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Évaluation sommative du programme de démantèlement des sous-marins nucléaires

(Mars 2007)

(Version PDF, 334 ko) *

Table des matières


Résumé

Introduction

Les transformations des paramètres de la sécurité nationale après la guerre froide ont fait en sorte que la Russie s'est trouvée avec 200 sous-marins nucléaires (SMN) déclassés devant être démantelés de toute urgence. Les stocks de matière nucléaire et autres matériels radioactifs, tant à bord des sous-marins nucléaires que dans les chantiers navals présentent un risque considérable de vol, de prolifération et de sabotage, sans compter la grave menace qu'ils font peser sur le fragile écosystème de l'Arctique. La Russie a demandé à la communauté internationale de l'aider à résoudre ce problème. Au début des années 1990, les États-Unis ont joué un rôle capital en finançant le démantèlement de sous-marins et de lance-missiles, ainsi qu'en améliorant les infrastructures des chantiers navals dans le cadre du Programme de réduction concertée des menaces.

Au Sommet du G8 tenu à Kananaskis en 2002, tous les pays du G8 se sont engagés, dans le cadre du Programme de partenariat mondial (PPM), à soutenir la Russie dans le processus de démantèlement des sous-marins nucléaires. Après ce sommet et selon le Programme de partenariat mondial, le Canada a mis en place son Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires (PDSMN) lequel est géré par la Direction générale du Programme de partenariat mondial (IGX) du ministère des Affaires étrangères et Commerce international (MAECI). Au cours de la première phase du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, une première contribution de 120 millions de dollars a été versée pour le démantèlement de 12 sous-marins nucléaires de la flotte du Nord.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est régi par l'Accord bilatéral Canada-Russie signé en 2004. Des accords de mise en oeuvre (AMO) annuels définissent les modalités des travaux que le chantier naval concerné doit accomplir, ainsi que la désignation des sous-marins à démanteler.

De plus, en mars 2004, le Canada a versé 32 millions de dollars au Fonds de soutien du Partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS), lequel est géré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

L'évaluation sommative vise trois grands objectifs :

  1. Mesurer la pertinence, l'efficacité et l'efficience des activités menées aux termes des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2, dans le but de faciliter la préparation des accords de mise en oeuvre prévus ou éventuels.
  2. Mesurer les résultats des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 et déterminer l'incidence réelle, ainsi que l'importance du programme pour les bénéficiaires russes.
  3. Fournir les éléments de décision en vue du financement de la deuxième phase du Programme de partenariat mondial.

Méthodologie

Basée sur plusieurs sources de données, l'évaluation a été menée en trois phases :

  1. Lancement du projet.
  2. Collecte des données.
  3. Analyse et rédaction du rapport.

Les interlocuteurs clés des principaux intervenants concernés ont été interviewés. Il y a eu des visites sur place à Moscou et au chantier naval de Zvezdochka.

Malgré le fait que cette évaluation porte essentiellement sur les accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2, nous reconnaissons que des activités sont en cours dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 3 et 4. Elles ont été prises en considération là où il le fallait, puisqu'il s'agit d'une évaluation sommative. Il est à noter, également, que la contribution versée à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement a été omise de cette évaluation, puisque la Direction de l'évaluation a décidé d'évaluer à une date ultérieure toutes les contributions de la Direction générale du Programme de partenariat mondial à des organisations multilatérales.

Sommaire des questions, des constatations et des conclusions

Pertinence

  • Le financement concernant le déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés selon le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est toujours justifié, puisqu'il continue de répondre aux besoins du partenaire russe. En effet, en 2002, il y avait 36 sous-marins en Russie septentrionale en attente d'un démantèlement et encore un plus grand nombre en Extrême-Orient. Dans le Plan directeur stratégique de 2004, tout comme à l'occasion des Sommets du G8, la Russie n'a cessé de faire valoir que le démantèlement de ses sous-marins était une priorité majeure. Elle a demandé une aide internationale pour régler ce problème. Le Canada s'est engagé à financer le démantèlement de 12 sous-marins nucléaires, dans le nord-ouest de la Russie, soit le tiers de ceux qui se trouvaient dans la région en 2002. La contribution du Canada répond dans une large mesure aux besoins de la Russie.
  • Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires correspond aux priorités du gouvernement du Canada, comme en témoigne l'annonce faite lors du Sommet du G8 à Saint-Pétersbourg. Il contribue aussi à deux des cinq objectifs stratégiques exposés dans le Rapport sur les plans et les priorités 2006-2007 du ministère des Affaires étrangères et Commerce international.
  • Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires répond aux objectifs du Programme de partenariat mondial concernant aussi bien la lutte antiterrorisme que la sécurité environnementale. En finançant le déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins nucléaires, on élimine le risque de sabotage et celui du vol d'uranium hautement enrichi (UHE), lequel s'il tombe entre les mains de terroristes, pourrait servir à fabriquer une arme nucléaire. Le retrait, le traitement et l'entreposage des matières radiologiques et dangereuses contenues dans les sous-marins nucléaires contribuent à prévenir une catastrophe environnementale potentielle dans l'Arctique.

Gouvernance et exécution du programme

  • Plusieurs éléments clés de la structure de gouvernance et de gestion du programme concourent à l'atteinte de résultats. Par exemple : le projet est mené sur une base bilatérale, toutes les activités de démantèlement se font au chantier naval de Zvezdochka, les accords de mise en oeuvre sont négociés annuellement, les compétences et l'expérience des membres de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial répondent aux besoins du projet, des techniciens experts chevronnés participent au projet, une supervision constante est exercée et des analyses de risques sont menées et prises en compte.
  • Comme avec les autres volets du Programme de partenariat mondial, la haute direction de la Direction générale du Programme de partenariat mondial (IGX) a intentionnellement conçu le programme autour d'une petite équipe ministérielle soutenue par des experts techniques de l'extérieur. L'équipe IGX possède d'excellentes compétences dans les domaines de la négociation, de la gestion de projets et des tchnologies de l'information (TI), et même en ce qui concerne les sous-marins nucléaires. Cependant, une grande partie de ces compétences et de cette expérience appartient à une seule personne, ce qui rend le programme vulnérable advenant des changements à l'effectif.
  • Les techniciens de l'équipe de soutien ont l'expérience du démantèlement des sous-marins nucléaires dans les chantiers navals russes, ainsi que de l'expérience concernant les sous-marins nucléaires américains et britanniques. Non seulement cette expérience contribue-t-elle à renforcer la crédibilité des équipes auprès des gestionnaires du chantier naval et du partenaire russe, la société Rosatom, mais en plus cela facilite la communication puisque les principaux intervenants « parlent le même language ».
  • Les visites de contrôle mensuelles et la négociation annuelle des accords de mise en oeuvre aident à établir des relations et une confiance mutuelle entre les équipes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et le personnel du chantier naval, ce qui contribue à réduire les risques. De par leur structure, les accords de mise en oeuvre définissent clairement les tâches à accomplir au chantier naval, ainsi que les jalons et les modalités de paiement à cet égard. Les visites de contrôle obligent le personnel des chantiers à suivre le calendrier prescrit et permettent aux équipes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial de reconnaître et d'atténuer les risques.
  • Toutes les observations qui précèdent s'appliquent aux travaux menés au chantier naval de Zvezdochka. Cependant, il n'est pas certain que cette approche pourrait être utilisée dans le cas d'un chantier naval situé en Extrême-Orient. De plus, on ne sait pas non plus dans quelle mesure le succès auquel cette approche a donné lieu est dû aux personnes concernées.

Efficience et efficacité

  • Plusieurs facteurs contribuent à l'efficience et à l'efficacité globales du programme, à savoir : les négociations en parallèle à l'Accord bilatéral et au premier accord de mise en oeuvre ont permis un lancement rapide du programme; l'approche des intervenants est axée sur la souplesse; le démantèlement de sous-marins nucléaires d'une même classe permet des économies d'échelle; toutes les activités sont concentrées dans un seul chantier naval; les frais de gestion du projet sont réduits au minimum et le prix fixé en dollars canadiens élimine les risques financiers pour le Canada.
  • Le fait que le premier accord de mise en oeuvre et l'Accord bilatéral aient été négociés en parallèle, et dans le même laps de temps que la préparation de la présentation au Conseil du trésor et de l'évaluation environnementale, a permis aux responsables du programme de démantèlement de sous-marins nucléaires de consacrer le maximum du temps disponible lors de la Phase 1 à l'obtention des résultats promis au conseil du Trésor et au partenaire russe. Cette approche a aussi montré clairement aux Russes que les Canadiens étaient déterminés à atteindre ces résultats.
  • La compréhension et la confiance mutuelles établies pendant les négociations, ainsi que les visites de contrôle signifient que la Direction générale du Programme de partenariat mondial n'a pas à faire de micro-gestion du chantier, parce que les gestionnaires du chantier ont la latitude voulue pour résoudre les problèmes et ne perdent pas de temps à attendre les directives d'Ottawa. Selon les circonstances, les jalons peuvent être déplacés d'un accord de mise en oeuvre à un autre, l'objectif étant la recherche de résultats globaux.
  • Les sous-marins nucléaires de la classe Victor sont les moins chers à démanteler. Leur réacteur comporte à peu près le même nombre d'assemblages combustibles que celui des sous-marins plus gros, mais comme les sous-marins Victor sont plus petits, leur démantèlement est plus rapide et produit moins de déchets dangereux non nucléaires. De plus, en ne s'occupant que d'une seule classe de sous-marins nucléaires à la fois, le chantier n'a à préparer qu'un jeu de documents en plus d'accroître de manière significative l'efficience de son personnel et la simplification des processus.
  • La concentration de toutes les activités dans un même chantier abaisse les coûts de gestion du projet, en diminuant le budget des déplacements et les frais administratifs généraux. En retenant les services d'un ancien officiel américain du Programme de réduction concertée des menaces, qui connaît bien les modalités d'établissement des coûts au chantier de Zvezdochka, le Canada a réussi à négocier, dans le cadre du premier accord de mise en oeuvre, le coût le plus bas par sous-marin comparativement à tout autre pays occidental. Ce coût est devenu la référence pour les accords de mise en oeuvre subséquents. De plus, comme ils travaillent toujours au même chantier naval, les intervenants finissent par mieux connaître leurs rôles, responsabilités et capacités, ce qui a pour effet de faciliter la négociation et l'exécution des accords de mise en oeuvre.
  • Les objectifs atteints dans le respect des délais et des budgets prescrits sont les indicateurs utilisés pour mesurer l'efficacité et l'efficience.

Résultats / Réussites

  • Les progrès réalisés dans le cadre des deux premiers accords de mise en oeuvre montrent que le programme atteindra les résultats promis au Conseil du Trésor. Plus précisément, le programme finance le déchargement du carburant de 12 sous-marins nucléaires, dont sept dans le cadre des accords numéros 1 et 2, ainsi que le démantèlement de 11 sous-marins, dont cinq entièrement et un partiellement démantelés dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2. Le démantèlement du douzième sous-marin nucléaire sera de classe Typhoon (le plus gros de la marine russe) et il sera financé par le programme américain de réduction concertée des menaces et par la Russie.
  • En collaborant avec le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, le chantier naval de Zvezdochka a accru ses capacités en matière de gestion de projet grâce à l'introduction du logiciel Microsoft Project Management par l'équipe de Direction générale du Programme de partenariat mondial. Les gestionnaires du chantier naval utilisent maintenant ce logiciel pour gérer le projet canadien ainsi que d'autres projets internationaux.
  • Le Canada est maintenant considéré comme un chef de file en ce qui concerne le démantèlement des sous-marins nucléaires en Russie. Le succès du programme amène d'autres pays à lui demander conseil sur la façon de travailler avec les Russes en ce domaine.
  • Le programme canadien a aussi eu d'autres retombées bénéfiques pour le chantier, notamment en ce qui concerne la sécurité des travailleurs et de l'environnement. Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a provoqué une plus grande sensibilisation à cet égard. Ce programme a aussi accordé un financement pour de l'équipement et des infrastructures, et a permis au personnel du chantier de recevoir une formation au Canada.
  • Le haut degré de satisfaction du partenaire russe et des autorités du chantier est un autre indicateur du succès du programme. La rapidité avec laquelle ce dernier a été mis en oeuvre, les compétences techniques de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et des équipes de contrôle, les accords de mise en oeuvre exhaustifs mais néanmoins souples, l'importance et le financement accordés à la sécurité des travailleurs et à l'environnement, ainsi que l'approche professionnelle adoptée par l'équipe canadienne sont considérés comme des facteurs clés de cette réussite. Tant le partenaire russe que les autorités du chantier ont dit souhaiter travailler de nouveau avec l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial sur des projets à venir.
  • Dans la mesure où le problème des sous-marins nucléaires déclassés est d'une égale ampleur en Extrême-Orient, il est justifié de poursuivre l'engagement du Canada.

Impacts environnementaux

  • L'impact le plus important et le plus positif du programme canadien est le financement des activités de démantèlement, car cela élimine le danger que des sous-marins nucléaires déclassés et se détériorant ne coulent et ne laissent échapper des matières dangereuses dans la mer. Il n'existe aucune preuve évidente que le programme canadien cause des dommages environnementaux au chantier.
  • Le Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires a permis de financer la préparation d'un Plan de gestion environnemental (PGE) et l'équipe de contrôle du projet aide à la réalisation des objectifs visés dans ce contexte. Grâce au programme et à son financement, il a aussi été possible d'élargir le « Harris Pad » (zone dangereuse) pour y ajouter des éléments destinés à protéger l'environnement, ainsi que d'organiser à l'intention du personnel du chantier une formation au Canada dans les domaines de l'environnement, de la gestion des déchets et de la sécurité. Les projets liés à l'environnement sont financés à même le budget des infrastructures, établi à 5 pour cent.
  • Certains problèmes environnementaux restent à régler, par exemple : le traitement des substances dangereuses dans les tuyaux de drainage; l'élimination des matières dangereuses à l'installation locale et la réparation du pont de l'Île Yagri. Il a été récemment annoncé que l'Allemagne a accepté de financer la construction d'une installation de d'entreposage de déchets radioactifs à la Baie de Sayda, ce qui permettra de résoudre en grande partie le problème du chantier à cet égard. Les autres problèmes environnementaux pourraient être corrigés avec un financement suffisant.

Leçons apprises

Selon les entrevues, l'analyse documentaire et la visite sur place, voici les leçons apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 :

  • Une solide équipe à la tête du Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires apporte crédibilité, accroît l'efficience et l'efficacité, et facilite la compréhension et la communication.
  • La négociation annuelle d'accords de mise en oeuvre exhaustifs est synonyme de clarté, de prévisibilité et de cohérence, et elle facilite l'atteinte des résultats visés.
  • Les visites de contrôle mensuelles imposent une discipline, garantissent le respect des jalons, favorisent les rapports et la confiance mutuelle, et facilitent le recensement des risques ainsi que les stratégies d'atténuation, surtout en ce qui concerne la sécurité des travailleurs.
  • Maintenir une approche ouverte, souple et professionnelle développe la confiance et mène à des résultats.
  • La concentration des activités sur une seule classe de sous-marins nucléaires, dans un seul chantier, accroît l'efficience et l'efficacité, et réduit au minimum les coûts de gestion du projet.
  • Un investissement dans la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement renforce la crédibilité, améliore les résultats et réduit les risques.
  • La conclusion d'accords de mise en oeuvre qui répondent à des intérêts mutuels mène à la coopération et à l'atteinte de résultats.

Recommandations

À la lumière des conclusions ci-dessus et des leçons apprises, les recommandations suivantes sont faites à l'intention de l'équipe de gestion du projet de la Direction générale de Programme de partenariat mondial :

Recommandation 1 : Poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial achève la Phase 1 du Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires, en menant à terme les accords de mise en oeuvre numéros 3 et 4 au chantier de Zvezdochaka, et envisage la possibilité de financer les activités de déchargement du carburant et de démantèlement en Extrême-Orient, vu les besoins du partenaire russe et la pertinence du programme par rapport aux priorités du gouvernement du Canada et du Programme de partenariat mondial.

Recommandation 2 : Si la Direction générale du Programme de partenariat mondial décide de poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires en Extrême-Orient, il lui est recommandé de tenir compte des points suivants :

  • Dans la mesure du possible, s'occuper des risques lourds, par exemple, la sécurité des travailleurs, dès le début du projet, et investir dans des mesures d'atténuation.
  • Donner aux travailleurs une formation en sécurité, fournir l'équipement requis et améliorer les processus dès les premières étapes du programme, afin de réduire au minimum les risques d'accident.
  • Pour faciliter la transition, demander que les gestionnaires du chantier de Zvezdochka soient transférés temporairement à celui d'Extrême-Orient afin de transmettre leurs connaissances à l'autre équipe dans un climat de collaboration.
  • Préparer, et partager avec l'équipe du chantier naval d'Extrême-Orient, les documents sur les pratiques exemplaires à Zvezdochka, incluant les processus de négociation des accords de mise en oeuvre, les visites de contrôle, les mesures et pratiques de sécurité, les pratiques environnementales, ainsi que la présentation de rapports.

Recommandation 3 : Mettre en pratique les leçons apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2.

Dans la mesure du possible, il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial mette en pratique les leçons suivantes, apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 :

  • Faire en sorte que la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les équipes de soutien comptent dans leur effectif des experts en matière techniques, de gestion de projets, de technologie de l'information, et que ces expert aient de l'expérience dans le domaine du démantèlement de sous-marins nucléaires dans les chantiers russes et qu'ils connaissent le fonctionnement à bord des sous-marins nucléaires.
  • Négocier annuellement des accords de mise en oeuvre exhaustifs.
  • Procéder mensuellement à des visites de contrôle.
  • Avoir une approche ouverte, souple et professionnelle.
  • Concentrer les activités sur une classe de sous-marins nucléaires et un chantier.
  • Investir dans la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement.
  • Veiller à ce que les accords de mise en oeuvre répondent à des intérêts mutuels.

Recommandation 4 : Renforcer l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en recrutant un agent principal de projet pour soutenir le gestionnaire principal du programme.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial renforce le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires en recrutant un agent principal de projet possédant une solide expérience en ce domaine et dans celui des technologies de l'information, et si possible, une expérience des sous-marins, pour soutenir le gestionnaire principal du programme et assurer la continuité advenant des changements au niveau du personnel.

Recommandation 5 : Établir, pour les projets liés à l'environnement, un fonds distinct de celui réservé aux infrastructures.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial établisse un fonds distinct pour les projets liés à l'environnement, afin d'éviter, sur le plan financier, toute concurrence avec les projets d'infrastructures. L'objectif est de faire en sorte que les activités de démantèlement financées par le Canada ne causent de dommages environnementaux sur le site du chantier. Il est également suggéré que la Direction générale du Programme de partenariat mondial puisse continuer à travailler avec le chantier naval de Zvezdochka pendant la durée des accords de mise en oeuvre restants, afin de résoudre les problèmes environnementaux qui subsistent.

Recommandation 6 : Mettre à profit la réussite de l'expérience canadienne pour attirer d'autres donateurs.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial envisage d'offrir les services du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires pour agir à titre de gestionnaire de projets de démantèlement de sous-marins nucléaires en Russie menés par d'autres donateurs appartenant ou non au G8. Les contributions des autres donateurs pourraient : servir au démantèlement de sous-marins nucléaires supplémentaires, être axées sur les besoins en matière d'environnement ou d'infrastructures au chantier naval.

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Liste des acronymes

AIEA
- Agence internationale de l'énergie atomique
AMO
- Accord de mise en oeuvre
BERD
- Banque européenne pour la reconstruction et le développement
CT
- Conseil du trésor
CNI
- Combustible nucléaire irradié
CU
- Compartment Unit
CVFR
- Cadre de vérification fondée sur les résultats
EE
- Évaluation environnementale
EPP
- Équipement de protection personnelle
EU
- États-Unis
GEM
- Groupe de membres experts
GTPPM
- Groupe de travail concernant le Programme de partenariat mondial
IGX
- Direction générale du Programme de partenariat mondial (au MAECI)
ISO
- Organisation internationale de normalisation
KBR
- Kellogg Brown & Root Services Inc.
LCEE
- Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
MAECI
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MHLP
- Marine Heavy Lift Partners BV
PEDS
- Partenariat pour l'environnement instauré dans le cadre de la dimension septentrionale
PDSN
- Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires
PGE
- Plan de gestion environnementale
PM
- Partenariat mondial
PMENR
- Programme multilatéral environnemental dans le domaine du nucléaire en Fédération de Russie
PPM
- Programme de partenariat mondial
PRCM
- Programme de réduction concertée des menaces
RPP
- Rapport sur les plans et les priorités
RU
- Royaume-Uni
SMN
- Sous-marin nucléaire
SSN
- Stratégie de sécurité nationale
START
- Traité sur la réduction des armements stratégiques
TI
- Technologie de l'information
TPSGC
- Travaux publics et services gouvernementaux Canada
UE
- Union européenne
UGEUEF
- Usine de génie de l'entreprise unitaire d'État fédérale (Russie)
UHE
- Uranium hautement enrichi
ZIE
- Direction de l'évaluation, ministère des Affaires étrangères du Canada

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1.0 Introduction et contexte

1.1 Introduction

Les transformations des paramètres de la sécurité nationale après la guerre froide a fait en sorte que la Russie s'est trouvée avec 200 sous-marins nucléaires (SMN) déclassés devant être démantelés de toute urgence. Les stocks de matière nucléaire et autres matériels radioactifs, tant à bord des sous-marins nucléaires que dans les chantiers navals présentent un risque considérable de vol, de prolifération et de sabotage, sans compter la grave menace qu'ils font peser sur le fragile écosystème de l'Arctique.

État de la flotte des sous-marins nucléaires russes après la guerre froide et la dissolution de l'Union soviétique :

  • 197 sous-marins nucléaires déclassés et en attente d'un démantèlement (120 provenant de la Flotte de l'Arctique et 77 de l'Extrême-Orient).
  • En 2002, en Russie septentrionale il y avait 36 sous-marins nucléaires contenant du combustible nucléaire irradié.
  • Certains navires sont dans un tel état de décrépitude qu'ils ont de la difficulté à rester à flot.

Bien que la Russie ait débuté le processus de déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins avec l'aide des États-Unis, il est évident qu'une aide supplémentaire immédiate était nécessaire pour résoudre le problème le plus rapidement possible et s'assurer de sécuriser les matières nucléaires et radioactives à bord des navires déclassés.

Au Sommet du G8 tenu à Kananaskis en 2002, tous les pays du G8 se sont engagés, dans le cadre du Programme de partenariat mondial, à soutenir la Russie dans le processus de démantèlement des sous-marins nucléaires.

1.2 Engagement canadien

Après ce sommet et selon le Programme de partenariat mondial, le Canada a mis en place son Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires (PDSN) lequel est géré par la Direction générale du Programme de partenariat mondial du ministère des Affaires étrangères et Commerce international.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires inclut un engagement du Canada à verser plus de 300 millions de dollars pour le démantèlement de sous-marins nucléaires russes, ce montant s'étalera sur une période de plus de 10 ans de vie du Programme de partenariat mondial.

En 2006, les priorités du Programme de partenariat mondial, géré par la Direction générale du Programme de partenariat mondiale, ont été révisées. Il a été décidé de réduire à 250 millions de dollars l'engagement du Canada. Un des motifs évoqués fut que la totalité des objectifs pouvaient quand même être atteints tout en maintenant un bon rendement lors de l'exécution du projet.

Au cours de la première phase du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, une première contribution de 120 millions de dollars a été versée pour le démantèlement de 12 sous-marins nucléaires de la flotte du Nord. Le rythme de demantèlement prévu est de 3 sous-marins par année, sur une période de 43 mois. Cet échéancier correspond à la fin de l'année fiscale 2008, qui se termine le 31 mars 2008 et au moment où la présentation approuvée par le Conseil du Trésor sera expirée.

Dès le lancement du programme, sur la base que le coût estimé pour le démantèlement d'un sous-marin variait approximativement entre 8 et 9,5 millions de dollars, les dépenses annuelles du programmes ont été estimées entre 27 et 31 millions de dollars par année.

Pendant les négociations avec la société Rosatom, le gouvernement canadien a émis deux conditions au ministère russe responsable du programme des sous-marins nucléaires déclassés :

i) Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires devra financer le démantèlement d'une seule classe de sous-marins, soit la classe Victor comprenant les Victor I, II et III.

ii) Le démantèlement devra obligatoirement s'effectuer dans un chantier naval unique, et de préférence à l'Usine de génie de l'entreprise unitaire d'État fédérale (UGEUEF) à Zvezdochka dans la région de Arkhangelsk.

Selon la version officielle de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, l'objectif des deux conditions était de maximiser les économies d'échelle et de réduire les coûts de gestion du projet. Vous trouverez des renseignements supplémentaires concernant les avantages de ces deux conditions à la section 5 intitulée Efficience et efficacité.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est régi par l'Accord bilatéral Canada-Russie signé en 2004. Des accords de mise en oeuvre annuels définissent les modalités des travaux que le chantier naval concerné doit accomplir, ainsi que la désignation des sous-marins à démanteler.

De plus, en mars 2004, le Canada a versé 32 millions de dollars au Fonds de soutien du Partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS), lequel est géré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Ce fonds a été constitué en 2002, par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, pour réunir et accorder des contributions en vue de régler des problèmes environnementaux dans le nord-ouest de la Russie. Les autres donateurs de ce fonds sont : l'Union européenne, le Danemark, la Finlande, la France, l'Allemagne, les Pays-bas, la Norvège, la Russie, la Suède et le Royaune-Uni. La Belgique est aussi un donateur de ce fonds.(1)

Le Fonds de soutien met en oeuvre et développe des projets en étroite collaboration avec les autorités russes et les programmes bilatéraux. Toutes les activités sont entreprises au nom du Programme multilatéral environnemental dans le domaine du nucléaire en Fédération de Russie (PMENR).

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2.0 Objectifs et contexte de l'évaluation

Une évaluation formative du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires avait d'abord été prévue en 2005-2006, dans le cadre de l'évaluation formative du Programme de partenariat mondial, suivi d'une évaluation sommative séparée en 2007-2008. Cependant, en raison des contraintes de temps et de la portée relativement grande de l'évaluation formative de 2006, des évaluations formatives en profondeur de chaque type de projet ne furent pas menées. Il fut décidé que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires serait évalué en profondeur dès la dernière phase de la mise en oeuvre numéro 2. La décision de la Direction de l'évaluation d'évaluer sommairement le Programme de partenariat mondial a été justifié par la similarité de procédures prévues aux accords de mise en oeuvre guidant le démantèlement des sous-marins nucléaires russes déclassés au chantier naval de Zvezdochka.

2.1 Objectifs

Les trois grands objectifs de cette évaluation sommative sont :

  1. Premièrement : Mesurer la pertinence, l'efficacité et l'efficience des activités menées aux termes des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2. Cette mesure fournira les informations utiles et nécessaires à la conception et l'élaboration des accords de mise en oeuvre prévus ou éventuels, et soulignera également les lacunes ou les besoins potentiels de certains amendements.
  2. Deuxièmement : Déterminer l'incidence réelle et l'importance pour les bénéficiaires russes de la participation canadienne au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. Les résultats informeront et guideront les gestionnaires de la Direction générale du Programme de partenariat mondial au moment d'une future prise de décision concernant la participation du Canada dans des activités de démantèlement de sous-marins.
  3. Troisièmement : Fournir les éléments de décision en vue du financement de la deuxième phase du Programme de partenariat mondial.

Les objectifs spécifiques de cette évaluation visent à :

  1. Déterminer dans quelle mesure l'étendue du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est conforme aux objectifs de la politique étrangère du Canada. Établir de quelle manière le programme, visant à combler les besoins du gouvernement russe et des autres parties concernées, a été développé depuis sa création. Définir si ce programme est un outil approprié pour atteindre les objectifs du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international concernant la réduction des risques des menaces provenant d'attaques terroristes et de la prolifération nucléaire.
  2. Évaluer l'efficacité et l'efficience du programme tel que conçu, sa gestion et son approche pour l'exécution, et déterminer les leçons apprises des deux accords de mise en oeuvre pour une intervention éventuelle dans ce domaine.
  3. Évaluer les résultats et les réalisations obtenus grâce aux accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 et identifier les leçons apprises qui pourraient être utilisées à nouveau dans les éventuels accords de mise en oeuvre.
  4. Évaluer l'ensemble des impacts environnementaux du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, ainsi que la contribution du Canada à la réduction des risques pour la santé, la sécurité et l'environnement causés par les sous-marins nucléaires.

3.0 Méthodologie

Basée sur plusieurs sources de données, l'évaluation a été menée en trois phases :

  1. Lancement du projet.
  2. Collecte des données.
  3. Analyse et rédaction du rapport.

3.1 Phase un : Lancement du projet

Cette première phase est utilisée lors de l'élaboration d'un plan de travail fixant les paramètres tout au long de l'évaluation. Elle vise à identifier les principaux documents et dossiers devant être examinés, à prévoir les interlocuteurs clés devant être interviewés et à planifier les visites de Moscou et du chantier naval de Zvezdochka pour y rencontrer les principaux intervenants russes.

3.2 Phase deux : Collecte des données

Lors de cette phase, la majorité des documents et dossiers provenant de la Direction générale du Programme de partenariat mondial sont examinés. L'équipe responsable de l'évaluation recherche également sur Internet des documents de référence supplémentaires.

3.2.1 Les entrevues des interlocuteurs clés et les visites

Parmi les principaux intervenants, des interlocuteurs clés ont été identifiés et ils ont été interviewés par téléphone ou en personne, lors d'entrevues partiellement structurées, tel que l'indique le Tableau A. La Direction générale du Programme de partenariat mondial a identifié les personnes clés devant être interviewées et l'équipe responsable de l'évaluation a suggéré des interlocuteurs clés supplémentaires.

Tableau A : Les entrevues des interlocuteurs clés
InterlocuteursNombre d'entrevueMéthode / Endroit
IGX3en personne /Ottawa
Société Rosatom4en personne /Moscou
Chantier naval de Zvezdochka14en personne / Zvezdochka
Communauté3en personne / Zvezdochka
L'équipe de contrôle2en personne / Ottawa par téléphone
Autres partenaires du Programme de partenariat mondial : Royaume-Uni*1par téléphone
Total :27 

* Interviewé dans le cadre de l'évaluation formative du Programme de partenariat mondial.

À la fin d'octobre 2006, l'équipe responsable de l'évaluation a effectué une visite du chantier naval de Zvezdochka afin de rencontrer les autorités du chantier naval, les représentants de la communauté et les membres de l'équipe de contrôle. Des entrevues ont été menées sur place. De plus, l'équipe a visité le chantier naval pour avoir une meilleure compréhension du déchargement du carburant et du processus de démantèlement.

Un déplacement à Moscou a précédé la visite du chantier naval. À Moscou, l'équipe responsable de l'évaluation a interviewé les dirigeants de la Société Rosatom et le ministre russe responsable des activités liées au démantèlement des sous-marins.

3.3 Phase trois : Analyse et rédaction du rapport

Lors de cette phase, l'équipe responsable de l'évaluation a analysé les données du projet et les informations obtenues lors des entrevues dans le but d'évaluer si les engagements de la présentation au Conseil du Trésor ont été atteints et si les objectifs de l'évaluation ont été atteints. Une présentation PowerPoint au personnel du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a permis de constater, par un résumé sommaire, le haut niveau des résultats atteints. Suite à celle-ci la version préliminaire et les rapports finaux ont été détaillés.

3.4 Limites

À cause des nombreux éléments à évaluer, aucun des éléments n'a été examiné en profondeur. Les membres de l'équipe responsable de l'évaluation se sont plutôt concentrés sur les plus grandes priorités et particulièrement sur les éléments relatifs à l'efficience, l'efficacité, la gouvernance et les résultats. Malgré le fait que cette évaluation porte essentiellement sur les accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2, nous reconnaissons que des activités sont en cours dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 3 et 4. Elles ont été prises en considération là où il le fallait, puisqu'il s'agit d'une évaluation sommative.

Il est à noter également que la contribution versée à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement a été omise de cette évaluation, puisque la Direction de l'évaluation a décidé d'évaluer à une date ultérieure toutes les contributions de la Direction générale du Programme de partenariat mondial à des organisations multilatérales. Il n'y avait pas de biais d'échantillonnage puisqu'il n'y avait qu'un site. Aucune limite n'est venue invalider l'évaluation.

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4.0 Principales constatations

4.1 Pertinence

Par cette évaluation on cherchait à déterminer si l'étendue du programme finançant le déchargement de carburant et le démantèlement des sous-marins russes déclassés demeurait justifiée, en plus de déterminer si ce programme continuait à correspondre aux besoins actuels de la Russie. De plus, par cette évaluation on voulait déterminer si le programme était conforme aux priorités fixées par le gouvernement fédéral et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

Les entrevues avec les interlocuteurs clés, l'examen des documents et les visites du site ont fourni des éléments prouvant que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires demeurait justifié, puisque la Russie a besoin actuellement, et pour une longue période, de l'aide internationale pour financer le démantèlement des sous-marins déclassés et que cela est conforme aux priorités fixées par le gouvernement canadien et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

4.1.1 La Russie a besoin de l'aide internationale

Selon la documentation(2), ce n'est qu'après la fin de la guerre froide que le besoin s'est fait sentir pour la première fois de demander de l'aide internationale pour démanteler les sous-marins nucléaires en Russie. Au cours de la guerre froide, l'Union soviétique avait créé la plus grande flotte de sous-marins nucléaires au monde. Entre le milieu et la fin des années 1980, la marine russe a commencé à déclasser plusieurs sous-marins pour diverses raisons : quelques-uns avaient atteint le terme de leur durée d'exploitation de 20 ans, d'autres ont été accidentés et ne pouvaient pas être réparés et d'autres ont été déclassés pour répondre aux engagements de traités pour réduire les armements, tel que le Traité sur la réduction des armements stratégiques (START). Il est estimé que pendant cette période approximativement 197 sous-marins ont été déclassés.

Il a fallu attendre jusqu'en 1986 avant que des procédures générales pour le démantèlement soient mises au point et jusqu'en 1988 avant que des mesures de sécurité soient ajoutées. En 1992, une procédure pour la mise en oeuvre d'un programme de recyclage des sous-marins a été mise au point.

Pendant ce temps, les infrastructures industrielles de la Russie n'étaient pas préparées pour le type d'activités requises. De plus, la Russie faisait face à un déclin économique occasionné par l'éclatement de l'ancienne Union soviétique, ce qui a eu pour résultat un financement insuffisant pour le démantèlement des sous-marins déclassés. La Russie a aussi manqué de ressources pour protéger adéquatement les matériaux nucléaires à bord de ses navires. Le combustible nucléaire irradié et les déchets radioactifs ont ainsi présenté des menaces pour l'environnement et la prolifération.

Afin d'aider la Russie à atteindre ses cibles visées selon le Traité sur la réduction des armements stratégiques (START), les État-Unis ont financé le démantèlement des sous-marins, de même que l'élimination des lanceurs de missiles balistiques et des missiles balistiques lancés par sous-marin selon le Programme de réduction concerté des menaces. Ce sujet sera approfondi à la section 4.1.2.

Le Partenariat mondial, institué au Sommet du G8 à Kananskis en 2002(3), a confirmé que le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés était une priorité russe qui demandait de l'aide internationale.

Pour compléter la preuve des besoins constants de la Russie, la Phase I(4) du Plan directeur stratégique de 2004 a émis un compte rendu du problème qui leur a été légué concernant les sous-marins nucléaires et a fourni les renseignements nécessaires pour fixer les montants requis de l'aide internationale.

Selon le résumé du Plan directeur stratégique(5), il a été estimé que pour compléter le démantèlement des flottes du Nord-ouest et de l'Extrême-Orient pour les années 2010-2012 un investissement de 4 milliards de dollars américains serait nécessaire. Compte tenu que la Fédération de Russie a budgétisé approximativement 70 millions de dollars américains, par année, pour les activités liées au démantèlement de sous-marins, dans la Phase I du Plan directeur stratégique, il a été estimé que cela pourrait prendre plusieurs décennies avant de résoudre le problème des sous-marins déclassés.

Au Sommet du G8, en 2006, à Saint-Petersburg, la Fédération de Russie a réaffirmé que la destruction des armes chimiques et le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés étaient « de première importance pour la mise en oeuvre des projets du Partenariat mondial en Russie ».(6)

4.1.2 L'aide internationale

Le Programme de réduction concertée des menaces a été créé en 1991 par le Nunn-Lugar Act. Il a autorisé le Départrement de la défense à apporter une aide financière aux états admissibles de l'ancienne Union soviétique. Il vise à démanteler et à détruire les armes de destruction massive, à renforcer la sécurité des armes nucléaires et des matières fissiles liées au démantèlement, à prévenir la prolifération et à aider à démilitariser les infrastructures industrielles et scientifiques.

Par l'assistance apportée avec le Programme de réduction concertée des menaces, les États-Unis aident également la Russie à accélérer les efforts de réduction des armes stratégiques afin de satisfaire le plus rapidement possible aux niveaux d'élimination fixés par le Traité sur la réduction des armements stratégiques (START).

La communauté internationale a donné suite au besoin cité ci-dessus. Par conséquent, au début des années 1990, les États-Unis ont aidé l'ancienne Union soviétique par le biais du Programme de réduction concertée des menaces. Grâce à ce programme(7), les États-Unis ont financé le démantèlement de 28 sous-marins nucléaires russes. Ils ont également contribué à éliminer 420 lanceurs de missiles ballistiques et 543 missiles ballistiques lancés par sous-marin. De plus, le Programme de réduction concertée des menaces a financé d'importants investissements dans l'infrastructure et l'équipement de nombreux chantiers navals, dont celui de Zvezdochka.

Le Tableau B résume l'aide apportée par plusieurs pays du G8 en ce qui concerne le démantèlement de sous-marins et le déchargement de carburant. Ces activités ont été menées dans le cadre du Partenariat mondial à partir du mois de juillet 2006(8).

Tableau B : Résumé de l'aide internationale
Pays :aide apportée :
Royaume-Uni
  • a démantelé 2 sous-marins de classe Oscar.
  • a démantelé un sous-marin de classe Victor, en collaboration avec la Norvège.
  • travaille à la restauration de la base navale de Gremikha, en collaboration avec la France.
  • travaille au centre d'entreposage de combustible nucléaire irradié au site de Atomflot à Murmansk.
  • travaille avec la Suède et la Norvège à la réhabilitation d'un centre d'entreposage temporaire de combustible nucléaire irradié à la Baie Andreeva.
Norvège
  • a démantelé 3 sous-marins de classe Victor.
  • un sous-marin de classe Victor est en démantèlement, avec la contribution de la Corée du Sud.
  • travaille avec le Royaume-Uni et la Suisse à la réhabilitation d'un centre d'entreposage temporaire de combustible nucléaire irradié à la Baie Andreeva.
Italie
  • a démantelé un sous-marin nucléaire de classe Yankee à l'Usine de génie de l'entreprise unitaire d'État fédérale, à Nerpa.
Allemagne
  • construit un centre d'entreposage à long terme de 150 compartiments de réacteur à la Baie Sayda.
  • construit à la Baie Sayda, une installation régionale pour les déchets solides radioactifs provenant du nord-ouest de la Russie.
Japon
  • par le programme "Star of Hope" dans l'Extrême-Orient, le Japon s'est engagé à démanteler 5 sous-marins :
    • 1 sous-marin est complètement démantelé,
    • 1 sous-marin est démantelé à 50 pour cent,
    • 4 sous-marins sont en attente d'un démantèlement.
Suède
  • a travaillé avec le Royaume-Uni et la Norvège à la réhabilitation d'un centre d'entreposage temporaire de combustible nucléaire irradié à la Baie Andreeva.
France
  • travaille à la restauration de la base navale de Gremikha, en collaboration avec le Royaume-Uni.
  • travaille à des projets visant à réparer l'incinérateur à déchets nucléaires au chantier naval de Zvezdochka.

4.1.3 Les priorités du gouvernement du Canada

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est conforme aux priorités du gouvernement du Canada et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. De plus, la déclaration faite par le premier ministre au Sommet du G8, en juillet 2006, réaffirme l'engagement du gouvernement à maintenir le financement pour le démantèlement des sous-marins nucléaires.

Les appuis aux Priorités stratégiques du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international

Deux des cinq priorités stratégiques mentionnées dans les Rapports sur les plans et les priorités de 2006-2007(9) du Volet des Affaires étrangères du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, sont liées aux activités du Programme de Partenariat mondial, et par association, au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires également. Ces deux priorités sont : la Priorité stratégique numéro 2 se lisant comme suit : « Un monde plus sécuritaire pour le Canada et les Canadiens, plus à l'abri des menaces que posent les États en déroute ou fragiles, le terrorisme, le crime transnational et les armes de destruction massive ». La Priorité stratégique numéro 4 se lisant comme suit : « Un engagement accru avec des partenaires du G8 de même optique ainsi qu'avec des pays émergents comme le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine ».

Le financement pour le démantèlement des sous-marins à propulsion nucléaire déclassés dans le cadre du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est l'une des actions prises afin de soutenir la Priorité stratégique numéro 2 qui fait état d'une menace terroriste éventuelle. Plusieurs informateurs clés ont constaté qu'il y avait un risque que des terroristes sabotent un sous-marin nucléaire en le faisant exploser ou en posant des explosifs à proximité pour causer une explosion. Les personnes interviewées ont expliqué que si un sous-marin à propulsion nucléaire venait à exploser ou s'il y avait un explosif placé à proximité causant une explosion, l'impact serait comparable à celui de Tchernobyl. Quelques-uns des informateurs clés ont ajouté que la possibilité que cela se produise était mince, mais que le risque était néanmoins réel et que ce risque devrait être pris au sérieux compte tenu des graves conséquences.

Une autre menace terroriste est le risque de vol d'uranium hautement enrichi (UHE) ou de toute autre matière radioactive provenant d'un sous-marin nucléaire. Ces derniers pourraient être vendus sur le marché noir et pourraient servir à la fabrication d'une ogive nucléaire ou d'une arme de dispersion radiologique(10).

Les sous-marins nucléaires sont plus exposés à la menace de vol lorsqu'ils sont amarrés aux bases navales en attente d'être transportés vers un chantier naval pour être démantelés. Ils sont exposés, parce qu'ils ne sont pas bien protégés et qu'ils ont à leur bord une équipe sans formation. Lorsqu'ils sont amarrés à la base navale, un inventaire complet des matières radioactives est réalisé, et c'est à ce moment qu'il y a un risque accru de vol des matières si les autorités ne sont pas vigilantes.

Le risque de vol de l'uranium hautement enrichi ou de toute autre matière radioactive est très bien documenté. Par exemple, selon un article parut dans The Nonproliferation Review en 2002(11), il est déclaré qu'en 1993, 4,5 kilogrammes d'uranium hautement enrichi à 20 p. 100 ont été volés au chantier naval de Sevmorput. Ils ont été retrouvés plus tard. Selon certaines sources documentaires, le commerce illicite de matières fissiles a augmenté au cours des 10 dernières années. Pour fabriquer une ogive nucléaire il suffit d'avoir entre 12 et 25 kilogrammes d'uranium hautement enrichi. Selon des sources documentaires et les interlocuteurs clés, les assemblages combustibles des sous-marins qui ont été démantelés grâce au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires contenaient au moins 90 p. 100 d'uranium hautement enrichi, ce qui veut dire qu'ils pourraient être utilisés comme arme.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a permis de prévenir les menaces en remplaçant, à bord des sous-marins, les équipes sans formation par des équipes civiles formées au chantier naval et en faisant un inventaire détaillé de toutes les matières. Les interlocuteurs clés ont déclaré qu'une fois amarré au chantier naval, la sécurité matérielle du sous-marin était assurée afin de le protéger contre le sabotage. De plus, des moniteurs-portiques pour les deux portes sont en attente d'une autorisation pour leur mise en service. Une fois activés, ces moniteurs seront en mesure de détecter le déplacement de toute matière radioactive.

Les autorités du chantier naval ont fourni des explications détaillées prescrivant la façon de retirer les assemblages des sous-marins nucléaires. Cette activité est soigneusement documentée, contrôlée et effectuée dans un environnement sécurisé, par des personnes formées. Une fois les assemblages des sous-marins retirés, ils sont recouverts de béton et entreposés provisoirement dans un conteneur blindé utilisé pour le transport, appelé TUK 108/TK 18. Alors qu'ils étaient au chantier naval, les membres de l'équipe responsables de l'évaluation ont visité les installations marines de déchargement du carburant et ont vu les équipements de contrôle et d'entreposage. Les autorités du chantier naval, du programme et les membres de l'équipe de contrôle ont constaté que le chargement du combustible nucléaire irradié devant être expédié au centre d'entreprosage de Mayak a été pris en charge par les autorités russes, sous bonne garde, et rapidement après leur retrait, et qu'il n'est pas resté au chantier naval pendant une longue période. Toutes les étapes et les mesures fe sécurité requises sont prévues dans l'accord de mise en oeuvre.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires soutient la Priorité stratégique numéro 4, par le biais d'un plus grand engagement avec les autres pays du G8 et de la Russie. Pour les interlocuteurs clés, la reconnaissance, en 2006, des efforts de l'ambassadeur russe envers le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international, est la preuve d'un plus grand engagement. De plus, la haute direction du chantier naval a présenté le Canada, au premier ministre russe et aux autres autorités de la société Rosatom, en mettant l'accent sur sa participation au programme de démantèlement des sous-marins.

Les interlocuteurs ont également constaté que le Canada était considéré dans le groupe de travail du G8 comme étant un chef de file dans le domaine du démantèlement des sous-marins en Russie. Il a été pris en considération que plusieurs autres pays du G8, incluant l'Italie, le Royaume-Uni et le Japon, avaient demandé conseil sur la façon de travailler avec la Russie dans le domaine du démantèlement de sous-marins. Le Canada a également été consulté par le Royaume-Uni et les Pays-Bas lors du transport réussi, par un navire transporteur de colis lourds, partant de la Russie septentrionale vers le chantier naval de Zvezdochka, de 2 sous-marins nucléaires, avec leurs réacteurs remplis de combustible. Cette opération était une première mondiale.

Les personnes interrogées ont aussi mentionné que le Canada était cité en exemple pour avoir mis en oeuvre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, ce qui avait eu deux répercussions supplémentaires sur les pays membres et non-membres du G8. La première répercussion était qu'un pays sans Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires avait été encouragé à verser un financement supplémentaire à un autre pays qui procède actuellement au démantèlement des sous-marins en Russie. La deuxième répercussion était que les autres pays ayant complété leur Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires avaient décidé de financer le démantèlement de sous-marins supplémentaires en plus de ceux prévus dans leurs engagements initiaux.

Comme preuve additionnelle d'un plus grand engagement des pays, dont la Russie, aux vues similaires, le Canada est aussi un membre actif du Groupe de membres experts (GME)(12) au sein de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). En 2005, le membre russe du Groupe de membres experts a fait une présentation sur la coopération entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le chantier naval de Zvezdochka, en exposant les grandes lignes du progrès effectué. Le Canada est aussi représenté au comité du Partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS) de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), à cause de sa contribution au fonds de financement. Le Canada étant représenté dans ces deux organisations multilatérales, il a ainsi l'occasion d'accroître sa visibilité au sein d'une communauté internationale élargie.

Déclaration du premier ministre au Sommet du G8

Dans sa déclaration au Sommet du G8, en 2006, le premier ministre réitère l'engagement du Canada à financer le démantèlement des sous-marins nucléaires en Russie septentrionale, il fournit ainsi une preuve supplémentaire que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires fait partie des priorités du gouvernement du Canada.

Non seulement le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires correspond directement à l'engagement du Canada envers le Partenariat mondial du G8, de démanteler des sous-marins, mais il contribue en plus à la sécurité de l'environnement. Dans la déclaration au Sommet du G8, à Kananaskis, en 2002, les dirigeants du G8 ont aussi reconnu les projets concernant « la sûreté nucléaire (y compris les questions environnementales). »(13) Les dangers environnementaux que représentent la détérioration des sous-marins nucléaires sont très bien documentés. Par exemple, le Plan directeur stratégique, en Phase 1, décrit le problème de l'émission de substances radioactives dans l'environnement aquatique de l'Arctique provenant des sous-marins endommagés, qui pourraient sombrer ou qui ont déjà sombré, comme le sous-marin K-159, en 2003. Ces questions environnementales préoccupent le Canada, aussi bien que les autres pays circumpolaires. Plusieurs interlocuteurs clés, et plus particulièrement ceux provenant du chantier naval et de la communauté, ont exprimé leurs inquiétudes concernant les conséquences environnementales potentielles que pourraient causer la détérioration des sous-marins.

4.2 Gouvernance et mécanismes d'exécution

Cette évaluation a analysé les questions suivantes concernant le projet de gouvernance et les mécanismes d'exécution :

  • Le degré selon lequel la conception du projet et la structure de gestion (y compris les rôles et les responsabilités des intervenants, et les mécanismes de communication) ont contribué à la réalisation des résultats.
  • Les impacts que ce projet a eus sur les autres domaines d'intérêt au Canada.
  • La capacité du Canada et de la Direction générale du Programme de partenariat mondial de mettre en valeur ce projet.

4.2.1 Conception du projet et gestion de la structure

Les éléments de preuve suivants, concernant la conception du projet et la gestion de sa structure, ont contribué à la réalisation des résultats :

  • Le projet a été mené sur une base bilatérale.
  • Toutes les activités de démantèlement se font à un seul chantier naval, celui de Zvezdochka.
  • Les accords de mise en oeuvre sont négociés annuellement.
  • Les compétences et l'expérience des membres de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial répondent aux besoins du projet.
  • Des techniciens experts chevronnés participent au projet.
  • Une supervision constante est exercée.
  • Des analyses de risques sont menées et prises en comptes.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est mené bilatéralement

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est administré par l'Accord bilatéral Canada-Russie, signé en 2004. Selon cet accord, les cadres supérieurs de la Direction générale du Programme de partenariat mondial négocient annuellement les accords de mise en oeuvre avec les cadres supérieurs du chantier naval.

Le Tableau C illustre les relations entre les principaux intervenants et les bénéficiaires, ainsi qu'un bref résumé de leurs rôles et de leurs responsabilités. Comme il est montré dans ce tableau, le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est mené sur une base bilatérale par la Direction générale du Programme de partenariat mondial, à titre de donateur, et le représentant de la Fédération de Russie, à titre de bénéficiaire. La société Rosatom détermine quels sous-marins seront assignés au programme canadien. Les interlocuteurs clés ont déclaré que cette relation bilatérale contribue au succès du programme. Elle permet de travailler directement et en collaboration avec les décideurs de la société Rosatom et ceux du chantier naval.

Tableau C : Les principaux intervenants et les bénéficiaires

Tableau C : Les principaux intervenants et les bénéficiaires

Toutes les activités de démantèlement se font à Zvezdochka

Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré qu'au moment de la conception du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, le Canada a insisté pour que tous les démantèlements se fassent sur un unique chantier naval et de préférence au chantier naval de l'Usine de génie de l'entreprise unitaire d'État fédérale à Zvezdochka, situé dans la région de Arkhangelsk, en Russie septentrionale. Les gestionnaires du chantier naval de Zvezdochka ont plus de 12 ans d'expérience de travail avec des pays occidentaux. En particulier avec les États-Unis, dans le cadre du Programme de réduction concertée des menaces, où le chantier naval avait prêté les infrastructures, y compris les installations marines de déchargement du carburant modernes et les cisailles Harris. De plus, le chantier naval a un excellent dossier de sécurité concernant ses employés. Les gestionnaires du chantier naval sont responsables de la sécurité physique des sous-marins et de leurs contenus dès qu'ils sont en leur possession. Ils sont également responsables de toutes les activités concernant le déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins telles que détaillées dans les accords de mise en oeuvre. Le chantier naval est aussi responsable de se conformer à la réglementation de la Fédération de Russie et d'obtenir les licenses et approbations nécessaires. L'atelier de conception, ONEGA, offre de la documentation concernant les processus de déchargement de carburant et de démantèlement.

La documentation du projet et la visite du chantier naval ont aussi confirmé la capacité des gestionnaires du chantier naval, la formation adéquate des ressources humaines et l'engagement à réaliser les résultats.

Les interlocuteurs clés ont constaté que la décision de concentrer toutes les activités dans un seul chantier naval contribue à la réalisation des résultats en augmentant l'efficience et l'efficacité (qui seront abordés plus en détails dans la section 5) et en établissant de solides relations de travail basées sur la cohérence, la prévisibilité et le respect mutuel.

Accords de mise en oeuvre annuels

Les interlocuteurs clés ont fait remarqué que les accords de mise en oeuvre ont un effet bénéfique sur la cohérence et la prévisibilité. La structure des documents demeure la même pour chaque accord de mise en oeuvre, bien que la portée de l'accord de mise en oeuvre changera à chaque fois pour correspondre aux tâches et aux objectifs à entreprendre. Le processus de démantèlement d'un sous-marin de classe.

Chaque accord de mise en oeuvre comprend un certain nombre d'éléments principaux, tels que : le numéro de coque du sous-marin à être transporté, déchargé de son carburant et démantelé et la gestion du combustible nucléaire irradié. Il comprend aussi une structure détaillée de répartition du travail qui définit les tâches à accomplir, les jalons et les modalités de paiement. Dans chaque accord de mise en oeuvre les montants d'argent sont mentionnés en dollars canadiens sur la base de prix fixes. L'accord définit également qu'il est de la responsabilité des autorités du chantier naval de présenter des rapports mensuels et finaux et de donner un compte rendu des visites de contrôle mensuelles effectuées par la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les techniciens experts. De plus, la Direction générale du Programme de partenariat mondial verse, pour les infrastructures mineures et l'équipement, un montant supérieur à 5 pour cent de la valeur de l'accord de mise en oeuvre, y compris ceux liés à l'environnement. Ce sont les autorités du chantier naval qui proposent les projets et l'équipement à être inclus dans ce 5 pour cent et la Direction générale du Programme de partenariat mondial négocie avec eux afin de décider lesquels seront financés. Une analyse des accords de mise en oeuvre confirme la cohérence des accords numéros 1 et 2, et confirme également comment la nature détaillée des documents fournit une prévisibilité pour tous les principaux intervenants.

Les dirigeants du chantier naval ont déclaré que la cohérence et la prévisibilité des accords de mise en oeuvre contribuent à la réalisation des résultats, puisqu'ils savent à quoi s'attendre et qu'ils savent qu'ils sont en mesure d'exécuter les accords avec succès, car ils peuvent prévoir la disponibilité de ressources humaines suffisantes. Les dirigeants du chantier naval ont également constaté que les négociations annuelles sont menées dans le respect mutuel et il est évident que les deux parties sont déterminées par la réalisations des résultats et le succès de l'exécution des conditions des accords. Selon l'un des répondants du chantier naval : « Ceux qui veulent travailler cherchent des moyens, ceux qui ne veulent pas travailler cherchent des excuses. » La visite du chantier naval a confirmé que les deux parties sont déterminées à faire le travail et cherchent des moyens pour qu'il soit fait.

Compétences et expérience de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et des techniciens experts

Parmi les personnes interrogées, plusieurs ont déclaré que les compétences et l'expérience de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial contribue au succès du programme. Plus particulièrement, les interlocuteurs clés ont remarqué les grandes compétences des membres de l'équipe dans le domaine de la négociation, de la gestion de projet et de la technologie de l'information. Ceci inclut l'expérience à bord d'un sous-marin nucléaire. Les répondants ont souligné que la grande compétence des Canadiens dans le domaine de la négociation a conduit la société Rosatom à accepter que toutes les activités soient menées à Zvezdochka. Une grande expérience dans la gestion de projets et dans le domaine des technologies de l'information sont visibles dans la structure et les conditions des accords de mise oeuvre annuels et dans l'approche méthodique du programme de démantèlement. Par exemple, l'introduction du logiciel Microsoft Project Management par l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, qui est maintenant utilisé sur une base régulière par le personnel du chantier naval pour conserver une trace des jalons dans la structure de répartition du travail. Plusieurs interlocuteurs clés du chantier naval ont constaté que le professionnalisme, le dévouement et l'expertise du personnel de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont contribué de manière significative à la réalisation des résultats.

Le Tableau D illustre que l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial est soutenue par une équipe externe très forte. Comme avec les autres volets du Programme de partenariat mondial, la haute direction de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a intentionnellement conçu le programme de façon à constituer une petite équipe ministérielle qui pourrait être soutenue par des techniciens experts de l'externe. Dans le cas du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, la société Teledyne Brown Engineering a fourni une équipe de soutien pour la négociation et le contrôle. D'autres experts spécialisés ont été recrutés en sous-traitance dans d'autres firmes. Certaines personnes de l'équipe de Teledyne Brown, étaient expérimentées dans le domaine de la négociation avec les autorités des chantiers navals russes (incluant Zvezdochka) concernant le démantèlement de sous-marins et d'autres navires. Cette expérience avait été acquise dans le cadre du programme américain de réduction concertée des menaces. Certaines personnes de l'équipe de contrôle avaient également de l'expérience à bord de sous-marins nucléaires de la marine britannique et de la marine américaine. Les répondants de la société Rosatom et ceux du chantier naval ont mentionné que l'expertise technique et l'expérience des sous-marins de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et de l'équipe de contrôle sont les raisons du succès du programme canadien, puisque ces derniers ont la capacité de comprendre immédiatement la terminologie, les enjeux et les conditions de travail liées aux sous-marins nucléaires.

Tableau D : La Direction générale du Programme de partenariat mondial et la structure de gestion du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires

Tableau D : La Direction générale du Programme de partenariat mondial et la structure de gestion du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires

Cependant, la petite équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial rend le programme vulnérable advenant un changement dans l'effectif, surtout depuis qu'une partie de la gestion du projet, de la technologie de l'information et de l'expérience des sous-marins appartient à une seule personne. Toutefois, les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial prétendent que cette vulnérabilité est en voie d'être corrigée par la création d'un poste d'ingénieur marin qui relèvera du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires et par la dotation du poste d'agent de projet qui apportera un soutien supplémentaire.

Supervision constante

Les accords de mise en oeuvre décrivent en détails les visites de contrôle technique mensuelles qui sont effectuées au chantier naval par l'équipe de contrôle de la Direction générale du Programme de partenariat mondial. Les visites sont exhaustives et obligatoires pour que la Direction générale du Programme de partenariat mondial puisse effectuer les paiements progressifs au chantier naval. Plusieurs activités sont tenues lors de chaque visite de contrôle, les principales sont : de faire des réunions d'avancement structurées pour discuter des événements qui se sont déroulés depuis plus de 28 jours, ou de l'échéancier des travaux pour les deux prochains mois; d'inspecter visuellement les activités de déchargement du carburant et de démantèlement; de prendre des photographies couleur pour documenter le progrès des activités; de confirmer les déplacements des sous-marins nucléaires ; d'assister aux déplacements des cercueils de transport pour les TK 18 ou TUK 108 et de visiter les installations prévues pour la manutention des déchets radioactifs solides ou liquides. Chaque visite de contrôle est d'une durée minimum de 2 jours et est menée par au moins deux personnes de l'équipe. De plus, à tous les trois mois, les membres de l'équipe de contrôle environnementale effectuent une visite pour évaluer la sûreté environnementale et les progrès réalisés pour atteindre les cibles fixées selon le Plan de gestion environnementale. (voir section 7)

Les interlocuteurs clés du chantier naval ont constaté que les visites mensuelles de contrôle étaient de meilleures pratiques que celles réalisées par les États-Unis lors du Programme de réduction concertée des menaces et que le chantier naval pouvaint facilement répondre à leurs besoins. Les représentants du chantier naval sont allés plus loin en disant qu'ils avaient constaté que les visites de contrôle contribuaient à une discipline qui permettait de réaliser les résultats, car le personnel savait que l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial viendrait vérifier mensuellement si la structure de répartition du travail était suivie. Le chantier naval était également motivé à garantir que les jalons étaient réalisés pour obtenir les paiements progressifs. Les représentants du chantier naval ont également constaté que les visites de contrôle mensuelles aidaient, grâce à des contacts réguliers, à construire des relations de confiance entre le chantier naval et l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial. La coïncidence a fait en sorte qu'il y avait une visite de contrôle au moment même où l'équipe de l'évaluation a visité le chantier naval, et cette dernière n'a pu que constater la dynamique de coopération dans une optique commerciale qui s'était établie entre les représentants du chantier naval et l'équipe de la Direction générale du Programme.

Les accords de mise en oeuvre fournissent également une base pour une vérification et une inspection par la Direction générale du Programme de partenariat mondial. Selon les accords de mise en oeuvre, le chantier naval doit fournir tous les documents financiers, tels que les attestations bancaires, les factures et les rentrées de fonds concernant les activités des sous-marins à propulsion nucléaire. La documentation confirme qu'une vérification a été complétée pour l'accord de mise en oeuvre numéro 1. Une vérification pour l'accord de mise en oeuvre numéro 2 était en cours lorsque l'équipe d'évaluation a visité le chantier naval.

Analyses de risques menées et prises en compte

La documentation et les entrevues effectuées auprès des interlocuteurs clés confirment que les analyses de risques menées et prises en compte par la Direction générale du Programme de partenariat mondial et l'équipe de soutien contribuent à la réalisation des résultats. Un registre des risques bien conçu est tenu par la Direction générale du Programme de partenariat mondial et il est mis à jour mensuellement. La documentation du projet a identifié des risques dans les secteurs suivants : industriel (concernant la sécurité des travailleurs), environnemental et écologique (à cause des sous-marins nucléaires, et des déchets radioactifs et dangereux), gestion (le chantier naval est situé dans une localité éloignée et des difficultés de communication) et sécurité (sabotage et vol). La sécurité des travailleurs est considérée comme étant un secteur à risque élevé. Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont constaté que la principale stratégie pour mitiger les risques sont les visites de contrôle. Ces visites permettent à la Direction générale du Programme de partenariat mondial et aux membres de l'équipe de contrôle de maintenir un contact régulier avec le chantier naval, ce qui augmente la sensibilisation aux risques en faisant un appel à tous pour suggérer et mettre en oeuvre des stratégies pour atténuer les risques, comme par exemple, de former au Canada les travailleurs à la sécurité environnementale. L'importance de la tenue d'un registre des risques a été démontrée en août 2005 lorsqu'il y eu un accident fatal à bord du sous-marin nucléaire 645(14). Le risque avait préalablement été identifié dans le registre des risques et le personnel de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a suivi les procédures appropriées qui avaient été identifiées pour cette éventualité. Pour diminuer les probabilités qu'un semblable accident se produise à nouveau, la Direction générale du Programme de partenariat mondial et le chantier naval ont mis en application des mesures supplémentaires d'atténuation des risques, en incluant des sûretés additionnelles, des procédures d'inspection et des équipements.

4.2.2 Impacts sur les autres sphères d'intérêts au Canada

Les responsables de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont constaté que le succès du programme de sous-marins était souvent mis en valeur par les responsables russes lors de discussions avec les hauts dirigeants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et que le Canada était reconnu par les pays membres et non-membres du G8 comme étant un chef de file dans le domaine du démantèlement des sous-marins nucléaires en Russie. Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré que le succès du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a eu un effet levier pour la réalisation des résultats dans le domaine de la sécurité matérielle des sites nucléaires. Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré que la Russie hésitait à inclure dans l'accord bilatéral le sujet de la sécurité matérielle puisqu'elle voulait essentiellement se concentrer sur la destruction des armes chimiques et le démantèlement des sous-marins. Cependant, après avoir vu l'engagement canadien et le succès du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires à Zvezdochka, les dirigeants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont constaté que leurs homologues russes sont maintenant plus disposés à discuter de sécurité matérielle et ils se sont récemment engagés à sept projets pour un total de 20 millions de dollars.

La capacité de développement au Canada et la Direction générale du Programme de partenariat mondial

Selon toute vraisemblance, ce projet offre la possibilité, aux sociétés canadiennes ou aux autres ministères, de développer des relations commerciales dans le domaine du démantèlement des sous-marins nucléaires. La Direction générale du Programme de partenariat mondial a obtenu plus que l'expertise technique requise dans son contrat avec Teledyne Brown Engineering, puisque cette société s'est tournée vers la sous-traitance avec plusieurs firmes spécialisées. (voir le Tableau D) Au sein du gouvernement canadien, les interlocuteurs clés ont constaté que plusieurs organismes pouvaient donner des conseils, il s'agit de la Direction de la sûreté nucléaire du ministère de la Défense nationale, et à l'occasion Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. De plus, la Direction générale du Programme de partenariat mondial encourage la participation des institutions canadiennes, le cas échéant, telle que la Commission canadienne de sûreté nucléaire et Énergie atomique du Canada limitée. Ces deux institutions ont l'expérience technique dans le déclassement des installations nucléaires et dans la conception et la construction des installations pour le confinement des déchets. Des avis juridiques sont prescrits par des avocats au service du gouvernement en ce qui concerne le respect des contrats et les accords de mise en oeuvre. Une faible partie des efforts a été consacré au développement de la capacité de gestion de projets au sein de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, car la décision, dès la création du projet, a été prise de maintenir une petite équipe pour minimiser les frais administratifs généraux.

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5.0 Efficience et efficacité

Cette évaluation fixe le degré avec lequel la mise en oeuvre du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires canadien est efficient et efficace, en identifiant les facteurs qui contribuent à l'efficience et à l'efficacité globales et en identifiant les facteurs indicateurs d'efficience et d'efficacité

5.1 Efficience et efficacité globales

Les interlocuteurs clés interviewés, l'examen des documents et la visite au chantier naval ont confirmé que les éléments suivants contribuent à l'efficience et à l'efficacité globales du programme :

  • La négociation en parallèle a permis un lancement rapide du programme.
  • La souplesse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en plus de celle du chantier naval ont augmenté l'efficience et l'efficacité du programme.
  • Le démantèlement d'une seule classe de sous-marins a permis des économies d'échelle.
  • Le démantèlement du sous-marin en entier était la seule option des représentants russes.
  • Le déchargement du carburant et le démantèlement sont concentrés dans un seul chantier naval.
  • Le programme géré bilatéralement par les responsables du chantier naval et la petite équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a réduit les coûts de gestion.
  • Fixer les prix en dollars canadiens au contrat a éliminé les risques financiers.

La négociation en parallèle

Les interlocuteurs clés, choisis parmi les principaux intervenants, ont affirmé que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires canadien a été mis en oeuvre très rapidement après la fin des négociations de l'accord bilatéral. Cette période fut courte, car la Direction générale du Programme de partenariat mondial a dans le même laps de temps qu'elle négociait l'Accord bilatéral Canada-Russie, négocié l'accord de mise en oeuvre numéro 1, et préparé la présentation au Conseil du Trésor et l'évaluation environnementale. Ces activités en parallèle ont permis une mise en oeuvre rapide du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, qui s'est effectuée immédiatement après la signature de l'accord bilatéral, l'approbation de la présentation par le Conseil du Trésor et la fin de l'évaluation environnementale.

Contrairement aux négociations canadiennes, les représentants du chantier naval ont déclaré que la négociation avec un autre pays du G8 dans le but de signer un accord bilatéral a duré plusieurs années. Les représentants du pays du G8 ne peuvent pas concevoir de négocier un accord de mise en oeuvre avant la signature de l'accord bilatéral. Les représentants du chantier naval ont constaté qu'il y a un long processus avant de parvenir à signer un accord de démantèlement avec le pays du G8 et que pendant ce temps la menace que constitue les navires s'aggrave.

Malgré le succès des négociations en parallèle, le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires n'a eu que 43 mois pour respecter l'engagement au Conseil du Trésor de démanteler 12 sous-marins, au lieu de 48 mois si le programme avait commencé au début de l'année 2004. Les interlocuteurs clés ont avancé que les 5 mois « manquants » pourraient avoir des conséquences sur la capacité de décharger le carburant et démanteler tous les sous-marins. En janvier 2007, les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont indiqué que ce problème serait traité par les accords de mise en oeuvre numéro 3 et 4. (Ce sujet sera abordé plus loin.)

La souplesse augmente l'efficience et l'efficacité

Plusieurs interlocuteurs clés ont prétendu que la souplesse des deux parties, soit le chantier naval et la Direction générale du Programme de partenariat mondial, a augmenté l'efficience et l'efficacité du programme. Les représentants du chantier naval ont déclaré que la Direction générale du Programme de partenariat mondial avait les habiletés nécessaires pour les aider à résoudre leurs problèmes et à réaliser les jalons de façon non séquentielle. La vision commune et la confiance mutuelle développées lors des négociations et les visites de contrôle ont fait en sorte que la Direction générale du Programme de partenariat mondial n'a pas à faire la micro-gestion du chantier naval. Les visites de contrôle mensuelles donnent l'occasion de discuter régulièrement de stratégies pour atteindre les cibles fixées. De plus, les interlocuteurs clés ont déclaré que les jalons pouvaient être déplacés d'un accord de mise en oeuvre à un autre. La Direction générale du Programme de partenariat mondial n'a pas pris l'attitude rigide « trois sous-marins déchargés de leur carburant et démantelés par accord de mise oeuvre ». Elle a plutôt fait en sorte que le programme soit axé sur l'élimination de la menace de prolifération de l'uranium hautement enrichi en s'assurant que les sous-marins soient transportés au chantier naval dans les plus brefs délais après avoir été identifiés par la société Rosatom. Comme indiqué à la section 6.1, tous les sous-marins sont présentement au chantier naval et sept ont déjà été déchargés de leur carburant(15).

Le démantèlement d'une seule classe de sous-marins a permis des économies d'échelle

Les interlocuteurs clés de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les principaux intervenants russes ont constaté que les négociateurs canadiens avaient insisté sur le financement du démantèlement, dans la mesure du possible, d'une seule classe de sous-marins. Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires visaient, notamment, la classe Victor (I, II, III), laquelle est l'une des classes des plus petits sous-marins à propulsion nucléaire classique construits. Les personnes interviewées et la documentation confirment qu'il s'agit de la façon la plus économique de démanteler des sous-marins car les réacteurs contiennent un nombre semblable d'assemblages combustibles, comparativement aux réacteurs des sous-marins plus grands, il y a donc moins à démanteler dans les plus petits sous-marins. Par exemple, dans le document de l'évaluation environnementale il y est noté qu'il y a moins de déchets dangereux non-nucléaires à traiter et à éliminer dans le sous-marin de classe Victor comparativement aux sous-marins de classe Oscar ou Typhoon.

Une seule classe de sous-marins à décharger de son carburant et à démanteler correspond également à la préparation d'un seul jeu de documents. Les représentants du chantier naval ont déclaré que le fait de se concentrer sur une seule classe de sous-marins avait augmenté la capacité de déchargement au chantier naval ce qui a augmenté l'efficience du personnel et le processus de rationalisation. Par exemple, pendant la procédure de déchargement du carburant, le chantier naval est en opération 24 heures par jour, avec trois périodes de travail. De 2003 à 2005, le chantier naval a procédé à six déchargements de carburant, dont trois avec le programme canadien, comparativement à l'année 2006 où pendant les 9 premiers mois le chantier naval a déchargé de leur carburant 4 sous-marins.

Le démantèlement du sous-marin en entier était la seule option

Cette évaluation a cherché à découvrir si l'efficience aurait pu être augmentée en finançant seulement le déchargement de carburant et en laissant le financement du démantèlement sous la responsabilité du gouvernement russe ou du chantier naval. Avec ce scénario, le financement canadien aurait pu augmenter le nombre de sous-marins pour lesquels le déchargement de carburant aurait été effectué. Plusieurs interlocuteurs clés, y compris les autorités de la société Rosatom, ont mentionné que le gouvernement russe ne voulait pas d'un programme consistant à décharger le carburant seulement, en laissant le financement du démantèlement complet et la gestion des déchets aux autres. Il a été souligné qu'il y avait des matières radiologiques et dangereuses qui demeuraient dans les sous-marins après le déchargement du carburant et qu'elles continuaient ainsi à présenter une menace pour l'environnement. Ce point de vue était partagé par le Canada. Il y a aussi la question de l'entrepose et de la sûreté des coques déchargées qui resteraient à flot au chantier naval. De plus, depuis que la Russie démantèle aussi entre 4 et 5 sous-marins par année et qu'elle paie pour maintenir les sous-marins nucléaires à Mayak (ce qui a été déclaré très dispendieux), les répondants ont constaté qu'il y avait des fonds insuffisants dans le budget russe pour démanteler le reste des sous-marins déchargés de leur carburant.

Les représentants du chantier naval ont expliqué que le processus de démantèlement n'a pas de capacité d'autofinancement, par conséquent, ils ne sont pas en mesure d'octroyer des sommes pour couvrir le coût du démantèlement des sous-marins qui aurait été déchargés de leur carburant grâce au financement canadien. Selon les représentants du chantier naval, le besoin de démanteler le sous-marin dans son entier découle de l'expérience russe vécue avec les États-Unis, dès le commencement du Programme de réduction concertée des menaces lorsqu'ils voulaient seulement financer le retrait des missiles, laissant le reste du navire à être démantelé par un autre. Sur la base de cette expérience, il a été déterminé que la valeur de rebut de la coque était plus basse que le coût de démantèlement d'un sous-marin. Les représentants du chantier naval ont déclaré que l'étendue de leur chantier était de taille semblable à celui de Seattle et qu'en travaillant en collaboration avec leurs homologues américains, ils ont estimé le coût du démantèlement des sous-marins et la valeur de rebut en cherchant à déterminer si le processus pouvait être fait selon le principe du recouvrement des coûts. Selon les analyses, la valeur de rebut totalise entre 5 et 7 pour cent du coût du démantèlement(16). Pour ces motifs, et dans la situation où l'objectif est de réduire la prolifération et les menaces concernant la sûreté environnementale que présente les sous-marins nucléaires déclassés, le Canada est astreint à financer le déchargement du carburant et le démantèlement de la structure des coques. Comme l'ont expliqué les autorités de la société Rosatom, et selon les lois du gouvernement fédéral de Russie, suite à la vente de produits récupérables, tous les fonds reçus par le chantier naval doivent être transférés au gouvernement russe, qui les dépose dans un compte spécial du Trésor public. Le Trésor notifie ensuite à la société Rosatom la disponibilité des fonds et cette dernière, avec le ministère du Développement économique et du Commerce, décide comment les fonds seront distribués parmi les projets liés au démantèlement des sous-marins nucléaires, Les fonds sont principalement attribués pour : le démantèlement des sous-marins nucléaires, le traitement du combustible nucléaire irradié, la gestion des déchets radiologiques et le démantèlement des navires nucléaires de soutien ou des navires de surface.

Le déchargement du carburant et le démantèlement sont concentrés dans un seul chantier naval

Comme le ministère russe responsable du programme de démantèlement des sous-marins, la société Rosatom voulait que les fonds canadiens soient directement versés à deux ou trois chantiers navals. Cependant, les autorités de la société Rosatom et la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont décrit comment les négociateurs canadiens ont insisté sur le fait que le Canada ne financerait les activités de déchargement du carburant et de démantèlement que dans un seul chantier naval, et de préférence au chantier naval de Zvezdochka. Les interlocuteurs clés ont expliqué que la concentration de toutes les activités dans un seul chantier naval contribuait à minimiser les coûts de gestion du projet et à réduire les frais de transport et les frais administratifs généraux. En concentrant toutes les activités au chantier naval de Zvezdochka avec son projet expérimental de gestion de l'ouest et des structures de pointe, l'efficience et de l'efficacité étaient assurées, parce que la courbe d'apprentissage était moins élevée pour les intervenants principaux en terme de vision commune demandée et le personnel du chantier naval pouvait exécuter ses tâches d'une manière plus efficace. Comme discuté plus haut, le chantier naval a déjà démontré l'efficience du processus de déchargement du carburant.

Le programme est géré bilatéralement par une petite équipe de la Direction générale du programme

Les informateurs clés ont constaté qu'une petite équipe à la Direction générale du Programme de partenariat mondial aidait à minimiser les frais administratifs généraux. Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont expliqué qu'en impliquant seulement les principaux intervenants qui avaient un intérêt direct dans le programme, les communications étaient moins nombreuses, donc prenaient moins de temps et que les décisions étaient prises avec plus d'efficience. Depuis que la Direction générale du Programme de partenariat mondial gère le programme directement avec le chantier naval et le partenaire russe, les coûts de gestion du projet ont aussi été minimisés, parce que des frais n'ont pas dû être payés à un entrepreneur principal de l'ouest. Selon la documentation, les coûts de gestion du projet pour le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires sont approximativement de 6 pour cent. Ces coûts sont inférieurs à l'intervalle de variation engagée dans la présentation au Conseil du Trésor, qui étaient de plus de 7 pour cent.

Fixer le prix en dollars canadiens au contrat a éliminé les risques financiers

Selon les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, les négociateurs canadiens, avec l'aide d'un ancien représentant américain du Programme de réduction concertée des menaces, qui connaissait les coûts au chantier naval de Zvezdochka, ont été en mesure de négocier un prix moins cher par sous-marin, comparativement à tout autre pays occidental à ce chantier naval, lors de l'accord de mise en oeuvre numéro 1. Il est devenu le point de référence pour les éventuels accords de mise en oeuvre. Les prix apparaissant dans les accords de mise en oeuvre son fixés en dollars canadiens et sont négociés sur la base d'un prix fixe avec des paiements émis seulement une fois que les jalons sont atteints et vérifiés. Les interlocuteurs clés ont constaté que cette méthode faisait en sorte que les risques financiers étaient soutenus par le chantier naval et qu'il était dans leur intérêt de garantir que le travail soit fait de façon efficiente et à l'intérieur du temps fixé dans l'échéancier. Les représentants du chantier naval ont déclaré qu'ils exerçaient des contrôles rigoureux pour garantir que les activités de déchargement du carburant et de démantèlement ne fassent pas de pertes monétaires et qu'ils restent dans les limites précises établies à l'interne par le chantier naval. Les représentants du chantiers naval ont également déclaré que de fixer un prix en dollars canadiens ne présentait pas de risques signifiants pour le chantier naval, parce que le dollar canadien était passablement stable. De plus, les activités de financement des Canadiens représentent un revenu prévisible et continu pendant une période supérieure aux 43 mois du programme.

5.2 Les indicateurs d'efficience et d'efficacité

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a montré que les cibles avaient été atteintes selon l'échéancier prévu et selon un coût moindre que celui prévu au budget. Selon la documentation recueillie en date du mois de septembre 2006, le projet avait comme cible de décharger de leur carburant 12 sous-marins pour mars 2008. En janvier 2007, les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont fait état que comme le point de référence était de négocier à un bas prix, et que les prix négociés étaient fixés dans des contrats, le programme avait un coût moindre que celui initialement prévu au budget et présenté au Conseil du Trésor. En outre, ils ont déclaré que les montants épargnés seraient utilisés pour démanteler un troisième sous-marin dans le cadre de l'accord de mise en oeuvre numéro 5, dont la date prévue du début des travaux est avril 2008.

La documentation concernant le projet confirme que les jalons pour les accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 sont atteints, malgré un léger retard. Cependant, ce retard n'était pas significatif et le chantier naval a développé des stratégies pour corriger la situation. Les stratégies seront en vigueur dans l'accord de mise en oeuvre numéro 3.

La valeur finale de l'accord de mise en oeuvre numéro 1 était de 24 354 341 $ en comparaison au prix plafond de 24 406 079 $ établi lors des négociations initiales. La valeur finale de l'accord de mise en oeuvre numéro 2 était de 29 911 126 $ en comparaison au prix plafond de 32 millions de dollars. Dans le cas de l'accord de mise en oeuvre numéro 2, une économie fut générée par une réaffectation par la société Rosatom de sous-marins qui nécessitaient des travaux à être transférés à l'accord de mise en oeuvre numéro 3, et d'autres travaux additionnels (par exemple, le transport de 2 sous-marins par un cargo transporteur de colis lourds) à être inclus dans la mise en oeuvre numéro 2. Des économies supplémentaires furent également réalisées à cause d'un coût moindre que celui prévu au budget de projets d'infrastructure.

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6.0 Résultats / réussites

L'évaluation du Programme de partenariat mondial a confirmé que le projet a démontré un succès dans les domaines clés de la pertinence, de la gouvernance et la structure de gestion, de l'efficience et de l'efficacité, et que ces résultats significatifs avaient été réalisés pendant les accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2. Il est important de souligner que même s'il s'agit d'une évaluation sommative, les résultats sont résumés seulement pour la première moitié du programme, pour les accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2, et qu'il est entendu que le programme continu à réaliser des progrès. Cependant, veuillez prendre note que lorsque c'est approprié dans ce document, il est indiqué que les résultats sont mis à jour au mois de janvier 2007.

Afin de déterminer les résultats et les réalisations effectués dans le cadre des accords de mise en oeuvre, l'évaluation a considéré ce qui suit : les résultats prévus et les effets à ce jour comme indiqués dans le Cadre de la vérification axée sur les risques inclus dans la présentation au Conseil du Trésor; les bénéfices additionnels du projet au chantier naval; l'impact dans l'éventualité où le Canada réduirait ou se désisterait de financer le programme et la satisfaction des partenaires russes.

6.1 Les résultats prévus et les effets à ce jour

Le Tableau E présente le statut d'un certain nombre de résultats prévus et les effets qui ont été identifiés dans le Cadre de la vérification axée sur les risques inclus dans la présentation du Conseil du Trésor. Ce tableau illustre que lors de la dernière phase de l'accord de mise en oeuvre numéro 2, le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires était en voie d'atteindre la totalité des engagements envers le Conseil du Trésor, à l'exception de la livraison des « unités à 3 compartiments » à la Baie Sayda. La Baie Sayda est une installation d'entreposage qui a été construite avec l'aide financière de l'Allemagne. Lors de notre visite du site de Zvezdochka, les représentants du chantier naval discutaient avec la société Rosatom lorsque la remorque comprenant des unités à 3 compartiments a été entreposée temporairement à Zvezdochka. En janvier 2007, la Direction générale du Programme de partenariat mondial a clarifié la situation dans l'accord de mise en oeuvre numéro 4, lequel prévoit le remorquage de 8 unités à la Baie Sayda en 2007. Toutes les autres unités seront remorquées dans le cadre d'un cinquième accord de mise en oeuvre en 2008.

Tableau E : Les résultats prévus et les effets
Résultats de la fin de l'accord de mise en oeuvre numéro 2 (30 septembre 2006) et pourcentage de l'engagement total réaliséL'engagement du Conseil du Trésor - mars 2008
7 sous-marins déchargés de leur carburant(17) = 14 réacteurs retirés (58,3 pour cent)24 réacteurs nucléaires retirés
14 réacteurs = 3,472 assemblages combustibles retirés (entre 57,9 et 69,4 pour cent)5 000 - 6 000 assemblages combustibles retirés
73 cercueils de transport nucléaires avec assemblages combustibles TUK 108 / TK18 (50,7 pour cent à 60,8 pour cent)120 cercueils de transport 144 TUK 108 / TK18
70 cercueils de transport nucléaires TUK 108 / TK18 expédiés et entreposés à l'installation du traitement du carburant (48,6 pour cent à 58,3 pour cent)120 cercueils de transport 144 TUK 108 / TK18 livrés et entreposés
5 « unités à 3 compartiments » formées (42 pour cent)12 « unités à 3 compartiments » formées
0 « unités à 3 compartiments » expédiées à la Baie Sayda (0 pour cent)12 « unités à 3 compartiments » expédiées à la Baie Sayda
6 parties avants et arrières de sous-marins déclassés et démantelés (50 pour cent)12 parties avants et arrières de sous-marins déclassés et démantelés
10 parties avants et arrières de sous-marins déclassés, démantelés et éliminés (42 pour cent)12 parties avants et arrières de sous-marins déclassés, démantelés et éliminés

Le Tableau E indique également que certains engagements sont plus près d'être terminés que d'autres. Ceci est conforme avec le processus de déchargement du carburant et le démantèlement, et l'obligation de faire certains travaux en ordre séquentiel. Le programme est en bonne voie d'atteindre les engagements envers le Conseil du Trésor.

Le Tableau F illustre l'état des déchargements des sous-marins et les démantèlements pour la période se terminant en décembre 2006. Ce tableau renforce la position selon laquelle le programme réalise présentement des progrès et se dirige vers les jalons fixés(18).

Tableau F : État du déchargement de carburant et de démantèlement

Tableau F : État du déchargement de carburant et de démantèlement

Le Tableau G présente le total des déchets radiologiques liquides et solides retirés des sous-marins grâce à l'accord de mise en oeuvre numéro 2. Un total de 785,1 mètres cube de déchets radiologiques liquides ont été retirés, ce qui représente 52,3 pour cent du total de l'engagement envers le Conseil du Trésor. Un total de 177,8 mètre cube de déchets radiologiques solides ont été retirés, ce qui représenté 50,8 pour cent du total de l'engagement envers le Conseil du Trésor.

Tableau G : Total des déchets radioactifs liquides et solides retirés

Tableau G : Total des déchets radioactifs liquides et solides retirés

Il y a 5 catégories de déchets dangereux autres qui ont été retirés des sous-marins. La Première catégorie est la plus dangereuse et inclut des ampoules contenant du mercure. Au total 8,498 unités de la Première catégorie de déchets dangereux auront été enlevées d'ici la fin de l'accord de mise en oeuvre numéro 2. Le Tableau H présente les résultats des déchets dangereux de la Deuxième catégorie à la Cinquième catégorie. Une bonne partie des déchets dangereux sont entreposés dans des conteneurs au chantier naval, ceci a été confirmé lors de la visite du site de Zvezdochka. Selon la documentation il est interdit de se départir des déchets provenant de la Première à la Troisième catégorie classée à risques dans les installations locales pour disposer des déchets domestiques. Cependant, à cause du manque de capacité d'entreposage au chantier naval, et du manque d'installations d'entreposage régionales de déchets dangereux, le chantier naval se départit de certains déchets provenant de la Troisième catégorie de danger dans les installations locales pour les déchets domestiques. Ce sujet sera abordé en détails dans la section 7.1. Il n'y a aucun engagement dans la présentation au Conseil du Trésor concernant le retrait des autres déchets dangereux.

Tableau H : Les autres déchets dangereux retirés

Tableau H : Les autres déchets dangereux retirés

6.2 La capacité de développement à Zvezdochka et au Canada

Accroître la capacité au chantier naval de Zvezdochka

Les interlocuteurs du chantier naval ont déclaré que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a eu comme résultat une augmentation de leur capacité de gestion de projet. Comme exemple, ils ont mentionné que l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a introduit le logiciel Microsoft Project Manager qu'ils utilisent maintenant pour gérer les projets des autres pays. Plusieurs répondants du chantier naval ont fait remarquer qu'ils ont acquis de l'expérience par l'amélioration de plusieurs de leurs compétences en travaillant avec l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ou lors des négociations des accords de mise en oeuvre. Les répondants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont également déclaré que les gestionnaires du chantier naval avaient la capacité de se perfectionner avec le temps. De plus, en novembre 2006, la Direction générale du Programme de partenariat mondial a rémunéré 6 employés du chantier naval pour venir au Canada et y recevoir une formation dans le domaine de la technique et des normes de sécurité, se faisant, la capacité de gestion s'est accrue en ce qui concerne le respect des mesures de sécurité environnementales, la santé des travailleurs et les questions de sûreté.

Lors de la visite au chantier naval, plusieurs employés ont exprimé leur fierté et leur confiance envers le chantier naval pour les capacités, autant des ressources humaines que de l'infrastructure, à décharger du carburant et à démanteler des sous-marins, ce qui a comme résultat le succès du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires.

Accroître la capacité au Canada

Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré qu'antérieurement au lancement du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires avec le Programme de partenariat mondial, il y a avait eu une expérience au Canada de déchargement de carburant et de démantèlement de sous-marins à propulsion nucléaire. Après l'achèvement des deux accords de mise en oeuvre, les personnes interrogées de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, de la société Rosatom et du chantier naval ont déclaré que l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial était maintenant perçue comme étant un chef de file dans le domaine du démantèlement de sous-marins en Russie. Comme discuté dans la section 4.1.3, plusieurs autres pays ont demandé conseil au Canada concernant le travail de démantèlement des sous-marins en Russie. Cependant, à cause de la nature spécifique de ce programme, il y a une participation limitée des autres ministères et agences du gouvernement canadien.

6.3 Bénéfices additionnels au chantier naval

Les informateurs clés, l'examen des documents et la visite du chantier naval ont confirmé que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a apporté plusieurs bénéfices additionnels au chantier naval, surtout dans le domaine du perfectionnement de la sécurité des employés et de l'infrastructure. Comme mentionné dans le texte de l'analyse des risques, l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a considéré que la sécurité des travailleurs était un domaine à risque élevé. Pour contrer ce risque, les répondants ont déclaré que l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial avait, lors des visites de contrôle, travaillé de façon constante à augmenter la sensibilisation à la sécurité des travailleurs et elle a également organisé, au Canada, en novembre 2006, une fin de semaine prolongée de formation pour 6 membres du personnel du chantier naval. Cette séance de formation a englobé plusieurs sujets, tels que : la planification de radioprotection, la santé des travailleurs et la gestion de la sécurité, le transport des déchets radioactifs, les lois et règlements internationaux concernant la gestion des déchets et la gestion environnementale.

De plus, la Direction générale du Programme de partenariat mondial a fourni des équipements de sécurité dont le financement provient du fonds de 5 pour cent pour l'infrastructure et a travaillé à la gestion du chantier naval pour mettre en oeuvre des procédures additionnelles de sécurité après l'accident fatal à bord du sous-marin 645. Plusieurs représentants du chantier naval ont déclaré que la Direction générale du Programme de partenariat mondial avait également exprimé ses préoccupations de la sécurité des travailleurs avec un engagement financier.

En ce qui concerne l'amélioration de l'infrastructure, la Direction générale du Programme de partenariat mondial s'est concentrée sur les améliorations qui pourraient être complétées pendant la durée de chaque accord de mise en oeuvre et qui impliquent le programme de démantèlement de sous-marins. Au cours des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2, le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a : financé l'agrandissement du Harris Pad, à l'endroit où la coupe du métal est effectuée; acheté une grue Fuchs; financé la construction d'un abri pour les travailleurs et financé la construction d'une route d'accès.

6.4 Impact dans l'éventualité d'une réduction ou de l'annulation du financement canadien

Cette évaluation a également déterminé l'impact d'une réduction significative ou d'une annulation du financement du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. Comme indiqué à la section 1.2, la révision en 2006 du Programme de partenariat mondial a eu comme effet de réduire les fonds versés au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, le financement initial de 300 millions de dollars a été réduit à 250 millions de dollars. Les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré que cette réduction n'aurait pas d'impact matériel sur le capacité du programme à atteindre tous ses engagements fixés pour le Partenariat mondial et le Conseil du Trésor. Ceci en raison des gains en efficience qui pourraient être réalisés au cours du Programme de partenariat mondial en entier, ce qui permettra au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires d'atteindre les mêmes objectifs.

Cependant, les interlocuteurs clés ont suggéré qu'une réduction significative ou une annulation du financement canadien pourrait avoir comme résultat d'atténuer la position de leadership du Canada parmi ses partenaires des pays membres et non-membres du G8. De surcroît, parce que les engagements canadiens sont significatifs, la réduction du financement canadien nécessiterait des autres partenaires du G8 d'augmenter leur financement ou de mettre sur pied des programmes de démantèlement pour combler le vide laissé par le Canada. Les répondants affirment qu'une telle situation aurait comme résultat de faire reculer l'achèvement du programme de démantèlement des sous-marins dans le nord-ouest de la Russie. Ceci a été expliqué par les autorités de la société Rosatom qui estiment qu'avec le rythme de démantèlement du présent programme canadien, tous les sous-marins déclassés du nord-ouest de la Russie seront démantelés d'ici 2010.

Les personnes rencontrées en entrevue ont également déclaré que les risques de terrorisme et environnementaux pourraient demeurer si le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires était réduit de manière significative ou supprimé. Les représentants du chantier naval ont affirmé que cela pourrait avoir un impact sur l'emploi au chantier naval dans le secteur d'activité du démantèlement de sous-marins. Les représentants ont également mentionné qu'ils tenteraient d'obtenir des contributions des autres pays membres ou non-membres du G8 tant que le besoin de démantèlement des sous-marins nucléaires continuera d'exister.

Les interlocuteurs clés interrogés pour l'évaluation formative du Programme de partenariat mondial ont déclaré qu'il y aurait une possibilité d'un éventail plus large de répercussions pour le Canada, à savoir : la capacité du Canada d'être pris au sérieux serait sérieusement sapée lors des discussions multilatérales et bilatérales relativement à la concertation pour la non-prolifération des matières nucléaires, radiologiques, chimiques et biologiques et comme le Partenariat mondial et le Programme de partenariat mondial sont associés de très près au Canada, le fait que ce dernier diminue ou annule un engagement pourrait annuler le renforcement de la crédibilité et de la réputation du Canada suite au succès qui a été généré par le Sommet de Kananaskis et du Partenariat mondial.

6.5 La satisfaction du partenaire russe

La société Rosatom et les représentants du chantier naval ont exprimé un haut degré de satisfaction envers la Direction générale du Programme de partenariat mondial et le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. Plusieurs des personnes rencontrées en entrevue ont souligné que le programme comprenait des experts chevronnés qui pouvaient « parler le même langage » que les représentants du chantier naval. Plusieurs répondants qui caractérisaient le personnel de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les équipes de contrôles étaient énergiques, enthousiastes, dévoués et déterminés. Ils ont également ajouté que ces caractéristiques du personnel étaient la clé du succès de ce programme. De plus, il a été déclaré que la Direction générale du Programme de partenariat mondial avait eu une approche compréhensive et souple envers les accords de mise en oeuvre et qu'elle avait traité le personnel du chantier naval de manière professionnelle et avec respect.

Les interlocuteurs clés ont également souligné que les Canadiens étaient préoccupés pour la sécurité et l'environnement et que ces derniers avaient apporté une protection avec du financement et de l'équipement. Comme preuve supplémentaire de la satisfaction des représentants du chantier naval, il est à noter que plusieurs ont exprimé le désir de continuer à coopérer avec l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en dehors du domaine du démantèlement des sous-marins à propulsion nucléaire.

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7.0 Impacts environnementaux

7.1 Les bénéfices du programme canadien

L'évaluation a également déterminé les impacts environnementaux du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. Les personnes interrogées ont déclaré qu'il n'y avait aucune preuve que des dommages causés à l'environnement seraient imputables au programme canadien. L'examen de la documentation du programme confirme cette affirmation. Les interlocuteurs clés ont indiqué que le Canada a été le premier pays à mener une évaluation environnementale publique des activités de démantèlement des sous-marins au chantier naval de Zvezdochka. La documentation a confirmé que cette évaluation environnementale a été menée antérieurement au commencement des activités de démantèlement et conformément à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et ses règlements. Selon ces documents, l'évaluation environnementale a inclus une consultation publique de la population locale et a recommandé un Plan de gestion environnementale pour le chantier naval. Le Plan de gestion environnementale a été préparé dans le cadre de l'accord de mise en oeuvre numéro 2 avec le financement provenant d'un fonds pour un projet mineur d'infrastructure.

Selon les interlocuteurs clés, le plus important, l'impact environnemental positif du programme canadien, est le démantèlement des sous-marins nucléaires, parce qu'il élimine le danger que des sous-marins nucléaires déclassés et se détériorant ne coulent et ne laissent échapper des matières dangereuses dans la mer. Les personnes interrogées, aussi bien que la visite du site, ont confirmé que le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires a apporté les bénéfices spécifiques suivants : le financement de la construction d'un agrandissement du Harris Pad avec des filtres pour réduire de façon significative la contamination du sol provenant de la coupe de métal et l'organisation au Canada d'une formation pour le personnel du chantier naval dans le domaine de la gestion environnementale, incluant la minimisation des déchets, l'entreposage des déchets, la gestion des substances toxiques, et en améliorant la sensibilisation de la sécurité environnementale dans son ensemble.

7.1.1 Impacts supplémentaires

Les interlocuteurs ont également constaté un nombre additionnel d'impacts environnementaux au chantier naval dû au Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. La documentation du projet et la visite du chantier naval soutiennent également ces observations. Comme indiqué au Tableau D, la conception du projet inclut des spécialistes de l'environnement de la Nuclear Safety Solutions (NSS) qui sont des sous-traitants de la société Teledyne Brown Engineering. Ces spécialistes de l'environnement ont mené l'évaluation environnementale et ont fourni un contrôle constant pour soutenir les équipes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial. Les interlocuteurs ont décrit que les visites de contrôle environnementale étaient effectuées tous les 3 mois, et que lors de cette visite l'équipe examinait les données du chantier naval et les développements et progrès à être atteints selon les cibles énoncées dans le Plan de la gestion environnementale.

Comme résultat de la préparation du Plan de gestion environnementale et des visites de contrôle, les personnes interrogées ont déclaré que le chantier naval avait été réceptif aux suggestions énoncées dans le Plan de gestion environnementale, telles que : faire un meilleur usage des équipements de protection personnel; construire d'une zone dangereuse concrète pour l'entreposage des déchets dangereux; arrimer des conteneurs d'essence et l'installation de moniteurs-portiques aux deux barrières pour détecter le passage de matières radioactives quittant le chantier naval.

Les répondants de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les représentants du chantier naval ont déclaré que le chantier naval travaillait à obtenir une Certification ISO 14001 avec l'aide de l'équipe de contrôle environnementale et que la préparation du Plan de gestion environnementale était une contribution importante pour réaliser cet objectif. Obtenir cette certification mettra en valeur les habiletés du chantier naval ce qui lui permettra d'attirer les autres pays occidentaux à transiger des affaires commerciales avec lui.

Les interlocuteurs clés, l'examen des documents et la visite du site ont confirmé qu'il y avait des questions liées à l'environnement encore en suspend et en attente d'une action concrète. Ceci inclut le traitement et l'entreposage des déchets dangereux, le traitement de substances dangereuses rejetées de 8 tuyaux de drainage et les réparations requises au pont de l'Île Yagri. Les personnes interrogées ont constaté que la plupart de ces problèmes pouvaient être résolus avec des fonds suffisants. Les représentants du chantier naval ont déclaré qu'il y avait un financement limité pour les projets liés à l'environnement. En janvier 2007, les représentants de la Direction générale du Programme de partenariat mondial ont déclaré que l'Allemagne avait accepté de financer la construction d'une installation d'entreposage de déchets radioactifs à la Baie Sayda pour les déchets dangereux provenant du nord-ouest de la Russie. La construction de cette installation d'entreposage débutera vers le milieu de l'année 2008 et s'échelonnera jusqu'en 2013. Cette installation résoudra largement le problème d'entreposage des déchets dangereux auquel doit faire face le chantier naval.

7.2 La contribution de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD)

Cette évaluation ne vise pas la contribution de 32 millions de dollars versée en mars 2004, pour la question nucléaire, au Fonds de soutien du Partenariat pour l'environnement instauré dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS), lequel est géré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Cette contribution sera incluse dans une évaluation ultérieure des autres contributions du Programme de partenariat mondial aux organisations multilatérales. Le Fonds de soutien du Partenariat pour l'environnement instauré dans le cadre de la dimension septentrionale se concentre en grande partie sur les problèmes environnementaux dont a hérité la Russie avec ses sous-marins nucléaires déclassés, et non sur les questions de sécurité.

Les interlocuteurs clés et les documents ont confirmé qu'ils avaient, jusqu'à récemment, eu des résultats limités compte tenu des contributions. Les membres du fonds ont dernièrement approuvé 5 projets : 4 en Gremikha et 1 en Murmansk. Les interlocuteurs clés ont déclarés que le chantier naval de Zvezdochka, à la recherche de financement pour les réparations du pont de l'Île Yagri, avait soumis un dossier d'analyse au Partenariat pour l'environnement instauré dans le cadre de la dimension septentrionale. Ce dossier était appuyé par le Canada et le Royaume-Uni. Cependant, malgré le fait que le besoin de réparation est reconnu dans le Plan directeur stratégique, l'initiative du chantier naval a été décliné par les membres du Fonds de soutien. Le train qui transporte le combustible nucléaire irradié, provenant du déchargement de carburant de sous-marins, traverse le pont de l'Île Yagri, qui est en décripitude.

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8.0 Conclusions

Ce résumé des conclusions est basé sur les preuves présentées dans la section des principales constations.

Pertinence

  • L'évaluation démontre que le déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés selon le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires est toujours justifié, puisqu'il continue à répondre aux besoins du partenaire russe. La situation d'après la guerre froide et la dissolution de l'Union soviétique a laissé la Russie avec presque 200 sous-marins déclassés et qui dans certains cas étaient dans un état de décrépitude. C'est au début des années 1990 que la Russie a demandé pour la première fois de l'aide internationale pour le démantèlement de ses sous-marins. En 2002, il y avait 36 sous-marins en Russie septentrionale en attente d'un démantèlement et encore un plus grand nombre en Extrême-Orient. Dans le Plan directeur stratégique de 2004, tout comme à l'occasion des Sommets du G8, la Russie n'a cessé de faire valoir que le démantèlement de ses sous-marins était une priorité majeure. Elle a demandé une aide internationale pour régler ce problème. Le Canada s'est engagé à financer le démantèlement de 12 sous-marins nucléaires, dans le nord-ouest de la Russie, soit le tiers de ceux qui se trouvaient dans la région en 2002. La contribution du Canada répond dans une large mesure aux besoins de la Russie.
  • Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires correspond aux priorités du gouvernement du Canada, comme en témoigne l'annonce faite lors du Sommet du G8 à Saint-Pétersbourg. Il contribue aussi à deux des cinq objectifs stratégiques exposés dans le Rapport sur les plans et les priorités 2006-2007 du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.
  • Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires répond aux objectifs du Programme de partenariat mondial concernant aussi bien la lutte antiterrorisme que la sécurité environnementale. En finançant le déchargement du carburant et le démantèlement des sous-marins nucléaires, on élimine le risque de sabotage et celui du vol d'uranium hautement enrichi, lequel s'il tombe entre les mains de terroristes, pourrait servir à fabriquer une arme nucléaire. Le retrait, le traitement et l'entreposage des matières radiologiques et dangereuses contenues dans les sous-marins nucléaires contribuent à prévenir une catastrophe environnementale potentielle dans l'Arctique.

Gouvernance et exécution du programme

  • Plusieurs éléments clés de la structure de gouvernance et de gestion du programme concourent à l'atteinte de résultats. Par exemple : le projet est mené sur une base bilatérale, toutes les activités de démantèlement se font au chantier naval de Zvezdochka, les accords de mise en oeuvre sont négociés annuellement, les compétences et l'expérience des membres de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial répondent aux besoins du projet, des experts techniques chevronnés participent au projet, une supervision constante est exercée et des analyses de risques sont menées et prises en compte.
  • Comme avec les autres volets du Programme de partenariat mondial, la haute direction de la Direction générale du Programme de partenariat mondial a intentionnellement conçu le programme autour d'une petite équipe ministérielle soutenue par des experts techniques de l'extérieur. Les membres de l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial possèdent d'excellentes compétences dans les domaines de la négociation, de la gestion de projets et des technologies de l'information (TI), et même en ce qui concerne les sous-marins nucléaires. Cependant, une grande partie de ces compétences et de cette expérience appartient à une seule personne, ce qui rend le programme vulnérable advenant des changements à l'effectif.
  • Les techniciens de l'équipe de soutien ont l'expérience du démantèlement de sous-marins nucléaires dans les chantiers navals russes, ainsi que de l'expérience concernant les sous-marins nucléaires américains et britanniques. Non seulement cette expérience contribue-t-elle à renforcer la crédibilité des équipes auprès des gestionnaires du chantier naval et du partenaire russe, la société Rosatom, mais en plus cela facilite la communication puisque les principaux intervenants « parlent le même langage ».
  • Les visites de contrôle mensuelles et la négociation annuelle des accords de mise en oeuvre aident établir des relations et une confiance mutuelle entre les équipes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et le personnel du chantier naval, ce qui contribue à réduire les risques. De par leur structure, les accords de mise en oeuvre définissent clairement les tâches à accomplir au chantier, ainsi que les jalons et les modalités de paiement à cet égard. Les visites de contrôle obligent le personnel des chantiers à suivre le calendrier prescrit et permettent aux membres des équipes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial de reconnaître et d'atténuer les risques.
  • Toutes les observations qui précèdent s'appliquent aux travaux menés au chantier naval de Zvezdochka. Cependant, il n'est pas certain que cette approche pourrait être utilisée dans le cas d'un chantier situé en Extrême-Orient. De plus, on ne sait pas non plus dans quelle mesure le succès auquel cette approche a donné lieu est dû aux personnes concernées.

Efficience et efficacité

  • Plusieurs facteurs contribuent à l'efficience et à l'efficacité globales du programme : les négociations en parallèle de l'Accord bilatéral et du premier accord de mise en oeuvre a permis un lancement rapide du programme, l'approche des intervenants est axée sur la souplesse, le démantèlement de sous-marins nucléaires d'une même classe permet des économies d'échelle. toutes les activités sont concentrées dans un seul chantier naval, les frais de gestion du projet sont réduits au minimum et le prix fixe en dollars canadiens élimine les risques financiers pour le Canada.
  • Le fait que le premier accord de mise en oeuvre et l'Accord bilatéral aient été négociés en parallèle et dans le même laps de temps que la préparation de la présentation au Conseil du trésor et de l'évaluation environnementale, a permis aux responsables du programme de démantèlement de sous-marins nucléaires de consacrer le maximum du temps disponible lors de la Phase 1 à l'obtention des résultats promis au Conseil du Trésor et au partenaire russe. Cette approche a aussi montré clairement aux Russes que les Canadiens étaient déterminés à atteindre ces résultats.
  • La compréhension et la confiance mutuelles établies pendant les négociations, ainsi que les visites de contrôle signifient que la Direction générale du Programme de partenariat mondial n'a pas à faire de micro-gestion au chantier, parce que les gestionnaires du chantier naval ont la latitude voulue pour résoudre les problèmes et ne perdent pas de temps à attendre les directives d'Ottawa. Selon les circonstances, les jalons peuvent être déplacés d'un accord de mise en oeuvre à un autre, l'objectif étant la recherche de résultats globaux.
  • Les sous-marins nucléaires de la classe Victor sont les moins chers à démanteler. Leur réacteur comporte à peu près le même nombre d'assemblages combustibles que celui des navires plus gros, mais comme les sous-marins Victor sont plus petits, leur démantèlement est plus rapide et produit moins de déchets dangereux non nucléaires. De plus, en ne s'occupant que d'une seule classe de sous-marins nucléaires à la fois, le chantier n'a à préparer qu'un jeu de documents en plus d'accroître de manière significative l'efficience de son personnel et la simplification des processus.
  • La concentration de toutes les activités dans un même chantier abaisse les coûts de gestion du projet, en diminuant le budget des déplacements et les frais administratifs généraux. En retenant les services d'un ancien officiel américain du Programme de réduction concertée des menaces, qui connaît bien les modalités d'établissement des coûts au chantier de Zvezdochka, le Canada a réussi à négocier, dans le cadre du premier accord de mise en oeuvre, le coût le plus bas par sous-marin comparativement à tout autre pays occidental. Ce coût est devenu la référence pour les accords de mise en oeuvre subséquents. De plus, comme ils travaillent toujours au même chantier naval, les intervenants finissent par mieux connaître leurs rôles, responsabilités et capacités, ce qui a pour effet de faciliter la négociation et l'exécution des accords de mise en oeuvre.
  • Les objectifs atteints dans le respect des délais et des budgets prescrits sont les indicateurs utilisés pour mesurer l'efficacité et l'efficience.

Résultats / Réussites

  • Les progrès réalisés dans le cadre des deux premiers accords de mise en oeuvre montrent que le programme atteindra les résultats promis au Conseil du Trésor. Plus précisément, le programme finance dans les délais le déchargement du carburant de 12 sous-marins nucléaires, dont sept dans le cadre des accords numéros 1 et 2, ainsi que le démantèlement de 11 sous-marins, dont cinq entièrement et un partiellement démantelés dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2. Le démantèlement du douzième sous-marin nucléaire sera de classe Typhoon (le plus gros de la marine russe) et il sera financé par le Programme américain de réduction concertée des menaces et par la Russie.
  • En collaborant avec le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, le chantier naval de Zvezdochka a accru ses capacités en matière de gestion de projet grâce à l'introduction du logiciel Microsoft Project Management par l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial. Les gestionnaires du chantier naval utilisent maintenant ce logiciel pour gérer le projet canadien ainsi que d'autres projets internationaux.
  • Le Canada est maintenant considéré comme un chef de file en ce qui concernne le démantèlement des sous-marins nucléaires en Russie. Le succès du programme amène d'autres pays à lui demander conseil sur la façon de travailler avec les Russes en ce domaine.
  • Le programme canadien a aussi eu d'autres retombées bénéfiques pour le chantier, notamment en ce qui concerne la sécurité des travailleurs et de l'environnement. Le Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires a provoqué une plus grande sensibilisation à cet égard. Ce programme a aussi accordé un financement pour de l'équipement et des infrastructures, et a permis au personnel du chantier de recevoir une formation au Canada.
  • Le haut degré de satisfaction du partenaire russe et des autorités du chantier est un autre indicateur du succès du programme. La rapidité avec laquelle ce dernier a été mis en oeuvre, les compétences techniques de la Direction générale du Programme de partenariat mondial et des équipes de contrôle, les accords de mise en oeuvre exhaustifs mais néanmoins souples, l'importance et le financement accordés à la sécurité des travailleurs et à l'environnement, ainsi que l'approche professionnelle adoptée par l'équipe canadienne sont considérés comme des facteurs clés de cette réussite. Tant le partenaire russe que les autorités du chantier ont dit souhaiter travailler de nouveau avec l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial sur des projets à venir.
  • Dans la mesure où le problème des sous-marins nucléaires déclassés est d'une égale ampleur en Extrême-Orient, il est justifié de poursuivre l'engagement du Canada.

Impacts environnementaux

  • L'impact le plus important et le plus positif du programme canadien est le financement des activités de démantèlement, car cela élimine le danger que des sous-marins nucléaires déclassés et se détériorant ne coulent et ne laissent échapper des matières dangereuses dans la mer. Il n'existe aucune preuve évidente que le programme canadien cause des dommages environnementaux au chantier.
  • Le Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires a permis de financer la préparation d'un Plan de gestion environnemental (PGE) et l'équipe de contrôle du projet aide à la réalisation des objectifs visés dans ce contexte. Grâce au programme et à son financement, il a aussi été possible d'élargir le « Harris Pad » pour y ajouter des éléments destinés à protéger l'environnement, ainsi que d'organiser à l'intention du personnel du chantier une formation au Canada dans les domaines de l'environnement, de la gestion des déchets et de la sécurité. Les projets liés à l'environnement sont financés à même le budget des infrastructures, établi à 5 pour cent.
  • Certains problèmes environnementaux restent à régler, par exemple : le traitement des substances dangereuses dans les tuyaux de drainage, l'élimination des matières dangereuses à l'installation locale et la réparation du pont de l'Île Yagri. Il a été récemment annoncé que l'Allemagne a accepté de financer la construction d'une installation d'entreposage de déchets radioactifs à la Baie Sayda, ce qui permettra de résoudre en grande partie le problème du chantier à cet égard. Les autres problèmes environnementaux pourraient être corrigés avec un financement suffisant.

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9.0 Leçons apprises

Un des objectifs de cette évaluation était de déterminer les leçons apprises suite aux accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2. Sur la foi des entrevues, de l'analyse documentaire et de la visite sur place, voici les leçons apprises dans le cadre des accordes de mise en oeuvre numéros 1 et 2 :

  • Une solide équipe à la tête du Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires apporte crédibilité, accroît l'efficience et l'efficacité, et facilite la compréhension et la communication.
  • La négociation annuelle d'accords de mise en oeuvre exhaustifs est synonyme de clarté, de prévisibilité, de cohérence, et elle facilite l'atteinte des résultats visés.
  • Les visites de contrôle mensuelles imposent une discipline, garantissent le respect des jalons, favorisent les rapports et la confiance mutuelle, et facilitent le recensement des risques ainsi que les stratégies d'atténuation, surtout en ce qui concerne la sécurité des travailleurs.
  • Maintenir une approche ouverte, souple et professionnelle développe la confiance et mène à des résultats.
  • La concentration des activités sur une seule classe de sous-marins nucléaires, dans un seul chantier, accroît l'efficience et l'efficacité, et réduit au minimum les coûts de gestion du projet.
  • Un investissement dans la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement renforce la crédibilité, améliore les résultats et réduit les risques.
  • La conclusion d'accords de mise en oeuvre qui répondent à des intérêts mutuels mène à la coopération et à l'atteinte de résultats.

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10.0 Recommandations

À la lumière des conclusions ci-dessus et des leçons apprises, les recommandations suivantes sont faites à l'intention de l'équipe de gestion du projet de la Direction générale de Programme de partenariat mondial (IGX) :

Recommandation 1 : Poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial achève la Phase 1 du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, en menant à terme les accords de mise en oeuvre numéros 3 et 4 au chantier de Zvezdochaka, et envisage la possibilité de financer les activités de déchargement du carburant et de démantèlement en Extrême-Orient, vu les besoins du partenaire russe et la pertinence du programme par rapport aux priorités du gouvernement du Canada et du Programme de partenariat mondial.

Recommandation 2 : Si la Direction générale du Programme de partenariat mondial décide de poursuivre le Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires en Extrême-Orient, il lui est recommandé de tenir compte des points suivants :

  • Dans la mesure du possible, s'occuper des risques lourds, par exemple, ceux liés à la sécurité des travailleurs, dès le début du projet, et investir dans des mesures d'atténuation.
  • Donner aux travailleurs une formation en sécurité, fournir l'équipement requis et améliorer les processus dès les premières étapes du programme, afin de réduire au minimum les risques d'accident.
  • Pour faciliter la transition, demander que les gestionnaires du chantier de Zvezdochka soient transférés temporairement à celui d'Extrême-Orient afin de transmettre leurs connaissances à l'autre équipe dans un climat de collaboration.
  • Préparer, et partager avec l'équipe du chantier naval d'Extrême-Orient, des documents sur les pratiques exemplaires à Zvezdochka, y compris en ce qui concerne le processus de négociation des accords de mise en oeuvre, les visites de contrôle, les mesures et pratiques de sécurité, les pratiques environnementales, ainsi que la présentation de rapports.

Recommandation 3 : Mettre en pratique les leçons apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2.

Dans la mesure du possible, il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial mette en pratique les leçons suivantes apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre numéros 1 et 2 :

  • Faire en sorte que la Direction générale du Programme de partenariat mondial et les équipes de soutien comptent dans leur effectif des experts en matière de techniques, de gestion de projets, de technologies de l'information, et que ces experts aient de l'expérience dans le domaine du démantèlement de sous-marins nucléaires dans les chantiers russes et qu'ils connaissent le fonctionnement à bord des sous-marins nucléaires.
  • Négocier annuellement des accords de mise en oeuvre exhaustifs.
  • Procéder mensuellement à des visites de contrôle.
  • Avoir une approche ouverte, souple et professionnelle.
  • Concentrer les activités sur une classe de sous-marins nucléaires et un chantier.
  • Investir dans la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement.
  • Veiller à ce que les accords de mise en oeuvre répondent à des intérêts mutuels.

Recommandation 4 : Renforcer l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en recrutant un agent principal de projet pour soutenir le gestionnaire principal du programme.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial renforce le Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires en recrutant un agent principal de projet possédant une solide expérience en ce domaine et dans celui des technologies de l'information, et si possible, une expérience des sous-marins, pour soutenir le gestionnaire principal du programme et assurer la continuité advenant des changements au niveau du personnel.

Recommandation 5 : Établir, pour les projets liés à l'environnement, un fonds distinct de celui réservé aux infrastructures.

Il est recommandé à la Direction générale du Programme de partenariat mondial d'établir un fonds distinct pour les projets liés à l'environnement, afin d'éviter, sur le plan financier, toute concurrence avec les projets d'infrastructures. L'objectif est de faire en sorte que les activités de démantèlement financées par le Canada ne causent de dommages environnementaux sur le site du chantier. Il est également suggéré que la Direction générale du Programme de partenariat mondial continue à travailler avec le chantier naval de Zvezdochka pendant la durée des accords de mise en oeuvre restants, afin de résoudre les problèmes environnementaux qui subsistent.

Recommandation 6 : Mettre a profit la réussite de l'expérience canadienne pour attirer d'autres donateurs.

Il est recommandé que la Direction générale du Programme de partenariat mondial envisage d'offrir les services du Programme de démantèlement de sous-marins nucléaires pour agir à titre de gestionnaire de projets de démantèlement de sous-marins nucléaires en Russie dont les fonds proviendraient de donateurs appartenant ou non au G8. Les contributions des autres donateurs pourraient servir au démantèlement de sous-marins nucléaires supplémentaires et être axées sur les besoins en matière d'environnement ou d'infrastructures au chantier naval.

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Annexe A : Réponse de la direction

Recommandation 1 : Poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires au chantier naval de Zvezdochka.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : Les accords de mise en oeuvre numéros 3 et 4 conclu avec le chantier naval de Zvezdochka ont été amorcés et ils sont tous les deux en cours d'exécution. Un cinquième accord de mise en oeuvre est à l'étude pour le démantèlement de deux sous-marins supplémentaires.

Recommandation 2 : Appliquer les leçons apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre négociés.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : La Direction générale du Programme de partenariat mondial prend les mesures nécessaires. Nous avons maintenant une riche expérience dans le domaine de la négociation d'accords de mise en oeuvre, et ce dans tous les secteurs du Partenariat mondial. Cette expérience pourra être utilisée et partagée tout au long des programmes lors d'éventuels accords de mise en oeuvre.

Recommandation 3 : Établir, pour les projets liés à l'environnement, un fonds distinct de celui réservé aux infrastructures.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : La Direction générale du Programme de partenariat mondial prend les mesures nécessaires. Présentement, le programme de l'Extrême-Orient est en phase de définition et nous ferons le nécessaire pour nous conformer à cette recommandation.

Recommandation 4 : Renforcer l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en recrutant du personnel supplémentaire.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : La Direction générale du Programme de partenariat mondial prend les mesures nécessaires. Un nouveau poste d'ingénieur est en cours d'être créé pour ensuite être comblé. Les postes d'agent de programmes (PM-04) et d'adjoint aux programmes (PM-02) ont été comblés L'équipe de 4 personnes devrait être complète en septembre.

Recommandation 5 : Mettre à profit la réussite de l'expérience canadienne pour attirer d'autres donateurs internationaux.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : La Direction générale du Programme de partenariat mondial prend les mesures nécessaires.

Le Groupe de travail est composé de 23 membres du Partenariat, leurs rencontres peuvent servir à diffuser de l'information pour une meilleure compréhension et à soutenir le Partenariat. Nous avons visité la Corée et le Japon afin d'explorer leur position quant à la possibilité de financer le programme. Nous avons également fait les mêmes démarches auprès de l'Australie et nous le ferons bientôt pour la Nouvelle-Zélande.

Recommandation 6 : Si la Direction générale du Programme de partenariat mondial décide de poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires en Extrême-Orient, le rapport recommande d'investir dans des mesures d'atténuation des risques, de veiller à la sécurité des travailleurs dès le début du projet et de transférer au chantier naval d'Extrême-Orient les connaissances et l'expérience de gestion acquises à celui de Zvezdochka.

La réponse de la Direction générale du Programme de partenariat mondial : La décision de poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins en Extrême-Orient n'est pas encore prise, mais nous souscrivons à cette recommandation.

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Annexe B : Le plan d'action de la direction générale du partenariat mondial - avril 2007

RecommandationsMesures proposéesÉtat actuel
1- Poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires au chantier naval de Zvezdochka.
  • Continuer la programmation jusqu'à la fin de 2007-2008.
  • Un cinquième accord de mise en oeuvre sera négocié en décembre 2007 ou janvier 2008.
Un quatrième accord de mise en oeuvre est en cours d'exécution. La négociation de tout accord de mise en oeuvre subséquent est assujettie à l'approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et à la disponibilité des fonds. L'analyse stratégique actuelle du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pourrait mener à l'annulation d'autres travaux sur les sous-marins nucléaires en Russie septentrionale.
2- Appliquer les leçons apprises dans le cadre des accords de mise en oeuvre négociés.
  • Faire le bilan des leçons apprises et les intégrer, cette année, à la stratégie de négociation du Programme de démantèlement des sous-marins.
  • Appliquer les leçons apprises à l'ensemble du programme. Cette mesure s'inscrit dans le processus d'analyse du partage de l'information entrepris après la retraite de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, en février.
Le quatrième accord de mise en oeuvre a été négocié avec succès en février 2007.

Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires continue d'être la référence pour les autres programmes de la Direction générale du Programme de partenariat mondial (et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

3- Établir, pour les projets liés à l'environnement, un fonds distinct de celui réservé aux infrastructures.
  • Établir un budget distinct pour les projets liés à l'environnement, lequel sera inclus dans les arrangements financiers concernant les projets en Extrême-Orient russe de l'année financière 2008-2009 à l'année financière 2010-2011.
Cela dépendra de la disponibilité. L'analyse stratégique actuelle du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pourrait mener à des coupures substantielles dans le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires, et peut-être aussi, par voie de conséquence, à l'élimination de toute possibilité de projets liés à l'environnement.
4- Renforcer l'équipe de la Direction générale du Programme de partenariat mondial en recrutant du personnel supplémentaire.
  • Fournir trois membres d'équipe au gestionnaire principal de programme.
  • Doter le poste PM-04 en mai et le poste PM-02 en juin.
  • Créer un poste d'ingénieur en juillet et le doter avant septembre 2007.
Aucun progrès. Le gestionnaire principal du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires travaille seul, avec l'aide à temps partiel uniquement d'un PM-04.
5- Mettre à profit la réussite de l'expérience canadienne pour attirer d'autres donateurs internationaux.
  • Continuer de pressentir de bons alliés potentiels comme la Corée, le Japon et l'Australie.
  • Solliciter les donateurs potentiels une fois que les plans concernant l'Extrême-Orient seront plus clairs.
  • Profiter des négociations en Extrême-Orient en novembre et décembre 2007 pour tenir des consultations avec le Japon.
La Corée est prête à fournir un financement après l'engagement du programme, mais la décision du Conseil du Trésor ne permet pas l'acceptation de tels fonds dans le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires. L'effet positif généré par l'initiative fera cependant en sorte que les fonds iront probablement au Programme de sécurité nucléaire et radiologique.

Il n'y a pas eu de contact officiel avec l'Australie. Pour cela, il faudra attendre la décision finale sur l'ampleur du programme pour la période 2008-2012.

Des consultations sont en cours avec le Japon. (Prochaine réunion prévue le 14 septembre à Tokyo).

6- Si la Direction générale du Programme de partenariat mondial décide de poursuivre le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires en Extrême-Orient, le rapport recommande d'investir dans des mesures d'atténuation des risques, de veiller à la sécurité des travailleurs dès le début du projet et de transférer au chantier naval d'Extrême-Orient les connaissances et l'expérience de gestion acquises à celui de Zvezdochka.
  • Intégrer les mesures d'atténuation des risques et la sécurité des travailleurs à l'éventuel projet que nous proposerons au partenaire russe choisi.
  • Inclure dans le projet des mesures permettant de transférer au chantier qui sera choisi en Extrême-Orient les connaissances et l'expérience de gestion acquise au chantier de Zvezdochka.
Les négociations ne sont pas encore commencées, mais l'évaluation environnementale de l'Usine de génie de l'entreprise unitaire d'État fédérale de Zvezdochka qui sera menée en septembre 2007 sera l'occasion de se pencher sur la question.

1. european bank for reconstruction and development. ndep's nuclear window enters implementation phase, communiqué de presse du 16 décembre 2005 ( en ligne), (consulté le 1er juin 2006). (retour au paragraphe du source)

2. par exemple : nuclear threat initiatic. russia : decommissioning and disarmament, (en ligne). Nuclear Security Project (en anglais seulement) / nuclear threat initiatic. issue brief : nuclear submarine dismantlement, (en ligne), (consulté le 15 janvier 2007). Issue Briefs (en anglais seulement)/ nilsen, thomas, igor kudrik et alexandr nikitin. bellona report. the russian northern fleet : decommissioning of nuclear submarines, (en ligne), (consulté le 15 janvier 2007) Russian Northern Fleet.  (en anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

3. g8 information center. Statement by G8 Leaders: The G8 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction, (en ligne), (consulté le 15 janvier 2007). Statement by G8 Leaders (en Anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

4. strategic approaches in solving decommissioning problems of retired russian nuclear fleet in the north-west region: executive summary of the strategic master plan, phase I. Mouscou, 2004. Fondé par NDEP nuclear window. Le Plan directeur stratégique se concentre sur les questions environnementales et l'identification des projets prioritaires. (retour au paragraphe du source)

5. Ibid.p. 12-13. (retour au paragraphe du source)

6. G8 summit 2006 saint-petersburg: report on the g8 global partnership, st. petersburg, july 16, 2006, (en ligne), (consulté le 12 janvier 2007). Report on the G8 global partnership (en anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

7. the orator.com news and information. nunn-lugar cooperative threat reduction act of 2005, (en ligne), (consulté le 12 janvier 2007). Pentagon: Russians Steal (en anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

8. g8 summit 2006 saint-petersburg: report on the g8 global partnership, st. petersburg, july 16, 2006, et le rapport annuel gpwg de 2006, (consulté le 12 janvier 2007) Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (en anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

9. canada. ministère des affaires étrangères et du commerce international. rapports sur les plans et les priorités 2006-2007, section 2.1.6 les priorités globales du ministère pour 2006-2007, p. 29 (en ligne), (consulté le 12 janvier 2007). Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (retour au paragraphe du source)

10. aussi connue sous le nom de « bombe sale ». (retour au paragraphe du source)

11. c. potter, William et Elena Sokova. Illicit Nuclear Trafficking in the NIS: What's New? What's True?, The Nonproliferation Review, été 2002, p. 112-120. Selon le rapport sur L'évaluation environnementale stratégique pour le Plan directeur stratégique du sommaire du Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires en avril 2005, il est noté à la page 20 : « quelques cas de vol ont été rapportés au cours des dernières années, incluant le vol de matières radioactives. » [Traduction] (retour au paragraphe du source)

12. Le Groupe de membres experts met l'accent sur la promotion de la coopération internationale concernant la gestion en Russie des déchets radioactifs et du combustible nucléaire irradié. Pour plus d'information consultez : international atomic energy agency. nuclear fuel cycle and waste technology: contact experts group, (en ligne), (consulté le 16 octobre 2006) International Atomic Agency. (en anglais seulement) (retour au paragraphe du source)

les membres sont : le canada, la belgique, la france, la finlande, l'allemagne, l'italie, la norvège, la suède, les états-unis, le royaume-uni et l'union européenne. le représentant de la direction générale du programme de partenariat mondial est l'actuel vice-président du groupe de membres experts.

13. canada. le site g8 du canada. déclaration des dirigeants du g8 : le partenariat mondial du g8 contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes, (en ligne), (consulté le 25 janvier 2007), Déclaration des dirigeants du G8 (retour au paragraphe du source)

14. le 1er août 2005, deux travailleurs ont été mortellement blessés à bord du sous-marins nucléaire 645 suite à une explosion et à un feu survenus au moment d'opérations de soudure sur un réservoir dans le compartiment 3. (retour au paragraphe du source)

15. selon des données à jour reçues de la direction générale du programme de partenariat mondial, il y aurait huit sous-marins qui auraient été déchargés de leur carburant en date du mois de février 2007. (retour au paragraphe du source)

16. US Department of State. Environmental Security Threat Report, section II, (consulté le 25 janvier 2007). (retour au paragraphe du source)

17. Selon des données à jour reçues de la Direction générale du Programme de partenariat mondial, il y aurait huit sous-marins qui auraient été déchargés de leur carburant en date du mois de février 2007. (retour au paragraphe du source)

18. Au début 2007, les négociations ont été amorcées pour décharger de son carburant un treizième sous-marin dans le cadre de l'accord de mise en oeuvre numéro 4, mais la Marine russe a retiré ce sous-marin de la liste des sous-marins déclassés. (retour au paragraphe du source)

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-10-26