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Évaluation formative du fonds pour la paix et la sécurité dans le monde du Canada - Soudan

(Septembre 2007)

(Version PDF, 768 ko) *

Table des matières

RÉSUMÉ

Contexte

Compte tenu de la nécessité d'une intervention canadienne coordonnée et rapide en cas de crises dans le monde découlant des conflits, des catastrophes naturelles et des États en défaillance ou fragiles, le gouvernement du Canada (GC) a mis sur pied, en mai 2005, le Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde (FPSM) ainsi que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, avec un budget de 100 millions de dollars par année sur cinq ans (2005-2010).

La mise sur pied du FPSM visait à combler une lacune institutionnelle et un écart financier au GC par l'affectation de ressources destinées aux activités nécessaires pour intervenir en temps utile relativement aux pays où risque de se produire une crise, mais qui ne relèvent pas à proprement parler du ministère de la Défense nationale (MDN) et que ne visent pas les principaux buts du Programme canadien d'aide publique au développement (APD), administré principalement par l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

Depuis mai 2005, le gros du soutien financier du FPSM destiné à la programmation a ciblé les initiatives dans les trois pays prioritaires suivants : le Soudan, l'Afghanistan et Haïti. De ces pays, le Soudan est, à ce jour, le bénéficiaire le plus important de fonds du FPSM.

Le FPSM est géré par le Secrétariat du GTSR dans le Secteur de la sécurité internationale du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), avec le soutien du Conseil consultatif du GTSR. Le Groupe de travail sur le Soudan, qui fait partie du Secteur des relations bilatérales, dirige la relation bilatérale du Canada et assure le contexte politique et stratégique de tous ses engagements au Soudan.

En février 2007, le MAECI a commandé l'exécution d'une évaluation formative du FPSM au Soudan. L'évaluation avait pour but de fournir au MAECI les renseignements nécessaires pour remplir l'exigence du Conseil du Trésor de rendre compte du rendement du FPSM, et on intégrera ces renseignements à l'évaluation formative prochaine de ce même fonds. L'évaluation visait à examiner la pertinence, l'efficacité, l'efficience et la rentabilité du soutien financier alloué au Soudan à partir du FPSM. Elle devrait permettre de trouver des façons d'améliorer la pratique future. Le processus d'évaluation a été orienté par un Comité consultatif d'évaluation composé des principaux intervenants, y compris les représentants du MAECI, de l'ACDI, du MDN et du Centre de recherches pour le développement international (CRDI). L'évaluation vise la période qui s'étend de la mise sur pied du FPSM jusqu'à mai 2007.

Méthodologie

Les constatations de l'évaluation présentées dans le présent rapport sont fondées sur plus de 150 entrevues, un examen des documents internes et de la documentation mondiale, et une mission en Europe, en Éthiopie et au Soudan, où l'équipe chargée de l'évaluation a visité Khartoum et Juba. L'évaluation comprend trois études de cas sur des initiatives financées par le FPSM.

L'évaluation a fait face à certaines contraintes, dont l'absence de résultats prévus définis pour le FPSM au Soudan, le défaut d'une analyse du conflit et d'un cadre théorique pour mesurer les résultats de la protection civile et de la consolidation de la paix, le stade précoce du GTSR et de certains programmes du FPSM, et les restrictions de déplacements qui ont empêché de visiter Darfour. Les renseignements tirés de l'évaluation du FPSM au Soudan serviront à définir la portée et l'objet de l'évaluation formative prochaine de l'ensemble du FPSM.

La présente évaluation formative vise à trouver des façons d'améliorer la pratique future. Le FPSM est un nouveau fonds dont la structure de gestion et le mandat sont en évolution. Les responsables de son engagement au Soudan ont adopté des programmes approuvés précédemment et l'établissement de cet engagement a eu lieu au cours d'une période de crise grave au Soudan. Un grand nombre des premières mesures prises par le GTSR étaient adaptées à ce contexte et ne devraient pas être jugées selon les mêmes normes imposées à un programme établi depuis longtemps.

Contexte international

Il est impossible de comprendre la situation au Soudan dans toute sa complexité sans connaître les contextes soudanais, international et canadien relatifs au Soudan. Le Soudan est un pays grand et complexe dont les problèmes et les dynamiques internes sont liés à de multiples intérêts à l'intérieur et à l'extérieur de ses frontières. Le Soudan partage des frontières avec neuf autres pays africains, dont plusieurs sont également le siège de conflits. Sur le plan international, le Soudan est une priorité, depuis un certain temps, pour les Nations Unies (NU) et le Groupe des Huit (G8), et la crise au Darfour préoccupe grandement le public canadien. Il n'y a pas de solution miracle; le règlement des difficultés que connaît le Soudan exigera une intervention holistique et globale s'étalant sur une longue période.

Malgré la signature de l'Accord de paix au Darfour (APD), le conflit se poursuit sans diminuer d'intensité. L'Accord de paix global (APG) de 2005 conclu entre le gouvernement du Soudan et le Mouvement populaire de libération du Soudan (SPLM) a mis fin à des décennies de guerre civile et a entraîné la formation du gouvernement du Sud-Soudan (GSS) dominé par le SPLM. Il prévoit un gouvernement d'unité nationale, des forces armées nationales, une déclaration des droits et des élections en 2009, suivies d'un référendum sur l'autodétermination du Sud en 2011.

Les Nations Unies (NU) se sont intéressées activement à la situation au Soudan, comme l'a fait le G8, et ces deux organes internationaux ont appuyé le déploiement d'une force d'observation de l'Union africaine (UA) au Darfour, à savoir la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS). La communauté internationale et ses partenaires africains considèrent tous que l'organisation de l'UA joue un rôle essentiel dans le règlement des conflits régionaux en Afrique, quoique, comme elle est nouvelle et émergente, ses capacités sont limitées. Les donateurs occidentaux ont élaboré une approche coordonnée à l'appui de la MUAS et de la mise en oeuvre de l'APG, avec le Canada comme donateur important. Le 31 juillet 2007, le Conseil de sécurité des NU a autorisé une mission hybride de maintien de la paix NU-UA, connue sous le nom de UNAMID et employant jusqu'à 26 000 militaires, policiers et civils. Le déploiement bénéficie de l'appui déclaré du gouvernement du Soudan et devrait commencer au cours des prochains mois.

Contexte du FPSM

Le FPSM et le GTSR sont tous deux relativement nouveaux et en évolution. Depuis la mise sur pied du FPSM, on apporte constamment des améliorations et des changements à son mandat, à sa structure organisationnelle, à ses programmes et à ses procédures opérationnelles. De plus, pendant une bonne partie de la période visée par la présente évaluation formative, le FPSM fonctionnait selon le mandat du Programme de la sécurité humaine (PSH), alors préexistant. Ce mandat imposait des restrictions au genre de programmation que pouvait entreprendre le FPSM, au genre de soutien qu'il pouvait offrir et au niveau et à la durée de son financement. Plus particulièrement, ces restrictions limitaient les fonds disponibles pour la programmation et rendaient difficile d'appuyer les organisations multilatérales et d'assurer des engagements pluriannuels. Elles obligeaient également le MAECI à planifier le financement par le FPSM de la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) par l'intermédiaire de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), dont le pouvoir de dépenser n'était pas aussi restreint. L'approbation du mandat du FPSM a entraîné des retards supplémentaires aux versements destinés aux projets au cours de 2006-2007. En dernier lieu, le FPSM devait fonctionner au moyen de mandats spéciaux du gouverneur général, et de ce fait, le GTSR ne pouvait pas prendre d'engagements à moins d'être en mesure d'assurer que 100 p. cent des fonds du FPSM demandés seraient versés. Ces contraintes opérationnelles sont demeurées en vigueur jusqu'en septembre 2006, lorsque le FPSM a finalement obtenu son propre mandat.

Programmation du FPSM au Soudan

Depuis 1999, le Canada appuie le processus de paix au Soudan et, avant cela, il avait offert diverses formes d'aide humanitaire et de reconstruction de la nation. La crise de Darfour ayant augmenté la demande en ressources canadiennes, en 2007, presque deux ans après l'établissement du FPSM, on avait engagé plus de 132 millions de dollars dans 31 projets liés au Soudan. L'UA a reçu 120 millions de dollars en programmation du FPSM, et l'on a versé des sommes moins importantes à des institutions multilatérales, des organes internationaux et des organisations non gouvernementales (ONG). À l'exception des éléments du transport aérien et du carburant du soutien du FPSM à la MUAS, qui étaient gérés par l'ACDI jusqu'au 31 mars 2007, on a alloué des fonds limités du FPSM à un seul autre ministère, à savoir la Gendarmerie royale du Canada (GRC), et à certaines organisations soudanaises.

Le contexte de la protection civile et de la consolidation de la paix au Soudan est très complexe et présente des défis politiques, idéologiques et opérationnels à l'intérieur du pays et à l'égard des gouvernements bilatéraux et des institutions multilatérales maintenant en cause. Le FPSM est utile et nécessaire pour que le Canada intervienne adéquatement en cas de crises comme celle du Soudan. Il comble des lacunes importantes, qui dépassent le mandat des ministères du gouvernement du Canada, par l'affectation de ressources consacrées et l'établissement d'un mécanisme institutionnel permettant d'offrir une aide rapidement en cas de situations de conflit et d'après-conflit. Le FPSM est intervenu de manière adaptée face à la crise au Soudan, en allouant 132 millions de dollars à 31 projets, cependant, les effets cumulatifs de ces projets sont toujours indéfinis à ce stade-ci, puisqu'un grand nombre sont relativement récents.

De surcroît, l'absence d'un cadre de mesure du rendement et des résultats propre au Soudan rend difficile la tâche de commenter l'efficacité et le succès des investissements du FPSM dans ce pays. Les résultats et les indicateurs actuels du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et du Cadre de vérification axé sur le risque (CGRR/CVR) pour le FPSM dans son ensemble sont trop généraux, incomplets et trop centrés sur les institutions ou le public canadiens, et ne sont pas particulièrement utiles pour évaluer la programmation du FPSM au Soudan. Les renseignements étaient insuffisants pour juger de l'efficacité du FPSM à l'aide du CGRR. L'évaluation formative prochaine du FPSM examinera cette question plus en profondeur.

Malgré ces lacunes en matière de critères a priori pour mesurer les résultats, l'examen de certaines initiatives de programmation particulières en fonction de leurs objectifs énoncés indique qu'elles ont produit des résultats satisfaisants. Le Canada est l'un des principaux donateurs à la MUAS et, de ce fait, il contribue à maintenir la capacité opérationnelle de cette mission et respecte ses engagements nationaux et internationaux convenus envers la situation au Soudan. Certains Canadiens ont exercé un leadership dévoué et souvent essentiel dans divers forums qui ont permis l'allocation de fonds canadiens à la MUAS, mais l'UA est une organisation multinationale encore jeune, confrontée à de nombreux défis relatifs à ses capacités, qui ont une incidence directe sur l'efficacité de ses opérations de prévention des conflits et de maintien de la paix. Il sera essentiel de combler ces lacunes en matière de capacités institutionnelles pour assurer le succès des opérations de prévention des conflits et de maintien de la paix à venir.

Les projets, financés par le FPSM, liés au désarmement des civils et à la primauté du droit au Sud-Soudan sont utiles et appuient les priorités des principaux intervenants à l'échelle nationale et internationale. Bien que le GTSR ait suivi bon nombre des principes de la programmation efficace en situation de conflit et d'après-conflit, tels qu'énoncés par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l'efficacité des investissements du FPSM au Sud-Soudan est menacée par l'absence d'une stratégie cohérente d'engagement pour ces sous-secteurs. De plus, le défaut d'une présence suffisante des principaux intervenants canadiens au Soudan limite la capacité du Canada à participer aux principaux forums de coordination des donateurs, qui pourraient compléter notre intervention pangouvernementale.

Bien qu'il soit question, dans le modèle logique du FPSM, d'une approche pangouvernementale, on ne trouve, parmi les intervenants du GTSR, aucune vision de cette approche clairement définie ni largement convenue. L'absence d'un cadre conceptuel clair et largement convenu pour l'approche pangouvernementale rend difficile la planification, la mise en oeuvre et l'évaluation.

Bien que les directions qui relèvent du GTSR aient élaboré des stratégies d'engagement pour leurs domaines de compétence respectifs, les responsabilités et la responsabilisation pour la planification stratégique et la programmation synergique de l'ensemble du FPSM au Soudan n'est toujours pas clair. Malgré le fait qu'en théorie, cette responsabilité revienne au GTSR, il semble que le Groupe de travail sur le Soudan se soit chargé de l'élaboration et de la gestion d'un cadre stratégique pour l'intervention pangouvernementale du Canada dans la crise au Soudan, alors qu'il est distinct du GTSR et relève du Secteur des relations bilatérales du ministère.

Les exigences en matière de gestion pour les interventions en cas de crise diffèrent de celles qui s'appliquent à la programmation dans des environnements plus stables. Le mandat qui accompagne l'approbation du financement du FPSM par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a limité la planification, pour la période visée par l'examen, aux projets à court terme. Bien que les objectifs d'un grand nombre de projets financés par le FPSM au Soudan soient ambitieux et à long terme, il n'est pas facile pour le FPSM de les atteindre étant donné le soutien financier à relativement court terme qu'il est actuellement autorisé à apporter. De surcroît, les courts horizons temporels fixés pour l'engagement du FPSM ne sont pas conformes à l'un des principes clés de l'engagement international efficace dans les États fragiles, tel que le définit l'OCDE, selon lequel il faut un engagement à long terme. Quoique le protocole d'entente (PE) conclu avec l'ACDI précise la manière dont le soutien financier à court terme du FPSM sert de complément et contribue de façon productive à l'aide au développement à long terme du Canada, on n'a pas encore élaboré de mécanismes de transition.

Recommandations

Recommandation 1 :

Suivant les constatations de la présente évaluation et la documentation actuelle, le MAECI devrait préciser le sens voulu et les modalités opérationnelles pour le concept pangouvernemental tel qu'il s'applique aux crises et aux États fragiles, au FPSM et au GTSR.

Recommandation 2 :

Le MAECI devrait préciser une stratégie pour le soutien financier du Soudan par le FPSM, en prêtant une attention particulière au rôle du Canada. La stratégie devrait définir les priorités et les objectifs du Canada pour le Soudan, les moyens d'atteindre ces objectifs, les ressources nécessaires, les partenaires dont il faut obtenir la participation et le cadre à utiliser pour assurer le contrôle et rendre compte du rendement concernant l'atteinte des objectifs énoncés.

Recommandation 3 :

Le MAECI devrait envisager de compléter le soutien opérationnel aux missions futures de maintien de la paix de l'Union africaine par un plan global de développement de la capacité. Ce plan devrait tenir compte des contributions des autres donateurs et intégrer les renseignements sur les contributions prévues des autres ministères.

Recommandation 4 :

Le MAECI devrait préciser et consigner officiellement les rôles et les responsabilités relatifs à l'élaboration, la mise en oeuvre, le contrôle et l'établissement de rapports pour les stratégies d'engagement pangouvernementales du pays.

Recommandation 5 :

Le Secrétariat du GTSR devrait déterminer les divers besoins et les diverses exigences de gestion (p. ex. la nature et la répartition des ressources humaines, les modalités de programmation, le mandat, les exigences en matière de rapport) pour la programmation en réaction aux crises immédiates et le renforcement de la capacité, en les distinguant des autres genres de programmation du FPSM.


ABRÉVIATIONS

ACDI
- Agence canadienne de développement international
ADRC
- Agence des douanes et du revenu du Canada
AGA
- Autres groupes armés
AGH
- Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme
AGP
- Direction de la consolidation de la paix et de la sécurité humaine
AMISOM
- Mission de l'Union africain en Somalie
APD
- Aide publique au développement
APD
- Accord de paix au Darfour
APG
- Accord de paix global
BCAH
- (NU) Bureau de la coordination des affaires humanitaires
BCP
- Bureau du Conseil privé
BCP/FDP
- Bureau du Conseil privé - Secrétariat de la politique étrangère et de la défense
BICC
- Bonn International Centre for Conversion
CAD
- Comité d'aide au développement
CCC
- Corporation commerciale canadienne
CCCCP
- Comité coordonnateur canadien pour la consolidation de la paix
CCW
- Convention sur certaines armes classiques
CGRR
- Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
Civpol
- Police civile
CJMT
- Comité militaire conjoint du cessez-le-feu
COCIM
- Coopération civilo-militaire canadienne
CPI
- Cour pénale internationale
CPP
- Comité de planification des programmes
CRDI
- Centre de recherches pour le développement international
CT
- Conseil du Trésor
CVR
- Cadre de vérification en fonction du risque (CVR)
DDR
- Désarmement, démobilisation et réintégration
DG
- Directeur général
DITF
- Force opérationnelle intégrée au Darfour
É.-U.
- États-Unis
EAC
- Comité consultatif de l'évaluation
ECSPM
- Équipe consultative spéciale du premier ministre
FAS
- Forces armées du Soudan
FPI
- Forum des partenaires de l'IGAD
FPSM
- Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde
FSDN
- Groupe de travail sur le Soudan
FSG
- Groupe sur les États fragiles
GC
- Gouvernement du Canada
GDS
- Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable - MAECI
GGEP
- Groupe sur la gestion et l'élaboration des projets
GHH
- Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme
GoSS
- Gouvernement du Sud-Soudan
GRC
- Gendarmerie royale du Canada
GS
- Gouvernement du Soudan
GTE
- Groupe de travail d'évaluation
GTSR
- Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction
IAM
- Bureau de l'administration des secteurs de la sécurité internationale et des enjeux mondiaux
IDC
- Direction de la sécurité régionale et du maintien de la paix
IDP
- Personnes déplacées dans leur propre pays
IFM
- Secteur de la sécurité internationale - MAECI
IGAD
- Autorité intergouvernementale pour le développement
ILX
- Équipe de l'action contre les mines et des armes légères
IRC
- Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix
IRD
- Bureau administratif du GTSR
IRH
- Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence
IRP
- Groupe de maintien de la paix et des opérations de la paix
IXS
- Direction des services aux programmes
Janjaweed
- Milices arabes locales
JDT
- Équipe mixte des donateurs
JUS
- Direction des services juridiques - MAECI
MAECI
- Ministère des affaires étrangères et du commerce international
MCE
- Mission conjointe d'évaluation
MDN
- Ministère de la Défense nationale
MDTF
- Fonds fiduciaire multidonateur
MINUS
- Mission des NU au Soudan
MJE
- Mouvement pour la justice et l'égalité
MUAS
- Mission de l'Union africaine au Soudan
NCDDRC
- Conseil de coordination du Conseil national sur le DDR
NSDDRC
- Commission sur le DDR du Nord-Soudan
NU
- Nations Unies
OCDE
- Organisation de coopération et de développement économiques
OGD
- Autre ministère du gouvernement du Canada
ONG
- Organisation non gouvernementale
PACT
- Projet de la paix et de la stabilité communautaire
PCCP
- Protection civile et consolidation de la paix
PE
- Protocole d'entente
PGB
- Programme Glyn Berry
PNF
- Procédures normalisées de fonctionnement
POMSP
- Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix
PPSM
- Programme pour la paix et la sécurité mondiales
PSC
- Conseil pour la paix et la sécurité
PSCCA
- Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements
PSH
- Programme de la sécurité humaine
RC
- République centrafricaine
RDE
- Règles d'engagement
RU
- Royaume-Uni
SALW
- Armes légères
SAR
- Recherche et sauvetage
SGBV
- Violence sexuelle et sexospécifique
SLA
- Armée soudanaise de libération
SLA/MM
- Armée soudanaise de libération / Minni Minawa
SLM
- Mouvement soudanais de libération
SMA
- Sous-ministre adjoint
SMFH
- Services financiers - MAECI
SMPA
- Direction de l'analyse des programmes - MAECI
SPLM/A
- Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan
SPPCC
- Sécurité publique et Protection civile Canada
SPPG
- Attribution des marchés de services - MAECI
SSDDRC
- Commission sur le DDR du Sud-Soudan
SSDF
- Forces de défense du Sud-Soudan
T C
- Mandat
TPSGC
- Travaux publics et services gouvernementaux Canada
TTB
- Transport de troupes blindé
UA
- Union africaine
ZIE
- Bureau de l'inspecteur général, MAECI

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1.0 INTRODUCTION

1.1 Contexte de l'évaluation

Depuis toujours, la défaillance d'un État et la guerre civile qui accompagne l'écroulement de l'ordre social présentent des défis d'ordre humanitaire et relatifs au développement pour la communauté internationale. Une telle situation présente également une menace pour la paix et la sécurité de la région et du monde. Face à ces défis, le Canada a constaté qu'une nouvelle approche était de mise qui combinerait l'aide humanitaire et au développement avec une aide à l'appui de la sécurité humaine (capacités militaires et policières), de la réforme du système juridique et de la bonne gouvernance.

De plus, on a conclu que la mise en oeuvre de cette stratégie plus globale visant à faire face aux défis posés par les crises internationales contemporaines exigerait la participation et le soutien des autres ministères dans le cadre d'une approche pangouvernementale. À cette fin, le gouvernement du Canada (GC) a désigné, en avril 2005, le Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde (FPSM) et, en mai de la même année avec un budget total de 100 millions de dollars par année sur cinq ans (2005-2010). En octobre 2005, le FPSM est devenu partiellement fonctionnel sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, mais avec un budget réduit et régi par le mandat du Programme de la sécurité humaine (PSH). En septembre 2006, suivant l'approbation de son mandat par le Conseil du Trésor, le FPSM est devenu pleinement fonctionnel.

En février 2007, le MAECI a commandé l'exécution d'une évaluation formative en deux étapes du FPSM au Soudan. La première étape visait à déterminer les principaux points et la méthodologie de l'évaluation, et a abouti à un plan de travail pour l'évaluation (mars 2007). L'évaluation vise la période de programmation du FPSM au Soudan qui s'étend d'avril 2005 à avril 2007, conformément au document de référence du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et du Cadre de vérification en fonction du risque (CVR) en date de décembre 2005(1). Veuillez prendre note que le MAECI commandera une évaluation formative du FPSM dans son ensemble vers la fin de 2007. On utilisera les renseignements tirés de l'évaluation du FPSM au Soudan aux fins de l'examen formatif du FPSM au besoin.

Le présent rapport fait état des principales constatations et recommandations découlant de l'évaluation des interventions du FPSM au Soudan. Le reste du présent chapitre fournit des renseignements généraux sur le FPSM et un aperçu de la méthodologie d'évaluation.

1.2 Les objectifs, les résultats et les programmes du FPSM

Objectifs

La définition des objectifs du FPSM varie légèrement selon le document source consulté. Par exemple, un certain document source stipule que les objectifs du FPSM sont [Traduction] « de soutenir les contributions urgentes aux opérations en temps de crise, de respecter les engagements pris par le Canada lors du Sommet du G8 de Sea Island selon lesquels il devait contribuer à renforcer la capacité mondiale de soutien de la paix et fournir des ressources pour réaliser des progrès à l'égard des objectifs du Canada en matière de sécurité humaine ». Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et le Cadre de vérification en fonction du risque (CGRR/CVR) du FPSM donnent aux objectifs une autre définition, à savoir [Traduction] « le FPSM a pour objectif d'assurer une intervention rapide et coordonnée dans les cas de crises internationales exigeant des mesures pangouvernementales efficaces, par la planification et l'exécution d'initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crises, de protection civile et de stabilisation dans les États fragiles lorsque les intérêts du Canada sont en jeu ». Le Manuel des procédures normalisées de fonctionnement (PNF) (2006) du GTSR reprend à peu près la définition des objectifs telle qu'elle est énoncée dans les CGRR/CVR du FPSM, mais en ajoutant un objectif de plus, c'est-à-dire : [Traduction] « de gérer, dans un contexte pangouvernemental, le FPSM et ses trois sous-programmes ».

Bien que toutes ces formulations des objectifs du FPSM s'appuient mutuellement, elles comportent de légères différences qui ont des conséquences pour l'évaluation. Par exemple, la première définition des objectifs du FPSM citée ci-dessus ne mentionne pas l'approche pangouvernementale, alors que celle des CGRR/CVR du FPSM met en évidence ce concept. De plus, la première mentionne explicitement le programme du Canada en matière de sécurité humaine, alors que la deuxième ne le fait pas. Aux fins de la présente évaluation, on considère les objectifs du FPSM énoncés dans les CGRR/CVR et reproduits dans les PNF du FPSM comme ceux du Fonds.

Résultats

Les CGRR/CVR(2) du FPSM définissent huit résultats intermédiaires et trois résultats finaux, ainsi qu'un résultat définitif, tel qu'il est indiqué ci-dessous. Les CGRR/CVR définissent également plus de 50 résultats, extrants et activités connexes immédiats, dont la plupart n'ont aucune incidence sur la programmation du FPSM au Soudan, et il ne sont donc pas reproduits ici.

Résultat définitif du FPSM

  • Une plus grande contribution canadienne à la paix et à la sécurité, et à la sécurité et au bien-être des bénéficiaires dans les secteurs cibles

Résultats finaux du FPSM

  • Une intervention plus rapide, mieux intégrée et mieux coordonnée du Canada concernant les exigences internationales de prévention des crises à court et à moyen terme, de stabilisation, de consolidation de la paix et de reconstruction
  • Une plus grande contribution canadienne dans l'atténuation des catastrophes naturelles et des urgences complexes et dans la restauration de la sécurité et de la capacité de gouvernance des nations
  • Des capacités régionales et mondiales accrues en ce qui a trait aux opérations de soutien de la paix

Résultats intermédiaires du FPSM

  • Une cohérence pangouvernementale améliorée du Canada
  • Une plus grande rapidité et une meilleure efficacité en fonction du coût des interventions du Canada lors des crises et problèmes humanitaires
  • Une influence et un leadership catalytique accrus du Canada
  • Une durabilité accrue de la capacité des organisations financées
  • Une connaissance et une intégration accrues des enjeux du PSH à l'échelle internationale
  • Des perspectives améliorées pour la reconstruction et la stabilisation
  • Des institutions post-conflits plus efficaces et plus stables
  • Une compréhension et un soutien accrus de la part du public à l'égard du rôle du Canada en matière d'intervention en cas de crises dans le monde

Programmes

Le FPSM comprend trois programmes et, pour chacun, des objectifs distincts, tel qu'il est décrit ci-dessous.

Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) : Ce programme a pour objectif de réaliser l'engagement,(3) pris par le Canada lors du Sommet du G8 de Sea Island, de verser 50 millions de dollars pour le développement de la capacité mondiale d'exécuter des opérations de soutien de la paix. Dans le cadre du POMSP, le GTSR appuie ce développement à l'aide d'initiatives à moyen terme de renforcement de la capacité dans les domaines de la prise de décisions institutionnelle, de la planification et des fonctions d'alerte rapide, ainsi que de la capacité opérationnelle de l'armée et de la police.

Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) : Ce programme a pour objectif d'appuyer des interventions rapides, cohérentes et efficaces visant à faire face aux défis en matière de paix et de sécurité des États fragiles, y compris les initiatives de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation. Le PPSM a pour priorité de stabiliser les situations de crise à grande échelle et de rétablir la sécurité pour les populations locales, tout en maintenant une capacité analytique permettant d'offrir des services d'expertise-conseil sur la prévention de conflits et l'alerte rapide.

Programme de la sécurité humaine (PSH) : (connu sous le nom de Programme Glyn Berry depuis juin 2007) Au cours de la période visée par la présente évaluation, le PSH avait pour objectif d'appuyer les priorités de la politique étrangère canadienne en ce qui touche son programme de sécurité humaine, à savoir la protection civile, la prévention des conflits, la sécurité publique, les opérations de soutien de la paix et la gouvernance et la responsabilisation.

1.3 Mandat et structure organisationnelle du GTSR

Le FPSM est administré et géré par le GTSR. Le mandat et la structure organisationnelle du GTSR sont décrits ci-dessous. La structure organisationnelle du GTSR(4) et sa structure des rapports hiérarchiques à l'intérieur du MAECI sont présentées dans la Pièce 1.1.

Pièce 1.1 Structure organisationnelle du GTSR

Structure organisationnelle de GTSR

1.3.1 Mandat du GTSR

Le GTSR est composé d'un Conseil consultatif interministériel et du Secrétariat du GTSR. Son mandat est le suivant :

  • Assurer la cohérence pangouvernementale de l'élaboration des politiques et des initiatives intégrées de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation concernant les États fragiles.
  • Planifier et exécuter des initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise, de protection civile et de stabilisation dans les situations d'États fragiles ou défaillants lorsque les intérêts du Canada sont en jeu.
  • Dans un contexte pangouvernemental, gérer le FPSM et ses trois sous-programmes.

1.3.2 Structure organisationnelle du GTSR

Secrétariat du GTSR

Le Secrétariat du GTSR détient la responsabilité globale de la gestion du FPSM. On l'a établi en septembre 2005, et il a rassemblé et renforcé les capacités ministérielles, déjà en place dans les autres directions du MAECI, de gérer les fonds du programme du fonds pour la paix et la sécurité, d'élaborer et exécuter des plans et des initiatives de prévention des conflits et de consolidation de la paix par pays, de coordonner des opérations de soutien de la paix et de coordonner les interventions liées à la politique humanitaire et en cas de crise. Un directeur général, qui relève directement du sous-ministre adjoint (SMA), Sécurité internationale du MAECI, dirige le Secrétariat.

Le Secrétariat est composé d'un Bureau administratif (IRD) (dirigé par un directeur principal) et de quatre groupes de politique et de programmation qui sont chargés de l'identification, de l'approbation, du suivi, de la gestion et de l'évaluation des projets individuels du FPSM (dont chacun est mené par un directeur). Le Secrétariat compte un effectif total de 65 membres du personnel situés à Ottawa au moment de la rédaction.

Bureau administratif (IRD) : IRD est responsable de la gestion stratégique et de la gestion des politiques du GTSR ainsi que de la gestion globale des programmes du FPSM. IRD offre des services d'expertise-conseil en programmation et en gestion de projets aux groupes thématiques, et est toujours disponible afin d'assurer une capacité d'appoint pour la programmation continue. Les membres du personnel financier d'IRD vérifient les budgets présentés dans les demandes et fournissent au Secrétariat du GTSR des comptes rendus financiers récapitulatifs sur chaque sous-programme. De plus, IRD oriente et gère les relations du GTSR avec les principales institutions partenaires et, en particulier, les Nations Unies (NU). IRD compte 15 membres du personnel.

Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) : IRC est chargé d'assurer le leadership politique et opérationnel du GTSR en ce qui a trait à l'élaboration d'approches pangouvernementales cohérentes pour la prévention des conflits et la consolidation de la paix (la gouvernance, le renforcement de la capacité des États, le développement démocratique et les droits de la personne) dans les États fragiles et ceux qui sont déjà en crise, et d'établir une nouvelle et solide capacité canadienne de médiation des conflits qui surviennent à l'intérieur des États ou entre eux. Ce groupe fournit constamment des évaluations des risques de conflits et de crises pour alerte rapide aux hauts fonctionnaires du gouvernement. IRC compte 15 membres du personnel.

Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH) : IRH est chargé d'élaborer, de mettre en oeuvre et de coordonner les politiques à l'échelle du gouvernement sur les affaires humanitaires internationales et le développement des interventions canadiennes lors des crises humanitaires dues à des situations de conflit (c.-à-d. les urgences complexes) et aux catastrophes naturelles. IRH compte 9 membres du personnel.

Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) : IRP est responsable des politiques et des meilleures pratiques du Canada en matière d'opérations de paix, de la réforme et de l'engagement du secteur de la sécurité et de la gestion de l'engagement du Canada à l'égard du maintien de la paix assuré par une police internationale. Ce groupe est également responsable de la planification et de la mise en oeuvre de l'engagement du Canada à l'égard des opérations intégrées de paix. Il s'élargit et se réduit selon les besoins, en participant aux forces opérationnelles et aux groupes de travail à l'échelle de la Direction générale. IRP compte 16 membres du personnel.

Équipe de l'action contre les mines et des armes légères (ILX) : ILX est responsable de la gestion du programme du MAECI à l'appui de la promotion, de l'universalisation et de la mise en oeuvre intégrale de la Convention d'Ottawa sur l'interdiction des mines terrestres antipersonnel et d'offrir des services d'orientation à l'ensemble du programme intergouvernemental. Cette équipe est également responsable de la coordination des efforts du Canada visant à atténuer la menace posée par la prolifération et l'emploi abusif des armes légères et de son engagement diplomatique en vertu de la Convention sur certaines armes classiques. ILX compte 10 membres du personnel.

Comités du GTSR

Le GTSR a établi deux comités (le Comité de planification des programmes au niveau du directeur général et le Groupe sur la gestion et l'élaboration des projets au niveau opérationnel) pour aider à la gestion du FPSM tel qu'il est décrit ci-dessous.

Comité de la planification des programmes (CPP) : Ce comité est présidé par le directeur général ou le directeur principal du GTSR et ses membres se réunissent au besoin pour examiner les documents de conception liés aux politiques des programmes et à des projets particuliers (généralement, les projets évalués à 500 000 $ ou plus, ceux qui correspondent aux engagements du GC et ceux qui rehaussent l'image du GC). Ce comité est chargé d'assurer l'orientation générale de la planification de ces initiatives. Le Comité comprend les directeurs généraux géographiques et thématiques compétents du MAECI et les directeurs du GTSR, s'il y a lieu. Les responsables de programmes compétents du GTSR présentent des exposés.

Groupe sur la gestion et l'élaboration des projets (GGEP) : Le directeur principal du GTSR préside ce groupe. À titre d'organe consultatif, le GGEP s'efforce de tenir une réunion toutes les semaines pour examiner les propositions reçues, faire des recommandations à l'égard des possibilités de financement à envisager et soulever des questions techniques sur la programmation du FPSM dans son ensemble. Le GGEP a pour principal but d'effectuer l'examen technique de toutes les propositions du FPSM. Ce groupe comprend des représentants de toutes les unités du GTSR et des directions générales fonctionnelles et géographiques, ainsi que des experts en attribution des marchés de services, sur les CGRR/CVR, juridiques et financiers, au besoin.

1.3.3 Conseil consultatif du GTSR

Le Conseil consultatif du GTSR est un organe interministériel d'échange de renseignements présidé par le directeur général du Secrétariat. Il comprend des hauts fonctionnaires (principalement des directeurs généraux de partout au gouvernement) provenant du MAECI, de l'ACDI, du MDN et des autres ministères, organismes et sociétés d'État fédéraux compétents, dont les responsabilités et les capacités concernent la stabilisation, la reconstruction, la consolidation de la paix et la gestion des crises internationales (y compris Sécurité Publique Canada (SPPCC), le Bureau du Conseil privé (BCP)/FDP, le ministère de la Justice Canada et d'autres, au besoin).

Le Conseil consultatif fournit au Secrétariat (IRD en particulier) des renseignements sur les autres programmes et priorités du gouvernement et lui offre la possibilité de coordonner l'intervention du Canada lors de catastrophes naturelles et d'urgences complexes et celle de procéder à l'échange de conseils et à la mise à profit des expériences respectives entre les représentants des ministères et des organismes participants. Il s'agit d'un mécanisme de politique étrangère visant à harmoniser les priorités géographiques et thématiques du GC pour les États fragiles et à assurer la cohérence de l'affectation des ressources aux programmes autres que ceux du FPSM. Voici ses responsabilités particulières :

  • Établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation à l'égard des États fragiles et des urgences complexes, selon le cadre de travail de chaque autorité de ministère.
  • Effectuer des évaluations périodiques (annuelles ou plus fréquentes) des progrès réalisés relativement aux jalons et aux stratégies de retrait définis dans des stratégies intégrées particulières de pays, avec la possibilité d'une réaffectation de ressources selon le rythme des événements et les occasions présentées par les crises et les priorités concurrentes.
  • Échanger des renseignements sur les activités liées aux programmes afin d'assurer leur complémentarité et d'éviter le chevauchement, tout en promouvant la formation de groupes de travail de pays au niveau opérationnel, au besoin.

1.3.4 Autres directions du MAECI

Certaines autres directions du MAECI appuient également le Secrétariat du GTSR. Dans le cas du soutien offert par le FPSM au Soudan, ce sont le Groupe de travail sur le Soudan (FSDN), les Services financiers (SMFH), l'Analyse des programmes (SMPA), la Direction des services aux programmes (IXS), la Direction des services juridiques - Justice (JUS), la Direction générale des affaires environnementales et du développement durable (ESD), l'Attribution des marchés de services (SPPG) et le Bureau de l'administration des secteurs de la sécurité internationale et des enjeux mondiaux (IAM). Deux des unités clés sont le Groupe de travail sur le Soudan (FSDN) et les Services ministériels (IXS).

Groupe de travail sur le Soudan (FSDN)

Le Groupe de travail sur le Soudan est chargé de coordonner la mise en oeuvre de la stratégie pangouvernementale du Canada visant à soutenir la paix au Soudan. À cette fin, le Groupe doit représenter le Canada dans les discussions internationales sur le Soudan, entretenir des relations bilatérales avec le gouvernement du Soudan, élaborer des conseils en matière de politiques et les offrir au gouvernement au sujet de toute la gamme d'engagements canadiens au Soudan (y compris les initiatives de diplomatie, de soutien de la paix, de consolidation de la paix, d'aide humanitaire et de reconstruction) ainsi que mettre en oeuvre la stratégie de communications canadienne et entretenir des discussions avec la société civile canadienne.

Direction des services aux programmes (IXS)

IXS est responsable de la prestation des services financiers, juridiques, d'attribution des marchés de services, de gestion axée sur les résultats et des risques, de gestion de l'information et de conseil en matière de programmes pour les directions générales de programmation du Secteur de la sécurité internationale (IFM), y compris le Secrétariat du GTSR, le Programme de partenariat mondial et le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes. La Direction est chargée de promouvoir des approches à l'échelle du Secteur pour l'exécution des programmes, qui soient conformes aux politiques pertinentes du Conseil du Trésor et aux exigences applicables du gouvernement du Canada. IXS s'occupe également de la planification, de l'établissement de rapports et d'autres fonctions ministérielles pour le Secteur IFM.

1.3.5 Autres ministères

Deux autres ministères clés du gouvernement du Canada (l'ACDI et le MDN) collaborent étroitement avec le MAECI sur les questions liées au Soudan à l'intérieur du FPSM.

ACDI

L'ACDI a pour mandat de promouvoir le développement durable et de fournir une aide humanitaire afin de réduire la pauvreté dans les pays les plus pauvres. Son succès est mesuré selon les progrès réalisés dans l'atteinte des buts en matière de développement du bien-être économique, du développement social, de la durabilité de l'environnement et de la gouvernance (y compris la liberté et la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit, la justice et des institutions gouvernementales responsables). L'ACDI est responsable de la direction opérationnelle pour l'aide humanitaire canadienne lors des catastrophes causées par la nature et les êtres humains. L'ACDI travaille principalement au développement social et économique à long terme et au renforcement des institutions. Les politiques et la programmation en matière de développement dans le cadre d'une politique étrangère canadienne cohérente relèvent également de l'ACDI.

Dans le contexte du FPSM, l'ACDI et le MAECI ont convenu de ce qui suit :

  • L'ACDI doit soutenir l'aide humanitaire et à la reconstruction, immédiate et transitoire, et les programmes et les politiques de développement à plus long terme, tel qu'il est stipulé dans les Cadres de développement programme-pays et les autres documents de stratégie, d'approbation de programmes et de politique de l'ACDI approuvés par le ministre.
  • Le MAECI doit soutenir les interventions en cas de crise, immédiates et transitoires, pour une période de jusqu'à deux ans et, dans certains cas déterminés (p. ex. la réforme du système de sécurité), pour de plus longues périodes. Il faut désigner les échéanciers plus étendus dès leur conception pour discussion par le Conseil consultatif du GTSR.

Les documents du Conseil du Trésor présentent une description détaillée des mandats, des rôles et responsabilités et des principes opérationnels du MAECI et de l'ACDI en ce qui a trait aux interventions en cas de crise et aux États fragiles.

MDN

Le MDN a pour mission de défendre le Canada et les valeurs et les intérêts canadiens, tout en contribuant à la paix et à la sécurité mondiales. Le MDN a désigné les principales préoccupations en matière de sécurité mondiale liées aux États fragiles comme conflits intra-étatiques et inter-étatiques, terrorisme international et menace potentielle d'utilisation d'armes de destruction massive. Les énoncés de politique récents du MDN comprennent les promesses de rééquiper et d'élargir les Forces canadiennes pour permettre au Canada de jouer un rôle plus important dans les opérations internationales de sécurité et de soutien de la paix. Le MDN continue de faciliter la coopération interministérielle grâce à son rôle élargi sur les comités interministériels et à une liaison plus efficace à tous les niveaux, y compris des mécanismes comme le Conseil consultatif du GTSR.

1.4 But, objectifs et portée de l'évaluation

But

Le but déclaré de l'évaluation est de déterminer la pertinence, l'efficience et l'efficacité de la nouvelle approche pangouvernementale canadienne pour la prévention des conflits, les opérations de paix, la protection civile et la stabilisation d'après-crise, par l'observation de l'intervention du GC en rapport avec la crise au Soudan.

Objectifs

Voici les objectifs de l'évaluation formative :

  • Déterminer si les rôles et responsabilités des intervenants canadiens engagés au Soudan sont bien définis, compris et acceptés de tous, de manière à faciliter l'approche pangouvernementale pour la prévention des conflits, les interventions en cas de crise et la stabilisation d'après-conflit dans les États défaillants et fragiles.
  • Déterminer si la série actuelle d'interventions du Canada au Soudan démontre que le MAECI détient la capacité d'évaluer, de planifier et de mobiliser les ressources des autres ministères afin de répondre aux besoins en matière d'humanitarisme, de sécurité et de reconstruction de ce pays.
  • Déterminer si les contrôles de gestion appropriés sont en place pour assurer l'affectation et l'administration opportunes, efficientes et efficaces des ressources canadiennes engagées à l'appui des initiatives de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation d'après-conflit au Soudan.
  • Déterminer si l'éventail d'instruments adopté par le MAECI convient à changer la situation au Soudan d'une manière qui soit conforme aux objectifs de la politique du Canada dans ce pays et qui les appuie.
  • Déterminer si la série actuelle d'interventions du Canada sert de complément et contribue de façon productive aux interventions des autres partenaires (les autres nations donatrices, les institutions multilatérales et les ONG) engagés au Soudan, de façon à répondre de manière cohérente aux besoins de ce pays.
  • Déterminer si les initiatives financées par le FPSM au Soudan ont rehaussé l'image du Canada comme chef de file catalytique parmi les donateurs et accru l'influence du Canada sur les intervenants clés dans ce pays.
  • Tirer de l'expérience soudanaise des leçons apprises qui pourraient servir à définir la programmation future au Soudan en particulier et dans les États fragiles en général.

Portée

La présente évaluation a servi à examiner l'intervention du FPSM et le soutien qu'il a apporté relativement à la crise au Soudan. Ainsi, elle a pour objet deux unités du MAECI chargées de diriger ces approches pangouvernementales. Il s'agit d'une part de l'approche pangouvernementale du Canada pour les interventions en cas de crise et les États fragiles (gérée par le GTSR du Secteur de la sécurité internationale) et, d'autre part, de la stratégie pangouvernementale du Canada pour le soutien de la paix au Soudan (gérée par le Groupe de travail sur le Soudan, FSDN, qui relève du Secteur des relations bilatérales du MAECI). La portée de la présente évaluation se résume à l'ensemble de ces deux approches pangouvernementales. Par conséquent, le programme du FPSM dans son intégralité est examiné seulement par le truchement de ses activités au Soudan. Les activités de l'ACDI et du MDN au Soudan qui sont financées à partir d'autres sources ne font pas l'objet d'un examen.

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1.5 Méthodologie

Approche prospective et formative

La présente évaluation est formative et vise à trouver des façons d'améliorer la pratique future. Le FPSM est un nouveau fonds dont la structure de gestion et le mandat sont en évolution. Les responsables de son engagement au Soudan ont adopté des programmes approuvés précédemment et l'établissement de cet engagement a eu lieu au cours d'une période de crise grave au Soudan. Un grand nombre des premières mesures prises par le GTSR étaient adaptées à ce contexte et ne devraient pas être jugées selon les mêmes normes imposées à un programme établi depuis longtemps.

Cadre d'évaluation

Afin d'orienter la collecte de données pour l'évaluation, on a élaboré un cadre d'évaluation, dont les principaux points sont présentés ci-dessous.

Points de l'évaluation du FPSM au Soudan

  • Contexte du FPSM au Soudan
  • Pertinence de la conception du FPSM
  • Programmation, gestion et mise en oeuvre du FPSM au Soudan
  • Efficience et rentabilité des programmes du FPSM
  • Pertinence de la programmation du FPSM au Soudan
  • Succès de la programmation du FPSM au Soudan (Efficacité)
  • Leçons apprises et recommandations

Sources de données

On a eu recours aux trois principales sources de données suivantes : des personnes, des documents et des visites sur place. On a utilisé certaines de ces données pour étayer trois études de cas.

Personnes : On a interrogé plus de 150 personnes aux fins de la présente évaluation. Au Canada, on a mené des entrevues auprès de hauts représentants des Secteurs de la sécurité internationale et des relations bilatérales du MAECI; de directeurs, de gestionnaires et d'agents du GTSR; de représentants de FSDN; de représentants d'un grand nombre d'autres ministères canadiens, y compris l'ACDI, le MDN, le ministère de la Justice Canada et le BCP; et d'organisations de la société civile canadienne. Dans les pays étrangers, on a mené des entrevues auprès de représentants des missions étrangères canadiennes, de l'Union africaine, d'organismes multilatéraux, d'autres donateurs, d'organisations non gouvernementales (ONG), du Bonn International Centre for Conversion (BICC) et du Small Arms Survey (SAS).

Documentation : On a examiné un nombre important de rapports, de dossiers et d'autres documents aux fins de la présente évaluation. La liste des principaux documents de référence se trouve à la fin du présent rapport.

Visites sur place : Entre le 23 avril et le 13 mai 2007, l'équipe d'évaluation a visité quatre pays (l'Allemagne, la Suisse, l'Éthiopie et le Soudan) afin de recueillir des données pour l'évaluation. La visite au Soudan avait pour destinations Khartoum et Juba.

Études de cas sur les projets : L'équipe a mené un examen approfondi de cinq projets afin de produire les trois études de cas indiqués ci-dessous. On a choisi le projet de la MUAS parce qu'il correspond à l'investissement le plus important du FPSM à ce jour. Le choix des quatre autres projets est fondé sur le conseil donné par le Secrétariat du GTSR au cours de l'étape du plan de travail de l'évaluation, selon lequel on devrait examiner des projets qui seraient indicatifs des genres d'investissements futurs du FPSM.

Études de cas du FPSM

  • Soutien offert par le FPSM à la MUAS
  • Projet de la primauté du droit du PNUD (Violence sexuelle et sexospécifique et accès à la justice)
  • Étude de cas thématique sur les armes légères, intégrant les projets du Bonn International Centre for Conversion, l'entraînement au tir d'armes légères pour le Sud-Soudan et le Small Arms Survey

1.6 Contraintes

Absence de résultats clairement définis pour le FPSM au Soudan

Bien que les CGRR/CVR du FPSM présentent un modèle logique qui définit les extrants, les résultats et les effets prévus du FPSM, il manque un cadre de mesure des résultats et du rendement propre au Soudan. À défaut d'un tel cadre pour le FPSM au Soudan, on a utilisé le modèle logique général du FPSM. Étant donné qu'il est trop général pour être appliqué à un pays particulier, il risque de ne pas donner une idée juste des résultats des investissements du FPSM au Soudan.

Absence d'un cadre théorique de mesure du succès des initiatives de protection civile et de consolidation de la paix (PCCP)

Ce n'est que depuis peu que l'on considère la PCCP comme une branche distincte de la science de l'évaluation. En effet, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié un document tout à fait pertinent alors que l'évaluation était en cours, à savoir : An Approach to DAC Guidance for Evaluating Conflict Prevention and Peacebuilding Activities (CPPB) (Une approche pour l'orientation du CAD à l'égard de l'évaluation des activités de prévention des conflits et de consolidation de la paix (PCCP)). Étant donné que le but et les processus de PCCP diffèrent de ceux des autres genres de programmations, pour évaluer de telles initiatives, il est préférable d'effectuer une analyse holistique plutôt que d'appliquer, selon les normes, les méthodes conventionnelles d'évaluation de programmes. Dans la mesure du possible, on s'est servi de la documentation, y compris la récente publication de l'OCDE, pour éclairer, dans le cadre de la présente évaluation, la détermination de la pertinence, de l'efficacité et du succès.

Absence d'une analyse du conflit

Les documents sur la PCCP indiquent que, indépendamment d'une analyse du contexte (voir l'OCDE, 2007, p. 12-13), une analyse du conflit est nécessaire pour que les évaluations permettent de cerner les facteurs clés du conflit et, de ce fait, de déterminer la pertinence et l'efficacité des programmes. Une telle analyse sur le Soudan n'était pas disponible aux évaluateurs et, pour en produire une, il aurait fallu dépasser la portée de la présente évaluation. De même, on n'avait accès à aucun document sur la théorie du changement qui sous-tend la programmation du Canada et il est donc impossible d'évaluer la programmation en fonction de tels outils de base. Ces contraintes ont pour conséquence qu'il est difficile de déterminer si la programmation a contribué à ce qui est décrit dans la documentation comme la non-survenance d'un nouveau conflit.

Structure et programmes nouveaux et en évolution

Le FPSM et le GTSR sont tous deux relativement nouveaux et en évolution. Depuis la mise sur pied du FPSM, on apporte constamment des améliorations et des changements à son mandat, à sa structure organisationnelle et à ses programmes. De même, on a modifié certaines procédures d'orientation du FPSM avant l'évaluation et pendant qu'elle était en cours. On a tout tenté pour s'assurer que le présent rapport cite les sources les plus actuelles; cependant, cela était parfois difficile en raison du nombre de documents non datés existant en plusieurs versions, du nombre de documents dont le statut officiel était indéterminé et d'incohérences entre certains renseignements factuels tirés des divers documents (p. ex. les résultats du FPSM ne sont pas définis de manière cohérente dans le CGRR, ce qui entraîne de l'ambiguïté au sujet de quelques résultats).

La portée de l'évaluation se limite au FPSM

Bien que l'évaluation tienne compte de certains aspects de l'approche pangouvernementale et concerne forcément l'intégralité de l'engagement du Canada avec le Soudan, l'évaluation des interventions liées aux projets se limitent aux projets financés par le FPSM. De surcroît, une certaine part de la programmation, notamment le soutien de la MUAS, a débuté avant que le FPSM ne soit établi, ce qui rend difficile d'isoler les contributions distinctes du FPSM. De plus, on a exclu une part importante de la programmation réalisée par le MDN et l'ACDI; par conséquent, l'évaluation présente seulement une évaluation partielle de l'intervention pangouvernementale du Canada.

Un programme à différents stades de son évolution

Pendant une bonne partie de la période visée par la présente évaluation formative, le FPSM devait fonctionner selon le mandat du PSH. L'incidence que cela a eu sur la programmation est traitée plus haut dans le présent chapitre. Même si on avait élaboré un CGRR pour le FPSM en 2005, le CGRR du PSH est demeuré en vigueur et en application jusqu'à octobre 2006.(5) Cela constituait un défi pour l'équipe d'évaluation, puisqu'elle devait composer avec deux cadres très différents pour évaluer le rendement et les résultats d'un même programme. Étant donné que le Secrétariat du Conseil du Trésor a demandé au MAECI de rendre compte du rendement du FPSM selon le mandat qui lui a été attribué le 18 septembre 2006, le chargé de projet a décidé, avec l'accord du GTSR et des autres intervenants, d'utiliser les cadres de rendement et d'évaluation décrits dans le CGRR du FPSM, même si, au cours de la période visée par l'examen, on a procédé à la programmation et à l'établissement de rapports sous un autre régime de programmation et d'établissement de rapports.

Restrictions de déplacements

L'équipe n'avait pas prévu visiter la région du Darfour au Soudan en raison des restrictions de déplacements. Par conséquent, on a recueilli les données concernant la situation humanitaire et le travail de la MUAS à partir de sources secondaires, comme les rapports de situation, les ONG qui travaillaient dans cette région, les Canadiens qui collaboraient avec l'UA et le personnel du quartier général de l'UA.

1.7 Aperçu du rapport

Le présent rapport comporte quatre chapitres en plus de l'introduction. Le chapitre 2 résume le contexte touchant le FPSM au Soudan. Le chapitre 3 présente une évaluation de la pertinence, de l'efficience et de l'efficacité de la programmation du FPSM au Soudan. Le chapitre 4 présente l'examen de trois investissements du FPSM au Soudan. Le chapitre 5 fournit les conclusions, les recommandations et les leçons apprises générales. La liste des documents de référence se trouve à la fin du rapport.


2.0 CONTEXTE DU FPSM AU SOUDAN

2.1 Introduction

Bien que, géographiquement, le Soudan soit éloigné et difficile d'accès, du point de vue de la présente évaluation, ce pays est le centre d'un réseau mondial de connexions et d'interconnexions nationales, régionales et internationales. Le Soudan entretient des relations avec des organes régionaux et internationaux, comme la Ligue des États arabes, l'Union européenne (UE) et les NU, ainsi qu'avec les États voisins, un grand nombre de pays particuliers en Europe et en Amérique du Nord, et la Chine, son principal partenaire en échanges pétroliers. Des intérêts, allant des préoccupations humanitaires au commerce, déterminent les connexions, avec le Soudan, de chaque organe national, régional ou multilatéral. Le Soudan en soi n'est pas monolithique, il comporte de nombreuses divisions politiques, géographiques et ethniques qu'il faut également comprendre. Toutes ces réalités contextuelles sont complexes, mais il est nécessaire, à tout le moins, de recevoir une introduction de base aux principaux thèmes et à la complexité globale afin de se faire une idée des problèmes que le FPSM tente de régler au Soudan.

Le présent chapitre traite du contexte au Soudan et des contextes internationaux et canadiens qui concernent sa situation. Il ne s'agit pas d'un examen exhaustif, l'objectif étant simplement de donner un aperçu de la situation dans laquelle le Canada joue un rôle au Soudan. Pour un exposé plus approfondi sur la question, veuillez consulter l'une ou l'autre des sources suivantes : Short History of Sudan (Fadlalla et Mohamed, 2004); Islam, Sectarianism and Politics in Sudan since the Mahdiyya (Warburg, 2003); Darfour: A Short History of a Long War (Flint et de Waal, 2006).

2.2 Contexte soudanais

1ère constatation :

Le Soudan est un pays grand et complexe dont les problèmes et les dynamiques internes sont liés à de multiples intérêts à l'intérieur et à l'extérieur de ses frontières. Il n'y a pas de solution miracle; le règlement des difficultés que connaît le Soudan exigera une intervention holistique et globale s'étalant sur une longue période.

Le Soudan est le pays le plus étendu de l'Afrique et partage des frontières avec neuf États voisins. Les conflits chroniques ont mis en péril la stabilité politique et économique de la région. Au cours des 50 dernières années, les guerres civiles au Soudan ont engendré la plus importante population de personnes déplacées dans leur propre pays (IDP) au monde, soit 4 millions de personnes, et, d'après les estimations, 2 millions de décès. Actuellement au Darfour, 4 millions de personnes ont besoin d'aide humanitaire et de protection. Pour obtenir des renseignements supplémentaires à ce sujet, veuillez consulter le document intitulé Conflict Trends in Africa, 1946-2004, A Macro Comparative Perspective (Centre for Systemic Peace, 2006). Les conflits du Soudan et les déplacements de personnes qu'ils ont causés ont eu des conséquences sur ses voisins, notamment le Tchad, qui compte 200 000 réfugiés soudanais, l'Ouganda, la République centrafricaine (RC), le Kenya, l'Éthiopie et l'Égypte, et, de ce fait, les conflits internes du Soudan présentent une menace pour l'ensemble de la région.

À l'intérieur du Soudan, plusieurs groupes ethniques, dont les traditions, les religions et les autres intérêts diffèrent, ont pour effet de fragmenter le pays sur le plan politique. Il arrive que ces groupes collaborent avec leurs voisins habituellement ou à l'égard de certaines questions particulières, mais il arrive également qu'ils entrent en de violents conflits. La concurrence pour les ressources est à l'origine d'un grand nombre de conflits, allant des richesses tirées du pétrole récemment acquises, principalement dans le Sud, à la pénurie d'eau(6) et de terres fertiles dans plusieurs parties du pays. La situation est exacerbée par les différents styles de vie et les intérêts concurrents des fermiers et des bergers qui habitent, de manière saisonnière, des aires communes et par les effets du réchauffement de la planète qui entraînent la réduction de ces biens rares. Les marginaux, dans plusieurs cas, des femmes qui s'occupent des ressources comme l'eau et le bois à brûler, sont particulièrement touchés.

Les interventions visant à régler les problèmes sont assujetties aux dynamiques complexes d'une société fragmentée et habituée depuis longtemps à résoudre les différends par des conflits armés. Les groupes d'intérêts dotés d'une puissance et d'une influence plus vastes, y compris d'armes plus puissantes, l'emportent généralement. L'aide internationale modifie l'équilibre des forces entre ces groupes d'intérêts, en avantageant certains, en désavantageant d'autres, tout en formant également de nouveaux groupes d'intérêts. Les promoteurs des programmes canadiens doivent comprendre la complexité du Soudan afin de découvrir et de bien saisir les intérêts de ceux qui sont touchés ou exclus. Dans un contexte où certains intérêts s'opposent au changement, même des interventions soigneusement ciblées peuvent ne pas atteindre leurs buts de niveau élevé. Il faudra des interventions globales concertées à long terme afin de produire l'effet d'entraînement nécessaire pour traiter les problèmes systémiques sous-jacents de manière durable.

2ème constatation :

Vers le début de 2003, un conflit a éclaté dans la région du Darfour du Soudan, qui a conduit, en bout de ligne, au déplacement de plus de 2 millions de personnes et à l'une des pires crises humanitaires du monde actuel. La crise a suscité un vif intérêt public et une intervention internationale importante.

Les causes du conflit au Darfour sont le défaut de partager le pouvoir et les richesses, et les conflits locaux pour le contrôle des terres entre les peuples sédentaires et nomades. La situation est exacerbée encore plus par une guerre par procuration que le Tchad et le Soudan se livrent en accueillant et en soutenant les groupes rebelles l'un de l'autre (voir ICG, Darfour: Revitalizing the peace process, Rapport Afrique no 125, 2007). Cette conjonction de facteurs a entraîné la détérioration de la situation, les déplacements de personnes et les tueries s'accroissant tellement qu'au début d'octobre 2004, le Darfour était considéré comme le siège de l'une des pires crises humanitaires au monde. Plusieurs experts dignes de confiance, dont le Haut-Commissaire des NU aux droits de l'homme, ont souligné l'importance d'agir sans délai pour mettre un frein aux attaques armées contre les civils et aux autres violations des droits de la personne.

Avec l'appui de la communauté internationale, l'UA a pris l'initiative dans le règlement du conflit en parrainant des pourparlers de paix et en déployant une mission militaire de surveillance, la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) le 9 juin 2004. Toutefois, la force de la MUAS I était réduite, étant constituée de 60 observateurs militaires et éléments de soutien. Cette force s'est avérée insuffisante pour assurer une protection sur un vaste territoire, donc, ultérieurement, on a élargi la MUAS (voir l'étude de cas sur la MUAS, à la Section 4.2).

Compte tenu de la grave crise humanitaire, l'intérêt du public et des donateurs pour le Darfour s'est accru. Les sondages d'opinion publique classent constamment la situation du Darfour au premier rang des enjeux humanitaires internationaux les plus importants aux Canadiens et aux autres publics du monde occidental. Un tel soutien du public a contribué à maintenir la situation du Soudan au haut de la liste des priorités des organes internationaux de partout au monde, comme les NU et l'UA, et a poussé de nombreux gouvernements africains et occidentaux, dont le Canada, à participer au soutien du règlement du conflit.

3ème constatation :

Après presque 50 ans de guerre, la signature d'un Accord de paix global (APG) a eu lieu le 9 janvier 2005, occasionnant un cessez-le-feu et une paix fragile au Sud-Soudan et la formation d'un gouvernement d'unité nationale. Compte tenu des échéanciers serrés pour la mise en oeuvre des éléments clés de l'APG au Sud-Soudan avant les élections nationales de 2009 et le référendum sur le statut du Sud-Soudan prévu pour 2011, il est impératif de déployer rapidement les efforts internationaux afin de réaliser des dividendes de la paix démontrables.

Les conflits ont ravagé le Sud-Soudan de 1956 à 1972 et de 1983 à 2005. Seulement entre 1983 et 2002, on estime que plus de 2 millions de personnes sont décédées, dont presque toutes de maladies et de malnutrition, et, de ce fait, le Sud-soudan doit être considéré comme l'un des endroits les plus sous-développés au monde.(7) Cependant, la signature de l'Accord de paix global (APG) du 9 janvier 2005 a mis un terme officiellement aux hostilités entre le gouvernement du Soudan (GS) et le Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan (SPLM/A). L'APG, qui n'est pas qu'un accord de cessez-le-feu, propose un plan pour le renouvellement national.

La constitution provisoire établit un système complexe d'autorités chargées de superviser et de mettre en oeuvre les divers aspects de l'APG, dont, entre autres, une Commission nationale des droits des la personne, une Commission de la fonction publique, une Commission nationale sur la démobilisation, le désarmement et la réintégration (DDR) et une Commission électorale nationale. Bien que l'APG donne à envisager la possibilité d'une sécession du Sud-Soudan, et fournisse un mécanisme expressément pour permettre sa réalisation au moyen d'un référendum, il est clair que la constitution provisoire a été conçue par les signataires en vue de servir de déclencheur pour la réconciliation et le renouvellement nationaux et, de fait, elle donne au GS l'occasion de se transformer et au GTSR celle d'élaborer un cadre d'identité nationale inclusif qui donnerait à tous les Soudanais un sentiment d'appartenance à titre de citoyens égaux.

Accord de paix global

  • La reconnaissance officielle du Sud-Soudan comme région autonome avec un gouvernement doté de pouvoirs semblables à ceux d'un État souverain, y compris le pouvoir d'établir des relations bilatérales avec des pays étrangers et des partenaires internationaux de commerce et de développement.
  • La décentralisation des fonctions et des pouvoirs du gouvernement et des recettes fiscales afin de permettre aux personnes affectées aux niveaux appropriés de gérer leurs propres affaires.
  • L'élaboration d'une Déclaration des droits, qui oblige tous les ordres de gouvernement de respecter, protéger et promouvoir les droits de la personne et les libertés fondamentales.
  • Une entente de partage des recettes selon laquelle le gouvernement du Sud-Soudant (GSS) recevrait 50 p. cent des recettes pétrolières tirées des champs de pétrole sur son territoire.
  • L'attribution, aux peuples du Sud-Soudan, du droit à l'autodétermination au moyen d'un référendum prévu pour 2011.
  • La formation de nouvelles Forces armées nationales composées des Forces armées du Soudan (SAF) et de l'Armée populaire de libération du Soudan (SPLA), en tant que forces armées distinctes, régulières et non-partisanes ayant le devoir de défendre l'ordre constitutionnel.

Bien que la signature de l'APG ait rapproché le Sud-Soudan d'un état de paix et, de ce fait, ait établi des conditions favorables au développement durable, le gouvernement du Sud-Soudan (GSS), naissant, en est à sa constitution. Les défis qui l'attendent sont énormes; l'infrastructure sociale est pratiquement inexistante et le Sud-Soudan est toujours fortement armé. De nombreuses collectivités n'ont jamais bénéficié d'aide au développement international sous aucune forme et les besoins sont immenses, par conséquence, même l'interface avec les organismes de développement externes reste à apprendre. L'efficacité de l'intégration a été remis en question et, en l'absence d'un environnement sûr, un nombre considérable de civils sont toujours armés.

Le SPLM/A fait face à des défis de taille pour ce qui est de contribuer au gouvernement d'unité nationale, étant donné sa représentation restreinte et sa faible présence dans la fonction publique nationale. La communauté internationale est engagée envers un Soudan uni, mais les progrès tardent dans la réalisation des modalités de l'APG. Par ailleurs, le Darfour détourne les ressources du Sud vers la crise au Ouest-Soudan. Compte tenu des différences en matière de religion, de valeurs et de ressources entre le Nord et le Sud, à moins que les peuples du Sud ne soient témoins de « dividendes de la paix » concrets, le référendum prévu pourrait bien appuyer la séparation et, selon toutes probabilités, donner lieu à une reprise des conflits et peut-être même de la guerre civile. Bien qu'un APG soit en vigueur, du point de vue de la sécurité, la situation globale est précaire. Les donateurs, comme le Canada, doivent être conscients de la possibilité d'un effondrement de la paix.

4ème constatation :

Malgré la signature, le 5 mai 2006, de l'Accord de paix au Darfour (APD), le Ouest-Soudan ne connaît toujours pas la paix. Le fait que la violence se poursuit exacerbe la crise humanitaire et met en péril la mise en oeuvre complète de l'APG. Par conséquence, il manque le gros des fondements pour la stabilisation et la reconstruction d'après-conflit.

L'APD a été conclu entre le GS et l'une d'au moins trois factions rebelles dans la région occidentale du Soudan. Selon le International Crisis Group, l'accord n'a pas apporté la paix souhaitée à la région parce qu'il ne traitait pas adéquatement les questions clés, qu'un nombre trop restreint des insurgés l'on signé et que la société du Darfour, insuffisamment représentée dans les négociations, a peu participé.

Selon les NU et le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH), d'août à décembre 2006, l'offensive du GS contre les non-signataires de l'APD, ajoutée à la fragmentation des groupes rebelles, a occasionné un nombre important de victimes civiles, des déplacements supplémentaires, des attaques contre 30 complexes d'ONG ainsi que l'évacuation de plus de 400 travailleurs humanitaires et le détournement ou la perte de plus de 80 véhicules. De surcroît, on signale que des milices armées se sont retournées les unes contre les autres alors que les conflits au sujet des terres et des pâturages se sont de plus en plus aggravés. Selon les personnes interrogées au Soudan, en date de mai 2007, un quart des IDP ne sont plus accessibles aux travailleurs humanitaires.

La situation précaire en matière de sécurité dans l'Ouest-Soudan complique beaucoup l'aide humanitaire internationale et, à toutes fins pratiques, empêche le travail de reconstruction. La capacité de la bureaucratie et des ONG, et l'environnement physique rigoureux du Soudan compliquent encore davantage le travail dans ce pays. Il faut tenir compte de ces contraintes, subies par tous les membres de la communauté internationale qui sont engagés activement sur les lieux, y compris le Canada, lorsqu'on évalue le rendement et les progrès réalisés dans l'atteinte des objectifs énoncés.

2.3 Contexte international

5ème constatation :

Le Conseil de sécurité des Nations Unies a étiqueté le Darfour comme « une menace contre la paix et la sécurité internationale » et s'est intéressé activement au conflit au Soudan, en adoptant une série de résolutions visant à atténuer la crise humanitaire. Les NU ont également adopté une série de résolutions condamnant le gouvernement du Soudan pour sa gestion du conflit et son défaut de contrôler les milices qui déstabilisent la région. Par conséquent, plusieurs nations donatrices à l'échelle internationale, y compris le Canada, se sont montrées réticentes à communiquer directement avec le gouvernement du Soudan et, de ce fait, la gamme d'options pour changer le cours du conflit est moins étendue.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies a étiqueté le Darfour comme « une menace contre la paix et la sécurité internationale » et s'est intéressé activement au conflit au Soudan. En juin 2004, on a approuvé la première de plusieurs résolutions sur le Soudan en vertu du chapitre VII, laquelle réclame le désarmement des milices Janjaweed au Darfour. Le chapitre VIII de la Chartre des NU incite cette organisation à conclure des accords régionaux et à appuyer les organismes régionaux afin de soutenir la paix et la sécurité, par conséquent, il était normal que les NU appuient la MUAS. En plus d'appuyer la MUAS I, le 18 septembre 2004, le Conseil de sécurité des NU a adopté la résolution 1564 pour approuver et appuyer les intentions de l'UA qui prévoyait améliorer et élargir sa mission de surveillance. La résolution 1590, adoptée en mars 2005, a établi la Mission des NU au Soudan (MINUS) pour surveiller et vérifier la mise en oeuvre de l'APG, y compris les aspects de la démobilisation, du désarmement et de la réintégration (DDR), et pour inciter les donateurs multilatéraux et bilatéraux à se préparer en vue de la prestation rapide d'un programme d'aide pour la reconstruction et le développement économique du Soudan. La résolution 1591 a établi un comité des sanctions et la résolution 1593 a renvoyé la situation du Darfour à la Cour pénale internationale (CPI).

Entre-temps, les nations donatrices se préparaient en vue de la crise au Darfour. Par la résolution 1590, on acceptait l'offre de la Norvège qui proposait d'organiser une conférence des donateurs à Oslo, laquelle a eu lieu en avril 2005. Cette conférence a permis d'établir les engagements des donateurs et de commencer à déterminer les secteurs que chacun financerait. Deux mois plus tard, tablant sur la réunion du G8 de Kananaskis, on a annoncé, au Sommet de Sea Island de juin 2005, un plan d'action pour l'accroissement de la capacité mondiale d'opérations de soutien de la paix, y compris le transport et le soutien logistique. En Afrique, on devait mettre en oeuvre ces mesures en collaboration étroite avec l'UA et les organisations sous-régionales, en conformité avec le principe de la prise en charge par les pays africains.

En raison de la désapprobation manifestée par la communauté internationale à l'égard de la manière dont le GS gère le conflit dans l'Ouest-Soudan, plusieurs nations donatrices, réticentes à être vues entretenir une relation directe avec le GS, ont réduit l'étendue de leurs rapports avec lui, sur les plans du commerce et de la diplomatie. De plus, les nations donatrices ont été portées à effectuer la programmation en évitant le GS par divers moyens, comme en le faisant à partir d'Addis-Abeba ou de Nairobi, ou en finançant des organisations non-gouvernementales ou multilatérales. Bien que conforme au point de vue prédominant de la communauté internationale, cette approche comporte certains coûts en matière d'influence, qui nuisent à l'environnement où se produit la programmation.

6ème constatation :

L'Union africaine est une organisation régionale relativement nouvelle et émergente, qui éprouve des difficultés à respecter les exigences opérationnelles qui lui sont imposées. Néanmoins, les Africains la reconnaissent et la communauté internationale la considère comme une organisation clé pour régler les conflits régionaux en Afrique. Par conséquent, les donateurs reconnaissent l'importance d'appuyer le développement organisationnel de l'UA pour ainsi contribuer indirectement au règlement du conflit au Soudan.

L'Union africaine (UA) a été établie en 2002 pour remplacer l'Organisation de l'unité africaine. L'Union européenne a servi de modèle approximatif à sa conception et elle a pour but de promouvoir l'intégration économique, sociale et politique de l'Afrique et un engagement envers les principes démocratiques, en vue d'améliorer le niveau de vie des peuples de l'Afrique. Suivant les instruments habilitants, les États membres sont décidés à promouvoir et à protéger les droits de la personne et des peuples, à consolider les institutions et les cultures démocratiques, et à assurer la saine gestion publique et la primauté du droit en conformité avec la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et les autres instruments pertinents de défense des droits de la personne. Tout en adhérant au principe de la non-ingérence dans les affaires internes des États membres, les instruments habilitants prévoient l'établissement de ce qui est essentiellement le principe de la non-indifférence à ces mêmes affaires internes des États membres. Ainsi, les instruments habilitants reconnaissent à l'UA le droit d'intervenir dans un État membre en cas de circonstances graves, à savoir : crimes de guerre, génocides et crimes contre l'humanité. Ils reconnaissent également aux États membres le droit de demander l'intervention de l'UA afin de rétablir la paix et la sécurité. En bout de ligne, l'UA a pour but de promouvoir et d'assurer la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent.

Il faudrait à toute organisation internationale de ce genre plusieurs années pour développer toutes les capacités nécessaires afin de réaliser un mandat aussi ambitieux au service de 53 États et de nombreux partenaires internationaux (p. ex. les NU développent ces capacités depuis plus de 60 ans). L'UA s'est engagée par la MUAS après seulement deux ans d'existence. Il n'est donc pas surprenant qu'elle ne soit pas encore en mesure d'exécuter toutes les tâches attendues d'elle par les investisseurs, ni de le faire d'une manière qui satisfasse aux normes internationales en matière de comptabilité et de vérification financière. Le fait que l'UA a la capacité de fournir une force de maintien de la paix pour le Soudan, même à un niveau marginal, présente des avantages pour le G8, y compris l'acceptabilité d'une telle force pour le gouvernement du Soudan, des unités dont les coûts sont inférieurs à ceux des autres forces internationales et l'élimination de la nécessité d'envoyer un grand nombre de soldats occidentaux. Toutefois, cette approche présente également certains risques, y compris la participation d'une organisation qui ne possède pas les capacités nécessaires et le partage des coûts entre un nombre relativement restreint de nations donatrices. Malgré ces risques, les États de l'Afrique et d'ailleurs reconnaissent l'importance de l'UA et la nécessité de l'appuyer au cours de sa période initiale de développement de sa capacité organisationnelle.

7ème constatation :

La communauté internationale a élaboré une intervention coordonnée des donateurs face à la crise au Darfour et en réponse aux besoins énoncés dans l'APG, y compris leurs priorités et leurs responsabilités respectives pour le soutien de la MUAS.

Bien que la signature de l'APG n'ait pas eu lieu avant janvier 2005, la communauté internationale des donateurs avait commencé à se préparer en vue de faire face aux défis liés à la paix entre le Nord-Soudan et le Sud-Soudan dès 2003, lorsque l'Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), par l'intermédiaire du Forum des partenaires de l'IGAD (FPI), avait demandé aux NU et à la Banque mondiale de diriger ensemble une Mission conjointe d'évaluation (MCE) pour le Soudan. La MCE avait pour principal objectif d'effectuer une évaluation des besoins en matière de réhabilitation et de rétablissement transitoire au cours des deux premières années de paix et, ensuite, d'élaborer les grandes lignes d'un cadre pour la reconstruction et le rétablissement sur une période de six ans. La Norvège a fourni les premiers fonds de démarrage pour la MCE et, par la suite, la Banque mondiale et le PNUD ont apporté des fonds supplémentaires. Un groupe central de coordination, composé de représentants du GS et du SPLM, et de représentants du système des NU, de la Banque mondiale, du FPI et de l'IGAD, ont géré la MCE.

On a mis au point et diffusé le rapport, intitulé A Framework for Sustained Peace, Development and Poverty Eradication (Un Cadre pour la paix, le développement et l'élimination de la pauvreté durables), en mars 2005, un mois avant la Conférence des donateurs sur le Soudan, qui a eu lieu à Oslo, Norvège, en avril 2005. Le rapport réclamait des interventions ciblées à l'appui de ce qui suit : la décentralisation, la réforme de la fonction publique et les finances publiques (la réforme institutionnelle et le renforcement de la capacité); la primauté du droit et la réforme du secteur de la sécurité, la consolidation de la paix et la réconciliation, les droits de la personne, la responsabilisation et les médias (la gouvernance); l'élaboration des politiques macro-économiques, monétaires et fiscales, et les allocations budgétaires (la politique économique); l'agriculture, le bétail, les pêches, la foresterie et le développement du secteur privé (les secteurs productifs); la santé, l'éducation et l'approvisionnement en eau et l'assainissement dans les zones rurales (les services sociaux de base); le transport et les travaux de génie civil, les communications, l'approvisionnement en eau et l'assainissement dans les zones urbaines et l'énergie (l'infrastructure); la démobilisation, la démilitarisation et la réintégration, les personnes déplacées dans leur propre pays, le développement et la création d'emplois pris en charge par les collectivités, et l'action contre les mines (la subsistance et la protection sociale); et la collecte et l'analyse des données, la surveillance et l'évaluation (l'information).

En même temps que la MCE, on a élaboré le Plan de travail propre aux NU pour elles-mêmes et ses partenaires. Le Plan de travail de 2005 se fondait sur les constatations de la MCE, qui étaient disponibles à l'automne 2004. Le Plan de travail réclamait des fonds de 1,5 milliards de dollars US pour mettre en oeuvre une série d'interventions d'urgence à l'appui des activités d'aide humanitaire, de rétablissement et de développement, que l'on devait exécuter sur une période de 12 mois. Le Plan de travail de 2006 des NU, tout en accordant toujours une grande importance à l'aide humanitaire, prévoyait une réaffectation de ressources à l'appui des processus de développement à plus long terme, essentiels à l'avenir du Soudan. Plus particulièrement, le Plan de travail de 2006 des NU a établi les priorités pour les investissements (voir ci-dessous).

Priorités pour les investissements

  • Soutenir le renforcement de la capacité institutionnelle du gouvernement et des collectivités.
  • Soutenir l'élargissement de la prestation des services sociaux de base.
  • Aider à la réponse globale à la menace du VIH/sida.
  • Soutenir la gestion des conflits et la réconciliation.
  • Soutenir les programmes globaux de subsistance.
  • Soutenir le retour et la réintégration volontaires spontanés et organisés des personnes déplacées.
  • Soutenir la mise en oeuvre d'un programme national de DDR.
  • Offrir une aide humanitaire aux personnes vulnérables.
  • Soutenir la promotion et la protection des droits de la personne et de la primauté du droit.

La MCE et le Plan de travail des NU, appuyés tous deux par le GS et le GSS, établissent les secteurs prioritaires pour le soutien des donateurs et le cadre de politique dans lequel évaluer la contribution du MAECI à ses efforts de stabilisation et de reconstruction d'après-conflit au Soudan.

2.4 Contexte canadien

8ème constatation :

Le Canada appuie le processus de paix au Soudan depuis 1999. Le soutien offert au Soudan par le Canada depuis 2004 trouve sa raison d'être en ce que le gouvernement canadien souhaite respecter les priorités de politique étrangère du Canada et du G8 en ce qui concerne les préoccupations humanitaires en Afrique.

Les relations diplomatiques entre le Canada et le Soudan ont débuté en 1961 lorsque l'ambassadeur du Canada en Égypte a été affecté également au Soudan et que l'ambassadeur résident du Soudan à Washington, D. C., a été affecté à Ottawa. Les activités bilatérales directes d'aide humanitaire et de développement du Canada au Soudan, entreprises au début des années 1960, ont été interrompues au cours des années 1980 et 1990 en raison des antécédents de ce pays en matière de respect des droits de la personne. Seules les activités de secours humanitaire et de soutien du processus de paix se sont poursuivies au cours de cette période.

Mandat de l'Équipe consultative spéciale du premier ministre (mai 2005)

L'ECSPM a pour mandat de diriger la mise en oeuvre du Plan d'action pour le Canada au Darfour. Le Plan d'action se concentrera sur les trois secteurs suivants : le soutien de la mission de l'UA au Soudan à l'égard de la consolidation de la paix, l'aide humanitaire au Darfour et le soutien diplomatique des efforts déployés sous la direction de l'UA en vue d'établir la paix. L'ECSPM supervisera la politique du Canada sur tous les aspects de ses relations avec le Soudan. Elle supervisera également l'intervention du Canada relative aux répercussions du conflit du Darfour sur l'est du Tchad.

En 1999, le Canada a commencé à offrir une aide directe au processus de paix du Soudan. Voici les initiatives connexes : la participation au Forum des partenaires internationaux (FPI) de l'Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD); le soutien du Secrétariat de l'IGAD à l'égard des pourparlers de paix; le soutien des initiatives de la société civile des ONG canadiennes et soudanaises; et l'invitation au ministre des Affaires étrangères du Soudan, Mustafa Osman Ismail, et au chef du Mouvement populaire de libération du Soudan, John Garang, pour participer, au Canada, à des discussions sur le processus de paix.(8) Le Canada a désigné une envoyée spéciale pour le processus de paix du Soudan et elle a reçu le soutien du pupitre pour le Soudan, et du directeur adjoint et du directeur de la Direction de l'Afrique orientale et australe, qui relève de la Direction générale de l'Afrique. En 2000, le Canada a établi une présence à Khartoum.

Mandat du Groupe de travail sur le Soudan (mai 2005)

On a établi un Groupe de travail sur le Soudan interministériel et relevant d'Affaires étrangères Canada pour qu'il ait comme principal rôle de soutenir l'ECSPM. Il gère tous les aspects des relations du Canada avec le Soudan, y compris le reclassement de l'ambassade canadienne à Khartoum. Les missions à l'étranger appuient également l'ECSPM. La direction du Groupe de travail sur le Soudan incombe au directeur général de la Direction générale du GTSR d'Affaires étrangères Canada, qui collabore étroitement avec le directeur général d'Affaires étrangères Canada pour l'Afrique, et sa gestion à un directeur assigné à temps plein. Il compte des hauts représentants de l'ACDI et du MDN.

Soutien diplomatique pour le Soudan

Le Canada renforcera sa présence diplomatique à Khartoum et ailleurs au Soudan, selon les besoins, afin de maintenir un engagement canadien important pour la consolidation de la paix partout au Soudan. Au moment opportun, on nommerait un ambassadeur résident à Khartoum. Le MAECI maintiendrait son Groupe de travail sur le Soudan, dirigé par un haut fonctionnaire, afin d'assurer la participation continue et efficace aux forums internationaux sur les enjeux soudanais.

Correspondance interne du GC (18 août 2006)

En 2002 Canada a indiqué qu'il continuerait d'appuyer le travail de l'IGAD, qui avait reçu, de l'Organisation de l'unité africaine (OUA), le mandat de mener les efforts visant à mettre fin à la guerre civile au Soudan. L' envoyée spéciale s'est vue confier la tâche de représenter le Canada sur le Forum des partenaires de l'IGAD, de surveiller la situation des droits de la personnes au Soudan et d'entretenir un dialogue avec la société civile canadienne sur le processus de paix soudanais. En 2004, on a établi un groupe de travail dans le Secteur des relations bilatérales du MAECI et ce groupe a informé le premier ministre avant sa visite au Soudan et l'a préparé au Sommet du G8 de Sea Island, qui a eu lieu en juin 2004.

Le premier ministre alors en fonction a abordé la crise du Darfour suivant deux approches : en premier lieu, il a incité la communauté internationale à agir et, en deuxième lieu, il a soutenu la prise en charge de la crise par les pays africains, tout en reconnaissant leur besoin réel de ressources externes. Le 20 septembre 2004, trois mois après l'élection de son gouvernement minoritaire, à l'Assemblée générale des NU, le premier ministre a annoncé une aide de 20 millions de dollars pour une mission élargie de l'UA, MUAS II.

En mai 2005, le premier ministre a désigné une Équipe consultative spéciale du premier ministre (ECSPM) qui, avec l'appui du Groupe de travail sur le Soudan, a conseillé le premier ministre sur le Soudan.

Le Canada s'est d'abord engagé envers la crise du Darfour en 2004, alors qu'il n'avait en place qu'une architecture et des ressources gouvernementales restreintes pour faire face à une telle crise. Malgré l'absence de mécanismes, les ministères et les fonctionnaires responsables, ainsi que l'ECSPM se sont engagés activement afin d'intervenir rapidement. Plusieurs ont fait des efforts surhumains pour profiter des occasions, régler les problèmes et obtenir du soutien.

Responsabilités du directeur, Groupe de travail sur le Soudan

Suivant la dissolution de l'ECSPM, on n'a pas révisé le mandat du Groupe de travail sur le Soudan. Toutefois, le directeur de ce Groupe de travail est chargé de coordonner la mise en oeuvre de la stratégie pangouvernementale du Canada à l'appui de la paix au Soudan. À cette fin, il doit représenter le Canada dans les discussions internationales sur le Soudan, entretenir des relations bilatérales avec le gouvernement du Soudan, élaborer des conseils en matière de politiques et les offrir au gouvernement au sujet de toute la gamme d'engagements canadiens au Soudan (y compris les initiatives de diplomatie, de soutien de la paix, de consolidation de la paix, d'aide humanitaire et de reconstruction) ainsi que mettre en oeuvre la stratégie de communications canadienne et entretenir des discussions avec la société civile canadienne.

Étant donné le renforcement de l'élément sécurité de cette initiative à l'appui de la MUAS, on a transféré le Groupe de travail sur le Soudan du Secteur des relations bilatérales du MAECI vers le Secteur de la sécurité internationale et on l'a situé au Secrétariat du GTSR. À la suite des élections fédérales qui ont eu lieu au Canada en janvier 2006, on a dissout l'ECSPM. Le MAECI a maintenu son Groupe de travail consacré au Soudan, dirigé par un haut fonctionnaire, afin d'assurer la participation continue et efficace aux forums internationaux sur les enjeux soudanais. En septembre, le Groupe de travail sur le Soudan a fait l'objet d'un nouveau transfert à partir du Secrétariat du GTSR pour retourner au Secteur des relations bilatérales, en considération de ce que la consolidation de la paix au Soudan exigerait des efforts coordonnés et à long terme de la part des Soudanais et l'aide de la communauté internationale.

Le Canada est d'abord intervenu à l'égard du Soudan en raison des préoccupations humanitaires des Canadiens et de la volonté du GC de manifester son intention de respecter les engagements du G8. Le Canada a soutenu les partenariats et les processus internationaux afin d'intervenir plutôt que d'établir des buts pour le règlement de la situation. Étant donné que le public exigeait la prise de mesures, on s'est concentré sur l'aide humanitaire, la promotion de la protection civile et le soutien de l'UA et de la MUAS. Il s'agissait essentiellement d'objectifs de base, grâce auxquels on évitait d'avoir à prendre des décisions dès le départ au sujet des buts généraux ou de l'état final visé. De surcroît, la plupart de ces mesures étaient d'abord envisagées à court terme, sans grande considération apparente pour leurs conséquences à long terme. Le Canada peut se vanter d'être intervenu promptement, à un moment où un grand nombre des autres donateurs hésitaient, quoique l'intervention rapide ait eu certaines conséquences peu enviables. Le Canada, comme d'autres donateurs, s'est trouvé engagé dans une mission dont le mandat s'élargissait constamment, entraînant forcément un accroissement du fardeau imposé aux ressources.

Intérêt canadien pour les crises africaines

Les Canadiens se préoccupent beaucoup des crises en Afrique et encore davantage depuis le génocide au Rwanda. Compte tenu de l'urgence du problème au Soudan et de la pression publique, il était nécessaire pour le Canada d'agir sans délai et d'intervenir au Soudan.

9ème constatation :

Depuis 2005, le GC promeut une approche pangouvernementale pour faire face aux crises internationales complexes. Toutefois, on n'a défini avec précision ni les limites ni les modalités opérationnelles de cette approche.

Il arrive de temps en temps que les gouvernements aient besoin de moyens leur permettant d'intervenir rapidement et de coordonner tous les ministères. La coordination entre les ministères est essentielle pour faire face aux crises comme l'attaque du 11 septembre ou l'ouragan Katrina.

Toutes les nations éprouvent des difficultés à assurer une planification et un contrôle coordonnés au-delà des limites ministérielles. Les États-Unis (É.-U.) comptent sur un Conseil national de sécurité, doté d'un personnel de haut niveau important dirigé par le conseiller national pour la sécurité et qui a pour mandat d'assurer la coordination de toutes les questions de sécurité nationale. Les membres de ce Conseil se réunissent presque tous les jours au « niveau des adjoints », moins fréquemment en présence des secrétaires du Cabinet et, au besoin, avec le président et tout son Cabinet. En théorie, cela peut sembler intéressant, mais les résultats laissent souvent à désirer (voir Bob Woodward, Bush at War, 2002).

Le Royaume-Uni (R.-U.) utilise également un arrangement spécial afin de transmettre les renseignements essentiels à un « Cabinet de guerre », un processus employé par Winston Churchill au cours de la Seconde Guerre mondiale et par Margaret Thatcher au cours de la guerre des Malouines. Essentiellement, on forme un « Cabinet de guerre » restreint composé du premier ministre, du secrétaire d'État aux Affaires étrangères et aux colonies, du ministre de la Défense, du chancelier, du ministre du Home Office et de tout autre membre du Cabinet dont la participation est jugée nécessaire, et, avec l'aide des fonctionnaires désignés, il gère la crise. Il s'agit en quelque sorte d'un Conseil national de sécurité virtuel, intégré à la structure gouvernementale en place.

Les lignes directrices intitulées Réforme des systèmes de sécurité et gouvernance publiées par le CAD en 2005 portent un regard contemporain sur les approches pangouvernementales, y compris les cadres stratégiques globaux, les comités interministériels et les mécanismes de financement groupés. Elles promeuvent l'intégration de la réforme du secteur de la sécurité et de l'aide au développement à l'aide de cadres stratégiques multisectoriels. Le R.-U. utilise deux fonds communs, le Fonds mondial de prévention des conflits et le Fonds africain de prévention des conflits, afin d'améliorer sa politique et son efficacité en matière de prévention par l'analyse conjointe, les stratégies à long terme et l'amélioration de la coordination avec les partenaires internationaux. Les Pays-Bas ont établi un Fonds pour la stabilité aux buts semblables, en combinant des fonds d'APD et d'autres genres de fonds. Ainsi, la pratique contemporaine veut généralement que l'on combine les ressources et qu'on les contrôle à l'aide d'une stratégie pangouvernementale globale, mise en oeuvre avec un quelconque mécanisme interministériel.

Le GC a adopté l'approche du « ministère responsable ». Lorsqu'une crise survenait, on désignait un ministère responsable qui gérait la crise au moyen de comités interministériels ad hoc. Au cours des dernières années, cela s'est transformé en l'approche pangouvernementale, qu'ont promus le Canada et plusieurs autres gouvernements occidentaux. Cette approche prévoit la coordination des rôles des multiples ministères qui doivent participer au traitement de certaines questions de portée générale.

Les avis des experts sur l'approche pangouvernementale sont partagés. À l'une des extrémités du spectre, l'approche pangouvernementale implique une stratégie concertée exigeant la participation de tous les ministères compétents et d'une direction pour assurer le respect de la stratégie. À l'extrémité opposée du spectre, elle implique une coordination relâchée et un échange de renseignements visant à informer chaque ministère des activités des autres ministères, sans, toutefois, de direction centrale. Au Canada, la tradition préconise la deuxième conception. Cette dernière a l'inconvénient de présenter le risque que l'on rate les possibilités offertes par une vision commune et la synergie engendrée par la programmation complémentaire.

En principe, au moins trois approches de coordination interministérielle sont possibles dans la structure actuelle du gouvernement canadien.

  • La première est celle du ministère responsable avec échange de renseignements interministériel. On utilise cette approche pour la planification et le contrôle des opérations pangouvernementales actuelles du Canada au Soudan.
  • La deuxième consiste en un organisme consacré spécialement et muni d'un mandat de coordination. On l'utilise pour l'approche du Canada liée aux catastrophes naturelles à l'étranger.
  • La troisième consiste en un organisme intégré de planification et de contrôle dirigé par le BCP ou le Cabinet. Il peut s'agir d'une approche faible ou forte de « Cabinet de guerre ». Pour les opérations et la programmation courantes, l'approche ministérielle avec échange de renseignements est généralement suffisante, mais en situation de crise, on ne peut habituellement réaliser la synergie interministérielle globale qu'en utilisant une approche plus officielle.

Actuellement, on n'a pas établi de cadre stratégique multisectoriel ou pluriministériel pour la programmation canadienne de longue durée en cas de crise, y compris la programmation au Soudan. À défaut d'un tel cadre, la question reste posée de savoir quelles normes on devrait utiliser pour évaluer dans quelle mesure l'expérience du Canada au Soudan a répondu aux attentes à l'endroit d'une intervention pangouvernementale dans ce pays.

Soutien pangouvernemental au Soudan

Le modèle logique du FPSM comporte plusieurs mentions d'une approche pangouvernementale.

Les premiers apports du Canada à la crise du Darfour ont précédé l'établissement du FPSM et ont été affectés principalement par l'intermédiaire de l'ACDI, avec une allocation financière directe à cette fin, et par l'intermédiaire du MDN et de ses ressources. À la suite de son établissement, le FPSM a soutenu certains éléments de la programmation, alors que les fonds ministériels des autres ministères tels que l'ACDI et le MDN servaient à appuyer la programmation liée à leurs propres mandats.


3.0 PROGRAMMATION DU FPSM AU SOUDAN

3.1 Introduction

Le présent chapitre a plusieurs buts. Il vise d'abord à décrire le FPSM au Soudan, y compris ses objectifs, les rôles et les responsabilités des ministères clés du gouvernement canadien à l'égard du FPSM au Soudan, et les projets et les investissements actuels du FPSM. Le présent chapitre présente également une évaluation de la pertinence de la programmation du FPSM au Soudan, et de l'efficacité de la programmation du FPSM par l'examen de la conception, de la planification, de la gestion et du contrôle des investissements du FPSM par le MAECI (et plus particulièrement par le GTSR); et se termine par une évaluation de l'efficacité du FPSM au Soudan en ce qui concerne le modèle logique du FPSM.

3.2 Profil du FPSM au Soudan

3.2.1 Les objectifs du FPSM pour le Soudan

On n'a pas établi de définition officielle des objectifs et des résultats du FPSM au Soudan. Les intervenants signalent que quatre mémoires au Cabinet distincts, préparés entre 2005 et 2007, décrivent les objectifs globaux du GC pour le Soudan, cependant, ces documents ne sont pas très utiles aux fins de l'évaluation. En premier lieu, il s'agit de documents confidentiels du Cabinet et donc protégés contre tout examen par le public. De surcroît, bien qu'ils indiquent les priorités de l'engagement et les ressources affectées à cet égard, ils ne donnent pas généralement d'échéanciers, de cibles ou de mesures du rendement précis.

Le Secteur des relations bilatérales du MAECI a élaboré une « Stratégie de pays » pour le Soudan. Cette Stratégie comporte trois objectifs stratégiques, mais ils sont de nature générale (voir ci-dessous) et ne précisent pas les résultats visés ou les buts régionaux. De plus, les activités à l'appui des objectifs décris dans la Stratégie de pays concernent principalement le rôle de la mission (voir ci-dessous). Au moins un ministère du gouvernement canadien (l'ACDI) est à élaborer un cadre directeur (Cadre de développement programme-pays ) pour le Soudan. En août 2007, à la demande du BCP, le Groupe de travail sur le Soudan a tenu une séance interministérielle de remue-méninges qui avait pour but de définir une stratégie interministérielle pour le Soudan. C'est là une mesure utile.

Mission du Canada au Soudan : Objectifs stratégiques

  • Soutenir les efforts internationaux pour la paix et la stabilité durables dans l'ensemble du Soudan (MAECI, ACDI, MDN, GRC).
  • Tabler sur les partenariats stratégiques pour les questions liées à la paix et à la sécurité avec les organes internationaux et régionaux clés, par exemple, la MINUS, la MUAS, l'UA, l'IGAD, la société civile (MAECI, ACDI, MDN, GRC).
  • Promouvoir les questions de gouvernance à l'intérieur du gouvernement d'unité nationale (GUN) et du gouvernement du Sud-Soudan, notamment dans les domaines des droits de la personne, du fédéralisme et du soutien de la primauté du droit (MAECI, ACDI, ministère de la Justice Canada).

3.2.2 Aperçu de la programmation du FPSM au Soudan

En juin 2007, 31 projets avaient reçu des fonds du FPSM au Soudan, ce qui correspond à un engagement total de près de 132 millions de dollars. Voici les caractéristiques notables des projets financés à ce jour :

  • Le bénéficiaire le plus important à ce jour est l'Union africaine (120 millions de dollars), qui a reçu la majorité des contributions approuvées du FPSM à ce jour.
  • Divers genres d'organisations gouvernementales et non gouvernementales ont mis en oeuvre les initiatives financées, généralement au moyen d'accords de contribution (à l'exception des transferts entre ministères). À ce jour, un nombre très restreint d'organisations africaines ou soudanaises ont reçu des fonds du FPSM; jusqu'à récemment, le MAECI n'était pas doté du pouvoir d'accorder des subventions et, maintenant, il n'est autorisé à le faire qu'en des circonstances très précises.

Partenaires pour la mise en oeuvre du FPSM

  • Des organisations multilatérales (comme le PNUD, l'IDLO ou l'UNFPA)
  • Des organes internationaux dont le siège est au Canada, en Europe et aux États-Unis (comme la Cour pénale internationale et le Centre de recherches pour le développement international)
  • Des ONG canadiennes (y compris la Croix-Rouge canadienne, CANADEM, Vision mondiale Canada et le Forum des fédérations)
  • Des ministères et des organismes du gouvernement canadien (la GRC et le ministère de la Justice)
  • Environ 66 p. cent des projets approuvés ont des objectifs de consolidation de la paix à court ou à moyen terme. Un seul vise expressément le règlement des crises immédiates (soit le soutien de l'UA pour la MUAS). Tous les autres concernent des initiatives de stabilisation d'après-conflit.

Tous les projets ont été financés dans le cadre du PPSM ou du PSH et gérés par IRC, IRP et IRD (IRG). La seule exception est la gestion par l'ACDI des projets de soutien des avions et du carburant aviation de la MUAS jusqu'au 31 mars 2007. L'ACDI a géré ces projets au nom du MAECI jusqu'à ce que ce dernier obtienne les pouvoirs nécessaires pour assumer cette responsabilité. Le MAECI/IRP a pris en charge la gestion de ces projets au début de l'exercice 2007-2008.

En plus des projets et des initiatives financés, le FPSM a soutenu, par l'intermédiaire de l'ECSPM et avec le concours du Groupe de travail sur le Soudan, un certain nombre d'initiatives diplomatiques dans divers forums visant à promouvoir la paix au Soudan. Les missions diplomatiques entreprises par les membres de l'ECSPM en Europe, en Afrique et en Amérique du Nord au cours du printemps et de l'été 2005 ont contribué à consolider l'appui international pour la MUAS et les pourparlers de paix qu'a menés l'UA à Abuja pour régler le conflit au Darfour et qui ont abouti, en juillet 2005, à la signature de la « Déclaration de principes ».

Le Groupe de travail sur le Soudan a suivi les traces de l'ECSPM, en effectuant des missions diplomatiques chez les principaux intervenants internationaux, dont la Russie et la Chine, en vue d'obtenir leur appui à la Mission hybride NU-UA et à l'ensemble du processus de paix. Le Groupe de travail sur le Soudan est également entré en contact direct avec les chefs rebelles impliqués dans le conflit au Darfour, dans le but de leur demander, encore une fois, de participer au processus de paix, de respecter le droit humanitaire et les droits de la personne, de faciliter l'accès pour l'aide humanitaire et de démobiliser les enfants-soldats.

De plus, le Groupe de travail sur le Soudan a joué un rôle important pour rassembler les principaux donateurs engagés au Soudan afin qu'ils discutent des mesures à prendre à l'égard des questions de préoccupation commune au forum du Core Contact Group (Groupe central de contact), qu'il avait fondé. Le Core Contact Group, composé actuellement du Royaume-Uni (R.-U.), des États-Unis (É.-U.), des Pays-Bas, de la Norvège et d'autres membres, y compris les NU, est présidé par les États-Unis et ses membres se réunissent toutes les semaines par conférence téléphonique. Ils participent également à des réunions en personne tous les deux mois. Au cours de la période visée par l'étude, le Core Contact Group a convoqué des réunions à Oslo, à Washington, à New York, à Paris et, plus récemment, à Tripoli.

À titre de membre du Core Contact Group, le Groupe de travail a exercé de fortes pressions à l'appui d'un dialogue accru entre le Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies (DOMP), les pays donateurs et l'UA en vue de supprimer les obstacles au déploiement hybride; de soutenir le processus de paix parrainé par l'UA et les NU; de promouvoir une réaction régionale à la crise, y compris de la part du Tchad et de la région nord-orientale de la République centrafricaine (CF); de soutenir la MUAS; de soutenir le cessez-le-feu dans le contexte d'un renouveau de la direction de l'UA; et de promouvoir un regain d'attention à l'endroit des défis en matière d'environnement et de gouvernance liés à l'établissement d'une paix durable. Ces priorités ont été réitérées récemment dans la déclaration conjointe du président de la France et du premier ministre du R.-U. appelée l'Initiative Sarkozy-Brown.

3.2.3 Rôles et responsabilités pour le FPSM au Soudan

MAECI

Au MAECI, deux Secteurs en particulier participent au FPSM au Soudan, à savoir : le Secteur de la sécurité internationale (par le Secrétariat du GTSR) et le Secteur des relations bilatérales (par le Groupe de travail sur le Soudan).

Secteur de la sécurité internationale

Les rôles et les responsabilités généraux du Conseil consultatif, du Secrétariat et des Comités du GTSR sont indiqués à la section 1.4.2. Les rôles et les responsabilités des principales directions du MAECI qui déterminent directement ou indirectement les investissements du FPSM au Soudan sont décrits ci-dessous.

Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC)

IRC a pour mandat d'offrir des services d'orientation de la politique et d'experts en gestion de programmes dans le domaine de la consolidation de la paix et de la prévention des conflits en milieux de conflit, comme le Soudan. IRC est chargé d'établir un cadre stratégique et de politique permettant d'assurer un programme ciblé et efficace de consolidation de la paix au Soudan. Une fois l'élaboration des politiques terminée, IRC a pour mandat de déterminer et d'élaborer les projets et de gérer les fonds attribués par le Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde.

IRC est chargé d'assurer l'analyse stratégique et l'orientation de la politique pour les secteurs qui pourraient recevoir un soutien éventuel à la consolidation de la paix à partir du Fonds pour la paix et la sécurité dans le monde. Cette orientation comprend la production périodique de documents de conception et de stratégie sur les priorités thématiques et géographiques et la tenue de séances d'information à l'intention des collègues du Groupe de travail sur le Soudan, de l'Ambassade du Canada à Khartoum et du GTSR.

IRC prend toutes les décisions finales pour ce qui est d'élaborer les propositions et de les soumettre au processus d'approbation officiel du FPSM, à la suite de longues consultations et d'un examen approfondi des recommandations du Groupe de travail sur le Soudan et de l'Ambassade du Canada à Khartoum. IRC est responsable du cycle complet de la gestion de projets (conformément au mandat du Conseil du Trésor du GTSR).

Groupe de maintien de la paix et des opérations de la paix (IRP)

IRP a pour mandat d'assurer l'orientation de la politique et des meilleures pratiques en matière d'opérations de paix en ce qui concerne la réforme du secteur de la sécurité et les engagements du Canada à l'égard du maintien de la paix assuré par une police internationale. IRP est responsable de la planification, de la mise en oeuvre et de la gestion des engagements du Canada liés aux opérations de paix intégrées et, de plus, participe aux forces opérationnelles et aux groupes de travail à l'échelle de la Direction générale, au besoin. De surcroît, il gère le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix afin que le Canada respecte son engagement, pris au Sommet du G8 de Sea Island, d'accroître la capacité des organisations régionales et des pays, plus particulièrement en Afrique, à mener des opérations de paix.

Secteur des relations bilatérales

Dans le Secteur des relations bilatérales, on trouve trois unités organisationnelles clés, à savoir : le Groupe de travail sur le Soudan, l'Ambassade du Canada à Khartoum et l'Ambassade du Canada à Addis-Abeba.

Groupe de travail sur le Soudan

Le Groupe de travail sur le Soudan a pour mandat de mener la relation bilatérale du Canada et d'établir le contexte politique et stratégique de tous les engagements du Canada au Soudan. En ce qui concerne la consolidation de la paix, ce Groupe est chargé d'offrir des conseils stratégiques sur les priorités et les programmes qui sont les mieux adaptés à promouvoir les politiques canadiennes au Soudan. De plus, il assure la prestation de services d'orientation au GTSR à l'égard du cadre de politique global pour l'engagement du Canada au Soudan. Cette orientation comprend des recommandations sur les secteurs thématiques et les régions géographiques possibles pour les programmes de prévention des conflits et de consolidation de la paix.

Ambassade du Canada à Khartoum

L'Ambassade du Canada à Khartoum a pour mandat de mener les relations bilatérales canadiennes dans le pays et de fournir des rapports approfondis et des services d'expertise-conseil sur les faits politiques qui concernent les priorités de la politique du Canada. L'Ambassade du Canada à Khartoum établit des rapports et fournit des renseignements sur les faits politiques et les besoins cernés en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix selon les thèmes et les régions géographiques. Elle joue un rôle important dans la détermination des partenaires et des projets possibles à recommander à IRC. Cette Ambassade est également responsable de la liaison dans le pays avec les partenaires situés au Soudan au cours de l'élaboration et de la mise en oeuvre des projets.

Ambassade du Canada à Addis-Abeba

L'Ambassade du Canada en Éthiopie est le principal responsable de la liaison entre le GC et l'Union africaine, dont le quartier général est situé dans la capitale de l'Éthiopie, Addis-Abeba. En plus d'assurer la liaison avec l'Union africaine, l'Ambassade à Addis-Abeba offre de l'aide au personnel des autres ministères canadiens qui participe au soutien de l'Union africaine dans son ensemble et de la MUAS en particulier.

Autres ministères

En mai 2005, le MAECI a reçu les fonds nécessaires pour que le FPSM soutienne la MUAS. Toutefois, il n'était pas doté des pouvoirs suffisants pour mettre en oeuvre le projet. Étant donné que le ministre de la Coopération internationale détenait les pouvoirs nécessaires à l'égard du programme, le MAECI et l'ACDI ont signé un PE établissant l'entente entre ces deux ministères concernant la mise en oeuvre du projet à l'appui de la MUAS. De juillet 2005 au 1er avril 2007, l'ACDI a géré, au nom du MAECI, le soutien financier destiné à la MUAS.

Les PE conclus entre le MAECI et l'ACDI

  • Juillet 2005 : Le MAECI a signé un PE avec l'ACDI lui attribuant la responsabilité d'un projet visant à fournir une expertise technique et un appui matériel (aéronef à voilure fixe, hélicoptères et carburant) à la Mission de l'Union africaine au Soudan en 2005-2006 et en 2006-2007.
  • Février 2007 : Le MAECI a signé avec l'ACDI un PE qui prévoyait le transfert du Projet à l'appui de la MUAS de l'ACDI vers le MAECI le 1er avril 2007. Il comprend des dispositions selon lesquelles l'ACDI devait fournir des conseils et un soutien au MAECI entre avril et juin 2007 et produire un rapport sur sa gestion au plus tard le 30 juin 2007, afin d'assurer une transition sans heurt entre l'ACDI et le MAECI. En ce qui concerne les aspects techniques de la fourniture de carburant aviation A1, l'ACDI devait offrir une expertise technique au MAECI contre remboursement des frais jusqu'à septembre 2007.

3.2.4 Les dépenses du FPSM relatives aux projets à ce jour

Des quelque 132 millions de dollars en ressources du FPSM engagées en date de mai 2005, environ 125,7 millions de dollars avaient été affectés en date de mars 2007. La Pièce 3.1 présente un sommaire des dépenses totales du FPSM relatives aux projets au Soudan pour la période de mai 2005 à mars 2007.

Pièce 3.1 Les dépenses du FPSM au Soudan - De mai 2005 à mars 2007

Catégorie de dépensesCote de financement2005-20062006-2007Totaux
Consolidation de la paix du PPSMCrédit 10 PSH T631 2 465 401 $2 465 401 $
Crédit 10 T725 4 680 539 $4 680 593 $
PSH - Crédit 1er 124 121 $124 121 $
Crédit 51 500 000 $1 500 000 $
Crédit 102 942 993 $ 2 942 993 $
Maintien de la paix du PPSMSoutien des projets de la MUAS45 126 016 $68 933 670 $114 059 686 $
Totaux 49 569 009 $76 203 731 $125 772 740 $

3.3 Pertinence du FPSM au Soudan

10ème constatation :

Le FPSM est un mécanisme pertinent étant donné la nécessité de procéder à des interventions opportunes et coordonnées à l'échelle du gouvernement, les priorités et les engagements internationaux énoncés du Canada, et la situation de crise au Soudan.

Conformément aux valeurs fondamentales canadiennes de la liberté, de la démocratie, de la primauté du droit et des droits de la personne partout au monde, le Canada a une longue tradition et un engagement démontré pour ce qui est d'aider les États fragiles et les pays en crise. En tant que membre de la communauté internationale, le Canada se préoccupe de plus en plus des défis posés par le nombre grandissant d'États fragiles sujets à l'instabilité, aux crises et à la défaillance. Conscient des limites des approches traditionnelles utilisées pour répondre aux besoins en matière de sécurité, de stabilisation et de reconstruction de ces pays, le Canada a établi le FPSM, un mécanisme visant à améliorer l'intervention du gouvernement canadien à l'égard des pays en crise ou à risque de le devenir.

Ce Fonds est d'une grande utilité compte tenu de la nécessité d'intervenir en temps opportun, de la volonté de cohérence entre les divers ministères susceptibles de participer aux interventions en cas de crise et les mesures prises par les autres dirigeants internationaux. Le Fonds est pertinent étant donné les lacunes reconnues des autres mécanismes du gouvernement canadien visant à intervenir en temps utile en cas de crises (qu'elles soient causées par la nature ou par l'être humain). De plus, les autres mécanismes sont relativement isolés, ce qui pose une contrainte dans les cas où une intervention coordonnée et cohérente est nécessaire. Par ailleurs, la décision du Canada d'établir un tel mécanisme est conforme aux mesures prises par d'autres membres de la communauté internationale, dont le R.-U., les É.-U., les Pays-Bas, l'UE et les NU. L'établissement du FPSM appuie les engagements internationaux du Canada, y compris ceux qu'il a pris au Sommet de Sea Island en 2004.

Les objectifs du FPSM

  • Soutenir les contributions urgentes aux opérations en temps de crise.
  • Respecter les engagements pris par le Canada au Sommet du G8 de Sea Island d'aider à consolider la paix mondiale.
  • Soutenir la capacité et fournir des ressources afin de promouvoir les objectifs du Canada en matière de sécurité humaine.

Bien que la première intervention du Canada à l'égard de la crise au Darfour ait précédé l'établissement du FPSM, ce Fonds aurait facilité cette première intervention et, ultérieurement, s'est révélé un mécanisme utile pour soutenir la programmation nécessaire au-delà des mandats des autres ministères. Le Soudan a été gravement touché par des décennies d'instabilité politique et économique, et des guerres civiles ayant causé environ deux millions de morts et la plus importante population d'IDP au monde. Il est hautement prioritaire pour le public et le gouvernement canadiens de régler les conflits au Soudan. Le Soudan a des besoins en évolution, à court et à moyen terme, qui nécessitent un soutien immédiat dans les secteurs de la diplomatie, du maintien de la paix, de la consolidation de la paix, du règlement des conflits, de la stabilisation et de la reconstruction. Le FPSM est conçu pour répondre à ces besoins de manière opportune et adéquate, tel que l'illustrent les exemples ci-dessous.

  • En 2004, le Canada a fourni des hélicoptères et du carburant pour soutenir la Mission de l'UA au Soudan. Bien que l'on ait réalisé cette intervention en un délai record, il s'agissait d'une exception importante à la programmation habituelle et le FPSM aurait pu la faciliter s'il avait été fonctionnel à ce moment-là.
  • Le FPSM a appuyé les pourparlers de paix d'Abuja et a permis aux femmes de participer, contribuant ainsi à assurer le traitement approprié des enjeux hommes-femmes.
  • Le FPSM a financé des initiatives importantes à moyen terme, comme la gouvernance et le DDR dans le cadre de l'Accord de paix global, et le soutien de la primauté du droit au Sud-Soudan.
  • Le FPSM a soutenu la coordination des ministères canadiens pour une intervention concertée à l'égard de la situation au Soudan.

3.4 Efficience du FPSM

La présente section porte sur l'examen de l'efficience dont a fait preuve le MAECI dans l'organisation, la planification, la gestion et la mesure du rendement des initiatives financées par le FPSM au Soudan.

3.4.1 Organisation et planification pour le FPSM au Soudan

11ème constatation :

Les structures organisationnelles établies du MAECI sont adaptées principalement à la prise de décisions opérationnelles, à la sélection des projets et à l'échange de renseignements liés aux initiatives financées du FPSM au Soudan. Il est moins clair à qui revient la responsabilité des autres fonctions, comme la gestion stratégique et la responsabilisation à l'égard des résultats pour le FPSM dans son ensemble et pour le Soudan en particulier.

En principe, on établit les structures organisationnelles et on définit les rôles afin de préciser les responsabilités respectives et les rapports hiérarchiques des divers acteurs d'un projet, d'un programme ou d'une organisation. En général, ces rôles sont, entre autres du même genre, le leadership stratégique, la gouvernance, la gestion, la programmation, la coordination et la surveillance du rendement.

Pour ce qui est du FPSM au Soudan, le GTSR et le Groupe de travail sur le Soudan jouent tous deux des rôles précis en vertu de leurs mandats pangouvernementaux pour le FPSM et le Soudan respectivement.

Selon la structure et les définitions actuelles, les rôles et les responsabilités pour les décisions en matière de communication et d'opérations liées aux dépenses et aux projets du FPSM sont les suivants :

  • Le Groupe de travail sur le Soudan est responsable des communications et de la coordination interministérielles.
  • Le Bureau administratif du GTSR est responsable de la gestion globale du FPSM, y compris la gestion financière et l'évaluation, alors que les deux groupes de programmation (le Groupe de maintien de la paix et des opérations de la paix et le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix) sont responsables de l'identification, de l'approbation, et de la gestion et de la surveillance courantes des projets particuliers du FPSM.

Toutefois, ailleurs que dans ces secteurs, on trouve des ambiguïtés quant à la gestion stratégique et à la mesure du rendement à l'égard du FPSM au Soudan. Par exemple, un Groupe de travail d'évaluation (GTE) et le Groupe sur les États fragiles (FSG) sont censés établir tous les ans les priorités stratégiques de pays et de régions pour l'engagement du Canada envers les initiatives de prévention des conflits et de consolidation de la paix, et le Conseil consultatif du GTSR est censé les surveiller. Plus particulièrement, le Conseil consultatif du GTSR est chargé de faire ce qui suit :

  • Établir les priorités stratégiques avec le soutien du Groupe de travail d'évaluation (GTE) et du Groupe sur les États fragiles (FSG).
  • Examiner les progrès réalisés à l'égard de stratégies de pays intégrées particulières.
  • Évaluer les progrès réalisés relativement aux jalons et aux stratégies de retrait définis dans des stratégies de pays intégrées particulières.

L'Équipe d'évaluation n'a pas été en mesure de trouver d'élément probant indiquant que le Conseil consultatif du GTSR ait exercé l'un ou l'autre de ces rôles à l'égard du Soudan. Les personnes interrogées ont indiqué que le Groupe de travail sur le Soudan avait assumé la responsabilité de l'élaboration de la stratégie pangouvernementale du Canada pour le Soudan, avec la participation des intervenants ministériels et interministériels. Ce sujet fait l'objet d'un examen plus approfondi dans la section suivante. Cependant, on n'a pas documenté officiellement cette responsabilité. On n'a pas non plus documenté les responsabilités du Groupe de travail sur le Soudan en ce qui concerne la surveillance des progrès réalisés dans l'atteinte des buts pangouvernementaux énoncés et l'établissement de rapports à ce sujet.

Dans le cas du FPSM au Soudan, il est essentiel que le MAECI examine, précise et révise officiellement les rôles et les responsabilités de gouvernance, de gestion, d'opérations et de consultation pour le GTSR (et ses diverses unités), le Groupe de travail sur le Soudan, le Conseil consultatif et les autres entités, selon les besoins, en ce qui concerne les opérations et les interventions du Canada au Soudan. À cette fin, il devra examiner et préciser les buts, les attentes, les ententes de gestion et les filières de responsabilisation des approches pangouvernementales canadiennes utilisées pour le FPSM et le Soudan. On devrait faire le sommaire de tous les liens hiérarchiques et de communication et coordination entre tous les organes du GTSR à l'aide d'un organigramme.

12ème constatation :

Bien que le MAECI ait défini des priorités et des buts à l'égard de son engagement au Soudan, certains éléments importants de ce qui fait généralement partie d'une stratégie de pays restent à élaborer.

Tel qu'il a été mentionné ci-dessus, il semble que la tâche d'élaborer une stratégie de pays intégrée soit revenue au Groupe de travail sur le Soudan. Pour ce qui est du Secrétariat du GTSR, les directions qui participent activement à la programmation au Soudan ont élaboré, en collaboration avec les autres ministères, des documents de conception qui établissent les objectifs, les priorités, les activités et les partenaires, selon leurs sphères d'engagement respectives, mais elles les ont élaborés en grande partie sans égard à un cadre stratégique global pour une intervention pangouvernementale relative à la crise au Soudan.

En réponse à une demande du Bureau du Conseil privé (BCP), le Groupe de travail sur le Soudan a offert, en août 2007, un atelier qui avait pour but de préciser les objectifs et la stratégie d'engagement du Canada pour le Soudan. Il s'agit là d'une initiative importante et utile qui devrait établir le fondement d'une amélioration de la planification stratégique et de la surveillance des investissements du FPSM au Soudan à l'échelle du pays.

En définitive, le MAECI doit déterminer la forme que la stratégie devrait prendre, ce pour quoi on l'utilisera, la manière dont elle rejoindra les stratégies déjà en application ou en élaboration par les autres ministères engagés au Soudan et le ou les organes qui seront responsables de son élaboration et de son application. La stratégie devrait indiquer un créneau de programmation et une stratégie d'investissement pour le FPSM et les autres ministères, ainsi que des buts, des résultats, des indicateurs et des risques précis, et les secteurs désignés pour lesquels le Canada exercera un leadership sur le plan international. Elle devrait également préciser les risques, les hypothèses et les stratégies d'atténuation clés.

De plus, à titre de ministère directeur responsable du FPSM, le MAECI doit également déterminer comment rendre opérationnel le soutien offert par le FPSM au Soudan. Actuellement, les CGRR/CVR du FPSM prévoient une stratégie générale pour les États fragiles, que le GTSR peut sans doute utiliser aux fins de la planification et de l'évaluation globales du FPSM.(9) Toutefois, cette stratégie n'est pas particulièrement utile pour planifier, surveiller ou évaluer les résultats du FPSM dans tout pays particulier ou toute région particulière.

Le GTSR devrait envisager de trouver de nouvelles options de planification qui permettraient de préciser les résultats prévus pour les efforts et les projets du FPSM dans tout pays particulier, dans le cadre de la stratégie pangouvernementale proposée à l'égard du Soudan. Il pourrait s'agir d'un cadre explicite axé sur les résultats pour les pays qu'il soutient, que l'on élaborerait en collaboration avec le groupe de travail compétent et responsable (p. ex. le Groupe de travail sur le Soudan). L'ACDI a récemment élaboré un cadre logique pour sa programmation au Soudan, et le MAECI aurait avantage à élaborer un outil semblable pour le Soudan.

3.4.2 L'exécution des programmes du FPSM au Soudan

13ème constatation :

Le FPSM est centré sur les projets et les activités, en tenant compte des modalités opérationnelles de ses trois volets de programmes, plutôt que d'être de nature stratégique, en appuyant les priorités propres au pays.

L'examen des documents permet de constater que le FPSM est centré en grande partie sur ses activités et ses initiatives particulières. Voici des exemples :

  • Selon l'un de ses buts énoncés, le FPSM doit [Traduction] « combler une lacune de financement en affectant des ressources aux activités spécialisées qui sont nécessaires pour intervenir en temps utile à l'égard des pays où risque de se produire une crise ».
  • Le FPSM a pour objectif énoncé de [Traduction] « planifier et d'exécuter des initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation dans les États défaillants ou fragiles (CGRR/CVR, p. 2) ».
  • Les priorités du FPSM en matière de programmes sont énoncées en fonction des activités et des initiatives (CGRR/CVR, p. 4).
  • Les comités établis du GTSR ont pour mandat d'examiner les documents de conception (CPP) et les projets (GGEP) liés aux initiatives et/ou aux secteurs de programmes particuliers.
  • Les mécanismes établis de planification, d'établissement de rapports et de surveillance sont axés sur les projets et les initiatives financés.(10)

Compte tenu de ces facteurs et du mandat selon lequel le FPSM devait fonctionner, il n'est pas étonnant de constater qu'au cours des deux dernières années, on a géré le FPSM davantage en fonction d'initiatives particulières qu'en fonction d'une approche de pays plus holistique, synergique et stratégique.

Un examen des projets du FPSM pour le Soudan financés à ce jour indique que l'on a fait des investissements dans plusieurs secteurs. Le Canada a concentré ses investissements dans seulement quelques secteurs, à savoir le soutien de la MUAS, du DDR et de la primauté du droit.

Les agents de programme du GTSR reconnaissent qu'au cours de la première année d'existence du GTSR, on s'est surtout concentré sur l'identification et le lancement de certains projets et moins sur d'autres considérations plus stratégiques. En 2005-2006, IRC a établi cinq priorités pour le PPSM au Soudan (voir ci-dessous), toutefois, IRC ne considère plus ces priorités comme valides étant donné les circonstances politiques au Darfour. En 2006-2007, IRC a établi que les priorités étaient le processus de dialogue et de consultation inter-Darfour, le soutien général de la mise en oeuvre de l'Accord de paix au Darfour, l'instauration d'un processus démocratique au Darfour, la mise en oeuvre de l'Accord de paix global et l'engagement ciblé multilatéral. On a établi que les priorités de la politique stratégique pour l'exercice 2007-2008 étaient la promotion du processus de paix renouvelé pour le Darfour; la stabilisation du secteur de la sécurité et la facilitation du désarmement au Sud-Soudan; et le renforcement des institutions de la primauté du droit au Sud-Soudan.

Priorités en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix au Soudan (2005-2006)

  • Sécurité
  • Gouvernance et participation
  • Justice et réconciliation
  • Bien-être économique et social
  • Soutien du processus de paix

Étant donné que divers États fragiles et que diverses régions sont en concurrence pour les ressources limitées du FPSM, le MAECI devrait envisager sérieusement d'adopter une approche plus ciblée pour les investissements du FPSM au Soudan. Il faudrait pour cela déterminer les secteurs prioritaires et mobiliser les efforts afin de maximiser la synergie en liant les investissements du FPSM à ceux des autres ministères, le cas échéant, et des autres institutions engagées dans le pays. Une telle approche permettrait d'accroître l'efficacité et la durabilité, ainsi que la visibilité du Canada.

Planification conjointe du MAECI et de l'ACDI

Le GTSR signale qu'en mai 2007, une mission conjointe MAECI-ACDI a déterminé les approches possibles pour la transition des programmes de stabilisation du FPSM vers une programmation de développement à long terme.

14ème constatation :

Le FPSM a pour objectifs et résultats énoncés ce qui suit : i) les interventions immédiates en cas de crise; ii) le soutien à court et à moyen terme de la stabilisation, de la reconstruction et de la consolidation de la paix d'après crise; et iii) le renforcement des capacités organisationnelles et institutionnelles. La planification et les procédures opérationnelles établies du FPSM sont mieux adaptées aux besoins d'après crise à court et à moyen terme qu'aux interventions immédiates en cas de crise ou au renforcement de la capacité.

Le FPSM est conçu pour intégrer plusieurs contextes de planification et de gestion très différents, et prévoit, en conséquence, la manière dont les responsables sélectionnent, planifient et gèrent les activités financées et rendent compte de ce genre d'initiatives.

  • Les activités liées aux crises immédiates exigent des interventions rapides et opportunes face aux crises internationales et aux événements qui nécessitent la prise de mesures immédiates (dans les jours ou les semaines qui suivent). Cela comprend les interventions en cas de besoin d'aide humanitaire et de catastrophes pour l'humanité (causées par la nature ou l'être humain). Dans ce contexte, le FPSM doit être en mesure de réagir rapidement et efficacement à l'aide de mécanismes, d'outils, de ressources qui appuient l'évaluation rapide des besoins, de la prise de décisions et de la mobilisation des ressources. Les mécanismes de rapport doivent permettre de saisir les activités et les résultats immédiats (comme le nombre de bénéficiaires) ou, dans la mesure du possible, les produits livrables à court terme immédiats (p. ex. les ateliers offerts).
  • Les activités de stabilisation, de reconstruction et de consolidation de la paix d'après-crise exigent des mesures et un soutien à court et à moyen terme, qui s'étendent généralement sur quelques mois. Les mécanismes de rapports doivent permettre de saisir les extrants et, dans la mesure du possible, les résultats à moyen terme.
  • Les activités de renforcement des capacités organisationnelles et institutionnelles exigent une gestion de projets axée sur les résultats, et des mécanismes et des approches de rapport qui favorisent des résultats durables à court, à moyen et, idéalement, à long terme. À titre d'exemple, mentionnons le renforcement des institutions aux fins de gouvernance, de maintien de la paix ou de sécurité. Les initiatives s'étendent généralement sur plusieurs années, elles sont conçues selon une évaluation attentive des besoins et elles tiennent compte des meilleures pratiques liées au développement organisationnel.

Un examen des procédures établies du FPSM indique qu'elles sont mieux adaptées aux besoins d'après-crise qu'aux besoins liés aux crises immédiates ou au renforcement de la capacité, tel qu'il illustré ci-dessous.

  • Le fait que le GTSR ne détenait pas le pouvoir d'utiliser des subventions pour une bonne partie de la période visée par l'examen a contribué à entraîner des retards dans l'exécution des projets, en raison de la négociation prolongée des conditions liés aux accords de contribution, particulièrement, avec les organismes multilatéraux. Ces contraintes ont entravé la capacité du GTSR de répondre rapidement aux besoins au Soudan.
  • Les conditions rattachées à l'approbation par le SCT du financement du FPSM ont empêché le GTSR de faire des plans pour un horizon temporel dépassant 12 à 18 mois. En général, les projets s'étendent sur un an ou moins, même si leurs objectifs énoncés sont souvent ambitieux, exigeant des horizons temporels plus longs. Par exemple, les experts déployés, sous l'administration de CANADEM, auprès de l'UA ont pour principal objectif le renforcement de la capacité, mais ils ne sont généralement déployés qu'à court terme. Cela n'est pas conforme au fait que le renforcement de la capacité est un projet à moyen ou à long terme.
  • Le FPSM a établi des procédures générales de sélection, de planification et d'établissement de rapports pour les projets. Les différences notables concernent les processus de sélection et d'approbation liés aux projets de valeur différente (c.-à-d. que les projets de plus de 500 000 $ doivent être approuvés par le CPP). On incite les agents à faire preuve de réalisme lorsqu'ils déterminent les résultats prévus qui sont conformes aux ressources et au temps accordés pour les projets. Toutefois, les procédures actuelles ne font aucune distinction précise entre les exigences de rapport (voir ci-dessous) ou entre les autres procédures, si les projets concernent une crise immédiate, la stabilisation d'après-crise ou la consolidation de la paix à long terme, malgré les différences notables qui existent entre les contextes de planification et de gestion de telles initiatives.

Exigences de rapport du FPSM

Les modèles de rapport examinés ne comprennent aucune exigence de rendre compte de la durabilité à long terme des résultats ou des stratégies de transfert ou de retrait. Ce serait particulièrement important dans le contexte des initiatives de stabilisation et de consolidation de la paix d'après-crise.

  • Le FPSM dispose d'un répertoire restreint de modalités de programmation (seulement des contributions). Le FPSM aurait avantage à examiner en profondeur les divers besoins et les diverses exigences de gestion pour les crises immédiates, les interventions d'après-crise et la programmation de renforcement de la capacité, et devrait envisager une gamme plus complète de modalités de programmation (comme les subventions, les contrats et les virements interministériels), particulièrement pour les projets de renforcement de la capacité.

Le Secrétariat du GTSR est à réviser son manuel de Procédures normalisées de fonctionnement (PNF). Il devrait envisager de réviser les procédures actuelles pour répondre aux besoins liés aux différents types de projets qu'il finance (p. ex. les crises immédiates, les interventions d'après-crise et le renforcement de la capacité).

15ème constatation :

Le MAECI et les autres ministères ont utilisé des mécanismes de consultation officiels et officieux afin d'appuyer l'opérationalisation opportune du FPSM au Soudan, ce qui a permis d'accroître la rapidité de l'intervention canadienne.

Dans l'ensemble, les personnes interrogées au MAECI et aux autres ministères estiment que les réunions interministérielles hebdomadaires animées et gérées par le Groupe de travail sur le Soudan constituent un outil efficace pour l'échange de renseignements et, parfois, la résolution de problèmes, en ce qui à trait au Soudan en général et aux investissements du FPSM en particulier. Compte tenu de l'importance de l'échange de renseignements dans un contexte aussi dynamique que celui du Soudan, il est notable et rassurant de constater qu'un mécanisme aussi efficace est en place. De surcroît, le Groupe de travail sur le Soudan participe à des conférences téléphoniques bimensuelles entre les principaux donateurs internationaux engagés au Soudan et représente le Canada à divers forums internationaux.

Les personnes interrogées au MAECI et aux autres ministères ont signalé la tenue de consultations officieuses fréquentes à l'égard du FPSM au Soudan. Elles prennent la forme d'appels téléphoniques, de courriels et de réunions officieuses. Un grand nombre des personnes interrogées ont souligné l'importance capitale des relations interpersonnelles, qui ont permis un bon fonctionnement, malgré les nombreux obstacles rencontrés au cours de la mise en oeuvre du FPSM ces dernières années. On a pris des risques, fait preuve de souplesse et de confiance et travaillé des heures supplémentaires pour compenser les échéances serrées, les effectifs insuffisants et les contextes politiques difficiles.

Expertises complémentaires en politique et en programmation

Pour une gestion efficace du FPSM, il faut une coordination efficace entre les responsables des politiques qui ont une connaissance approfondie du pays et ceux qui possèdent, en politique et dans le domaine technique, une expertise concernant le conflit. Pour ce qui est du FPSM au Soudan, l'expertise du Groupe de travail sur le Soudan en politique complète bien celle du GTSR en programmation. Un grand nombre des personnes interrogées aux fins de l'étude ont souligné l'utilité de cette approche en matrice.

Si l'on s'était fié uniquement aux structures officielles, il aurait été extrêmement difficile d'opérationaliser le FPSM en temps utile étant donné les divers défis contextuels auxquels on faisait face au moment du lancement. Cela étant dit, il faut toujours maintenir un bon équilibre entre les mécanismes officiels et les mécanismes officieux, étant donné que ces derniers dépendent trop de la personnalité des membres du personnel et pas assez des procédures établies. Bien qu'un personnel chevronné entretenant des relations utiles soit souvent essentiel à l'exécution d'interventions rapides, la structure de gestion doit être suffisamment robuste pour appuyer une gestion de programmes efficace et efficiente par des moyens qui respectent les exigences de reddition de comptes pour les programmes.

16ème constatation :

Malgré les tentatives d'élaboration d'outils et de procédures visant à intégrer les considérations concernant l'égalité des sexes et l'environnement à la programmation du FPSM au Soudan, on n'a pas réussi à le faire de manière efficace ou globale et on n'a pas traité les questions relatives aux dangers possibles pour la santé.

Pour assurer le fonctionnement d'un programme comme celui du FPSM, il faut toujours tenir compte de diverses questions liées à l'environnement, à l'égalité des sexes et même à la santé (comme le VIH/sida) aux stades de la conception, de l'exécution et de la surveillance. Les CGRR/CVR mentionnent expressément des considérations relatives à l'environnement et à l'égalité des sexes.

Pour ce qui est des considérations environnementales, le GTSR a utilisé diverses procédures au cours du stade de la planification afin d'évaluer les impacts qu'un investissement du FPSM pourrait avoir sur l'environnement. Toutefois, il n'est pas clair si les responsables des programmes du FPSM surveillent systématiquement les projets en cours à l'égard de leurs effets réels sur l'environnement. Par exemple, dans le cadre du soutien offert à la MUAS, on compte plusieurs préoccupations environnementales liées à la concurrence entre les soldats et les collectivités locales pour les rares ressources en eau, et à l'entreposage du carburant destiné à la MUAS. Actuellement, le GTSR ne dispose pas des ressources humaines ou financières nécessaires pour exécuter ou financer de telles évaluations, s'il y a lieu. Néanmoins, le GTSR pourrait envisager d'autres options (comme attribuer des marchés à des ressources externes pour assumer cette responsabilité, au besoin) afin de s'assurer que ces préoccupations sont traitées comme il convient, par des moyens raisonnablement efficients.

Évaluations environnementales

Le GTSR signale que IRD collabore avec GDS afin d'intégrer des évaluations environnementales à sa gestion de projets. Cependant, le GTSR fait remarquer que, sans les outils et les ressources appropriés, ses agents ne sont pas en mesure de surveiller les effets sur l'environnement.

En ce qui concerne les considérations relatives à l'égalité des sexes, le FPSM dispose actuellement de certains outils et de certaines procédures. Les agents de programme du FPSM se sont réunis en décembre 2006 pour discuter de la manière dont on pourrait mieux intégrer les questions hommes-femmes au stade de la conception de projet. Voici les principales suggestions : il est nécessaire de fournir aux agents du FPSM des directives plus précises dans les modèles de proposition de projet à l'égard des considérations hommes-femmes; les révisions du manuel de PNF devraient comprendre une annexe sur les questions hommes-femmes qui présenterait des exemples de la façon dont les divers types de projets peuvent intégrer ces questions; on devrait engager un expert des questions hommes-femmes pour examiner toutes les propositions de ce point de vue et on devrait former les agents sur ces questions. On a fait part de ces suggestions d'origine interne au directeur du GTSR. Ce Groupe signale qu'IRD, GHH et lui-même continuent de traiter ces questions. Comme pour les évaluations environnementales, le FPSM ne dispose pas des ressources humaines ou financières nécessaires pour exécuter ou financer de telles évaluations de suivi. Dans ce cas également, le GTSR pourrait envisager la possibilité d'attribuer des marchés à des ressources externes, au besoin, pour appuyer ses ressources humaines internes dans ce secteur.

En dernier lieu, nombreuses sont les préoccupations liées à la santé dont la programmation du FPSM devrait tenir compte (p. ex. le VIH/sida chez la population de soldats). Certains autres ministères (p. ex. l'ACDI) ont établi des procédures officielles pour le dépistage et le contrôle des dangers de ce genre pour la santé. Bien qu'en général, le MAECI ne s'occupe pas de ces questions et qu'encore une fois, il ne dispose peut-être pas des ressources humaines ou financières nécessaires, il y a lieu d'examiner les risques possibles que présentent ces investissements. Il ne serait pas réaliste de s'attendre à ce que le GTSR possède ce genre d'expertise à l'interne; en attribuant des marchés à des ressources externes, il serait en mesure d'obtenir le soutien nécessaire au besoin.

17ème constatation :

Les mécanismes établis d'examen des programmes et des projets du FPSM appuient l'échange de renseignements entre les agents de programme du GTSR. Ils commencent à faciliter la programmation synergique entre certains ministères du gouvernement du Canada au Soudan, ce qui constitue une nouvelle orientation positive.

Les agents de programme du GTSR dirigent la conception et la planification des projets. On prépare les documents de conception pour toutes les enveloppes de programmation du FPSM et on présente les grands projets aux membres du CPP aux fins d'examen et d'orientation. Les procès-verbaux examinés indiquent que l'on prend, aux réunions, les genres de mesures suivants : on examine les documents et on prend une décision à leur égard; on examine les projets de plus de 500 000 $ et on prend une décision à leur égard; on soulève des questions stratégiques liées au FPSM (p. ex. au cours d'une certaine réunion, on a discuté des limites entre l'ACDI et le GTSR) et les participants échangent des renseignements (p. ex. sur le contexte touchant le FPSM). Le CPP tient régulièrement des réunions et les agents de programme du GTSR participent en grand nombre (entre 10 et 23 personnes sont présentes). À l'occasion, d'autres représentants du MAECI participent, s'il y a lieu (p. ex. des représentants du Groupe de travail sur le Soudan).

Le GGEP est chargé d'effectuer un examen technique des propositions entrantes et de faire des recommandations à IRD au sujet des considérations de financement. Les réunions du GGEP comprennent également une forte participation des agents du GTSR (souvent jusqu'à 20 personnes sont présentes) et, au besoin, une certaine participation d'autres représentants du MAECI. Les réunions ont lieu fréquemment (habituellement toutes les semaines). Un grand nombre des participants aux réunions du CPP assistent également à celles du GGEP. Les procès-verbaux examinés indiquent que l'on prend, aux réunions, les genres de mesures suivants : une rétroaction détaillée sur les projets particuliers (p. ex. en ce qui concerne les exigences de rapport, les budgets, les risques et les stratégies d'atténuation des risques, et, parfois, les considérations relatives à l'égalité des sexes), le mode de financement et les questions ministérielles liées aux questions de gestion du FPSM. Pour une réunion donnée, le nombre des projets examinés varie considérablement (de 2 à 10 projets) et leur valeur également (de seulement 15 000 $ à plus de 2 millions de dollars).

La forte participation des agents du GTSR à ces réunions indique que les activités du FPSM dans leur ensemble suscitent chez eux un intérêt considérable. Toutefois, on a remis en question l'efficacité de ces mécanismes, auxquels les agents du GTSR consacrent beaucoup de temps à ces réunions, particulièrement pour de très petits projets. On incite le GTSR à envisager d'élaborer des procédures plus rationalisées, comme l'établissement de structures et de niveaux d'examen différents selon la valeur des projets.

Pouvoirs d'approbation et de signature du GTSR

  • Le directeur général du GTSR détient le pouvoir d'approbation des projets de 2 millions de dollars et le pouvoir de signature pour les contributions et les subventions de 5 millions de dollars .
  • Le directeur principal du GTSR détient le pouvoir d'approbation des projets de 500 000 $ et le pouvoir de signature pour les contributions et les subventions de 2 millions de dollars.

Bien que les agents de programme du GTSR soient tenus de consulter le Groupe de travail sur le Soudan concernant les initiatives particulières du FPSM par l'intermédiaire du Comité de planification des programmes et qu'ils le fassent, jusqu'à récemment, les consultations visaient davantage à échanger des points de vue sur les initiatives proposées qu'à favoriser ou à appuyer activement la synergie entre le MAECI et les autres ministères. Toutefois, il semble que les choses s'améliorent, à preuve, la mission de planification conjointe MAECI-ACDI au Soudan en mai 2007. Il s'agit là d'un changement positif que l'on devrait encourager et appuyer.

3.4.3 Gestion des ressources humaines

18ème constatation :

L'efficacité du FPSM au Soudan est compromise par l'insuffisance des effectifs au Soudan, le manque de clarté dans la distinction entre les compétences exigées pour les différents types de programmation du FPSM et le recours continu au personnel contractuel.

À la suite d'un examen de la programmation du FPSM au Soudan, on a cerné quelques questions de personnel à examiner. L'une concerne l'affectation du personnel à l'administration centrale du MAECI et en Afrique. Actuellement, tous les agents du GTSR sont situés à Ottawa. Par conséquent, aucun membre du personnel ne se trouve sur les lieux pour évaluer les besoins, gérer, surveiller et offrir d'autres types de soutien aux partenaires du FPSM au Soudan. Ces lacunes ont contribué aux retards du traitement des paiements et occasionné une surveillance ad hoc. De plus, une présence trop rare des principaux intervenants canadiens au Soudan restreint la capacité du Canada de participer aux principaux forums de coordination des donateurs dans ce pays.

Une deuxième question concerne les divers types de compétences exigées des membres du personnel pour les divers types d'initiatives soutenues par le FPSM au Soudan. Par exemple, les habiletés nécessaires pour appuyer les initiatives liées aux crises immédiates sont très différentes de celles qu'exige l'appui des initiatives de renforcement de la capacité. De surcroît, les crises nécessitent que les membres du personnel soient situés à proximité. Il faut prêter une plus grande attention aux différents types de compétences exigées pour chaque type d'initiative (crise immédiate, stabilisation d'après-crise et renforcement de la capacité) au cours de processus de recrutement.

En dernier lieu, bien que le GTSR recrute activement du personnel, le recours au personnel contractuel continuera d'avoir des répercussions sur la mise en oeuvre des programmes au Soudan.

3.4.4 Gestion du rendement

19ème constatation :

À ce jour, l'établissement de rapports et la surveillance du FPSM au Soudan se sont concentrés sur les initiatives particulières plutôt que sur le rendement du programme, du pays ou du ministère quant à l'atteinte des objectifs et des résultats prévus du FPSM.

Conformément à l'importance accordée aux activités, aux projets et aux initiatives dans les CGRR/CVR, les exigences de rapport du FPSM sont également axées sur les initiatives particulières. La surveillance des initiatives particulières est ponctuelle, parce que l'on donne à la planification la priorité sur la surveillance du rendement et que, de surcroît, on est soumis aux contraintes de personnel mentionnées dans la section précédente.

Les documents de planification du FPSM ne comprennent aucune exigence précise concernant les rapports au niveau du pays. À ce jour, on n'a produit aucun rapport au niveau du programme ou du pays pour le Soudan. Le GTSR signale que l'on prévoit préparer éventuellement des rapports au niveau du programme. Ainsi, le GTSR ne dispose pas de renseignements intégrés, actuels ou complets sur le rendement global du FPSM au Soudan.

Les CGRR/CVR du FPSM mentionnent la nécessité de produire des rapports annuels aux niveaux du programme et du ministère (Secrétariat du GTSR). À ce jour, le GTSR n'a pas préparé de rapport de l'un ou l'autre type, présentant le sommaire des progrès annuels ou cumulatifs réalisés à l'égard du FPSM, selon le modèle logique approuvé. Cependant, on a informé l'Équipe d'évaluation que l'on est à élaborer une présentation faisant le sommaire de ces progrès. De plus, le GTSR a retenu, en vertu d'un marché, les services d'experts-conseils afin d'élaborer des modèles logiques et des cadres de mesure du rendement pour les trois sous-programmes du FPSM. Il est possible que le GTSR éprouve des difficultés à l'égard de l'établissement de rapports en raison des lacunes du modèle logique indiquées à la Section 3.5 ci-dessous.

Rapport annuel

  • En novembre 2006, le GTSR a produit un rapport annuel intitulé Bilan de l'année - La mobilisation de la capacité d'intervenir du Canada dans des crises internationales - septembre 2005-2006. Il semble que l'on ait préparé ce rapport à des fins de communication; il ne s'agit pas d'un rapport sur les progrès faits par le FPSM dans la réalisation des résultats prévus énoncés dans les CGRR/CVR de ce Fonds.

Autres rapports sur les progrès du FPSM

  • Le GTSR a plutôt rendu compte des progrès du FPSM d'autres manières. IRD a soumis, au sous-ministre adjoint, un rapport sur les résultats, suivi d'une présentation. De plus, le GTSR rend compte au niveau du ministère dans le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement. On a rassemblé les résultats du GTSR dans ces rapports.

Le GTSR doit examiner les exigences et les responsabilités de rapport du FPSM. Il devrait commencer par préciser les destinataires (p. ex. le Conseil consultatif, le Secrétariat du GTSR ou les niveaux du programme, de la direction et du pays) et leurs besoins et attentes concernant les rapports. Il devrait ensuite préciser comment les rapports sur les projets répondent aux besoins de reddition de comptes de la haute direction. D'autres organismes de développement élaborent des cadres de mesure du rendement pour orienter ce genre d'activités de surveillance du rendement et de rapports sur le rendement. Il pourrait être avantageux pour le GTSR d'en faire autant.

3.5 Efficacité du FPSM au Soudan

20ème constatation :

La méthode établie pour mesurer le succès du FPSM (le modèle logique du FPSM) n'est pas particulièrement utile pour évaluer la programmation du FPSM au Soudan.

Il est important d'établir une méthode claire pour déterminer le succès (ou l'efficacité) d'une intervention ou d'un programme. En général, on utilise les objectifs et les résultats prévus d'un programme à cette fin. L'efficacité du programme est fondée sur la mesure dans laquelle l'initiative atteint les objectifs et les résultats prévus. De plus, il important que les programmes disposent de moyens systématiques de mesurer et de déterminer à quel point on réalise ces objectifs et ces résultats. On établit les systèmes de mesure du rendement à cette fin.

Dans le cas du FPSM, le modèle logique comprend plus de 50 résultats prévus aux niveaux des extrants, des résultats immédiats, des résultats intermédiaires, des résultats finaux et des résultats définitifs.

Le cadre logique actuel du FPSM n'est pas utile comme méthode de détermination du succès du FPSM au Soudan pour diverses raisons, dont les suivantes :

  • Une proportion considérable des résultats énoncés (plus de 70 %) concerne les institutions ou les publics canadiens. Par exemple, l'accroissement de la capacité du MAECI d'intervenir en cas de crise internationale, l'amélioration de la cohérence pangouvernementale canadienne et l'accroissement de la compréhension et du soutien, par le public canadien, du rôle du Canada dans les interventions en cas de crise internationale et ainsi de suite. Ainsi, on peut être porté à croire, à tort, que le principal but du FPSM est de profiter au Canada. Le cadre n'établit pas de fondement clair selon lequel évaluer le succès du FPSM au Soudan.
  • Les autres résultats ne sont as définis en fonction des pays ou des régions en crise ciblés. Ils sont plutôt formulés à un micro-niveau (selon les organisations ou les institutions particulières financées) ou à un macro-niveau (capacité mondiale et régionale) pour ce qui est des opérations de soutien de la paix. Dans ce cas également, le cadre n'établit pas de fondement clair selon lequel évaluer le succès du FPSM au Soudan.

En outre, le cadre logique comprend un certain nombre d'autres lacunes plus générales qui compromettent son utilité comme méthode d'évaluation du rendement du FPSM. Voici certaines lacunes notables :

  • Le nombre énorme de résultats est accablant. Plusieurs se chevauchent ou sont redondants. Il n'est pas clair s'il faut les utiliser pour évaluer le rendement du programme et, le cas échéant, de quelle manière. Le CGRR présente une liste des résultats, mais il ne propose aucun système défini pour en faire le suivi ou en rendre compte. De plus, pour la plupart des résultats, aucun indicateur ne permet de procéder à une évaluation. Par conséquent, il reste à préciser le but prévu du cadre logique.

Questions et indicateurs de rendement clés ou prioritaires

  • Conformément aux lignes directrices du Conseil du Trésor pour les CGRR (2005), le CGRR comprend plutôt la liste d'un sous-ensemble de 15 activités et résultats, parmi ceux qui figurent sur la liste mentionnée ci-dessus (appelés Questions et indicateurs de rendement clés et prioritaires) que le GTSR doit utiliser comme fondement pour rendre des comptes tous les ans dans les rapports sur le rendement et que l'on doit saisir dans des évaluations périodiques.
  • L'une des contraintes notables attribuables à cette liste consiste en ce que plusieurs des indicateurs concernent des normes internationales. Toutefois, dans la plupart des cas dans les domaines de la paix, de la sécurité et de la reconstruction de la nation, on trouve peu ou pas de normes internationales.
  • La logique du programme présente plusieurs incohérences. La relation de cause à effet entre les divers niveaux de résultats et à l'intérieur de ceux-ci n'est parfois pas claire ni évidente, ce qui mène à remettre en question leur pertinence pour ce qui est d'évaluer le succès du FPSM.
  • Un grand nombre des résultats ne satisferaient pas au test SMART.(11)

Le cadre logique actuel pour le FPSM ne constitue pas une méthode adaptée à l'évaluation. On ne dispose pas non plus d'un système de mesure du rendement pour évaluer le succès du FPSM au Soudan. On examine plutôt les résultats en fonction des projets et des initiatives financés.

Approches de rechange

Une pyramide de modèles logiques supplémentaires interconnectés relevant d'un seul cadre logique stratégique, de haut niveau et condensé du FPSM pourrait constitué une meilleure option. Ces modèles logiques supplémentaires pourraient être axés sur les secteurs et les programmes prioritaires du FPSM et être liés clairement au cadre logique global de ce Fonds. On pourrait les concevoir pour faciliter la mesure du succès dans le contexte des pays ou des régions ciblés par le FPSM, plutôt que de se concentrer sur les initiatives particulières, comme c'est le cas actuellement. Il faudrait les compléter par un système de mesure du rendement approprié qui permettrait de suivre les résultats aux divers niveaux et d'en rendre compte (l'ensemble du FPSM, le programme, le secteur prioritaire, le pays et/ou un autre niveau), comme il convient.

L'évaluation formative prochaine du FPSM visera à examiner la pertinence de la logique du programme du FPSM. Étant donné les contraintes susmentionnées, les intervenants du FPSM devraient éventuellement réexaminer la pertinence du cadre logique actuel servant à évaluer le succès du FPSM.

21ème constatation :

En général, les renseignements utilisés pour évaluer la programmation du FPSM au Soudan selon les critères et les processus prescrits, décrits dans le CGRR, n'étaient pas disponibles.

Tel qu'il est mentionné précédemment, plusieurs aspects du cadre du FPSM le rendent inadapté à l'évaluation du FPSM en général et de ce Fonds au Soudan en particulier. Tel qu'il est illustré à la Pièce 3.2, peu de renseignements sont disponibles pour procéder à toute évaluation par cette méthode.

Pièce 3.2 Évaluation de l'efficacité du FPSM au Soudan

Question clé de rendementIndicateurs clésObservations
Activité :

Élaboration des politiques, des plans et des procédures

La mesure dans laquelle des plans, des politiques, des procédures et des accords de qualité sont en place.Le GTSR a élaboré des Procédures normalisées de fonctionnement, des critères de sélection de projets, des modèles de rapports sur le rendement et des résultats et des accords intraministériels et interministériels. Toutefois, le processus d'opérationalisation de ces instruments est toujours inachevé. Le Secrétariat du GTSR poursuit la mise au point de ces instruments et, actuellement, il met en place un nouveau système d'information pour la gestion des finances et du programme et élabore des modèles logiques pour les trois sous-programmes du FPSM.
Activité :

Analyse de l'environnement

La mesure dans laquelle les processus d'analyse et d'évaluation de l'environnement sont opérationnels.Le Groupe de travail sur le Soudan a établi des mécanismes considérés largement comme très efficaces (y compris des réunions interministérielles régulières entre les ministères du gouvernement du Canada et des réunions inter-capitales avec les autres pays et organisations qui travaillent au Soudan) afin d'assurer la communication et la coordination avec les autre principaux intervenants de partout au monde en ce qui concerne le Soudan.

Le tout est complété par une série d'autres activités de surveillance contextuelles menées par la Mission à Khartoum, la région géographique et les principales directions de programmation du FPSM.

Activité :

Interventions de planification et de mobilisation

Le nombre de projets de mobilisation pour lesquels on a trouvé des indications d'une mobilisation efficace en situations d'intervention en cas de crise (en conformité avec les normes du FPSM).On n'avait pas défini de normes au moment de la présente évaluation.

Nonobstant ce qui précède et le fait qu'au départ, l'ACDI administrait les contributions du FPSM à la MUAS, le soutien était opportun.

Activité :

Projets d'évaluation, de gestion et de financement

Le pourcentage des projets entrepris pour lesquels on a constaté des processus d'évaluation, de décision et de mise en oeuvre de haute qualité, en conformité avec les normes du FPSM.Le Secrétariat du GTSR a élaboré des Procédures normalisées de fonctionnement, qui comprennent des critères d'évaluation de projets et qui étaient opérationnelles au moment de l'évaluation. Toutefois, pour la plupart des projets examinés dans le cadre de la présente évaluation, on utilisait les modèles préexistants du PSH. Les PNF sont actuellement en cours d'examen.
Résultat immédiat :

Meilleure préparation du Canada et plus grande capacité de ce dernier d'intervenir de manière coordonnée

Le pourcentage des projets pour lesquels la préparation et la capacité d'intervention du Canada respectaient les normes établies.On n'avait pas défini de normes au moment de la présente évaluation.

Toutefois, le mandat du FPSM l'autorise à affecter des fonds rapidement pour une intervention en cas de crise.

Des indications selon lesquelles la préparation et la capacité d'intervention du Canada sont établies et maintenues.Au cours des deux dernières années, l'équipe du GTSR a accru sa capacité afin de répondre aux besoins changeants au Soudan. Cette équipe continue de mettre au point et d'adapter son approche de programmation afin de répondre aux besoins en évolution.

Toutefois, bien que les structures de gouvernance actuelles permettent d'éviter que les autres ministères travaillent à contre-courant, elles ont connu un succès mitigé pour ce qui est de réaliser la synergie attendue de l'approche pangouvernementale.

Résultat immédiat :

Intervention plus rapide et mieux10 coordonnée du Canada

Le pourcentage de projets pour lesquels l'intervention canadienne observée est bien coordonnée et respecte les normes relatives aux délais d'intervention raisonnables.On n'avait pas défini de normes au moment de la présente évaluation.

En ce qui concerne le soutien offert par le FPSM à la MUAS, les délais d'intervention étaient excellents pour les cinq premiers hélicoptères, satisfaisants pour les hélicoptères suivants, longs pour l'aéronef à voilure fixe et satisfaisants pour le carburant jusqu'à ce que la gestion soit transférée à l'UA.

Dans le cas du désarmement des civils et de la primauté du droit, l'étape de planification de projet pour les initiatives du FPSM (identification, approbation, affectation de fonds) est considérablement plus courte que l'étape de planification pour l'aide au développement. Toutefois, on a trouvé peu d'indications d'une programmation ciblée et coordonnée au Soudan dans les domaines mentionnés.

Résultat immédiat :

Capacité accrue des organisations financées

Le pourcentage d'organisations financées dont la capacité s'est accrue par rapport à une valeur de référence établie.Bien que le FPSM ait apporté un soutien essentiel à des initiatives précises, à ce jour, on a trouvé peu d'indications qu'il ait contribué de manière importante à accroître la capacité organisationnelle au Soudan.
Résultat immédiat :

Intervention pangouvernementale canadienne améliorée

Le pourcentage d'initiatives du MAECI qui produisent une intervention canadienne coordonnée, observable, comparable à celles des autres pays et conforme aux exigences.On a trouvé des indications selon lesquelles les structures actuelles ont permis d'éviter que les autres ministères travaillent à contre-courant. Par contre, on a trouvé peu d'indications selon lesquelles on utilise les ressources des autres ministères à leur plein potentiel pour réaliser la synergie souhaitée.
Résultat intermédiaire :

Durabilité accrue de la capacité des organisations financées

Le pourcentage d'organisations qui présentent une capacité accrue par rapport à une évaluation de référence.Bien que, dans certains cas, le soutien offert par le FPSM à des organisations ait incité d'autres donateurs à apporter un soutien, il est trop tôt pour déterminer si la capacité de ces organisations est durable.
Résultat intermédiaire :

Capacité mondiale et régionale accrue pour les opérations de soutien de la paix

Le nombre d'opérations régionales de soutien de la paix faisant preuve d'une capacité accrue par rapport à une mesure de référence.On ne dispose pas de données de référence permettant de déterminer les progrès réalisés dans l'atteinte de ce résultat.
Le nombre de projets soutenus par le MAECI qui ont atteint les objectifs de renforcement de la capacité.On n'a pas consigné officiellement d'objectifs de renforcement de la capacité.
Résultat intermédiaire :

Sensibilisation du public canadien aux crises et au rôle du Canada dans les interventions

Le pourcentage de l'échantillon de la population canadienne interrogé aux fins d'un sondage et le pourcentage de principaux donateurs qui sont conscients du rôle du Canada dans les situations d'urgence et de transition.Dans le cadre de la présente évaluation, on n'a pas mené de sondage sur la sensibilisation du public, cependant, le Secrétariat du GTSR et le Groupe de travail sur le Soudan offrent tous deux des sites Web donnant accès à des renseignements sur les contributions du FPSM au Soudan. Bien que les donateurs interrogés aux fins de la présente évaluation soient certainement conscients de la contribution du Canada au Soudan, peu d'entre eux semblaient connaître le FPSM.
Résultat final :

Influence et leadership catalytique accrus du Canada

Le pourcentage de donateurs et de représentants de gouvernements étrangers dans les pays touchés estimant que le Canada exerce une influence et un leadership positifs.On a trouvé des indications selon lesquelles le MAECI a joué un rôle catalytique dans l'obtention du soutien des donateurs internationaux pour la MUAS et de soutien pour les efforts de promotion du dialogue entre les parties en guerre. Par contre, on a trouvé peu d'indications d'un tel rôle à l'extérieur de ces domaines.
Résultat final :

Paix et sécurité accrues dans les régions où a eu lieu une intervention soutenue par le Canada

Le pourcentage de régions géographiques soutenues par le Canada où l'on a pu constater des tendances positives dans la situation de la paix et de la sécurité humaine par rapport à une valeur de référence.On ne disposait pas des renseignements nécessaires pour procéder à une évaluation.
Résultat final :

Meilleures contributions du Canada à la paix, à la sécurité et à l'atténuation des catastrophes

Le pourcentage d'interventions de projet pour lesquels les donateurs et les représentants des gouvernements étrangers dans les pays touchés ont constaté des répercussions positives manifestes découlant des contributions canadiennes à la paix, à la sécurité et à l'atténuation des catastrophes.On a trouvé des indications anecdotiques selon lesquelles les donateurs ont apprécié la contribution du Canada à la MUAS.
Résultat final :

Opérations de soutien de la paix mondiales et régionales renforcées

Le pourcentage de donateurs et de représentants de gouvernements étrangers dans les pays touchés qui estiment que la contribution du Canada a aidé à renforcer les opérations de soutien de la paix.On a trouvé des indications anecdotiques selon lesquelles les donateurs ont apprécié la contribution du Canada aux opérations de soutien de la paix.

22ème constatation :

L'examen des projets du FPSM au Soudan indique que l'on a réussi dans une mesure raisonnable à atteindre les résultats immédiats.

Le chapitre qui suit présente l'évaluation détaillée de trois types de soutiens offerts par le Canada au moyen du FPSM. Ce sont : i) le soutien offert par le FPSM à la MUAS, ii) le DDR et le désarmement des civils, et iii) le soutien des projets de la primauté du droit. Les études de cas indiquent que tous les investissements examinés ont connu un succès raisonnable dans leurs domaines respectifs. Voici des détails :

  • L'engagement du FPSM envers la crise au Darfour a complété le soutien provenant du MDN, en aidant le Canada à respecter son engagement international et en confirmant son appui à l'endroit des gens du Darfour. Veuillez consulter la Section 4.2.
  • Le soutien ascendant du FPSM pour la sécurité et le contrôle des armements axés sur les collectivités a produit des résultats mesurables. L'efficacité des contributions du Canada dépend de conditions nécessaires complémentaires, dont la réforme du secteur de la sécurité, la démobilisation et la réintégration des anciens combattants. Ces conditions ne sont pas encore remplies, ce qui présente un certain risque pour l'atteinte du résultat escompté. Veuillez consulter la Section 4.3.1.
  • Le soutien de la programmation dans le secteur de la primauté du droit et, plus particulièrement, dans le sous-secteur du droit coutumier promet un rendement considérable, mais son efficacité et son succès sont compromis par l'absence d'une stratégie cohérente pour l'engagement dans ce sous-secteur. Veuillez consulter la Section 4.3.2.

23ème constatation :

La programmation du FPSM au Soudan respecte la plupart des principes de la programmation de projets efficace en situation de conflit et d'après-conflit, tels qu'ils sont définis par l'OCDE. Les principales dérogations à ces principes concernent la courte durée des interventions et le défaut d'élaborer une stratégie pangouvernementale.

Pour revenir aux principes d'engagement recommandés par le CAD de l'OCDE, le Canada les a respectés pour la plupart (voir ci-dessous). Les principales dérogations concernent l'absence d'une stratégie de programmation fondée sur une analyse du conflit, la courte durée des interventions du FPSM, la marginalisation du GS et le défaut d'élaborer une stratégie pangouvernementale intégrée pour orienter la programmation interministérielle au Soudan.

Principes de l'OCDE pour un engagement international efficace dans les États fragiles

  • Considérer le contexte comme le point de départ.
  • Passer de la réaction à la prévention.
  • Se concentrer sur la reconstruction de l'État.
  • Se conformer aux priorités et/ou aux systèmes locaux.
  • Tenir compte des liens politiques entre la sécurité et le développement.
  • Promouvoir la cohérence des politiques et une approche pangouvernementale.
  • Convenir d'un mécanisme de coordination pratique avec les autres donateurs internationaux.
  • Ne faire de tort à personne.
  • Agencer et ordonner les instruments d'aide selon le contexte.
  • Intervenir sans délai.
  • Demeurer engagé assez longtemps pour réussir.
  • Éviter les zones d'exclusion.

Bien que l'Équipe d'évaluation n'ait pas été en mesure de trouver de document se rapprochant d'une « analyse du conflit », au sens donné dans la documentation, divers documents de conception révèlent une analyse de la situation étayant la programmation exécutée par les directions à l'intérieur du GTSR. Par ailleurs, la courte durée des interventions relève de la conception du FPSM et des responsables de programmation compétents.

Tel qu'il est mentionné précédemment dans le présent rapport, compte tenu de la désapprobation de la communauté internationale à l'égard de la manière dont le GS gère les divers conflits dans le pays, certaines nations donatrices, dont le Canada, réduisent au minimum leurs relations directes avec lui, ce qui peut être interprété comme une forme d'exclusion, au sens donné par les principes de l'OCDE.

Dans le présent rapport, on a également mentionné l'absence d'une stratégie pangouvernementale intégrée et largement convenue pour l'engagement du Canada au Soudan. En précisant les attentes à l'égard de résultats réalistes, une telle stratégie permettrait à tous les acteurs de coordonner leurs interventions et, éventuellement, de profiter davantage de la synergie interministérielle.


4.0 INVESTISSEMENTS DU FPSM AU SOUDAN : TROIS ÉTUDES DE CAS

4.1 Introduction

L'examen des documents d'évaluation les plus récents relatifs au maintien et à la consolidation de la paix soulève, pour les évaluateurs dans ce domaine, les deux questions fondamentales suivantes :

  • En ce qui concerne la prévention des conflits, la principale question d'évaluation est la suivante : Les efforts déployés contribuent-ils de manière valable à la prévention de la violence, soit par une intervention rapide visant à éviter l'escalade de la violence, soit par le traitement des facteurs structurels à long terme du conflit?
  • En ce qui concerne la consolidation de la paix, la principale question d'évaluation est la suivante : Les efforts déployés contribuent-ils de manière valable à la paix durable, en abordant posément et efficacement les facteurs clés du conflit concernant les principaux acteurs et les principales parties intéressées de ce conflit?

Voilà les deux questions fondamentales des études de cas comprises dans le présent chapitre.

Les défis posés par la question du maintien de la paix tourmentent tout chercheur qui n'a pas accès aux groupes de contrôle ou aux points de référence internationaux. Dans ces situations, une solution de rechange classique consiste à utiliser un schéma séries chronologiques, où l'on introduit l'« intervention » (dans ce cas, la mise en oeuvre de la MUAS) et où l'on recueille soigneusement les données et on les surveille périodiquement afin d'inférer l'incidence de l'intervention au moment de sa mise en oeuvre (et, parfois, au moment où elle est abandonnée). Toutefois, au Darfour, les données sont rares, voire inexistantes, et il arrive que le GS n'accorde pas l'accès à certaines régions géographiques, donc il pourrait être impossible d'assurer une surveillance systématique et périodique. Ainsi, l'évaluateur fait face à la question théorique de savoir quelle aurait-été la situation du Darfour sans la MUAS. La science de l'évaluation liée à la PCCP indique que la meilleure façon de traiter cette question est d'utiliser l'analyse du conflit et la théorie du changement sur lesquelles est fondée l'intervention. Il n'est pas recommandé d'utiliser les indicateurs normalisés, donc les outils tels que le CGRR ne sont pas nécessairement utiles. Ayant fait l'exercice d'examiner le CGRR à la Section 3, nous partageons cet avis.

Pour ce qui est de la question de la stabilisation d'après-conflit et de la consolidation de la paix, cela peut prendre plusieurs années avant que le DDR et le désarmement des civils atteignent le stade où il est possible d'évaluer leur efficacité. Dans les deux types de cas, on peut à tout le moins examiner la mise en oeuvre des projets. Bien qu'une mise en oeuvre réussie ne garantisse pas des résultats positifs, on peut difficilement concevoir que des résultats positifs découlent d'une mise en oeuvre déficiente.

On aborde cela au moyen d'études de cas rétrospectives. Elles sont utiles à des fins de description, quoiqu'il ne soit pas généralement possible de tirer des conclusions solides sur les liens de cause à effet. Les études de cas permettent d'examiner les questions se rapportant au mandat d'évaluation et, plus particulièrement, les questions présentées ci-dessous, qui constituent le cadre organisationnel de ces études de cas.

Cadre organisationnel des études de cas

  • Quel était le contexte ou le défi propre à ces cas?
  • Quel soutien le FPSM a-t-il offert?
  • Dans quelle mesure la conception du FPSM était-elle adaptée et l'aide pertinente?
  • A-t-on exécuté la programmation de manière efficiente et selon les plans?
  • Dans quelle mesure le soutien était-il efficace et a-t-il connu du succès en ce qui concerne l'établissement des conditions de la réussite?
  • Dans quelle mesure une intervention pangouvernementale était-elle manifeste?

On admet généralement que les activités de programmation en PCCP sont définies par la palette décrite dans le Rapport Utstein (voir Smith, 2004). La sécurité est une dimension fondamentale qui comprend le déminage, la réduction des armes légères , le DDR, la réforme du secteur de la sécurité, les services de police communautaires, le maintien de la paix, l'observation non violente et l'accompagnement non violent. En collaboration avec le Comité consultatif de l'évaluation, on a établi trois études de cas qui comprennent deux types de projets soutenus par le FPSM au Soudan. Une étude de cas examine le soutien apporté par le FPSM à la MUAS, l'investissement cumulé le plus important du Canada, et est décrite à la Section 4.2. Le soutien apporté à la MUAS appuie directement ses efforts de maintien de la paix, d'observation non violente et d'accompagnement non violent, tous des aspects clés de la palette d'Utstein. Les autres cas se concentrent sur la consolidation de la paix et la stabilisation d'après-conflit au Sud-Soudan par l'examen du DDR et du désarmement des civils, ainsi que du soutien de la primauté du droit, dont il est question à la Section 4.3. Le DDR et le désarmement des civils se rapportent également à des éléments clés de la dimension de la sécurité de la palette d'Utstein, alors que le cas lié à la primauté du droit se rapporte à la dimension des structures politiques et des politiques de cette même palette.

Le présent chapitre est divisé en deux grandes parties. La Section 4.2 traite du soutien du maintien de la paix et, plus particulièrement, de l'étude de cas lié à la MUAS. La Section 4.3 présente l'examen des deux études de cas sur la stabilisation d'après-conflit et la reconstruction. Chaque étude de cas est conforme au cadre décrit ci-dessus.

4.2 Le soutien par le FPSM du maintien de la paix au Soudan

4.2.1 Étude de cas sur le soutien de la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS)

Contexte : Le défi

24ème constatation :

Le crise au Darfour du milieu de 2004 a fait l'objet de la première opération importante entreprise par le Conseil pour la paix et la sécurité nouvellement établi de l'Union africaine. Le soutien de la MUAS a reçu l'approbation de la communauté internationale et a évolué en réaction à la situation instable au Darfour.

Le Conseil pour la paix et la sécurité (PSC) de l'Union africaine est entré en fonction en décembre 2003. Au cours d'une séance de l'Assemblée de l'UA qui a eu lieu le 28 mai 2004, on a établi une Commission du cessez-le-feu pour le Darfour et on a pris la décision de déployer des observateurs militaires, le Rwanda et le Nigéria offrant de les fournir. Au départ, l'optimisme régnait et le GS a accepté de délivrer des visas aux travailleurs humanitaires dans les 48 heures et de suspendre les restrictions de déplacement au Darfour pour trois mois. Malgré ces promesses, le conflit s'est prolongé. Avec l'appui de la communauté internationale, l'UA a pris l'initiative dans le règlement du conflit en parrainant des pourparlers de paix et en déployant une mission de surveillance du cessez-le-feu, la Mission d'Union africaine au Soudan (MUAS), le 9 juin 2004. Au départ, la force avait pour mandat la vérification du cessez-le-feu et la protection civile. Elle était fondée sur un concept des opérations de l'UA et comprenait 60 observateurs et un effectif total de 360 hommes. Elle s'appelle la MUAS I.

Cette première force de la MUAS étant nettement insuffisante, le 27 juillet, le PSC a demandé que l'on élabore un plan visant à la transformer en mission de maintien de la paix à part entière. Le nouveau concept des opérations prévoyait jusqu'à 450 observateurs protégés par huit compagnies d'infanterie et travaillant à partir de huit bases. En septembre 2004, le Conseil de sécurité des NU a adopté la Résolution 1564, selon laquelle il a adressé au Soudan un ultimatum le sommant d'accepter une force élargie de l'UA, sous peine de se voir imposer des sanctions à l'égard de son industrie pétrolière. À la réunion du PSC du 20 octobre 2004, on a décidé d'élargir la force et de prolonger le mandat (qui est renouvelable) pour une période d'un an. La nouvelle force devait être composée de 3 320 membres du personnel, dont 2 341 seraient militaires, y compris 450 observateurs et 815 policiers civils. On a décidé que l'on déploierait les soldats nigériens et rwandais de l'UA au plus tard le 30 octobre, afin de paver la voie au soutien des nations occidentales, y compris le Canada. Il s'agissait là d'un changement important de mandat pour la force, qui passait d'une mission d'observation à une mission d'opérations de soutien de la paix, mais l'UA ne disposait pas d'orientation ou de mandat précis sur l'exécution de telles opérations (hormis l'exemple des NU). On a déployé la force dans huit secteurs et on a établi la Force opérationnelle intégrée au Darfour (DITF) pour aider à la planification, à l'approvisionnement en équipement, à la logistique, à l'administration et à la liaison avec les partenaires internationaux. Cette force s'appelle la MUAS II.

L'UA était également engagée dans des tentatives de consolidation de la paix et a lancé des pourparlers de paix à Abuja à l'automne 2004. Malgré le boycott des pourparlers par le SLM, le 9 novembre 2004, le gouvernement du Soudan et les deux principaux groupes rebelles, le Mouvement pour la justice et l'égalité (MJE) et l'Armée soudanaise de libération (SLA), ont signé deux accords de paix. Le premier accord établissait une zone d'exclusion aérienne au-dessus des régions du Darfour contrôlées par les rebelles, une mesure visant à mettre un terme aux bombardements des villages rebelles de ces régions par l'armée soudanaise. Le deuxième accord donnait, aux organismes d'aide humanitaire internationale, le libre accès au Darfour.

De plus, on a pris des mesures afin que la Commission de l'UA rende compte périodiquement de l'efficacité de la mission. La première mission d'évaluation menée par l'UA a effectué une visite au Soudan en mars 2005 et a signalé que les atrocités ne cessaient pas et que, du point de vue humanitaire, la situation était inacceptable. De surcroît, la mission d'évaluation a conclu que la situation ne s'améliorerait pas aussi longtemps que la force ne serait pas en mesure de réaliser la tâche qu'on lui avait attribuée. Les responsables de la mission ont recommandé que l'on renforce la MUAS davantage en deux phases (sous l'appellation de MUAS II E), à compter de mai 2005, pour atteindre, au total, 6 171 membres du personnel militaire et 1 560 policiers civils au plus tard en août 2005 (en fait, on a atteint ces objectifs en octobre). En avril 2005, le PSC a approuvé ces recommandations. Le Nigéria a envoyé un bataillon de 680 hommes à la mi-juillet, suivi de troupes provenant du Rwanda, du Sénégal, de la Gambie, du Kenya et de l'Afrique du Sud. La force était alors composée d'environ sept bataillons accompagnés de troupes de soutien.

Au cours du déploiement de la MUAS II E, on a amélioré le quartier général de la MUAS à Khartoum, la DITF a réalisé des gains en efficacité et on a construit une infrastructure au Darfour. Toutefois, du point de vue de la sécurité, on se trouvait, au mieux, en situation de calme troublé, étant donné le flot continu de vols de véhicules, d'embuscades, d'enlèvement de civils et d'étrangers, de barrages routiers et de pillages de bétail. En raison de tout cela, à l'automne 2005, le nombre d'IDP ayant accès à l'aide humanitaire s'est réduit, quoique les rapports indiquent que dans les régions où la MUAS II E était déployée, la situation s'était améliorée du point de vue de la sécurité.

En mars 2006, le PSC a prolongé le mandat de la MUAS jusqu'au 30 septembre 2006. Le 5 mai 2006, la signature de l'Accord de paix au Darfour (APD) a eu lieu et, le 16 mai 2006, le Conseil de sécurité des NU prévoyait, par la Résolution 1679, la transition de la MUAS vers une mission des NU. L'APD n'était pas parfait, puisqu'un grand nombre de groupes rebelles ne l'avait pas signé et qu'il ne tenait pas compte des intérêts de certaines parties, comme les préoccupations relatives aux femmes.

Le 23 juin 2006, le Comité d'état-major militaire du PSC a donné son appui au nouveau Concept des opérations qui prévoyait le changement de la MUAS, alors une mission d'observation, en opération de maintien de la paix plus solide. En août 2006, le Conseil de sécurité des NU a adopté la Résolution 1706 afin de prolonger le mandat de la MINUS au Darfour, en attribuant, à 10 000 membres du personnel, la tâche de surveiller l'APG et le Darfour. Toutefois, au Darfour, le GS et les rebelles ont continué de se faire la guerre et de monter des contre-attaques, et plusieurs autres civils ont été tués ou déplacés. La communauté internationale n'était toujours pas unanime quant à l'option de convertir l'intervention en mission menée par les NU et certains membres ont continué de se fier à la MUAS. En septembre 2006, le PSC a accepté de prolonger la MUAS jusqu'au 31 décembre 2006, alors qu'en novembre 2006, à la 66ème réunion, on a approuvé un plan prévoyant un nouveau plan d'amélioration en trois phases de la MUAS, un programme d'appui léger, un programme d'appui lourd et une force hybride NU/MUAS.

Au départ, le personnel de la conférence du G8 assurait le contrôle du soutien canadien envers la MUAS (le GTSR et le FPSM n'étaient pas encore établis), mais on a transféré cette responsabilité au personnel compétent au MAECI, au MDN et à l'ACDI. Le soutien était fondé sur cinq principes (voir ci-dessous).

Principes canadiens pour le soutien de la MUAS

  • Renforcer les principes du leadership et de la responsabilité des pays africains, tout en répondant aux besoins immédiats de l'UA à l'égard d'une MUAS II élargie.
  • Compléter les activités des autres donateurs et combler les lacunes.
  • Tenir compte de la situation actuelle de l'UA du point de vue de la logistique et de l'administration (p. ex. éviter d'adopter une approche fragmentée pour la livraison de l'équipement et la prestation des services, simplifier le soutien technique).
  • Favoriser le renforcement de la capacité à moyen terme et établir des liens avec l'engagement à long terme, pris au Sommet du G8 de Sea Island, d'accroître la capacité de l'Afrique de mener des opérations de soutien de la paix.
  • Rehausser l'image du Canada par rapport au rôle qu'il joue dans l'appui du leadership de l'UA et fournir des preuves concrètes de son engagement envers la responsabilité de protéger.

À la mi-avril 2007, on a signalé que le gouvernement de Khartoum avait accepté le déploiement du Programme d'appui lourd, dans le cadre duquel on accroîtrait la force afin qu'elle comprenne environ 3 000 officiers de la police militaire, six hélicoptères d'attaque et d'autres ressources d'aviation et de logistique (pour un effectif total d'environ 12 000 hommes). On ne sait pas si le Soudan cessera d'opposer une résistance au projet d'une Force conjointe de l'Union africaine et des Nations Unies de 21 000 membres (Force hybride). Certains pays donateurs se sont montrés sceptiques au sujet de l'accord, étant donné que Khartoum n'avait pas respecté les accords précédents. De plus, l'hybridation des NU et de l'UA présente beaucoup d'inconnus et une incertitude considérable à l'égard du commandement et du contrôle.

25ème constatation :

L'Union africaine a pris des mesures proactives afin de mobiliser une force de maintien de la paix pour le Soudan et a réussi à obtenir le soutien nécessaire auprès de donateurs internationaux, dont le Canada, qui joue un rôle important. Toutefois, comme les ressources globales sont toujours limitées et que la MUAS est jeune, il n'est pas étonnant que cette mission n'ait pas encore les capacités nécessaires à un maintien de la paix efficace au Darfour.

L'Union africaine a fait preuve du leadership nécessaire pour établir et mobiliser une force d'observation à une époque où aucune solution évidente ne se présentait. Certaines nations africaines ont offert des troupes alors que les donateurs occidentaux se sont mobilisés pour fournir des composantes comme des bases, des véhicules, des services de télécommunication et des services de transport. La première force d'observation de la MUAS était restreinte, donc il était possible d'obtenir les services de soldats expérimentés et l'on pouvait très bien assurer la logistique et le soutien nécessaires. Toutefois, la force de 360 hommes est devenue vingt fois plus grande en un peu plus d'un an et, entre-temps, certains hommes ont fait l'objet d'un roulement pour retourner dans leur pays d'origine. Même une armée développée comme celle du Canada éprouverait des difficultés à élargir des opérations aussi rapidement, et il n'est pas surprenant que l'opération de la MUAS, sous tous ses aspects, ait subi de fortes tensions. Un plus grand nombre de pays se sont engagés à fournir des troupes et l'on prévoyait un soutien plus important de la part des donateurs occidentaux.

Le manque compréhensible de capacité à tous les niveaux à l'intérieur de la MUAS a été un facteur récurrent restreignant son efficacité. Aujourd'hui comme hier, il est extrêmement difficile d'établir une organisation moderne de maintien de la paix composée de milliers de personnes, provenant de divers pays et parlant différentes langues, dans le temps disponible. L'établissement et le déploiement d'une organisation militaire dans une région éloignée de l'Afrique, sans transport terrestre et avec de rares ressources locales, présente un défi complexe. En raison de l'inexpérience de certains membres du personnel clés et des ressources insuffisantes, les troupes n'ont pas reçu de paie pendant des mois, et leur équipement et leur approvisionnement sont arrivés en retard ou pas du tout. De plus, on prétend que certaines parties en guerre travaillaient activement à saper l'efficacité de la force.

Pratiquement toutes les personnes interrogées avaient un point de vue bien arrêté sur la MUAS et ses lacunes et, dans l'ensemble, leurs points de vue se rejoignaient. En octobre 2006, au Ghana, on a tenu un atelier sur les « leçons apprises » auquel ont assisté 61 participants, qui représentaient les NU, les organismes humanitaires et les partenaires internationaux. L'atelier a permis de réunir les points de vue d'un large éventail d'intervenants, dont un grand nombre étaient africains, et bénéficiait d'un cadre conceptuel qui était très utile pour codifier les lacunes cernées de la MUAS. Voici le sommaire des principales faiblesses de la MUAS, cernées par les participants à l'atelier et corroborées aux entrevues :

  • On n'a pas effectué de réelle planification globale pour la MUAS. On n'a pas tenté d'établir d'objectif global, de définir la mission ou de former et d'établir une force capable de la réaliser. La mission, d'abord une mission d'observation restreinte, s'est élargie en opération de soutien de la paix importante et de plus en plus grande, et pourrait devenir la première mission hybride NU/UA. Il manquait de clarté dans la division du travail entre les observateurs de police et les observateurs militaires; on était en désaccord quant aux structures de la mission sur le terrain et au rôle des partenaires internationaux. Le déploiement était dicté par la logistique plutôt que par les objectifs de la mission et l'on n'était pas en mesure de prévoir les difficultés imposées par le GS.
  • Les structures ainsi que le commandement et le contrôle de la mission étaient faibles. Les responsabilités de commandement à Khartoum, à Addis-Abeba et à El Fashir n'étaient pas bien intégrées; on n'avait pas établi des PNF satisfaisantes; on ne s'est pas entendu sur des règles d'engagement (RDE) alors que l'on élargissait la mission et il manquait d'organes consultatifs pour conseiller l'UA.
  • On n'était pas en mesure de gérer les relations avec toutes les parties et tous les organismes engagés, y compris le GS, les NU, les donateurs occidentaux et les acteurs humanitaires (les organes des NU et les ONG). Par conséquent, la MUAS ne les soutient pas efficacement et ne bénéficie pas de leurs idées et de leurs renseignements. Le fait de s'en remettre dans une large mesure aux donateurs et aux partenaires internationaux a pour conséquences l'inopportunité des apports, la confusion des rôles, l'entrée en conflit des priorités et le chevauchement des tâches. D'autres conséquences néfastes découlent de ce que les autres nations embrassent leurs propres programmes et priorités. En particulier, les retards dans la fourniture des équipements nécessaires, y compris les transports de troupes blindés (TTB), et l'incompétence de certains entrepreneurs privés (sur lesquels l'UA n'exerçait aucune emprise) ont nui à l'efficacité de la MUAS.
  • Les systèmes de communication et d'information ne fonctionnaient pas bien. La communication aérienne en particulier posait problème; le GS n'a pas fourni de fréquence de contrôle aérien pratique.
  • La dotation en personnel et la formation pour la mission n'ont pas bien fonctionné. On n'a pas nommé rapidement un nombre suffisant de membres du personnel compétents aux postes clés, les mandats des agents de police et des officiers de COCIM étaient inadéquats et l'on n'a pas offert une formation suffisante aux hauts dirigeants. La formation des agents de police et l'absence d'un système de déploiement rapide des civils ont également contribué à limiter l'efficacité.
  • On doit mieux définir le niveau de compétence exigé pour une mission aussi multidimensionnelle. L'UA a besoin de systèmes beaucoup plus simples et, sans doute, de normes différentes de la part des NU, mais elle doit néanmoins être en mesure de planifier, de concevoir et de contrôler une mission complexe de soutien de la paix.
  • Les défis administratifs propres à l'UA ont aggravé la déficience de l'ensemble de la MUAS, en sapant la confiance envers cette mission et en minant le soutien provenant des pays fournisseurs de troupes et des donateurs. La MUAS a travaillé à la limite de ses possibilités, s'élargissant simultanément et, souvent, ne réussissant pas à exécuter les tâches essentielles.

À la base, les mandats changeants et de plus en plus exigeants ont nui au fonctionnement de la MUAS. Ce qui était d'abord une mission d'observation militaire doté d'un simple mandat d'observation et de rapport est devenu une mission plus complexe de soutien de la paix sans mandat convenu. Les projets actuels de programme d'appui lourd et, plus particulièrement, de Mission hybride (une force conjointe de l'UA et des NU) rendent les choses encore moins claires et font que l'absence d'un mandat effectif (et convenu) devient un facteur néfaste important. D'autres faits préoccupants sont l'établissement de la Mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM) et le déploiement de soldats dans ce pays. On commence à détourner les ressources de la MUAS vers l'AMISOM.

Cet environnement ambigu soulève des questions en ce qui concerne les types de soutien que les donateurs occidentaux doivent apporter afin que chaque contribution ait le plus d'effet possible.

Soutien canadien apporté à l'Union africaine et à la MUAS

26ème constatation :

Le soutien canadien apporté relativement à la crise au Darfour était fondé sur le principe selon lequel on appuierait les peuples africains par l'intermédiaire de l'UA afin de régler le conflit. Le soutien a pris la forme d'un ensemble d'outils de maintien de la paix et d'appui de la consolidation de la paix et du renforcement de la capacité de la MUAS. L'investissement initial relativement modéré du Canada à l'appui de l'Union africaine s'est rapidement accru en fonction de l'élargissement de la force de la MUAS.

On avait prévu que le soutien canadien apporté à la MUAS compléterait les contributions des autres donateurs internationaux. Les réunions du G8 ont donné une première impulsion à ces efforts, mais on n'a pas procédé à une réelle reconnaissance ou analyse stratégique internationale de la mission, ce qui est compréhensible étant donné que l'on n'avait pas encore établi le GTSR ou le FPSM à ce moment-là. L'UA a mené une « évaluation des besoins » rudimentaire, a élaboré un Concept des opérations et a demandé aux donateurs de financer ses composantes. Ce processus était axé sur les capacités que l'on jugeait nécessaires et non sur des analyses des risques, des objectifs ou des résultats escomptés.

Certaines nations du G8 (les É.-U., le R.-U. et le Canada) et l'UE ont fixé une conférence téléphonique bimensuelle servant à prendre les décisions importantes sur le soutien de l'opération. Les É.-U. se sont chargés de construire les bases, le Royaume-Uni d'assurer l'approvisionnement en carburant pour le transport terrestre et en vivres et en fournitures médicales pour la MUAS, le Canada d'assurer le transport aérien et le soutien des hélicoptères et l'UE d'assurer les communications et le soutien du quartier général. Des cadres supérieurs du MDN ont effectué une visite au Soudan et ont confirmé le jugement selon lequel les services d'hélicoptères et des TTB étaient nécessaires. Le BCP, l'ACDI, le MAECI et le MDN ont approuvé le plan de la contribution du Canada à la mi-octobre 2004. Dans l'ensemble, les ministères responsables ont géré les diverses composantes indépendamment, mais ont échangé des renseignements entre eux par les comités interministériels. Au fur et à mesure que la MUAS se formait, les donateurs révisaient leurs engagements, le contexte changeait et la contribution du Canada à l'appui de cette mission évoluait.

Éventuellement, la contribution du Canada en est venue à comprendre les composantes du MDN et d'autres composantes, dans le cadre du FPSM, dont certaines ont été acheminées par l'intermédiaire de l'ACDI et des entrepreneurs à son service. Le MDN a fourni 105 TTB, des casques, des vestes pare-éclats et de l'aide technique militaire à la DITF et à la MUAS au Soudan. Le MAECI a soutenu le lancement et la gestion de la Mission au Darfour, et a assuré les services d'hélicoptères (d'abord 5, mais ensuite 15, puis 18, puis 25), deux aéronefs à voilure fixe, du carburant d'avion et divers genres d'aide technique pour les pourparlers de paix à Abuja, une police civile, un atelier sur les leçons apprises au sujet de la MUAS et l'établissement d'une Cellule d'analyse de l'information à la DITF. L'examen des diverses composantes indique que trois types d'aide prédominaient, à savoir : le maintien de la paix par l'intermédiaire de la MUAS, la consolidation de la paix par le soutien des pourparlers de paix et le renforcement de la capacité par l'aide technique. Ces composantes constituaient un programme en évolution qui s'est élargi en fonction des changements au Soudan. En appuyant les africains pour qu'ils s'entraident, le Canada suivait le programme de l'UA et, de ce fait, s'est retrouvé avec un engagement de durée indéterminée envers la MUAS.

Pertinence et caractère approprié de la conception

27ème constatation :

La MUAS était la seule intervention militaire viable pour la crise au Darfour et il était raisonnable que le Canada apporte son soutien. Le soutien canadien offert à la MUAS a complété celui des autres donateurs et était adapté aux besoins urgents du moment.

En 2004, étant donné la situation critique du Darfour, la communauté internationale a saisi l'occasion que présentait l'offre de l'UA de déployer une force avec un soutien international. Le Canada a pris des mesures rapides et décisives pour contribuer au soutien de l'UA et de la MUAS, afin de régler la crise au Darfour, et, en effet, il a joué un rôle utile, par son engagement, dans l'obtention du soutien des donateurs internationaux pour la mission, y compris sa composante de la police civile. Il est notable que, lors d'une entrevue, l'ancien secrétaire général des NU, M. Kofi Annan, a applaudi la contribution du Canada à la MUAS.

Le soutien canadien apporté à la MUAS était conçu pour tenir compte d'une évaluation globale des besoins fournie par l'UA et on a divisé les besoins opérationnels entre les donateurs. La volonté de réagir de manière adaptée à la crise pour l'humanité a déterminé le programme, pour lequel on aurait eu avantage à effectuer une analyse plus approfondie de ce qui serait nécessaire au soutien de la MUAS, étant donné qu'elle n'était pas en mesure d'assurer un maintien de la paix efficace au Darfour. Toutefois, le soutien initial apporté à la MUAS a précédé l'établissement du FPSM et, une fois ce fonds établi, il a essentiellement prolongé le financement lié à la décision antérieure. Le gros de l'aide canadienne était sous forme de soutien matériel et logistique sur le terrain. Cette aide a permi le déploiement de la MUAS, mais ne constituait qu'une composante d'une importante opération de maintien de la paix. Quelle qu'ait été l'efficacité du Canada et des autres donateurs dans l'apport de leur soutien, les limites de la capacité d'absorption de la MUAS ont compromis l'efficacité globale. De plus, l'engagement des donateurs était insuffisant pour combler certaines lacunes plus systémiques que présentait la capacité de l'UA.

Les hélicoptères fournis par le FPSM étaient adaptés aux besoins du moment. On les a utilisés pour la surveillance et la livraison des fournitures essentielles, le soutien logistique, le soutien opérationnel et les évacuations sanitaires. Ils ont assuré le service de transport essentiel entre le centre du Darfour à El Fasher et les sept secteurs où des troupes étaient en service et où leur présence était certainement nécessaire. L'une des personnes interrogée a fait la remarque suivante : [Traduction] « Les hélicoptères sont absolument essentiels à l'opération, et si l'on devait les retirer ou en réduire le nombre la mission échouerait ». Une autre personne interrogée a signalé que les hélicoptères étaient essentiels aux opérations de la MUAS et que sans eux la plupart des contingents de troupes seraient réduits littéralement à la famine.

Les aéronefs à voilure fixe servaient à assurer un transport plus efficace des expéditions en vrac à destination d'El Fasher et des sept autres secteurs. Pour ce qui est de savoir si le type d'aéronef fourni convenait à la mission, une des principales préoccupations concernait le fait que l'UA avait choisi, comme l'un des aéronefs de remplacement, un IL-76, qui nécessitait une piste plus longue que celles qui étaient disponibles dans certaines parties du Darfour et qui, par conséquent, ne répondait pas aux besoins locaux. Par leurs conseils, les conseillers militaires canadiens ont empêché ce problème éventuel.

28ème constatation :

Le FPSM a apporté à l'UA un soutien du renforcement de sa capacité approprié. Toutefois, la conception des contributions du FPSM gagnerait à ce que l'on effectue une évaluation des besoins plus approfondie et élabore un plan de renforcement de la capacité.

En plus du soutien opérationnel à la MUAS, l'appui du FPSM comprenait des éléments de renforcement de la capacité. Le FPSM a soutenu l'aide technique destinée à la police civile et l'établissement d'une Cellule d'analyse de l'information à la DITF, alors que le MDN a fourni des conseillers pour d'autres fonctions. Ces contributions ont permi de combler des lacunes importantes en matière de capacité. Toutefois, à défaut d'un plan à plus long terme pour le renforcement de la capacité, elles pourraient ne rester que des contributions isolées, insuffisantes pour accroître les capacités nécessaires de manière durable.

Tel qu'il est décrit ci-après dans le présent rapport, les lacunes systémiques de capacité de l'UA nuisent directement à l'efficience et à l'efficacité des opérations de maintien de la paix, ce qui fait ressortir la nécessité de compléter le soutien opérationnel par l'exécution, quoique distincte, d'initiatives de renforcement de la capacité. À la suite d'un examen interne réclamé par le GTSR, on a recommandé que son Secrétariat étudie des façons de produire un examen plus approfondi des grands projets complexes. En situation d'urgence, on ne peut effectuer d'analyse qu'à une profondeur limitée. Cependant, les composantes à plus long terme, comme le renforcement de la capacité et la stabilisation d'après-conflit, gagneraient certainement à ce que l'on effectue une évaluation des besoins et une planification de programmes approfondies.

Mise en oeuvre et prestation du soutien à la MUAS par le FPSM

29ème constatation :

Les ministères du gouvernement du Canada et la Corporation commerciale canadienne ont réussi admirablement bien à assurer, au besoin, la prestation rapide des divers biens et services à l'appui de la MUAS, confirmant ainsi l'efficacité des partenariats interministériels et avec le secteur commercial. Toutefois, cette rapidité s'est révélée coûteuse et l'apport de soutien était souvent compliqué d'obstacles bureaucratiques au Soudan et de déficits de capacité dans l'Union africaine.

Par la mise en oeuvre du soutien à l'UA et à la MUAS à l'automne 2004, le Canada s'attaquait pour la première fois à une crise grave de ce genre dans le cadre de ce qui deviendrait bientôt le FPSM. Les interventions en cas de crise exigent une cadence supérieure à celle de la programmation ordinaire et ne permettent pas de consacrer beaucoup de temps à discuter des options, à ajuster les règlements ou à élaborer des procédures officielles adaptées à la situation. Il faut alors prendre les mesures qui s'imposent selon les possibilités. Le Canada faisait face à un contexte semblable lorsqu'il a répondu au besoin de soutien de la MUAS. On espérait qu'un fonds comme le FPSM, appuyé par une entité comme le GTSR, pourrait engendrer une certaine capacité permanente d'effectuer des interventions en cas de crise de ce genre.

Suivant les entrevues menées auprès de diverses personnes au MAECI, à la Corporation commerciale canadienne (CCC), au MDN et à l'ACDI, on ne peut qu'être impressionné par les efforts extraordinaires déployés pour exécuter la composante de la MUAS avec succès et selon l'esprit d'une intervention pangouvernementale efficace et rapide. Nombreux sont ceux qui, en plus de travailler fort pendant les heures ouvrables normales et des heures supplémentaires, se sont dépassés en remettant en question les mandats et les procédures, et sont parvenus à réaliser le travail. Sans ces efforts individuels, le déploiement de la MUAS au Darfour n'aurait pas été possible.

Dans l'ensemble, la prestation de biens et de services à la MUAS s'est déroulée selon les plans et est devenue le pivot de l'intégralité de la mission. Cependant, on a éprouvé, à cet égard, des difficultés opérationnelles qui ont allongé les délais d'exécution des composantes du FPSM et du MDN.(12) L'absence d'un plan canadien pour chacune des deux composantes du FPSM a nui à toute l'opération et, plus particulièrement, à l'ensemble des contributions pangouvernementales du Canada visant l'articulation des objectifs cumulés et de l'état final prévu avec les risques, les stratégies d'atténuation et les moyens de surveillance des progrès réalisés au fur et à mesure de l'évolution du contexte.

Hélicoptères

L'une des réalités dont devait tenir compte le soutien apporté à la MUAS était que l'engagement initial pris en 2004 exigeait l'obtention immédiate d'éléments opérationnels permettant de régler les problèmes courants. Étant donné que l'on n'avait pas encore établi le GTSR ou le FPSM, on a demandé à l'ACDI de gérer un contrat de 20 millions de dollars pour les composantes de la location des hélicoptères et des aéronefs à voilure fixe, et on a obtenu son accord. Compte tenu du lien avec l'aide humanitaire offerte aux IDP au Darfour, on a jugé qu'en contribuant à accroître la capacité de transport aérien de la MUAS, l'ACDI ne dépassait pas son mandat. Cette Agence estimait que, bien qu'elle pourrait se charger de cette responsabilité, elle ne serait pas en mesure d'agir assez rapidement en suivant ses procédures normales de passation des marchés. La nécessité d'une intervention rapide a poussé l'ACDI à rechercher un autre organisme qui serait en mesure d'agir plus rapidement. On a pris en considération trois options, à savoir Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), le Commandement militaire conjoint et la Corporation commerciale canadienne (CCC). On a retenu la CCC compte tenu de sa vaste expérience dans les domaines de la défense et de l'aérospatiale internationale, de son expérience de l'aviation en Afrique, de sa capacité d'intervenir dans les délais nécessaires et de sa collaboration antérieure avec l'ACDI en Afrique. Avec l'appui de l'ACDI, la CCC a lancé un appel d'offres et a attribué le marché à une entreprise privée, Skylink, pour qu'elle fournisse les services d'hélicoptères.

Il fallait surmonter de nombreux obstacles. En principe, comme l'a signalé l'une des personnes concernées, [Traduction] « l'ACDI devait livrer cinq hélicoptères au plus tard le 26 octobre à 18 h, pendant une grève du gouvernement fédéral ». Grâce aux efforts extraordinaires des responsables, on a atteint la cible et, comme promis, on a obtenu les services d'hélicoptères. Toutefois, l'expansion ultérieure du projet a engendré de nouveaux problèmes et exacerbé certaines préoccupations liées au marché attribué à la CCC. Le montant initial de 20 millions de dollars correspondait à la limite du pouvoir du ministre de l'ACDI, par conséquent, cette Agence a dû s'adresser encore plusieurs fois au Cabinet afin d'obtenir l'approbation des nombreuses prolongations du marché.

Une fois les hélicoptères arrivés au Soudan, ils ont dû appuyer le transport des troupes, des vivres et de l'équipement, principalement d'El Fashir aux divers sites au Darfour. Le marché avec Skylink exigeait que 90 p. cent des aéronefs soient en bon état de service et prêts à être mis en service. Même si pour atteindre ce niveau de rendement, l'entrepreneur devait relever plusieurs défis, il est parvenu à le faire. Sans le soutien de ces hélicoptères, les opérations de la MUAS ne seraient pas possibles.

La gestion d'une intervention en cas de crise pose de nombreux problèmes

Le mode de paiement du marché attribué à la CCC prévoyait une location sans équipage selon laquelle le carburant ne devait pas faire partie des biens et des services de base à fournir. Cependant, l'UA n'avait pas la capacité d'approvisionnement nécessaire pour administrer des marchés importants et n'avait pas affecté de fonds expressément pour le carburant des hélicoptères. Par conséquent, certains hélicoptères n'ont pas fait leur quota mensuel d'heures de vol. Ultérieurement, l'ACDI s'est attaqué au problème en apportant un soutien technique à l'UA, afin qu'elle passe un marché avec une entreprise privée qui fournirait ce service, à savoir Mathews Petroleum.

La méthode employée pour fournir les hélicoptères consistait en ce que l'ACDI attribue un marché à la CCC, qu'à son tour, la CCC passe un marché avec Skylink et que Skylink fasse affaire avec ses fournisseurs. Une telle chaîne d'approvisionnement multicouche présente des risques et s'accompagne de coûts. Le marché conclu avec la CCC à lui seul représente les frais normaux de 5 % qui, après les nombreuses prolongations de ce marchés, dépassent maintenant 5 millions de dollars.

Aéronefs à voilure fixe

Les aéronefs à voilure fixe devaient suivre une fois tous les hélicoptères arrivés, mais l'augmentation des troupes de la MUAS à plus de 7 000 hommes a posé plusieurs problèmes. La CCC a passé un marché selon des conditions semblables à celles pour les hélicoptères, mais plutôt que de stipuler des exigences quant au tonnage quotidien, le marché précisait le nombre et le type d'aéronefs. Avec l'aide des conseillers militaires canadiens, les responsables de la MUAS ont arrêté leur choix sur deux aéronefs AN-32. Par la suite, le GS a refusé de délivrer des permis pour ces aéronefs puisqu'ils n'étaient pas déjà basés au Soudan et qu'ils avaient plus de 20 ans. La MUAS a choisi deux aéronefs de remplacement, un IL-76 et un AN-74. La CCC a lancé un processus d'appel d'offres, mais on l'a ensuite modifié à la suggestion des conseillers militaires canadiens, qui avaient déterminé que le IL-76 ne pouvait atterrir qu'à El Fasher et à Nyala. Le marché final prévoyait la fourniture de deux AN-74, que les responsables de la MUAS et les conseillers militaires canadiens jugeaient les mieux adaptés au travail et capables d'atterrir aux sites nécessaires. Il a fallu beaucoup de temps pour exécuter tout le processus. En effet, malgré l'urgence de la crise, on a pris de l'été 2005 à mars 2006 pour rendre les deux premiers aéronefs fonctionnels. Par ailleurs, pendant cette période, on a utilisé les hélicoptères, qui sont plus coûteux, pour tenter de maintenir l'approvisionnement nécessaire.

Carburant

Au départ, l'ACDI avait passé un marché pour la fourniture de carburant aviation A1. Lorsqu'on s'est aperçu que ce besoin ne serait pas que temporaire, on a décidé de transférer cette responsabilité à l'UA. L'ACDI a collaboré avec l'UA au renforcement de sa capacité de lancer un appel d'offres afin d'obtenir les services d'un fournisseur de carburant aviation A1 convenable, contribuant ainsi à la réalisation de l'objectif de renforcer la capacité de cet organisme régional.

Étant donné les défis présentés par la fourniture de carburant aviation A1 dans le contexte instable du Darfour, on s'est vite rendu compte que l'UA n'était pas en mesure de gérer sans aide l'approvisionnement en carburant aviation A1. L'ACDI a réglé le problème en offrant les services d'une équipe de gestion du carburant composée d'un gestionnaire du carburant, d'un spécialiste de la qualité du carburant et d'un spécialiste de l'infrastructure. Ces spécialistes se sont vus attribuer un marché par l'ACDI et se trouvaient sur les lieux au début du marché de carburant aviation A1. Malgré ces efforts, le fournisseur a menacé d'interrompre l'approvisionnement en carburant en raison des paiements tardifs de l'UA. On a fait face à des problèmes plus sérieux à la suite du détournement de 26 camions en août 2006. Comme les convois n'étaient pas munis d'une protection suffisante, on a pris des mesures afin de livrer le carburant aviation A1 par voie aérienne. Le fait que la représentation de l'ACDI à Khartoum était insuffisante a compliqué la résolution de problèmes et a rendu nécessaire, pour des personnes faisant le trajet du Canada environ toutes les six semaines, de traiter ces questions.

Jusqu'au 31 mars 2007, l'ACDI s'était occupée des projets de transport aérien et de carburant, puisque le MAECI n'avait pas encore obtenu les pouvoirs nécessaires à l'égard du programme. Le 1er avril 2007, l'ACDI a transféré sa responsabilité envers les projets au GTSR. On ne sait pas si le FPSM prévoit soutenir l'UA en lui fournissant des services de transport aérien ou du carburant aviation A1, ou apporter un tel soutien également à la Force hybride, si elle devenait fonctionnelle. Bien que l'on tente, par le PE révisé conclu entre l'ACDI et le MAECI, d'assurer une transition sans heurt, le GTSR devra faire preuve de vigilance en vue de s'assurer que les problèmes et les risques éventuels auxquels sera exposé l'approvisionnement en carburant aviation A1 n'auront pas de répercussions néfastes sur les opérations.

Experts techniques pour le soutien de l'UA et de la MUAS

En attribuant plusieurs marchés à CANADEM, le GTSR et le FPSM ont assuré l'envoi d'experts techniques à l'appui de la fonction de la police civile au Soudan et de l'établissement d'une cellule d'analyse de l'information à la DITF.

Le premier déploiement a eu lieu en février 2006 et comprenait un conseiller de haut niveau en matière de police à la DITF. Ce conseiller de haut niveau avait pour mission d'offrir en continu des conseils stratégiques sur l'intégration d'une composante de police civile (CIVPOL) à la MUAS. La deuxième vague de déploiement a eu lieu en mars 2006 et comprenait trois instructeurs de police chargés d'offrir une formation sur les droits de la personne et les services de police, et un statisticien de la criminalité chargé d'établir un système de collecte et d'enregistrement de données statistiques criminelles. La troisième vague de déploiement a eu lieu en mai 2006 et comprenait deux instructeurs de police qui ont été affectés ultérieurement à Nyala.

À la suite des déploiements du MDN à l'appui de la Cellule d'analyse de l'information (CAI) de la DITF, le MAECI a déployé, par l'intermédiaire de CANADEM, deux experts en information chargés de former leurs homologues dans l'utilisation de la technologie informatique et géomatique pour la production de cartes, de rapports et d'autre matériel. Ce projet avait pour but d'améliorer la connaissance de la situation de la zone d'opérations de la MUAS et de renforcer la capacité de l'UA d'assurer le fonctionnement de la CAI.

Bien que l'évaluation n'ait pas servi à déterminer l'efficacité de ces contributions, la conception de cette composante semble soulever certaines préoccupations. Par exemple, dans la Cellule d'analyse de l'information de la DITF, un Canadien, offrant une aide technique sur une période de quelques mois, espérait former jusqu'à 16 africains au cours d'une période de six mois. À ce jour, il a été difficile de recruter un nombre suffisant de candidats. Une conception plus appropriée consisterait à commencer par élaborer un plan de développement organisationnel pour la DITF et, ensuite, à planifier une stratégie visant à réaliser les capacités organisationnelles globales et à la mettre en oeuvre. Cependant, compte tenu de la nécessité d'un leadership africain et d'une intervention africaine, du point de vue politique, d'autres options n'étaient peut-être pas possibles.

Efficacité et succès

30ème constatation :

L'intervention du FPSM dans la crise au Darfour a servi de complément au soutien apporté par le MDN et, de ce fait, a aidé le Canada à respecter ses engagements internationaux et a confirmé son appui pour les habitants du Darfour. Des activités diplomatiques, menées par le Groupe de travail sur le Soudan, ont complété le soutien apporté à la MUAS, quoique pour l'instant, il est difficile de juger de l'effet de ces efforts combinés.

C'est une entreprise complexe que de réussir une opération de soutien de la paix. Il faut des conditions favorables et une myriade d'éléments logistiques, tous bien mis en oeuvre et collaborant efficacement sous une autorité compétente. Le Canada s'est bien acquitté de ses engagements envers la MUAS et la communauté internationale. Toutefois, la force déployée n'est pas en mesure de remplir sa mission et le renforcement de la capacité de la MUAS n'a pas été à la hauteur des attentes. Des activités diplomatiques sont en cours, qui visent à rapprocher les factions en guerre pour qu'elles négocient le règlement du conflit. À défaut d'un stratégie de changement clairement définie et fondée sur une analyse du conflit, il est difficile de juger si ces efforts combinés convenaient au règlement du conflit au Darfour.

En ce qui concerne l'efficacité de la MUAS, les rapports récents présentés aux réunions du Comité de la DITF signalent que les forces de la MUAS se tiennent dans leurs camps et n'exercent pas les fonctions qu'on leur avait assignées. Au cours des premiers mois de 2007, les forces rebelles ont accusé la MUAS d'être en coalition avec le GS et, en plus de considérer l'UA comme un ennemi, elles s'adonnent au pillage de ses ressources, tel qu'il est manifesté par la série récente de vols, d'enlèvements et de détournements. Les troupes n'ont pas reçu de paie en quatre mois, les conditions de vie sont rudimentaires et même les rations de vivres ont posé problème. Selon les personnes interrogées, le moral des troupes est bas. Les patrouilles de la CIVPOL sont stationnaires et six postes de police ont été pillés et détruits. Certains rapports signalent qu'un hélicoptère fourni par le Canada a été la cible de tirs et, le 1er avril 2007, cinq soldats de la MUAS ont été tués.

Compte tenu du fait que les données tirées des sources disponibles, soit les comptes rendus de situation, les rapports de l'UA et les rapports des organisations internationales, ne sont pas toujours tout à fait exactes parce que l'équipe avait un accès limité au Darfour, il est difficile de déterminer de manière certaine si, fondamentalement, la situation de cette région diffère d'aucune façon de ce qu'elle était au cours des dernières années. Les rapports signalant la violence incessante, le nombre croissant de déplacements de personnes et les attaques contre les organismes humanitaires indiquent que la situation sur les lieux est toujours précaire. Le conflit pour le contrôle des ressources se poursuit.

Pour conclure, le Canada a tenu ses engagements envers l'UA en ce qui concerne la prestation de services d'aéronefs à la MUAS. De plus, le FPSM a fait de modestes contributions au renforcement de la capacité de la DITF à l'UA et le MDN a fourni de l'équipement à la MUAS indépendamment du financement offert par le FPSM. À ce jour, le FPSM a investi 132 millions de dollars depuis 2004, dont 120 millions de dollars à l'appui de la mission de maintien de la paix au Darfour de l'UA.

On ne connaît toujours pas la stratégie à long terme que prévoient les dirigeants canadiens pour le soutien de l'UA. La participation du Canada se limite-t-elle à la MUAS? Ou le Canada prévoit-il soutenir l'UA alors qu'elle établit des forces supplémentaires pour régler les crises dans les pays comme la Somalie? Si la réponse à la deuxième question est affirmative, le GTSR devrait peut-être déterminer le moment où le programme de développement à long terme de l'UA dépassera le court terme prévu pour le FPSM.

Approche pangouvernementale

31ème constatation :

L'étude de cas sur la MUAS indique que les ministères canadiens concernés sont disposés à échanger des renseignements au sujet des programmes communs liés au Soudan. Cependant, l'efficacité de l'approche pangouvernementale est menacée par le défaut d'une interprétation commune du but et des modalités effectives du processus pangouvernemental entre les ministères engagés.

L'initiative du FPSM a pour objectif convenu [Traduction] « d'assurer des interventions coordonnées et rapides en cas de crise internationale (causée par la nature ou l'être humain) exigeant une action 'pangouvernementale', afin de planifier et d'exécuter des initiatives efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise, de protection civile et de stabilisation dans les États défaillants ou fragiles lorsque les intérêts du Canada sont en jeu ». Bien que, sur le plan international et au gouvernement du Canada, il n'existe aucune définition convenue de ce en quoi consiste l'approche pangouvernementale, nous supposons qu'elle doit comprendre quelque stratégie interministérielle pour un pays ou une question et un mécanisme servant à coordonner la mise en oeuvre de cette stratégie dans tous les ministères.

Le Canada a apporté un soutien à la MUAS (avant et après l'établissement du FPSM) et à l'UA comme telle, selon les priorités en matière d'aide déterminées par cette organisation. On a également fondé le soutien apporté sur les consultations menées auprès des autres donateurs internationaux afin d'offrir à l'UA un programme d'appui cohérent et coordonné. Par contre, on n'a pas effectué d'analyse du conflit ni élaboré de stratégie de changement globale canadienne pour le Soudan, ce qui rend difficile d'assurer la cohérence du programme institutionnel national.

En ce qui concerne la mise en oeuvre du programme, le FSDN et le comité interministériel ont permi d'assurer la coordination aux niveaux stratégique et opérationnel. Toutefois, on a planifié et mis en oeuvre les diverses composantes exécutées par les différents ministères, et même celles financées par le FPSM, surtout sous forme de projets indépendants. Pour réaliser les composantes qui relevaient d'eux, certains ministères ont assuré une coordination avec les autres ministères, alors que d'autres ont agi seuls, et le degré de coordination variait à tout moment selon les participants. En général, un grand nombre des responsables ont une connaissance étendue du Soudan et de la façon de réaliser la programmation dans ce pays. La plupart étaient disposés à échanger des renseignements, se soutenaient mutuellement et se sont efforcé de contribuer à ce que la programmation du Canada au Soudan produise un bon rendement.

On rencontre plusieurs obstacles à la collaboration efficace aux niveaux supérieurs à l'échange de renseignements. L'un des obstacles les plus sérieux est lié aux mandats : les ministères ont chacun des autorisations légales différentes et un régime de responsabilisation correspondant. Le MDN n'est pas responsable devant le ministre du MAECI, pas plus que le MAECI ne l'est devant le ministre de la Défense. Le fait que les ministères responsables ont des cultures différentes constitue également un obstacle. Certains ministères sont opérationnels alors que d'autres sont axés sur la politique. Certains ministères appliquent une rotation du personnel selon des cycles allant de six mois, comme le MDN, à deux ans, comme, en général, le MAECI et l'ACDI. Certains ministères sont habitués à collaborer ensemble, alors que d'autres fonctionnent de manière indépendante. Les régimes financiers des ministères, les charges de travail exigeantes, et le manque d'incitatifs à la collaboration et de récompenses connexes compliquent la collaboration et rendent encore plus complexe la mise en oeuvre d'une approche pangouvernementale.

Les données recueillies pour l'évaluation ont mis à jour un certain nombre de préoccupations liées à l'approche pangouvernementale, dont les suivantes :

  • On a perçu comme inadéquates les séances d'information interministérielles offertes à des membres du personnel en vue de leur affectation au Soudan, particulièrement, en ce qui concerne les activités des autres ministères et les leçons apprises au sujet de la culture de l'UA et du Soudan.
  • On a soulevé des préoccupations en matière de coordination liées aux structures du MAECI, du MDN et de l'ACDI, comme les divisions entre la Direction générale de l'Afrique subsaharienne et la Direction générale du Golfe persique et le fait que des membres de divers ministères et ressorts territoriaux ont effectué des visites au Soudan sans en informer l'Ambassade.
  • À l'intérieur du MAECI, on n'a pas saisi certaines occasions possibles, comme celles de faire participer le pupitre pour la Chine à l'approche pangouvernementale liée au Soudan ou de mettre davantage à profit les conseils provenant de la mission lorsque d'autres ministères font de la planification pour le Soudan.

Dans le cas de la MUAS, certains agents ont dit être fiers du fait que l'on est parvenu à répartir les divers rôles entre les différents ministères et estimaient que c'était un exemple de programmation pangouvernementale efficace. Bien que l'on ait réussi à éviter tout chevauchement de tâches coûteux, on n'a pas encore réalisé la promesse d'une approche unifiée et synergique pour l'atteinte des objectifs globaux du Canada.

4.3 Le soutien par le FPSM de la stabilisation et de la reconstruction d'après-conflit

4.3.1 Étude de cas sur le DDR et le désarmement des civils -- Armes légères

Contexte : Le défi

32ème constatation :

La mise en oeuvre rapide du DDR et du désarmement des civils est essentielle à la paix et constitue une condition préalable de la stabilisation à court terme et de la reconstruction à plus long terme.

L'APG engage les deux parties au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration (DDR) des anciens combattants. Le désarmement des anciens combattants est représenté par le premier « D » de DDR et consiste essentiellement en la collecte, la documentation, le contrôle et l'élimination des armes, des munitions et des explosifs de ces derniers. La démobilisation consiste à rendre les anciens combattants à la vie civile de manière officielle et contrôlée en les regroupant dans des camps et des sites de confinement ou en les acheminant individuellement vers des centres temporaires où ils pourront recevoir une aide transitoire sous forme de vivres, d'abri, de vêtements et de traitement médical. La composante du DDR qui concerne La réintégration consiste à donner aux anciens combattants les moyens nécessaires pour obtenir un emploi dans l'armée régulière, la police, la fonction publique ou le secteur privé, ce qui constitue la condition préalable essentielle pour réintégrer la vie civile.

En vertu de l'APG, les autres groupes armés (AGA), c'est-à-dire les groupes armés qui ne sont pas parties à l'accord, doivent être intégrés aux forces armées régulières ou à la fonction publique, ou réintégrés dans la société civile. Bien que le GSS, sous la direction de Salva Kiir, ait persuadé l'AGA le plus important et le plus menaçant, les Forces de défense du Sud-Soudan (SSDF), de se joindre à la SPLA par la signature de la Déclaration de Juba (janvier 2006), de nombreux AGA moins importants continuent d'opérer à l'extérieur du cadre de l'APG ou de la Déclaration de Juba. Il est important de désarmer ces groupes pour maintenir la paix.

Pendant la guerre civile et après coup, les civils ont mis la main sur de nombreuses armes légères. Bien que l'on ne connaisse pas le nombre exact d'armes en circulation, on estime qu'environ les trois quarts des quelque 2,0 à 3,4 millions d'armes à feu du Soudan sont hors du contrôle des structures de sécurité officielles de l'État ou des nombreux groupes armés du pays. Le fait que les armes légères sont répandues dans les collectivités présente une menace sérieuse non seulement à la sécurité humaine, mais aussi à l'autorité du nouveau GSS et, de ce fait, aux perspectives de renouvellement social et économique.

Si l'APG fait mention expresse du DDR, il ne renvoie qu'indirectement au désarmement des civils dans la section 14.6.5.15. Cette section donne au Comité militaire conjoint du cessez-le-feu (CJMT) le pouvoir de surveiller et de vérifier le désarmement de tous les civils soudanais qui possèdent une arme illégalement. Étant donné qu'un nombre important de résidents du Sud-Soudan sont armés, sans être nécessairement admissibles aux avantages d'un programme de DDR, il faut élaborer sans tarder des programmes efficaces qui permettront de promouvoir le contrôle des armes chez les civils et les activités liées à la sécurité.

À ce jour, le GSS n'a pas encore établi de plan de désarmement des civils, quoique des discussions sont en cours en vue d'un désarmement concerté dans le cadre du Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements (PSCCA). L'élaboration d'un tel plan est toujours impossible en raison de l'insuffisance des renseignements sur la prolifération et la distribution des armes légères et sur les caractéristiques et la fréquence de leur emploi abusif.

À défaut de certaines institutions de base servant à appuyer la primauté du droit, comme une police de confiance et fiable, des cours impartiales, des lois équitables et un système correctionnel fonctionnel, les civils se chargent d'assurer leur propre sécurité, particulièrement dans les régions rurales. À titre de condition préalable, il est essentiel de satisfaire aux besoins susmentionnés afin de réaliser un désarmement efficace des civils.

C'est un défi de taille. Des 55 prisons du Sud-Soudan, moins du tiers sont fonctionnelles et aucune ne respecte le moindrement les normes internationales. L'appareil judiciaire demeure extrêmement sous-développé, seulement 22 juges qualifiés s'occupent de tout le Sud-Soudan dont la population est d'environ 15 millions d'habitants, et exerce peu ou pas d'influence dans les régions rurales. À l'extérieur des grandes capitales d'État, la police civile est pratiquement absente, en effet, on compte environ un agent de police par 1 000 habitants. Au Sud-Soudan, la grande majorité des agents de police sont d'anciens membres de l'Armée populaire de libération du Soudan (SPLA) qui ont très peu d'expérience du maintien de l'ordre en temps de paix.

La démobilisation, le désarmement et la réintégration des anciens combattants, et le contrôle du trafic et de l'utilisation des armes légères présentent des défis de taille. Si l'on ne les relève pas, on risque de compromettre non seulement la sécurité humaine, mais aussi les élections nationales prévues pour 2009 et le référendum sur la souveraineté prévu pour 2011.

Soutien canadien apporté au DDR et au désarmement des civils

33ème constatation :

À ce jour, le soutien canadien apporté au DDR s'est concentré sur le désarmement volontaire des civils axé sur les collectivités et, plus particulièrement, sur la collecte de renseignements et la formation.

Le Canada a joué un rôle actif dans le soutien des initiatives multilatérales conçues pour lutter contre le trafic illicite d'armes légères et promouvoir le désarmement des civils dans le monde entier. Par exemple, le Canada a apporté son soutien aux réunions préparatoires à la Déclaration de Nairobi de mars 2000 sur le problème de la prolifération d'armes légères illicites dans la région des Grands Lacs et la Corne de l'Afrique. Le MAECI sert de principal point de contact pour les questions liées à la mise en oeuvre du Programme d'action des NU. De plus, dans le cadre du Programme de la sécurité humaine, ce ministère a apporté un soutien financier à la recherche axée sur la politique et aux projets pilotes qui prennent des mesures axées sur les personnes afin de lutter contre la prolifération et l'emploi abusif des armes légères. Par ailleurs, plusieurs autres ministères, dont l'ACDI, le MDN, la GRC et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), sont engagés de manière multilatérale.

Le FPSM soutient plusieurs initiatives qui sont directement liées au désarmement des civils et, plus particulièrement, aux armes légères. Ces initiatives comprennent l'Évaluation de référence sur les armes légères au Soudan, mise en oeuvre par le Small Arms Survey, Institut universitaire de hautes études internationales, Genève; une formation sur les armes légères pour le Sud-Soudan, offerte par le Bonn International Centre for Conversion (BICC); et le Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements de l'Unité de DDR du PNUD, qui se concentre sur des approches soucieuses de l'équité entre les sexes et prises en charge par les collectivités pour la sécurité et le contrôle des armes au moyen du maintien de l'ordre par une police civile et du désarmement volontaire.

De plus, le FPSM soutient un certain nombre de projets connexes dans les domaines de la sécurité et de la primauté du droit. Ces projets comprennent le Projet sur la primauté du droit (PNUD); le Programme de formation en droits de la personne (Child Rights Watch); le projet de l'Action préventive au Soudan (Société canadienne de la Croix-Rouge); le projet de Renforcement de la paix et de la stabilité communautaire (PACT); le projet de la Protection des droits de la personne par le droit coutumier (Vision mondiale Canada); et le projet de l'Adaptation des principes de la justice réparatrice à l'examen, au renforcement ou à la réforme des tribunaux coutumiers (FNUAP). Tous ces projets servent éventuellement de complément et de soutien aux efforts de désarmement, en établissant un environnement dans lequel il est possible d'effectuer avec succès le désarmement des civils.

Le FPSM soutient également un projet dans le domaine des communications, à savoir Jeter les bases de la radio communautaire au Soudan (Oxfam Canada), qui pourrait être utile pour appuyer les efforts de désarmement des civils. Compte tenu du taux élevé d'analphabétisme dans le Sud et, plus particulièrement, dans les régions rurales, les outils de communication qui n'exigent aucune lecture, comme la radio, revêtent une valeur stratégique pour la promotion des avantages du désarmement volontaire.

Pertinence

34ème constatation :

Le FPSM a soutenu plusieurs initiatives de DDR exigées par l'APG, y compris des projets pilotes sur le désarmement volontaire. En général, ces initiatives respectent et appuient les priorités des principaux intervenants nationaux et internationaux.

Le DDR joue un rôle central dans la transition de l'environnement de conflit vers celui d'après-conflit et est considéré comme essentiel à la stabilisation d'après-conflit et à la reconstruction. L'APG, qu'appuie la communauté internationale, soutient expressément le DDR. De plus, on juge généralement qu'il est un facteur clé pour permettre la tenue des élections nationales en 2009 et du référendum sur la souveraineté en 2011. Le gouvernement d'unité nationale a approuvé le Programme provisoire de DDR des NU et a affecté des ressources pour le soutenir.

Par la résolution 1590, le Conseil de sécurité des NU a attribué à la Mission des NU au Soudan (MINUS) le mandat de superviser et d'appuyer les activités de DDR dans le Sud, en prêtant une attention particulière aux besoins des femmes et des enfants-soldats, et leur mise en oeuvre au moyen du désarmement volontaire et de la collecte et la destruction des armes. Bien qu'il concerne principalement les activités traditionnelles de DDR et qu'il vise explicitement les anciens combattants, le Programme provisoire de DDR des NU prévoit expressément la mise en oeuvre de plusieurs projets pilotes de désarmement volontaire axés sur les collectivités, comme le soutien des services de police communautaire et le Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements. Ce dernier a été conçu pour encourager et amener les collectivités à rassembler les armes, à les enregistrer et à en assurer la garde dans des dépôts d'armes communautaires, en vertu d'une dispense ou d'une amnistie spéciale les protégeant de toute poursuite judiciaire.

Le soutien apporté par le FPSM à la lutte contre les répercussions néfastes sur l'humanité et le développement produites par la prolifération et l'emploi abusif des armes légères est conforme au soutien diplomatique qu'il apporte à la mise en oeuvre intégrale du Programme d'action des NU sur les armes légères. Ce soutien appuie également le Programme provisoire de DDR des NU et lui est conforme. Actuellement, le GSS semble aussi favoriser une approche plus modérée pour le désarmement des civils, ce dont atteste son abandon de toute politique de désarmement forcé, à la suite d'une campagne désastreuse lancée dans l'État de Jonglei, qui a suscité une réaction violente entraînant plusieurs morts et un retrait ignominieux des troupes hors de la région.

En somme, le DDR est essentiel à la paix et constitue une condition préalable de la stabilisation immédiate et de la reconstruction à plus long terme. Ainsi, le FPSM appuie un élément important de ce processus. Le soutien que le FPSM apporte aux efforts de DDR au Soudan et, plus particulièrement, au désarmement volontaire des civils axé sur les collectivités est conforme à l'approche « axée sur les personnes » pour le désarmement des civils que le gouvernement du Canada a prôné sur divers forums internationaux. De plus, ce soutien respecte et appuie les priorités des principaux intervenants nationaux et internationaux.

35ème constatation :

Le désarmement efficace des civils exige des renseignements exacts sur la prolifération et la distribution des armes légères, les raisons de leur possession continue et la capacité des collectivités d'administrer les projets de désarmement volontaire. À cette fin, il faut d'abord mobiliser des ressources pour appuyer la sensibilisation et la formation des collectivités. Le soutien apporté par le FPSM à la collecte de renseignements et à la formation des collectivités répond à ces impératifs opérationnels.

De l'avis unanime des intervenants, pour que le désarmement volontaire des civils axé sur les collectivités soit efficace, il faut des renseignements fiables sur la prolifération et la distribution des armes légères, les raisons de leur possession continue et la capacité des collectivités d'administrer les programmes de désarmement volontaire. À cet égard, les renseignements fournis par l'équipe du Small Arms Survey sont conformes aux efforts de DDR déployés au Sud-Soudan et ailleurs, et les appuient.

De plus, le Small Arms Survey se distingue des autres programmes de collecte de données au Soudan dans la mesure où il applique une approche intégrée, en combinant des données quantitatives sur la circulation et les stocks d'armes avec des données sur les profils de conflit et les taux de victimisation. Au point de vue de l'une des personnes interrogées, le Small Arms Survey est devenu un centre d'échange de renseignements pour toutes les activités et les meilleures pratiques liées aux armes légères.

Le soutien apporté par le FPSM au projet de formation sur les armes légères du BICC respecte et appuie l'« approche modérée » adoptée par le PNUD pour le désarmement des civils, étant donné qu'il est centré sur le désarmement volontaire axé sur les collectivités, la prise en charge du processus par les populations locales et le renforcement de la capacité par la formation. Le projet du BICC visait à compléter et à appuyer le Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements du PNUD et constitue donc un bon exemple de cohérence de programmation entre deux projets financés par le FPSM. L'Unité de DDR des NU a applaudi expressément le travail du BICC qui, l'automne dernier, a organisé plusieurs ateliers au niveau des collectivités afin de les sensibiliser à l'importance de contrôler la prolifération et l'emploi abusif des armes légères.

Même si l'équipe du Small Arms Survey a conclu des accords officiels avec le PNUD et la MINUS, il reste toujours à déterminer dans quelle mesure ses activités d'enquête sont coordonnées avec les activités de collecte de renseignements de ces organes internationaux. L'absence d'un forum où échanger des renseignements et coordonner les activités d'enquête augmente le risque de lacunes ou de chevauchements dans les renseignements et, de ce fait, entraîne des déséconomies.

Malgré la qualité du travail réalisé par l'équipe du Small Arms Survey et le BICC, il reste des défis permanents à surmonter pour terminer le processus. La couverture est toujours minime. Les renseignements comportent toujours des lacunes importantes et, dans les domaines de la justice et de la réforme du secteur de la sécurité, l'enchaînement des activités complémentaires nécessaires à la réussite du désarmement des civils continue de poser problème. Cependant, le Canada appuie un thème important de manière multilatérale et le FPSM fait une contribution importante au désarmement des civils au Sud-Soudan.

Mise en oeuvre et exécution du programme

36ème constatation :

Le DDR exige une programmation descendante et une programmation ascendante. Bien que l'on fasse des progrès très lents dans celle-là, on a mis en oeuvre avec succès les initiatives ascendantes soutenues par le FPSM, malgré des retards problématiques de financement et des défis en matière de coordination.

Le Programme provisoire de DDR des NU comprend les deux principaux volets suivants : un processus officiel (descendant) de DDR centré sur les besoins immédiats de certains groupes identifiables précis, à savoir le GSS, la SPLA et les AGA non alliés, les enfants-soldats, les femmes-soldats, les personnes âgées et les personnes handicapées, et un processus plus récent (ascendant) centré sur le désarmement volontaire des civils axé sur les collectivités. Le FPSM a soutenu celui-ci.

Au niveau supérieur du système, bien que l'on ait établi les principales institutions de gouvernance du DDR, à savoir le Conseil de coordination du Conseil national sur le DDR (NCDDRC), la Commission sur le DDR du Nord-Soudan (NSDDRC), la Commission sur le DDR du Sud-Soudan (SSDDRC) et les Commissions d'État sur le DDR, en général, elles ont fonctionné indépendamment les unes des autres (les membres des Commissions du Nord et du Sud se sont réunis pour la première fois en décembre 2006, plus d'un an après leurs constitutions respectives) et ont chacune connu des succès très variés pour ce qui est des progrès réalisés dans l'atteinte des objectifs énoncés. La SSDDRC en particulier est touchée par un manque de leadership et des déficits chroniques de capacité.

On n'a pas atteint les principaux jalons du Programme provisoire de DDR des NU dans les délais prévus. Ce n'est que récemment que l'on a compilé les chiffres sur les candidats éventuels du DDR pour les quatre groupes identifiés, à savoir les femmes, les enfants, les personnes handicapées et les personnes âgées. L'inscription et la vérification des personnes identifiées sont toujours en cours. Au moment de la visite d'évaluation, les procédures de réintégration étaient toujours au stade de rédaction et l'on n'a pas encore élaborer un programme de réintégration. Lorsqu'on a demandé à l'une des personnes interrogées dans l'Unité de DDR des NU de coter le succès du Programme provisoire de DDR sur une échelle de 1 à 10, elle a répondu « 4 ».

Il était plus encourageant de constater les progrès signalés à l'égard du Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements, que le FPSM a soutenu expressément. Mis à part les retards du lancement causés par les négociations prolongées avec le PNUD sur les conditions de l'accord de contribution, on a mis en oeuvre avec succès le Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements. La cartographie et l'évaluation des menaces ont produit des renseignements utiles pour la programmation et la surveillance et l'évaluation continues, puisqu'ils comprenaient des données de référence indispensables. Les projets de désarmement des civils dirigés par l'Unité de DDR des NU à Jonglei ont été mis en oeuvre dans les délais prévus et ont produit des résultats concrets, soit la collecte d'armes légères. Toutefois, on ne sait pas quelle est la proportion d'armes légères livrées par rapport au réserves totales dans les collectivités ciblées, ce qui met en évidence un manque de renseignements à corriger.

La mise en oeuvre de la Phase 1 du Small Arms Survey a connu un lancement difficile car les fonds engagés par le MAECI n'ont pas été reçus, encore une fois, à cause de l'incertitude des pouvoirs suivant un examen du FPSM par le CT. Par conséquent, le Small Arms Survey a dû s'adresser au R.-U. afin d'obtenir un financement provisoire pour lancer le projet. D'autres retards dans l'affectation de fonds causés par la même situation ont perturbé la mise en oeuvre du projet, ce qui a entraîné la mise à pied de certains membres du personnel. Cela fait ressortir l'importance d'affectations de fonds prévisibles et opportunes pour la mise en oeuvre efficace d'un projet.

La mise en oeuvre du projet dans les délais convenus a été rendue encore plus ardue par les difficultés éprouvées dans la sélection et l'établissement d'accords avec des partenaires compétents au Soudan afin d'exécuter les enquêtes. En plus de cette contrainte, dans plusieurs parties du pays, la situation en matière de sécurité continuait de se détériorer et, de surcroît, le GS continuait de poser des obstacles bureaucratiques, qui rendait difficile d'accéder aux populations visées par les enquêtes. Ces contraintes exogènes font ressortir la nécessité de faire preuve de souplesse à l'égard du financement et de l'établissement de rapports dans les environnements qui sont hostiles à la mise en oeuvre d'un projet. Malgré ces obstacles, on s'attend à ce que le Small Arms Survey tienne ses engagements.

De même, la mise en oeuvre du projet du BICC a été perturbée par des incertitudes de financement liées à l'examen de fin d'exercice du FPSM par le CT. Lorsque la planification du programme de formation a débuté, le BICC s'est vite aperçu qu'il devait mener sa propre enquête préliminaire sur les collectivités ciblées afin de bien concevoir ce programme. Cela représentait un coût imprévu, que le BICC a assumé. Cet investissement de projet imprévu a également retardé la mise en oeuvre du projet, ce qui fait ressortir l'importance de l'information pour la programmation dans ce secteur.

Le BICC a fait face à des défis semblables à ceux du Small Arms Survey pour ce qui est de la sélection et de l'établissement d'accords avec des partenaires locaux compétents pour la mise en oeuvre. Apparemment, au Sud-Soudan, il n'existe aucun registre central des ONG à partir duquel on peut procéder à une telle sélection. Les conditions de sécurité imprévisibles dans les régions de la mise en oeuvre du projet, les difficultés éprouvées dans l'obtention de permis de voyage et les conditions climatiques, tous ces facteurs ont contribué à retarder la mise en oeuvre du projet, ce qui fait ressortir, encore une fois, la nécessité de faire preuve de souplesse à l'égard du financement et de l'établissement de rapports dans les environnements hostiles et instables. Malgré ces contraintes, on a offert les ateliers de formation sur les armes légères à l'automne 2006.

Efficacité et succès

37ème constatation :

À un macro-niveau, le DDR a pris du retard, mais le soutien ascendant apporté par le FPSM à la sécurité et au contrôle des armes axés sur la collectivité a commencé à produire des résultats mesurables. L'efficacité des contributions canadiennes dépend de conditions nécessaires complémentaires, y compris la réforme du secteur de la sécurité et la démobilisation et la réintégration des anciens combattants. Ces conditions ne sont pas encore remplies, ce qui présente un certain risque pour le succès du programme.

Bien que, en ce qui concerne le DDR officiel, on ait signalé la réalisation de certains progrès dans la sélection et l'inscription de candidats admissibles, le programme a pris bien du retard. Dans l'ensemble, la composante de la réintégration du DDR en est toujours à l'étape de planification. On renvoie les anciens combattants qui souhaitent obtenir de l'aide aux ONG, dont la plupart n'ont pas actuellement les ressources nécessaires pour traiter un tel volume.

La coordination entre le DOMP des Nations Unies, qui est responsable des composantes du désarmement et de la démobilisation du DDR, et le PNUD, qui est responsable de la composante de la réintégration, pose toujours problème. Il y a une accumulation croissante de candidats au DDR, mais, à ce jour, il manque l'infrastructure nécessaire pour appuyer leur réintégration. Si l'on échoue gravement à assurer la coordination et l'enchaînement des trois composantes du DDR, cela pourrait miner la crédibilité des principales institutions responsables de la mise en oeuvre et contribuer à l'instabilité.

Contrairement au DDR officiel, les résultats préliminaires du Programme de sécurité des collectivités et de contrôle des armements semble confirmer l'efficacité de l'approche fondée sur un désarmement volontaire et axé sur les collectivités. Cependant, en tant que projets pilotes, leur effet est surtout local. Les résultats immédiats, bien que positifs, n'en demeurent pas moins fragiles, étant menacés par un manque d'investissements complémentaires dans les domaines de la justice et de la réforme du secteur de la sécurité.

En général, les personnes interrogées ont fait remarqué que le désarmement volontaire ne serait pas efficace tant et aussi longtemps que l'on n'aborderait pas les raisons fondamentales de la possession des armes, ce qui implique d'assurer la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur des collectivités et de fournir des mécanismes de règlement pacifique des conflits. En effet, certaines personnes interrogées croient que la justice et la réforme du secteur de la sécurité constituent des conditions préalables au désarmement efficace, ce qui fait ressortir, encore une fois, la nécessité d'appliquer une approche intégrée pour cette activité.

Bien que l'Unité de DDR des NU reconnaisse et apprécie grandement le travail du Small Arms Survey, il n'est toujours pas clair dans quelle mesure les renseignements produits par cette équipe servent à orienter la programmation réelle du DDR, surtout étant donné que les acteurs responsables du DDR mènent leurs propres enquêtes. En plus de confirmer l'importance de cette activité pour la programmation dans le secteur du désarmement des civils, cela fait ressortir la nécessité pour les acteurs engagés dans ce secteur d'étude de collaborer davantage. Il semble n'exister aucun forum où les enquêteurs peuvent échanger des renseignements et coordonner leurs activités afin d'optimiser la couverture et éviter les chevauchements.

Bien que les participants aient apprécié le travail réalisé par le BICC à l'égard de la formation sur les armes légères et l'Unité de DDR des NU l'ait reconnu, l'évaluation, par le BICC lui-même, de l'incidence de ses ateliers de formation, effectuée trois mois après la mise en oeuvre, a révélé que seulement 53 p. cent des participants avaient mis en pratique les habiletés qu'ils avaient acquis au cours et que 89 p. cent des participants n'avaient pas procédé à l'élaboration d'un plan d'action communautaire comme on l'espérait. Toutefois, cela n'est pas étonnant étant donné qu'au niveau local, l'infrastructure n'est pas suffisante pour appuyer le désarmement volontaire, ce qui illustre, encore une fois, la nécessité d'effectuer des investissements supplémentaires dans ce secteur.

Par contre, à un macro-niveau, les ateliers offerts par le BICC ont incité le ministère de l'Éducation de l'État de Jonglei à ajouter un cours sur les enfants-soldats et le contrôle des armes à son programme d'éducation, à l'instar du ministère de l'Éducation à Borr. Il est essentiel au désarmement efficace des civils que le public connaisse la menace que présentent le trafic et l'emploi non contrôlés d'armes légères pour la sécurité humaine et, plus particulièrement, pour les enfants, les femmes et les personnes âgées. Il est encourageant de constater que, dans les branches de l'État liées à l'éducation, du moins dans les cas susmentionnés, on est conscient de ce fait.

Bien que, tel qu'il est mentionné ci-après, on puisse observer une certaine synergie entre les interventions du Canada à l'appui du désarmement des civils et ses interventions dans les autres secteurs, on n'a pas trouvé d'indications d'une stratégie cohérente orientant ces investissements, ni d'indications que l'on en assurait la coordination. Hormis les fonds que le MAECI affecte actuellement à des projets distincts, les fonds de développement provenant du Canada semblent appuyer, en grande partie, le Fonds fiduciaire multidonateur (MDTF), qui prend des décisions d'investissement qui ne correspondent pas nécessairement aux secteurs prioritaires du Canada.

Approche pangouvernementale

38ème constatation :

On n'a pas mis en place de mécanisme canadien pour faciliter la transition du soutien canadien au désarmement vers les exigences en matière de développement à plus long terme de la réintégration.

En raison de l'absence d'une stratégie globale pour le soutien canadien apporté à tous les aspects du DDR, y compris le développement à long terme, il est possible que le soutien du FPSM se retrouve dans une impasse. Parmi les projets soutenus par le Canada, qui appuient directement le désarmement des civils ou qui lui sont subsidiaires, il ne semble pas que l'on ait établi un mécanisme permettant de transférer la responsabilité de la mise en oeuvre des projets à un autre organe. Cela est mis en évidence par le fait que les bénéficiaires ont demandé un financement pluriannuel. Il est important pour le FPSM de déterminer la durée de financement autorisée, une question complexe dans un contexte où le financement est impératif et le décalage endémique, et d'obtenir la participation des partenaires éventuels au stade de planification.

39ème constatation :

En omettant d'élaborer une stratégie canadienne globale pour le soutien au DDR, au désarmement des civils et au contrôle des armes légères, on pourrait rater des occasions uniques de mettre à profit toute l'expertise éventuellement disponible du gouvernement du Canada au Soudan.

Tel qu'il est indiqué précédemment, la réussite du DDR exige l'intégration d'une myriade de composantes, y compris le soutien aux domaines de la sécurité et de la justice. Les besoins sont énormes, donc il est facile de déterminer la programmation pertinente, mais il est difficile d'effectuer l'harmonisation avec la programmation complémentaire nécessaire. De plus, plusieurs acteurs canadiens ne participent pas alors qu'ils le pourraient. Bien que le MDN, la GRC et l'ADRC détiennent tous, à des degrés différents, de l'expertise et de l'expérience en contrôle des armes légères et en désarmement des civils, on a trouvé peu d'indications qu'ils avaient mis à profit ces compétences afin de relever les défis liés à ces domaines au Sud-Soudan. Une stratégie ou un cadre canadien qui cernerait les besoins du Soudan et les ressources canadiennes qui pourraient servir à répondre à ces besoins contribuerait à protéger les investissements du FPSM dans les domaines du désarmement des civils et du contrôle des armes légères et, de ce fait, accroîtrait l'efficacité.

4.3.2 Étude de cas sur le soutien de la primauté du droit

Contexte : Le défi

40ème constatation :

Cinquante ans de guerre civile ont militarisé le Soudan et miné le respect de la primauté du droit. Au Sud-Soudan, les institutions de la primauté du droit sont gravement sous-développées et, dans plusieurs cas, inexistantes.

Des décennies de guerre civile ont militarisé le Soudan et affaibli la société civile. La capacité des institutions législatives, judiciaires et d'exécution de la loi présente de graves lacunes à l'égard de l'infrastructure et des ressources humaines. Au Sud-Soudan, l'infrastructure physique du système judiciaire est pratiquement inexistante. Dans cette même région, l'appareil judiciaire possède peu des ressources essentielles qu'il faut pour administrer la justice, comme des cours, des systèmes de classement, des bibliothèques, des livres de droit et des procédures judiciaires convenues. Tel qu'il est mentionné précédemment, on compte environ 22 juges qualifiés pour servir une population estimée à environ 15 millions de personnes.

À défaut d'un système judiciaire efficace à l'extérieur des principales villes, la plupart des collectivités du Sud comptent sur le droit coutumier et les formes traditionnelles de justice, administrées par les chefs tribaux, souvent sous un arbre. Bien que le droit coutumier soit efficace de plusieurs manières, certains de ses éléments, comme le système nilotique de dot, vont souvent à l'encontre des normes juridiques modernes en ce qui concerne les droits des femmes et des enfants.

La capacité d'exécution de la loi est également sous-développée. La police est souvent absente dans les régions rurales et, lorsqu'elle ne l'est pas, la plupart des agents sont des anciens soldats de la SPLA qui ont reçu peu ou pas de formation sur les procédures policières de base. Les forces militaires et de sûreté demeurent les principaux agents de maintien de l'ordre dans une bonne partie du Sud-Soudan. À défaut d'un système judiciaire ou correctionnel efficace, on dispense la justice sur place, souvent en ne respectant nullement les droits de la personne et les autres normes juridiques.

Les déficits institutionnels et opérationnels du secteur de la primauté du droit sont aggravés par le nombre excessif d'armes légères, les conflits continus de faible intensité entre les collectivités et la méfiance du public envers un système judiciaire qu'il ne croit pas impartial. Dans cet environnement, les collectivités considèrent que leurs armes constituent le seul moyen de se protéger en l'absence de la primauté du droit.

L'afflux de rapatriés et d'anciens combattants dans les collectivités, ajouté à la faible capacité d'absorption des régions de retour, présente une menace imminente pour la sécurité humaine et la réintégration durable. Il est de la plus haute importance d'établir des mécanismes permettant d'assurer la sécurité, de régler les différends et de redresser les griefs de manière pacifique. Le défaut de combler ces lacunes par la réforme du secteur de la sécurité et de la justice compromet la paix et les perspectives de renouvellement économique et social.

Soutien canadien apporté à la primauté du droit

41ème constatation :

Le FPSM a soutenu un éventail de projets de primauté du droit liés à la sensibilisation, à la promotion du respect des normes juridiques internationales et à l'harmonisation du droit international et du droit coutumier.

Le FPSM soutient la Phase 1 du Projet de la primauté du droit du PNUD, qu'appuient également le Danemark, les Pays-Bas et le R.-U. Le Programme comprend les composantes suivantes : l'accès à la justice et le renforcement de la confiance dans les régions de transition (Abye, Kordofan du Sud et Nil bleu) et les villes anciennement sous l'emprise du GS dans le Sud (Juba, Malakal et Wau) par la prestation d'aide juridique (centres de justice et de confiance), le renforcement de la capacité et le mentorat des groupes parajuridiques, l'établissement de postes de police, et la formation des agents de police. Le Programme a également pour but de lutter contre la violence sexuelle et sexospécifique (SGBV) en appuyant l'accès au système juridique pour les victimes de SGBV, le renforcement de la capacité relative à la sécurité et à la police, y compris les forces policières de femmes, et la prestation d'aide économique et sociale aux victimes de SGBV. Le GTSR envisage actuellement d'appuyer la Phase II du Projet et l'on attend de recevoir une proposition prévue pour l'été 2007.

En outre, le FPSM soutient plusieurs autres projets qui relèvent plus ou moins du domaine de la primauté du droit, y compris le Programme de formation en droits de la personne (Child Watch); le projet de l'Action préventive au Soudan (Société canadienne de la Croix-Rouge); le projet de la Protection des droits de la personne par le droit coutumier (Vision mondiale Canada); les Travaux d'analyse et d'enquête au Darfour (Cour pénale internationale); Darfour, impunité et réforme du système juridique soudanais (Commission internationale de juristes); le projet de Renforcement de la paix et de la stabilité communautaire (PACT); et le projet de l'Adaptation des principes de la justice réparatrice à l'examen, au renforcement ou à la réforme des tribunaux coutumiers (FNUAP). On envisage d'autres projets, sur des thèmes comme la réforme du système de sécurité, la justice traditionnelle, une commission des droits de la personne, et une bibliothèque juridique et un centre de ressources.

Pertinence

42ème constatation :

En général, le soutien apporté par le FPSM aux initiatives dans le secteur de la primauté du droit respecte et appuie les priorités du GSS et de la communauté internationale de donateurs.

La Mission conjointe d'évaluation (MCE), entreprise par un consortium d'intervenants soudanais et internationaux, a déterminé que les secteurs de la sécurité et de la justice, c'est-à-dire le secteur de la primauté du droit, constituaient une priorité pour les investissements d'après-conflit immédiats. Plus particulièrement, la MCE a établi les objectifs suivants pour l'immédiat :

  • Renforcer sans délai la compétence et la capacité des institutions de gouvernance et de primauté du droit afin d'assurer la sécurité humaine et l'accès à la justice, particulièrement en ce qui concerne l'égalité des sexes.
  • Accroître la capacité en ressources humaines et assurer son appui par un cadre juridique et une capacité opérationnelle institutionnelle adéquats.
  • S'assurer que l'on prête suffisamment attention au renforcement de la confiance et à la réconciliation dans la conception et la mise en oeuvre des programmes de la primauté du droit.
  • Contribuer à établir un environnement favorable à la mise en oeuvre de l'APG, y compris le retour et la réintégration des personnes déplacées et des anciens combattants.
  • S'assurer que la primauté du droit est solidement établie afin d'appuyer la tenue d'élections libres et équitables.
  • Soutenir les droits de la personne et la primauté du droit constitue également une priorité essentielle du Plan de travail des NU.

Par la résolution 1590, le Conseil de sécurité des NU a attribué à la MINUS et son Unité consultative sur le système judiciaire le mandat d'assurer une coordination avec les programmes d'aide bilatéraux et multilatéraux afin d'appuyer la mise en oeuvre de l'APG, en se concentrant sur l'indépendance du système judiciaire, l'élaboration d'un cadre juridique national qui consacre les normes internationales de base, la protection des droits de la personnes et la lutte contre l'impunité par le renforcement des institutions, et le rétablissement et le renforcement du système carcéral.

L'Unité consultative sur le système judiciaire offre des conseils en politique juridique aux cadres supérieurs des NU et appuie l'APG par la surveillance du respect des dispositions de cet accord qui concernent la primauté du droit, la Constitution nationale provisoire, la Constitution provisoire pour le Sud-Soudan et la prestation d'aide technique à l'appui des nouvelles commissions, dont la Commission de protection des droits des non-musulmans, la Commission de services judiciaires, l'Équipe de transition nationale conjointe révisée et la Commission constitutionnelle nationale.

Conformément aux priorités établies par l'APG et la MCE, le Programme de primauté du droit du PNUD vise à établir des conditions favorables à la sécurité humaine en focalisant ses interventions sur les droits et les libertés des personnes, des collectivités et des groupes vulnérables. Bien que de portée nationale, le Programme de primauté du droit du PNUD est centré sur les besoins en matière de sécurité humaine des « régions de transition » (Abye, Kordofan du Sud et Nil bleu) et des villes anciennement sous l'emprise du GS dans le Sud (Juba, Malakal et Wau).

La série de projets du FPSM dans le domaine de la primauté du droit respecte et appuie plusieurs piliers importants de la politique étrangère canadienne, dont la promotion de la sécurité humaine et la promotion des valeurs canadiennes (démocratie, droits de la personne et primauté du droit). Elle respecte et appuie également une gamme de conventions internationales connexes signées par le Canada. Tel qu'il est mentionné dans la section précédente, le soutien apporté par le FPSM à la primauté du droit au Soudan est généralement conforme aux priorités des principaux intervenants nationaux et internationaux.

43ème constatation :

L'APG prévoit un programme de réforme de la primauté du droit à l'échelle du pays. Le fait que les projets du FPSM ont tendance à viser principalement une seule des parties à l'APG, à savoir le GSS, pourrait miner les perspectives de renouvellement et d'unité nationaux, telles qu'elles sont prévues dans cet accord. De plus, le soutien apporté par le FPSM à ce secteur manque de vision stratégique, en ceci que l'on n'a pas examiné toutes les occasions de mettre à profit l'expertise et la compétence canadiennes dans les secteurs lacunaires.

Malgré que le soutien apporté par le FPSM à la primauté du droit soit conforme aux priorités nationales et internationales, il est centré principalement sur une seule des parties à l'APG, à savoir le GSS. On pourrait soutenir que l'appui de la promotion des pratiques de la primauté du droit dans le Nord est d'une importance égale, voire supérieure, aux efforts déployés dans le Sud, étant donné que le succès de l'APG reposera, dans une large mesure, sur l'adoption par le GS des principes et des pratiques de la primauté du droit. Le soutien insuffisant apporté par les donateurs, y compris le Canada, à la mise en oeuvre des aspects de l'APG qui concernent le ressort territorial du GS pourrait compromettre toute l'entreprise du renouvellement national. Les personnes interrogées ont indiqué que l'appui au Tribunal constitutionnel et à la Commission électorale présente des lacunes importantes sur lesquelles doit se pencher la communauté internationale de donateurs.

On trouve des exceptions à la remarque précédente. Le soutien apporté par le FPSM à la Société canadienne de la Croix-Rouge, particulièrement dans les domaines de la sensibilisation aux droits de la personne et du signalement des violations des droits de la personne, a une portée nationale et contribue à promouvoir le respect des normes juridiques internationales en tenant responsables les parties à l'APG. Le soutien apporté par le FPSM à la CIJ, bien que déclenché par les violations des droits de la personne au Darfour, constitue également une intervention de portée nationale, dans la mesure où le projet sert à évaluer, selon les normes internationales, la capacité juridique et institutionnelle de l'État soudanais de poursuivre les individus soupçonnés de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.

Bien que le soutien que le FPSM a apporté à l'analyse et aux enquêtes effectuées par la CPI sur les crimes de guerre au Darfour respecte et appuie le droit international et le principe de la « non-impunité », dont le GC s'est fait le champion, il s'agit néanmoins d'une intervention controversée dans le contexte d'un processus de paix fragile. En effet, certains croient que les interventions de ce genre, en menaçant des personnalités publiques de poursuite, risquent d'affermir l'intention de certains membres du GS de résister à la réforme et, de ce fait, de compromettre la paix et les perspectives de renouvellement national. Il n'est pas possible de régler cette question dans le contexte de la présente évaluation, mais on l'a mise en évidence dans l'unique but de souligner son importance pour la politique.

L'afflux de rapatriés, particulièrement dans les régions de transition le long de la frontière Nord-Sud, est à l'origine de conflits à l'intérieur des collectivités et entre elles. Par conséquent, il est impératif d'établir des systèmes de règlement pacifique des conflits. À l'heure actuelle, 80 p. cent des affaires sont traitées par le droit coutumier. Tenant compte de ce fait et reconnaissant que l'établissement des mécanismes judiciaires d'État officiels de règlement des conflits constitue un projet à long terme, le PNUD a réévalué ses priorités, en accordant une plus grande importance au travail concernant le droit coutumier. À cette fin, le FPSM a soutenu des projets qui participent à l'établissement de la carte des ressorts territoriaux du droit coutumier en vue d'appuyer une programmation efficace dans ce secteur. De plus, le ministère de la Justice du Sud-Soudan a commencé le travail d'établir une politique sur le droit coutumier.

À cet égard, le soutien apporté par le FPSM aux projets de la Protection des droits de la personne par le droit coutumier (Vision mondiale Canada) et de l'Adaptation des principes de la justice réparatrice à l'examen, au renforcement ou à la réforme des tribunaux coutumiers (FNUAP), respecte et appuie ce nouveau secteur d'intervention privilégié de la programmation en primauté du droit au Sud-Soudan. En effet, le PNUD a reconnu la valeur du travail réalisé par Vision mondiale et a encouragé les donateurs à apporter davantage de soutien à ce secteur de programmation.

Bien que le soutien apporté par le FPSM au secteur de la primauté du droit respecte et appuie généralement les priorités des intervenants nationaux et internationaux et bien qu'il comprenne une programmation spécialisée à l'appui de la réforme du droit coutumier, il manque manifestement de vision stratégique. Malgré le fait que l'on trouve partout des déficits de capacité, on a signalé que les déficits de financement dans le soutien à la législature et à l'infrastructure judiciaire, et la prestation de services juridiques (p. ex. l'aide juridique) était particulièrement graves. Il s'agit de déficits que l'expertise canadienne pourrait contribuer à combler. De plus, malgré le soutien considérable apporté par le FPSM au système correctionnel dans le cadre du PNUD, il reste toujours des déficits de capacité importants dans ce sous-secteur. Cela ne veut pas nécessairement dire que le GTSR devrait réaffecter des ressources à l'appui de ces sous-secteurs, mais ce sont là des secteurs d'intervention qui méritent qu'on les examine afin de déterminer la meilleure façon de mobiliser les ressources canadiennes pour faire face aux défis connexes.

En dernier lieu, le soutien apporté par le FPSM au secteur de la primauté du droit devrait théoriquement compléter celui qu'il apporte au DDR, au désarmement des civils et au contrôle des armes légères. Cependant, en pratique, la mesure dans laquelle cet objectif est atteint dépend du regroupement et du bon enchaînement de ces interventions à l'appui des diverses composantes de la primauté du droit, dont le système judiciaire, l'exécution de la loi et les services correctionnels. Si l'on néglige l'un ou l'autre de ces éléments à un endroit particulier, on peut contribuer à exacerber les tensions et à susciter la méfiance envers la réforme, ce qui fait ressortir l'importance capitale d'un enchaînement et d'une coordination efficaces des interventions.

Mise en oeuvre et exécution du programme

44ème constatation :

Le maintien de la paix et la stabilisation et la reconstruction d'après-conflit exigent souvent des interventions de projet et l'affectation de fonds en quelques semaines. Si l'on n'est pas en mesure de prendre des décisions et d'affecter des fonds rapidement, ou de faire preuve de souplesse et d'assurer la coordination dans les environnements de crise, on a moins d'occasions d'effectuer des interventions stratégiques et la crédibilité du Canada s'en trouve minée.

Comme pour toutes les contributions du FPSM à des organisations internationales, l'affectation des fonds au PNUD a été retardée par les négociations prolongées avec les responsables de ce programme sur les conditions de son accord de contribution. L'affectation des fonds engagés a également été perturbée par les incertitudes à l'égard des pouvoirs de financement liées à l'examen de fin d'exercice du FPSM effectué par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

La mise en oeuvre du Programme de la primauté du droit du PNUD (Phase II) a été compromise par le fait que l'on croyait que les fonds du FPSM n'avaient pas été reçu à temps. Cependant, une enquête ultérieure a révélé que le problème provenait en partie de ce que l'Administration centrale du PNUD à New York avait omis d'accuser réception des fonds. Ce retard supposé a surtout nui au soutien en formation au système judiciaire, dont le PNUD assurait la gestion de la trésorerie. Par conséquent, il a fallu réaffecter des fonds réservés pour d'autres activités afin de couvrir les coûts liés au soutien du système judiciaire.

Dans ce cas, les retards d'affectation de fonds étaient attribuables aux changements de procédures et de modèles effectués à l'Administration centrale en conformité avec le nouveau mandat du FPSM, entré en vigueur en septembre 2006. Bien que, dans ce cas, le FPSM ne soit pas responsable des retards, cet incident montre l'importance d'effectuer les affectations de fonds en temps opportun, ce qui n'est pas toujours possible compte tenu des contraintes auxquelles est soumis le FPSM.

La mise en oeuvre du projet de la CIJ aurait été compliquée par des retards de financement liés à la désignation du projet (la CIJ a ajouté le terme Soudan à ses renseignements de virement bancaire, ce qui a entraîné le refus du virement en raison des sanctions). De plus, la CIJ trouvait que les exigences de rapport du FPSM était trop strictes. À son avis, pour réaliser un tel travail dans un environnement hostile, il faut un mécanisme de financement plus souple.

Efficacité et succès

45ème constatation :

Le soutien destiné à la programmation liée au droit coutumier promet de bons résultats, mais l'efficacité et le succès sont compromis par l'absence d'une stratégie cohérente pour l'engagement dans ce sous-secteur. De plus, l'importance excessive accordée à certaines composantes de la primauté du droit aux dépens des autres et l'attention insuffisante prêtée à la réforme judiciaire dans le Nord pourraient compromettre l'efficacité globale à long terme.

Le fait que l'on accorde une plus grande importance au travail lié au droit coutumier dans la stratégie du PNUD pour le secteur montre que l'on reconnaît que l'établissement de la primauté du droit dans les régions rurales constitue un projet à long terme et que l'intégration des pratiques du droit coutumier dans un système judiciaire officiel est essentiel au succès de cette entreprise. Il s'agit là d'un défi de taille puisque les normes juridiques internationales sont souvent contraires au droit coutumier. L'intégration de normes juridiques internationales dans la pratique du droit coutumier doit être sélective et progressive. Le fait que le GSS insiste sur le droit législatif et son exécution sans tenir dûment compte des pratiques coutumières pourrait lui aliéner de larges segments de la population et inciter à la résistance contre la réforme. À cet égard, il est encourageant de constater que le ministre de la Justice prévoit élaborer une politique sur le droit coutumier.

De même, le soutien apporté par le GSS et les donateurs aux composantes de la primauté du droit qui concernent l'exécution de la loi, aux dépens du système judiciaire, pourrait leur aliéner la population et inciter à la résistance contre l'acceptation de la primauté du droit. De l'avis d'une des personnes interrogées, les investissements effectués dans ces sous-secteurs encouragent la perception selon laquelle la communauté de donateurs contribuerait à l'établissement d'un « État policier ». Bien que les services de police et les services correctionnels aient grandement besoin de soutien et qu'ils méritent donc les investissements des donateurs, cette remarque fait ressortir, encore une fois, l'importance capitale de l'équilibre.

Malgré l'existence d'un Comité directeur sur la primauté du droit présidé par le PNUD, les intervenants signalent qu'il manque de coordination entre les participants à la réforme du secteur de la justice et de la sécurité. Compte tenu de l'importance d'un bon enchaînement dans ce secteur, cette lacune risque de compromettre l'efficacité d'interventions particulières et, éventuellement, la paix.

De plus, les réticences de la communauté internationale de donateurs, y compris le Canada, à appuyer énergiquement la primauté du droit dans le Nord pourraient compromettre la mise en oeuvre de l'APG et les perspectives de renouvellement national. Les personnes interrogées étaient presque toutes d'accord pour dire qu'il fallait déployer des efforts plus énergiques sur le plan diplomatique afin de tenir le GS responsable et d'entamer des réformes indispensables, tel qu'il est prévu dans l'APG.

46ème constatation :

Le défaut d'élaborer une stratégie canadienne à l'appui de la primauté du droit au Soudan pourrait entraîner des lacunes de programmation, des chevauchements de tâches et des occasions ratées de mettre à profit toute l'expertise potentiellement disponible du gouvernement du Canada au Soudan, ce qui pourrait éventuellement compromettre l'efficacité et le succès globaux.

Compte tenu des lacunes graves dans le domaine de la primauté du droit, il est facile de déterminer les secteurs à soutenir. Cependant, tel qu'il est indiqué dans les paragraphes précédents, le succès dépend dans une large mesure de ce que l'on profite de la synergie entre les interventions à l'appui des diverses composantes complémentaires de la primauté du droit. Pour mettre à profit cette synergie et atteindre la masse critique, il faut une planification et une coordination sérieuses.

À un macro-niveau, ce défi dépasse les capacités de tout donateur particulier, mais chaque donateur peut s'assurer que ses investissements de base sont appuyés par des investissements dans les sous-secteurs complémentaires de la primauté du droit. Toute cohérence de programmation qui soit entre les projets soutenus par le FPSM et ceux des autres donateurs semble être le fruit du hasard et non le résultat d'une planification consciente. C'est là une lacune qui met à risque les investissements du FPSM dans le secteur.

Actuellement, les projets soutenus par le FPSM dans le domaine de la primauté du droit, quoique tous pertinents, présentent un manque de vision stratégique, tant sur le plan thématique que sur le plan géographique. À l'exception possible du rôle joué à l'égard du droit coutumier, qui semble s'être concrétisé par hasard, le GTSR n'a assumé de rôle prépondérant dans aucun sous-secteur particulier de la primauté du droit. Cet éclatement des efforts nuit à la visibilité du Canada parmi les acteurs engagés dans le secteur et risque de compromettre l'efficacité et les résultats.

Les interruptions et les retards dans l'obtention des pouvoirs de financement, qui ont hanté le FPSM depuis sa conception, ont eu pour effet de faire pression sur le GTSR, en le poussant à engager des fonds rapidement, souvent pour un échéancier de plusieurs mois. Cela peut compromettre ou même empêcher la planification stratégique adéquate. C'est évident dans le domaine de la primauté du droit, comme dans les autres secteurs d'investissement du FPSM.

L'absence d'un plan stratégique pour l'engagement du FPSM dans le domaine de la primauté du droit expose également le programme au risque de rater des occasions d'obtenir la participation d'autres ministères, dont on peut mettre à profit les ressources pour combler certaines des lacunes les plus graves dans ce secteur. Les paragraphes suivants traitent de ce sujet.

Approche pangouvernementale

47ème constatation :

À ce jour, on n'a pas tiré le maximum de l'expertise et des ressources du GC pour faire face aux défis présentés par le secteur de la primauté du droit au Soudan. De plus, la représentation irrégulière du gouvernement du Canada (le MAECI et les autres ministères) aux principaux organes décisionnels compromet les perspectives de coordination efficace de l'aide au développement du Canada avec les initiatives du FPSM liées à la primauté du droit, et des initiatives à court terme du FPSM avec l'aide au développement à long terme de l'ACDI dans ce secteur.

Mis à part les projets que l'ACDI a soutenus indépendamment du FPSM, à savoir une mission d'établissement de la portée effectuée par la GRC et l'obtention des services de la Section des programmes juridiques internationaux du ministère de la Justice Canada pour un projet qui n'a pas encore débuté, aucun autre ministère canadien ne semble avoir pris un engagement important envers le secteur de la primauté du droit au Soudan. Il semble que l'on n'ait pas examiné toutes les occasions de mettre à profit l'expertise des autres ministères, comme Corrections Canada et Élections Canada.

Le GC fournit des fonds considérables au MDTF, qui a fait des investissements importants dans le secteur de la primauté du droit. Il est d'une importance capitale que le Canada soit représenté régulièrement au MDTF et à l'Équipe mixte des donateurs (JDT) s'il souhaite promouvoir son programme d'action pour le Sud-Soudan en général et le secteur de la primauté du droit en particulier. Il est également essentiel de participer à ces organes décisionnels pour s'assurer que les investissements du FPSM dans le secteur sont conformes aux priorités nationales et internationales. De plus, la participation à ces forums est essentielle pour assurer la durabilité des investissements du FPSM, pour qu'ils ne se retrouvent pas dans une impasse, en identifiant des partenaires capables de prendre en charge le projet lorsque se terminera la période de financement du FPSM.

Actuellement, on assure la coordination des autres ministères, à un niveau général, par l'intermédiaire du Groupe de travail sur le Soudan et, à un niveau propre au projet, par une pratique de consultation permettant d'obtenir le point de vue des autres ministères compétents dans le cadre du processus de sélection de projet. La participation des autres ministères compétents à la sélection de projet et à la phase de conception est importante non seulement pour assurer la complémentarité des investissements des autres ministères dans le même secteur, mais aussi pour sélectionner et obtenir la participation d'autres ministères comme responsables éventuels des projets lancés par le FPSM. Une stratégie de transition ou de « passation des pouvoirs » est un élément important de la coordination des autres ministères. Bien que le GTSR ait examiné certaines options de transition, on n'a pas encore déterminé de mécanisme de transition, ce qui expose la durabilité et l'efficacité des investissements à un certain risque.


5.0 CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS, LEÇONS APPRISES

5.1 Conclusions

Depuis 1999, le Canada appuie le processus de paix au Soudan et, avant cela, il avait offert diverses formes d'aide humanitaire et de reconstruction de la nation. La crise de Darfour ayant augmenté la demande en ressources canadiennes, en 2007, presque deux ans après l'établissement du FPSM, on avait engagé plus de 132 millions de dollars dans 31 projets liés au Soudan. L'Union africaine (UA), le bénéficiaire le plus important, a reçu 120 millions de dollars, et l'on a versé des sommes moins importantes à des institutions multilatérales, des organes internationaux et des ONG, mais à l'exception d'une composante importante gérée par l'ACDI, le FPSM a alloué des fonds limités aux autres ministères et aux organisations soudanaises.

Le contexte de la protection civile et de la consolidation de la paix au Soudan est très complexe et présente des défis politiques, idéologiques et opérationnels à l'intérieur du pays et à l'égard des gouvernements bilatéraux et des institutions multilatérales maintenant en cause. Le FPSM est utile et nécessaire pour que le Canada intervienne adéquatement en cas de crises comme celle du Soudan. Il peut combler des lacunes importantes, qui dépassent le mandat des ministères du gouvernement du Canada, par l'affectation de ressources consacrées et un mécanisme permettant de fournir ces ressources rapidement en cas de crise. Le FPSM est intervenu de manière adaptée face à la crise au Soudan, en allouant 132 millions de dollars à 31 projets, cependant, les effets cumulatifs de ces projets sont toujours inconnus à ce stade-ci, puisque un grand nombre sont relativement récents.

L'absence de buts et d'objectifs clairs et mesurables, fondés sur une analyse des divers conflits du Soudan rend difficile la tâche de commenter l'efficacité du FPSM dans ce pays. Les résultats et les indicateurs des CGRR/CVR sont trop généraux, incomplets et trop centrés sur les institutions ou le public canadiens, et ne sont pas particulièrement adaptés à l'évaluation de la programmation du FPSM au Soudan. Les renseignements étaient insuffisants pour juger de l'efficacité du FPSM à l'aide du CGRR. L'évaluation formative prochaine du FPSM examinera cette question plus en profondeur.

Malgré ces lacunes en matière de critères a priori pour mesurer les résultats, l'examen de certaines initiatives de programmation particulières en fonction de leurs objectifs énoncés indique qu'elles ont connu un certain succès dans l'atteinte de ces objectifs. Le Canada est l'un des principaux donateurs à la MUAS et, de ce fait, il contribue à maintenir la capacité opérationnelle de cette mission et respecte ses engagements nationaux et internationaux convenus envers la situation au Soudan. Certains Canadiens ont exercé un leadership dévoué et souvent essentiel dans divers forums qui ont permis l'allocation de fonds canadiens à la MUAS, mais cette dernière manque toujours de ressources et de capacités. Le Canada doit examiner son plan à long terme pour le renforcement de la capacité de l'UA en ce qui concerne la prévention des conflits et le maintien de la paix.

Les projets, financés par le FPSM, liés au désarmement des civils et à la primauté du droit au Sud-Soudan sont utiles et appuient les priorités des principaux intervenants à l'échelle nationale et internationale. Le Canada a suivi bon nombre des principes de la programmation efficace en situation de conflit et d'après-conflit, mais pas celui d'élaborer une stratégie d'intervention pangouvernementale particulière pour le secteur. Bien qu'il soit encore trop tôt pour évaluer les résultats, l'absence d'une stratégie cohérente pour l'engagement dans ce sous-secteur expose l'efficacité et le succès à un certain risque.

Bien qu'il soit question, dans le modèle logique du FPSM, d'une approche pangouvernementale, on ne trouve, parmi les intervenants du GTSR, aucune vision de cette approche clairement définie ni largement convenue, qui précise les attentes canadiennes par rapport à ce concept, ce qui rend difficile pour le FPSM de le planifier, de le mettre en oeuvre et de l'évaluer. Par conséquent, il n'existe pas de stratégie de pays pangouvernementale globale pour le Soudan établissant un créneau de programmation, une stratégie d'investissement et un plan concret pour le FPSM et les autres ministères, avec des buts, des résultats, des indicateurs ou des risques précis, ou des outils appropriés pour la gestion et la mesure du rendement.

La configuration des structures de gouvernance du FPSM n'est pas bien définie, comprise ou acceptée de tous. Les responsabilités et la responsabilisation liées à la programmation stratégique et synergique pour le FPSM au Soudan sont ambiguës. Une présence trop rare des principaux intervenants canadiens au Soudan restreint la capacité du Canada de participer aux principaux forums de coordination des donateurs, ce qui pourrait compléter son intervention pangouvernementale.

Les exigences en matière de gestion pour les interventions en cas de crise diffèrent de celles qui s'appliquent à la programmation dans des environnements plus stables. Le mandat qui accompagne l'approbation du financement du FPSM par le CT a limité la planification aux projets à court terme. Le soutien financier à relativement court terme que fournit le FPSM n'est pas adapté à l'ampleur des défis de renforcement de la capacité à long terme au Soudan. Le protocole d'entente conclu avec l'ACDI précise la manière dont ce soutien financier à court terme sert de complément et contribue de façon productive à l'aide au développement à long terme du Canada, mais on n'a pas procédé à des précisions de ce genre avec les autres ministères.

5.2 Recommandations

Recommandation 1 :

Suivant les constatations de la présente évaluation et la documentation actuelle, le MAECI devrait préciser le sens voulu et les modalités opérationnelles pour le concept pangouvernemental tel qu'il s'applique aux crises et aux États fragiles, au FPSM et au GTSR.

Recommandation 2 :

Le MAECI devrait préciser une stratégie pour le soutien financier du Soudan par le FPSM, en prêtant une attention particulière au rôle du Canada. La stratégie devrait définir les priorités et les objectifs du Canada pour le Soudan, les moyens d'atteindre ces buts, les ressources nécessaires, les partenaires dont il faut obtenir la participation et le cadre à utiliser pour assurer le contrôle et rendre compte du rendement concernant l'atteinte des objectifs énoncés.

Recommandation 3 :

Le MAECI devrait envisager de compléter le soutien opérationnel aux missions futures de maintien de la paix de l'Union africaine par un plan global de développement de la capacité. Ce plan devrait tenir compte des contributions des autres donateurs et intégrer les renseignements sur les contributions prévues des autres ministères.

Recommandation 4 :

Le MAECI devrait préciser et consigner officiellement les rôles et les responsabilités relatifs à l'élaboration, la mise en oeuvre, le contrôle et l'établissement de rapports pour les stratégies d'engagement pangouvernementales du pays.

Recommandation 5 :

Le Secrétariat du GTSR devrait déterminer les divers besoins et les diverses exigences de gestion (p. ex. la nature et la répartition des ressources humaines, les modalités de programmation, le mandat, les exigences en matière de rapport) pour la programmation en réaction aux crises immédiates et le renforcement de la capacité, en les distinguant des autres genres de programmation du FPSM.

5.3 Leçons apprises

Des buts vaguement définis, y compris le défaut de préciser l'état final visé, peuvent entraîner l'escalade des engagements des donateurs. Pour chaque tâche et chaque intervention, il faut établir un objectif ou but précis à l'intérieur d'un cadre général.

Bien que la politique relative à la crise pour l'humanité au Darfour mentionne vaguement le règlement du conflit, dans l'ensemble, les objectifs de cette politique ciblaient l'appui des processus plutôt que des résultats définis avec des indicateurs mesurables et des dates-repères. Par conséquent, il n'était pas du tout clair quelle définition on donnait au succès, ni à quel moment on prévoyait l'atteindre. Le risque présenté par une date de fin indéterminée était bien réel et, bien que ce ne soit pas énoncé explicitement, il n'est pas déraisonnable de conclure que le conflit pourrait exiger un engagement international sur une longue période. La vision relative à l'état final est une composante fondamentale des interventions de paix et de sécurité réussies. Un « fonds » qui apporte du soutien en réponse à des demandes est stratégique seulement dans la mesure où l'on établit une vision explicite et des lignes directrices à l'appui de cette vision pour les projets.

Il est préférable de laisser le traitement des crises aux organisations expérimentées possédant des capacités reconnues. Pour tenter de renforcer la capacité d'organisations nouvelles, comme l'UA, tout en leur attribuant la responsabilité d'intervenir dans une crise, il faut une surveillance des risques et des stratégies d'atténuation efficaces.

Le renforcement de la capacité organisationnelle est une entreprise à long terme, et le Canada, par l'ACDI, et ses partenaires réalisent des activités de ce genre depuis plus de 40 ans en Afrique. Il s'agit là d'une pierre angulaire essentielle du développement, mais on ne peut le réaliser à la hâte. Les organisations spécialisées en premières interventions en cas de crise détiennent de longue traditions organisationnelles et des capacités pleinement développées pour intervenir. Elles ont un rendement convaincant lorsque les circonstances sont difficiles. Dans le meilleur des cas, c'est un défi pour les organisations dont les capacités sont émergentes d'avoir un bon rendement même dans des conditions stables, et l'on ne peut pas s'attendre à ce qu'elles effectuent avec succès des interventions dans des crises. Pour combiner l'objectif à long terme de développement organisationnel avec la nécessité d'intervenir immédiatement dans une crise, il faut une surveillance des risques et des stratégies d'atténuation efficaces.

La réussite du règlement des crises dépend de conditions favorables nécessaires et suffisantes associées à l'apport efficace du soutien nécessaire. Une analyse stratégique de la combinaison nécessaire des conditions favorables et de la portée et du type de l'intervention pourrait permettre d'éviter que les donateurs s'engagent dans des interventions dont l'ampleur et l'orientation ne suffisent pas à régler la crise.

Il est beaucoup plus facile de juger en rétrospective que de prévoir l'évolution des crises. Toutefois, en effectuant une planification, une élaboration de scénarios et une analyse sérieuses, on peut éviter les situations qui ne présentent pas des conditions favorables ou dans lesquelles le problème dépasse les ressources et la volonté de faire ce qu'il faut pour le régler. De plus, en collaborant avec les autres donateurs internationaux à une telle analyse, on peut se faire une idée de leurs programmes et de leur volonté de s'engager.

Il existe trois principales méthodes de coordination interministérielle, à savoir : des ministères responsables avec l'échange de renseignements interministériel, un personnel interministériel consacré relevant d'un ministère ou d'un organisme central, et un organe intégré de planification et de contrôle (cabinet de guerre). En général, les deux derniers modèles se prêtent mieux à la gestion de crise.

Comme l'indique la théorie du commandement de situation, en cas de crise, il faut une direction instructive qui ne serait pas nécessairement optimale dans d'autres situations. Des forums peu structurés pour la coordination et l'échange de renseignements peuvent permettre de renforcer la responsabilisation et être utiles dans diverses circonstances, mais ils sont moins adaptés aux situations où la prise de décisions rapides peut faire la différence entre le succès et l'échec, entre la vie et la mort pour certains. La gestion de crise fonctionne mieux lorsqu'on désigne les responsabilités et les pouvoirs.

Pour être efficaces, la direction et la responsabilisation liées aux responsabilités interministérielles doivent être clairement établies et comprises de tous les participants. Une intervention canadienne efficace en cas de crise internationale exige l'établissement et la promulgation de procédures interministérielles souples qui facilitent les interventions par un grand nombre de ministères en cas de crises variées.

On peut assurer la direction par des personnes, des unités organisationnelles responsables et des documents d'orientation, comme des stratégies et des plans. Toutefois, les membres du personnel dirigés doivent savoir où se trouve la direction et avoir confiance dans son autorité. Le mécanisme de coordination comme tel peut varier dans la mesure où la direction est clairement établie.

Les interventions en cas de crise exigent des décisions de financement et des affectations de fonds très rapides. Même des petits retards peuvent avoir des répercussions néfastes sur le rendement global du programme.

Un grand nombre de crises naturelles et issues de conflits comportent des migrations imprévues de personnes fuyant la zone touchée, y compris des IDP et des réfugiés. Une intervention rapide permet d'établir la protection nécessaire à l'aide humanitaire et peut faire la différence entre la mort et la survie de nombreuses personnes. Même une fois la paix établie, il est important d'intervenir rapidement. L'ouvrage intitulé The Beginners Guide to Nation-Building (Dobbins, Jones, Crane et Degrasse, 2007) décrit les menaces pour la sécurité qui se présentent tout de suite après le règlement d'un conflit. En général, l'anarchie suit et les gens se font concurrence pour la sécurité et les ressources, s'armant et s'organisant en vue de se protéger et d'obtenir un avantage politique. Ce n'est là qu'un des aspects de la stabilisation d'après-conflit qui exige l'affectation immédiate de fonds. Même les dividendes de la paix à moyen terme, dont la population doit faire l'expérience, exigent souvent l'affectation rapide de fonds et d'autres formes de soutien. Les retards peuvent entraîner une perte de vitesse qui rende la paix vulnérable aux forces contraires.

La réussite d'une intervention en cas de crise, selon la vision du GTSR et du FPSM, exige un personnel dont la composition est adaptée et qui détient des capacités stratégiques et opérationnelles. La réussite des opérations en cas de crise exige un personnel opérationnel compétent sur les lieux à proximité de la crise.

Pour remplir son mandat, le GTSR nécessite des penseurs et des gens d'action. On doit examiner les besoins stratégiques généraux de façon compétente et on doit élaborer des stratégies cohérentes utiles. Le MAECI possède des capacités importantes dans le secteur stratégique et il faut les déployer efficacement. Le GTSR nécessite également des capacités opérationnelles, lesquelles sont aussi spécialisées et exigent que les membres du personnel et les systèmes travaillent en équipes, en général, selon un certain équilibre entre le personnel de l'administration centrale et celui sur le terrain. Les organismes d'exécution les plus efficaces peuvent compter sur un personnel de base chevronné dont les membres se sont soudés en équipes efficaces. De plus, pour intervenir efficacement dans une situation de crise, il faut des personnes compétentes à proximité de la crise, qui soient habilitées par les rôles, les responsabilités et les pouvoirs appropriés pour intervenir de manière responsable et efficace.

La réussite d'interventions dans des États fragiles comme le Soudan exige une synergie entre les ministères du gouvernement du Canada, harmonisée efficacement avec la programmation des partenaires internationaux.

Il est toujours plus facile de connaître du succès lorsqu'on travaille en équipe et que l'on partage un même enthousiasme pour la mission. Les autres ministères ont chacun leur propre expérience des situations de crise et la plupart peuvent tirer profit de l'expérience des autres ministères. En général, le Canada ne joue pas le rôle le plus prépondérant dans ces contextes, donc il doit tirer le maximum de ses modestes ressources. Le travail d'équipe peut contribuer largement à tirer profit des ressources dont nous disposons bien, particulièrement lorsqu'elles complètent celles de nos partenaires internationaux.

La mise en oeuvre efficace de programme exige des systèmes de gestion différents pour les interventions en cas de crise et les projets de renforcement de la capacité à plus long terme.

Une intervention efficace en cas de crise exige des membres du personnel compétents à l'administration centrale et sur le terrain, avec des mandats convenus et des pouvoirs décisionnels appropriés, qui sont prêts à intervenir rapidement. Il faut souvent des procédures spéciales, des pouvoirs spéciaux et un accès spécial aux décideurs . En revanche, les projets de renforcement de la capacité à long terme ont d'autres exigences et se prêtent mieux à la programmation et aux processus d'approbation traditionnels.

La programmation pour la stabilisation et la reconstruction d'après-conflit devrait être fondée sur une compréhension holistique des projets de tous les autres ministères et de l'ensemble des projets des autres donateurs.

En situation d'après-conflit, les besoins peuvent être énormes, donc les donateurs doivent examiner attentivement l'ensemble global des interventions avant d'établir leurs priorités. Une telle situation présente des risques de chevauchements de programmes ou même, à l'extrême, de contradictions entre programmes. De plus, à défaut d'un examen attentif, la programmation risque d'omettre des composantes essentielles du soutien dans son ensemble, compromettant ainsi son succès global.


6.0 DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE

  • Centre for Systemic Peace. Conflict Trends in Africa: 1946-2004 A Macro Comparative Perspective, Londres, DFID, 2006.
  • Fadlalla, Mohamed, H. Short History of Sudan, 2004.
  • Flint, Julie, et Alex de Waal. Darfour: A Short History of a Long War, New York, Zed Books, 2006.
  • GTSR. Bilan de l'année - La mobilisation de la capacité d'intervenir du Canada dans des crises internationales - septembre 2005-2006, 2005.
  • OCDE. Comité d'aide au développement. Helping Prevent Violent Conflict, Paris, OCDE, 2001.
  • OCDE. Comité d'aide au développement. Security System Reform and Governance, Paris, OCDE, 2005.
  • OCDE. Comité d'aide au développement. An Approach to DAC Guidance for Evaluating Conflict Prevention and Peacebuilding Activities, Paris, OCDE, 2007.
  • Patrick, Stewart, et Kaysie Brown. Greater than the sum of its parts? Assessing "Whole of Government" approaches to fragile states, Washington (D.C.), Center for Global Development, 2007.
  • Smith, Dan. Towards a strategic framework for peacebuilding: Getting their act together, Overview report of the joint Utstein study of peacebuilding, Oslo, Institut international de recherche sur la paix, 2004.
  • Warburg, Gabriel. Islam, Sectarianism and Politics in Sudan since the Mahdiyya, 2003.
  • Woodward, Bob. Bush at War, New York, Simon Schuster, 2002.

ANNEXE I - RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D'ACTION

Introduction

En février 2007, le MAECI a commandé une évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) au Soudan. L'objet de cette évaluation consistait à mesurer la pertinence, l'efficacité et l'efficience de la nouvelle approche pangouvernementale à l'égard de la prévention des conflits, des opérations de maintien de la paix, de la protection civile et de la stabilisation post-crise, que le gouvernement du Canada (GC) avait adoptée face à la crise au Soudan. Le Ministère a demandé cette évaluation afin d'en tirer quelques leçons dès le départ en vue de consolider les acquis et les économies au niveau des programmes et de l'administration. Elle servirait également de préambule à l'évaluation formative subséquente de l'ensemble du FPSM, conformément à l'exigence du Conseil du Trésor de présenter des rapports sur le rendement des programmes.

L'évaluation s'est intéressée à la pertinence, à l'efficacité, à l'efficience et à la rentabilité du soutien offert par le FPSM, au Soudan et s'est concentrée sur les moyens d'améliorer la pratique future. Le MAECI tient à exprimer sa reconnaissance aux évaluateurs, qui ont souligné la pertinence et l'opportunité de l'intervention du FPSM au Soudan, allant jusqu'à dire « que le Canada pouvait se montrer fier d'être intervenu si tôt, à un moment où de nombreux donateurs hésitaient encore ».(13) Le rapport fait valoir que le FPSM constitue un mécanisme nécessaire et utile que le Canada peut utiliser pour intervenir de manière satisfaisante, opportune et coordonnée face aux crises qui surgissent dans des pays tels le Soudan, lesquelles présentent des défis de taille, tant sur le plan politique qu'opérationnel. Il reconnaît que la contribution du FPSM à la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) a permis de soutenir la capacité opérationnelle de la Mission tout en aidant le Canada à s'acquitter comme prévu des engagements qu'il avait pris à l'échelle nationale et internationale à l'égard de la situation au Soudan. Il souligne également que les projets financés par le FPSM en vue de désarmer la population civile et de faire respecter la primauté du droit dans le Sud-Soudan sont pertinents et s'inscrivent dans le sens des priorités des principaux intervenants nationaux et internationaux.

Les auteurs du rapport estiment néanmoins que l'engagement du FPSM au Soudan ne repose pas sur une stratégie cohérente, ce qui est aggravé par un manque de présence sur le terrain, au détriment d'une participation accrue du Canada à des tribunes clés à des fins de coordination des donateurs. Le rapport signale également que le MAECI et l'ensemble du gouvernement canadien devraient passer en revue, clarifier et documenter publiquement les principes généraux de l'approche pangouvernementale, tout en rappelant que cette responsabilité ne s'inscrit pas dans le mandat du FPSM. Il propose des moyens d'améliorer le soutien opérationnel aux futures missions de maintien de la paix de l'Union africaine (UA) et compte sur le secrétariat du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) pour la mise au point de mécanismes d'intervention distincts pour les divers types de programmes sous l'égide du FPSM.

L'évaluation s'est déroulée de mars à septembre 2007, et couvre donc la période entre la création du FPSM en mai 2005 et mai 2007. Il importe de retenir que bien que les fonds aient été alloués en mai 2005, ce n'est qu'à compter de septembre 2006 que les programmes ont pu être entrepris en fonction des modalités et des conditions du FPSM. Ainsi, les programmes exécutés pendant la période de l'analyse ont été régies par deux ensembles de conditions et de modalités : celles du Programme de la sécurité humaine et celles du FPSM. Cela dit, le soutien du FPSM au Soudan s'est chiffré à quelque 126 millions de dollars de mai 2005 à mars 2007, dont 114 millions consacrés au soutien de la Mission de l'Union africaine au Soudan. Les 12 millions restants ont été versés par des organisations multilatérales, des groupes de réflexion et des ONG s'intéressant à des aspects clés de la consolidation de la paix, dont la réforme du secteur de la sécurité et la primauté du droit ainsi que le désarmement, la démobilisation et la réintégration (DDR).

Réponse de la direction du GTSR à l'évaluation formative du FPSM au Soudan

Le rapport de l'évaluation formative du FPSM au Soudan a révélé d'importants domaines nécessitant l'attention du GTSR et partant, du MAECI ou de l'ensemble du gouvernement canadien, puisqu'il leur incombe d'administrer le fonds. Cette opinion est exprimée dans les cinq recommandations énumérées ci-après. Le MAECI a étudié les recommandations et entend donner suite à celles qui le concernent le plus, tout en attirant l'attention des autres partenaires sur celles qui sont de la responsabilité au sens large du gouvernement canadien.

Le MAECI a constaté que le but des recommandations nº 1 et nº 4 sont analogues, même si elles visent des niveaux de responsabilité différents. Le Ministère les a donc regroupés dans le souci d'offrir une réponse aussi complète que possible.

Recommandation no 1 :

Que, fort des constatations de cette évaluation, et renseigné par la documentation contemporaine, le MAECI explique clairement au FPSM et au GTSR ce que l'on entend par l'approche pangouvernementale et ses modalités opérationnelles dans la mesure où elles s'appliquent aux situations de crise et aux États fragiles.

Question clé soulevée :

L'absence d'une vision clairement formulée et consensuelle de l'approche pangouvernementale (dans la mesure où elle s'applique au contexte canadien) parmi les partenaires du FPSM n'a pas manqué causer des difficultés au FPSM sur le plan de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation.

Recommandation no 4 :

Que le MAECI clarifie et documente à titre officiel les rôles et responsabilités au titre de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du suivi des stratégies d'engagement pangouvernemental à l'égard des divers pays, ainsi que des formalités de rapport qui s'y appliquent.

Question clé soulevée :

La nature officieuse des relations, des rôles et responsabilités au titre de l'engagement pangouvernemental du Canada à l'égard du Soudan risque d'entraîner des lacunes au niveau de l'élaboration de stratégies, de la mise en oeuvre, du suivi ou des formalités de rapport.

Commentaires de la direction du GTSR :

Dans la mesure où elle se rapporte au FPSM, l'approche pangouvernementale est une question qui comporte plusieurs aspects. Les organismes centraux ont des responsabilités à l'égard de la vaste question de la vision stratégique, alors que le MAECI guide l'approche pangouvernementale envers des pays en particulier. En même temps, le GTSR est clairement responsable de la manière dont cette approche s'applique au FPSM dans les divers États fragiles, y compris dans les pays prioritaires comme le Soudan. Le GTSR a également la responsabilité politique des questions fondamentales de stabilisation et de consolidation de la paix, telles la réforme du secteur de la sécurité (RSS), le désarmement, la démobilisation et la réintégration (DDR), la médiation, la prévention et la lutte contre le commerce illicite des armes légères et de petit calibre, et le déploiement de la police civile (Civpol), pour ne citer que quelques exemples.

Tel qu'indiqué dans le rapport de l'OCDE Canada (2007) - Examen du CAD par les pairs [sur les politiques et programmes canadiens de coopération pour le développement] : Principales conclusions et recommandations (octobre 2007), l'approche pangouvernementale du Canada est en train de récolter quelques succès dans les États fragiles et en déroute. Le rapport signale que cette approche a d'excellentes possibilités de garantir une cohérence politique et une programmation coordonnée parmi tous les ministères et organismes du Canada.(14) Le rapport va jusqu'à proposer que la démarche pangouvernementale du Canada devrait être montrée aux autres membres de l'OCDE comme exemple de bonne pratique.

En ce qui a trait au Soudan, les ministères concernés ont une excellente compréhension de l'approche pangouvernementale, grâce à la coordination interministérielle et à la souplesse des interventions opérationnelles. Les objectifs de l'engagement du Canada au Soudan et les modalités opérationnelles sont formulés dans des exposés et des mémoires au Cabinet (signés par trois ministères) successifs, ainsi que dans la stratégie pays suivie pour le Soudan, qui est mise à jour chaque année. Tous les ministères compétents sont consultés de près lors de la rédaction de ces documents.

Les comptes rendus des décisions et les conditions et modalités du FPSM font ressortir eux aussi les responsabilités des divers intervenants du Fonds. Sans viser exclusivement le Soudan, le rapport annuel du FPSM sur l'approche gouvernementale à l'égard des États fragiles présente les résultats et les réalisations du Fonds dans son ensemble.

La stratégie pays du Soudan, qui est dirigée par le Groupe de travail du Soudan, comprend des informations sur les objectifs du FPSM, les résultats et le suivi du rendement au Soudan pendant l'année. Bien que le Groupe de travail du Soudan soit responsable de l'engagement politique et stratégique global du Canada au Soudan, les ministères concernés comprennent clairement que le GTSR gère l'intervention pangouvernementale face à la crise soudanaise en ce qui se rapporte au FPSM, et ce, en étroite consultation du Groupe de travail du Soudan, de l'ACDI, du MDN et d'autres ministères fédéraux et par le dialogue avec ces derniers.

Étant donné que l'ACDI et le MAECI ont tous deux des programmes et des ressources opérationnelles consacrées aux crises et aux États fragiles, les Conditions et modalités comprennent une annexe énumérant spécifiquement les principes de fonctionnement et leurs fonctions et responsabilités respectives, de manière à éviter le double emploi. Pour l'instant, la coopération a été particulièrement bonne entre l'ACDI et le MAECI sur le plan opérationnel, mais il est des domaines qui demeurent flous en ce qui a trait à la responsabilité des programmes. Il importe de noter qu'en raison de la nature des crises et des contextes post-crise, il y aura toujours des domaines flous, car les activités de stabilisation et de reconstruction s'inscrivent à mi-chemin entre les secours et le développement à long terme. Cela dit, le risque du double emploi est atténué par des consultations officielles aussi bien qu'officieuses, qui sont propres à une approche pangouvernementale efficace.

Même si tous les acteurs comprennent les modalités de l'approche pangouvernementale appliquée au Soudan et au FPSM, le MAECI reconnaît qu'une description plus officielle des rôles, des responsabilités et de l'obligation de rendre compte ne peut que favoriser la mise en oeuvre des programmes du FPSM et par conséquent, il accepte ces recommandations.

Prochaines étapes :

Le MAECI recommanderait que la question de l'approche pangouvernementale en ce qui a trait au FPSM soit abordée sous trois angles : aspects intéressant l'ensemble du gouvernement, aspects intéressant l'ensemble du MAECI et aspects propres au FPSM. Dans le premier cas, le MAECI demandera au Secrétariat du Conseil du Trésor de clarifier le cadre de travail élargi et les modalités opérationnelles de l'approche pangouvernementale du Canada à l'égard des États fragiles. Cela servira à documenter les programmes en cours et futurs et facilitera l'élaboration de politiques à l'échelle interministérielle.

Parallèlement, le MAECI examinera ses propres outils et systèmes afin de veiller à ce que son approche face à la création de modalités et de stratégies pangouvernementales soit clairement comprise par tous les acteurs, et qu'il soit officiellement documenté. Le GTSR entreprendra une étude des divers modèles de gestion que le MAECI emploie à l'égard des environnements des États fragiles, y compris par le Groupe de travail de l'Afghanistan, le Groupe de travail du Soudan et le comité directeur de Haïti. Cette étude aura pour objet de recenser les avantages et les inconvénients de chacun des modèles afin de pouvoir intervenir de manière plus adéquate face à toute nouvelle crise. Grâce à ce processus, on s'attend à ce que les rôles, les responsabilités et l'obligation de rendre compte soient mieux définis et documentés.

Par ailleurs, et même si, comme il en a déjà été question, la stratégie pays du Soudan et les mémoires au Cabinet contiennent des stratégies pour l'action du Canada au Soudan, le MAECI reconnaît l'intérêt de rédiger un document public décrivant la stratégie pangouvernementale du Canada à l'égard du Soudan qui, contrairement à d'autres documents s'adressant au Cabinet, serait facilement accessible.

Au niveau du FPSM, le GTSR travaille à renforcer le rôle du conseil consultatif du GTSR, qui constitue l'un des principaux mécanismes pangouvernementaux du FPSM, afin d'améliorer encore davantage les interventions en cas de crise. Le conseil consultatif, dont les membres représentent sept ministères fédéraux, dont le MAECI, conseille le GTSR sur l'approche gouvernementale à l'égard de l'élaboration de politiques et d'interventions, pour contribuer à la paix internationale et relever les défis sur le plan de la sécurité. Le conseil consultatif a besoin de renforcement, tant sur le plan de sa composition que de son mandat, afin qu'il puisse remplir sa fonction de manière plus efficace. Le MAECI travaille avec d'autres ministères pour résoudre ces questions. Pour l'instant, il y a eu une réunion du conseil consultatif en novembre 2007, au cours de laquelle on a discuté du mandat et établi un plan de travail clair.

Le comité interministériel des sous-ministres, composé du sous-ministre du MAECI et du président de l'ACDI, se réunit au moins deux fois l'an, afin que les ministres respectifs soient au courant des activités du GTSR/FPSM et de l'ACDI dans les États fragiles. Ce comité renseigne les ministres sur les moyens utilisés pour réaliser et mettre en oeuvre les politiques gouvernementales dans les situations de crise, les États fragiles et les pays ou les domaines thématiques où il y a un engagement. Il signale les résultats des activités du GSTR et de l'ACDI dans ces environnements, fournit une orientation politique aux activités conjointes et étudie les rapports de vérification et d'évaluation. Toute modification des rôles et des responsabilités de l'ACDI et du GTSR doit être faite par ce comité. Le MAECI convoquera la prochaine réunion du comité des sous-ministres d'ici la fin de l'exercice 2007-2008.

Le 11 septembre 2007, le MAECI a accueilli des cadres supérieurs de l'ACDI à la première réunion du comité interministériel des sous-ministres adjoints (SMA), en vue de passer en revue l'engagement du gouvernement du Canada dans les États fragiles, conformément à la structure de gouvernance énoncée dans la présentation au Secrétariat du Conseil du Trésor le 30 novembre 2006. La discussion a porté essentiellement sur les réalisations du GTSR/FPSM et de l'ACDI dans les États fragiles pendant 2006-2007 et les activités planifiées pour 2007-2008. Il a également été question de la mise en oeuvre du cadre des rôles et responsabilités de l'ACDI/MAECI, et on a évalué les recommandations du rapport du conseil consultatif du GTSR.

Ce comité de SMA est censé se rencontrer deux fois l'an afin de veiller à ce que les efforts du GTSR et de l'ACDI se complètent pour ce qui est de l'engagement politique et des programmes dans les États fragiles. Les principales attributions du comité sont les suivantes : veiller à ce qu'il soit donné suite à l'orientation stratégique des sous-ministres sur la gestion des crises et les États fragiles; veiller à la cohérence des politiques au niveau stratégique; partager les engagements clés du GTSR/ACDI dans les États fragiles et les crises (tant au niveau des programmes que des politiques); fournir une orientation au conseil consultatif du GTSR; passer en revue au besoin le cadre des rôles et responsabilités de l'ACDI/MAECI dans les crises et les États fragiles, et informer les sous-ministres de tout changement requis.

Le comité a approuvé le mandat énoncé dans l'exposé sur la gouvernance et s'efforcera de se réunir deux fois l'an. La deuxième réunion est prévue pour avril 2008.

MesureCalendrierResponsabilité
Le MAECI demandera au Secrétariat du Conseil du Trésor de clarifier le cadre de travail élargi et les modalités opérationnelles de l'approche pangouvernementale du Canada à l'égard des États fragiles.Premier trimestre de 2008-2009MAECI
Le GTSR entreprendra une étude des divers modèles de gestion que le MAECI emploie face aux États fragiles, y compris le Groupe de travail de l'Afghanistan, le Groupe de travail du Soudan et le comité directeur de Haïti.Premier trimestre de 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le MAECI préparera un document public décrivant la stratégie pangouvernementale du Canada au Soudan.Dernier trimestre de 2007-2008Groupe de travail du Soudan
Le MAECI s'occupera de renforcer encore davantage le rôle du conseil consultatif du GTSR lors d'une réunion du conseil consultatif prévue pour février 2008, où l'on produira un mandat actualisé ainsi qu'un plan de travail annuel rendu officiel.Dernier trimestre de 2007-2008Secrétariat du GTSR
Le MAECI organisera la prochaine réunion du comité interministériel des sous-ministres, afin que les ministres respectifs soient mis au courant des activités du GTSR/FPSM et de l'ACDI dans des situations de crise et les États fragiles.Dernier trimestre de 2007-2008Secrétariat du GTSR

Recommandation no 2 :

Que le MAECI définisse une stratégie pour l'appui du FPSM au Soudan, en prêtant particulièrement attention au créneau canadien. La stratégie devrait énumérer les priorités et les objectifs du Canada pour le Soudan, les moyens d'atteindre ces objectifs, les ressources qui seront nécessaires, les partenaires qui devront s'impliquer, et le cadre de travail à utiliser à des fins de suivi et de rapport du rendement en vue de l'atteinte des objectifs énumérés.

Question clé soulevée :

S'il est vrai que les diverses directions au sein du GTSR ont mis au point des stratégies d'engagement pour leur domaine de compétence respectif, la responsabilité de la planification stratégique et de la programmation synergique du FPSM dans son ensemble au Soudan demeure imprécise.

Commentaires de la direction du GTSR :

Le Cabinet a approuvé à de nombreuses reprises les stratégies du GTSR pour le soutien du FPSM au Soudan. Les mémoires au Cabinet décrivent la façon dont les initiatives du FPSM dans ce pays ont commencé à apporter une solution aux questions de sécurité qui compromettent la mise en oeuvre de l'Accord de paix global, et ils ont permis au Canada d'adopter un rôle notoire en tant que principal promoteur d'un système de justice fonctionnelle dans le Sud-Soudan.

Sur le plan du travail, le GTSR s'est attaché à peaufiner ses documents de planification stratégique et à améliorer ses pratiques, mais il reconnaît qu'il reste du chemin à faire. Le programme a pris de la maturité, tout comme le besoin de prévoir des outils plus intégrés pour permettre une programmation synergique du FPSM. Le MAECI a mis au point des stratégies pour le soutien du FPSM au Soudan sous forme de documents conceptuels qui sont mis à jour chaque année, révisés et approuvés par le comité de planification des projets (CPP) au niveau des DG. Ces documents énoncent clairement la raison d'être politique de l'engagement au Soudan, les objectifs de la politique stratégique, les incidences et les résultats de la politique stratégique (par rapport au modèle logique du FPSM), les domaines visés par les programmes (en précisant les affectations de crédits et les éventuels partenaires), la coordination avec l'ACDI et les autres ministères, ainsi que les risques cernés et les stratégies d'atténuation correspondantes. Ces documents stratégiques/conceptuels sont soigneusement comparés avec les rapports sur les résultats et les réalisations, ainsi qu'avec les cadres de suivi et de rapport qui fournissent des informations sur les progrès réalisés par rapport aux objectifs énumérés. Le PPC a donc une compréhension claire de l'engagement global du FPSM au Soudan.

Prochaines étapes :

Le MAECI est d'avis que les modèles logiques des sous-programmes et le modèle logique de l'ensemble du FPSM et à revoir sous peu, donnent une orientation et une direction stratégiques adéquates aux programmes du FPSM au Soudan et ailleurs. Le GTSR reconnaît que le cadre de travail d'une approche stratégique pour l'ensemble du pays doit être actualisé, ce qu'il a commencé à faire dans le contexte du prochain exercice. Les documents conceptuels susmentionnés sont actuellement réexaminés, et ils seront révisés de manière à devenir, une fois approuvés, partie intégrante du cadre de programmes du pays. Ce travail va de pair avec celui qui se fait en vue d'améliorer les mesures de rendement et d'intégrer les résultats des projets, et il permettra de mieux faire le trait d'union entre les domaines où les résultats s'avèrent complémentaires.

En même temps, et toujours dans le but de mieux définir les cadres stratégiques, la structure actuelle du GTSR sera réexaminée. Le GTSR cherchera à déterminer si la structure actuelle est à la hauteur des besoins du programme, à savoir l'exécution de programmes et l'élaboration de politiques en temps opportun et selon le principe de reddition de comptes.

MesureCalendrierResponsabilité
Le cadre de travail pour l'intégration des documents conceptuels dans une stratégie globale d'établissement de programmes du FPSM adaptés au pays, sera formulé et prêt pour la mise en oeuvre.Premier trimestre de 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR passera en revue la structure actuelle et formulera des recommandations sur la meilleure manière de répondre à ses besoins de programmes et d'élaboration de politiques.Premier trimestre de 2008-2009Secrétariat du GTSR

Recommandation no 3 :

Que le MAECI songe à prévoir un plan exhaustif de renforcement des capacités en guise de complément au soutien opérationnel offert aux missions de maintien de la paix de l'Union africaine. Le plan en question devrait faire entrer en ligne de compte les contributions d'autres donateurs et intégrer l'information sur les contributions prévues par les autres ministères.

Question clé soulevée :

Le fait de s'attaquer aux lacunes au niveau de la capacité institutionnelle en même temps que de s'occuper des exigences opérationnelles sera essentiel à la réussite des opérations futures de prévention de conflit et de maintien de la paix.

Commentaires de la direction du GTSR :

Le MAECI a un plan exhaustif pour le renforcement des capacités des opérations de maintien de la paix de l'Union africaine (UA) qui fait partie du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) - un volet du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM). Le POMSP prévoit le renforcement des capacités pour les opérations de maintien de la paix de l'Union africaine et il en fait une de ses principales priorités, qui est formulée dans le document conceptuel du POMSP de 2006 et dans sa mise à jour de 2007. Le document de 2006 précise, entre autres, que la conception de la structure se fait à la lumière de l'expérience acquise par l'Union africaine au Darfour, à laquelle le Canada a participé de très près. Les activités du POMSP répondront aux plans de l'UA tout comme l'a fait le Canada en travaillant avec l'organisation jusqu'ici.

Le plan de renforcement des capacités de l'UA du POMSP est coordonné et mis en oeuvre en étroite collaboration avec l'UA et d'autres donateurs du G8 élargi (partenaires du G8, Nations Unies, Union européenne, OTAN et autres donateurs), dont le Centre de documentation africain (Africa Clearing House) et le groupe de contact des G8, qui a son siège à Addis-Abeba. Il est à noter que l'évaluation s'inspire fortement de l'atelier sur les leçons apprises par le MUAS, qui a été organisé par l'International Peace Academy au Ghana en octobre 2006 et financé par le POMSP, en particulier pour faire le lien entre le soutien opérationnel au MUAS et les efforts de renforcement des capacités à moyen terme.

Les programmes de renforcement des capacités du Canada et du G8 sont menés avec l'UA, parallèlement à l'appui fourni à la MUAS. Le cadre de travail global du renforcement des capacités n'existait donc pas pour guider les premières étapes de la planification du soutien opérationnel. Pour essayer de tirer parti de l'expérience de la MUAS afin de formuler son programme de renforcement des capacités avec l'UA, des représentants du POMSP ont fait une visite d'évaluation technique auprès de l'UA en octobre 2007. Les initiatives de planification des services de police et d'analyse de l'information ont alors toutes deux vérifiées, en vue de leur conversion en des programmes de renforcement des capacités à long terme. Malheureusement, la Mission a conclu que l'UA ne pouvait tout simplement pas intégrer ces fonctions dans ses structures essentielles, notamment parce qu'elle est occupée avec la transformation de la MUAS en une mission hybride ONU/UA, et avec la Somalie - une expérience à laquelle participent d'autres donateurs du G8.

La distinction que fait l'évaluation entre les initiatives du Soudan qualifiées de « maintien de la paix par l'intermédiaire de la MUAS » et de « renforcement des capacités au moyen de l'assistance technique » est trompeuse pour ce qui est d'évaluer le succès des activités. Les initiatives du Canada en vue d'établir une cellule d'analyse de l'information au sein du Groupe de travail intégré du Darfour (GTID) (par le MDN au départ et ensuite sous l'égide du MAECI) et de placer un conseiller pour la police visaient à combler des lacunes opérationnelles manifestes de la structure du GTID/MUAS. Les deux initiatives se sont avérées très réussies à cet égard, le GTID/MUAS s'étant constitué au fil du temps son programme de police et sa production de produits d'information du MUAS. Le deuxième objectif de ces initiatives était de renforcer la capacité de l'UA dans ces domaines. Il a moins réussi, parce que le programme de renforcement des capacités à plus long terme à l'UA n'a pas avancé aussi rapidement que prévu, car l'UA s'occupait et s'occupe encore des questions urgentes intéressant le Soudan, le Tchad et la Somalie.

Prochaines étapes :

Le MAECI continuera de travailler avec l'UA en vue de renforcer la capacité de l'African Standby Force (ASF) (Force en alerte africaine), en s'inspirant des leçons tirées de la MUAS. Une grande lacune majeure relevée à l'égard de cette dernière est le manque de formation des cadres de la mission au Darfour et du personnel haut gradé à l'UA à Addis-Abeba. Un plan de formation de deux ans de l'UA a été mis au point pour que tous les éléments de l'African Standby Force (ASF) atteignent le niveau de préparation opérationnel voulu d'ici juin 2010. Le Canada contribue à la mise au point de scénarios de formation connexes ainsi qu'à la formation des cadres qui intégreront les expériences de l'UA au Darfour. L'UA devra également mettre au point un plan de mise en oeuvre du Département de la paix et de la sécurité pour 2008, qui s'attaquera aux lacunes de la MUAS dans des domaines tels la logistique, la planification et le commandement et le contrôle de l'UA au niveau stratégique. Le plan de mise en oeuvre sera financé par les donateurs grâce à une approche novatrice, par laquelle les projets distincts analogues seront regroupés en « paniers ». Le Canada coordonnera le soutien financier avec d'autres partenaires donateurs au moyen de mécanismes tels la réunion de l'Africa Clearing House du G8 prévue en avril 2008 afin d'éviter tout chevauchement ou lacune au niveau du soutien.

MesureCalendrierResponsabilité
Le MAECI coordonnera le soutien financier à l'UA avec d'autres partenaires donateurs en fonction du plan de mise en oeuvre établi pour 2008.En cours (tel que formulé dans le document stratégique du POMSP)GTSR/Groupe de maintien de la paix et des opérations de la paix

Recommandation no 5 :

Que le secrétariat du GTSR détermine les divers besoins de gestion et autres (p. ex., la nature et la répartition des ressources humaines, les modalités des programmes, les conditions, les formalités de rapport) pour les programmes en réponse à des crises immédiates et en vue de renforcer les capacités sous un volet distinct des autres types de programmes du FPSM.

Question clé soulevée :

Les mécanismes actuels des programmes du FPSM ne font pas la distinction entre les besoins différents des divers types de programmes menés par son entremise. Le mode de planification et les procédures opérationnelles établies du FPSM sont plus aptes à répondre aux besoins post-crise à court et à moyen termes qu'aux crises immédiates ou aux besoins de renforcement des capacités.

Commentaires de la direction du GTSR :

Le GTSR reconnaît que la capacité de répondre à tous les types de programmes du FPSM améliorerait nos programmes et garantirait des interventions plus appropriées dans tout l'éventail d'initiatives. La difficulté de réagir rapidement aux crises immédiates ou aux initiatives de renforcement des capacités à long terme serait atténuée si l'on pouvait obtenir l'autorisation nécessaire du Cabinet et du Conseil du Trésor pour les programmes à long terme. Cela permettrait de perfectionner les ressources humaines et techniques nécessaires pour toute la gamme des programmes faisant partie du mandat du FPSM.

Malgré ces difficultés, le GTSR a mis au point, au besoin, des mécanismes de programmes internes qui répondent aux besoins particuliers associés aux crises. Plus particulièrement, le GTSR, de concert avec le Groupe de travail de l'Afghanistan, a récemment mis au point, avec l'approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor, le Fonds de l'initiative pour la paix et la sécurité à Kandahar (KIPS), en Afghanistan. Il s'agit là d'une grande nouveauté qui procure un mécanisme d'exécution d'initiatives « à résultat rapide » urgentes, pour répondre aux besoins immédiats dans les zones de conflit. Le KIPS améliore l'efficacité de la présence du MAECI au sein de l'équipe de reconstruction provinciale du Kandahar en permettant le financement de projets à petite échelle qui créent à leur tour un climat favorable à la réalisation de projets du FPSM à grande échelle, en vue de stabiliser la situation sur le plan local. Cette initiative est également un exemple de l'approche pangouvernementale, car les projets sont identifiés par un comité interministériel fondé sur l'équipe de reconstruction provinciale, qui comprend le MAECI, le MDN, l'ACDI, la GRC et SCC, afin de veiller à l'adéquation, à la cohérence et à la complémentarité des activités.

Cela dit, le MAECI reconnaît que ce n'est là qu'un premier pas. Le secrétariat du GTSR espère obtenir des autorisations à long terme qui lui permettront de mettre au point une réponse plus adaptée à chacun des types de programmes pour lesquels le FPSM a été créé.

Prochaines étapes :

Le MAECI passera en revue les cadres des programmes existants par rapport aux besoins de gestion et autres pour chacun des divers types de programmes. La nature et la répartition des ressources humaines et les modalités des programmes seront au nombre des priorités. Si l'on obtient du Cabinet et du Conseil du Trésor les autorisations politiques et le financement nécessaires pour poursuivre les programmes à partir du 1er avril 2008 jusqu'en 2012-2013, un plan de travail stratégique quinquennal sera établi, mis en oeuvre et revu annuellement.

Il importe de noter que tout nouveau mécanisme répondant aux besoins distincts des programmes devrait tenir compte des exigences de diligence raisonnable du FPSM et être conforme à la politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, ainsi qu'à la Loi sur la gestion des finances publiques.

MesureCalendrierResponsabilité
Le MAECI effectuera un examen de chacun des divers programmes relevant du mandat du FPSM et établira les besoins de gestion et autres pour chacun d'eux. Il reverra ensuite les cadres de travail existants afin de définir la manière dont ils peuvent être remaniés en fonction de ces besoins.Dernier trimestre de 2008-2009Secrétariat du GTSR

Conclusion

Le GTSR a demandé la présente évaluation formative du FPSM au Soudan afin de se faire une idée plus claire des succès et des défis des programmes du FPSM dans des environnements de crise et d'après conflit, et afin d'améliorer la mise en oeuvre à l'avenir. Le GTSR apprécie la rétroaction utile et les commentaires fournis et s'engage à continuer à travailler de près avec les partenaires ministériels et d'autres ministères pour donner suite aux recommandations de l'évaluation formative du FPSM au Soudan. Pour répondre aux questions touchant l'approche pangouvernementale, le MAECI demandera au Conseil du Trésor de clarifier le cadre de travail dans lequel le FPSM doit s'inscrire. Le MAECI renforcera également le rôle du conseil consultatif du GTSR, préparera un document public décrivant la stratégie pangouvernementale du Canada au Soudan et entreprendra une étude des modèles possibles à suivre à l'égard des États fragiles.

Pour améliorer la planification stratégique de toute la gamme de projets au Soudan, le MAECI entreprendra une étude des outils stratégiques et de planification ainsi que des divers modèles de gestion qu'il emploie à l'égard des États fragiles. Dès autorisation des programmes à long terme, il entreprendra un examen des cadres des programmes existants par rapport aux divers besoins de gestion et autres dans les situations de crise immédiates, ainsi qu'un examen des besoins de renforcement des capacités. Enfin, le MAECI continuera de travailler avec l'UA en vue de renforcer la capacité de l'African Standby Force (ASF), en tirant parti des enseignements de la MUAS.


1. Bien que le FPSM ait fonctionné selon le mandat du Programme de la sécurité humaine pour une grande partie de la période, les intervenants du FPSM ont convenu que les CGRR/CVR constituent le document de référence le plus pertinent pour la présente évaluation.

2. Il s'agit des résultats globaux du FPSM; ils ne concernent pas exclusivement les activités du FPSM au Soudan.

3. Lors du Sommet de Sea Island de 2004, les partenaires du G8 se sont engagés à l'égard d'un plan d'action visant à accroître la capacité mondiale de mener des opérations de paix, lequel s'appuie sur le Sommet d'Evian de 2003 et sur certains éléments du Plan d'action du G8 pour l'Afrique, élaboré lors du Sommet du G8 de Kananaskis de 2002 (Procédures normalisées de fonctionnement du GTSR - 2ème édition, novembre 2006).

4. Veuillez prendre note que le GTSR a plusieurs organigrammes différents; aucun des organigrammes examinés ne rend avec exactitude les rapports hiérarchiques et de communication du GTSR.

5. De même, les projets approuvés avant octobre 2006 suivent toujours les modèles de rapport du PSH, alors que ceux qui ont été approuvés après octobre 2006 utilisent les modèles de rapport du FPSM.

6. En juillet 2007, les É.-U. ont annoncé qu'à l'aide d'images provenant de satellites, ils avaient découvert au Darfour ce qu'ils croyaient être un énorme lac souterrain, de la grandeur du lac Érié.

7. Le Soudan est classé au 141ème rang parmi les 177 nations à l'Indice du développement humain des NU.

8. Mustafa Osman Ismail a effectué une visite officielle au Canada en mai 2003, toutefois, John Garang n'a pas fait de visite au Canada avant son décès prématuré en juillet 2005.

9. Selon l`équipe d`évaluation , on devrait rationaliser le modèle logique actuel du FPSM s'il devait servir à cette autre fin.

10. Au moment de la rédaction, on a informé l'Équipe d'évaluation que le GTSR est à élaborer d'autres mécanismes de rapport qui permettront de rendre des renseignements sur les résultats de la politique et de la programmation selon les pays.

11. Précis, mesurable, réalisable, réaliste et à délais déterminés

12. L'Équipe d'évaluation a recueilli des données sur la livraison des TTB. Étant donné que cela ne faisait pas parti du mandat pour la présente évaluation du FPSM, on ne rend pas compte, ici, de l'analyse effectuée à ce sujet.

13. Page 28, constatation 8.

14. Page 2, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Rapport du Comité d'aide au développement, Direction de la coopération pour le développement : DCD/DAC/AR(2007)2/04/PARTIE1, 10 octobre 2007

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2013-08-06