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Évaluation formative du projet du deuxième grand édifice de destruction (MDB-2)

(Le 22 février 2007)

(Version PDF, 279 ko) *

Table des matières


Résumé

Introduction

En octobre 2005, le Canada a annoncé qu'il financerait l'acquisition du matériel de destruction des armes chimiques devant être installé dans le deuxième grand édifice de destruction (MDB-2) de l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye. Le Canada prévoit apporter une contribution totale de 55 millions de dollars. Comme dans le cas des autres projets financés par le Canada à Shchuch'ye, l'achat du matériel destiné à MDB-2 a été régi par un protocole d'entente conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni (MoD).

Dans sa lettre de décision d'août 2005, le Conseil du Trésor a approuvé la création d'une affectation bloquée de 2 millions de dollars destinée au projet, sous réserve de la production d'un rapport en 2006-2007 prouvant que le projet progressait de façon acceptable vers la réalisation des buts et des étapes. L'un des principaux objectifs de notre évaluation consiste à remplir cette exigence du Conseil du Trésor. En plus d'évaluer les résultats et les réussites du projet, notre évaluation porte également sur la pertinence du projet, sa structure de gouvernance et d'exécution ainsi que l'efficience et l'efficacité du système de gestion du projet.

Méthodologie

L'évaluation a été fondée sur de multiples sources de données et menée en trois phases : le lancement du projet; la collecte de données ainsi que l'analyse et la rédaction du rapport.

Au cours de la phase de la collecte de données, l'équipe d'évaluation a rencontré les partenaires du Royaume-Uni, a effectué une visite sur place à Shchuch'ye et s'est rendue à Moscou pour interroger des intervenants russes et des représentants de Bechtel. En tout, nous avons interrogé 28 principaux informateurs provenant de toute une gamme de milieux, y compris des représentants des États-Unis, de l'Allemagne, de Green Cross et d'un autre ministère fédéral. L'équipe d'évaluation a également effectué un examen détaillé de la documentation et des dossiers. L'équipe d'évaluation a produit une synthèse des entretiens avec les principaux informateurs, des observations notées au cours de la visite sur place et des données tirées des documents, et cette synthèse sert de fondement aux résultats et conclusions qui suivent.

Résumé des questions, des constatations et des conclusions

Notre évaluation a permis de confirmer que ce projet est mené dans un environnement complexe, est soumis à un échéancier très serré et qu'IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni déploient des efforts considérables pour gérer les risques et les complications. Malgré ces difficultés, le projet a donné des résultats significatifs.

Pertinence

Nous avons évalué la pertinence du projet du MDB-2 par rapport au besoin réel du gouvernement russe et à la compatibilité du projet avec les priorités du gouvernement fédéral et du MAECI. Nous avons conclu ce qui suit :

  • Le projet de financement du matériel du deuxième grand édifice de destruction demeure pertinent parce qu'il répond toujours aux besoins du partenaire russe. La Fédération de Russie a confirmé son intention de respecter le délai de la Convention sur les armes chimiques (CAC) et de détruire son arsenal chimique d'ici le 29 avril 2012. Pour que ce délai soit respecté, il faudra que MDB-2 et l'ensemble de l'installation de Shchuch'ye soient fonctionnels en 2008. Le respect de ce délai dépend largement du matériel de destruction des armes chimiques financé par le Canada.
  • Le projet du MDB-2 correspond toujours aux priorités du gouvernement du Canada, comme on a pu le voir au sommet du G8 tenu en 2006 à St-Pétersbourg, où le Canada s'est engagé à apporter une contribution supplémentaire de 100 millions de dollars au processus de destruction des armes chimiques en Russie. Le projet du MDB-2 contribue également à trois des cinq priorités stratégiques décrites dans le Rapport sur les plans et priorités du MAECI pour 2006-2007.

Mécanismes de gouvernance et d'exécution

Nous avons abordé un certain nombre d'aspects des mécanismes de gouvernance et d'exécution du projet, en tentant en particulier de définir dans quelle mesure la conception et la structure de gouvernance du projet permettaient d'obtenir des résultats. Nous avons examiné les rôles et responsabilités que les différents partenaires doivent assumer dans la construction de l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye. L'équipe d'évaluation a également évalué dans quelle mesure la coopération à Shchuch'ye favorise la coopération dans d'autres domaines d'intérêt pour le Canada; la mesure dans laquelle le projet permet le renforcement des capacités du Canada et de la Direction générale du Programme de partenariat mondial (IGX) du MAECI, ainsi que le processus de surveillance à mettre en place une fois que la destruction des armes chimiques sera entreprise. En s'appuyant sur les renseignements transmis par les principaux informateurs, les examens de la documentation et les visites sur place, l'équipe d'évaluation a conclu ce qui suit :

  • La décision de mettre en oeuvre le projet du MDB-2 au moyen d'un deuxième protocole d'entente avec le Royaume-Uni a permis de tirer parti d'une relation fructueuse déjà établie avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et a profité considérablement au Canada. La stratégie adoptée a permis de répondre rapidement à la demande de la Russie, de mettre à profit la capacité, l'expérience et l'expertise du Royaume-Uni dans la gestion de projets menés en Russie et comportant d'importants risques financiers et politiques, a permis au Canada d'influencer le processus, en plus d'assurer une utilisation transparente et responsable des fonds publics canadiens.
  • Parmi les inconvénients de la structure du projet, mentionnons le fait que la connexité contractuelle est détenue par le ministère de la Défense du Royaume-Uni, ce qui fait que le Canada, d'un point de vue juridique, n'exerce pas un contrôle direct sur le projet; l'impression du Canada de ne pas être suffisamment visible auprès du partenaire russe; la réduction de la capacité d'IGX et du MAECI à gérer et à exécuter des projets de grande envergure, résultat des efforts déployés pour minimiser les frais généraux administratifs.
  • En somme, la structure du projet présentent beaucoup plus d'avantages que d'inconvénients, qui sont dans bien des cas atténués par IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni et ne compromettent pas l'atteinte des objectifs.
  • Le projet ne permet pas de renforcer concrètement les capacités canadiennes dans le domaine de la destruction des armes chimiques, et IGX n'a pas réussi à obtenir la participation de RDDC. Cette situation est toutefois compréhensible puisque le PPM vise la réduction de la menace, et non le renforcement des capacités au pays, comme on l'a annoncé dès le début du programme.

Efficience et efficacité

Afin d'évaluer l'efficience et l'efficacité du projet du MDB-2, nous avons examiné les aspects suivants : les mécanismes en place pour favoriser l'efficience et l'efficacité; le processus d'approvisionnement et le rôle du Canada; les mécanismes de contrôle en place pour voir à ce que les sous-traitants fournissent les services dans les délais prévus et en respectant les budgets, de même que la responsabilité du Canada qui consiste à surveiller la livraison, l'entreposage et l'installation du matériel ainsi que sa fiabilité une fois qu'il est fonctionnel. Après avoir analysé les données recueillies, nous avons conclu ce qui suit :

  • La réalisation du projet du MDB-2 dans le cadre d'un deuxième protocole d'entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni demeure une façon de procéder efficace et pratique, bien qu'elle suppose certains frais de gestion.
  • L'entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni permet de réaliser des économies supplémentaires. Cette entente permet au Canada d'accéder à une capacité et à une expertise de gestion qu'IGX n'est pas en mesure d'offrir. Cette façon de procéder (il s'agit en fait d'impartition) permet à IGX de minimiser les besoins en ressources humaines en court terme; ces besoins seraient difficiles à combler rapidement en raison du système de recrutement du MAECI, et il ne serait pas rentable à long terme de combler ces besoins.
  • Les frais de gestion de projet versés au ministère de la Défense du Royaume-Uni et à Bechtel réduisent les sommes qui pourraient servir à l'achat de matériel. La seule façon d'éviter cette situation consisterait à transférer les fonds directement à Rosprom, option qui a été rejetée parce que la Russie applique des normes de transparence et de responsabilisation insuffisantes en ce qui concerne l'utilisation de fonds étrangers.
  • En suivant la voie que les États-Unis ont tracée en procédant à l'achat de matériel similaire pour l'édifice 101, il est possible d'accroître l'efficience et l'efficacité du projet du Canada en mettant à profit les travaux de préparation et de base effectués par Parsons, ce qui réduit les risques financiers et techniques du projet.

Résultats et réussites

Pour mesurer dans quelle mesure le programme progresse vers la réalisation des objectifs et étapes, l'équipe d'évaluation s'est penchée sur les questions suivantes : l'état d'avancement de l'acquisition et de la livraison du matériel, les complications et leurs mesures d'atténuation.

L'équipe d'évaluation a confirmé que le projet progresse de façon acceptable vers la réalisation des objectifs, comme le prouve en particulier la livraison de la première série de réacteurs catalytiques en août 2006, qui devrait être suivie par la livraison de la deuxième série en décembre 2006. Des complications sont survenues, ce qui est prévisible, compte tenu de la complexité du projet de l'installation de destruction des armes chimiques et des défis qu'il faut relever pour travailler en Russie. Malgré ces complications, nous avons obtenu l'assurance que les objectifs et la portée de départ du programme seront respectés. Les risques propres à chaque intervenant sont inscrits dans des registres des risques produits par IGX, le ministère de la Défense du Royaume-Uni et Bechtel. Dans certains cas, le registre des risques d'IGX n'est pas à jour.

Les renseignements permettent de conclure que le projet du MDB-2 réalise des progrès acceptables et qu'il y a lieu de continuer à le financer.

Recommandations

Compte tenu des résultats et conclusions qui précèdent, nous formulons les recommandations suivantes :

Recommandation 1 : Poursuivre la collaboration avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni jusqu'à la fin du projet de Shchuch'ye

On recommande à IGX de terminer le projet du MDB-2 en vertu du même accord conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et de continuer à superviser le ministère de la Défense du Royaume-Uni et Bechtel. Tout devrait être mis en oeuvre pour que l'installation de destruction soit fonctionnelle en 2008. De plus, IGX devrait continuer de limiter les frais de gestion du projet tout en participant pleinement à tous les aspects du projet.

Recommandation 2 : Mettre à jour les registres des risques

Les registres des risques devraient être mis à jour régulièrement en fonction des changements signalés dans les rapports trimestriels du ministère de la Défense du Royaume-Uni. Il y aurait lieu en particulier de surveiller de près la situation concernant l'édifice 101 afin de reconnaître les incidences de ce projet sur le deuxième grand édifice de destruction et l'acquisition du matériel.

Recommandation 3 : Revoir la relation avec RDDC

On recommande à IGX de continuer à inviter RDDC à prendre part aux activités canadiennes de destruction des armes chimiques en Russie, non pas dans le but que RDDC effectue des travaux que font déjà les Royal Engineers; mais plutôt pour amorcer un dialogue entre les programmes qui profitera à tous. Pour faciliter l'établissement d'une relation bénéfique pour toutes les parties, nous suggérons à IGX et à RDDC d'élaborer une entente de services détaillée que RDDC pourra transmettre au programme IGX et dans laquelle seront précisés les coûts et les modalités. De plus, pour être mieux informé des activités d'IGX, RDDC devrait se joindre au Groupe consultatif sur le Partenariat mondial, auquel plusieurs ministères participent.

Recommandation 4 : Dégager les leçons de Shchuch'ye et les mettre en pratique à Kizner

On recommande à IGX de dégager les leçons de l'expérience de Shchuch'ye. Les leçons apprises devraient porter sur des domaines comme le choix d'une structure efficace de gestion de projet; la gouvernance du projet; la diligence raisonnable et la rentabilité. Ces leçons devraient être mises en pratique dans l'examen des options chiffrées en vue de l'exécution du projet de Kizner. On suggère également que l'option retenue :

  • puisse être mise en oeuvre rapidement;
  • soit rentable;
  • minimise les risques financiers et politiques pour le Canada;
  • réponde aux besoins du partenaire russe;
  • permette au Canada de renforcer ses capacités, au besoin;
  • remplisse les engagements d'IGX sur la mise en place de ressources humaines suffisantes et compétentes.

La rapidité d'exécution est un critère particulièrement important puisque le projet de Kizner devra être réalisé dans un court délai, et l'équipe d'IGX devra être prête à entreprendre rapidement la mise en oeuvre de ce projet.

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Liste des acronymes

AC
- Armes chimiques
AFI
- Agence fédérale de l'industrie
CAC
- Convention sur les armes chimiques
CDA
- Chaîne de destruction des armes
CES
- Communications entre les sites
CGRR
- Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CPAC
- Contre-prolifération et contrôle des armes
CT
- Conseil du Trésor
CTTM
- Chaîne de traitement thermal des munitions
DAC
- Destruction des armes chimiques
Dstl
- Defence Science and Technology Laboratory
DTRA
- Defense Threat Reduction Agency
É.-U.
- États-Unis
GCPM
- Groupe consultatif sur le Partenariat mondial
GPP
- Gestionnaire principal de programme
GTCS
- Groupe de travail de coordination de Shchuch'ye
GTPM
- Groupe de travail sur le partenariat mondial
IDAC
- Installation de destruction des armes chimiques
IGX
- Direction générale du Programme de partenariat mondial du MAECI
MAECI
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MDB-2
- Deuxième grand édifice de destruction
MoD
- Ministère de la Défense du Royaume-Uni
MR
- Mesure du rendement
OIAC
- Organisation pour l'interdiction des armes chimiques
OTAN
- Organisation du Traité de l'Atlantique Nord
PE
- Protocole d'entente
PGP
- Plan de gestion du projet
PM
- Partenariat mondial
PPM
- Programme de partenariat mondial
PRMC
- Programme de réduction de la menace par la coopération
R.-U.
- Royaume-Uni
RDDC
- Recherche et développement pour la défense Canada (MDN)
RPP
- Rapport sur les plans et les priorités
SLCP
- Système local de communication publique
ZIE
- Direction de l'évaluation, MAECI
ZTMF
- Zone de traitement des munitions présentant des fuites

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1.0 Introduction et contexte

1.1 Introduction

En octobre 2005, le Canada a annoncé qu'il financerait l'acquisition du matériel de destruction des armes chimiques devant être installé dans le deuxième grand édifice de destruction (MDB-2) de l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye. Le Canada prévoit apporter une contribution totale de 55 millions de dollars. Comme dans le cas des autres projets que le Canada finance à Shchuch'ye, l'achat du matériel destiné au MDB-2 est régi par un protocole d'entente conclu avec le Royaume-Uni. Cette contribution s'inscrit dans les engagements que le Canada a pris dans le cadre du Partenariat mondial du G8 et, en particulier, dans le programme de destruction des armes chimiques. Le Partenariat mondial a été annoncé à l'occasion du Sommet du G8 de 2002 tenu à Kananaskis(1).

1.2 Installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye

En 1992, les États-Unis ont accepté d'aider la Fédération de Russie à détruire son arsenal chimique en vertu du Programme de réduction de la menace par la coopération (PRMC). L'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye est l'un des éléments de cette aide. Les États-Unis se sont engagés à financer la conception et la construction de l'installation de Shchuch'ye, l'acquisition et l'installation de son matériel, l'intégration des systèmes, la formation du personnel et le démarrage de l'installation(2).

À la fin du projet, l'installation de Shchuch'ye comptera 111 édifices, y compris une chaufferie et divers édifices de soutien(3). Les armes chimiques seront détruites dans deux édifices contigus : l'édifice 101 et l'édifice 101A (aussi appelé MDB-2). L'édifice 101A est la seule structure « à l'intérieur de l'enceinte » qui n'est pas financée par les États-Unis. Sa construction est financée par la Russie, qui finance également l'aménagement des services (gaz, électricité, eau) nécessaires à l'exploitation de l'installation.

Lorsqu'il est devenu apparent que la Russie n'était pas en mesure de financer l'acquisition du matériel de l'édifice, la Russie et les États-Unis se sont tournés vers la communauté internationale pour trouver des pays donateurs. Comme nous l'avons vu à la section 1.1, le Canada a accepté d'engager 55 millions de dollars dans l'acquisition du matériel de destruction des armes chimiques de l'édifice 101A.

1.2.1 Le Canada à Shchuch'ye

Le Canada finance des activités à Shchuch'ye depuis 2000, avant même le lancement du Programme de partenariat mondial. De 2000 à 2002, le Canada a apporté une contribution totale de 5,35 millions de dollars dans la conception de l'alimentation électrique, la conception des routes d'accès (et une partie de leur construction) et la construction (conjointement avec l'Italie) d'un gazoduc de 105 km. En vertu du PPM, et en excluant MDB-2, le Canada a financé une partie de la construction de la voie ferrée qui relie Planovy à l'installation de Shchuch'ye (33 millions de dollars) et des projets de système local de communication publique (SLCP) et de communications entre les sites (10 millions de dollars).

1.2.2 Projet d'acquisition du matériel du MDB-2

La Direction générale du Programme de partenariat mondial du MAECI (IGX) a consulté Rosprom (l'Agence russe de l'industrie, qui est responsable de la destruction des armes chimiques) et le ministère de la Défense du Royaume-Uni (MoD) pour dresser la liste du matériel à acheter en priorité, ce qui comprend :

  • 2 chaînes de destruction des armes (CDA);
  • 62 réacteurs catalytiques;
  • chaînes de traitement thermal des munitions (CTTM);
  • zones de traitement des munitions présentant des fuites (ZTMF);
  • 4 ensembles de matériel comprenant des analyseurs de gaz, un laveur à Venturi et un système d'échantillonnage et d'acheminement d'échantillons.

Selon le calendrier qui figure dans la présentation au Conseil du Trésor, la plupart de ce matériel devait être acheté au plus tard en mars 2007.

1.2.3 Principaux intervenants et bénéficiaires

Le tableau A présente les principaux intervenants et bénéficiaires du projet du MDB-2. La section 4.2.2 contient une description détaillée de leurs rôles et responsabilités et de la structure de gouvernance du projet.

Tableau A : Principaux intervenants et bénéficiaires
NomRôles et responsabilitésEntente contractuelle
IGX
  • Financement (55 millions de dollars) de l'acquisition du matériel par l'intermédiaire du ministère de la Défense du Royaume-Uni.
  • Gestion du projet du MDB-2 conjointement avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni.
  • PE conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, 2005.
Ministère de la Défense du Royaume-Uni
  • Administre les fonds du Canada et des autres donateurs.
  • Gestion du principal entrepreneur (Bechtel).
  • Traité bilatéral conclu par le Royaume-Uni et la Russie, 2001.
  • Accord d'exécution, 2002(4).
  • Contrat habilitant conclu avec Bechtel, 2003.
  • Annexe J de l'Accord d'exécution conclu avec Rosprom, 2006.
  • PE conclu avec le Canada en 2005.
  • Notes diplomatiques échangées avec le gouvernement de la Russie, 2006.
Bechtel
  • Principal entrepreneur retenu par le ministère de la Défense du Royaume-Uni;
  • Responsable de mettre en oeuvre les projets à Shchuch'ye au nom du ministère de la Défense du Royaume-Uni et du Canada et de la passation de marchés avec des sous-traitants russes et de la gestion de ces sous-traitants.
  • Contrat habilitant conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, 2003.
  • Entente de confidentialité conclue avec Parsons, 2006.
US Defense Threat Reduction Agency (DTRA)
  • Principal bailleur de fonds (1,039 milliard de dollars) de tous les projets menés « à l'intérieur de l'enceinte ».
  • Responsable de gérer la réalisation du programme de réduction de la menace par la coopération et de gérer le principal entrepreneur (Parsons).
  • Traité sur les armements stratégiques offensifs (Traité de Moscou), 2002.
  • Accord sur la destruction des armes chimiques, 1992 (modifié en 1994 et en 1996).
Parsons
  • Principal entrepreneur de la DTRA américaine.
  • Responsable de la mise en oeuvre des projets américains à Shchuch'ye et de la gestion des sous-traitants russes.
  • Contrat conclu avec la DTRA, 1996.
Rosprom
  • Ministère russe aussi appelé Agence fédérale de l'industrie (AFI).
  • Responsable de toute la destruction des armes chimiques en Russie.
  • Bénéficiaire de fonds canadiens.
  • Finance la construction du MDB-2 (environ 55 millions de dollars).
  • Traité bilatéral conclu avec le Royaume-Uni, 2001.
  • Accord d'exécution, 2002.
  • Annexe J conclue avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, 2006.
  • Notes diplomatiques échangées avec le Royaume-Uni, 2006.
Giprosyntez et GOSNIIOKhT
  • Instituts russes de conception.
  • Responsables de l'examen, de la révision et de l'approbation des dessins d'atelier du matériel.
  • Sous-traitants de Bechtel.

1.2.4 Obstacles à la destruction des armes chimiques à Shchuch'ye

En menant des entrevues avec des gestionnaires clés du projet, en examinant la correspondance liée au projet et en effectuant une visite sur place à Shchuch'ye, l'équipe d'évaluation a relevé un certain nombre d'obstacles qu'IGX doit surmonter dans le cadre des projets de destruction des armes chimiques menés en Russie(5). Le tableau B décrit les principaux obstacles rencontrés, leurs conséquences pour le projet du MDB-2 et les mesures d'atténuation prises pour assurer la poursuite et la réussite du projet. La plupart de ces obstacles sont d'ordre opérationnel, alors que les problèmes de communication sont considérés comme un problème de gouvernance. Pris individuellement, chaque obstacle peut sembler mineur, mais plusieurs intervenants ont déclaré que ces obstacles sont reliés et que leur effet cumulatif et la nécessité de composer avec eux simultanément et continuellement créent un environnement difficile.

Tableau B : Les obstacles à la destruction des armes chimiques à Shchuch'ye
ObstacleDescriptionConséquenceAtténuation
Shchuch'ye est un endroit isolé
  • L'installation de destruction d'armes chimiques elle-même est située à proximité de la ville de Shchuch'ye, dans l'oblast de Kourgan.
  • Il s'agit d'une localité très isolée et peu peuplée(6).
  • Pour effectuer une visite sur place, le personnel d'IGX doit effectuer un trajet de plusieurs jours pour se rendre à Shchuch'ye.
  • Au besoin, des membres du personnel de l'ambassade canadienne à Moscou ou du ministère de la Défense du Royaume-Uni peuvent se rendre à Shchuch'ye plus rapidement.
  • Un représentant de Bechtel est sur place, ce qui est financé en partie à même le budget du projet.
Shchuch'ye est un vaste complexe industriel
  • L'installation de destruction des armes chimiques compte plus de 100 édifices, dont certains sont interdépendants.
  • Le processus de destruction des armes chimiques compte plusieurs étapes et commence par le transport par voie ferrée des armes chimiques de Planovy à Shchuch'ye, suivi de leur inspection, de leur déchargement, de leur assainissement, de leur neutralisation, et ainsi de suite jusqu'au bitumage et au stockage des armes.
  • La construction de cette installation très complexe dans un endroit aussi isolé nécessite un soutien logistique considérable et des communications entre les différents intervenants.
  • Les décisions et les changements doivent être coordonnés entre les États-Unis et la Russie, ce qui peut être très long et entraîner des retards.
  • Le projet est géré conjointement par IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni, qui a déjà travaillé à Shchuch'ye avec Bechtel.
  • Le Canada et le Royaume-Uni participent aux travaux du Groupe de travail de coordination de Shchuch'ye (GTCS) avec les États-Unis et la Russie; assistent à titre d'observateurs aux réunions d'avancement entre les États-Unis et Parsons et assistent aux réunions à La Haye pour établir des liens avec d'autres donateurs.
Les communications avec Rosprom sont officielles et ne peuvent se faire par voie électronique
  • Les communications se font principalement par écrit (et non par voie électronique), doivent être traduites et être transmises par les ambassades du Royaume-Uni et du Canada à Moscou.
  • La plupart des communications passent par le ministère de la Défense du Royaume-Uni.
  • Il s'agit d'une relation officielle et hiérarchique, et la plupart des décisions sont prises aux échelons supérieurs.
  • Il s'agit d'un procédé qui demande beaucoup de temps.
  • Au besoin, les hauts fonctionnaires se rencontrent en personne à Moscou.
  • IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni communiquent quotidiennement.
  • Des efforts ont été entrepris pour établir des contacts réguliers au niveau opérationnel.
  • Le GTCS se réunit trois ou quatre fois par année pour tenir les intervenants au courant.
Relation avec Rosprom
  • Il peut être difficile de composer avec Rosprom. Par exemple, lorsque le Canada a accepté de financer l'achat du matériel, Rosprom a exercé de vives pressions pour que le matériel soit acheté avant la fin de 2006.
  • Le Canada et le Royaume-Uni ont tenté de respecter ce délai très serré.
  • Rosprom est intervenu dans le processus de sous-traitance et a "blâmé" le partenaire britannique et le principal entrepreneur pour les retards.
  • Il n'est pas facile d'obtenir de Rosprom des renseignements sur les besoins globaux de l'installation.
  • Malgré tous les efforts, des problèmes inattendus continuent de survenir.
  • Le manque de transparence entraîne de l'incertitude et rend la planification difficile.
  • Au besoin, les hauts fonctionnaires se rencontrent en personne à Moscou.
  • IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni communiquent quotidiennement.
  • Le Canada et le Royaume-Uni participent aux travaux du GTCS, assistent à titre d'observateurs aux réunions d'avancement entre les États-Unis et Parsons et assistent aux réunions à La Haye pour établir des liens avec d'autres donateurs.
Il s'agit d'un projet mené dans le domaine de l'armement
  • Contrairement à la plupart des autres filières du PPM, ce projet apporte un soutien qui aura comme résultat direct la destruction d'armes chimiques.
  • Il faut faire preuve de beaucoup de tact lorsqu'il faut traiter avec les organismes gouvernementaux puisque les armes en question sont meurtrières.
  • Il faut prendre des mesures de sécurité accrues.
  • Toutes les parties doivent s'engager à assurer les progrès du projet.
  • Le personnel d'IGX a suivi une formation sur la sécurité et a été sensibilisé aux questions de sécurité.

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2.0 Objectifs et contexte de l'évaluation

Dans sa lettre de décision du 3 août 2005, le Conseil du Trésor a approuvé « l'établissement d'une affectation bloquée de 2 millions de dollars en 2006-2007 au crédit 10 du MAECI » [Traduction]. Le CT a annoncé que cette affectation bloquée allait être dégagée sous réserve de la production d'un rapport d'évaluation confirmant que le projet progresse de façon acceptable vers la réalisation des objectifs et des étapes. Le principal objectif de l'évaluation consiste à remplir cette exigence du CT. Toutefois, l'évaluation a également porté sur la pertinence du projet, sa structure de gouvernance et d'exécution ainsi que l'efficience et l'efficacité de sa gestion.

Cette évaluation formative du projet du MDB-2 fait suite à l'évaluation formative plus générale qui a porté sur le Programme de partenariat mondial et qui a été menée au début de 2006. L'évaluation du PPM a porté sur les cinq filières du programme : le démantèlement des sous-marins nucléaires, la sécurité nucléaire et radiologique, la destruction des armes chimiques, la non-prolifération biologique et le réemploi des spécialistes en armement désaffectés. Le projet du MDB-2 s'inscrit dans la filière de la destruction des armes chimiques. Le projet a été abordé dans l'évaluation globale, mais n'avait pas été évalué officiellement à ce moment.

3.0 Méthodologie

L'évaluation a été fondée sur de multiples sources de données et menée en trois phases : le lancement du projet; la collecte de données ainsi que l'analyse et la rédaction du rapport.

3.1 Première phase : lancement du projet

Au cours de cette phase, nous avons préparé le terrain pour le reste de l'évaluation, c'est-à-dire que nous avons élaboré le plan de travail, désigné les principaux documents et dossiers à examiner, dressé la liste des principaux informateurs à interroger, planifié et préparé la visite des partenaires britanniques, effectué une visite à Shchuch'ye et rencontré les intervenants russes à Moscou.

3.2 Deuxième phase : collecte de données

Au cours de cette phase, nous avons examiné de nombreux documents et dossiers transmis par IGX. L'équipe d'évaluation a également effectué par Internet des recherches dans des documents de référence.

3.2.1 Entrevues avec les principaux informateurs et visites sur place

Des entrevues semi-structurées avec des informateurs principaux ont été menées avec divers intervenants, au téléphone et en personne, comme l'illustre le tableau C. IGX a désigné les personnes clés à interroger, et l'équipe d'évaluation a suggéré de rencontrer quelques autres principaux informateurs.

Tableau C : Entrevues avec les principaux informateurs
IntervenantNombre d'entrevuesMéthode et lieu
IGX4En personne (Ottawa)
Autres ministères (RDDC)4Au téléphone et en personne (Ottawa)
Partenaires britanniques5En personne (Porton Down, Londres)
Autres partenaires du PPM :
États-Unis
Allemagne

2
1

Au téléphone
Au téléphone
Partenaires russes6Au téléphone (Shchuch'ye, Moscou)
Bechtel3Au téléphone (Shchuch'ye, Moscou)
Green Cross3Au téléphone (Shchuch'ye, Moscou)
Total :28 

L'équipe d'évaluation s'est rendue à Porton Down et à Londres en septembre pour rencontrer directement les gestionnaires de projet britanniques aux niveaux opérationnel et supérieur. La rencontre à Porton Down a également permis à l'équipe d'évaluation d'assister à la réunion de départ de la vérification que le Canada et le Royaume-Uni effectuent conjointement sur les projets menés à Shchuch'ye(7).

À la fin d'octobre 2006, l'équipe d'évaluation a effectué une visite à l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye, pendant laquelle elle a pu effectuer une visite à l'intérieur du MDB-2 et confirmer la réception de la première livraison de matériel. Sur place, l'équipe a interrogé les commandants militaires responsables de l'édifice et de son matériel, ainsi que le représentant de Bechtel. L'équipe d'évaluation a également rencontré le représentant de Green Cross(8) au bureau de Shchuch'ye.

Le voyage à Moscou a permis à l'équipe de rencontrer des hauts représentants de Rosprom et les représentants de Bechtel responsables de l'acquisition du matériel. L'équipe d'évaluation a également rencontré deux représentants clés de la Croix verte au siège social. Bien que la Croix verte ne participe pas directement au projet d'acquisition du matériel du MDB-2, l'équipe d'évaluation a rencontré le personnel pour comprendre l'incidence du projet de Shchuch'ye sur la collectivité locale.

3.3 Troisième phase : analyse et rédaction du rapport

Au cours de cette phase, l'équipe d'évaluation a examiné le CGRR actuel pour dégager les leçons tirées en vue de la préparation des CGRR qui encadreront les prochains projets de destruction des armes chimiques en Russie. L'équipe a aussi analysé les données du projet et des renseignements tirés d'entrevues afin de déterminer dans quelle mesure les engagements énoncés dans la présentation au Conseil du Trésor sont respectés et les objectifs de l'évaluation sont atteints. Les résultats préliminaires généraux ont été présentés au personnel du MAECI au moyen d'une présentation PowerPoint. Les rapports préliminaire et final ont ensuite été rédigés.

3.4 Limites

Compte tenu du grand nombre de questions à évaluer, les questions n'ont pas toutes été analysées en profondeur. L'équipe d'évaluation s'est plutôt penchée sur les questions prioritaires, en particulier les questions qui portent sur l'efficience et l'efficacité, la gouvernance et les résultats. Aucun biais d'échantillonnage n'a pu se produire puisque l'évaluation portait sur un seul site. Aucune de ces limites n'invalide les résultats de l'évaluation.

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4.0 Principaux résultats

4.1 Pertinence

La présente évaluation formative a pour objet de déterminer dans quelle mesure le projet du MDB-2 demeure pertinent et, en particulier, de déterminer dans quelle mesure le projet répond à un besoin réel en Russie. Nous avons également évalué si le projet correspond aux priorités du gouvernement fédéral et du MAECI.

Pertinence du projet du MDB-2

Les principaux informateurs ont déclaré que le projet du MDB-2 répond toujours à un besoin parce qu'il aide les partenaires russes à respecter le délai du 29 avril 2012 prévu par la Convention sur les armes chimiques (CAC). Pour que ce délai puisse être respecté, l'installation de Shchuch'ye doit être fonctionnelle, MDB-2 doit être achevé et le matériel de destruction doit être disponible. Les documents reçus des intervenants confirment également que le projet répond toujours à un besoin.

De nombreuses sources confirment que la Russie s'est engagée à respecter le délai de la CAC. Cet engagement est énoncé dans le décret présidentiel russe no 510 publié en juillet 2001. Par la suite, dans une déclaration au Global Security Newswire, un haut fonctionnaire du ministère russe des Affaires étrangères a réitéré que sa nation respecterait le délai de 2012 et s'acquitterait de « cette obligation, coûte que coûte »(9).

La Russie a également transmis à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC) un programme de destruction exhaustif qui décrit les mesures qu'elle doit prendre pour respecter ce délai(10). Selon ce programme, Shchuch'ye doit être fonctionnelle en 2008. Le délai de 2008 a été répété par plusieurs principaux informateurs au cours des entrevues menées sur place à Shchuch'ye, y compris par des représentants de Rosprom, du Royaume-Uni et de Bechtel.

Pour bien souligner sa détermination à détruire son arsenal chimique à l'intérieur du délai, la Fédération de Russie a annoncé un accroissement considérable de son financement annuel, qui est passé d'environ 200 millions de dollars en 2000 à 600 millions de dollars en 2006(11). Toutefois, la Fédération de Russie soutient qu'elle aura besoin du soutien de la communauté internationale pour atteindre ses objectifs. Le Report on the G8 Global Partnership, publié au Sommet du G8 de St-Pétersbourg en 2006, soulignait l'importance de l'aide étrangère pour l'accélération du programme de destruction des armes chimiques.

Lorsqu'elle sera entièrement en fonction, l'installation de Shchuch'ye (les deux édifices de destruction) pourra détruire 1 700 tonnes métriques d'armes chimiques par année. À ce rythme, les 5 440 tonnes métriques d'armes chimiques entreposées à Planovy pourraient être détruites d'ici 2011, à condition que l'installation fonctionne à plein régime. Par conséquent, le matériel(12) financé par le Canada est essentiel à l'achèvement et à la mise en opération du MDB-2 et crucial au processus de destruction. Selon les documents du projet, les chaînes de destruction des armes, par exemple, comprennent les systèmes qui déchargent les munitions ainsi que les machines de démilitarisation qui extraient les agents neurotoxiques des munitions. Le matériel du MDB-2 pourra détruire 850 tonnes métriques d'agents chimiques par année.

Si le Canada se désistait du projet du MDB-2 ou réduisait le financement qu'il accorde à l'achat du matériel du MDB-2, la mise en opération de l'installation de destruction des armes chimiques prendrait du retard pendant que l'on chercherait de nouveaux donateurs ou de nouvelles sources de financement. Par conséquent, la destruction des armes chimiques ne pourrait être entreprise à temps, et la Russie ne pourrait probablement pas respecter le délai d'avril 2012 fixé par la CAC, ce qui entraînerait également une augmentation du risque de prolifération de ces armes chimiques.

Compatibilité avec les priorités du gouvernement fédéral et du MAECI

Le projet du MDB-2 est conforme aux priorités du gouvernement fédéral et du MAECI, comme l'illustrent trois grands facteurs : le maintien de la participation du gouvernement fédéral aux travaux d'organisations internationales et à la mise en oeuvre des traités de non-prolifération et de lutte contre le terrorisme; le soutien de l'ensemble du gouvernement à l'égard des programmes de destruction des armes chimiques et les priorités stratégiques du MAECI.

Les principaux informateurs d'IGX ont souligné que le projet du MDB-2 s'inscrit dans la participation continue du Canada à un certain nombre d'organisations et de traités comme le G8, la Convention sur les armes chimiques et l'OTAN. Ce soutien continu est également confirmé dans les politiques décrites dans le site Web du MAECI Position du Canada. De plus, le gouvernement du Canada a récemment confirmé le maintien de sa participation à la destruction des armes chimiques en Russie par l'annonce, au sommet du G8 tenu en juillet 2006, d'un engagement supplémentaire de 100 millions de dollars destiné aux installations de destruction des armes chimiques en Russie(13).

Selon les priorités stratégiques énoncées dans le volet des Affaires étrangères du Rapport sur les plans et priorités du MAECI pour 2006-2007(14), trois des cinq priorités sont liées à des activités du Programme de partenariat mondial et, indirectement, au projet du MDB-2. Il s'agit de la priorité stratégique 1 « Une collaboration accrue avec les États-Unis et une plus grande coopération avec tous les partenaires de l'hémisphère », de la priorité stratégique 2 « Un monde plus sécuritaire pour le Canada et les Canadiens, plus à l'abri des menaces que posent les États en déroute ou fragiles, le terrorisme, le crime transnational et les armes de destruction massive » et de la priorité stratégique 4 « Un engagement accru avec des partenaires du G8 de même optique ainsi qu'avec des pays émergents comme le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine. »

En ce qui concerne l'intensification de la collaboration avec les États-Unis et la collaboration accrue avec des partenaires du G8 aux vues similaires et la Russie, les principaux informateurs ont indiqué que le Canada est devenu un des principaux donateurs à Shchuch'ye. Cette observation est confirmée dans le rapport annuel de 2006 du Groupe de travail sur le partenariat mondial (GTPM). Selon ce document, le Canada a versé une contribution de 33 millions de dollars pour la construction de la voie ferrée, 10 millions de dollars pour les projets d'infrastructure et 55 millions de dollars pour l'achat de matériel, ce qui représente une contribution totale de 98 millions de dollars. De plus, avant le lancement du PPM, le Canada avait versé 5,35 millions de dollars qui sont allés à la réalisation du gazoduc et à d'autres projets. Par conséquent, le Canada a versé en tout 103,35 millions de dollars depuis 2000. Le principal donateur à Shchuch'ye sont les États-Unis, qui ont versé 1,039 milliard de dollars. Des principaux informateurs ont confié à l'équipe d'évaluation que le financement apporté par le Canada au programme de destruction des armes chimiques a permis au Canada d'accroître sa visibilité auprès des États-Unis et de la Russie à l'occasion des réunions de La Haye et du groupe de travail du G8, ainsi qu'à l'occasion des réunions d'avancement entre les États-Unis et la Russie. Selon le partenaire russe, « le Canada apporte une contribution clé ».

La correspondance provenant du ministère de la Défense du Royaume-Uni prouve également que le projet s'inscrit dans la priorité du MAECI qui consiste accroître son engagement auprès des partenaires du G8 aux vues similaires. Le Canada et le ministère de la Défense du Royaume-Uni ont écrit conjointement à des pays membres du G8 et à des pays non membres pour les inviter à contribuer au projet de Shchuch'ye. Cette tentative a permis d'obtenir des dons de la Belgique (60 000 livres) de la République tchèque (135 000 livres), de l'Irlande (56 000 livres), de la Nouvelle-Zélande (690 000 livres), de la France (6 millions d'euros) et d'autres pays. Rien ne permet de croire que d'autres donateurs aient annulé leur engagement initial.

Enfin, le projet du MDB-2 devrait procurer au Canada et aux Canadiens un monde plus sûr puisqu'il prévoit l'achat de matériel qui permettra la neutralisation et la destruction irréversible de plus de 5 440 tonnes métriques d'armes chimiques.

4.2 Mécanismes de gouvernance et d'exécution

L'évaluation a porté sur les aspects suivants des mécanismes de gouvernance et d'exécution du projet :

  • La mesure dans laquelle les leçons tirées d'un examen du CGRR du projet du MDB-2 peuvent servir à l'élaboration des CGRR qui encadreront les prochains projets de destruction d'armes chimiques.
  • La mesure dans laquelle la conception et la structure de gouvernance du projet permettent d'atteindre des résultats.
  • Les rôles et les responsabilités des intervenants dans la construction de l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye.
  • Les obligations de surveillance du Canada une fois que le processus de destruction des armes chimiques aura été enclenché.
  • Les avantages de la coopération à Shchuch'ye et son incidence sur d'autres domaines d'intérêt pour le Canada.
  • La valeur du projet concernant le renforcement des capacités du Canada et d'IGX.

4.2.1 Examen du CGRR

Conformément aux modalités de l'évaluation, l'équipe d'évaluation a examiné le CGRR du projet du MDB-2 pour évaluer les leçons retenues qui pourront servir à la préparation des CGRR qui encadreront les prochains projets de destruction des armes chimiques. L'examen a porté sur le plan de mesure du rendement (CGRR, tableau 1) et la stratégie d'évaluation (CGRR, tableau 2). Cet examen a mené aux suggestions suivantes en ce qui concerne les prochains CGRR :

  1. Orienter le plan de mesure du rendement uniquement sur la surveillance continue des résultats. Le plan de mesure du rendement du CGRR du projet du MDB-2 comprenait également des indicateurs pour les activités d'IGX, ce qui va à l'encontre des lignes directrices du CT sur les CGRR.
  2. Définir précisément les indicateurs de rendement du plan de mesure du rendement. Les sources de données, les méthodes, l'échéancier et les responsabilités devraient se rapporter aux activités de surveillance permanentes plutôt qu'à la stratégie d'évaluation. Le tableau D donne l'exemple de la « gestion du projet par le Royaume-Uni » en tant que résultat, alors que le tableau E donne l'exemple du « doublage de la capacité de destruction des armes chimiques à Shchuch'ye » en tant que résultat immédiat. Il est particulièrement important de définir les indicateurs qui permettent de mesurer les résultats.
Tableau D : Exemple de résultat dans le plan de mesure du rendement
Résultats pour AEC et IGXIndicateurs de rendementSources de donnéesMéthodesÉchéancierResponsabilité
Gestion du projet par le Royaume-Uni (ordres de travaux, registres des risques, rapports trimestriels, etc.)Questions liées au ministère de la Défense du R-U Ordres de travaux à Bechtel

Questions liées au ministère de la Défense du R-U Formulaire A à Bechtel, etc.

Copie des commandes de travaux;

copie du formulaire A,

rapports trimestriels du ministère de la Défense du R-U,

rapports mensuels de Bechtel,

plan de gestion de projet de Bechtel,

calendrier des étapes du projet

Documents de surveillance, rapports, plans de gestion du projetMensuel et trimestrielAdministrateur principal de programme d'IGX
Tableau E : Exemple d'un résultat immédiat dans le plan de mesure du rendement
Résultat immédiatIndicateurs de rendementSources de donnéesMéthodesÉchéancierRespons-abilité
Doublage de la capacité de destruction des armes chimiques à Shchuch'yeAcquisition et livraison du matériel suivant :
  • Deux chaînes de destruction;
  • réacteurs catalytiques;
  • chaînes de traitement thermal des munitions;
  • zone de traitement des munitions présentant des fuites;
  • 4 ensembles de matériel (détail), etc.
Bons de commande;

plan de gestion du projet;

calendrier des étapes du projet;

rapports mensuels;

rapports trimestriels;

photographies;

documents sur le transfert du matériel

Documents d'examen, rapports; visites sur placeMensuel et trimestrielAdministrateur principal de programme d'IGX
  1. Établir une distinction claire entre le plan continu de surveillance et la stratégie d'évaluation. Les références aux sources de données de la stratégie d'évaluation ne devraient pas figurer dans le plan de mesure du rendement. Le plan de mesure du rendement est un document qui sert à la surveillance continue du projet, alors que la stratégie d'évaluation sert à la mesure périodique du rendement.
  2. Compléter la stratégie d'évaluation afin qu'elle comprenne les sources de données, les méthodologies et les responsabilités de chaque question visée par l'évaluation. Ces éléments sont actuellement absents de la stratégie d'évaluation du projet du MDB-2. De plus, il y aurait lieu d'élaborer des questions d'évaluation supplémentaires, y compris des questions sur la rentabilité.

4.2.2 Conception du projet et structure de gouvernance

La présente section porte sur la structure de gouvernance du projet du MDB-2 et du programme de destruction des armes chimiques d'IGX; décrit les rôles et les responsabilités des intervenants et des bénéficiaires; désigne les points forts et les inconvénients de la structure du projet et résume brièvement les préoccupations soulevées au sujet du rendement de Bechtel.

Structure de gouvernance du projet du MDB-2

Le projet du MDB-2 est réalisé en vertu d'un protocole d'entente conclu en 2005 avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni. Le tableau F illustre les principaux éléments de cette structure ainsi que les principales caractéristiques des différents instruments.

Tableau F : Structure du projet

Structure du projet

La conception et la structure de gouvernance du projet s'inspirent de la structure qui avait été mise en place pour encadrer la construction de la voie ferrée et la mise en place du système local de communication publique et du système de communication entre les sites. Lorsque le Canada a commencé à être actif à Shchuch'ye en vertu du PPM, le traité bilatéral entre le Canada et la Russie était toujours en cours de négociation. Compte tenu de l'échéancier serré et du fait que le gouvernement canadien avait été invité à construire la voie ferrée reliant Planovy à l'installation de Shchuch'ye, la haute direction du MAECI a décidé d'entreprendre le projet en vertu d'un protocole d'entente avec le Royaume-Uni. Le premier protocole d'entente a été signé en 2003. Le Royaume-Uni avait déjà conclu un traité bilatéral avec la Russie; les deux pays n'ont eu qu'à échanger des notes diplomatiques pour que ce traité permette la contribution de tierces parties.

Aux termes du protocole d'entente, le Royaume-Uni a accepté de mettre en oeuvre le projet du Canada, ce qui suppose de fournir les services de passation de marchés, de consultation technique et de gestion de projet. Puisque le ministère de la Défense du Royaume-Uni avait conclu un contrat habilitant avec Bechtel, il a été convenu que Bechtel assurerait la mise en oeuvre du projet de voie ferrée financé par le Canada. La même entente a par la suite été appliquée aux projets de système local de communication publique et de communication entre les sites. Compte tenu de l'ampleur du projet de construction de la voie ferrée, le Canada a accepté d'apporter un soutien financier sous la forme de frais de gestion de projet. Ces frais couvrent les frais de personnel du Defence Science and Technology Laboratory (Dstl)(15) britannique qui travaille dans le cadre de projets canadiens. Ces coûts sont comptabilisés et facturés à l'heure. De plus, les coûts liés aux déplacements et les frais de subsistance sont assumés par le Canada lorsqu'ils sont engagés relativement à un projet canadien. Tous les frais de gestion de projet sont communiqués dans les rapports trimestriels soumis à IGX. Des accords identiques ont été mis en place dans le projet du MDB-2. Le ministère de la Défense du Royaume-Uni gère également les contributions que d'autres pays membres ou non du G8 ont versées en vue des projets de destruction des armes chimiques menés à Shchuch'ye. Dans la plupart des cas, ces contributions sont moins importantes que la contribution canadienne et requièrent moins d'efforts en matière de gestion de projet. Par conséquent, les donateurs ne sont pas tenus de verser des frais de gestion de projet au ministère de la Défense du Royaume-Uni, de manière à optimiser les répercussions de leurs dons.

Structure du programme de destruction des armes chimiques d'IGX

Le tableau G illustre la structure des rapports hiérarchiques de la filière des armes chimiques du PPM. Ce tableau démontre que cette filière compte sur des ressources humaines minimales pour assurer des services spécialisés en vue de la gestion et de l'exécution d'un projet relativement complexe de destruction d'armes chimiques. Les principaux informateurs d'IGX ont déclaré qu'il s'agit du résultat d'une décision qui a été prise lorsque le PPM a été établi en 2002 dans le but de minimiser les frais généraux administratifs pour le MAECI. Les principaux informateurs ont également souligné qu'au besoin, on allait faire appel à des fournisseurs externes pour obtenir des compétences spécialisées. En raison de cette structure légère, lorsqu'un membre du programme de destruction des armes chimiques quitte le programme, les ressources humaines nécessaires à la gestion du programme peuvent sembler insuffisantes. Toutefois, les informateurs d'IGX ont souligné que la structure est suffisamment flexible pour permettre à un cadre très expérimenté d'IGX de gérer le programme avec l'aide d'une équipe élargie de personnel subalterne, ce qui s'explique en grande partie par l'accord conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, qui prévoit la continuité de la gestion du projet et la minimisation des interruptions.

Tableau G : Organigramme de la filière de destruction des armes chimiques

Organigramme de la filière de destruction des armes chimiques

Les principaux informateurs ont déclaré que la conception et la structure de gestion du programme procurent plusieurs avantages au Canada et contribuent à l'obtention des résultats, malgré les quelques réserves exprimées au sujet de Bechtel. Bon nombre des principaux informateurs ont souligné qu'il faut tenir compte d'un certain nombre de facteurs au moment d'examiner la structure d'un projet et sa capacité de donner des résultats. Parmi ces facteurs, mentionnons la nécessité d'obtenir des résultats à l'intérieur des délais, de minimiser les risques financiers et politiques et de permettre au Canada d'avoir son mot à dire sur le processus. De plus, la structure du projet doit correspondre à la capacité des ressources humaines d'IGX (qui doivent être suffisantes et posséder les compétences requises). Les principaux informateurs ont également déclaré qu'après avoir analysé les options dont disposait le Canada et compte tenu des facteurs que nous venons d'énumérer, l'entente conclue avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni demeure acceptable pour la suite du projet du MDB-2.

Rôles et responsabilités

Nous avons également examiné les rôles et responsabilités des principaux intervenants et bénéficiaires en menant des entrevues et en examinant les documents et les dossiers. Ces rôles et responsabilités sont résumés au tableau H. Les principaux intervenants ont souligné que le Canada joue un rôle clé dans le projet du MDB-2 et ne sert pas uniquement de bailleur de fonds. Les répondants ont indiqué que le Canada participe à part entière aux réunions avec différents intervenants comme Rosprom, les États-Unis et Bechtel et a présidé le GTCS. Cette participation est aussi confirmée par les procès-verbaux des différentes réunions. Les représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont aussi souligné que le personnel d'IGX a assisté à trois réunions du Global Partnership Oversight Board (comité de surveillance du Partenariat mondial). Il s'agit d'un comité interministériel du gouvernement britannique qui se compose de Dstl, du ministère de la Défense, du ministère du Commerce et de l'Industrie (programme nucléaire), du Foreign Office et de l'Office of Government Commerce (qui se charge de la passation de marchés et de l'approvisionnement). Au cours de ces réunions, le Canada avait un droit de parole complet. Les principaux informateurs ont ajouté que la participation du Canada à titre de représentant d'un gouvernement étranger à un comité interministériel britannique indique clairement que le Canada est considéré comme un partenaire à part entière de ce projet.

À titre de principal partenaire financier en ce qui concerne le matériel du MDB-2, IGX doit voir à ce que les fonds nécessaires soient disponibles au moment voulu. À titre de cogestionnaire du projet avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, IGX doit voir à ce que le matériel requis soit acquis à temps pour permettre au partenaire russe de respecter les délais imposés à l'achèvement et à la mise en opération de l'installation de destruction des armes chimiques. Selon l'annexe J de l'accord d'exécution conclu par le Royaume-Uni et la Russie, la responsabilité canadienne prend fin lorsque le matériel a été livré et officiellement remis au partenaire russe.

Tableau H : Rôles et responsabilités

Rôles et responsabilités

Options pour le projet du MDB-2

Lorsque le Canada a décidé de financer l'acquisition du matériel du MDB-2, le traité bilatéral entre le Canada et la Russie était en place; les principaux informateurs ont souligné que le partenaire russe s'était montré très intéressé à ce que le Canada utilise le même accord. Toutefois, les représentants d'IGX ont expliqué qu'avant d'entreprendre le projet du MDB-2 dans le cadre du traité bilatéral, il faut prendre plusieurs mesures, y négocier un accord d'exécution, lancer un processus d'appel d'offres pour retenir un entrepreneur principal, négocier avec celui-ci et gérer cet entrepreneur. Les représentants d'IGX ont expliqué que cette option a été écartée parce qu'il aurait été trop long et trop coûteux de négocier un accord d'exécution. Comme nous l'avons vu dans la section 4.1, la Russie doit respecter un échéancier très serré pour se conforme au délai d'avril 2012, ce qui nécessitait une réponse rapide du Canada. De plus, cette option augmentait les risques financiers et politiques courus par le Canada puisque le travail avec des sous-traitants russes comporte certaines difficultés qui sont d'ailleurs survenues pendant la construction de la voie ferrée. On a aussi noté que cette option obligeait IGX à augmenter son personnel en y ajoutant des effectifs possédant les compétences requises en matière de gestion de projet et de passation de marchés, ainsi que sur le plan technique (y compris de l'expérience auprès d'intervenants russes). Comme l'illustre le tableau G, IGX et la filière des armes chimiques n'ont pas été conçus pour s'occuper de la gestion et de l'exécution de projets de cette importance.

Une autre option envisageable à l'époque consistait à transférer les 55 millions de dollars directement à la Fédération de Russie. Les principaux informateurs, y compris les représentants de Rosprom, ont aussi souligné que cette option était fortement privilégiée par le partenaire russe, qui soutenait qu'il s'agissait d'un moyen d'optimiser la contribution financière. Des hauts fonctionnaires russes ont eux aussi manifesté leur préférence pour un don bilatéral direct dans des entrevues publiées(16). Des principaux informateurs d'IGX ont expliqué que cette option avait été écartée parce que des représentants d'IGX avaient conclu, après avoir mené une évaluation, que cette somme risquait de ne pas être utilisée aux fins prévues. Les mécanismes en place en Russie ne permettent pas de répondre aux exigences du gouvernement du Canada en matière de transparence et de responsabilisation. On a considéré que le Canada courait un risque financier et politique trop élevé, compte tenu de la possibilité que la Russie n'utilise pas les fonds canadiens pour acquérir le matériel.

Points forts de la structure gérée par le Canada et le Royaume-Uni

Les entrevues avec les principaux informateurs, l'analyse de la structure du projet de construction de la voie ferrée en vertu du premier protocole d'entente et l'analyse des rôles et des responsabilités de chaque intervenant ont permis de relever un certain nombre de points forts de la structure gérée par le Canada et le Royaume-Uni. Ces avantages sont résumés au tableau I. De nombreux principaux informateurs ont souligné que cet arrangement profite grandement au Canada et contribue à l'obtention des résultats. Certains principaux informateurs ont suggéré que l'on procède à une analyse approfondie pour déterminer si le niveau d'efforts des gestionnaires de projet du Royaume-Uni est suffisant au regard des frais de gestion de projet payés par le Canada, en particulier compte tenu du rôle et du profil d'IGX sur le plan de la gestion.

Tableau I : Points forts de la structure du projet du MDB-2
Point fortObservations
1. A permis de répondre rapidement à la demande de la Russie
  • Le Canada travaillait déjà à Shchuch'ye avec le Royaume-Uni à la construction de la voie ferrée.
  • Il était plus rapide de négocier un PE avec le Royaume-Uni.
  • L'engagement du Canada envers le Programme de partenariat mondial a été renforcé.
  • Le partenaire russe est satisfait.
2. Mise sur la capacité et l'expérience du Royaume-Uni
  • Connaissance mutuelle acquise au cours des projets de construction de la voie ferrée, du système local de communication publique et de communication entre les sites.
  • Le ministère de la Défense du R.-U. a accès aux Royal Engineers et à des spécialistes en passation de marchés.
  • Le ministère de la Défense du R.-U. a déjà géré des projets en Russie, notamment pour le compte d'autres donateurs.
  • Haute direction stable depuis longtemps.
3. Gestion du risque
  • Puisque le Canada participe indirectement à la gestion du projet, il n'engage pas directement sa responsabilité.
  • Cette façon de procéder minimise les risques financiers et politiques que représente la possibilité que les fonds ne servent pas aux fins prévues.
4. Le Canada est considéré comme un partenaire à part entière sur les plans pratique et opérationnel*
  • Le personnel d'IGX participe quotidiennement au projet.
  • Le personnel d'IGX examine, commente et, dans certains cas, rédige des documents.
  • Le personnel participe à des réunions avec des intervenants clés.
  • Le personnel participe aux travaux du UK Oversight Board.

* Cette entente suppose certaines dépenses de supervision et de surveillance pour IGX.

5. Vérification du ministère de la Défense du Royaume-Uni
  • Les fonds canadiens peuvent faire l'objet d'une vérification du UK Defence Internal Audit office (bureau de la vérification interne de la Défense britannique).
  • Ce processus répond aux exigences de transparence et de responsabilisation.
6. « Devoir de diligence » du Royaume-Uni
  • Permet de voir à ce que les fonds provenant des contribuables canadiens soient utilisés seulement aux fins prévues et soient optimisés.
  • Le ministère de la Défense a préparé un rapport sur les leçons retenues à des fins d'amélioration continue.
7. Dons consentis par plusieurs pays
  • Répartit le risque financier entre un plus grand nombre d'intervenants.
  • La gestion centralisée réduit les risques de chevauchement et de dédoublement.
  • Permet de garantir l'achat de tout le matériel requis.
Inconvénients de la structure gérée par le Canada et le Royaume-Uni

Les entrevues avec les principaux informateurs, l'analyse de la structure du projet de construction de la voie ferrée et l'analyse des rôles et des responsabilités de chaque intervenant ont permis de relever un certain nombre d'inconvénients de la structure gérée par le Canada et le Royaume-Uni. Ces inconvénients sont énumérés dans le tableau J.

Tableau J : Inconvénients de la structure du projet MDB-2
InconvénientsObservations
Le Canada n'exerce pas un contrôle direct
  • La connexité contractuelle lie le Royaume-Uni et Bechtel, ce qui fait que d'un point de vue juridique, le Canada ne peut pas communiquer directement avec Bechtel, et le conseiller juridique du Canada ne peut pas examiner les marchés conclus entre Bechtel et le ministère de la Défense du Royaume-Uni.
Impression de ne pas être suffisamment visible auprès du partenaire russe
  • Le partenaire russe a fait une présentation à l'OIAC dans laquelle la contribution du Canada était attribuée au Royaume-Uni en raison de la structure actuelle du projet.
Les frais de gestion du projet amputent parfois les montants destinés à la Russie
  • La Russie préfère les dons bilatéraux directs afin d'optimiser les fonds disponibles.
  • Le Canada assume la plus grande partie des coûts liés à la main-d'oeuvre, aux déplacements et à la subsistance engagés par le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour gérer les projets financés par le Canada, en plus de verser à Bechtel des frais de gestion de projet pour les phases de planification et de mise en oeuvre.
IGX et le MAECI ne renforcent pas leurs propres capacités de gestion de projet
  • Les compétences spécialisées limitées à l'interne sont le résultat de la structure d'IGX qui a été mise en place lorsque le programme a été établi et de la décision de faire appel à des spécialistes de l'extérieur.
Environnement à plusieurs donateurs
  • Il est arrivé que la France insiste pour financer du matériel dont le financement avait déjà été attribué au Canada.
  • Cette situation a entraîné des complications et de la confusion inutile.
  • La Russie a réglé le problème en demandant à la France de financer d'autre matériel.

Bien qu'aucun informateur principal n'ait suggéré que l'on modifie la structure du projet en raison de ces inconvénients, les principaux informateurs ont souligné que des efforts sont entrepris pour atténuer ces inconvénients. Par exemple, en ce qui concerne le contrôle direct limité, le Canada et le Royaume-Uni ont, au fil du temps, mis en place des mesures pour voir à ce que le Canada ne soit pas vu seulement comme le partenaire financier. Ces mesures comprennent notamment les communications accrues avec les intervenants et la tâche d'assurer la participation du Canada aux réunions, par exemple à titre de participant à part entière du Groupe de travail de coordination de Shchuch'ye. Ces efforts contribuent également à atténuer la perception selon laquelle le Canada n'est pas suffisamment visible auprès du partenaire russe en donnant au personnel d'IGX affecté au projet les moyens qui lui permettent de faire valoir le Canada à titre de partenaire à part entière.

Les principaux informateurs d'IGX et du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont également souligné les efforts déployés pour minimiser les frais de gestion de projet. Des documents transmis par le ministère de la Défense du Royaume-Uni indiquent que les frais totaux de gestion(17) du projet du MDB-2 sont minimes, compte tenu des services rendus. Des représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont expliqué que le Canada ne paie que les frais de personnel correspondant à un agent de projet et demi, en plus des frais de déplacements et de subsistance. Le Canada ne paie pas les frais de personnel liés aux agents principaux de lutte contre la prolifération et de contrôle des armes ni les frais de personnel liés au soutien technique apporté par les Royal Engineers. Le Canada ne paie pas non plus les services de l'ambassade britannique ni les services de passation de marchés du ministère de la Défense. Notre évaluation n'a pas tenté de déterminer si les frais payés par le Canada pour ces services sont raisonnables. L'équipe n'a pas pu consulter de données qui lui auraient permis d'estimer quel serait le coût de ces services s'ils étaient offerts par le personnel d'IGX, ce qui nous a empêché de faire une comparaison directe.

Des principaux informateurs ont convenu que les frais de gestion de projet exigés par un entrepreneur principal occidental étaient considérablement élevés. Dans le cadre de ce projet, les frais versés à Bechtel peuvent être de 11 à 18 p. 100 au cours de la phase de planification, et de 30 à 35 p. 100 au cours de la phase de mise en oeuvre. Notons toutefois que cet accord entre le Royaume-Uni et Bechtel était déjà en place lorsque le Canada s'est joint au projet. Notre recherche dans la documentation nous a permis de constater que les frais de gestion de projet exigés par un entrepreneur principal occidental en Russie peuvent atteindre 55 p. 100.

Le personnel d'IGX et du ministère de la Défense du Royaume-Uni voient les problèmes liés à l'intervention de plusieurs donateurs comme le tribut à payer pour avoir accès à des donateurs multiples et à des fonds supplémentaires.

Préoccupations au sujet de Bechtel

Comme nous l'avons déjà vu, des préoccupations ont été soulevées au sujet de Bechtel par des principaux informateurs et les rapports trimestriels du ministère de la Défense du Royaume-Uni. Ces préoccupations portent principalement sur la gestion, bien que les vérificateurs canadiens aient exprimé des réserves sur l'optimisation des ressources (questions qui dépassent la portée de notre évaluation). Parmi les préoccupations en matière de gestion, soulignons notamment le non-respect des délais imposés à la réalisation des produits et à la production des rapports, la nécessité d'améliorer la qualité des rapports et le fait qu'on ne répond pas aux demandes du Canada et du ministère de la Défense du Royaume-Uni, qui souhaitent que l'on tienne des réunions de haut niveau. On craint également que Bechtel se concentre sur la réduction et la gestion de ses propres risques au point de créer des délais injustifiés. Malgré ces préoccupations, les principaux informateurs d'IGX et du ministère de la Défense du Royaume-Uni se disent généralement satisfaits de Bechtel, en précisant que ces préoccupations peuvent être réglées et que des mesures satisfaisantes sont prises à cette fin.

4.2.3 Contraintes et stratégies d'atténuation

Les principaux informateurs, les documents consultés et la visite sur place confirment qu'IGX doit surmonter un certain nombre de contraintes pour réaliser le projet du MDB-2 en Russie. Bon nombre de ces contraintes sont énumérées à la section 1.2.4 et comprennent l'éloignement du site, la taille et la complexité de l'installation de destruction des armes chimiques, les problèmes de communication avec le partenaire russe et le tact dont il faut faire preuve lorsqu'il est question d'armements. Malgré ces contraintes, tout porte à croire qu'IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni font des progrès dans l'acquisition du matériel en atténuant les difficultés et en continuant de collaborer avec le partenaire russe.

4.2.4 Autres questions touchant le mécanisme de gouvernance et d'exécution

Responsabilité ultime quant à la réalisation de l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye

Les principaux informateurs de Rosprom ont souligné qu'à titre de « client officiel représentant l'État » en ce qui concerne toutes les installations de destruction des armes chimiques en Russie, Rosprom est responsable de la réalisation de Shchuch'ye. Plusieurs informateurs principaux partagent cet avis.

Obligations du Canada en matière de surveillance du processus de destruction des armes chimiques

Nous avons tenté de déterminer si le Canada avait des responsabilités en ce qui concerne la surveillance du processus de destruction des armes chimiques après la livraison du matériel. Les informateurs principaux ont confirmé que le Canada n'était responsable officiellement d'aucune activité de surveillance. On a rappelé que les obligations du Canada et du ministère de la Défense du Royaume-Uni prenaient fin dès que le matériel était remis officiellement au partenaire russe. Les responsabilités de chaque intervenant sont décrites dans l'annexe J de l'accord d'exécution conclu par le Royaume-Uni et la Russie.

Selon les documents supplémentaires consultés, le processus de destruction des armes chimiques doit être surveillé par l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC). L'OIAC est l'organe de mise en oeuvre de la Convention sur les armes chimiques. Le Secrétariat technique de l'OIAC, en collaboration avec la Fédération de Russie, élabore le régime de vérification, qui prévoit des inspections sur place et des activités de surveillance au moyen d'instruments situés sur place.

Capacité d'étendre à d'autres domaines la coopération à Shchuch'ye

Les informateurs d'IGX ont souligné que la coopération du Canada à Shchuch'ye a permis au Canada d'accroître sa crédibilité auprès d'autres partenaires russes; a bénéficié aux relations bilatérales entre le Canada et la Russie; a démontré que le Canada est en mesure de réaliser ses engagements; a facilité les premiers travaux préparatoires menés avec Rosprom en vue des projets ultérieurs à Kizner et a aidé le Canada à convaincre d'autres pays de contribuer financièrement au programme russe de destruction des armes chimiques.

Valeur du projet relativement au renforcement des capacités du Canada et d'IGX

Les principaux informateurs canadiens ont déclaré que ce projet ne permettra pas de renforcer grandement les capacités du Canada dans le domaine de la destruction des armes chimiques. Bien qu'il soit convenu que Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC) est l'organisme canadien qui possède des connaissances dans le domaine des armes chimiques, l'équipe d'évaluation a entendu des versions contradictoires sur l'intérêt que porte RDDC à ce projet. IGX a tenté d'obtenir l'expertise de RDDC à Shchuch'ye, mais RDDC a décliné l'offre d'IGX d'envoyer deux spécialistes visiter l'installation de Shchuch'ye aux frais d'IGX.

Comme nous l'avons déjà vu, la filière de destruction des armes chimiques d'IGX est structurée de manière à minimiser les ressources du MAECI qui doivent être consacrées à l'administration du programme (gestion du projet, exécution du projet et services de passation de marchés). En cas de besoin, on fait plutôt appel à des services spécialisés de l'extérieur. Des représentants d'IGX ont expliqué que cette façon de faire a été adoptée au début du programme, en partie parce que le projet a une durée limitée de 10 ans et parce qu'il est difficile de recruter du personnel au MAECI. Des principaux informateurs d'IGX ont souligné qu'il faut plusieurs mois pour combler un poste.

4.3 Efficience et efficacité

Dans le but d'évaluer l'efficience et l'efficacité du projet du MDB-2, nous avons examiné les éléments suivants : les mécanismes en place pour favoriser l'efficience et l'efficacité du processus d'approvisionnement et de la participation du Canada; les mécanismes de contrôle en place pour voir à ce que les sous-traitants rendent les services à l'intérieur des délais et conformément au budget ainsi que la responsabilité du Canada relativement à la surveillance de la livraison, de l'entreposage, de l'installation du matériel et de sa fiabilité après sa mise en opération.

4.3.1 Mécanismes qui favorisent l'efficience et l'efficacité

Des principaux informateurs ont décrit plusieurs mécanismes qui ont été mis en place pour favoriser l'efficience et l'efficacité. Ces processus sont également décrits dans la présentation au Conseil du Trésor et ont été validés dans les rapports du ministère de la Défense du Royaume-Uni et de Bechtel.

Au début du projet, on a décidé de jumeler l'achat du matériel aux achats de matériel effectués par les États-Unis pour l'édifice 101, géré par Parsons. On comptait ainsi accroître l'efficience du projet en utilisant les travaux de préparation et de base déjà effectués par Parsons. En vertu d'un accord de confidentialité signé avec Parsons, Bechtel est en mesure d'obtenir les bons de commande (dans lesquels les coûts sont déjà établis) et les plans du matériel.

Toutefois, en raison de légères différences entre les deux édifices, les dessins d'atelier doivent tout de même être modifiés et vérifiés par les instituts russes de conception de Giprosyntez et de GOSNIIOKhT. De nombreux principaux informateurs ont indiqué que le jumelage a permis de réduire les coûts du matériel et les risques liés à son achat, qui auraient été plus élevés si Bechtel avait dû entreprendre ce processus du début. Toutefois, les informateurs et les documents ont confirmé que l'étape de l'examen et de l'approbation des dessins est parfois plus longue et compliquée que ce qui avait été prévu au départ par l'équipe d'évaluation. Les principaux informateurs, et en particulier les représentants de Bechtel, insistent sur le fait que l'examen et l'approbation des dessins d'atelier constituent une étape cruciale pour l'efficience et l'efficacité de l'ensemble du projet. Selon eux, la modification des dessins une fois le matériel commandé créerait des problèmes considérables. Il est également nécessaire d'examiner et d'approuver les dessins d'atelier pour minimiser les risques de fonctionnement inadéquat du matériel.

Un autre mécanisme mis en place pour favoriser l'efficience et l'efficacité consiste à utiliser les mêmes fabricants russes que les États-Unis. Compte tenu qu'il s'agit de matériel spécialisé qui doit être compatible avec le matériel de l'édifice 101, il n'aurait pas été avantageux de consacrer du temps et de l'argent à la recherche d'un autre fabricant. Seul un élément (laveur à Venturi) acheté par le Canada n'est pas fabriqué en Russie, mais aux Pays-Bas.

Des principaux informateurs ont également indiqué que le Canada approuve chaque étape du processus d'approvisionnement. Le Canada et le Royaume-Uni sont membres du Groupe de travail de coordination de Shchuch'ye, dont font également partie les États-Unis et la Russie. Ce groupe de travail se réunit chaque trimestre pour faire le point sur l'avancement des activités sur place et pour voir à ce que chaque intervenant soit au courant de ce que les autres font, afin d'éviter les dédoublements ou les lacunes qui nuiraient à l'ensemble du projet.

4.3.2 Mécanismes de contrôle mis en place pour voir à ce que les services soient rendus à l'intérieur des délais et conformément au budget

Au cours de nos entretiens avec les principaux informateurs et de notre examen de la documentation, nous avons relevé un certain nombre de mécanismes de contrôle qui ont pour but de voir à ce que des services de grande qualité soient rendus à temps et conformément au budget. À titre d'autorité contractante et de gestionnaire du projet, le ministère de la Défense du Royaume-Uni supervise Bechtel. Dans le cadre du processus d'approvisionnement et conformément au contrat habilitant, Bechtel doit fournir au préalable les principaux produits. Il s'agit notamment du plan de gestion du projet, qui doit contenir les plans de santé et de sécurité et démontrer que le projet est conforme sur le plan environnemental, les registres des risques et le calendrier du projet. Les principaux informateurs du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont déclaré qu'ils analysent les propositions d'achat pour voir à ce que les tarifs soient justes et correspondent aux tarifs convenus, avant d'émettre la commande et de procéder à l'achat. Bechtel doit soumettre chaque mois et chaque trimestre des rapports d'étape et des photographies. Bechtel est également représentée sur place.

Selon les modalités du contrat habilitant conclu entre le Royaume-Uni et Bechtel, les versements à Bechtel sont effectués selon un prix fixe et à la réalisation des étapes. On procède de la même façon avec les sous-traitants russes, ce qui est conforme aux principes de Kananaskis. De plus, conformément aux modalités du contrat habilitant conclu avec Bechtel, aucune commande n'entraîne automatiquement de commandes subséquentes, ce qui procure au ministère de la Défense du Royaume-Uni et, indirectement, au Canada, de bénéficier d'une stratégie de sortie au besoin.

Le ministère de la Défense du Royaume-Uni a également entrepris une vérification de ses projets à Shchuch'ye, y compris le projet du MDB-2. Ces vérifications sont menées par l'unité de vérification interne de la Défense, qui a invité le Canada à y participer.

IGX supervise également les activités du ministère de la Défense du Royaume-Uni. Un conseiller juridique du ministère de la Justice travaille à IGX et donne des conseils au gestionnaire principal du programme, au directeur et au directeur général au sujet d'accords comme le protocole d'entente, pour voir à ce que le programme soit conforme aux politiques du gouvernement du Canada.

Des représentants d'IGX et du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont déclaré que le Canada est tenu informé par les gestionnaires de projet du ministère de la Défense du Royaume-Uni et que les deux équipes se consultent quotidiennement. En effet, IGX est considéré comme un partenaire à part entière et a l'occasion d'examiner, de commenter et d'approuver tous les accords et les commandes avant leur signature. Comme le décrit le protocole d'entente conclu par le Canada et le Royaume-Uni, le ministère de la Défense du Royaume-Uni soumet par écrit des rapports trimestriels qui décrivent toutes les activités liées au projet de Shchuch'ye, y compris toutes les transactions financières et les frais de gestion de projet. Les coûts de gestion du projet sont répartis entre les frais de personnel (les gestionnaires du projet comptabilisent le temps consacré au projet du MDB-2) et les dépenses de déplacements et de subsistance lorsque le gestionnaire du projet effectue des déplacements pour le compte du Canada. De plus, le ministère de la Défense du Royaume-Uni doit verser les fonds provenant du Canada dans un compte bancaire distinct.

À l'intérieur d'IGX, les coûts liés à la gestion du projet (il s'agit en grande partie de coûts liés aux déplacements) sont comptabilisés par un agent financier. Selon les documents qui nous ont été remis, il y aurait lieu de simplifier la déclaration de ces coûts pour qu'il soit plus facile de déterminer les coûts du projets.

4.3.3 Responsabilités officielles du Canada sur le plan de la surveillance de la livraison et de l'installation du matériel

Selon l'annexe J(18) de l'accord d'exécution conclu par le Royaume-Uni et la Russie, l'entrepreneur principal, Bechtel, est responsable de la livraison du matériel et de la surveillance des travaux. L'installation du matériel relève du partenaire russe. Les principaux informateurs ont indiqué qu'une fois que le matériel est remis au partenaire russe, le Canada n'a plus d'obligations et ne peut plus être tenu responsable. Par exemple, en cas de bris mécanique du matériel, le partenaire russe devra prendre des mesures pour que les garanties soient honorés par les fabricants.

Toutefois, IGX a le pouvoir de surveiller la livraison du matériel et a exercé ce pouvoir en surveillant la livraison de la première série de réacteurs catalytiques en août 2006. Les principaux informateurs d'IGX ont expliqué que cette visite de surveillance avait pour but d'assister directement à la première livraison d'un élément matériel important. De légers écarts dans le catalogage et le marquage du matériel ont été relevées, et les représentants d'IGX ont contribué à la résolution de ce problème.

Des représentants d'IGX ont déclaré qu'ils ne prévoient pas surveiller chaque livraison et qu'ils ont décidé d'envoyer un représentant de l'ambassade du Canada à Moscou pour surveiller la livraison de la deuxième série à la mi-décembre 2006. Cette solution sera moins coûteuse et permettra à IGX d'exercer une diligence raisonnable et de voir à ce que les solutions aux problèmes de catalogage et de marquage soient mises en oeuvre. Les activités ultérieures de surveillance dépendront de la nature du matériel livré et des circonstances. Certaines visites de surveillance seront menées uniquement par le ministère de la Défense du Royaume-Uni.

4.3.4 Entreposage du matériel

L'annexe J de l'accord d'exécution conclu par le Royaume-Uni et la Russie explique clairement que le partenaire russe a l'obligation d'offrir ce qui suit : entreposage gratuit sur place; protection et maintien de l'état du matériel et des matériaux; accès à l'entrepôt afin de permettre au Royaume-Uni, à l'entrepreneur principal et au Canada de vérifier le matériel. Tous les principaux informateurs ont confirmé que ces responsabilités incombent à Rosprom.

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5.0 Résultats et réussites

Notre évaluation avait également pour but de déterminer dans quelle mesure le projet atteint ses objectifs et réalise les étapes. Pour ce faire, l'équipe d'évaluation a examiné les aspects suivants : l'état de l'acquisition et de la livraison du matériel; les complications, leurs causes et les risques et les mesures d'atténuation ainsi que la garantie que les objectifs du projet soient atteints et que sa portée soit respectée.

Les principaux informateurs ont fait état de complications. Toutefois, bon nombre d'entre eux précisent que ces complications n'étaient pas tout à fait inattendues, compte tenu de la complexité de l'installation de destruction des armes chimiques et des difficultés inhérentes au contexte russe. Malgré ces complications et le risque accru qu'elles représentent pour le projet dans certains cas, les principaux informateurs reconnaissent généralement que les objectifs originaux et la portée du projet seront respectés, malgré un certain décalage par rapport au calendrier présenté dans la présentation au CT et à la demande initiale du partenaire russe.

5.1 État d'avancement de l'acquisition et de l'acquisition du matériel

Le tableau K présente un résumé de l'état d'avancement de l'acquisition et de la livraison du matériel. Comme l'indique ce tableau, au moins une série de réacteurs catalytiques a été livrée sur place, ce qu'a pu confirmer l'équipe d'évaluation pendant sa visite sur place. Une deuxième série est attendue à la mi-décembre 2006. Ces livraisons permettent de conclure que le projet progresse de façon acceptable vers la réalisation des objectifs et des étapes. De nombreux autres éléments du matériel en sont encore à la phase de planification.

Les principaux informateurs et les documents liés au projet ont confirmé que la phase de planification peut être longue et difficile pour un certain nombre de raisons, y compris l'exigence du ministère de la Défense du Royaume-Uni selon laquelle Bechtel doit fournir à l'avance des plans détaillés de gestion du projet. Le plan de gestion du projet contient un prix fixe pour la commande ou le projet, expose le calendrier de paiement convenu et qui prévoit des versements à chaque étape; une description détaillée de la portée des travaux, y compris les activités et les résultats que Bechtel doit réaliser pour respecter la portée des travaux du projet (c.-à-d. une liste complète du matériel et des travaux d'installation requis, visites aux fabricants et l'assurance de la qualité), un marché de sous-traitance négocié et prêt à être accordé avec le sous-traitant russe et comportant toutes les modalités requises aux termes du contrat habilitant entre le Royaume-Uni et Bechtel, un rapport de validation des coûts ou une évaluation indépendant des coûts afin de justifier le prix négocié avec le sous-traitant; un plan exhaustif sur la santé, la sécurité et l'environnement relativement à l'exécution du projet; un examen des exigences en matière de délivrance de permis, d'expédition et de garanties ou de toute autre exigence requise pour pouvoir assurer l'exécution harmonieuse des travaux et la cession aux autorités russes sur place.

Après la réception du plan provisoire de gestion de projet, Bechtel et le ministère de la Défense du Royaume-Uni négocient pour produire la version finale du plan de gestion du projet, ce qui comprend les coûts et les calendriers de paiement; au besoin, les intervenants obtiennent une garantie bancaire (d'une banque qui a une cote AAA) du sous-traitant au cas où des paiements anticipés justifiables devaient être effectués (par exemple, pour l'achat de matériel).

Une fois que les produits ont été négociés et mis au point, l'AFI examine également le contrat de sous-traitance prêt à être accordé et demande souvent des changements à ses modalités, ce qui oblige Bechtel et le ministère de la Défense du Royaume-Uni à poursuivre leur examen et à négocier. Cette dernière étape a entraîné plusieurs complications qui dans certains cas, n'ont pas été réglées rapidement. Toutefois, les représentants d'IGX ont souligné qu'il est préférable d'être minutieux à l'étape de la planification afin d'éliminer les risques que des complications surviennent pendant la mise en oeuvre. Une fois que la phase de planification est terminée, l'acquisition du matériel peut se faire au moment opportun.

Tableau K : État d'avancement de l'approvisionnement et de la livraison du matériel
MatérielÉtat d'avancement
Réacteurs catalytiques
  • 1e série livrée sur place à la fin d'août 2006
  • 2e série à livrer au plus tard à la mi-décembre 2006
  • 3e et 4e séries à livrer au plus tard en mars 2007
Chaînes de destruction des armes (CDA)
  • Planification
Chaînes de traitement thermal des munitions
  • Planification
Zones de traitement des munitions présentant des fuites
  • Planification
Ensembles 1, 2, 3
  • Planification
Ensemble 4 (laveur à Venturi)
  • Acquisition

Comme l'illustre le tableau K, IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni ont surmonté un certain nombre d'obstacles pour assurer la livraison de la première série de réacteurs catalytiques. Les représentants d'IGX soutiennent que le projet est en voie de permettre l'acquisition du reste du matériel à temps pour l'achèvement du MDB-2.

5.2 Complications

Lorsque le projet a été lancé, le partenaire russe a déclaré que le matériel était requis au plus tard à la fin de 2006(19). Pour respecter ce délai très serré, le Canada, le ministère de la Défense du Royaume-Uni et Bechtel ont élaboré un plan de projet audacieux. Toutefois, quelques complications sont survenues :

  • Le ministère de la Défense du Royaume-Uni a exigé que le fabricant russe des réacteurs catalytiques obtienne une garantie bancaire pour protéger les fonds canadiens contre un risque de défaut.
  • Les erreurs de catalogage et de marquage de la première série de réacteurs catalytiques constatées au moment de la livraison sur place.
  • L'intervention du partenaire russe dans le processus de sous-traitance. Le partenaire a insisté pour examiner les contrats de sous-traitance conclus avec les fabricants russes.
  • Le désaccord entre l'Agence fédérale de l'industrie et le ministère de la Défense au sujet de la formulation (et de la traduction) des droits de propriété intellectuelle visant la conception des chaînes de destruction des armes.
  • Le retard avec lequel Bechtel informe les intervenants.

Le ministère de la Défense du Royaume-Uni et IGX ont déployé des efforts considérables pour gérer ces complications et pour ne pas accumuler de retard dans la mise en opération de l'installation de destruction des armes chimiques, qui doit être effectuée en 2008. Les complications n'ont pas compromis le projet et ne sont qu'une autre preuve de l'environnement difficile et complexe auquel le personnel du projet est confronté. Dans chaque cas, les intervenants ont longuement négocié et coopéré pour résoudre les complications d'une manière satisfaisante pour toutes les parties.

La visite sur place a démontré clairement que l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye est une entreprise vaste et complexe qui nécessite la mise en place simultanée de nombreux éléments. Tout retard dans un secteur retardera inévitablement d'autres projets menés sur le site. Les principaux informateurs ont décrit l'incidence sur MDB-2 des retards accumulés dans la construction de certains édifices. Notons en particulier la construction de l'édifice 101, qui a été longuement immobilisée en raison d'un différend concernant le choix d'un sous-traitant russe.

En raison de ce différend, le ministère de la Défense du Royaume-Uni a déclaré qu'il devenait évident que les fonds américains ne suffiraient pas à achever l'édifice comme prévu. Comme on peut le lire dans les registres des risques d'IGX d'août et d'octobre 2006, cette situation risque d'avoir une incidence considérable sur le projet (niveau de risque de 4 sur 5). Des principaux informateurs ont indiqué que tout délai supplémentaire dans la construction de l'édifice 101 pourrait amener le Canada à acquérir certains éléments du matériel avant les États-Unis ou au même moment, ce qui ferait perdre au Canada les avantages que lui procure le jumelage du processus d'acquisition.

Avis d'IGX sur le risque que les fonds américains soient insuffisants :

  • Les États-Unis et la Russie signeront bientôt un accord pour compléter l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye.
  • En vertu de cet accord, l'Agence fédérale de l'industrie (AFI) passera des marchés directement avec des sous-traitants russes.
  • Les États-Unis confieront à l'AFI les marchés qui n'ont pas été accordés.
  • Tous les fonds américains restants (jusqu'à concurrence de la limite de 1,039 milliard de dollars) seront disponibles.
  • Parsons continuera de gérer tout l'approvisionnement du matériel de l'édifice 101.
  • L'AFI prévoit être en mesure d'achever l'installation en respectant les limites de l'enveloppe budgétaire américaine.
  • Le Canada continuera de suivre les États-Unis dans l'achat du matériel restant.

Bien que les rapports trimestriels indiquent que le financement américain ne permettra pas de compléter l'édifice 101 comme prévu, l'équipe d'évaluation a constaté que les registres des risques d'IGX pour les mois d'août et d'octobre 2006 ne font pas état de l'accroissement de ce risque. Ce risque est plutôt évalué à 1 sur 5, ce qui correspond au risque qui figure dans la présentation au Conseil du Trésor.

Selon IGX, le risque n'a pas été changé puisque la situation demeurait incertaine et semblait sur le point de se régler (voir l'encadré); on prévoyait donc que le retard n'ait aucune incidence négative sur le projet du MDB-2.

5.3 Réalisation des objectifs originaux et de la portée

Les rapports d'étape du ministère de la Défense du Royaume-Uni et de Bechtel ainsi que le graphique Gantt du projet indiquent clairement que les délais imposés à la fabrication, à la livraison et au transfert du matériel continuent d'être repoussés. Néanmoins, tous les groupes d'intervenants ont garanti à l'équipe d'évaluation que les objectifs originaux seront réalisés conformément à la portée du projet, ce qui signifie que le matériel qui doit être acheté par le Canada sera acheté et livré à Shchuch'ye probablement d'ici la fin de 2007, à temps pour que le MDB-2 soit fonctionnel en 2008.

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6.0 Conclusions

Les conclusions sommaires qui suivent sont fondées sur les renseignements présentés dans la section des résultats.

Pertinence

  • Le projet de financement du matériel des projets du deuxième grand édifice de destruction (MDB-2) demeure pertinent parce qu'il répond toujours aux besoins du partenaire russe. La Fédération de Russie a annoncé son intention de détruire son arsenal chimique dans le délai imposé par la CAC, soit le 29 avril 2012. Pour que ce délai soit respecté, il faudra que le MDB-2 et l'ensemble de l'installation de Shchuch'ye soient fonctionnels en 2008. Par conséquent, le respect de ce délai dépend largement du matériel de destruction des armes chimiques financé par le Canada.
  • De plus, le projet du MDB-2 correspond toujours aux priorités du gouvernement du Canada, comme on a pu le voir au sommet du G8 de St-Pétersbourg, où le Canada a annoncé qu'il apporterait une contribution supplémentaire de 100 millions de dollars au processus de destruction des armes chimiques en Russie. Le projet du MDB-2 contribue également à trois des cinq priorités stratégiques décrites dans le Rapport sur les plans et priorités du MAECI pour 2006-2007.

Mécanismes de gouvernance et d'exécution

La décision de conclure un deuxième protocole d'entente pour financer l'acquisition du matériel a permis de tirer parti d'une relation fructueuse déjà établie avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et s'est traduite par des avantages considérables, notamment la possibilité de répondre rapidement à la demande de la Russie, de mettre à profit la capacité, l'expérience et l'expertise du Royaume-Uni, de gérer les risques financiers et politiques, de permettre au Canada d'exercer une influence sur le processus et d'assurer une utilisation transparente et responsable des fonds publics canadiens.

  • La structure du projet présente également quelques inconvénients. Le Canada n'exerce pas, d'un point de vue juridique, un contrôle direct sur le projet parce que la connexité contractuelle a été établie entre Bechtel et le ministère de la Défense du Royaume-Uni; le Canada craint de ne pas être suffisamment visible auprès du partenaire russe. De plus, le projet n'a pas permis de renforcer grandement les capacités spécialisées et les capacités de gestion de projet d'IGX et du MAECI.
  • Certaines réserves ont été exprimées au sujet du rendement de Bechtel, notamment en ce qui concerne son incapacité à respecter les délais impartis aux rapports et aux produits, la qualité de ses rapports et le fait que la société ne répond pas aux demandes de réunions de haut niveau. Les vérificateurs canadiens ont également exprimé des réserves sur le plan du rapport qualité-prix, compte tenu des frais de gestion de projet élevés demandés par Bechtel. Néanmoins, les représentants d'IGX et du ministère de la Défense du Royaume-Uni se sont tous dits satisfaits dans l'ensemble de Bechtel, et toutes les parties continuent de chercher des solutions à ces problèmes.
  • Les renseignements recueillis permettent de croire que la structure du projet présente beaucoup plus d'avantages que d'inconvénients, qui sont dans bien des cas atténués par IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni et ne compromettent pas l'atteinte des objectifs du projet.
  • Le projet ne permet pas de renforcer grandement les capacités du Canada en matière d'armes chimiques. Bien qu'IGX ait invité RDDC à prendre part au projet, l'équipe d'évaluation a entendu des versions contradictoires sur l'intérêt que porte RDDC à ce projet. IGX a demandé à RDDC d'envoyer des spécialistes à Shchuch'ye, mais RDDC a décliné cette offre. L'expertise technique a été offerte sans frais au Canada par les Royal Engineers britanniques.

Efficience et efficacité

  • La réalisation du projet du MDB-2 au moyen d'un deuxième protocole d'entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni demeure une solution pratique, efficiente et efficace, bien qu'elle suppose des frais de gestion. On a aussi envisagé de transférer l'argent directement à Rosprom, de remettre l'argent directement au Royaume-Uni sans passer par IGX et de travailler bilatéralement avec les partenaires russes, ce qui supposait de trouver et de gérer un entrepreneur principal. Les renseignements recueillis indiquent que, compte tenu des sommes en jeu, des exigences d'IGX en matière de diligence raisonnable et de responsabilisation ainsi que des capacités et des compétences d'IGX, ces solutions ne permettaient pas la mise en oeuvre du projet du MDB-2.
  • L'entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni permet au Canada de réaliser des économies supplémentaires en lui donnant accès à une capacité et à une expertise qu'IGX n'est pas en mesure d'offrir. En faisant l'acquisition des capacités qui manquent au programme (il s'agit en fait d'impartition), IGX est en mesure de minimiser le recrutement de personnel à court terme, qui est difficile à entreprendre rapidement dans le cadre du système de recrutement du MAECI. De plus, cette solution ne serait pas rentable à long terme puisque le Programme de partenariat mondial entre dans sa phase finale.
  • Les frais de gestion de projet amputent les sommes qui pourraient être affectées à l'achat de matériel. La seule façon d'éviter cette situation consisterait à transférer les fonds directement à Rosprom. Comme nous l'avons déjà vu, cette option a été rejetée parce que les normes russes de transparence et de responsabilisation concernant l'utilisation de fonds étrangers ont été jugées insuffisantes. Ces frais peuvent donc être considérés comme une « police d'assurance » qui minimise les risques financiers et politiques auxquels sont exposés IGX et le Canada. Bien que les vérificateurs n'aient pas été convaincus que les frais versés au Royaume-Uni soient justes compte tenu des efforts déployés par le personnel d'IGX, cette question dépasse la portée de notre évaluation. Les renseignements transmis par le ministère de la Défense du Royaume-Uni indiquent que le Canada bénéficie gratuitement d'un certain nombre de services, notamment les services des agents principaux de lutte contre la prolifération et de contrôle des armes, les services de l'agent de négociation des marchés; les services des Royal Engineers ainsi que les services de traduction et d'administration de l'ambassade britannique à Moscou. Le barème des frais de gestion de projet de Bechtel était déjà en place lorsque le Canada s'est joint au projet; IGX n'a donc aucun contrôle sur cette question. Néanmoins, si le Canada avait décidé de faire cavalier seul en Russie, il aurait tout de même dû payer des frais à l'entrepreneur principal.
  • En jumelant le processus d'acquisition de matériel au processus des États-Unis, qui achètent du matériel similaire destiné à l'édifice 101, le Canada accroît l'efficience et l'efficacité du projet en mettant à profit les travaux de préparation et de base effectués par Parsons et en réduisant les risques financiers et techniques du projet.

Résultats et réussites

  • Tout porte à croire que le projet progresse vers la réalisation des objectifs, malgré les complications qui sont survenues. Par exemple, la première série de réacteurs catalytiques a été livrée sur le site, et la deuxième série sera livrée d'ici la mi-décembre. Ces progrès sont considérés comme acceptables et indiquent qu'il y a lieu de poursuivre le financement du projet du MDB-2.
  • Le report de l'achèvement de l'édifice 101 augmente les risques pour le projet du MDB-2, en particulier s'il faut procéder avant les États-Unis à l'achat du reste du matériel. Les rapports trimestriels font état de ce risque, contrairement au registre des risques d'IGX, qui ne fait pas état de ce risque accru et de ses incidences.
  • Le personnel d'IGX a acquis de l'expérience et a renforcé ses capacités en gérant et en mettant en oeuvre ce projet de destruction des armes chimiques en Russie, dans un environnement complexe. Cette expérience renforcera la position du Canada de chef de file international dans ce domaine et incitera d'autres pays aux vues similaires à soutenir ce genre d'initiatives.

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7.0 Recommandations

L'évaluation formative du projet du MDB-2 indique que ce projet est toujours pertinent, que sa mise en oeuvre est régie par une structure de gouvernance efficace et que le projet donne des résultats. De plus, l'évaluation confirme que le projet progresse de façon acceptable, comme l'exigeait la lettre de décision du CT.

Comte tenu des conclusions mentionnées précédemment, nous adressons à l'équipe de gestion du projet d'IGX les recommandations suivantes :

Recommandation 1 : Continuer de collaborer avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni en vue de l'achèvement du projet de Shchuch'ye

Nous recommandons à IGX de terminer le projet du MDB-2 en vertu de l'accord conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni, tout en exerçant une surveillance du ministère de la Défense et de Bechtel. Tout devrait être mis en oeuvre pour que le projet soit achevé de manière à ce que l'installation de destruction des armes chimiques soit fonctionnelle en 2008. De plus, IGX devrait continuer de minimiser les frais de gestion de projet tout en participant pleinement à tous les aspects du projet.

Recommandation 2 : Mettre à jour les registres des risques

Nous recommandons que les registres des risques soient mis à jour régulièrement de manière à ce qu'ils tiennent compte des changements apportés aux rapports trimestriels du ministère de la Défense du Royaume-Uni. Il y aurait lieu en particulier de suivre de près la situation de l'édifice 101 afin de définir ses incidences sur le deuxième grand édifice de destruction et sur l'achat du matériel.

Recommandation 3 : Revoir la relation avec RDDC

Nous recommandons à IGX de continuer à inviter RDDC à participer aux activités canadiennes de destruction des armes chimiques en Russie. Nous ne demandons pas à RDDC d'offrir les mêmes services que les Royal Engineers, mais d'amorcer un dialogue entre les programmes qui profitera à tous les intervenants. Afin de faciliter la mise en place d'une relation qui profitera à toutes les parties, nous suggérons à IGX et à RDDC d'établir une entente détaillée sur les services que RDDC pourrait offrir à IGX, ainsi que les coûts de ces services et les modalités de leur prestation. De plus, on suggère à RDDC de se joindre au Groupe consultatif sur le Partenariat mondial, dont font partie plusieurs ministères, afin d'être mieux informé des activités d'IGX.

Recommandation 4 : Dégager les leçons apprises à Shchuch'ye et les mettre en pratique dans l'examen des différentes options qui pourront être mises en oeuvre à Kizner

Nous recommandons à IGX de dégager les leçons apprises à Shchuch'ye. Ces leçons doivent porter sur des questions comme l'efficacité de la structure de gestion du projet, la gouvernance du projet, la diligence raisonnable et la rentabilité. Ces leçons devront être mises en pratique lorsque viendra le temps d'examiner les options chiffrées du projet de Kizner. Nous suggérons également que l'option retenue :

  • puisse être mise en oeuvre rapidement;
  • soit rentable;
  • minimise les risques financiers et politiques pour le Canada;
  • réponde aux besoins du partenaire russe;
  • permette au Canada de renforcer ses capacités, au besoin;
  • permette à IGX de remplir ses engagements sur la mise en place de ressources humaines suffisantes et compétentes.

La rapidité est un critère particulièrement important puisque le projet de Kizner devra être réalisé sur une courte période et que l'équipe d'IGX devra donc être prête à mettre ce projet en oeuvre rapidement.

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Annexe A: Réponse de la direction

Recommandation 1 : Poursuivre la collaboration avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni jusqu'à la fin du projet de Shchuch'ye

On recommande à IGX de terminer le projet du MDB-2 en vertu du même accord conclu avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et de continuer à superviser le ministère de la Défense du Royaume-Uni et Bechtel. Tout devrait être mis en oeuvre pour que l'installation de destruction soit fonctionnelle en 2008. De plus, IGX devrait continuer de limiter les frais de gestion du projet tout en participant pleinement à tous les aspects du projet.

Réponse d'IGX : Suite à cette évaluation et à une récente vérification du programme du Royaume-Uni (avec participation canadienne), le Canada a l'intention de continuer à travailler avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni (MDRU) pour achever les projets à Shchuch'ye. La plupart d'entre eux sont déjà en cours ou sur le point de faire l'objet d'un contrat, et on s'attend à ce que tous les projets canadiens soient terminés au début de 2008, ce qui permettra à l'installation de destruction des armes chimiques de Shchuch'ye d'être opérationnelle à la mi-2008, comme prévu. Le MDRU s'est révélé être un excellent partenaire et un bon gestionnaire des fonds canadiens. L'arrangement avec le Royaume-Uni représente un très bon investissement, et le Canada continue de participer pleinement à tous les aspects de ses propres projets (y compris la négociation de prix justes et raisonnables pour l'achat du matériel, ainsi que les frais de gestion du projet, pour minimiser les coûts).

Recommandation 2 : Mettre à jour les registres des risques

Les registres des risques devraient être mis à jour régulièrement en fonction des changements signalés dans les rapports trimestriels du ministère de la Défense du Royaume-Uni. Il y aurait lieu en particulier de surveiller de près la situation concernant l'édifice 101 afin de reconnaître les incidences de ce projet sur le deuxième grand édifice de destruction et l'acquisition du matériel.

Réponse d'IGX : L'absence de synergie entre les registres des risques propres à chaque projet tenus par l'entrepreneur principal (Bechtel), ceux de l'équipe du MDRU et les registres généraux tenus par le Canada sur les risques associés à la destruction des armes chimiques à Shchuch'ye a également été soulevée dans le cadre de la récente évaluation menée par le Royaume-Uni (et à laquelle a participé l'équipe d'évaluation du MAECI). Les équipes canadienne et britannique élaboreront au deuxième trimestre de 2007 un processus plus efficace afin que les registres des risques soient mis à jour au moins une fois par mois, et que les changements soient transférés plus efficacement entre les registres du projet et les registres généraux. IGX continuera d'actualiser mensuellement son registre général des risques, pour refléter avec plus de précision les développements concernant l'achèvement de l'édifice 101, financé par les États-Unis, et de l'installation en général, incluant les mesures d'atténuation des risques qui pourraient être touchées.

Recommandation 3 : Revoir la relation avec RDDC

Nous recommandons à IGX de continuer à inviter RDDC à participer aux activités canadiennes de destruction des armes chimiques en Russie. Nous ne demandons pas à RDDC d'offrir les mêmes services que les Royal Engineers, mais d'amorcer un dialogue entre les programmes qui profitera à tous les intervenants. Afin de faciliter la mise en place d'une relation qui profitera à toutes les parties, nous suggérons à IGX et à RDDC d'établir une entente détaillée sur les services que RDDC pourrait offrir à IGX, ainsi que les coûts de ces services et les modalités de leur prestation. De plus, on suggère à RDDC de se joindre au Groupe consultatif sur le Partenariat mondial, dont font partie plusieurs ministères, afin d'être mieux informé des activités d'IGX.

Réponse d'IGX : IGX a récemment rencontré les hauts fonctionnaires de RDDC chargés de la liaison et du soutien des demandes de services de IGX auprès de RDDC/MDN. RDDC est satisfait de son niveau de participation à tous les aspects du PPM, y compris en ce qui concerne la destruction des armes chimiques. RDDC a également été ajouté à la liste des participants aux futures réunions du GCPM, et participe déjà au Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce. La prochaine réunion du GCPM doit avoir lieu le 11 avril 2007. Au besoin, un ou des protocoles d'entente seront conclus pour l'obtention des services de RDDC dans les différents domaines du PPM.

Recommandation 4 : Dégager les leçons de Shchuch'ye et les mettre en pratique à Kizner

On recommande à IGX de dégager les leçons de l'expérience de Shchuch'ye. Les leçons apprises devraient porter sur des domaines comme le choix d'une structure efficace de gestion de projet; la gouvernance du projet; la diligence raisonnable et la rentabilité. Ces leçons devraient être mises en pratique dans l'examen des options chiffrées en vue de l'exécution du projet de Kizner. On suggère également que l'option retenue :

  • puisse être mise en oeuvre rapidement;
  • soit rentable;
  • minimise les risques financiers et politiques pour le Canada;
  • réponde aux besoins du partenaire russe;
  • permette au Canada de renforcer ses capacités, au besoin;
  • remplisse les engagements d'IGX sur la mise en place de ressources humaines suffisantes et compétentes.

La rapidité d'exécution est un critère particulièrement important puisque le projet de Kizner devra être réalisé dans un court délai, et l'équipe d'IGX devra être prête à entreprendre rapidement la mise en oeuvre de ce projet.

Réponse d'IGX : IGX a examiné plusieurs options concernant les travaux qui seront menés à Kizner, sur la base des leçons apprises à Shchuch'ye. L'approche actuellement envisagée a fait l'objet de nombreuses discussions avec le Royaume-Uni et l'Agence fédérale russe de l'industrie. Elle répond aux critères de la façon suivante :

  • puisse être mise en oeuvre rapidement : IGX financera l'achat de matériel quasi identique pour le processus de destruction des armes chimiques à Kizner, et fera appel à la vaste expérience que le MDRU a acquise à Shchuch'ye concernant l'utilisation de ce matériel hautement spécialisé;
  • soit rentable : IGX ne financera pas de projets de construction impliquant d'importants frais généraux, et s'occupera plutôt de fourniture de matériel;
  • minimise les risques financiers et politiques pour le Canada : IGX a financé l'achat de la majeure partie du matériel utilisé pour la destruction des armes chimiques au mdb2 à Shchuch'ye, et peut donc évaluer les coûts du projet de Kizner. Les importantes contributions apportées par le Canada au programme de destruction des armes chimiques de la Russie ont été bénéfiques à nos relations avec ce pays, ainsi qu'à la coopération générale au sein du Programme de partenariat mondial;
  • réponde aux besoins du partenaire russe : La Russie a profité de toutes les occasions (y compris lors de la dernière évaluation formative du PPM) pour demander au Canada de verser sa contribution financière dans le cadre du traité bilatéral entre les deux pays, qui n'existait pas encore lorsque le Canada a commencé à travailler à Shchuch'ye. Les projets à Kizner seront encadrés par ce traité bilatéral;
  • permette au Canada de renforcer ses capacités, au besoin : En travaillant en partenariat avec le Royaume-Uni, l'équipe d'IGX chargée du dossier de la destruction des armes chimiques a pu affiner ses compétences en gestion de projets dans ce domaine (où le Canada n'est pas un expert);
  • remplisse les engagements d'IGX sur la mise en place de ressources humaines suffisantes et compétentes : Pour absorber l'augmentation de la charge de travail, un agent de programme ainsi que du personnel de soutien administratif viendront seconder le gestionnaire principal de projets et l'agent de programme actuellement membres de l'équipe chargée du dossier de la destruction des armes chimiques. IGX continuera de faire appel aux compétences du MDRU concernant la gestion de projets, la passation de marchés et le volet technique.

Nous avons modifié notre approche concernant Shchuch'ye, de manière à satisfaire à la demande de la Russie, qui préfère travailler dans le cadre du Traité bilatéral entre les deux pays, tout en poursuivant notre fructueux partenariat avec le Royaume-Uni à Shchuch'ye. Outre le travail intense exigé par l'application à Kizner des leçons apprises à Shchuch'ye, comme le précise la présentation au Conseil du Trésor sur Kizner, IGX préparera, à partir des projets de Shchuch'ye, un document officiel qui orientera la mise en oeuvre de celui de Kizner.


1. Déclaration des dirigeants du G8 (retour au paragraphe du source)

2. United States General Accounting Office. Cooperative Threat Reduction : DOD Needs More Reliable Data to Better Estimate the Cost and Schedule of the Shchuch'ye Facility, mai 2006, GAO-06-692 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

3. Bien que des modifications importantes aient été apportées aux engagements des États-Unis, comme nous le verrons à la section 5.2, ces modifications n'ont pas d'incidence sur la conception fondamentale de l'installation. (retour au paragraphe du source)

4. Signé par le ministère de la Défense du Royaume-Uni et l'Agence russe des munitions, remplacée par Rosprom. (retour au paragraphe du source)

5. Ces obstacles ont également été confirmés dans nos entrevues menées avec les principaux informateurs des États-Unis et de l'Allemagne. L'importance de la clarté a également été soulignée dans le texte Implementing the G8 Global Partnership in the Area of Chemical Weapons Destruction, rédigé par Ian Anthony [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

6. Shchuch'ye compte 10 831 habitants. Neuf localités comptant en tout 2 546 habitants sont situées dans un rayon de 10 km de Shchuch'ye. Cinq de ces neuf localités comptent moins de 100 habitants. (retour au paragraphe du source)

7. L'unité de vérification interne du ministère de la Défense menait une vérification des projets canadiens gérés par le Royaume-Uni à Shchuch'ye et a invité un vérificateur du MAECI à y participer. (retour au paragraphe du source)

8. La Croix verte de Russie est une organisation non gouvernementale membre de la Croix verte internationale. L'organisation prend part à des activités de protection de l'environnement et fait la promotion de la mise en oeuvre de la CAC par la Russie. (retour au paragraphe du source)

9. Russia Confident CW Stockpile Will Be Gone by 2012, Global Security Newswire, le 3 novembre 2006 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

10. Comme l'a décrit S.N. Kisselev, agent principal de la coordination et de la planification, division de la coopération et de l'aide internationales, Secrétariat technique de l'OIAC, dans The Role of the Chemical Weapons Convention and the OPCW in the Verification of Destruction of the Chemical Weapons Stockpile of the Russian Federation, Green Cross National Dialogue Forum, 2005, p.110 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

11. US Hinders Russia's Chemical Disarmament, Novosti, le 27 avril 2006 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

12. Les principaux informateurs et les documents relatifs au projet ont décrit de quelle manière le matériel a été sélectionné par Rosprom, le ministère de la Défense du Royaume-Uni et IGX. Le matériel a été choisi en fonction du calendrier d'acquisition, des priorités de la Russie, des délais prescrits en vue de l'acquisition et de la disponibilité des fonds. (retour au paragraphe du source)

13. Le Canada annonce des projets visant à sécuriser et à éliminer des armes de destruction massive et des matières connexes en Russie et dans d'autres pays de l'ex-Union soviétique, Programme de partenariat mondial, MAECI, le 17 juillet 2006 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

14. Voir la section 2.1.6, Les priorités globales du Ministère pour 2006-2007, p. 30 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

15. Dstl est une unité du ministère de la Défense. (retour au paragraphe du source)

16. Par exemple : Viktor Kholstov, Deputy Head of the Federal Agency for Industry, Answers Questions from Yaderny Kontrol, avril 2006 [en ligne]. (retour au paragraphe du source)

17. Du 1er avril au 30 septembre 2006, ces frais se sont élevés à 145 000 $ (environ 0,26 p. 100 du coût total du programme). Aucun frais n'a été exigé pour le projet du MDB-2 en 2005. (retour au paragraphe du source)

18. Annexe J de l'accord d'exécution conclu par le ministère de la Défense du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et l'Agence russe des munitions. (retour au paragraphe du source)

19. Selon l'annexe J et les rapports trimestriels du ministère de la Défense du Royaume-Uni. (retour au paragraphe du source)

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-08-24