADECRQ  
- Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec
AEC
- Affaires étrangères Canada
AEC
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Affaires étrangères)
ALENA
- Accord de libre-échange nord-américain
APECA
- Agence de promotion économique du Canada atlantique
BCM
- Service des relations avec les médias, AEC/CICan
BCS
- Direction des services des communications, AÉC/CICan
CCC
- Corporation commerciale canadienne
CCE
- Comité consultatif de l'évaluation
CCI
- Centre du commerce international
CCIRA
- Comité sur les communications de l'IRA
CCUE
- Comité du Cabinet sur l'union économique
CGRR
- Cadre de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats
CICan
- Commerce international Canada
CICan
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Commerce international)
CNRC
- Conseil national de recherches du Canada
CP
- Comité permanent
CPS
- Conférence sur la planification stratégique
CSA
- Cadre stratégique pour l'agriculture
DAEC
- Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation, AEC/CICan
DCP
- Délégué commercial principal
DEO
- Ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest
DG
- Directeur général
É.-U.
- États-Unis d'Amérique
EAI
- Expansion des affaires internationales
EAT
- Direction des droits de douane et de l'accès aux marchés, AEC/CICan
EDC
- Exportation et développement Canada
ERP
- Employés recrutés sur place
ESB
- Encéphalopathie spongiforme bovine
FIA
- Fonds d'innovation de l'Atlantique
FSC
- Fonds pour services aux clients
G8
- Groupe des huit - réunit les sept premiers pays industrialisés et la Russie
GC
- Gouvernement du Canada
GPC
- Gestionnaire du programme commercial
GR
- Gestion fondée sur les résultats
HOM
- Chef de mission
IC
- Industrie Canada
IDE
- Investissement direct à l'étranger
IPT
- Initiative de partenariats technologiques
IRA
- Initiative de représentation accrue aux États-Unis
LISO
- Services locaux d'information
MAECI
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MC
- Mémoire au Cabinet
NED
- Secrétariat de l'Initiative de représentation accrue aux États-Unis
NUR
- Direction de la promotion des intérêts canadiens aux États-Unis et de la liaison avec les missions, Affaires étrangères
OCDE
- Organisation de coopération et de développement économiques
OEA
- Organisation des États américains
ONG
- Organisation non gouvernementale
ONU
- Organisation des Nations Unies
OTAN
- Organisation du Traité de l'Atlantique Nord
PARI
- Programme d'aide à la recherche industrielle
PC
- Personnel canadien à l'étranger
PCICA
- Partenariat pour le commerce et l'investissement au Canada atlantique
PERPA
- Affaires publiques et relations politiques et économiques
PIB
- Produit intérieur brut
PME
- Petites et moyennes entreprises
PNWER
- Pacific North West Economic Region
PT
- Partenariat technologique
RD
- Recherche et développement
RH
- Ressources humaines
S et T
- Science et technologie
SCT
- Secrétariat du Conseil du Trésor
SDC
- Service des délégués commerciaux du Canada
SGILE
- Système de gestion des investissements et de liaison avec les entreprises
SM
- Sous-ministre
SMA
- Sous-ministre adjoint
SRAS
- Syndrome respiratoire aigu sévère
SRD
- Direction générale des biens, AEC/CICan
TMR
- Tableaux de mesure du rendement
TRIO
- Système de gestion de l'information utilisé par le Service des délégués commerciaux
ZID
- Bureau de l'Inspecteur général (MAECI)
ZIE
- Division de l'évaluation (MAECI)

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1.0 Introduction

1.1 Contexte

La présente évaluation formative a été commandée par le coordonnateur exécutif du secrétariat de l'Initiative de représentation accrue (IRA) aux États-Unis (NED) pour satisfaire aux obligations énoncées dans la présentation au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Le cadre de référence (CR) de L'évaluation a été préparé par la Division de l'évaluation (ZIE) du Bureau de l'Inspecteur général (ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) en collaboration avec le secrétariat et les partenaires de l'IRA. L'évaluation a été menée par la Division de l'Évaluation avec l'appuie d'un groupe de consultants indépendents, avec le conseil d'un Comité consultatif de l'évaluation. La réunification d'AEC/CICan, qui forment de nouveau le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), a été effectuée après le travail sur le terrain et avant le dépôt du rapport d'évaluation.

1.2 Contexte et justification de l'évaluation

De par sa taille et sa vitalité, l'économie des États-Unis offre au Canada d'extraordinaires possibilités aux chapitres du commerce, de la technologie et de l'investissement. Toutefois, les événements du 11 septembre 2001 ont souligné le rapport entre la prospérité économique et la sécurité nationale. Ces préocupations on révélé que la prospérité du Canada était quelque peu fragilisée par la grande importance qu'attachent les États-Unis à la sécurité nationale. Les intérêts économiques et politiques auxquels le Canada attache le plus d'importance sont en jeu aux États-Unis, ce qui signifie que l'on doit déployer d'avantage d'efforts pour faire valoir les points de vue du Canada, résoudre les problèmes et éviter l'apparition d'autres problèmes.

Le niveau actuel des ressources du gouvernement du Canada aux États-Unis ne permet pas de porter une attention adéquate et efficace à la défense des intérêts et à l'expansion des affaires dans un territoire si vaste. Dans le Discours du trône de 2002, le gouvernement a fait allusion à une approche plus avisée de l'augmentation de la représentation canadienne aux États-Unis afin d'intensifier la défense des intérêts canadiens dans ce pays. C'est dans ce contexte que l'Initiative de représentation accrue (IRA) aux États-Unis a été créée. En novembre 2003, le SCT a alloué à l'IRA un budget d'environ 60 millions de dollars pour cinq ans à compter de septembre de l'exercice financier 2003-2004. Un montant équivalent provenant des ressources des partenaires a été réaffecté, ce qui porte à 118,2 millions de dollars le budget quinquennal de l'IRA.

Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, le cadre de gestion du gouvernement fédéral, demande aux gestionnaire de la fonction publique de définir les résultats prévus, de se concentrer continuellement sur l'obtention de résultats, de mesurer le rendement régulièrement et objectivement, d'apprendre et de s'adapter pour améliorer l'efficacité. Ils doivent rendre des comptes sur le rendement de leurs programmes à la haute direction, aux ministres, au Parlement et à la population canadienne. Le coordonnateur exécutif de NED a commandé la présente évaluation formative à mi-chemin de la réalisation de l'IRA afin de mesurer objectivement les progrès réalisés vers l'obtention des résultats attendus et de cerner les problèmes liés aux premières étapes de la mise en oeuvre et de la gestion de l'initiative.

1.3 Structure du rapport

Le présent rapport compte six chapitres, y compris l'Introduction. Le deuxième chapitre présente un aperçu de l'IRA. Le troisième chapitre résume le mandat d'évaluation qui a été présenté en détail dans le plan de travail approuvé. Le chapitre quatre présente les constatations et les conclusions de l'évaluation relativement aux questions prévues au cadre d'évaluation, et le chapitre cinq contient les conclusions générales qui portent sur les questions d'évaluation liées à la pertinence, aux résultats et à la rentabilité. Le chapitre six présente les recommandations découlant de l'évaluation.

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2.0 Aperçu de l'IRA

2.1 Objectifs de l'IRA

Le principal objectif de l'IRA consiste à réaliser les priorités du gouvernement du Canada, notamment stimuler l'investissement au Canada, accroître les échanges commerciaux avec les États-Unis, favoriser le développement et les échanges sur les plans de la science et de la technologie, réduire les obstacles au commerce et défendre en général les principaux intérêts canadiens et les questions considérées comme essentielles à la vitalité des relations Canada-États-Unis (frontières, sécurité, questions agricoles et commerciales, énergie et environnement). L'IRA a l'intention de réaliser cet objectif en élargissant la représentation du Canada dans tous les États-Unis, en particulier dans les centres nouveaux et en émergence du Sud et du Sud-Ouest.

L'objectif secondaire de l'IRA consiste à accomplir ce qui précède par l'intermédiaire d'un modèle de partenariat favorisant l'interaction gouvernementale de manière à exécuter les programmes et à diffuser des messages aux États-Unis d'une façon cohérente et coordonnée. Le modèle de partenariat horizontal doit pouvoir être adapté à d'autres régions.

2.2 Réalisation du programme

Le réseau élargi de missions canadiennes comptera 81 employés supplémentaires, soit du personnel canadien à l'étranger et du personnel recruté sur place. De plus, un réseau de 20 consuls honoraires sera mis sur pied pour représenter et faire valoir les intérêts du Canada dans des régions où le Canada n'est pas représenté.

2.3 Partenariat et gouvernance

L'IRA est un exemple de l'approche pangouvernementale privilégiée par le gouvernement canadien pour gérer les enjeux horizontaux dans le but d'accroître la visibilité du Canada et de défendre ses intérêts. Le Secrétariat de la Représentation à Washington, le comité du Cabinet chargé des relations canado-américaines et la nomination d'un secrétaire parlementaire aux relations canado-américaines sont d'autres exemples d'initiatives mises en place par le gouvernement dans le cadre de sa nouvelle approche mieux avisée. L'IRA est un partenariat de plusieurs ministères et organismes qui regroupe notamment :

  • Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA)
  • Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)
  • Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (ADECRQ)
  • Affaires étrangères Canada (AEC), qui fait maintenant partie du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI)
  • Commerce international Canada (CICan), qui fait maintenant partie du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI)
  • Industrie Canada (IC)
  • Conseil national de recherches du Canada (CNRC)
  • Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO)

Le fonctionnement du partenariat repose sur une structure de comités à quatre niveaux : le Comité directeur des sous-ministres (SM), le Comité des politiques des sous-ministres adjoints (SMA), le Comité des opérations des directeurs généraux et les comités permanents sur la défense des intérêts du Canada et l'expansion des affaires, les ressources humaines (RH) et les communications (COM).

Le secrétariat de l'IRA se charge de la gouvernance de l'IRA. Au moyen des réunions et des communications connexes des comités de gouvernance, le Secrétariat tente d'obtenir la participation des partenaires de l'IRA, donne des conseils aux partenaires et reçoit des orientations de la haute direction.

2.4 Ressources

L'IRA est une initiative horizontale qui s'ajoute aux autres programmes et ressources déjà en place dans tous les États-Unis. Tableau 1 ci-dessous présente les contributions de chaque partenaire de l'IRA, contributions qui sont jumelées par le cadre financier. Les transferts sont effectués au moyen de la mise à jour annuelle des niveaux de référence et sont présentés dans le Budget principal des dépenses pour 2004-2005 d'AEC (maintenant le MAECI), qui administre les fonds.

Tableau 1 : Financement de l'IRA par source (en milliers de dollars)*
Source2003/20042004/20052005/20062006/20072007/2008Total
AEC/CICan1 8005 4005 9505 9507 50026 600
IC6401 5601 9501 9501 5007 600
CNRC805206506505002 400
DEO3601 0401 3001 3001 0005 000
ADECRQ3601 0401 3001 3001 0005 000
APECA3601 0401 3001 3001 0005 000
AAC1 5001 5001 5001 5001 5007 500
Sous-total5 10012 10013 95013 95014 00059 100
Cadre financier2 1008 90017 05017 05014 00059 100
Total7 20021 00031 00031 00028 000118 200

* Source : CGRR de l'IRA, juin 2005

2.5 Dépenses

Les dépenses, qui sont fondées sur le financement approuvé, sont prévues pour chaque principale fonction du tableau 2 qui suit. Les montants sont fondés sur les dépenses engagées en 2003-2004, prévues pour l'exercice financier en cours et planifiées pour 2005-2006 et les années suivantes. On ne s'attend pas à de grands changements dans les fonctions principales étant donné que les composantes du budget sont relativement fixes, sauf en ce qui concerne le financement des programmes.

Tableau 2 : Dépenses liées à l'IRA dans chaque grande composante de programme (en milliers de dollars)*
Fonction2003/
2004
2004/
2005
2005/
2006*
2006/
2007
2007/
2008
Total
Missions2 70911 59320 95117 64717 64770 547
Consuls honoraire1505382 0002 0002 0006 688
Financement du programme2004 9117 6377 5875 58725 922
Gestion ministérielle2921 1931 5671 4861 7166 254
Solde périmé6850000685
Sous-total des dépenses4 03618 23532 15528 72026 950110 096
Réserve (accumulée annuellement)3 1642 765-1 1552 2801 0508 104
Total7 20021 00031 00031 00028 000118 200

  * Source : CGRR de l'IRA, juin 2005.
** Le déficit doit être compensé au moyen des fonds reportés.

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3.0 Mandat de l'évaluation

3.1 Objectifs et portée

La présente évaluation formative a pour but d'évaluer la mise en oeuvre globale de l'IRA en fonction des attentes décrites dans le Cadre de Gestion et de responsabilisations axées sur les Résultats (CGRR) élaboré en 2003. L'évaluation a permis d'examiner des questions liées à la pertinence, à la mise en oeuvre des programmes, aux résultats et à la réussite. Voici les objectifs précis de l'évaluation :

  • Déterminer dans quelle mesure le mécanisme de conception de programmes, de partenariat et de gouvernance demeure pertinent et répond aux besoins actuels du gouvernement du Canada, des partenaires de l'IRA et des autres intervenants.
  • Déterminer l'efficacité de la mise en oeuvre des programmes, notamment sur les questions de la gouvernance, de la mobilisation des ressources, de l'expansion des affaires internationales, des programmes de défense des intérêts ainsi que de la mesure du rendement et des rapports sur le rendement.
  • Déterminer dans quelle mesure les extrants prévus et les résultats à court terme ont été réalisés et mesurer les possibilités de réalisation des résultats à moyen terme.

3.2 Clients et intervenants

Le destinataire direct de cette évaluation formative est le Comité des opérations des directeurs généraux de l'IRA, représenté par le coordonnateur exécutif de NED. Les principaux intervenants de l'IRA sont des ministères et organismes non gouvernementaux, des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des associations de gens d'affaires, des entreprises et des citoyens qui s'intéressent de près aux relations canado-américaines et à l'expansion des affaires aux États-Unis.

3.3 Enjeux et questions de l'évaluation

L'évaluation a été entreprise environ à mi-chemin de la période de financement de l'IRA et a porté sur les progrès de la mise en oeuvre des programmes en général depuis leur conception. La formulation des principaux enjeux de l'évaluation et des questions sur la pertinence, la réalisation des programmes, l'obtention des résultats et la réussite a été fondée sur la Politique d'évaluation du SCT (2001). Un cadre d'évaluation qui comprend les questions précises de l'évaluation a été élaboré et a été le principal outil de la réalisation de l'évaluation conformément au plan de travail approuvé.

3.4 Méthodologie

La cueillette de données a été réalisée au moyen de l'examen et de l'analyse de documents, d'entrevues, d'enquêtes et de visites sur place. Chaque membre de l'équipe d'évaluation devait évaluer différents aspects de l'IRA. Le secrétariat de l'IRA a soumis les principaux documents de gestion comme le mémoire au Cabinet, les présentations au Conseil du Trésor, le CGRR ainsi que les procès verbaux des réunions des comités de gouvernance, les listes de projets et les données financières, qui ont été analysés par l'équipe d'évaluation. Après la mise en place des instruments de mesure, l'équipe d'évaluation a planifié et réalisé des entrevues et des visites dans les missions ou ailleurs, au besoin. Avant d'entreprendre les visites dans les missions, les membres de l'équipe d'évaluation ont mis en commun les données recueillies au moyen des sondages en ligne et des entrevues avec les membres des comités de gouvernance. Dans la mesure du possible, les entrevues ont été menées conjointement avec les principaux SMA, les membres du personnel du secrétariat de l'IRA et de l'ambassade à Washington lorsque le temps, la disponibilité et les horaires de chacun le permettaient. L'équipe d'évaluation a interrogé 90 personnes et visité un échantillon représentatif de sept missions (Buffalo, Denver, Los Angeles, Minneapolis, New York, Raleigh-Durham et Washington). Voici un Sommaire des activités de collecte de données, des taux de réponse et du champ d'observation :

  • Sondage en ligne auprès des missions - 19 missions sur 22 ont répondu - (90 %)
  • Sondage en ligne auprès des consuls honoraires - 6 consuls honoraires sur 12 ont répondu - (50 %)
  • Entrevues (gouvernance) avec des partenaires de l'IRA - 7 partenaires sur 7 ont répondu - (100 %)
  • Entrevues avec le personnel du secrétariat de l'IRA - 4 cadres sur 4 ont répondu - (100 %)
  • Entrevues à l'occasion des visites dans les missions - 7 missions sur 21 ont été visitées - (33 %)

Après la présentation et l'examen des constatations et conclusions préliminaires, les membres de l'équipe d'évaluation ont rédigé leur section respective de l'ébauche du rapport d'évaluation, qui a été regroupé par le directeur de l'évaluation et transmis à ZIE afin d'être révisé avant d'être distribué aux membres du Comité consultatif de l'évaluation (CCE).

Le plan de travail approuvé contient une description plus détaillée de la méthodologie de l'évaluation.

3.5 Contraintes

Aucune contrainte importante n'a été rencontrée au cours de la réalisation de l'évaluation, à l'exception de celles qui avaient été désignées dans le plan de travail de l'évaluation, à savoir le budget, les délais, l'accès aux répondants et le taux de réponse des sondages. L'équipe a eu du mal à obtenir certaines approbations d'AEC en vue des visites dans les missions, ce qui a retardé l'évaluation et nécessité la modification du calendrier des activités. La visite à la mission de Dallas/Houston a été annulée et remplacée par une vidéoconférence. Malgré le taux de réponse élevé obtenu en ce qui concerne le sondage en ligne auprès des missions, le nombre de réponses des chefs de mission (5/22) a été faible, et les résultats sont moins représentatifs que prévus. La remise de la réunion du Comité consultatif de l'évaluation, qui avait pour but d'examiner les constatations et conclusions préliminaires, et les retards subséquents dans la réception des commentaires sur les imprécisions factuelles ont également entraîné un décalage dans la rédaction et la présentation de l'ébauche du rapport.

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4.0 Constatations et conclusions de l'évaluation

4.1 Pertinence

4.1.1 Pertinence de la méthode

Le discours du Trône de septembre 2002 recommandait un renforcement de la présence du Canada aux États-Unis dans le but d'accroître l'équité et la sécurité de son commerce et de faire la promotion du Canada. Le mémoire au Cabinet (MC) Représentation accrue aux États-Unis : défense/promotion des intérêts et développement des affaires(1) (février 2003) présentait une analyse du contexte économique, sécuritaire et politique ainsi qu'un raisonnement concluant en vue de la création de ce qui est devenu l'Initiative de représentation accrue. Le Mémoire plaidait en faveur d'une optimisation de la représentation canadienne à l'échelle locale, l'adoption d'une approche innovatrice de la défense des intérêts et de l'expansion des affaires ainsi que la création de partenariats intégrant tous les ministères fédéraux intéressés. Dès le départ, l'IRA a été conçue comme une initiative horizontale définie comme un « initiative dans laquelle des partenaires de plusieurs organismes ont établi un accord officiel de financement afin d'obtenir les résultats convenus pour le gouvernement du Canada » [Traduction] (SCT, 2005).

En octobre 2003, le MAECI a soumis au Conseil du Trésor, au nom des partenaires de l'IRA, un CGRR et une entente sur le cadre de gouvernance. La présentation a été approuvée le mois suivant à quelques conditions, c'est-à-dire que 10 millions de dollars du cadre financier devaient être retenus à compter de l'exercice 2005-2006 en attendant le dépôt d'un cadre de gouvernance qui tiendrait mieux compte de la portée des intérêts du gouvernement canadien aux États-Unis et d'un CGRR comportant de meilleurs indicateurs et objectifs de mesure des résultats(2). Les deux documents ont été soumis pour être approuvés avant le 31 décembre 2004. Néanmoins, le CGRR de 2003 et l'entente sur le cadre de contenait de nombreux renseignements sur des éléments clés de la conception qui permettaient d'orienter la gestion du programme. Ce document contenait par exemple des renseignements détaillés en matière de planification financière, portait sur les exigences en matière de vérification et d'évaluation et décrivait les principaux éléments des programmes. Parmi les renseignements particulièrement importants, mentionnons l'analyse exhaustive, la justification et le plan sur le rajustement à la taille idéale et l'augmentation de la représentation canadienne dans les régions des États-Unis qui présentent une importance stratégique. Le document comprenait également une liste de priorités en matière de défense des intérêts qui devaient être réalisés au moyen de l'IRA; cette liste devait orienter la réalisation des programmes.

Élaboration du CGRR

Le secrétariat de l'IRA a commencé en août 2004 à élaborer le CGRR en examinant les exigences avec le SCT, qui n'exigeait pas à ce moment un cadre de gouvernance distinct. Une ébauche du CGRR comprenant un chapitre sur la structure de gouvernance a été soumise en décembre 2004; cette version remplissait les conditions qui restaient, et l'ébauche finale a été déposée en 2005. Les partenaires de l'IRA ont été informés et consultés à l'étape de la conception en général, et en particulier en ce qui concerne la conception du modèle logique et du cadre de mesure du rendement. Par la suite, on les a invités à examiner et à commenter le CGRR et à proposer des changements avant de demander l'approbation ministérielle. Les partenaires confirment maintenant à l'unanimité que ce document exprime leurs opinions, leurs intentions et leurs attentes collectives. Bien que ce processus de consultation fût plus long que prévu, la présentation au SCT et le CGRR ont finalement été approuvés inconditionnellement en juin 2005(3), un peu moins de deux ans après le lancement de l'IRA. Toutefois, pendant l'élaboration du CGRR et l'approbation de la présentation au Conseil du Trésor, la mise en oeuvre de l'IRA s'est poursuivie rapidement.

L'analyse de la conception de l'IRA, telle qu'elle est décrite dans le CGRR d'avril 2005, révèle un bon équilibre entre les ressources relativement considérables du programme, la portée de ses programmes ainsi que les extrants attendus et les résultats à court terme. Un obstacle est toutefois le caractère trop ambitieux des objectifs à court terme en ce qui concerne la sensibilisation des Américains aux possibilités d'investissement au Canada, les capacités technologiques du Canada ainsi que l'interdépendance du Canada et des États-Unis sur la sécurité et l'économie de l'Amérique du Nord; ces objectifs pourraient être plus longs à réaliser que les autres objectifs. Autre observation : les résultats à moyen et à long terme ne dépendent pas uniquement de l'IRA, mais de tous les programmes et initiatives complémentaires du gouvernement du canada.

Conclusion 1 : Bien que les principaux éléments de conception de l'IRA qui figurent dans le CGRR soient adéquats (modèle logique et stratégies de gestion du risque et de mesure du rendement), la rédaction du document a été plus longue que prévue, et le document a été approuvé par le SCT 18 mois après le lancement du programme.

Gestion stratégique approfondie

L'équipe d'évaluation a vérifié si chaque élément principal de l'IRA était soutenu par une stratégie de mise en oeuvre bien articulée. La présentation au Conseil du Trésor d'octobre 2003 présentait un plan de mise en oeuvre détaillé en vue du rajustement à la taille idéale et de l'élargissement de la capacité de représentation du Canada dans les régions américaines qui présentent une importance stratégique. Ce document précisait également que le « Secrétariat assurera une planification stratégique approfondie, coordonnée et centralisée » [Traduction]. Peu de temps après, en janvier 2004, une séance de réflexion sur la planification stratégique(4) a été organisée à l'intention des SMA et des DG des partenaires de l'IRA et des chefs de mission aux États-Unis; cette séance a permis l'adoption de quatre résultats prévus et de douze priorités stratégiques. Les priorités stratégiques ont été examinées et validées en avril 2004 à la Conférence sur l'Initiative de représentation accrue(5), à laquelle ont également pu participer des représentants des autres ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux. Les priorités stratégiques servent depuis de critères à l'approbation de projets de défense des intérêts et d'expansion des affaires. L'évaluation n'a pas révélé que ces événements de planification stratégique avaient servi à l'élaboration d'une stratégie ou d'un plan de mise en oeuvre des programmes de défense des intérêts ou d'expansion des affaires, bien que CICan élabore actuellement une stratégie commerciale visant les États-Unis. Généralement, il semble y avoir eu peu de recherche, d'analyse, d'établissement de priorités, de consultation ou de planification stratégique au sujet des principaux enjeux de la défense des intérêts. Néanmoins, la mise en oeuvre des initiatives de défense des droits et d'expansion des affaires internationales suit les priorités stratégiques établies.

Conclusion 2 : Le secrétariat de l'IRA n'a pas réalisé la planification stratégique sur les programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires qu'exigeait la réalisation d'une initiative horizontale et la participation des partenaires de l'IRA.

4.1.2 Partenariat

En 2003, nous n'avions pas encore entendu parler de la création de partenariats en vue de la réalisation d'une initiative horizontale comme l'IRA, qui était au départ conçue comme une approche pangouvernementale ouverte à tous les ministères fédéraux intéressés. Tant que seulment trois ministères ont participé à cette initiative(6), il s'agissait d'un pas dans la bonne direction. Selon les entrevues réalisées à ce moment avec les intervenants clés, tout a été fait pour que d'autres ministères comme Environnement Canada et Patrimoine canadien prennent part à la présentation au Conseil du Trésor de 2003, mais le partenariat n'a pu être élargi en raison de contraintes financières et de priorités conflictuelles. Entre-temps, les portefeuilles des organismes d'Industrie Canada avaient reçu le statut de Ministère, et le MAECI a été divisé, ce qui fait que le partenariat de l'IRA(7) comptait maintenant huit ministères fédéraux.

La plupart des partenaires de l'IRA sont bien engagés dans les programmes d'expansion des affaires et considèrent que cette activité s'inscrit dans leur mandat ministériel. Ce rôle est tout indiqué pour les organismes de développement régional qui, selon le personnel des missions, jouent un rôle important lorsqu'ils amènent les gouvernements provinciaux à prendre part aux activités de projets. Le CNRC constate également que sa participation aux projets de science et de technologie est très bénéfique et constitue un excellent moyen d'établir des liens entre ses instituts de recherche et leurs homologues américains et la population visée. Bien que les partenaires de l'IRA estiment qu'ils commencent maintenant à travailler de façon constructive avec les missions à l'élaboration de programmes d'expansion des affaires, le personnel des missions a également signifié qu'il s'attendait à ce que ces partenaires assument une plus grande part des responsabilités en matière de planification et de mise en oeuvre de projets, en particulier en ce qui concerne les activités liées aux projets menés au Canada.

Certains partenaires de l'IRA n'ont pas grandement contribué à la défense des intérêts au cours de l'exercice financier 2004-2005 parce qu'ils connaissaient mal l'approche des programmes de défense des intérêts pour ce qui est des enjeux Canada-États-Unis ainsi que les procédures à respecter. Au cours d'une réunion des DG tenue au début de 2005, on a rappelé aux partenaires qu'il leur incombe également de déterminer le meilleur moyen d'utiliser le budget alloué à la défense des intérêts. Pour les aider, on a demandé à NAL de définir clairement en quoi consiste la défense des intérêts et de présenter des exemples de réussite dont les partenaires de l'IRA pourraient s'inspirer pour proposer leurs propres projets. Certaines personnes interrogées ont fait état du manque de compréhension et de participation des partenaires de l'IRA dans le domaine de la défense des intérêts, mais ont reconnu que les missions et l'administration centrale d'AEC n'ont pas expliqué aux partenaires de quelle manière la défense des intérêts pouvait contribuer à la réalisation de leurs objectifs ministériels. On reconnaît également que certains partenaires ne sont touchés par aucun enjeu en matière de défense des intérêts pour l'instant, ce qui n'est pas le cas d'AAC, qui a toujours été intéressé par les programmes de défense des intérêts et qui a commencé à participer activement au programme de défense des intérêts de l'IRA en 2005-2006, lorsque les partenaires de l'IRA ont reçu un financement direct pour la réalisation de projets de défense des intérêts, financement qui provenait de la réaffectation des fonds excédentaires que l'on prévoyait cet été-là. D'autres partenaires de l'IRA commencent à manifester un certain intérêt pour les programmes de défense des intérêts, domaine dans lequel il y a toujours des progrès à faire.

Selon les données recueillies au cours des entrevues, la plupart des partenaires de l'IRA souhaitent que le partenariat englobe également les autres ministères qui sont intéressés à réaliser les objectifs du programme et qui peuvent contribuer à leur réalisation. Les membres du personnel des missions interrogés pendant les visites sur place se sont également dits favorables à ce que le partenariat soit élargi de manière à englober les autres ministères avec lesquels ils collaborent régulièrement. Les efforts déployés récemment par le secrétariat de l'IRA à ce chapitre sont prometteurs puisque des représentants de quatre ministères clés (Environnement Canada, Patrimoine canadien, Défense nationale et RNCan) ont assisté à la réunion du Comité des politiques des sous-ministres adjoints tenue en novembre 2005 afin d'envisager de plus près l'adhésion de leur ministère à l'IRA. Selon le compte rendu des discussions, ces ministères ont été invités aux réunions des comités permanents de l'IRA. Parmi les SMA invités, seuls ceux de RNCan et d'AEC se sont présentés.

Conclusion 3 : Dans l'ensemble, les relations entre les partenaires de l'IRA, le secrétariat de l'IRA et les missions sont bonnes, ce qui permet de croire que le partenariat fait des progrès importants. Toutefois, la participation d'autres ministères clés sera essentielle pour que l'approche pangouvernementale soit efficace.

Communications et relations avec les partenaires

En s'appuyant sur les directives du SCT qui figurent dans La gestion des ententes de collaboration (SCT, 2003), l'équipe d'évaluation s'attendait à constater que les partenaires de l'IRA partageaient des valeurs et des attentes, des objectifs communs, des processus décisionnels transparents et des communications ouvertes. Les représentants des partenaires de l'IRA interrogés ont manifesté leur adhésion aux valeurs, attentes et objectifs fondamentaux de l'Initiative. Ils estimaient qu'ils avaient tous une chance égale de contribuer aux questions de gouvernance et de gestion et se réjouissaient du processus décisionnel transparent adopté par les comités de gouvernance.

Malgré l'ouverture et le caractère non officiel des communications entre eux et avec le secrétariat de l'IRA à l'extérieur de la structure de gouvernance, certains partenaires de l'IRA ont déploré le caractère limité des communications officielles internes sur les principales questions d'élaboration et de gestion des programmes. Par exemple, les partenaires n'étaient pas certains des motifs de l'expansion et de la création de certaines missions, ne connaissaient pas bien les programmes de défense des intérêts, n'étaient pas au courant de leurs responsabilités et des processus de mesure et de communication du rendement ou estimaient que le secrétariat de l'IRA n'était pas suffisamment indépendant de la Direction générale de l'Amérique du Nord d'AEC. Il s'agit d'exemples de situations dans lesquelles des communications internes régulières pourraient éviter les malentendus, clarifier les responsabilités et dissiper certains malentendus.

Conclusion 4 : Les partenaires de l'IRA ont une compréhension commune des valeurs et objectifs du programme et entretiennent entre eux et avec le Secrétariat des communications ouvertes et non officielles, mais l'absence de communications officielles pourrait compromettre l'évolution du partenariat.

4.1.3 Structure de gouvernance

La présentation au Conseil du Trésor de 2003 a été approuvée à la condition que le cadre de gouvernance et le CGRR soient soumis de nouveau; toutefois, il a plus tard été déterminé que le cadre de gouvernance pouvait être intégré au CGRR de l'IRA. En s'appuyant sur les directives du SCT sur l'élaboration de CGRR pour les initiatives horizontales, l'équipe d'évaluation s'attendait à observer une structure de gouvernance officielle, une définition claire des rôles et des responsabilités des partenaires, une description des processus décisionnels, un mécanisme de résolution de conflits et une description de la répartition des ressources financières entres les partenaires et de leur utilisation (SCT, 2002). Des directives plus récentes du SCT sur la gestion des initiatives horizontales stipulent que le cadre de gouvernance doit décrire en détail les structures, les rôles et les processus de gouvernance qui ont été mis en place pour gérer l'initiative (SCT, mai 2005). Les directives sur ce qui constitue un cadre de gouvernance n'ont pas beaucoup changé au fil des années. Le chapitre 5.0 du CGRR de l'IRA (avril 2005) décrit une structure de gouvernance, les comités qui la composent et contient une mise à jour sur les réunions et les consultations des comités de gouvernance. De plus, cette structure prévoit l'établissement de liens avec le Secrétariat du BCP chargé des relations canado-américaines et indique de quelle façon on comblera les exigences du SCT en matière d'approche pangouvernementale. Cette structure illustre la nécessité de la participation des autres ministères à la structure de gouvernance et favorise des communications et des consultations larges afin de voir à ce que tous les intervenants suivent une stratégie coordonnée. Notons que les partenaires de l'IRA sont également décrits ailleurs dans ce document.

Bien qu'il n'existe que très peu de directives précises sur la façon de choisir la structure de gouvernance d'une initiative horizontale, on précise tout de même que « la multiplication de comités doit être évitée » (SCT, 2003). Au moyen de la base de données du SCT sur les initiatives horizontales, l'équipe d'évaluation a comparé la structure des comités de dix initiatives horizontales, y compris l'IRA. La structure des comités de l'IRA approuvée dans le CGRR, compte plus de niveaux et de comités permanents que celle des autres initiatives horizontales de taille égale ou supérieure. La responsabilité ultime en matière de rapports incombe la plupart du temps à un comité ministériel, par exemple les comités ministériels sur les espèces en péril, la Stratégie canadienne en matière de biostratégie, le développement rural, ou encore au ministre des ministères responsables par exemple des changements climatiques ou des sites contaminés fédéraux. L'IRA se distingue par le fait que la responsabilité ultime semble incomber au comité de direction des SM.

Le chapitre du CGRR qui porte sur la structure de gouvernance présente les responsabilités de chaque comité et la fréquence des réunions. Bien qu'aucune directive ne soit donnée à ce sujet, la composition de chaque comité doit être représentative du partenariat. Certains partenaires de l'IRA, en particulier les petites agences de développement, estiment que cette structure de comités est très exigeante pour leurs ressources humaines. Même AAC a nommé la même personne aux trois comités permanents et comme membre suppléant du Comité des opérations des directeurs généraux.

Toutefois, aucun document exhaustif n'explique clairement les processus décisionnels et les mesures de contrôle financier mis en place pour gérer l'initiative. Notons que « le partenariat de l'IRA tente de prendre des décisions par consensus »; il s'agit d'un principe louable, mais difficile à respecter. Les pouvoirs délégués et les relations fonctionnelles entre les comités ne sont pas décrits explicitement ou sont contradictoires. Par exemple, les comités permanents doivent jouer un rôle « consultatif » auprès du Comité des directeurs généraux, mais le Comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires est responsable de l'« approbation des plans et des propositions de promotion/défense des intérêts et d'expansion des affaires, de l'emplacement des nouveaux bureaux ou des bureaux agrandis et améliorés ». L'ébauche du cadre de référence du comité qui a été remis à l'équipe d'évaluation précise que « le Comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires peut approuver des projets dont la valeur est supérieure à 25 000 $ » [Traduction]. Le fait de fixer un montant minimal au lieu d'imposer un montant maximal à ce comité de directeurs et de directeurs adjoints contredit son rôle consultatif, en plus de ne pas être conforme aux procédures et mesures de contrôle utilisées habituellement en gestion financière. Les lignes directrices sur le financement des programmes des missions pour 2006-2007 approuvées par le Comité des opérations des directeurs généraux en février 2006 prévoient un pouvoir maximal d'approbation de 100 000 $ pour chaque projet soumis au Comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires, cette divergence n'a toujours pas été corrigée dans l'ébauche du cadre de référence du Comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires. Les ébauches des cadres de référence pour les comités des SM, des SMA et des DG n'étaient pas disponibles, et nous n'avons donc pas pu examiner de près leurs mandats et pouvoirs délégués respectifs.

Le CGRR décrit le mandat global des partenaires de l'IRA, mais non leurs responsabilités et rôles respectifs en ce qui concerne la gouvernance, l'administration et la mise en oeuvre de l'initiative, en particulier en ce qui concerne la désignation d'un ministère responsable. AEC et CICan ont été désignés comme « deux partenaires principaux » dans la structure de gouvernance en raison de leur mandat prescrit par la loi et du fait qu'ils possèdent les ressources nécessaires à la mise en oeuvre de l'IRA, c'est-à-dire les missions et les effectifs. Ils sont désignés comme des ministères « conjointement responsables » au chapitre 6.0, « Liens à l'architecture des activités de programme ». Ce chapitre définit les liens directs entre les fonctions de base de l'IRA et les résultats stratégiques pertinents des deux ministères conjointement responsables(8). Bien que l'on puisse en déduire que ces deux ministères sont responsables(9) de l'IRA, cette conclusion est contredite par le fait que le secrétariat de l'IRA relève du Comité des opérations des directeurs généraux et fait partie, pour des « raisons administratives », de la Direction générale de l'Amérique du Nord d'AEC(10).

« La création du Secrétariat de l'IRA au sein du ministère des Affaires étrangères facilite la gestion des missions. En fait, avant même le lancement de l'Initiative, les pratiques de gestion des ressources humaines, financières et immobilières, outre celles consacrées à la promotion des intérêts canadiens et au développement du commerce, étaient déjà bien établies. Comme le Secrétariat de l'IRA s'inscrit dans la structure organisationnelle du Ministère, et étant donné que ce dernier fait fonction d'organisme de financement, c'est aussi à lui qu'incombe la responsabilité finale de l'administration globale de l'IRA. » (Présentation au SCT, 2005)

Ce qui est sous-entendu dans le CGRR est affirmé sans équivoque dans la présentation au Conseil du Trésor, ce qui entraîne un manque de clarté, voire une incohérence, en ce qui concerne la désignation du ministère responsable. Cette situation pourrait se simplifier grâce à la réunification des AEC et de CICan, qui forment de nouveau le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Néanmoins, il est important que les partenaires de l'IRA soient au courant des incidences en matière de reddition de comptes et des limites des mécanismes financiers utilisés pour financer l'IRA et qui sont prévus à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et les politiques pertinentes du SCT.

La présentation au Conseil du Trésor (2003) sert d'accord de financement officiel entre les ministères participants et a reçu l'approbation des ministres participants. Les contributions des partenaires de l'IRA et les affections bloquées provenant du financement pour les subventions et contributions et le fonctionnement et l'entretien ont été transférées en tant que crédits 1 (F et E) au MAECI (AEC) au moyen du processus du budget supplémentaire des dépenses. Le pouvoir de dépenser ces fonds n'a pas été délégué, mais transféré au MAECI (AEC), qui assume maintenant l'entière responsabilité de la réalisation de l'IRA et exerce tous les pouvoirs connexes. La difficulté consistera à délimiter les secteurs communs en matière de reddition de comptes et les pouvoirs décisionnels connexes de manière à favoriser la collaboration horizontale entre les partenaires actuels et éventuels de l'IRA.

Conclusion 5 : Le cadre de gouvernance de l'IRA devrait être amélioré et bien définir les rôles et responsabilités des partenaires, désigner le ou les ministères responsables et clarifier les responsabilités communes.

4.2 Enjeux liés à la réalisation des programmes

4.2.1 Mise en oeuvre de la structure de gouvernance

La gestion d'une initiative horizontale suppose de collaborer au-delà des limites de chaque organisation, ce qui nécessite une structure et des activités de gouvernance efficaces. Cette façon de procéder consiste à amener des gens de différents horizons de gestion à collaborer à l'intérieur de comités, d'équipes et de réseaux pour réaliser des objectifs communs. La création d'une culture commune de la gestion entre les partenaires est essentielle à l'efficacité du partenariat et à la bonne gouvernance. Le secrétariat d'une initiative horizontale joue habituellement un rôle crucial qui consiste à permettre la mise en place de la structure et du cadre de gouvernance. Cette constatation figure dans la présentation au Conseil du Trésor de 2003 et est exprimée de nouveau comme suit dans le CGRR.

« Le Secrétariat de l'IRA facilite le mécanisme d'administration de l'IRA. Grâce à des rencontres de comités et aux communications connexes, le Secrétariat cherche à obtenir des commentaires des partenaires, donne des conseils aux partenaires et reçoit des directives des comités supérieurs du Partenariat. Pour appuyer le mécanisme d'administration, le Secrétariat convie des réunions, réalise des recherches sur le programme, s'occupe de la planification stratégique, du financement et de l'affectation des ressources et assume la responsabilité générale de l'affectation des tâches, des liaisons, du contrôle, de l'évaluation du rendement, des rapports et des services administratifs. » (CGRR, p. 27)

Les entrevues avec les partenaires de l'IRA ont porté dans une grande mesure sur leur participation aux comités de gouvernance et à leurs activités, sur leur compréhension et leur évaluation de ces comités et activités et leur degré de satisfaction. Les personnes interrogées s'entendaient pour dire que les activités de planification stratégique menées au début de 2004 ont joué un rôle essentiel puisqu'elles ont permis d'amener les parties intéressées à énoncer conjointement des priorités stratégiques générales, mais que le processus de planification stratégique n'est mené de façon soutenue. Les partenaires de l'IRA, en particulier les moins expérimentés, se sont dits satisfaits d'autres activités de gouvernance, par exemple la participation aux réunions des chefs de mission, aux réunions de PDC et de PERPA et la participation aux visites dans les missions. Les efforts en ce sens leur ont permis de mieux comprendre le rôle des missions et le type de programmes qu'elles entreprennent. Les partenaires de l'IRA ont tous confirmé que ces activités de gouvernance ont comblé leurs attentes.

La mise en oeuvre de la structure des comités de gouvernance a été entreprise peu après le lancement de l'IRA en septembre 2003; toutefois, nous n'avons pas eu accès au compte rendu de discussion des premières réunions. L'examen de la liste et des comptes rendus de discussion disponibles révèle ce qui suit :

  • Le Comité des SM, qui doit se réunir annuellement, a tenu sa dernière réunion en janvier 2004.
  • Le Comité des politiques des sous-ministres adjoints, qui doit se réunir trois fois par année, se réunit une fois par année.
  • Le compte rendu de discussion du Comité des politiques des sous-ministres adjoints contient peu de références à des discussions sur les politiques, la stratégie ou le rendement.
  • Les partenaires de l'IRA, à l'exception de CICan et d'AEC, sont généralement représentés par leur DG suppléant aux réunions du comité des SMA.
  • Le représentant du secrétariat du BCP chargé des relations canado-américaines a assisté à plusieurs réunions des comités des SMA et des DG.
  • Le Comité des opérations des directeurs généraux se réunit au moins chaque trimestre, et la plupart des DG, à l'exception de ceux d'AAC et d'IC, assistent régulièrement aux réunions.
  • Le Comité des opérations des directeurs généraux se concentre sur les questions opérationnelles, en particulier la réaffectation des surplus budgétaires en 2005-2006.
  • Les réunions des comités permanents se tiennent à intervalle régulier, et la plupart des membres y assistent.

Les partenaires de l'IRA s'entendent généralement pour dire que la haute direction, en particulier les SMA, ne participe pas suffisamment à la structure de gouvernance, ce qui entraîne un manque de leadership, mais ils constatent également que les comités de gouvernance sont très efficaces sur le plan opérationnel et s'occupent sans délai des problèmes importants de gestion. La plupart des partenaires de l'IRA reconnaissent l'expertise d'AEC et de CICan dans leur mandat respectif et approuvent les processus de prise de décision par consensus adoptés par les comités de gouvernance. Par contre, ils se formalisent lorsque ces deux partenaires clés déposent des propositions sans leur donner de préavis ou sans leur donner le temps de prendre une décision réfléchie. Il s'agit néanmoins d'exceptions attribuables dans certains cas à des circonstances exceptionnelles, et le processus décisionnel des comités est généralement harmonieux, axé sur la collaboration et la transparence. La seule exception, au niveau opérationnel, est le Comité des communications, qui n'a pris son essor que récemment en raison du manque de clarté de son mandat et du manque de soutien du secrétariat de l'IRA.

Conclusion 6 : Le secrétariat de l'IRA a géré efficacement la structure des comités de gouvernance au niveau opérationnel et a réussi à amener les partenaires à adopter la même culture de gestion.

Conclusion 7 : Les partenaires et le secrétariat de l'IRA n'ont pas réussi à amener les SMA à participer à la gouvernance de l'IRA sur les questions de politiques, de stratégie et de rendement, ce qui sera nécessaire pour que l'approche « pangouvernementale » des relations canado-américaines soit efficace.

4.2.2 Mobilisation des ressources

L'équipe d'évaluation s'attendait à observer un programme dans lequel les ressources financières, humaines et matérielles sont mobilisées à l'endroit et au moment requis en fonction de plans de mise en oeuvre annuels ou pluriannuels. L'adoption d'un plan pluriannuel de mise en oeuvre des programmes est habituellement l'une des premières mesures prises à la suite de l'approbation de la présentation au Conseil du Trésor et de son CGRR. La présence de ce plan facilite le renouvellement annuel de la planification des programmes.

Planification annuelle et pluriannuelle de la mise en oeuvre

Puisque le premier CGRR qui accompagnait la présentation au Conseil du Trésor de 2003 a été rejeté, on n'a jamais élaboré de plan pluriannuel de mise en oeuvre. Toutefois, le secrétariat de l'IRA tient à jour et ajuste des modèles d'établissement des coûts sur des relevés récapitulatifs quinquennaux qui forment le principal document de planification financière et appuient la planification des programmes. En contrôlant les dépenses et la disponibilité des fonds et en informant les comités de gouvernance des nouveaux besoins et des changements aux priorités, le secrétariat de l'IRA apporte des conseils et du soutien qui favorisent une mise en oeuvre efficace.

Les modèles quinquennaux d'établissement des coûts représentent la répartition des dépenses prévues au titre des services votés et servent à l'établissement du budget de tous les programmes financés par l'IRA. La planification annuelle des programmes de l'exercice financier à venir commence en février par l'approbation des affectations par le Comité des opérations des directeurs généraux. L'objectif consiste à communiquer aux partenaires de l'IRA la répartition finale du financement des programmes avant la fin de février en vue de l'exercice financier à venir. Les partenaires et les missions effectuent ensuite leur planification en conséquence et soumettent une liste de projets à l'approbation des différents comités et du secrétariat de l'IRA. Les projets approuvés sont ensuite intégrés au plan de travail annuel de l'exercice financier.

Les plans qui figurent au mémoire au Cabinet et à la présentation au Conseil du Trésor de 2003 en vue de l'augmentation de la représentation canadienne ont été mis en oeuvre comme prévu, dans le respect des délais et du budget, ce qui a entraîné des excédents successifs en fin d'exercice. Chaque année, des excédents reportés de 3,1 à 4,5 millions de dollars ont été enregistrés principalement en raison des économies réalisées grâce à la location de micro-bureaux, des dépenses de dotation moins élevées que prévues et de la mise en place des consuls honoraires, qui est en quelque sorte moins rapide que prévue. Les dépenses liées à l'augmentation de la capacité de représentation canadienne représentent 61 % des dépenses totales.

Les programmes d'expansion des affaires, y compris l'Initiative de partenariats technologiques (IPT), ont été lancés avec un an d'avance sur le calendrier de la présentation au Conseil du Trésor de 2003, mais ont rapidement atteint leur vitesse de croisière grâce à la participation de la plupart des partenaires de l'IRA. Pour ce faire, il a fallu créer et augmenter le financement consacré à l'expansion des affaires internationales à même les affectations actuelles de l'IRA, mettre au point les dépenses de l'IRA dans toutes les autres activités en fonction des données les plus récentes sur les coûts et en reportant des affectations non dépensées des années précédentes. En procédant ainsi, le secrétariat de l'IRA a pu soutenir des dépenses de 2,04 millions de dollars dans l'expansion des affaires internationales en 2004-2005 et une augmentation des dépenses de 2,82 millions de dollars au cours de l'exercice financier 2005-2006. Les dépenses liées aux programmes d'expansion des affaires ont augmenté de 300 % et représentent 14 % des dépenses totales du programme. Au cours de la même période, les programmes de défense des intérêts ont ou vont dépenser moins de 10 % de leur budget au cours des deux dernières années. Une proportion importante des fonds de ces programmes (1,36 million de dollars) a été affectée à l'ambassade du Canada à Washington et a été principalement utilisée par le Secrétariat de la représentation(11). Les dépenses liées aux programmes de défense des intérêts représentent 10 % des dépenses totales des programmes.

Le report de la préparation, du dépôt et de l'approbation de la présentation au Conseil du Trésor et du CGRR jusqu'au 27 juin 2005 a retardé le déblocage de l'affectation de 10 millions de dollars. Ce retard est devenu un obstacle à la mise en oeuvre complète de programme. Le Comité des opérations des directeurs généraux, à l'occasion de sa réunion du 3 février 2005, a approuvé l'affectation initiale des fonds des programmes et a demandé l'approbation de la présentation au Conseil du Trésor, le déblocage des affectations bloquées ainsi que l'élaboration d'un plan révisé et accéléré de mise en oeuvre pour 2005-2006. Le sous-comité de l'IRA (défense des intérêts et expansion des affaires) sur la réaffectation des fonds a terminé le 16 juin 2005 ses recommandations sur l'affectation de l'excédent de 6 526 000 $ disponible, et le 13 juillet, le Comité des opérations des directeurs généraux a donné son accord de principe aux initiatives mutuellement avantageuses de la proposition. La réunion du 13 juillet a également porté sur la réaffectation aux partenaires d'un montant pouvant atteindre 3 millions de dollars au titre de financement de programme supplémentaire pour l'expansion des affaires, mais la prise d'une décision a été reportée en attendant les résultats de l'examen des projets et de la capacité des missions aux États-Unis à assumer la charge de travail en matière de projets d'expansion des affaires internationales. La mobilisation de ces ressources financières considérables et la planification subséquente des programmes ont été terminées et approuvées le 8 septembre 2005. De même, l'Initiative mutuellement avantageuse a été approuvée en principe le 13 juin, ce qui permettra d'aborder la question des ETP supplémentaires requis à Ottawa et de tenter de trouver une solution aux préoccupations des missions relativement à leur capacité d'absorber les projets de défense des intérêts. Le processus normal de planification devrait être remis en place pour l'exercice financier 2006-2007 puisque le Comité des opérations des directeurs généraux a déjà approuvé l'affectation des fonds de programme de 8 millions de dollars au total à l'occasion de la réunion du 1er février 2006.

Conclusion 8 : La présentation au Conseil du Trésor et le CGRR ont été approuvés en juin 2005, soit bien après le début du nouvel exercice financier, ce qui a fait obstacle à l'élaboration et à la mise en oeuvre complète des programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires en 2005-2006.

Autres obstacles à la mise en oeuvre

Au cours des visites dans les missions, le personnel des missions a souligné que le cycle de planification des partenaires de l'IRA et des missions et les processus de présentation, d'examen et d'approbation des propositions relatives à la défense des intérêts et à l'expansion des affaires internationales ne sont pas synchronisés entre eux ou avec l'exercice financier, ce qui, dans certains cas, retarde l'approbation et le financement ou réduit le temps alloué à la mise en oeuvre des projets. Plusieurs partenaires de l'IRA ont également déploré le fait qu'ils n'étaient pas informés suffisamment à l'avance des échéanciers du processus de proposition de projets, ce qui retarde l'approbation et précipite la mise en oeuvre. Les membres du personnel des missions en général ont également exprimé la nécessité d'éclaircir les budgets annuels, les utilisations permises des fonds, les critères et délais du processus de proposition de projets et la mise en place d'outils de mesure du rendement des projets. Bien que des lignes directrices sur l'admissibilité au financement aient été élaborées, elles n'ont toujours pas été transmises au personnel des missions.

Les répondants au sondage en ligne ont désigné les limites en matière de ressources humaines et de recrutement sur place comme des obstacles à la mise en oeuvre des projets de l'IRA. Bien que le tiers des membres du personnel commercial n'aient désigné aucune contrainte, plus de la moitié d'entre eux estimaient que les projets multipartites de l'IRA nécessitaient davantage d'efforts en matière de liaison, de coordination et de gestion financière sans bénéficier de personnel administratif supplémentaire. De nombreux agents PERPA ont fait remarquer que l'élargissement des priorités et des exigences se traduisait par une pression accrue sur les ressources humaines dont ils disposent pour mettre en oeuvre les programmes de défense des intérêts. « Il est difficile de recruter du personnel qui possède les compétences requises, et la dotation de postes de durée déterminée peut être difficile, en particulier au niveau intermédiaire. » [Traduction] Les répondants ont également souligné les besoins en effectifs qui possèdent des connaissances et des compétences spécialisées et qui pourraient être affectés temporairement à la défense des intérêts. Les répondants ont également souligné un manque de soutien administratif qui pourrait être réglé par exemple par des équipes d'intervention qui pourraient contribuer à la préparation de l'ouverture de missions.

Conclusion 9 : La capacité des missions à absorber une augmentation rapide du nombre de programmes de défense des intérêts pourrait être limitée par le manque de synchronisation des processus de planification, d'approbation et de financement des projets, par les priorités conflictuelles ou parallèles des missions, par les ressources humaines limitées et les contraintes au recrutement sur place.

4.2.3 Approche de l'augmentation de la représentation canadienne

L'IRA a été conçue pour accroître la présence du Canada dans les nouveaux centres de pouvoir économique et politique par 1) le rajustement à la taille idéale des missions et de leurs territoires, 2) l'établissement de nouvelles missions dans certaines régions et 3) la nomination de consuls honoraires ailleurs aux États-Unis, dans des centres qui sont plus petits, mais qui sont tout de même importants. L'objectif de cette approche consiste à permettre au Canada de pouvoir défendre ses intérêts activement aujourd'hui et dans l'avenir. Dans le mémoire au Cabinet et la présentation au Conseil du Trésor, on désigne plusieurs régions dans lesquelles il faudrait accroître la représentation puisque la croissance observée dans certains secteurs importants de leur économie est parallèle à l'évolution de secteurs émergents ou prioritaires du Canada. Il s'agit des régions du Sud-Ouest, du Midwest, de la Californie, du Texas, du Sud-Est, de l'Alaska, de la Pennsylvanie, de l'Arizona et du Nouveau-Mexique.

Rajustement à la taille idéale des missions et de leurs territoires

Le rajustement à la taille idéale des missions aux États-Unis et de leurs territoires est fondé sur un solide exercice de recherche et d'analyse sur la croissance des marchés régionaux, l'évolution de l'influence politique et la nécessité de contourner la classe politique et de travailler au niveau local. Cette transition ne s'est toutefois pas faite sans heurts puisque de nombreux postes ont été éliminés dans le Nord-Est des États-Unis et dans les missions où de nouveaux bureaux satellites ont été établis à titre de consulats ou de consulats généraux. En tout, 21 postes devaient être éliminés en 2003. Ce rajustement a entraîné la disparition de 18 postes en 2003-2004, et un poste a été supprimé en 2004-2005. Les deux derniers postes ont été supprimés seulement en 2005-2006 en raison de la situation particulière des titulaires de ces postes. Ces réductions de postes ont permis au MAECI d'apporter une contribution annuelle de 3,2 millions de dollars qui fait partie des 26,6 millions de dollars qu'il a engagés dans l'IRA.

Selon les chefs de mission et les gestionnaires, le rajustement à la taille idéale des missions et de leurs territoires, ce qui comprend l'établissement de la mission de Denver et la modernisation des missions de Miami et de San Fransisco, permet de mieux couvrir le territoire qui relève de chaque mission. Ce rajustement rapproche les missions des centres régionaux et locaux de prise de décisions et les rapproche des communautés du territoire. Par exemple, la réduction du territoire de Minneapolis de huit à cinq États et le recrutement de neufs agents a permis un regroupement des priorités et enjeux clés. La mission a été en mesure de cibler le Dakota du Nord, où les dossiers du bois d'oeuvre de résineux et de Devils Lake revêtent une grande importance. Denver, une des premières missions de l'IRA qui a depuis été modernisée, est maintenant responsable de trois États qui relevaient auparavant de Minneapolis et d'un État qui relevait de Los Angeles. Onze agents couvrent maintenant ce territoire qui n'était pas couvert adéquatement auparavant. Denver a ciblé le Montana, où l'on mène une campagne active contre l'importation de bovins canadiens. L'augmentation de la capacité du Canada se fait sentir dans ces régions. Toutefois, tandis que certaines missions améliorent la couverture de leur territoire en multipliant les déplacements et en mettant en oeuvre des initiatives ciblées, d'autres missions continuent de limiter leurs principales activités aux environs de la mission.

Nos entrevues avec le personnel des missions dans les régions qui comptent plus d'une mission nous permettent de conclure que ces employés se sont évertués à déterminer comment les responsabilités territoriales et sectorielles devaient être gérées en fonction du rajustement de leur territoire. Ils ont débattu pour savoir si les responsabilités devaient être divisées selon des limites géographiques ou par secteurs d'intérêt. Une certaine orientation centrale a été communiquée sur la question, mais cette orientation ne semble pas reposer sur une politique, des procédures ou des processus clairs. Différentes ententes ont été conclues afin de tenir compte des circonstances d'une région ou des exigences d'un programme. Par exemple, sur le plan de l'expansion des affaires internationales, les missions de Raleigh-Durham et d'Atlanta ont désigné la mission de Raleigh Durham comme la mission responsable du territoire en matière de biotechnologie, mais les autres secteurs prioritaires ne font pas tous l'objet d'ententes de partage. En Californie, les responsabilités sont généralement divisées entre les missions du Nord et celles du Sud, mais les missions se penchent encore sur la répartition des responsabilités en matière d'expansion des affaires internationales.

Missions nouvelles et modernisées

De nouvelles missions ont été ouvertes et des missions ont été modernisées ou agrandies comme prévu. L'ouverture de nouvelles missions à Anchorage, à Denver, à Houston, à Phoenix/Tucson, à Philadelphie, à Raleigh-Durham et à San Diego a changé considérablement la présence et la visibilité du Canada dans ces nouveaux centres et a commencé à attirer l'attention du Canada pour ces marchés et ces centres de décision. La transformation des consulats de Miami et de San Francisco en consulats généraux est également importante puisqu'elle donne aux missions la capacité de concentrer davantage de ressources dans leur territoire d'accréditation.

Les chefs de mission et gestionnaires de programmes ont indiqué que l'infrastructure des missions a connu une expansion dans des domaines qui présentent une importance stratégique, que ce soit dans certains secteurs en particulier (p. ex. les TI et la biotechnologie) ou dans des régions géographiques stratégiques (p. ex. Research Triangle Park est un carrefour de la R et D). Dans les Carolines, par exemple, la nouvelle mission couvre Charlotte, le deuxième centre financier en importance aux États-Unis; l'importance stratégique de cette ville a été également soulignée par la nomination d'un consul honoraire à Charlotte. La présence d'une mission à Anchorage est le résultat de l'intérêt accru que représente l'Alaska sur les plans de l'énergie et de l'environnement. Le secteur de l'énergie et, dans une moindre mesure, le secteur des technologies océanologiques, sont les principales raisons de l'ouverture de la mission de Houston.

L'ouverture des nouvelles missions nous a procuré une visibilité inégalée à court terme dans ces localités dans lesquelles le personnel des missions tente d'instaurer une présence à long terme. À Raleigh-Durham par exemple, les médias manifestent beaucoup d'intérêt depuis l'inauguration de la mission par le ministre du Commerce international. Le consul a su maintenir l'intérêt des médias pour les amener à se pencher sur les partenariats possibles entre les entreprises et les institutions des deux côtés de la frontière. Par conséquent, le consul a été invité à de nombreuses réunions et conférences, ce qui lui permet de présenter le Canada sous un jour favorable dans les communautés locales.

Consuls honoraires

Rôle des consuls honoraires

« Notre rôle consiste à donner suite aux priorités du Canada en matière de commerce et de politiques. En collaboration avec le consul général ou le personnel commercial, nous définissons et ciblons l'orientation des activités. Nous fixons les objectifs commerciaux particuliers et les segments de l'économie à explorer en fonction des demandes du Canada. Les enjeux politiques en ce qui concerne la défense des intérêts sont plus ou moins dictés par les dossiers comme le commerce des bovins ou du bois d'oeuvre de résineux. Au besoin, je communique avec la délégation du Congrès concernée, le gouverneur ainsi que les dirigeants et les médias locaux afin d'enclencher le processus de défense des intérêts. »

     - chef de mission

Quatorze consuls honoraires ont été nommés dans les endroits suivants : Cleveland, Memphis, Nouvelle-Orléans, Omaha, Pittsburgh, Portland (Maine), Portland (Oregon), Richmond, Salt Lake City, San Antonio, San Juan, Tampa, Charlotte et Helena. Les chefs de mission et les directeurs de programme sont généralement très satisfaits de leurs consuls honoraires qui, selon eux, saisissent bien les objectifs du Canada et le rôle qu'ils peuvent jouer dans la région. En général, les missions obtiennent des conseils précieux, de l'écoute et de l'aide sur les initiatives de défense des intérêts et d'expansion des affaires.

Les chefs de mission et les consuls honoraires déclarent qu'ils communiquent fréquemment. Certains communiquent presque quotidiennement, d'autres de façon hebdomadaire. Lorsqu'on leur a demandé quel devait être leur rôle principal dans leur territoire, ils ont répondu : 1) trouver de nouveaux débouchés pour les entreprises canadiennes; 2) tenir le consul général au courant des importants développements politiques et stratégiques dans la région et 3) faire connaître les ressources culturelles et naturelles du Canada et gérer les relations bilatérales. Notons également que les consuls honoraires estiment qu'on leur demande d'offrir des services généraux. Un sondage mené auprès de la moitié des consuls honoraires confirme cette évaluation du personnel des missions.

Conclusion 10 : Le rajustement à la taille idéale des territoires, l'ouverture et la modernisation des missions ainsi que l'établissement d'un réseau de consuls honoraires semblent constituer des moyens efficaces d'accroître la capacité dans les régions visées par l'IRA.

Dotation en personnel des missions

Le programme de dotation de l'IRA a pu paraître lent et lourd au départ, mais est de plus en plus considéré par la plupart des partenaires de l'IRA comme un processus fluide, efficace, transparent et juste. Les employés des partenaires de l'IRA ont la possibilité de participer aux concours de dotation des postes de personnel canadien à l'étranger dans les missions situées aux États-Unis, sauf à l'ambassade du Canada à Washington, et dans les missions permanentes auprès de l'Organisation des Nations Unies et de l'Organisation des États américains. Tous les partenaires de l'IRA reconnaissent que les postes doivent être dotés de manière à répondre aux besoins des missions et que les employés les plus aptes doivent être retenus, sans égard à la proportion d'employés du MAECI par rapport aux employés des autres partenaires de l'IRA. Selon les tableaux de données transmis par le secrétariat de l'IRA, les candidats des partenaires autres que le MAECI ont été retenus (emploi confirmé ou proposé) dans 42 % (26 sur 41) des postes dotés au moyen du processus de l'IRA. Afin de voir à ce que tous les employés partent sur un pied d'égalité avec les agents du service extérieur d'AEC/CICan, le secrétariat de l'IRA offre des possibilités de formation et des affectations temporaires aux candidats éventuels provenant des partenaires de l'IRA. Le Secrétariat voit également à ce que le personnel des missions soit formé adéquatement, qu'il s'agisse de personnel canadien à l'étranger ou de personnel recruté sur place.

L'ouverture du « service diplomatique » par la nomination dans les missions de membres du personnel extérieur au MAECI est de plus en plus acceptée et prend de l'ampleur. Certains chefs de mission se sont montrés favorables à la présence accrue des partenaires de l'IRA dans les missions, afin de concrétiser l'approche pangouvernementale et d'optimiser l'utilisation des ressources ministérielles. Ces nominations permettent aux missions de mettre en place de fortes synergies internes et leur permettent de faire face à un éventail plus large d'enjeux spécialisés et de priorités mises de l'avant par les partenaires. Plusieurs réponses données par des membres du personnel des missions qui ont répondu au sondage en ligne permettent de croire que l'augmentation des affectations temporaires confiées à du personnel canadien spécialisé permettrait d'atténuer certains contraintes en matière de ressources humaines pendant les périodes critiques ou dans les dossiers critiques.

Conclusion 11 : La présence dans les missions aux États-Unis de personnel provenant de partenaires de l'IRA autres que le MAECI est bénéfique et facilite la mise en oeuvre de l'approche pangouvernementale.

Modèles opérationnels

Certaines difficultés auxquelles font face les nouveaux chefs de mission

« Les nouveaux chefs de mission des missions centrales et satellites de l'IRA qui ont acquis leur expérience dans des organisations partenaires ont beaucoup à apprendre : culture ministérielle, processus, entre autres. Par exemple, quelles sont les attentes réalistes que l'on peut entretenir à l'égard d'une nouvelle équipe? Comment préparer les nouveaux plans opérationnels stratégiques? Comment gérer le modèle de missions centrales et de missions satellites? De quelle façon doit fonctionner une mission qui est pleinement fonctionnelle? Quel est le rôle du CGM?

Il faut établir le dialogue avec ces chefs de mission pour déterminer leurs besoins et apporter des solutions adéquates. » [Traduction] Compte rendu de l'atelier à l'intention des nouvelles missions de l'IRA, le 7 février 2005.

Les nouveaux bureaux fonctionnent dans une structure inspirée du modèle opérationnel des missions centrales et des missions satellites. La mission de Los Angeles-Phoenix-Tucson est un exemple du modèle opérationnel de missions centrales et de missions satellites. Tucson (satellite) relève de Phoenix (satellite), qui relève de Los Angeles (centrale). Les missions de Dallas et de Houston ainsi que celles d'Atlanta et de Raleigh-Durham sont d'autres exemples de missions centrales et satellites.

La plupart des chefs de mission déclarent que le modèle des missions centrales et satellites est efficace, mais pose certaines difficultés. Les ententes en matière de rapports hiérarchiques varient d'une mission à l'autre. Par exemple, le gestionnaire de programme de Houston rend des comptes au gestionnaire du programme commercial de Dallas, alors que le gestionnaire de programme de Phoenix relève du chef de mission de Los Angeles, y compris en ce qui concerne l'expansion des affaires internationales. Le modèle utilisé à Phoenix est utilisé par le consul de Raleigh-Durham, qui rend des comptes à Atlanta. Dans les deux cas, le lien entre le gestionnaire de programme et le chef de mission est clair, mais le lien avec le gestionnaire du programme d'expansion des affaires internationales de la mission centrale n'est pas clair et est laissé à la discrétion des personnes concernées. Ce rapport hiérarchique hybride représente des difficultés pour la gestion courante puisque le chef de mission ne gère pas de programmes. Les chefs de mission ont souligné que les missions centrales sont réticentes à abandonner une part du contrôle ou de la responsabilité du territoire des missions satellites. Le personnel des missions a également fait remarquer que certains secteurs de la mission centrale n'assument pas toutes leurs responsabilités administratives de manière à soutenir certains aspects des activités des missions satellites.

Les bureaux des nouvelles missions satellites ont été établis au moyen de services d'installations administratives. Les chefs de mission sont généralement satisfaits de cette façon de faire étant donné qu'elle permet l'établissement rapide d'une présence canadienne et donne aux gestionnaires la souplesse nécessaire pour s'adapter aux nouvelles ressources. Les gestionnaires sont généralement satisfaits des services administratifs rendus et estiment que ce modèle de bureau réduit allège le fardeau administratif et incite la mission à établir des liens avec l'extérieur. Par contre, pendant les visites sur place et l'atelier à l'intention des nouvelles missions de l'IRA, certains employés du Canada ont exprimé quelques frustrations au sujet de ce modèle de bureau. Parmi les problèmes rattachés à l'utilisation de services d'installations administratives, mentionnons le faible rendement de l'accès à distance protégé à Signet, l'absence de soutien informatique, le manque de visibilité du Canada et les problèmes de sécurité propres à ce genre de modèle de bureau.

Les gestionnaires de certaines de ces nouvelles missions déclarent que l'on incite les missions à offrir des services consulaires, des services d'immigration et d'autres services localement. Cette pression est souvent exercée par la communauté canadienne locale, mais également par les personnes-ressources locales. La plupart des missions résistent à cette pression afin de ne pas se détourner de leur but premier qui consiste à assurer la défense des intérêts et l'expansion des affaires.

Conclusion 12 : La répartition des obligations de reddition de comptes, des rapports hiérarchiques et des responsabilités territoriales des missions centrales et des missions satellites se fait de façon ponctuelle dans de nombreuses missions en raison de l'absence de politiques et de lignes directrices claires.

4.2.4 Approche de programmes de défense des intérêts

Comme on l'énonce dans le CGRR d'avril 2005, le principal objectif de l'IRA consiste à donner suite aux priorités du gouvernement du Canada au moyen de la défense des intérêts et de la gestion d'enjeux qui sont considérés comme essentiels au maintien de bonnes relations entre le Canada et les États-Unis. La défense des intérêts et la diplomatie ouverte reposent sur le simple concept qui consiste à faire intervenir le public dans les domaines de la politique étrangère et de la diplomatie. Au Canada, la diplomatie ouverte est un « instrument qui favorise les transformations » qui permet au MAECI de disposer d'un ensemble souple d'instruments de persuasion et d'influence. Le MAECI structure ses programmes et activités de diplomatie ouverte selon une pyramide à trois niveaux :

  • Défendre les intérêts : initiatives, projets et activités qui permettent de traiter les enjeux urgents au moyen de messages ciblés.
  • Rehausser le profil : mise en place de stratégies à long terme qui permettent l'acquisition d'une compréhension plus vaste et plus générale du Canada.
  • Établir des relations : suppose d'entamer un dialogue et de susciter la compréhension au moyen de programmes à long terme qui peuvent résister aux vicissitudes à court terme.

Les chefs de mission et agents interrogés au cours de l'évaluation ont été nombreux à affirmer que la défense des intérêts donne des résultats et que, selon leur expérience, la diplomatie canadienne aux États-Unis fonctionne le mieux lorsqu'elle :

  • aborde les enjeux concrets d'un point de vue pratique axé sur la résolution des problèmes et lorsqu'elle tente de changer légèrement la perception des États-Unis ou lorsqu'elle tente de faire des gains modestes, mais soutenus;
  • utilise les Américains comme moyen de renforcer son accès, de diffuser ses idées et de démontrer que les Canadiens et les Américains partagent des préoccupations, des intérêts et des objectifs;
  • propose à son interlocuteur américain une situation bénéfique à tous ou une occasion;
  • porte d'abord attention au milieu local et travaille à l'échelle locale le plus possible en tenant compte du fait qu'il s'agit presque d'une relation intérieure;
  • s'adresse clairement et simplement aux Américains avec franchise, sans ambiguïté ni arrière-pensée.

En général, les personnes interrogées estiment que les programmes de défense des intérêts de l'IRA s'inscrivent dans cette structure et cette approche. La présentation des constatations de notre évaluation commence par l'analyse des progrès réalisés dans les trois éléments clés d'un programme réussi de défense des intérêts : la présence, les messages ainsi que les réseaux et partenariats; nous aborderons ensuite certaines questions opérationnelles précises.

Présence

Deux ans après la mise en place de l'IRA, le Canada bénéficie d'une présence considérablement accrue aux États-Unis; cette présence est plus vaste et mieux répartie sur le territoire, ce qui permet de cibler plus facilement les nouveaux centres d'importance politique et économique. L'ajout de 6 missions et de 80 agents a permis à chaque élément du réseau diplomatique canadien de se rapprocher de ses destinataires et de mieux se concentrer sur ses priorités. L'IRA aide le Canada à faire valoir ses points de vue et à mieux défendre et promouvoir ses intérêts. Les missions peuvent consacrer davantage de temps et d'efforts aux enjeux et territoires qui posent problème, par exemple la gestion des eaux et la sécurité frontalière, ou encore les États du Dakota du Nord et du Montana, qui sont essentiels pour les intérêts du Canada.

Bien que la défense des intérêts soit toujours considérée comme une activité de base de PERPA, en particulier à l'étape de la mise en oeuvre, il s'agit de plus en plus d'une responsabilité partagée. Les chefs de mission, les agents PERPA et de nombreux agents de l'expansion des affaires internationales sont très actifs sur le plan de la défense des intérêts. Au cours des visites dans les missions, nous avons constaté que chaque groupe apportait son propre point de vue et gérait souvent (bien que non systématiquement) son propre ensemble d'enjeux. Ainsi, les questions liées aux frontières et à la sécurité sont souvent gérées par la section PERPA, alors que les délégués commerciaux principaux se chargent des questions qui touchent la politique commerciale. Toutefois, dans toutes les missions, les chefs de mission et les agents travaillent en équipe pour partager la charge de travail et optimiser l'efficacité.

Les visites dans les missions ont confirmé le principe selon lequel les chefs de mission sont les premiers défenseurs du Canada. Leur présence, leurs messages et leur capacité de créer ou de renforcer les dialogues et les partenariats entre les Canadiens et les Américains semblent être le principal facteur déterminant de la qualité et de l'efficacité du programme de défense des intérêts du Canada. La réussite de l'IRA pourrait donc dépendre en grande partie du niveau et de la qualité du soutien que ce groupe restreint d'hommes et de femmes reçoit du MAECI et des partenaires de l'IRA.

La nomination d'agents de défense des intérêts provenant des partenaires de l'IRA, notamment d'AAC, a semblé contribuer à la capacité des missions de présenter des mémoires techniques solides, de présenter des arguments convaincants fondés sur des preuves et d'illustrer, comme ce fut le cas lors de la crise de l'ESB, que les producteurs et transformateurs de boeuf canadiens et américains ont tout à gagner que le marché nord américain soit intégré et non divisé par des interdictions et d'autres restrictions.

L'établissement de nouvelles missions, le rajustement à la taille idéale des territoires d'accréditation et la participation de l'ensemble du personnel des missions profite davantage au programme de défense des intérêts que la création de nouveaux postes PERPA. Globalement, l'IRA a entraîné le déplacement de trois postes PERPA et la création de trois postes PERPA dans le réseau des missions aux États-Unis.

Conclusion 13 : L'IRA a accru la présence dont le Canada a besoin pour défendre ses points de vue aux États-Unis, principalement parce que de nouvelles missions ont été établies, que les territoires d'accréditation ont été rajustés et parce que les chefs de mission, les PERPA et les agents commerciaux contribuent tous à la défense des intérêts.

Messages

Les programmes et les messages de défense des intérêts de l'IRA sont fondés sur les priorités stratégiques définies au cours des réunions de planification stratégique qui ont eu lieu au début de 2004 au Château Montebello et au Château Laurier. Ces priorités stratégiques font suite aux priorités définies dans la présentation au Conseil du Trésor de 2003 que nous avons vues précédemment et correspondent aux huit groupes d'engagements autour desquels les programmes de défense des intérêts de l'IRA sont organisés. Il s'agit des groupes suivants :

  1. Représentation et participation stratégiques
  2. Sécurité frontalière
  3. Sécurité internationale et terrorisme
  4. Intégration du marché nord américain
  5. Énergie
  6. Environnement
  7. Enjeux sociaux
  8. Autres questions commerciales

La présentation au Conseil du Trésor et le CGRR préconisent tous les deux l'élaboration de stratégies thématiques. On s'attendait à ce que chaque groupe d'engagements corresponde à un document stratégique thématique. Ces documents devaient orienter le partenariat de l'IRA et les missions sur la priorité relative de chacun des huit engagements, le niveau d'effort prévu, les affectations financières prévues ainsi que les types de projets et d'initiatives attendus des missions. Ces orientations stratégiques devaient également indiquer aux missions le rôle (soutien, coordonnateur non officiel, mission responsable) qu'elles allaient être appelées à jouer, seules ou en collaboration avec d'autres missions, l'ambassade ou des partenaires de l'IRA, relativement à chaque groupe d'engagements.

Actuellement, les missions rédigent leurs propositions de projet de défense des intérêts de l'IRA en fonction de ces huit engagements. Par exemple, pendant l'exercice financier 2005-2006, la mission de Buffalo a soumis trois propositions sous la rubrique « Sécurité internationale et terrorisme » : Cultiver une relation avec les personnes principalement responsables de la sécurité; Nouer des liens canadiens avec la sécurité informatique; et Programme de sensibilisation ciblée des représentants/personnel sur les questions touchant la sécurité des personnes. En août 2005, deux propositions avaient été approuvées, et une troisième était en cours d'approbation par NAL.

Malgré les nombreux échanges entre AEC et les missions, il semble que l'élaboration de stratégies et de propositions de projets détaillées à l'échelle des régions et des États relève principalement des missions. Certaines missions comme Denver, Minneapolis et, dans une moindre mesure, Buffalo, proposent des approches exhaustives de défense des intérêts qui portent sur des enjeux précis (gestion de l'eau, énergie, coopération frontalière) ou des groupes d'enjeux qui sont pertinents pour leur région d'accréditation. Les visites dans les missions ont confirmé que toutes les missions préparent leur plan annuel de défense des intérêts en l'articulant autour des huit groupes d'engagements. Elles transmettent des renseignements sur leurs activités de projet prévues, désignent leurs partenaires et définissent les extrants prévus et les budgets. De plus, elles préparent des propositions de projets détaillées et les soumettent à AEC/NAL. Elles utilisent le modèle de projet de défense des intérêts et d'expansion des affaires si elles prévoient que le projet coûtera plus de 25 000 $ (dans ces cas, les projets sont examinés par NAL, qui les transmet ensuite à l'approbation du Comité de l'IRA sur la défense des intérêts et l'expansion des affaires). Ce processus révèle l'existence de liens solides et directs entre la présentation au Conseil du Trésor de 2003 et les priorités stratégiques adoptées aux châteaux Montebello et Laurier, liens qui sont présents tout au long du processus d'élaboration des programmes de défense des intérêts, c'est-à-dire aux étapes de l'élaboration de la proposition de projet, de l'approbation et de la mise en oeuvre. On peut donc conclure que l'élaboration de messages cohérents dans l'ensemble des projets est une conséquence directe des principales priorités stratégiques.

Conclusion 14 : Les programmes de défense des intérêts reposent sur un ensemble stable de priorités stratégiques qui sont illustrées dans les huit groupes d'engagements que les missions utilisent pour effectuer leur planification, leur gestion financière et la production de rapports.

Les processus d'établissement des priorités, d'élaboration de programmes et de planification des projets de défense des intérêts de l'IRA que nous venons de décrire sont conçus pour concentrer les ressources dans les dossiers les plus importants. Toutefois, sur le terrain, les projets et activités de défense des intérêts doivent être structurés en fonction de la position ou de la réaction du Canada relativement à des questions de politique étrangère, par exemple l'ESB, l'ITHO, Devils Lake et le Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP). Afin de se tenir au courant des progrès et de mener des campagnes efficaces de défense des intérêts, le MAECI et les missions ont élaboré des outils de surveillance d'enjeux en particulier, par exemple Défense/promotion des intérêts relativement à Devils Lake et le tableau des activités de sensibilisation auprès des medias, et ont remanié des tactiques et des stratégies de manière à ce qu'elles conviennent davantage aux enjeux, ce qui mène dans certains cas à l'élaboration de stratégies thématiques et à des campagnes de défense des intérêts axées sur des enjeux en particulier. De plus, la coordination entre les missions et l'orchestration de la diffusion des messages canadiens demeurent réactives et ponctuelles au lieu de suivre des stratégies thématiques bien définies de défense des intérêts.

Conclusion 15 : Les programmes de défense des intérêts ne sont pas systématiquement liés à des stratégies thématiques de défense des intérêts clairement définies pour orchestrer la réaction du Canada à un enjeu de politique étrangère en particulier, par exemple l'ESB, l'ITHO, Devils Lake, le Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP).

Réseaux et partenariats

Les réseaux et les partenariats, le troisième volet des programmes de défense des intérêts, représentent peut-être la conséquence la plus complexe et la plus prometteuse de l'Introduction de l'IRA. Selon les entrevues réalisées avec le personnel de l'administration centrale du MAECI et dans les missions, le modèle traditionnel de gestion suppose une relation entre le MAECI et chaque mission. L'AC oriente chaque mission et les traite comme des entités autonomes qui sont chacune responsables de leur territoire, de leurs projets et de leurs activités et qui sont donc responsables de la gestion de leurs propres dossiers. Deux ans après la mise en oeuvre de l'IRA, l'AC du MAECI et les missions reconnaissent de plus en plus que ce système, bien qu'il soit bien conçu et exécuté, n'est peut-être pas idéal. Les quatre nouveautés suivantes, qui touchent l'élaboration des programmes de défense des intérêts et que nous avons relevées au cours des visites dans les missions, s'écartent considérablement du modèle de gestion traditionnel.

Premièrement, les projets de collaboration auxquels prennent part plus d'une mission sont beaucoup plus fréquents qu'avant. Mentionnons par exemple le projet Séances sur l'identification du bétail, auquel participent les missions de Seattle, de Dallas et de Minneapolis; Préparation à la défense des intérêts avant l'adoption du projet de loi agricole américain (U.S. Farm Bill), projet mené conjointement par AEC et les missions d'Atlanta, de Minneapolis, de Denver, de Seattle et de Washington. Deuxièmement, les missions ainsi que l'ambassade et les partenaires de l'IRA multiplient les réseaux officiels et non officiels. Au niveau de la base, des groupes d'agents qui travaillent simultanément dans les mêmes dossiers ont commencé à échanger des courriels et à se téléphoner pour partager des renseignements, des discours-types et des idées. Au niveau de la direction, des téléconférences à intervalle régulier facilitent la surveillance et la gestion communes des dossiers. Globalement, les cinq réseaux stratégiques établis récemment (coopération en matière de sécurité, concurrence économique, innovation en matière d'énergie, démographie et Grands Lacs) se concentrent sur des enjeux importants ou urgents et servent de mécanisme de coordination.

Troisièmement, on compte de plus en plus sur des outils partagés de défense des intérêts, y compris les bases de données des principales personnes-ressources. L'ambassade à Washington a joué un rôle de premier plan dans la conception de la plupart de ces outils comme GoCCART, Lien Canada et CongressPlus. Quatrièmement, le personnel des missions reconnaît que ses activités sont plus efficaces lorsqu'elles enrichissent ou complètent des mesures prises par l'ambassade ou d'autres missions. Par exemple, en janvier dernier, un représentant de l'Utah a déclaré à tort dans un journal local que les 23 pirates de l'air du 11 septembre étaient tous entrés au pays par le Canada et qu'il y a autant de criminels étrangers qui entrent au pays illégalement du Canada que du Mexique. Cette déclaration a attiré l'attention d'un membre local de Lien Canada qui en a dûment informé l'ambassade. Le bureau de liaison avec le Congrès a communiqué avec la mission de Denver, et les deux missions sont intervenues. L'ambassade a envoyé un correctif au quotidien, et le représentant a reconnu son erreur. Bien qu'il ne s'agisse que d'une anecdote, cet exemple illustre l'efficacité des outils partagés de défense des intérêts et les efforts de collaboration du réseau des missions aux États-Unis.

Bien qu'elle semble spontanée, l'émergence d'un réseau ou système de gestion des enjeux prend de l'importance. Tout porte à croire que le personnel des missions et de l'ambassade souhaite le renforcement des liens entre les missions et l'ambassade et des communications avec l'AC du MAECI et les partenaires de l'IRA. Les missions affirment que la présence d'un point de coordination à Ottawa réduit le nombre de communications et d'appels que chaque mission doit faire relativement à un dossier donné et permet la transmission de messages cohérents et une stratégie uniforme. On s'attend à ce que la coordination de la formation et du soutien par le secrétariat de l'IRA aide les partenaires de l'IRA, en particulier les organismes de moindre envergure, à prendre connaissance des programmes de défense des intérêts et à y prendre part de plus en plus activement.

Conclusion 16 : L'émergence de réseaux non officiels et la mise en place de mécanismes de coordination entre les missions, l'ambassade et l'AC constituent une façon innovatrice de gérer les dossiers de défense des intérêts au moment opportun et de transmettre des messages cohérents à l'échelle des régions et entre les États.

Répartition des fonds selon les missions et les groupes d'engagements
Tableau 3 : Affectations budgétaires des projets de défense des intérêts pour l'exercice financier 2005-2006, en date d'août 2005 (en milliers de dollars).
MissionI
Rep. Strat-
ég-
ique
II
Séc-
urité front-
alière
III
Séc-
urité inter-
nation-
ale
IV
Enjeux sociaux
V
Env.
VI
Énergie
VII
Int. du marché nord am.
VIII
Autres ques-
tions comm-
erci-
ales
Total
Atlanta24,5003530035 $
Boston10,51142102030 $
Buffalo32,526,572,5103,5590141 $
Chicago11,50186,55429074 $
Dallas42,5359,50384,550179 $
Denver37,50000085,50123 $
Detroit68,560017,301,5097 $
Los Angeles12837821,20255116 $
Miami4,517,52145833 $
Minne-
apolis
47,50009101310197 $
New York et Prince-
ton
68,505,500275815174 $
Phila-
delphia
000000000 $
Phoenix/-
Tucson
000000000 $
San Fran-
cisco et San Jose
7,5220051051,50100 $
Seattle882085830210180 $
Wash-
ington
499,8241,712041,4180266,5401 281 $
Totaux955 $341 $125 $31 $127 $366 $749 $68 $2 760 $

Le tableau ci-dessus révèle quatre types de déséquilibre dans les affectations budgétaires des projets de défense des intérêts et, par conséquent, dans l'élaboration des programmes et les dépenses :

  1. Washington reçoit environ 47 % du budget, ce qui peut s'expliquer en partie par l'importance de l'ambassade sur le plan de la création et de la distribution d'outils partagés (GoCCART, Lien Canada) et à titre de point de service central. Toutefois, ce déséquilibre illustre également que l'ambassade compte davantage de personnel expérimenté qui travaille à la défense des intérêts que les autres missions.
  2. La charge de travail que représentent les programmes et les projets de défense des intérêts varie considérablement d'une mission à l'autre. L'écart important ne semble pas correspondre aux écarts dans les effectifs, le niveau de responsabilité ou l'importance des questions de défense des intérêts, mais davantage aux écarts dans l'engagement envers la défense des intérêts et l'efficacité de la direction.
  3. La répartition des fonds entre les huit groupes d'engagements varie considérablement. Les engagements divers et les engagements I, VII et VIII représentent 64 % du budget total. Ce pourcentage ne change pas si on exclut Washington. On peut donc conclure que les dépenses en défense des intérêts et, par le fait même, les programmes de défense des intérêts, sont axés clairement sur les questions commerciales et économiques, comme en témoignent également les ressources limitées consacrées aux programmes de sécurité internationale et terrorisme et d'enjeux sociaux (engagements III et IV).
  4. Étant donné que les projets découlent presque tous des missions, la répartition des dépenses illustre donc principalement les perceptions et les efforts du personnel des missions devant les problèmes et les occasions constatés dans les territoires d'accréditation. Ces dépenses sont ensuite classées en fonction des principales priorités stratégiques de l'IRA. Les renseignements dont nous disposons ne nous permettent pas de conclure que les dépenses traduisent une vision globale de la défense des intérêts fondée sur la pondération des priorités ou une campagne nationale coordonnée de défense des intérêts. Les dépenses ne permettent pas non plus de conclure qu'elles correspondent aux programmes qui devraient être mis en oeuvre pour régler les questions liées à la politique étrangère.

Conclusion 17 : Les affectations du programme de défense des intérêts ne traduisent pas une approche globale intégrée fondée sur la pondération des priorités et des stratégies thématiques pour les huit engagements.

Processus d'approbation des propositions de projets

Au début de 2004, le Comité des opérations des directeurs généraux a établi un système à deux volets d'approbation des projets et des plans d'activités. Voici les principes de ce processus :

  1. Répartition des fonds destinés aux programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires internationales.
  2. Les fonds de programmes d'expansion des affaires internationales sont divisés en sous-affectations pour les missions, les partenaires et le Partenariat technologique.
  3. Les fonds destinés à la défense des intérêts sont versés au MAECI (Direction des relations avec les États-Unis).
  4. Tous les fonds destinés à l'expansion des affaires internationales sont remis au MAECI (Direction de l'expansion des affaires aux États-Unis) et aux partenaires de l'IRA.
  5. Les missions reçoivent les fonds principalement de la direction du MAECI dont elles relèvent, mais également de partenaires extérieurs au MAECI dans le cas des projets conjoints.
  6. Les missions soumettent les propositions de projet de 25 000 $ ou moins à NAL pour les faire approuver; au-delà de ce montant, les propositions doivent être soumises à l'approbation du comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires.

On présume que pour assurer l'uniformité des messages, la gestion des projets de défense des intérêts devrait être centralisée. C'est peut-être ce qui explique qu'à la fin de l'exercice financier 2004-2005, le comité de défense des intérêts et d'expansion des affaires avait reçu moins de propositions de projets de défense des intérêts que prévu. Néanmoins, AEC s'attend à ce que les dépenses destinées à la défense des intérêts dépassent 90 % des affectations approuvées pour 2005-2006.

Les missions affirment qu'elles peuvent difficilement faire davantage avec le nombre d'agents PERPA dont elles disposent. Elles avancent également que les missions seraient plus efficaces si le système était décentralisé et les procédures simplifiées. Elles ont affirmé qu'il arrivait que leurs propositions de projets soient ignorées, qu'elles attendent des mois avant d'avoir une réponse et qu'en 2005, les fonds de l'IRA destinés à la défense des intérêts n'ont été disponibles qu'à la fin de l'été. Ces goulots d'étranglement, qui nuisent sans doute à l'efficacité de la réalisation des programmes de défense des intérêts, pourraient être réglés en partie si l'IRA utilisait la même méthode de gestion et de réalisation des programmes dans les domaines de la défense des intérêts et de l'expansion des affaires, et si ces programmes étaient mieux synchronisés avec les cycles de planification et les cycles financiers des missions.

Sources multiples de financement

Les missions n'ont pas toutes accès aux mêmes fonds de fonctionnement. Les missions dont les fonds destinés à la diplomatie ouverte, à la défense des intérêts aux États-Unis et à la défense des intérêts dans le cadre de l'IRA sont tous disponibles élaborent des stratégies et réservent des fonds à des usages en particulier. Dans ces cas, à New York et à Washington par exemple, les fonds destinés à la diplomatie ouverte sont souvent consacrés à des activités culturelles ou artistiques. Sur le plan commercial, les fonds de l'IRA destinés à la défense des intérêts peuvent être intégrés aux fonds du FSC. Cette pratique semble répondre à un besoin et ne devrait donc pas être découragée. Cette pratique révèle également que, en grande partie parce que ces fonds ont été créés dans un but précis sans égard aux autres fonds, le système révèle des dédoublements et des écarts. Certains secteurs d'activités et certains types de projets et d'activités peuvent être financés par plus d'un fonds, alors que d'autres projets, qui sont probablement aussi importants et opportuns, ne remplissent les critères d'admissibilité d'aucun des fonds existants. Enfin, lorsqu'un ensemble de fonds ont été utilisés pour financer une activité en particulier, les agents de la mission ont plus de mal à s'acquitter de leurs responsabilités en matière de mesure du rendement et de rapports sur le rendement.

Conclusion 18 : Le manque d'harmonisation entre les fonds et le cloisonnement des processus de proposition et d'approbation, des règles administratives et financières, des procédures de mise en oeuvre et des exigences en matière de rapports constituent des obstacles aux programmes de défense des intérêts.

4.2.5 Approche d'élaboration de programmes d'expansion des affaires

L'élaboration des programmes d'expansion des affaires est orientée en fonction des priorités de CICan, des occasions et difficultés locales et régionales recensées par les missions et de l'expérience des gestionnaires du programme commercial et des agents commerciaux qui travaillent auprès des clients d'affaires canadiens et des partenaires canadiens. Les sections commerciales des missions des États-Unis ont accès à différentes sources de fonds (enveloppes) outre l'IRA pour élaborer et mettre en oeuvre un programme d'expansion des affaires. Les missions prennent part à un vaste éventail d'initiatives proactives dans leurs marchés qui ont pour but de promouvoir les intérêts du Canada aux chapitres de l'accès aux marchés, de la défense des intérêts commerciaux, des exportations, des investissements et de la science et technologie. Parmi les activités typiques des programmes d'expansion des affaires, mentionnons l'analyse du marché, la diffusion d'information sur les marchés, les missions étrangères et les missions à l'étranger, la participation à des conférences et à des salons, des programmes d'activités promotionnelles et de visites, des campagnes de promotion de l'image de marque et des campagnes publiques, des ateliers, des activités de constitution de réseaux et des visites en groupe.

Orientation stratégique et secteurs prioritaires

Le personnel commercial s'entend pour dire que l'élaboration de programmes d'expansion des affaires est le meilleur moyen de promouvoir les intérêts du Canada aux États-Unis, et ce, pour un certain nombre de raisons. Ces programmes permettent la constitution de réseaux locaux, multiplient les interactions entre les entreprises, sensibilisent les milieux d'affaires américains aux débouchés offerts au Canada et illustrent les capacités du Canada dans les secteurs d'importance stratégique pour les intérêts commerciaux du Canada. En 2005-2006, 22 secteurs prioritaires ont été retenus dans les plans annuels d'activités des missions. Les secteurs prioritaires retenus par les missions de l'IRA nouvelles et modernisées figurent dans le tableau suivant :

Tableau 4 : Secteurs prioritaires par mission de l'IRA
Mission nouvelle
Mission modernisée
Secteurs prioritaires
DenverAgriculture, aliments et boissons
Aérospatiale et défense
Bioindustries
Produits et services de construction
Industries de la santé, TIC
Matériel et services d'exploitation du pétrole et du gaz
HoustonTechnologies des océans
Matériel et services d'exploitation du pétrole et du gaz
MiamiAgriculture, aliments et boissons
Produits et services de construction
TIC
PhiladelphieAgriculture, aliments et boissons
Produits chimiques
Poissons et fruits de mer
Industries de la santé, TIC
Phoenix/TucsonProduits, services et technologies autochtones
Aérospatiale et défense
Bioindustries
Produits et services de construction
Industries de la santé, TIC
Raleigh-DurhamAgriculture, aliments et boissons
Automobile
Bioindustries
Industries de la santé, TIC
San DiegoBioindustries, TIC
San FranciscoAgriculture, aliments et boissons
Technologies et machines agricoles
Aérospatiale et défense
Bioindustries
Industries de l'environnement
Poissons et fruits de mer
Industries de la santé, TIC

Source : modèle de planification et de rapport du programme d'EAI, CICan/TBX, décembre 2005

Le choix des secteurs prioritaires n'obéit pas à une stratégie en particulier, malgré l'élaboration actuellement d'une stratégie commerciale visant les États-Unis, mais tient davantage compte des caractéristiques du marché régional dans lequel chaque mission est établie et des intérêts des partenaires canadiens. Le personnel commercial déploie des efforts concertés avec ses partenaires pour définir et élaborer des projets dans ces secteurs prioritaires. Dans la mesure où les priorités stratégiques de CICan, des partenaires de l'IRA, des autres ministères et des clients des entreprises canadiennes sont connues et intégrées au processus de planification opérationnelle des missions, le personnel commercial a la certitude de se concentrer sur les secteurs qui ont une importance stratégique pour les intérêts commerciaux du Canada.

L'analyse de 101 rapports de projets d'EAI auxquels l'IRA a contribué en 2004-2005 et l'analyse de toutes les propositions de projets pour 2005-2006 ont permis de constater qu'à quelques exceptions près, les projets d'EAI remplissent les objectifs économiques et commerciaux du gouvernement du Canada, les objectifs stratégiques de CICan et sont menés dans les secteurs prioritaires des missions. Les projets d'IRA couvrent tous les éléments de l'EAI, soit le commerce, l'investissement, les sciences et technologies ainsi que l'accès aux marchés. On attache davantage d'importance aux sciences et technologies dans de nombreuses régions, en particulier dans le Sud-Ouest, en Californie et dans le Sud-Est. Cette importance se manifeste en particulier dans l'Initiative de partenariats technologiques de l'IRA et ses nombreux projets. L'Initiative de partenariats technologiques a mené une étude intitulée Choisir des cibles en science et en technologie aux États-Unis, qui a été présentée aux milieux canadiens de sciences et de technologies en septembre 2005. Il s'agit de la stratégie à suivre pour mettre en oeuvre l'Initiative de partenariats technologiques de manière à saisir les occasions qui se présentent dans le marché américain. Jusqu'à maintenant, 66 projets et missions ont été réalisés dans le cadre de l'Initiative de partenariats technologiques. Les dépenses sont passées de 150 000 $ la première année à 338 000 $ au cours du présent exercice financier.

Certains projets d'EAI consistent en activités de promotion au Canada qui sont entreprises soit en réponse à des demandes de partenaires de l'IRA ou pour permettre au personnel commercial de préparer des initiatives qui doivent être réalisées dans leur territoire. Une analyse approfondie des rapports de projets de 2004-2005 révèle que 52 % (52/101) de ces projets englobent plusieurs missions ainsi que des réseaux commerciaux régionaux, des bureaux de la Commission du commerce international au Canada ou l'ambassade. La majorité des membres du personnel commercial qui ont répondu au sondage en ligne ont également indiqué que les stratégies d'expansion des affaires sont mises en oeuvre dans une certaine mesure aux échelles interétatique et régionale. Les répondants ont donné les exemples suivants : Bioscience Group (Atlanta - Raleigh-Durham), mission de biotechnologie menée dans deux États (Denver), stratégie d'EAI qui vise la Nouvelle-Angleterre (Boston), stratégie d'EAI qui vise le Sud-Ouest des États-Unis (six missions).

Conclusion 19 : Les programmes d'expansion des affaires correspondent aux intérêts commerciaux du Canada et aux secteurs prioritaires des partenaires de l'IRA concernés.

Approche décentralisée

Suggestion d'amélioration

« CICan doit commencer son processus de planification plus tôt, approuver le financement plus tôt et s'entendre avec les partenaires de l'IRA en ce qui concerne la planification de l'EAI. Si nous disposions de 12 mois complets pour planifier, élaborer et mettre en oeuvre des projets en pouvant compter sur un financement stable, nous pourrions mettre en oeuvre des projets de meilleure qualité. »

     - Agent commercial

En collaboration avec l'AC de CICan, les entreprises canadiennes et les partenaires, les gestionnaires du programme commercial élaborent un plan d'activités qui englobe l'IRA. Un certain nombre de processus non officiels de consultation régionale avec les partenaires de l'IRA, d'autres ministères, les gouvernements provinciaux, les centres du commerce international et l'AC de CICan ont évolué et contribuent à définir les priorités des missions. L'an dernier, des réunions régionales ont eu lieu à Denver, à Chicago et à Portland (Maine). Certaines missions ont organisé des séances de réflexion auxquelles participaient parfois d'autres missions afin de préparer leurs plans d'activités annuels. Toutefois, ces séances de réflexion et réunions régionales ne s'inscrivent pas dans une approche centralisée planifiée, officielle et systématique de définition des stratégies et priorités régionales, mais sont plutôt le fait d'initiatives de missions.

La préparation des plans d'activités annuels des missions englobe les projets qui peuvent recevoir ou non un financement de l'IRA et faire ou non l'objet d'une entente avec un partenaire de l'IRA. Lorsque ces propositions de projets comportent un financement de l'IRA, elles sont transmises, à titre d'éléments des plans d'activités d'EAI des missions, au comité d'EAI de l'IRA pour être examinées, à titre indicatif et pour permettre le déblocage des fonds, mais non pour être approuvées. Dans l'approche décentralisée de l'élaboration des programmes d'expansion des affaires, cette responsabilité incombe au chef de mission, dans le cadre du processus d'approbation du plan d'activités. Une fois le plan d'activités approuvé, les gestionnaires du programme commercial et les délégués commerciaux principaux gèrent seuls les projets et activités en fonction de l'évolution des circonstances. Par exemple, certains partenaires peuvent se retirer, l'intérêt des entreprises locales peut s'estomper ou des événements commerciaux peuvent être annulés. Les gestionnaires du programme commercial et les délégués commerciaux principaux disposent du pouvoir d'apporter les changements qui s'imposent, ce qui suppose souvent la réaffectation de fonds d'un projet à un autre, l'annulation de projets ou la mise en place de nouveaux projets.

Autre suggestion d'amélioration

« L'IRA gagnerait à attacher moins d'importance aux projets et davantage aux résultats. Les fonds devraient être affectés en partant du principe selon lequel ils produiront les résultats escomptés. On devrait laisser les missions et les agents responsables du secteur ou du projet déterminer les méthodes qui permettront d'atteindre ces résultats. »

     - Agent commercial

Plusieurs membres du personnel commercial ont suggéré dans le sondage en ligne que les partenaires de l'IRA assistent aux réunions de planification opérationnelle des régions et des missions afin de faire part de leurs priorités et de définir et élaborer des projets conjoints. En plus de la suggestion qui figure dans l'encadré ci-contre, les répondants ont fait part de quelques suggestions qui permettraient d'améliorer les programmes d'expansion des affaires de l'IRA : entreprendre la planification avant l'exercice financier, accélérer le processus d'examen des projets, proposer une meilleure combinaison de projets technologiques et de projets d'exportation, accroître la participation des partenaires de l'IRA à la mise en oeuvre des projets et exercer un meilleur contrôle sur les affectations de l'IRA destinées aux missions.

Sources multiples de financement

Les activités traditionnelles d'EAI demeurent les plates-formes qui permettent une présence visible sur les marchés américains. L'IRA apporte des fonds qui permettront d'organiser un plus grand nombre de missions et salons commerciaux thématiques et d'augmenter leur envergure et le nombre de partenaires qui y participent. Parmi les dix projets dans lesquels l'IRA a engagé le plus de fonds en 2004-2005, six comportaient des événements promotionnels comme des salons professionnels, des forums sectoriels ou des conférences qui ont servi à faire la promotion des capacités canadiennes. Tous ces projets ont bénéficié de multiples sources de financement, soit le Fonds pour services aux clients, programme de promotion de l'image de marque du Canada, les budgets de fonctionnement et d'entretien et les fonds provenant des partenaires de l'IRA, des autres ministères, des gouvernements provinciaux et de l'industrie. L'analyse des rapports de projets pour 2004-2005 provenant du système de planification et de rapport de l'EAI a révélé que 63 % des projets (47/75) avaient bénéficié de sources multiples de financement et d'une contribution de l'IRA de plus de 2 000 $, alors que seulement 39 % des projets (10/26) ont bénéficié de sources multiples de financement et d'une contribution de l'IRA de moins de 2 000 $. L'IRA constitue pour les missions une source supplémentaire de financement qui permet de favoriser la participation de partenaires canadiens à de grands événements de promotion, participation qui n'aurait pas été possible sans ce financement. Ce financement supplémentaire est complété par les contributions financières des partenaires, des entreprises canadiennes et des partenaires locaux aux États-Unis(12).

Conclusion 20 : Le pouvoir décisionnel délégué aux gestionnaires du programme commercial au sujet des programmes d'expansion des affaires simplifie en partie la gestion de sources multiples de financement.

Susciter la participation des partenaires de l'IRA

La plupart des membres du personnel commercial ont indiqué que l'orientation des programmes d'expansion des affaires internationales a changé en partie en raison de l'aspect pangouvernemental des partenariats de l'IRA. Cette approche incite les ministères autres que le MAECI, les agences de développement régional, les gouvernements provinciaux et les autres intervenants à collaborer. L'équipe d'évaluation a constaté que cette approche est répandue dans tout le réseau des missions.

Le tiers des répondants au sondage en ligne ont toutefois exprimé quelques frustrations quant au délai requis pour obtenir l'accord des partenaires de l'IRA et leur participation aux projets et quant aux retards qui en découlent. Le personnel commercial interrogé estime que l'IRA a permis aux partenaires de l'Initiative de prendre part à des programmes d'expansion des affaires, bien qu'il « faille parfois les attirer; toutefois, lorsqu'ils déploient des efforts, leur apport est précieux. » À l'avenir, le personnel commercial comptera sur une participation plus proactive des partenaires de l'IRA à l'élaboration des plans d'activités des missions, à la conception des projets et à certains aspects de la mise en oeuvre.

Conclusion 21 : L'interaction des missions avec les partenaires de l'IRA est généralement très active, mais les partenaires hors-MAECI n'aident pas systématiquement les missions à choisir les priorités et à planifier et mettre en oeuvre les initiatives de l'IRA.

Innovations en matière de programmes

La majorité des membres du personnel commercial interrogés pendant les visites sur place ont répondu que l'IRA leur a permis d'adopter des approches nouvelles ou améliorées d'expansion des affaires internationales. Les deux tiers des membres du personnel commercial qui ont répondu au sondage en ligne ont affirmé que les projets financés par l'IRA sont au moins en partie différents en raison des exigences du partenariat, qui font en sorte que les projets et les activités reposent sur une meilleure compréhension des intérêts et des priorités stratégiques du Canada. Toutefois, le reste du personnel commercial n'a pas vu une grande différence puisque les programmes d'expansion des affaires internationales incluent déjà depuis longtemps des partenaires canadiens et des clients d'affaires, comme en témoignent les commentaires suivants : « Dans mon secteur, le programme d'expansion des affaires internationales a toujours été réalisé en collaboration avec les partenaires. Notre mission arrive très bien à susciter suffisamment d'intérêt de la part des partenaires et des clients d'affaires pour les convaincre d'assumer une partie des coûts. »

Les répondants reconnaissent également que l'expansion des affaires doit être complétée par des initiatives de défense des intérêts et de diplomatie ouverte, ce qui peut jouer un rôle important dans l'établissement de réseaux locaux et le renforcement de la capacité de mise en oeuvre. La haute direction du MAECI appuie maintenant l'intégration de la défense des intérêts commerciaux aux programmes d'expansion des affaires, et le personnel des missions y accorde une importance accrue. De nouveaux outils innovateurs de défense des intérêts de l'IRA comme GoCCART et Lien Canada sont maintenant offerts, et les liens entre la défense des intérêts commerciaux et l'expansion des affaires sont plus évidents. Toutefois, de nombreux membres du personnel commercial ne connaissent pas ces nouveaux outils ni leur potentiel et n'ont aucune expérience en défense des intérêts commerciaux. Néanmoins, bien que de nombreux projets demeurent traditionnels, un certain nombre de projets à long terme qui sont plus stratégiques, ciblés et innovateurs permettent de conclure à l'adoption de pratiques plus originales et efficaces. Pendant les visites sur place, nous avons relevé les principaux changements suivants, qui découlent en bonne partie de l'IRA :

  • Les critères d'admissibilité du financement ont été élargis. Les dépenses qui ne sont pas admissibles auprès d'autres sources de financement sont maintenant admissibles, par exemple les déplacements du personnel liés à un événement, le salaire du personnel qui participe aux événements (jusqu'à concurrence de 15 %) et l'embauche de consultants et de fournisseurs. Par exemple, Washington a été en mesure de faire effectuer des recherches dans certains aspects de la réglementation afin de pouvoir entreprendre une coopération significative en matière de réglementation. Certaines missions ont été en mesure d'obtenir des employés temporaires à l'occasion d'événements en particulier.
  • L'habileté de mettre les ressources en commun avec des partenaires externes, y compris des partenaires locaux, s'est accrue. Cette habileté a permis aux missions d'utiliser un fonds minimal pour élaborer des initiatives qui n'étaient pas possibles auparavant. L'IRA a grandement facilité l'établissement de partenariats avec des organismes locaux : les missions ont élargi l'accès aux nouveaux réseaux et événements, ont suscité davantage de soutien et de financement à l'échelle locale et ont accru leur visibilité dans les communautés et industries locales. Par exemple, Los Angeles a été en mesure de décupler une modeste contribution pour appuyer l'organisation d'un forum de partenariat très fructueux, le Sommet sur l'innovation Californie-Canada. Autre exemple : le Canada a pu participer à une conférence tenue à Houston sur le capital de risque dans le domaine de l'énergie en contribuant au coût de l'organisation de l'événement. Par conséquent, 7 des 32 présentations de la réunion ont été effectuées par des entreprises canadiennes, qui en ont profité pour s'adresser à des sociétés de capital de risque. Il est souvent très difficile d'accéder aux événements qui portent sur le capital de risque.
  • On incite les missions à prendre part à des efforts plus stratégiques pour collaborer avec d'autres missions sur les plans sectoriel ou régional. Les réunions semestrielles sur les sciences de la vie qui se tiennent au Canada constituent une occasion. Le lien informel entre les missions de Denver, de Houston et d'Anchorage dans le secteur du pétrole et du gaz est un autre exemple. Les initiatives à plusieurs missions et partenaires sont plus difficiles à structurer, ce qui dissuade les missions de mettre en oeuvre des projets régionaux ou des projets auxquels prennent part plus d'une mission. La majorité des membres du personnel des missions remarquent que les projets multipartites sont plus exigeants en termes de liaison, de coordination et de gestion financière. Ce problème est accru lorsque les missions envisagent un financement conjoint. Par exemple, l'élaboration d'un projet New York-Buffalo sur les partenariats technologiques dans le domaine de la sécurité intérieure (entrepris pour saisir les débouchés et occasions de partenariats dans le domaine de la sécurité intérieure aux États-Unis) a été longuement retardée parce que la mission a eu du mal à regrouper les fonds distincts dont elle avait besoin pour retenir les services d'un consultant externe.

Conclusion 22 : Le programme d'expansion des affaires de l'IRA est sur la bonne voie; on commence à utiliser le programme pour la réalisation d'initiatives multipartites, régionales, interétatiques et innovatrices.

4.2.6 Surveillance du rendement et rapports sur le rendement

La gestion fondée sur les résultats n'est pas un concept nouveau au gouvernement fédéral puisque les premières initiatives des organismes centraux dans ce domaine ont été entreprises au milieu des années 1990. Malgré la lenteur initiale de la mise en oeuvre, ce concept a pris son essor lorsque les organismes centraux ont commencé à transmettre des directives plus nombreuses et plus précises aux ministères fédéraux. Toutefois, la mise en oeuvre de la gestion fondée sur les résultats par les ministères dans le cadre d'initiatives horizontales a été confrontée à certains obstacles uniques sur le plan de la coordination des efforts au-delà des limites de chaque organisme; en l'absence de directives et d'outils précis, ces initiatives n'ont pas rempli leurs obligations en matière de résultats.

Responsabilités

Compte tenu de l'importance de la gestion fondée sur les résultats, les partenaires de l'IRA se sont engagés clairement dans la présentation au Conseil du Trésor de 2003 à utiliser la gestion fondée sur les résultats pour « évaluer l'efficacité de l'IRA et transmettre des renseignements qui permettront de consacrer les ressources aux résultats à atteindre ». Le secrétariat de l'IRA a été chargé de soutenir les différents comités de gouvernance en mesurant et évaluant les progrès réalisés et en conseillant annuellement les comités sur l'état de l'IRA, les réussites et les dossiers à régler. Le refus par le SCT du CGRR qui accompagnait la présentation a compliqué la réalisation de ce mandat et fait en sorte que le secrétariat de l'IRA n'avait aucun cadre approuvé de mesure du rendement à mettre en oeuvre. Ce n'est qu'en juin 2005 que ce problème a été réglé, lorsque le Conseil du Trésor a approuvé le nouveau CGRR dans lequel le secrétariat de l'IRA était chargé de voir à la réussite de la stratégie de mesure du rendement : « Le Secrétariat sera responsable d'établir un solide système d'évaluation/surveillance du rendement auquel participeront tous les partenaires et les missions. » Le tableau 5 ci-dessous s'inspire du CGRR pour résumer, pour chaque fonction de base et de soutien de l'IRA, les principales responsabilités en matière de collecte de données et de communication du rendement relativement aux extrants et aux résultats à court terme.

Tableau 5 : Responsabilités en matière de surveillance du rendement et de rapports sur le rendement de l'IRA
Fonctions de base et
de soutien/Résultats
Responsabilité
Collecte de donnéesRapports
Gestion du partenariat
- Extrants
- Résultats à court terme
NED
NED
NED
NED
Représentation du Canada
- Extrants
- Résultats à court terme
NED, missions
NED
NED, missions
NED
Défense des intérêts
- Extrants
- Résultats à court terme
NAL, missions
BCS/NAL/NED
NAL
NAL, NED
Expansion des affaires
- Extrants
- Résultats à court terme

Missions, partenaires de l'IRA
Missions, partenaires de l'IRA

Missions, partenaires de l'IRA
Missions, unité du FSC
Partenariat et représentation canadienne

À cette étape du processus de mise en oeuvre de l'IRA, l'équipe d'évaluation s'attendait à constater que d'abondantes données sur les extrants et les résultats à court terme avaient été recueillies et communiquées sur la gestion du Partenariat et l'augmentation de la représentation canadienne. Le secrétariat de l'IRA (NED) effectue en fait une tenue de dossiers administratifs suffisamment efficace pour produire des données sur le rendement concernant presque tous les extrants. L'équipe d'évaluation a eu accès à des tableaux de données dans lesquels on comparait les données cibles et les données quantitatives réelles en ce qui concerne les réunions des comités de gouvernance, les ouvertures de mission, les nominations de personnel effectuées par un partenaire de l'IRA ainsi que les nominations de consuls honoraires. L'équipe a pu accéder aux listes de projets de défense des intérêts et d'expansion des affaires de chaque mission, à une liste d'événements de planification stratégique et de consultation et aux comptes rendus de ces événements. Nous n'avons pas pu obtenir de données similaires sur les extrants du programme des communications, ni aucune donnée sur les résultats à court terme connexes parce que les sondages annuels sur la satisfaction des partenaires de l'IRA et des clients n'étaient pas terminés au moment de l'évaluation.

Programme de défense des intérêts

Comment améliorer la surveillance du rendement des programmes de défense des intérêts?

« Effectuer la surveillance du rendement et des résultats indépendamment de la production des rapports sur les événements. Placer les résultats à l'avant-plan et accorder moins d'importance aux événements. Énumérer les résultats par ordre de magnitude (les dix premiers résultats constituent des exemples où la défense des intérêts a fait une différence) sur une seule page. Depuis deux ans, le programme de défense des intérêts a remporté au moins cinq victoires décisives : changement de la position des États-Unis sur l'ESB; compromis sur Devil's Lake; changement d'un nombre restreint mais décisif de votes de la Chambre des représentants sur le forage pétrolier dans la Réserve de l'Arctique; mieux faire connaître la contribution du Canada à l'aide aux victimes de Katrina et mieux faire connaître l'importance du Canada en tant que source d'énergie pour les États-Unis. »

     - Gestionnaire PERPA

Puisqu'un seul exercice financier complet s'est écoulé (2004-2005) sur les plans de la défense des intérêts et des programmes d'expansion des affaires, l'équipe d'évaluation s'attendait à trouver des outils de base de collecte de données utilisés pour produire des données sur les extrants et certains résultats à court terme, données qui auraient pu servir à l'établissement de rapports. En ce qui concerne la fonction de base de défense des droits, NAL a conçu un rapport hebdomadaire de promotion que les missions remplissent chaque semaine. Bien qu'il soit fondé sur les événements et activités, le rapport regroupe des données sur les extrants en matière de constitution de réseaux et de relations avec les médias. Les données sur le rendement des autres extrants n'étaient pas disponibles. Le CGRR illustrait la nécessité de mener deux sondages auprès d'entreprises américaines et de l'élite politique afin de mesurer les résultats à court terme; le premier de ces sondages devait servir à l'établissement de mesures de référence et devait être réalisé en 2005-2006. Nous n'avons pas pu accéder à des données de rendement concernant les résultats à court terme parce que le sondage n'était pas terminé au moment de l'évaluation.

Cette constatation a été confirmée par les réponses au sondage en ligne données par les membres du personnel de PERPA, qui ont indiqué qu'ils participent à la surveillance des projets de défense des intérêts et à la production de rapports en préparant un rapport hebdomadaire de promotion détaillé et des comptes rendus d'événements. À l'exception des rapports hebdomadaires sur les activités de défense des intérêts, il n'existe aucun outil permettant de suivre les résultats des projets de l'IRA, et aucune donnée de référence n'est recueillie. La majorité des membres du personnel de PERPA ont répondu que les partenaires de l'IRA ne participent pas à la surveillance des projets de défense des intérêts et à la production de rapports ou ne le font que dans une mesure limitée. Un peu moins de la moitié des répondants ont admis n'avoir jamais recueilli de données sur les résultats des projets de l'IRA, alors que l'autre moitié produit un rapport semestriel ou annuel sur l'ensemble du programme de défense des intérêts de leur mission. « Les projets financés par l'IRA sont traités dans les rapports courants de la mission - nous ne faisons pas de distinction entre les projets financés ou non par l'IRA. » Lorsqu'on leur a demandé à quelle fréquence ils utilisent les renseignements sur le rendement des projets de l'IRA pour prendre des décisions de gestion, plus de la moitié des membres du personnel de PERPA ont répondu qu'ils ne le faisaient jamais, alors que le reste des répondants ont indiqué que cela fait partie de leur processus courant d'examen des programmes de défense des intérêts. Une exception est l'utilisation des outils électroniques de défense des intérêts, c'est-à-dire le site Web, GoCCART et Lien Canada, qui sont mesurés chaque mois par le Secrétariat de la Représentation à Washington afin de déterminer qui utilise ces systèmes, à quel sujet et la façon dont les utilisateurs accèdent à l'information. Le personnel de PERPA a fait quelques suggestions judicieuses sur la façon dont la surveillance du rendement des programmes de l'IRA pourrait être améliorée. L'encadré ci-dessus est un exemple détaillé. D'autres suggestions : définir les points de référence des processus de manière à mesurer l'effet de l'IRA avant et après sa mise en oeuvre, conclure une entente entre NAL et les missions sur l'utilisation de mesures uniformes du rendement et faire preuve de patience et de compréhension relativement à la nature difficile à quantifier des résultats en matière de défense des intérêts.

Programmes d'expansion des affaires

Comment améliorer la surveillance du rendement des activités d'expansion des affaires?

« Du côté de l'expansion des affaires internationales, il ne fait aucun doute qu'il existe des outils pour mesurer les résultats, comme TRIO. Du côté de PERPA, il est plus difficile d'évaluer ces outils, à l'exception du rapport hebdomadaire de promotion. Nous devons nous plier aux exigences de plusieurs systèmes d'indicateurs de rendement, ce qui prête à confusion. Nous préférerions utiliser le même protocole de mesure du rendement pour toutes nos activités. »

     - chef de mission

« La responsabilisation à l'égard des résultats change constamment, ce qui rend la gestion difficile. Nous avons besoin d'une série de mesures uniformes pour toutes les sources de financement, et non seulement pour l'IRA. »

     - Gestionnaire du programme commercial

En ce qui concerne la fonction de base de l'expansion des affaires, toutes les missions utilisent le modèle de planification et de rapport du programme d'EAI (FSC) pour déposer leur plan annuel d'activités, et certaines missions l'utilisent pour saisir des données sur le rendement, principalement sur les extrants, en ce qui concerne des initiatives d'expansion des affaires financées par l'IRA. La Direction de la politique et de la planification stratégique (TBX) de CICan nous a fourni un précieux vidage des données du modèle de rapport pour 2004-2005 en triant les initiatives d'expansion des affaires qui comprenaient une contribution de l'IRA. L'analyse de ces données a permis de bien comprendre la participation du secteur et la portée des activités de commerce, d'investissement et de S et T de chaque mission. À cette étape du développement, ce système de rapport ne constitue pas une source fiable de données sur la réalisation des résultats à court terme étant donné qu'il dépend d'une seule source de données, c'est-à-dire les agents commerciaux, et parce que les résultats à court terme (du FSC) ne correspondent pas exactement à ceux du modèle logique de l'IRA.

Les réponses au sondage en ligne données par les agents commerciaux indiquent qu'ils participent généralement à la surveillance des projets de l'IRA et à la production de rapports à ce sujet au moyen du système de planification et de rapport de l'EAI, de TRIO, des comptes rendus d'événements ou des rapports des missions. Notons toutefois que TRIO n'est pas en place dans toutes les missions aux États-Unis. De nombreux répondants ont indiqué que les partenaires canadiens participent à la production des rapports au besoin, mais non systématiquement. Bien que le personnel commercial utilise diverses techniques de collecte de données (p. ex. sondages par la poste ou par courrier électronique, entrevues téléphoniques) pour effectuer un suivi sur les missions et les événements, ces techniques portent sur des missions en particulier, et dans le tiers des cas, aucun outil de collecte de données n'a été conçu pour recueillir des données auprès des clients sur les résultats des projets de l'IRA. Il n'est donc pas surprenant que la majorité des missions n'aient recueilli aucune donnée de référence sur les résultats de l'IRA et ne recueillent pas et ne communiquent pas régulièrement de données sur les projets de l'Initiative. Généralement, les missions examinent le rendement de l'ensemble de leur programme d'EAI et ajustent en conséquence leurs activités de programme pour l'année suivante. En ce qui concerne l'IPT, des rapports existent pour tous les éléments de l'Initiative. Les participants aux missions de l'IPT ont été interrogés sur leur degré de satisfaction et sur les résultats qui ont découlé de leur participation aux projets de l'IPT. Il s'agit d'un exercice annuel qui sera répété afin d'effectuer un suivi auprès de tous les participants aux missions de l'IPT au cours des cinq années d'existence de l'IRA, afin de recenser les résultats en matière de partenariats technologiques à long terme. Un rapport Sommaire de l'évaluation des clients et de l'IPT pour les exercices financiers 2003-2004 et 2004-2005 a été soumis aux partenaires de l'IRA en août 2005.

Le chef de mission et le personnel commercial ont soumis dans l'encadré ci-dessus des suggestions intéressantes sur la façon d'améliorer la surveillance du rendement du programme de l'IRA. Parmi les autres suggestions soumises, mentionnons la transmission de lignes directrices plus claires par le secrétariat de l'IRA, la conception d'un outil personnalisé permettant un suivi facile et rapide auprès des clients, l'élargissement du rôle des partenaires dans le suivi et la production des rapports et l'amélioration du système institutionnel de suivi et de rapport.

Conclusion 23 : Le secrétariat de l'IRA ne s'est pas acquitté correctement de son obligation d'établir un système robuste de mesure et de surveillance du rendement des activités de défense des intérêts et d'EAI auxquelles participent tous les partenaires de l'IRA et les missions.

Rôles des partenaires de l'IRA

Le secrétariat de l'IRA a appris à l'équipe d'évaluation qu'il n'a reçu aucun rapport des directions responsables d'AEC et de CICan sur les extrants et les résultats des fonctions de base de défense des intérêts et d'expansion des affaires. D'autres partenaires de l'IRA admettent carrément qu'ils ne sont pas appelés systématiquement à participer à la surveillance du rendement et à la production de rapports sur le rendement et qu'ils comptent sur le secrétariat de l'IRA pour obtenir des directives sur les processus, les outils de production de rapports, les formats des rapports et pour obtenir du soutien technique afin de s'acquitter de leurs obligations en matière de mesure du rendement.

Un rapport provisoire sur le rendement a été remis à l'équipe d'évaluation. L'ébauche du rapport au ministre sur les deux premières années de mise en oeuvre (juin 2005) a été présentée par le coordonnateur exécutif au Comité des opérations des directeurs généraux et au Comité des politiques des SMA le 22 novembre 2005. Le rapport porte sur les fonctions de soutien de la gestion du Partenariat et de la représentation accrue du Canada, qui relèvent directement du secrétariat de l'IRA. Ce rapport contient très peu de statistiques sur les extrants prévus et les objectifs rattachés à ces programmes. Le rapport contient par contre de nombreux exemples de succès qui, soutenus par des statistiques, pourraient constituer une bonne description du rendement, mais qui demeurent non scientifiques et ne constituent pas des preuves fiables de rendement qui résisteraient à une analyse rigoureuse. Les réserves exprimées dans le compte rendu de discussion du Comité des politiques des SMA du 22 novembre en ce qui concerne la nécessité d'adopter des mesures quantifiables de la réussite sont bien fondées.

L'évaluation de la surveillance du rendement et de la production de rapports sur le rendement serait incomplète sans un examen de la mesure dans laquelle AEC et CICan produisent des rapports à l'intention du Parlement sur le programme de l'IRA. Nous avons effectué une recherche du terme « Initiative de représentation accrue aux États-Unis (IRA) » et de ses variantes dans les rapports sur les plans et les priorités (RPP) et les rapports ministériels sur le rendement (RMR) de ces ministères, et nous avons recensé et analysé les occurrences. Les RPP d'AEC pour les exercices 2004-2005 et 2005-2006 contiennent très peu de renseignements de planification pertinents sur l'IRA. Le RMR de 2004-2005 décrit toutefois en détail la contribution de l'IRA aux résultats stratégiques d'AEC. Le RPP de CICan pour 2004-2005 contenait certains renseignements de planification sur l'IRA, mais la contribution de l'Initiative aux résultats stratégiques de CICan n'est pas mentionnée dans la section du RMR 2004-2005 qui porte sur le rendement et les réalisations.

Conclusion 24 : Les partenaires de l'IRA ne se sont pas acquittés de leurs rôles en matière de gouvernance et de mise en oeuvre, qui consistaient à voir à ce que le rendement de l'IRA soit surveillé et fasse l'objet d'un rapport annuel.

4.3 Résultats et réussites

4.3.1 Réalisation des extrants
Établissement de partenariats

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation des extrants suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de soutien : gestion des programmes de l'IRA
ActivitésExtrants
Gérer le partenariatÉvénements de gouvernance
Programme de communications
Élaboration et gestion des programmes

Événements de gouvernance : Les événements de gouvernance désignent les réunions des différents comités de gouvernance de l'IRA. Au 31 mars 2006, un total de 44 réunions avaient eu lieu, principalement dans les trois comités permanents et le Comité des opérations des directeurs généraux. De plus, la gouvernance courante de l'IRA est soutenue par l'utilisation de sous-comités et l'approbation électronique de décisions de financement qui doivent être prises rapidement. La gouvernance est une activité importante du secrétariat de l'IRA sur les plans de l'établissement de partenariats et de la gestion de l'Initiative. En plus des réunions des comités de gouvernance décrites ailleurs dans le présent rapport, deux principaux événements de gouvernance ont eu lieu : la séance de réflexion sur la planification stratégique des SMA et des DG au Château Montebello, les 19 et 20 janvier 2004 et la Conférence sur l'Initiative de représentation accrue qui a eu lieu au Château Laurier les 31 mars et 1er avril 2004. Certains partenaires de l'IRA ont participé aux réunions des chefs de mission, des DCP et de PERPA et ont visité des missions en compagnie du coordonnateur exécutif. Tous les partenaires de l'IRA estiment que ces événements et activités ont comblé leurs attentes.

Programme de communications : Le rôle du comité des communications n'était pas clair au départ, ce qui a ralenti le lancement des activités. Le lancement du site extranet de l'IRA a été très long, mais depuis son lancement, cet outil s'est révélé très utile. Un plan et une stratégie de communications ont été soumis récemment au comité des communications de l'ERI, mais ont été rejetés. Aucun autre produit ou service pertinent n'a été porté à l'attention de l'équipe d'évaluation. Les problèmes touchant le programme de communications ont été aggravés par les difficultés du secrétariat de l'IRA à combler le poste de directeur des communications. Soixante pour cent (60 %) des partenaires de l'IRA estiment que le programme de communications de l'IRA ne donne pas les résultats escomptés.

Conception et gestion des programmes : Le secrétariat de l'IRA tient ses partenaires au courant de ses collaborations au Canada avec des non-partenaires (gouvernements fédéral ou provinciaux) et tente depuis peu de les amener à assister aux réunions des comités de gouvernance à titre d'observateurs. Les partenaires de l'IRA participent à des séances de planification des programmes avec les missions, mais ne participent pas suffisamment aux activités de diffusion au Canada et aux activités de coordination de la mise en oeuvre. Ils ne sont pas au courant des nombreux autres rôles que doivent remplir les missions, c'est-à-dire la gestion des visites, les activités consulaires, les interventions en cas de catastrophe naturelle et les délégations provinciales et municipales, ce qui entraîne des attentes irréalistes. Quatre-vingts pour cent (80 %) des partenaires de l'IRA estiment que la conception et la gestion des programmes comblent ou surpassent leurs attentes.

Conclusion 25 : La majorité des extrants attendus liés aux événements de gouvernance et à l'élaboration et à la gestion des programmes sont atteints, alors que le programme des communications tarde à produire des extrants significatifs.

Augmentation de la représentation canadienne

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation de la plupart des extrants prévus à la présentation au Conseil du Trésor de 2003 et au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de soutien : gestion des programmes de l'IRA
ActivitésExtrants
Représentation accrue du Canada aux États-UnisInfrastructure des missions
Programme de dotation
Programme des consuls honoraires

Cet élément de l'IRA est presque achevé, et les nombreux renseignements non scientifiques et quantitatifs portent à croire que des progrès considérables sont effectués dans la réalisation des extrants prévus. Quatre-vingts pour cent (80 %) des partenaires de l'IRA estiment que la réalisation des extrants liés à l'infrastructure des missions et à la dotation a comblé ou surpassé leurs attentes, alors que cinquante pour cent (50 %) d'entre eux estiment que le programme des consuls honoraires ne répond pas aux attentes. L'évaluation qui suit est fondée sur des données statistiques fournies par le Secrétariat de l'IRA, des observations de l'équipe d'évaluation et des constatations exposées en détail ailleurs dans le présent rapport.

Infrastructure des missions : La présentation au Conseil du Trésor de 2003 prévoit la promotion de deux bureaux existants en consulats généraux (Miami et San Fransisco), la création d'un nouveau consulat général (Denver), la création de six consulats satellites rattachés aux consulats généraux existants (Houston, San Diego, Raleigh-Durham, Phoenix, Philadelphie et Anchorage) (p. 28). Les missions ciblées ont été rajustées dans les délais, et 18 postes du domaine du commerce et 3 postes de PERPA ont été abolis ou n'ont pas été comblés. Les missions visées ont également été agrandies, louées et dotées en personnel conformément au calendrier de la présentation au Conseil du Trésor.

Programme de dotation : La représentation du Canada a été accrue par la création de 80 postes (59 postes de plus par rapport aux effectifs d'avant l'IRA), dont 26 employés canadiens et 54 employés recrutés sur place. De plus, 10 autres postes pour employés canadiens ont été créés dans le secrétariat de l'IRA. Ces postes ont été créés et comblés conformément au plan initial qui figure dans la présentation au Conseil du Trésor de 2003 et parallèlement à la location ou à l'agrandissement des bureaux des missions.

Programme des consuls honoraires : La présentation au Conseil du Trésor de 2003 contient un ambitieux plan prévoyant la nomination de 10 consuls honoraires en 2003-2004 et de 10 autres en 2004-2005. « Le réseau de consuls honoraires sera établi pour favoriser la défense des intérêts et l'expansion des affaires dans les centres importants de petite taille où il n'est pas possible d'établir un consulat pour le moment » [Traduction] (p. 29). Neuf des dix nominations de consul honoraire dans les endroits ciblés ont été confirmées par décret pour l'exercice 2004-2005, alors que cinq autres ont été confirmées en 2005-2006, ce qui signifie que 70 % des postes ont été comblés un an plus tard que prévu.

Conclusion 26 : La majorité des extrants liés à la représentation accrue du Canada aux États-Unis ont été réalisés comme prévu, à l'exception du programme des consuls honoraires, qui accuse un certain retard sur son calendrier ambitieux.

Programmes de défense des intérêts

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation des extrants suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de base : défense des intérêts commerciaux et politiques du canada
Activités clésExtrants
Participation des intervenants canadiensÉvénements de coordination de la défense des intérêts
Formation sur la défense des intérêts
Partenariats stratégiques
Coordination des messages et de la rechercheOutils et documents de défense des intérêts
Transmission de messages par le Web
Établissement des enjeux prioritaires de défense des intérêtsStratégies thématiques de défense des intérêts
Plans de défense des intérêts des missions
Participation des décideurs américainsConstitution de réseaux, diffusion et établissement de partenariats stratégiques
Participation des médias américainsPoints de vue dans les médias et réponses aux reportages négatifs
Couverture médiatique des relations canado-américaines
Visites à l'intention des médias et relations avec les médias

Bien que le financement de la défense des intérêts par l'IRA n'ait commencé qu'en 2004-2005, quelques preuves, pour la plupart non scientifiques, montrent que des progrès sont réalisés vers la réalisation des extrants attendus. Cinquante pour cent (50 %) des partenaires de l'IRA ont affirmé que la réalisation des extrants en matière de défense des intérêts a comblé leurs attentes, alors que quarante pour cent (40 %) d'entre eux ne disposaient pas de suffisamment de renseignements pour se prononcer. L'évaluation qui suit est fondée sur des observations et des conclusions de l'équipe d'évaluation que nous avons peut-être abordées en détail ailleurs dans le présent rapport.

Événements de coordination de la défense des intérêts : Lorsque l'IRA a été mise sur pied, la planification et l'élaboration des programmes de défense des intérêts reposaient sur deux concepts : i) chaque mission soumet ses propositions et met en oeuvre ses projets et ii) en ce qui concerne le contenu, le lien essentiel est entre le MAECI et la mission. Le temps et l'expérience ont toutefois amené les intervenants à reconnaître la valeur des activités à plusieurs missions, de la coordination et des campagnes coordonnées. L'établissement des cinq réseaux thématiques et la réunion des missions et des provinces de l'Ouest à Denver en décembre 2005 sont des exemples de mesures soutenues par l'IRA pour coordonner la planification et mieux intégrer les besoins des partenaires, des autres ministères et des intervenants sur la réalisation des programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires internationales. Ces mesures sont de plus en plus fréquentes, et le nombre d'événements de coordination augmente rapidement.

Formation sur la défense des intérêts : Bien qu'un certain nombre d'agents affirment avoir assisté à des séances de formation et à des séminaires sur la défense des intérêts et la diplomatie ouverte, ils suggèrent que l'on saisisse mieux les occasions qui se présentent. Par conséquent, on a souligné que l'assemblée biennale de l'American Association of Canadian Studies aux États-Unis, à laquelle assistent de nombreux agents PERPA subalternes, pourrait également représenter une occasion de présenter un séminaire de formation sur les relations universitaires ou tout autre sujet qui relève de cette association.

Partenariats stratégiques : Les réseaux officiels et non officiels se multiplient rapidement et servent de plus en plus de fondement à des partenariats stratégiques axés sur des enjeux. Buffalo, par exemple, s'emploie activement à faire la promotion de la création d'un partenariat local de bon voisinage en regroupant toutes les personnes et tous les groupes qui ont des liens, des parents ou des propriétés de l'autre côté de la rivière Niagara. Sur une plus grande échelle, Lien Canada englobe des sous-groupes liés à des événements (la soirée des élections au Canada, à des régions (la Floride et les retraités migrateurs), à des loisirs (passion commune pour le hockey) ou à des enjeux (la guerre contre le terrorisme). Actuellement, ces initiatives contribuent au recrutement de nouveaux membres et à la création de réseaux locaux. Au fil du temps, ces réseaux devraient devenir des partenariats solides.

Documents et outils de défense des intérêts : Les rapports hebdomadaires sur la défense des intérêts permettent le suivi des activités. Le site intranet de l'IRA et les rapports mis à jour périodiquement sont jugés utiles et pertinents, mais la plupart des intervenants estiment qu'il faudrait davantage de documents. De nouveaux outils comme GoCCART, Lien Canada et Congress-Plus sont en cours de mise en oeuvre.

Messages diffusés par le Web : Le MAECI et Washington ont tous les deux entrepris des initiatives à ce chapitre. Alors que le site principal du Ministère (www.fac-aec.gc.ca/) semble demeurer la principale source d'information et le principal véhicule des communications Internet, d'autres sites spécialisés et ciblant directement les États-Unis ont été mis en ligne, par exemple CanadianAlly.com et Lien Canada. Les stratégies de diffusion des messages en sont encore à leurs étapes initiales. Par exemple, le site CanadianAlly.com, qui porte essentiellement sur la sécurité et la défense, contient une page conçue pour déboulonner des mythes au sujet de l'immigration, de l'ESB, du bois d'oeuvre, des lois canadiennes sur la marijuana et sur la panne d'électricité qui a frappé la Nouvelle-Angleterre en 2003 (la page sur les mythes a été mise à jour pour la dernière fois en mars 2005). Les sites Web du Ministère et de l'ambassade ne semblent contenir aucun lien vers cette page sur les mythes.

Stratégies thématiques de défense des intérêts : Le MAECI et les missions travaillent de plus en plus étroitement dans le cadre d'initiatives menées par des réseaux au sujet des frontières, des Grands Lacs et du bois d'oeuvre et d'autres questions. Afin d'améliorer l'efficacité du processus, on conçoit de nouveaux outils, par exemple un agenda des activités de communication sur Devils Lake qui sert à effectuer le suivi de chaque intervention et à en mesurer l'incidence. Toutefois, pour l'instant, les stratégies thématiques de coordination comme celle qui porte sur la Réserve de l'Arctique demeurent des exceptions, et non la norme. En 2005, le MAECI a fait appel au secteur privé pour soutenir ses efforts de défense des intérêts sur le bois d'oeuvre. Par conséquent, la campagne a contourné le réseau des missions et le programme régulier de défense des intérêts de l'IRA.

Plans de défense des intérêts des missions : Les missions déposent leurs plans annuels de défense des intérêts, alors que certaines missions comme Minneapolis, Denver et Buffalo élaborent des stratégies de défense des intérêts à l'échelle de la région ou de l'État.

Constitution de réseaux, diffusion et établissement de partenariats stratégiques : Au chapitre de la défense des intérêts, c'est au niveau local que les missions sont les plus actives. La priorité est accordée à l'établissement de réseaux de personnes-ressources et de partenariats. Les missions estiment qu'elles sont les mieux placées et les mieux outillées pour réagir rapidement et efficacement en cas de crise. Elles soutiennent que le financement de l'IRA destiné à la défense des intérêts leur permet de mieux utiliser les réseaux déjà en place, par exemple dans le domaine des études canadiennes, de créer de nouveaux partenariats sur les enjeux prioritaires et de travailler de façon concertée, notamment avec l'ambassade.

Points de vue dans les médias et réponses aux reportages négatifs : Washington affirme (et les missions le confirment) que l'IRA permet de corriger plus facilement et rapidement les renseignements erronés et de les contenir à l'échelle locale, où il est possible de corriger ces renseignements plutôt facilement et rapidement.

Couverture médiatique des relations canado-américaines : L'IRA sert à financer d'importantes campagnes de relations publiques, qui ont par exemple pour objet de faire valoir le point de vue du Canada sur le bois d'oeuvre. Les missions soutiennent que l'IRA est plus efficace quand elle est utilisée comme un outil flexible et que les missions peuvent adapter les initiatives de défense des intérêts à la situation locale. Par exemple, New York a constaté que ses activités de défense des intérêts sur l'ESB étaient plus efficaces lorsqu'elles ciblaient les restaurants, et non le grand public.

Visites à l'intention des médias et relations avec les médias : Les missions semblent privilégier ce type de projets, qui visent à la fois les médias et les responsables des affaires législatives. Par conséquent, une proportion adéquate des projets de défense des intérêts de l'IRA se composent d'activités qui visent les médias et d'activités de promotion.

Conclusion 27 : Le financement par l'IRA des programmes de défense des intérêts a permis de faire des progrès dans la réalisation des extrants pertinents.

Programmes d'expansion des affaires

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation des extrants suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de base : expansion des affaires au canada et aux États-Unis
Activités clésExtrants
Cueillette de renseignements sur les marchésAnalyse des débouchés et des secteurs américains
Promotion des exportations canadiennes aux États-UnisActivités de promotion et autres activités d'expansion des affaires
Promotion des investisse-ments américains aux Canada
Préparation de la capacité immédiate d'exporter des entreprises canadiennesPrestation de services consultatifs sur l'exportation
Renforcement de la conception de technologies et de leur commercial-isationMissions de l'IPT aux États-Unis

Les programmes d'expansion des affaires de l'IRA n'ont été entrepris qu'en 2004-2005, mais l'équipe d'évaluation s'attendait tout de même à constater le type d'extrants définis dans le modèle logique. Cinquante pour cent (50 %) des partenaires de l'IRA ont indiqué que la réalisation des extrants d'expansion des affaires avait comblé leurs attentes, alors que quarante pour cent (40 %) d'entre eux estimaient qu'ils ne disposaient pas de suffisamment d'information pour rendre un verdict valable. L'évaluation qui suit est fondée sur l'analyse de 101 comptes rendus de projets financés par l'IRA provenant du système de planification et de rapport de l'EAI, et sur des observations et des conclusions de l'équipe d'évaluation que nous avons peut-être abordées en détail ailleurs dans le présent rapport.

Analyse des débouchés et des secteurs américains : Environ 10 % des projets financés par l'IRA produisent ce genre d'extrant, y compris des études et des rapports sur les marchés, l'examen de secteurs de recherche et développement en vue de l'évaluation des possibilités de collaboration et d'investissement qu'ils présentent, l'examen des pratiques d'approvisionnement et de réglementation, des rapports sur le comportement des consommateurs et des bulletins d'information à l'intention des partenaires et des clients canadiens. Sans l'IRA, il ne serait pas possible de produire autant d'extrants à ce chapitre puisque les coûts qui s'y rattachent ne sont pas admissibles auprès des autres sources de financement.

Événements de promotion : Environ soixante pour cent (60 %) des projets financés par l'IRA ont un lien avec des événements traditionnels polyvalents de promotion (salons professionnels, forums sectoriels, conférences, etc.) qui sont conçus pour promouvoir les capacités et les exportations canadiennes, promouvoir l'investissement au Canada, favoriser les transferts de technologie et recueillir des renseignements sur les marchés. L'IRA permet à un plus grand nombre de partenaires et de clients d'affaires de l'IRA de participer à ce genre d'événements.

Services consultatifs sur l'exportation : Environ 15 % des projets financés par l'IRA comprenaient la prestation de services consultatifs sur l'exportation.

Missions de l'IPT : Au total, 66 projets et missions ont été entrepris dans le cadre de l'IPT. Tous ces projets et missions font l'objet de comptes rendus. Les dépenses sont passées de 150 000 $ la première année à 338 000 $ au cours du présent exercice financier. Les prévisions pour l'exercice 2006-2007 font état de dépenses de 600 000 $ d'au plus 40 projets et missions de l'IPT.

Conclusion 28 : Les données disponibles révèlent que l'IRA favorise la réalisation d'extrants en matière d'expansion des affaires dans les proportions qui sont typiques de tout programme d'EAI et que ces extrants ne seraient pas aussi nombreux sans l'IRA.

4.3.2 Réalisation des résultats

Établissement de partenariats

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation de certains résultats à court terme suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de soutien : gestion des programmes de l'IRA
ActivitésExtrantsRésultats à court terme
Gestion des partenariatsÉvénements de gouvernanceÉtablissement des partenariats de l'IRA
Programme de communications
Élaboration et gestion de programmes

Relations de collaboration : Les partenaires de l'IRA se sont tous dits satisfaits de leurs relations de collaboration avec AEC et CICan, entre eux et avec le secrétariat de l'IRA et les missions. Ils estiment que les progrès réalisés au chapitre de l'établissement de partenariats ont été soit significatifs, soit importants. Un élément particulièrement important est l'ouverture du « service diplomatique » effectué par la nomination de chefs de mission et de membres du personnel provenant de l'extérieur d'AEC et de CICan. Le fait que les SM des partenaires de l'IRA ont été invités à examiner les ententes de gestion du rendement (EGR) des chefs de mission a été considéré comme une innovation qui témoigne de l'approche pangouvernementale de la gestion horizontale du réseau des missions aux États-Unis.

Le personnel des missions a souligné l'amélioration des relations de travail avec les partenaires de l'IRA, qui connaissent de mieux en mieux les modalités des programmes, mais souhaitent que ceux-ci prennent part plus activement à la mise en oeuvre des projets. La participation des agences de développement régional a également eu comme retombées positives la participation des provinces et l'établissement de partenariats avec les missions.

Processus inclusifs : Les partenaires de l'IRA estimaient qu'AEC et CICan devraient être félicités pour les efforts qu'ils déploient pour mettre en place des processus inclusifs et pour leur volonté de tenir compte des leçons tirées de leurs expériences. Les partenaires de l'IRA ont participé à des réunions et à des ateliers de chefs de mission, de délégués commerciaux principaux et de PERPA auxquels ils n'auraient pas été invités auparavant. Ils se réjouissent du processus de prise de décision par consensus adopté par les comités de gouvernance, en particulier de la décision récente d'affecter les ressources excédentaires aux projets des partenaires de l'IRA, ce qui a amélioré l'intégration des activités de programmes de base pour un certain nombre de partenaires de l'IRA, notamment les initiatives de défense des intérêts d'AAC.

Conclusion 29 : Des progrès considérables ont été réalisés dans l'établissement de partenariats entre les partenaires actuels de l'IRA et les missions.

Représentation accrue du Canada

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation des résultats à court terme suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de soutien : gestion des programmes de l'IRA
ActivitésExtrantsRésultats à court terme
Représentation accrue du Canada aux États-UnisInfrastructure des missionsAugmentation de la capacité de défense des intérêts et d'expansion des affaires aux États-Unis
Programme de dotation
Programme des consuls honoraires

Le rajustement des territoires et l'ajout de ressources matérielles, humaines et financières ont considérablement accru la capacité de représentation du Canada et la couverture de régions et d'États américains qui étaient auparavant sous-représentés. Il s'agit maintenant de déterminer si ces ressources supplémentaires sont utilisées de manière à profiter aux partenaires canadiens et aux clients commerciaux.

L'équipe d'évaluation a pu recueillir des données sur la réalisation de ce résultat en effectuant des visites sur place et en menant un sondage auprès des représentants des principaux partenaires de l'IRA. L'équipe a constaté que soixante-dix pour cent (70 %) des partenaires de l'IRA estiment que les progrès réalisés au chapitre de l'augmentation de la capacité de défense des intérêts et d'expansion des affaires étaient importants ou significatifs. Les programmes de défense des intérêts continuent de s'adapter aux besoins changeants et de plus en plus complexes en matière de défense des intérêts, mais la création de nouveaux outils en ligne comme Lien Canada et GoCCart permet de transmettre plus rapidement des messages fondés sur des preuves. AAC est ravi du travail du spécialiste en défense des intérêts de Minneapolis, qui a déjà obtenu des résultats considérables dans des dossiers clés. L'approbation récente du recrutement sur place de cinq coordonnateurs de réseaux thématiques, qui se chargeront d'activités de défense des intérêts ciblant des questions en particulier et englobant plusieurs missions, permettra de combler certains besoins en matière de capacité de planification stratégiques que nous avons vus ailleurs dans le présent rapport.

Le programme d'expansion des affaires a réussi à tenir compte des intérêts importants des partenaires de l'IRA tout en l'équilibrant avec une forte participation des autres ministères et des intérêts non fédéraux. L'APECA a élargi ses activités d'expansion des affaires principalement sur la côte Est américaine et en Floride grâce au soutien de la mission de Miami, agrandie récemment. Les missions nouvelles ou agrandies récemment ont joué un rôle crucial auprès des bureaux régionaux de DEO dans l'élaboration de projets et de plans ayant des retombées importantes pour les clients d'affaires et le milieu de la recherche et développement. Les instituts de recherche du CNRC ont amélioré leurs réseaux dans les missions et, grâce à des initiatives conjointes, ont pu diffuser leurs travaux de recherche auprès des milieux universitaires américains. L'élargissement de la planification englobant plusieurs missions, par exemple une réunion des partenaires de l'Ouest, ajoute de la profondeur à la participation des partenaires de l'IRA aux programmes d'expansion des affaires.

Conclusion 30 : La capacité de défense des intérêts et d'expansion des affaires s'est grandement améliorée, mais son efficacité pourrait être accrue par une meilleure planification et une meilleure coordination.

Programmes de défense des intérêts

L'équipe d'évaluation s'attendait à constater la réalisation de certains résultats à court terme suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de base : défense des intérêts commerciaux et politiques du Canada
Activités clésExtrantsRésultats à court terme
Participation des intervenants canadiensÉvénements de coordination de la défense des intérêts
Formation sur la défense des intérêts
Partenariats stratégiques
Augmentation de la participation et de la coordination à l'échelle nationale
Sensibilisation accrue aux questions suivantes :
  • Interdépendance du Canada et des États-Unis au chapitre de la sécurité nord-américaine
  • Interdépendance du Canada et des États-Unis au chapitre de l'économie nord-américaine
  • Amélioration du règlement des enjeux Canada-États-Unis
Coordination des messages et de la rechercheOutils et documents de défense des intérêts
Transmission de messages par le Web
Établissement des priorités en matière de défense des intérêtsStratégies thématiques de défense des intérêts
Plans de défense des intérêts des missions
Participation des décideurs américainsConstitution de réseaux, diffusion et établissement de partenariats stratégiques
Participation des médias américainsPoints de vue dans les médias et réponses aux reportages négatifs
Couverture médiatique des relations canado-américaines
Visites à l'intention des médias et relations avec les médias

Le financement de l'IRA destiné à la défense des intérêts aide les missions à s'attaquer aux grands enjeux et à s'adapter à la philosophie selon laquelle la sécurité l'emporte sur le commerce, qui prévaut depuis le 11 septembre 2001. Il est encore trop tôt pour dire si ces projets faciliteront la gestion des frontières ou la résolution d'autres enjeux importants. Trente pour cent (30 %) des partenaires de l'IRA interrogés ont répondu que les progrès réalisés étaient significatifs, alors que soixante-cinq pour cent (65 %) d'entre eux ont affirmé qu'ils ne possédaient pas suffisamment de données sur le rendement pour se prononcer sur la réalisation des résultats à court terme. L'évaluation qui suit est fondée sur les observations de l'équipe d'évaluation et sur des constatations que nous avons peut-être examinées en détail ailleurs dans le présent rapport.

Participation et coordination à l'échelle nationale : L'IRA permet aux missions de travailler plus étroitement avec les partenaires de l'IRA et d'établir des réseaux qui vont au-delà du partenariat de base. L'IRA semble favoriser l'établissement de réseaux officiels et non officiels ainsi que les exercices de réflexion et d'élaboration de stratégies axés sur des questions précises. Les missions affirment que leur efficacité est optimale lorsqu'elles sont en mesure de traduire des orientations générales en initiatives locales (comme on l'a fait à New York dans les dossiers du bois d'oeuvre et de l'ESB) et ont accès rapidement à des outils et à des ressources (modèles de discours, fiches de renseignements, exposés documentaires, information sur des personnes-ressources, etc.). Enfin, l'IRA est perçue comme un moyen pratique d'aborder les relations avec les États-Unis, qui tiennent presque des relations intérieures, puisqu'elle regroupe les intérêts canadiens et permet un accès direct à de nombreux partenaires canadiens.

Sensibilisation accrue : En l'absence de commentaires objectifs et de sondages d'opinion, les missions et, par conséquent, l'équipe d'évaluation ne peuvent que juger approximativement des résultats des activités et projets de défense des intérêts. À ce sujet, les missions sont prudentes, mais optimistes. Elles estiment en général que le rôle et la contribution du Canada sont méconnus aux États-Unis. Les missions estiment souvent que la défense des intérêts est l'une de leurs premières fonctions, mais pas nécessairement leur fonction principale. Elles insistent en général sur les aspects positifs et les occasions que représentent les relations canado-américaines afin de rejoindre le plus grand public possible et de maximiser leur impact. Elles mettent en oeuvre toute une gamme de projets pratiques conçus pour prouver que le Canada est un partenaire et un allié fiable des États-Unis. Les missions sont toutefois réticentes à soulever ou à aborder des questions sur lesquelles le Canada et les États-Unis ne s'entendent pas (armes à feu, marijuana, mariage entre conjoints de même sexe, pharmacies en ligne).

Conclusion 31 : Des progrès substantiels ont été réalisés dans l'augmentation de la participation nationale et de la coordination des extrants, mais il existe peu de preuves sur la sensibilisation accrue à l'interdépendance entre le Canada et les États-Unis et le règlement des enjeux communs, ce qui s'explique par le manque de sondages.

Programmes d'expansion des affaires

L'équipe d'évaluation s'attendait à relever certains indices de la réalisation des résultats à court terme suivants, qui sont prévus au modèle logique de l'IRA, Une stratégie visant à accroître l'efficacité du Canada aux États-Unis.

Fonction de base : expansion des affaires au canada et aux États-Unis
Activités clésExtrantsRésultats à court terme
Cueillette de ren-seignements sur les marchésAnalyse des débouchés et des secteurs américainsAugmentation du nombre d'entreprises prêtes à exporter;
Accroissement des partages technologiques entre le Canada et les États-Unis;
Sensibilisation des États-Unis aux occasions d'investissement que représente le Canada;
Sensibilisation des États-Unis aux capacités technologiques du Canada;
Sensibilisation des entreprises canadiennes aux débouchés que représentent les États-Unis.
Promotion des exportations canadiennes aux États-UnisActivités de promotion et autres activités d'expansion des affaires
Promotion des investissements américains aux Canada
Préparation de la capacité immédiate d'exporter des entreprises canadiennesPrestation de services consultatifs sur l'exportation
Renforcement de la conception de technologies et de leur commercialisationMissions de l'IPT aux États-Unis

L'évaluation de ces résultats à court terme a été difficile en raison de l'absence de données sur le rendement provenant par exemple de sondages d'opinion menés auprès des milieux d'affaires américains, de sondages auprès de la clientèle des entreprises canadiennes ou d'autres données, même des données brutes comme des comptes rendus de projets du CCI. Puisque l'évaluation n'avait pas comme rôle la collecte de données primaires, nous pouvons seulement avancer que les activités de programme et la réalisation des extrants dans le domaine de l'expansion des affaires contribuent à la réalisation des résultats à court terme. Compte tenu de l'absence de données de référence sur l'un ou l'autre des indicateurs connexes, il est impossible de mesurer les progrès réalisés. Quatre-vingts pour cent (80 %) des partenaires de l'IRA interrogés se sont également dits incapables d'évaluer la réalisation des résultats à court terme parce qu'ils ne disposaient pas de suffisamment de renseignements sur le rendement.

Conclusion 32 : Pour l'instant, les données disponibles ne permettent pas de mesurer la réalisation des résultats à court terme prévus dans le programme d'expansion des affaires.

4.3.3 Conséquences non délibérées

L'équipe d'évaluation a relevé deux conséquences non délibérées qui méritent d'être mentionnées. La première touche l'ouverture de nouvelles missions, en particulier celles qui ont un mandat d'expansion des affaires. Les communautés locales exercent des pressions sur ces nouvelles missions afin qu'elles exercent une fonction de représentation générale, ce qui suppose la prestation de services consulaires et de services d'immigration. Certaines missions résistent à cette pression, alors que d'autres utilisent les ressources dont elles disposent pour y répondre directement. Cette tendance, si elle se maintient, pourrait empêcher ces missions de s'acquitter de leur mandat de défense des intérêts et d'expansion des affaires.

La seconde est une conséquence directe de l'approche pangouvernementale. Les missions jouent un rôle central dans la mise en oeuvre des programmes de l'IRA et sont invitées à collaborer avec les partenaires de l'IRA, les autres ministères, les gouvernements provinciaux, leurs clients d'affaires canadiens habituels ainsi que les milieux d'affaires américains et l'élite politique de leur localité. La collaboration directe des missions avec les partenaires canadiens, lorsqu'elle ne s'accompagne pas d'une augmentation du soutien organisationnel, logistique et administratif, peut se traduire par une pression supplémentaire sur les ressources en personnel des missions et ainsi nuire à la qualité des programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires.

Conclusion 33 : Ces conséquences non délibérées devraient être intégrées aux prochains processus de surveillance des risques et rapports de rendement.

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5.0 Conclusions générales

5.1 Pertinence

Le contexte n'a pas changé depuis l'approbation de l'IRA. Les États-Unis et le Canada demeurent chacun le principal partenaire commercial de l'autre, Washington estime toujours que la sécurité l'emporte sur le commerce, et les différends commerciaux et sociaux qui nuisent aux relations entre les deux pays n'ont pas changé. Il demeure essentiel de renforcer nos activités de défense des intérêts pour protéger nos relations économiques avec les États-Unis, qui sont essentielles au maintien de la prospérité du Canada.

Le mémoire au Cabinet et la présentation au Conseil du Trésor de 2003 constituaient des réactions appropriées et adéquates à la nécessité de renforcer les relations canado-américaines et contenaient d'importantes analyses contextuelles et des plans détaillés en vue de la représentation accrue du Canada. Une initiative pangouvernementale a été envisagée, mais les ministères fédéraux n'ont pas tous choisi d'y participer à ce moment, ce qui fait que le partenariat de l'IRA est en quelque sorte incomplet et orienté vers les intérêts économiques et commerciaux et, par conséquent, vers l'expansion des affaires.

Bien que des séances de réflexion de haut niveau sur la planification stratégique et des grandes conférences auxquelles ont participé différents intervenants aient permis de dresser la liste des priorités stratégiques, on n'a fait que peu de suivi afin d'assurer une planification stratégique coordonnée des efforts de défense des intérêts et d'expansion des affaires. Pour pouvoir compléter le processus de planification stratégique, il aurait fallu déterminer le « poids » relatif ou l'importance de chaque priorité stratégique, y affecter un budget proportionnel et mettre au point des paramètres de programmation et des calendriers de mise en oeuvre. On a plutôt adopté une approche de prestation de programmes souple utilisant les priorités stratégiques comme des critères informels pour l'examen des propositions de projet. Même si les efforts de planification stratégique se poursuivent séparément pour ce qui est de la défense des intérêts et du commerce, ni le secrétariat de l'IRA ni les partenaires de l'IRA extérieurs au MAECI n'y participent actuellement, ce qui est incompatible avec les valeurs qui sous-tendent une initiative horizontale.

Les principaux éléments de conception de programmes contenus dans le CGRR de l'IRA demeurent pertinents, c'est-à-dire le modèle logique, la stratégie de gestion du risque et la stratégie de mesure du rendement. Le cadre de gouvernance est toutefois incomplet à plusieurs égards, mais sa plus grande lacune est son incapacité à définir clairement les rôles et les responsabilités des partenaires, à désigner clairement les ministères responsables et à clarifier les responsabilités communes. Malgré quelques malentendus entre les partenaires de l'IRA, ils entretiennent en général de bonnes relations de travail entre eux et avec le secrétariat de l'IRA et les missions, ce qui permet de croire que le partenariat a grandement progressé.

Conclusion générale 1 : Les objectifs et les caractéristiques fondamentales de conception des programmes de l'IRA sont toujours pertinents, mais il faudra adopter une approche pangouvernementale plus unie de la planification stratégique et de la mise en oeuvre afin d'accroître l'efficacité des programmes de défense des intérêts et d'EAI.

5.2 Questions de mise en oeuvre des programmes

Le rajustement des territoires à leur taille idéale, l'ouverture et la modernisation de missions et l'établissement d'un réseau de consuls honoraires ont donné au Canada une nouvelle capacité à faire valoir ses intérêts dans les régions des États-Unis qui présentent une importance stratégique. Cette présence physique est accrue lorsque les chefs de mission, le personnel de PERPA et le personnel commercial participent aux programmes de défense des intérêts. Le personnel extérieur au MAECI qui travaille dans les missions favorise la participation des partenaires de l'IRA et des autres intervenants canadiens à l'expansion des affaires et, éventuellement, aux programmes de défense des intérêts. La difficulté consiste maintenant à trouver des moyens nouveaux et innovateurs d'utiliser ces ressources de façon plus efficace.

Point de vue d'une mission

« Le financement de l'IRA est très précis et manque de souplesse. Lorsque le climat et les priorités de la mission changent, le budget de l'IRA ne s'adapte pas. En fait, ce budget suppose davantage de tâches administratives au lieu de soutenir les priorités du Canada par des travaux significatifs et de qualité. »

     - Gestionnaire PERPA

Les programmes de défense des intérêts de l'IRA sont fondés sur un ensemble de priorités stratégiques que les missions doivent vraisemblablement utiliser dans leurs activités de planification, de gestion financière et de production de rapports. Bien que huit groupes d'engagements fondés sur les priorités stratégiques servent à rendre compte des dépenses des projets, les missions ne disposent toujours pas de stratégies thématiques de défense des intérêts sur lesquelles orienter leur planification et leur élaboration de projets. L'administration et les programmes de défense des intérêts souffrent du cloisonnement des processus de proposition et d'approbation, des règles administratives et financières, des procédures de mise en oeuvre et des exigences de rapport en ce qui concerne les différentes sources de financement dans les domaines de la défense des intérêts et de la diplomatie ouverte disponibles pour le personnel de PERPA. La capacité des missions à mettre en oeuvre des programmes de défense des intérêts dont le volume augmente rapidement est également limitée par les priorités conflictuelles ou parallèles des missions, par les ressources humaines limitées et les contraintes au recrutement sur place. Par conséquent, la capacité des programmes de défense des intérêts de l'IRA de résoudre les enjeux les plus pressants du Canada en matière de politique étrangère n'a toujours pas atteint son plein potentiel.

Autre point de vue d'une mission

« Puisqu'il s'agit d'un nouveau programme, les processus de soutien ne sont peut-être pas tous efficaces. Certains sont peut-être trop lourds étant donné la taille et la nature des programmes et activités. Or, le temps et l'expérience devraient améliorer cette situation. Une autre difficulté est attribuable au fait que les principaux ministères et organismes ne participent toujours pas à l'initiative. Tous les intervenants ne travaillent donc pas en suivant les mêmes lignes directrices, ce qui nuit à la cohérence de la planification et de la mise en oeuvre. »

     - Gestionnaire du programme commercial

Puisque le gouvernement du Canada n'a toujours pas de stratégie commerciale visant les États-Unis, les missions se guident sur les priorités des secteurs et les intérêts commerciaux des partenaires du gouvernement canadien et de leurs clients d'affaires. Les partenaires de l'IRA ne participent pas tous à la définition des priorités sectorielles ainsi qu'à la planification et à la mise en oeuvre des projets conjoints d'expansion des affaires dans l'ensemble du réseau des missions. Comparativement à leurs homologues de PERPA, les gestionnaires du programme commercial disposent de plus grands pouvoirs décisionnels afin de gérer leur programme d'expansion des affaires, ce qui simplifie la gestion de sources multiples de financement. Les propositions et rapports de projets financés par l'IRA révèlent que les intervenants utilisent maintenant des initiatives innovatrices, multipartites, régionales et interétatiques dans les secteurs prioritaires.

Le dépôt tardif de la deuxième présentation au Conseil du Trésor et du CGRR ainsi que les contraintes financières qui ont découlé de ce retard ont nui à l'efficacité des programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires pour l'exercice 2005-2006. Bien que le secrétariat de l'IRA ait réussi à favoriser la mise en place d'une structure des comités de gouvernance au niveau opérationnel et à instaurer une culture de gestion commune à tous les partenaires, il n'a pas établi correctement les priorités en matière de planification, de communications internes et de mesure et suivi du rendement. La haute direction des partenaires de l'IRA n'a pas rempli son rôle en ce qui concerne la transmission de directives stratégiques, l'orientation stratégique et la coordination des programmes ni en ce qui concerne le suivi adéquat du rendement des programmes.

Conclusion générale 2 : Le fait que la défense des intérêts et l'expansion des affaires soient soutenus par des sources multiples de financement et aient chacune leurs propres exigences en matière de planification, de mise en oeuvres et de rapports nuit à l'administration et à l'efficacité de chaque programme.

5.3 Résultats obtenus et réussites

La présente évaluation formative a été menée à mi-chemin de la période de financement de cinq ans de l'IRA et porte donc sur les deux premières années et demie. Comme c'est souvent le cas, la mise en oeuvre des différents éléments du programme a été échelonnée sur cette période. Les activités principales de gestion du partenariat et d'augmentation de la représentation du Canada ont été lancées immédiatement. La majorité des extrants prévus liés à ces activités ont été réalisés. Sur le plan des résultats, les partenaires actuels de l'IRA ont établi de bonnes relations de travail entre eux, avec le secrétariat de l'IRA et avec les missions. La capacité du réseau des missions aux États-Unis en matière de défense des intérêts et d'expansion des affaires a été renforcée considérablement, mais son efficacité pourrait être limitée par la lenteur du soutien en matière de stratégies et de programmes.

La participation de l'IRA et le financement des programmes de défense des intérêts ont commencé en 2004-2005, comme prévu. Bien que nous en soyons toujours aux premières étapes de la mise en oeuvre, certains progrès ont été réalisés dans l'exécution des extrants prévus, en particulier ceux qui supposent la participation des intervenants canadiens, ainsi que dans la coordination des messages et de la recherche. Le domaine le plus faible des programmes est l'élaboration de stratégies thématiques de défense des intérêts, qui faisait partie intégrante de l'argument en faveur du financement par l'IRA des cinq postes de coordonnateur de réseau recrutés sur place. On s'attend à ce que cette faiblesse soit réglée rapidement lorsque les cinq réseaux thématiques seront fonctionnels. Sur le plan des résultats, des progrès considérables ont été réalisés au pays dans l'augmentation de la participation et de la coordination du Canada, mais nous avons peu d'indications sur la sensibilisation à l'interdépendance du Canada et des États-Unis et sur le règlement de questions conjointes, ce qui ne signifie pas qu'aucun progrès n'a été réalisé relativement à ces résultats à court terme, mais que l'équipe d'évaluation ne dispose d'aucun renseignement de référence.

Le financement par l'IRA des programmes d'expansion des affaires a commencé en 2004-2005, avec un an d'avance sur le calendrier de mise en oeuvre. Les données disponibles révèlent que cette fonction de base produit les extrants dans une proportion typique de tout programme d'EAI et produit des extrants qui ne seraient pas possibles sans ce programme. La participation accrue à des événements promotionnels plus nombreux et plus importants et l'organisation de ces événements est primordiale, tout comme les recherches supplémentaires sur les débouchés et les analyses sectorielles qui s'ajoutent à celles qui sont effectuées par le Centre des études de marché du MAECI. Toutefois, sur le plan des résultats à court terme, nous avons peu de preuves d'une augmentation de la sensibilisation aux États-Unis des capacités technologiques canadiennes, des possibilités d'investissement au Canada ou des débouchés que représente le marché américain pour les entreprises canadiennes, ce qui ne signifie pas qu'aucun progrès n'a été réalisé relativement à ces résultats à court terme, mais que l'équipe d'évaluation ne dispose d'aucun renseignement de référence.

Toutefois, notons que l'utilisation efficace de la capacité de défense des intérêts et d'expansion des affaires en ce qui concerne la réalisation des résultats demeurera incertaine si elle ne bénéficie pas de fonctions de planification stratégique et de soutien des programmes.

Conclusion générale 3 : Les partenaires de l'IRA et le réseau des missions aux États-Unis disposent d'une capacité accrue en matière de programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires, comme en témoignent les extrants réalisés jusqu'à maintenant.

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6.0 Recommandations

6.1 Recommandations générales

Recommandation 1 : On recommande d'élargir le partenariat de l'IRA de manière à inclure les autres ministères du gouvernement fédéral qui sont intéressés à investir dans les relations Canada-États-Unis afin d'actualiser plus efficacement l'approche pangouvernementale.

Recommandation 2 : On recommande que les partenaires actuels et à venir de l'IRA élaborent une entente sur le cadre de gouvernance dans laquelle on retrouverait les principes du Partenariat, on identifierait clairement le ou les ministères responsables, on préciserait les mécanismes de gestion financière, on décrirait les obligations redditionnelles, les responsabilités et les contributions de chacun des partenaires à l'égard de l'Initiative et dans laquelle on ferait état des rôles et responsabilités du secrétariat de l'IRA.

Recommandation 3 : On recommande que les approches de gestion du MAECI à l'égard des efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires soient alignées, harmonisées et synchronisées stratégiquement afin de permettre aux partenaires et aux missions d'effectuer une planification détaillée de manière opportune et intégrée.

Recommandation 4 : On recommande de renforcer la gouvernance du programme, notamment en ce qui concerne l'orientation et la planification stratégique et la communication de données sur le rendement.

6.2 Recommandations spécifiques

Les recommandations suivantes portent sur les questions d'élaboration de partenariats et de gouvernance :

Recommandation 5 : On recommande que le Comité des politiques des sous-ministres adjoints soit présidé par le MAECI et co-présidé par les SMA de la Direction générale de l'Amérique du Nord et de la Direction générale des marchés mondiaux.

Recommandation 6 : On recommande que le secrétariat de l'IRA ajoute certains points à l'ordre du jour des réunions du Comité des politiques des sous-ministres adjoints qui sont d'une grande importance sur le plan de la gestion pour ce qui est des questions stratégiques, de la planification stratégique et du rendement de l'IRA.

Recommandation 7 : On recommande que la co-présidence du Comité des opérations des directeurs généraux soit assurée par un partenaire de l'IRA et le MAECI, qui sera représenté par les directeurs généraux responsables à la Direction générale de l'Amérique du Nord et à la Direction générale des marchés mondiaux, qui occuperont cette fonction à tour de rôle pendant un an.

Recommandation 8 : On recommande que le secrétariat de l'IRA prépare la version préliminaire du cadre de référence du Comité des politiques des sous-ministres adjoints et du Comité des opérations des directeurs généraux; ce cadre de référence précisera les rôles et les obligations redditionnelles des partenaires de l'IRA.

Recommandation 9 : On recommande que le comité directeur chargé de la promotion des intérêts du Canada et de l'expansion des affaires soit chargé d'assurer une cohérence sur le plan de la programmation stratégique lorsqu'il évaluera toutes les propositions de projet soumises par les missions et les partenaires de l'IRA.

Les recommandations suivantes portent sur les questions de gestion du programme et de communications :

Recommandation 10 : On recommande que le secrétariat de l'IRA, en collaboration avec le comité chargé des communications, prépare un plan de communication préliminaire qui traite des problèmes liés aux communications internes.

Recommandation 11 : On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte de la capacité d'absorption de chacune des missions en ce qui concerne les programmes de promotion des intérêts et d'expansion des affaires et qu'il formule les recommandations appropriées afin d'optimiser cette capacité.

Les recommandations suivantes portent sur les questions de capacité de représentation du Canada :

Recommandation 12 : On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte du caractère adéquat de la couverture territoriale des missions.

Recommandation 13 : On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte des petits bureaux en location afin de déterminer s'ils ont conservé leur objectif premier et, le cas échéant, de voir si l'on peut appliquer ce modèle ailleurs.

Recommandation 14 : On recommande que les chefs de mission et les consuls honoraires soient soumis à une évaluation annuelle en vue de déterminer l'efficacité de l'approche consistant à accroître la représentation canadienne dans les régions couvertes par les consuls honoraires.

Recommandation 15 : On recommande que des directives opérationnelles soient transmises aux missions sous forme d'un modèle standard de protocole d'entente assorti de lignes directrices pour la détermination des obligations redditionnelles appropriées et des relations pour les missions centrales, les missions satellites et les installations satellites.

Les recommandations suivantes portent sur les questions de programmes de défense des intérêts et d'expansion des affaires :

Recommandation 16 : On recommande que la Direction générale de l'Amérique du Nord et la Direction générale des marchés mondiaux coordonnent leur stratégie de planification stratégique en ce qui touche la promotion des intérêts du Canada (c.-à-d. les stratégies thématiques) et l'expansion des affaires (c.-à-d. la stratégie commerciale aux États-Unis) avec le secrétariat de l'IRA et qu'ils facilitent la participation des partenaires de l'Initiative, des autres ministères et d'autres intervenants dans le cadre des consultations s'il y a lieu.

Recommandation 17 : On recommande que le MAECI joue un rôle de facilitation pour ce qui est de la planification avec les partenaires de l'IRA et les autres ministères afin d'accroître l'efficacité de la prestation des programmes de promotion des intérêts.

Recommandation 18 : On recommande que le MAECI et d'autres partenaires de l'IRA facilitent la création de réseaux de mission formels et informels pour tous les principaux enjeux liés à la promotion des intérêts.

Recommandation 19 : On recommande que la Direction générale des marchés mondiaux au MAECI, avec le concours du secrétariat de l'IRA, détermine et documente des exemples passés et présents de projets d'expansion des affaires novateurs dont l'efficacité a été démontrée et de mettre cette information à la disposition des partenaires, des missions et des autres directions générales chargées du commerce international, p. ex. Marchés mondiaux, Expansion du commerce, Investissements, Extranet.

Recommandation 20 : On recommande que la Direction générale de l'Amérique du Nord, avec le concours du secrétariat de l'IRA, détermine et documente des exemples passés et présents d'outils et de projets de promotion des intérêts dont l'efficacité a été démontrée et de mettre cette information à la disposition des partenaires, des missions et des autres directions générales chargées du commerce international, p. ex. Marchés mondiaux, Expansion du commerce, Partenariat en investissement, Science et technologie, Politique commerciale, etc.

Recommandation 21 : On recommande que les différentes consultations régionales organisées par les missions avec les partenaires, les autres ministères, les gouvernements provinciaux, les bureaux régionaux et l'AC fassent l'objet d'un examen afin de déterminer si celles-ci doivent être formalisées et planifiées systématiquement.

Les recommandations suivantes portent sur les questions de mesure du rendement et de rapports sur le rendement :

Recommandation 22 : On recommande que le secrétariat de l'IRA coordonne la mesure du rendement et la communication de données sur le rendement, de concert avec la Direction générale de l'Amérique du Nord et la Direction générale des marché mondiaux au MAECI, et qu'il fournisse des directives aux partenaires de l'IRA et aux missions quant aux processus, aux formats et aux outils en matière d'établissement de rapports ainsi qu'un soutien technique afin de leur permettre de s'acquitter de leurs responsabilités à l'égard de la mesure du rendement et de faire en sorte que des données de base soient recueillies pour mesurer les progrès réalisés dans le cadre de l'exercice financier 2005-2006.

Recommandation 23 : On recommande que le coordinateur exécutif de l'IRA présente au Comité des opérations des directeurs généraux un rapport annuel sur le rendement et les progrès accomplis qui comprend les extrants et les résultats. Une fois accepté, ce rapport sera transmis au Comité des politiques des sous-ministres adjoints pour approbation. Cette tâche sera complétée peu après la fin de l'exercice financier afin de permettre l'inclusion des renseignements sur le rendement de l'IRA dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) du MAECI.

Recommandation 24 : On recommande que le MAECI inclue les renseignements aux fins de la planification de l'IRA dans son Rapport sur les plans et les priorités et qu'il rende compte de la contribution de l'IRA à l'atteinte des résultats stratégiques dans son Rapport ministériel sur le rendement. Pour ce faire, le secrétariat de l'IRA devra préparer un modèle d'initiative horizontale qui sera inclus tous les ans dans chaque rapport.

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Annexe A : réponse de la gestion

Contexte

De par sa taille et sa vitalité, l'économie américaine offre au Canada d'extraordinaires possibilités au chapitre du commerce, de la technologie et de l'investissement.

Les dernières années ont été le théâtre d'un déplacement important de la population et de l'influence économique américaine vers les régions du Sud et du Sud-Ouest des États-Unis, régions où le Canada est moins bien connu que dans les régions du Nord et du Nord-Est des États-Unis, qui sont établies depuis plus longtemps. L'élection du président Bush a marqué le début d'une nouvelle ère dans laquelle le Canada devra déployer davantage d'efforts pour s'attirer le soutien de l'administration américaine à l'égard d'enjeux clés.

Les événements du 11 septembre 2001 ont souligné davantage les liens existants entre la prospérité économique et la sécurité nationale et ont révélé que la prospérité du Canada était quelque peu vulnérable pendant cette période où les États-Unis se préoccupent beaucoup de la sécurité nationale. Les intérêts économiques et politiques auxquels le Canada attache le plus d'importance sont en jeu aux États-Unis, ce qui signifie que l'on doit déployer davantage d'efforts pour faire valoir les points de vue du Canada, résoudre les problèmes et en éviter d'autres.

Le niveau actuel de ressources du gouvernement du Canada qui sont présentes aux États-Unis ne permet pas de porter une attention adéquate et efficace à la défense des intérêts et à l'expansion des affaires dans un territoire si vaste. En novembre 2003, le Conseil du Trésor a approuvé une présentation soumise par des ministères ayant formé un partenariat visant une représentation accrue du Canada aux États-Unis. Ce partenariat a été doté d'un budget de 118,2 millions $ sur cinq ans dont approximativement 60 millions $ provenaient du cadre fiscal et d'un montant égal fourni par les partenaires à compter du mois de septembre de l'exercice financier (EF) 2003-2004.

Cette approbation reposait, entre autres exigences, sur une évaluation formative devant être complétée en 2005 et qui visait à évaluer la mise en oeuvre de l'IRA. Or, il n'a pas été possible de réaliser cette évaluation dans les délais prévus en raison d'un changement nécessaire dans la méthode de travail utilisée par le Bureau de l'Inspecteur général et des ressources limitées du bureau.

Conclusions de la direction à l'égard de l'évaluation formative

Le Partenariat accepte avec plaisir le présent rapport car il est conscient de la valeur d'une évaluation formative pour assurer une gestion économique.

Le Partenariat constate avec plaisir que l'évaluation formative a relevé de nombreux résultats positifs : « ...les partenaires de l'IRA et le réseau de missions aux États-Unis sont davantage en mesure d'augmenter les efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires comme le montrent la réalisation des effets obtenus à ce jour tels que les outils et la documentation visant la promotion des intérêts, la mise sur pied de stratégies régionales ou au niveau des États, la couverture médiatique, les événements promotionnels et les études de marché pour ne nommer que ceux-là. Malgré la complexité de l'IRA et les défis qui se sont présentés, la gestion de la mise en oeuvre et des activités de l'Initiative s'est très déroulée. De nouvelles missions ont été créées et dotées en personnel et des systèmes de gestion ont été mis en place.

L'objectif secondaire poursuivi par l'IRA consistait à accomplir ce qui précède par l'intermédiaire d'un modèle de partenariat favorisant l'interaction gouvernementale de manière à exécuter les programmes et à diffuser des messages aux États-Unis d'une façon cohérente et coordonnée. L'évaluation a également permis de conclure que les relations de travail entre les partenaires de l'IRA et avec le secrétariat de l'IRA et les missions sont en générale bonnes et témoignent de la création de partenariats importants. »

Les partenaires constatent avec satisfaction que le rapport comporte de nombreuses conclusions favorables et ils sont fiers de ce qui a été accompli dans le cadre de la mise en oeuvre de l'Initiative. Nous sommes conscients que l'IRA est une initiative horizontale complexe qui se démarque en raison des processus créés pour la financement des activités de promotion des intérêts et d'expansion des affaires, du contrôle financier et des processus d'établissement de rapports qui ont été mis en place, du processus de dotation étendu utilisé dans l'ensemble du Partenariat, des possibilités d'affectation temporaire offertes aux partenaires et du mécanisme de comités de gouvernance dans son ensemble.

Parmi les autres réalisations remarquables, on note l'élaboration et la mise en oeuvre d'un programme novateur des consuls honoraires, le projet pilote d'emploi des conjoints et le nouveau format « allégé » de consulats.

La gestion du budget de l'IRA a constitué un défi constant que le Secrétariat a surmonté avec succès. Le financement avait initialement été établi en 2003, soit avant la création du Secrétariat et on ne disposait pas alors d'un calendrier de mise en oeuvre détaillé et d'un budget connexe, ce qui a donc engendré un déséquilibre entre le financement annuel et les dépenses encourues annuellement. Pour résoudre ce problème, le Secrétariat a été contraint de faire preuve de vigilance dans le suivi des surplus en cours d'exercice, de valider les exigences des partenaires en matière de programmes et d'établir des demandes de réaménagement des dépenses et/ou de report des fonds auprès des organismes centraux.

Recommandations

Le partenariat de l'IRA est en accord avec la plupart des recommandations et il prendra des mesures précises pour les mettre en oeuvre lorsque cela est encore nécessaire. En ce qui concerne les autres recommandations, le partenariat a pris bonne note des points de vue exprimés.

Recommandation 1 :

On recommande d'élargir le partenariat de l'IRA de manière à inclure les autres ministères du gouvernement fédéral qui sont intéressés à investir dans les relations Canada-États-Unis afin d'actualiser plus efficacement l'approche pangouvernementale.

Réponse

Le Partenariat est en accord avec cette recommandation, qui est fondée sur une des modalités d'approbation de la présentation de novembre 2003 au Conseil du Trésor. Le secrétariat de l'IRA a sollicité les ministères les plus susceptibles de se joindre au Partenariat et ceux-ci ont participé régulièrement à titre de membre sans droit de vote aux différentes réunions des comités de gouvernance de l'IRA.

Plan d'action

On demandera aux ministères et organismes du gouvernement du Canada directement touchés par les enjeux Canada-États-Unis sur le plan de la défense des intérêts et de l'expansion des affaires de se joindre au Partenariat élargi de l'IRA. Plusieurs options peuvent être envisagées pour ce faire.

Dates d'achèvement prévues
  • L'invitation sera lancée cet automne. Le moment précis devra coïncider avec les initiatives prises en ce qui a trait au renouvellement de l'IRA.
Responsabilité
  • Secrétariat de l'IRA

Recommandation 2 :

On recommande que les partenaires actuels et à venir de l'IRA élaborent une entente sur le cadre de gouvernance dans laquelle on retrouverait les principes du Partenariat, on identifierait clairement le ou les ministères responsables, on préciserait les mécanismes de gestion financière, on décrirait les obligations redditionnelles, les responsabilités et les contributions de chacun des partenaires à l'égard de l'Initiative et dans laquelle on ferait état des rôles et responsabilités du secrétariat de l'IRA.

Réponse

Le Partenariat est en accord avec cette recommandation. Une grande partie de l'information existe déjà, quoiqu'elle se trouve dans des documents autonomes comme le cadre de référence des comités ou les lignes directrices relatives au financement du programme.

Plan d'action

On demandera aux partenaires de définir leurs obligations redditionnelles, leurs responsabilités et la contribution qu'ils entendent apporter au Partenariat et un manuel détaillé sur l'administration permanente sera compilé.

Dates d'achèvement prévues
  • La définition des rôles des partenaires sera entreprise d'ici le 31 octobre 2006 et on prévoit que celle-ci sera terminée par les partenaires actuels d'ici le 31 janvier 2007.
  • La définition du rôle du Secrétariat respectera le même échéancier.
  • Une entente sur le cadre de gouvernance contenant les éléments qui précèdent sera préparée d'ici le 31 mars 2007.
Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA sera chargé de lancer le processus ainsi que de la coordination et de la rédaction.
  • Les partenaires de l'IRA apporteront une contribution.

Recommandation 3 :

On recommande que les approches de gestion du MAECI à l'égard des efforts de promotion des intérêts et d'expansion des affaires soient alignées, harmonisées et synchronisées stratégiquement afin de permettre aux partenaires et aux missions d'effectuer une planification détaillée de manière opportune et intégrée.

Réponse

Le Partenariat accepte le principe voulant que les programmes soient harmonisés pour tenir compte des priorités qui ont été définies et que la planification des missions et des partenaires soit harmonisée sur le plan du contenu et synchronisée en ce qui concerne les délais impartis. Il convient toutefois de noter qu'il n'est pas toujours possible de planifier à l'avance, particulièrement en ce qui a trait aux projets de défense des intérêts, car on doit organiser les activités et les projets de manière à tirer parti des occasions qui se présentent d'aborder les enjeux actuels ou en émergence. En revanche, les projets d'expansion des affaires sont dictés par les besoins particuliers des entreprises clientes.

Les lignes directives relatives au financement de programme pour 2006-2007 qui ont été approuvées par le Comité des opérations des directeurs généraux de l'IRA décrivent différents moyens de tenir compte de ces facteurs. Les lignes directrices relatives au financement de programme et les affectations de fonds pour 2007-2008 prendront aussi en considération les priorités du gouvernement et les nouveaux enjeux.

Il convient de noter que la réunification du MAECI permettra de coordonner plus efficacement la planification.

Plan d'action

Le cycle de planification sera devancé afin de faire en sorte que les plans préliminaires des missions et des partenaires soient prêts à être examinés par tous les intervenants concernés lors des rencontres du PERPA et du DCP au début du mois de février.

Dates d'achèvement prévues
  • Les instructions touchant la planification pour 2007-2008 seront transmises d'ici le 31 octobre 2006.
Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA facilitera les discussions au sujet de l'établissement du calendrier de planification intégrée.
  • Le MAECI (AEC et CICan) s'occupera de la planification en ce qui touche la défense des intérêts et l'expansion des affaires.

Recommandation 4 :

On recommande de renforcer la gouvernance du programme, notamment en ce qui concerne l'orientation et la planification stratégique et la communication de données sur le rendement.

Réponse

Le Partenariat accepte cette recommandation, notamment en ce qui concerne les mécanismes de mesure du rendement et de présentation de l'information sur le rendement au sein des organismes partenaires. Nous sommes également conscients de la nécessité de revoir l'accent mis sur la programmation, l'affection des ressources en regard des priorités stratégiques et que le tout doit être porté à l'attention des hautes instances de la structure de gouvernance de l'IRA.

Plan d'action

Le Comité des politiques des sous-ministres adjoints jouera un rôle de plus en plus actif dans la prise de décisions au sujet de l'IRA.

Dates d'achèvement prévues
  • En cours.
Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA et les partenaires proposeront conjointement de la documentation adéquate pour l'ordre du jour des réunions afin de donner une structure politique à l'orientation des activités de l'IRA.

Recommandation 5 :

On recommande que le Comité des politiques des sous-ministres adjoints soit présidé par le MAECI et co-présidé par les SMA de la Direction générale de l'Amérique du Nord et de la Direction générale des marchés mondiaux.

Réponse

Depuis la réunification du MAECI, le sous-ministre adjoint pour l'Amérique du Nord assume la responsabilité à la fois des activités de promotion des intérêts et d'expansion des affaires aux États-Unis.

Plan d'action

Aucune mesure nécessaire.

Recommandation 6 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA ajoute certains points à l'ordre du jour des réunions du Comité des politiques des sous-ministres adjoints qui sont d'une grande importance sur le plan de la gestion pour ce qui est des questions stratégiques, de la planification stratégique et du rendement de l'IRA.

Réponse

Le Partenariat appuie cette recommandation tout en faisant remarquer que la responsabilité touchant la détermination et l'analyse des politiques pour l'IRA ainsi que les recommandations à cet égard incombe aux partenaires et qu'elle est assumée par le Secrétariat à l'échelon de leur direction.

Plan d'action
  • Le secrétariat de l'IRA et les partenaires proposeront conjointement de la documentation adéquate pour l'ordre du jour des réunions, notamment en ce qui a trait à la politique opérationnelle, à la planification et au rendement afin de donner une structure politique à l'orientation des activités de l'IRA.
  • Un cadre de référence sera mis au point pour le Comité des politiques des sous-ministres adjoints dans lequel la portée du comité sera définie. Ceci permettra d'orienter la nature des points à l'ordre du jour qui seront étudiés par le comité.
Dates d'achèvement prévues
  • La version préliminaire du cadre de référence sera prête d'ici le 30 novembre 2006.
Responsabilité
  • Le Secrétariat de l'IRA et les partenaires.

Recommandation 7 :

On recommande que la co-présidence du Comité des opérations des directeurs généraux soit assurée par un partenaire de l'IRA et le MAECI, qui sera représenté par les directeurs généraux responsables à la Direction générale de l'Amérique du Nord et à la Direction générale des marchés mondiaux, qui occuperont cette fonction à tour de rôle pendant un an.

Réponse

Le Partenariat apprécie la valeur de la contribution à l'IRA du coordinateur exécutif à titre de président du Comité de DG au cours de la période de formation de l'IRA. Les partenaires croient que la présence d'un président sans droit de vote est la meilleure façon d'assurer une gestion impartiale. De toute manière, le coordinateur exécutif fait rapport au SMA pour l'Amérique du Nord (MAECI).

Il convient également de noter que le fait d'assurer la présidence exige que l'on s'y consacre à plein temps.

Plan d'action

Aucune mesure n'est requise puisque la réponse de la direction reflète la pratique actuelle.

Recommandation 8 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA prépare la version préliminaire du cadre de référence du Comité des politiques des sous-ministres adjoints et du Comité des opérations des directeurs généraux; ce cadre de référence précisera les rôles et les obligations redditionnelles des partenaires de l'IRA.

Réponse

Les partenaires appuient pleinement cette recommandation et font remarquer qu'un cadre de référence est déjà prêt et qu'il a été approuvé par le Comité des opérations des directeurs généraux.

Plan d'action

La version préliminaire du cadre de référence du Comité des politiques des sous-ministres adjoints sera prête d'ici le 30 novembre 2006.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA et les partenaires.

Recommandation 9 :

On recommande que le comité directeur chargé de la promotion des intérêts du Canada et de l'expansion des affaires soit chargé d'assurer une cohérence sur le plan de la programmation stratégique lorsqu'il évaluera toutes les propositions de projet soumises par les missions et les partenaires de l'IRA.

Réponse

Le Partenariat accepte en principe cette recommandation tout en faisant remarquer que cette responsabilité est maintenant assumée par le MAECI (NAD) en ce qui concerne les projets de promotion des intérêts d'une valeur inférieure à 50 000 $ et par le comité chargé de la promotion des intérêts et de l'expansion des affaires pour les projets dépassant cette somme. La responsabilité d'assumer la cohérence sur le plan de la programmation stratégique incombe actuellement au secrétariat de l'IRA. Le comité chargé de la promotion des intérêts et de l'expansion des affaires a été informé des projets et des plans des missions et des partenaires et on le chargera d'étudier la meilleure façon de parvenir à une cohérence sur le plan de la programmation stratégique.

Plan d'action

Le processus d'approbation des projets de promotion des intérêts et d'expansion des affaires sera revu par le comité chargé de la promotion des intérêts et de l'expansion des affaires, qui présentera ensuite ses recommandations aux comités des directeurs généraux et des sous-ministres adjoints.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA et le comité chargé de la promotion des intérêts et de l'expansion des affaires.

Recommandation 10 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA, en collaboration avec le comité chargé des communications, prépare un plan de communication préliminaire qui traite des problèmes liés aux communications internes.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation et il prévoit également s'occuper des communications qui sont extérieures au Partenariat de l'IRA et qui sont rattachées à l'Initiative.

Plan d'action

Une stratégie de communication et un plan de mise en oeuvre à court terme seront préparés d'ici le 31 janvier 2007.

Responsabilité
  • Secrétariat de l'IRA

Recommandation 11 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte de la capacité d'absorption de chacune des missions en ce qui concerne les programmes de promotion des intérêts et d'expansion des affaires et qu'il formule les recommandations appropriées afin d'optimiser cette capacité.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation. Même si les missions doivent déjà donner leur aval pour les projets individuels des partenaires, on leur demandera aussi périodiquement de formuler des commentaires quant à leur capacité à assumer la charge de travail totale. À cet égard, il convient de noter que l'on a demandé aux partenaires dans le cadre de la gestion financière en cours pour le budget 2006-2007 de nous préciser leurs besoins en ressources supplémentaires dans les missions.

Plan d'action

La capacité d'absorption des missions continuera de faire l'objet d'une surveillance par le secrétariat de l'IRA et les constatations seront transmises au Comité des opérations des directeurs généraux.

Responsabilité
  • Secrétariat de l'IRA

Recommandation 12 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte du caractère adéquat de la couverture territoriale des missions.

Réponse

Le Partenariat convient tout à fait de la nécessité d'assurer une surveillance régulière de la couverture territoriale. Des efforts constants ont été déployés à cet égard et nous sommes conscients qu'une approche plus formelle serait sans doute utile.

Plan d'action

Un examen sera réalisé.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA avec la participation directe du MAECI (NAL).

Recommandation 13 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA, de concert avec les directions générales du MAECI pertinentes, assure un suivi et rende compte des petits bureaux en location afin de déterminer s'ils ont conservé leur objectif premier et, le cas échéant, de voir si l'on peut appliquer ce modèle ailleurs.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation. Des travaux sont en cours et certaines mesures correctrices concernant les installations des nouvelles missions ont déjà été prises. Le Secrétariat procédera à un examen formel des nouvelles missions afin d'assurer la rentabilité.

Plan d'action

Le Secrétariat entreprendra un examen, en collaboration avec le MAECI (NAM, NAD, WMA et la Direction générale des biens), qui sera terminé au début de l'exercice financier 2007-2008. Les constatations seront transmises aux comités des directeurs généraux et des sous-ministres.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA et le MAECI (NAM).

Recommandation 14 :

On recommande que les chefs de mission et les consuls honoraires soient soumis à une évaluation annuelle en vue de déterminer l'efficacité de l'approche consistant à accroître la représentation canadienne dans les régions couvertes par les consuls honoraires.

Réponse

Le Partenariat accepte en principe cette recommandation mais considère qu'il serait excessif de procéder à une évaluation annuelle. Des discussions au sujet de l'efficacité des consuls honoraires seront prévues pendant les rencontres annuelles des chefs de mission et des consuls honoraires.

Plan d'action

Les ordres du jour des réunions annuelles des chefs de mission et des consuls honoraires seront préparés de manière à inclure des sujets de discussion portant sur l'efficacité du recours à des consuls honoraires. Les résultats de ces discussions seront communiqués aux partenaires.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA et le MAECI (NAD).

Recommandation 15 :

On recommande que des directives opérationnelles soient transmises aux missions sous forme d'un modèle standard de protocole d'entente assorti de lignes directrices pour la détermination des obligations redditionnelles appropriées et des relations pour les missions centrales, les missions satellites et les installations satellites.

Réponse

Le Partenariat accepte en principe cette recommandation mais fait remarquer que les responsabilités sectorielles ou en matière d'enjeux sont attribuées autant sur la base de l'expertise du personnel que sur la base des fonctions et du territoire. La plupart des relations en étoile sont déjà couvertes par des protocoles d'entente. Un modèle définissant les rôles et les responsabilités sera préparé et appliqué aux différentes ententes prises par les installations satellites et les missions centrales et satellites afin de favoriser l'efficacité opérationnelle.

Plan d'action

Un modèle définissant les rôles et les responsabilités sera élaboré d'ici le 31 décembre 2006 et il sera complété d'ici le 31 janvier 2007.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA avec le soutien direct du MAECI (NAL).

Recommandation 16 :

On recommande que la Direction générale de l'Amérique du Nord et la Direction générale des marchés mondiaux coordonnent leur stratégie de planification stratégique en ce qui touche la promotion des intérêts du Canada (c.-à-d. les stratégies thématiques) et l'expansion des affaires (c.-à-d. la stratégie commerciale aux États-Unis) avec le secrétariat de l'IRA et qu'ils facilitent la participation des partenaires de l'Initiative, des autres ministères et d'autres intervenants dans le cadre des consultations s'il y a lieu.

Réponse

Le Partenariat appuie cette recommandation et fait remarquer que la Direction générale des relations commerciales pour l'Amérique du Nord, avec l'appui de différents bureaux responsables des investissements et de la Direction générale de l'innovation, sera chargée de diriger la planification de la stratégie d'expansion des affaires.

On demandera à tous les partenaires, s'il y a lieu, d'indiquer s'ils sont intéressés à diriger la planification stratégique pour les aspects qui relèvent de leur mandat.

Plan d'action

Les principaux partenaires seront déterminés lors de la prochaine réunion du Comité des opérations des directeurs généraux qui aura lieu en octobre 2006 et on leur demandera de préciser leur orientation stratégique, les processus de planification employés ainsi que les résultats partiels requis d'ici le 31 décembre 2006.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA assurera la réalisation et la coordination.
  • Les partenaires mettront au point l'approche utilisée.

Recommandation 17 :

On recommande que le MAECI joue un rôle de facilitation pour ce qui est de la planification avec les partenaires de l'IRA et les autres ministères afin d'accroître l'efficacité de la prestation des programmes de promotion des intérêts.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation et reconnaît que la promotion des intérêts et l'expansion des affaires sont interreliées.

Plan d'action

Le recours généralisé à la planification régionale au sein des missions et parmi les partenaires et les autres intervenants facilitera l'intégration de la promotion des intérêts aux exigences en matière d'expansion des affaires. On dressera une liste détaillée des enjeux nécessitant la mise en place d'initiatives de promotion des intérêts.

Dates d'achèvement prévues
  • On déterminera d'ici le 30 septembre 2006 une série d'activités de planification régionale recommandées.
  • On dressera une liste des principales initiatives de promotion des intérêts d'ici le 31 janvier 2007.
Responsabilité
  • Les partenaires du MAECI dirigeront le processus.

Recommandation 18 :

On recommande que le MAECI et d'autres partenaires de l'IRA facilitent la création de réseaux de mission formels et informels pour tous les principaux enjeux liés à la promotion des intérêts.

Réponse

Le Partenariat appuie le concept voulant que les missions et les partenaires travaillent en réseaux. Des réseaux formels seront établis et dotés en ressources au besoin et au moment indiqué. Des réseaux informels sont libres d'apparaître en réponse à des questions courantes et à la participation du personnel et des missions.

Cinq réseaux régionaux ont déjà été établis afin d'aborder les enjeux qui sont d'un intérêt stratégique ou sont un sujet de préoccupation pour le Canada.

Plan d'action

Aucune mesure proactive n'est nécessaire pour l'instant. Il sera important d'être conscient de la nécessité de tels réseaux et de favoriser leur création au besoin et au moment indiqué.

Responsabilité
  • Partenaires de l'IRA

Recommandation 19 :

On recommande que la Direction générale des marchés mondiaux au MAECI, avec le concours du secrétariat de l'IRA, détermine et documente des exemples passés et présents de projets d'expansion des affaires novateurs dont l'efficacité a été démontrée et de mettre cette information à la disposition des partenaires, des missions et des autres directions générales chargées du commerce international, p. ex. Marchés mondiaux, Expansion du commerce, Investissements, Extranet.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation. Il convient de noter que les responsabilités liées aux États-Unis de la Direction générale des marchés mondiaux au MAECI sont désormais attribuées à la Direction générale des relations commerciales pour l'Amérique du Nord.

Plan d'action

Aucune mesure n'est requise car des rapports sur ces événements sont régulièrement affichés sur l'extranet de l'IRA.

Recommandation 20 :

On recommande que la Direction générale de l'Amérique du Nord, avec le concours du secrétariat de l'IRA, détermine et documente des exemples passés et présents d'outils et de projets de promotion des intérêts dont l'efficacité a été démontrée et de mettre cette information à la disposition des partenaires, des missions et des autres directions générales chargées du commerce international, p. ex. Marchés mondiaux, Expansion du commerce, Partenariat en investissement, Science et technologie, Politique commerciale, etc.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation. Il convient de noter que les responsabilités liées aux États-Unis de la Direction générale des marchés mondiaux au MAECI sont désormais attribuées à la Direction générale des relations commerciales pour l'Amérique du Nord.

Plan d'action

Aucune mesure n'est requise car des rapports sur ces événements sont régulièrement affichés sur l'extranet de l'IRA.

Recommandation 21 :

On recommande que les différentes consultations régionales organisées par les missions avec les partenaires, les autres ministères, les gouvernements provinciaux, les bureaux régionaux et l'AC fassent l'objet d'un examen afin de déterminer si celles-ci doivent être formalisées et planifiées systématiquement.

Réponse

Le Partenariat appuie en principe cette recommandation. Le MAECI et le secrétariat de l'IRA collaboreront à la création d'un concept de planification régionale pour l'ensemble des États-Unis, en se servant en général du modèle employé pour les missions de l'Ouest en 2005.

Plan d'action

La mesure dans laquelle la planification régionale devra être formalisée et détaillée fera l'objet d'un examen par les partenaires et le Secrétariat d'ici le 30 septembre 2006 et des recommandations appropriées seront soumises à la discussion lors des réunions des comités de gouvernance de l'IRA à venir.

Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA assurera la réalisation et la coordination.
  • Les partenaires assureront l'élaboration et la mise en oeuvre.

Recommandation 22 :

On recommande que le secrétariat de l'IRA coordonne la mesure du rendement et la communication de données sur le rendement, de concert avec la Direction générale de l'Amérique du Nord et la Direction générale des marché mondiaux au MAECI, et qu'il fournisse des directives aux partenaires de l'IRA et aux missions quant aux processus, aux formats et aux outils en matière d'établissement de rapports ainsi qu'un soutien technique afin de leur permettre de s'acquitter de leurs responsabilités à l'égard de la mesure du rendement et de faire en sorte que des données de base soient recueillies pour mesurer les progrès réalisés dans le cadre de l'exercice financier 2005-2006.

Réponse

Le Partenariat appuie en principe cette recommandation. Nous sommes pleinement conscients de l'importance de mesurer le rendement. Le Secrétariat collaborera avec les partenaires à la définition des besoins en matière d'information. Des systèmes de mesure du rendement conformes aux besoins de l'Initiative, tels que définis dans le CGRR doivent être créés et être opérationnels dans les organismes partenaires. Des données de base seront recueillies dès qu'une entente sera prise avec les partenaires au sujet des indicateurs de résultats. Nous sommes en outre conscients que la gestion du rendement au MAECI doit faire non seulement l'objet d'une coordination avec la Direction générale de l'Amérique du Nord mais également avec les autres directions générales qui fournissent une orientation à l'égard de la gestion du rendement (par exemple, Investissement et Science et technologie).

Plan d'action
  1. Le secrétariat de l'IRA rencontrera les partenaires pour travailler à l'établissement d'un cadre de mesure qui tient compte des exigences liées au CGRR. Ce cadre sera établi d'ici le 31 mars 2007.
  2. Le Secrétariat, de concert avec les partenaires, mettra en place une mesure exigeant que les rapports sur les projets contiennent des renseignements sur la stratégie, l'utilisation des fonds et les résultats atteints par les projets de l'IRA. Cette exigence entrera en application d'ici le 31 mars 2007 pour les projets financés et achevés en 2006-2007.
Responsabilité
  • Le secrétariat de l'IRA assurera la coordination et déterminera les besoins en matière d'information.
  • Les partenaires élaboreront un cadre de mesure utilisable et assureront sa mise en oeuvre.
  • Les partenaires présenteront des rapports au comité directeur chargé de la promotion des intérêts du Canada et de l'expansion des affaires au sujet des projets et des événements financés dans le cadre de l'IRA.

Recommandation 23 :

On recommande que le coordinateur exécutif de l'IRA présente au Comité des opérations des directeurs généraux un rapport annuel sur le rendement et les progrès accomplis qui comprend les extrants et les résultats. Une fois accepté, ce rapport sera transmis au Comité des politiques des sous-ministres adjoints pour approbation. Cette tâche sera complétée peu après la fin de l'exercice financier afin de permettre l'inclusion des renseignements sur le rendement de l'IRA dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) du MAECI.

Réponse

Le Partenariat appuie en principe cette recommandation et fait remarquer que le rapport annuel pour l'exercice financier 2005-2006 est déjà complété. Le Partenariat transmettra ce document ainsi que les futurs rapports annuels aux responsables de la planification ministérielle du MAECI afin qu'on puisse éventuellement les inclure dans le Rapport ministériel sur le rendement du Ministère.

Plan d'action

Le Rapport annuel de l'IRA sera mis à la disposition des responsables de la planification ministérielle au MAECI.

Responsabilité
  • Secrétariat de l'IRA

Recommandation 24 :

On recommande que le MAECI inclue les renseignements aux fins de la planification de l'IRA dans son Rapport sur les plans et les priorités et qu'il rende compte de la contribution de l'IRA à l'atteinte des résultats stratégiques dans son Rapport ministériel sur le rendement. Pour ce faire, le secrétariat de l'IRA devra préparer un modèle d'initiative horizontale qui sera inclus tous les ans dans chaque rapport.

Réponse

Le Partenariat appuie pleinement cette recommandation. L'information suggérée et les modèles horizontaux ont été préparés par le Secrétariat au cours des dernières années pour les besoins de la planification ministérielle et nous continuerons de le faire.

Plan d'action

Le Secrétariat continuera de satisfaire aux exigences en matière d'information des responsables de la planification ministérielle au MAECI.

Responsabilité
  • Secrétariat de l'IRA

1 Signé par les ministres de l'Industrie, du Commerce international, des Affaires étrangères et de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire.

2 Source : décision du CT, novembre 2003.

3 Source : décision du CT, novembre 2005.

4 Un rapport Sommaire intitulé Résultats attendus et priorités stratégiques principaux de l'Initiative de représentation accrue et des relations entre le Canada et les États-Unis a été rédigé.

5 Nous n'avons pas pu consulter le rapport sur la conférence ni la liste des recommandations.

6 Malgré la participation de trois ministères, le document a été signé par quatre ministres, c'est-à-dire les ministres des Affaires étrangères et du Commerce international et les ministres de l'Industrie et de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire.

7 Le partenariat de l'IRA se compose du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, d'Industrie Canada, d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, du ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest, de l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec et du Conseil national de recherches du Canada.

8 Liens entre l'architecture horizontale des activités de programme de l'IRA et l'architecture des activités de programme des ministères.

9 Le vérificateur général définit la reddition de comptes comme suit - Une relation fondée sur l'obligation de faire la preuve du rendement, de l'examiner et d'en assumer la responsabilité, soit à la fois des résultats obtenus à la lumière des attentes convenues et des moyens employés.

10 Il est courant que le ministère responsable s'occupe du secrétariat.

11 Les dépenses réelles effectuées en 2005-2006 n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation.

12 En 2003-2004, la Direction générale de l'Amérique du Nord du MAECI a produit 1 $ de recettes pour chaque tranche de 7 $ versés aux missions par le FSC. Évaluation formative du Service des délégués commerciaux - Fonds pour services aux clients, mars 2005.

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-09-21