Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
Symbole du gouvernement du Canada

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada

international.gc.ca

Évaluation formative du fonds pour la paix et la sécurité mondiales

(Février 2008)

(Version PDF, 853 Ko) *


Acronymes

AAP
Architecture des activités de programmes
ACDI
Agence canadienne de développement international
AMG
Autres ministères du gouvernement
APD
Aide publique au développement du Canada
ASE
Agent des Services à l'étranger
AWG
Groupe de travail pour l'évaluation
BCF
Politique étrangère et communications ministérielles
BCP
Bureau du Conseil privé
CAD
Dollar canadien
CCSH
Consortium canadien sur la sécurité humaine
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CIC
Citoyenneté et immigration Canada
CPPB
Prévention des conflits et consolidation de la paix
CRDI
Centre de recherche et de développement international
CVAR
Cadre de vérification axé sur les risques
DCL
Direction de la liaison avec le Cabinet et des affaires parlementaires
DDR
Désarmement, démobilisation et réintégration
DFID
Ministère du développement international (Royaume-Uni)
DG
Directeur général
DOMP
Département des opérations de maintien de la paix (Nations Unies)
EAC
Comité consultatif de l'évaluation
ELAP
Programme de formation à distance pour les soldats de paix africains
FPSM
Fonds pour la paix et la sécurité mondiales
FSDN
Groupe de travail sur le Soudan
FSG
Groupe des États fragiles
FTAG
Groupe de travail sur l'Afghanistan
GDC
Gouvernement du Canada
GDS
Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable
GHH
Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme
GHS
Direction des politiques de la sécurité humaine
GR
Gestion axée sur les résultats
GRC
Gendarmerie royale du Canada
GRP
Groupe de gestion de réalisation de projet
GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction
IAM
Bureau de l'administration régionale
ICT
Direction du crime international et du terrorisme
IDP
Personne déplacée à l'intérieur du territoire
IFM
Secteur de la sécurité internationale
ILX
Équipe de l'action contre les mines et les armes légères
IRC
Groupe de prévention de conflits et de consolidation de la paix
IRD
Haute direction de GTSR
IRH
Groupe des affaires humanitaires et des intervention d'urgence
IRP
Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix
IXS
Direction des services aux programmes
JLH
Direction du droit onusien, des droits de la personnes et droit économique
JUS
Ministère de la Justice Canada
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MDN
Ministère de la Défense nationale
MUAS
Mission de l'Union africaine au Soudan
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
ONG
Organisation non gouvernementale
ONU
Organisation des Nations Unies
PDR
Direction de la planification stratégique
PE
Protocole d'entente
PGB
Programme Glyn Berry
PNUB
Programme des Nations Unies pour le développement
POMSP
Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix
PPC
Comité de la planification de programme
PPSM
Programme pour la paix et la sécurité mondiales
PSH
Programme pour la sécurité humaine
RBPF
Cadre de rendement axé sur les résultats
SAB
Conseil consultatif du GTSR
SCC
Services correctionnels Canada
SCRS
Service canadien du renseignement de sécurité
SIDA
Agence suédoise pour le développement international
SMART
Spécifique, mesurable, réalisable, pertinent et limité dans le temps
SMFH
Services financiers
SM
Sous-ministre
SMPA
Analyse des programmes
SOPs
Procédure normalisée
SPPCC
Sécurité publique et Protection civile Canada
SPPG
Attribution des marchés de services
T&Cs
Modalités
TB
Conseil du Trésor
TORs
Mandat
UK
Royaume-Uni
USAID
Agence américaine pour le développement international
WoG
Pangouvernemental
ZIE
Direction de l'évaluation

Résumé

Contexte

En mai 2005, en réponse au besoin d'une intervention canadienne coordonnée et rapide aux crises dans le monde causées par des conflits, des désastres naturels et des États en déroute ou fragiles, le gouvernement du Canada a créé le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM), qui est un volet essentiel du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR).

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est régi par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et est doté d'un budget de 500 millions de dollars réparti sur cinq ans (de 2005 à 2010). Il a été créé pour combler une lacune institutionnelle et financière au gouvernement du Canada, en fournissant les ressources nécessaires pour intervenir rapidement dans les pays qui font face à une crise ou à une menace de crise, mais qui ne relèvent pas de la compétence du ministère de la Défense nationale (MDN), de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ou de l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et ses sous-programmes sont gérés par le Secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction. Son mandat consiste à établir et à harmoniser l'ensemble des politiques, le travail opérationnel et la programmation dans les domaines suivants : le maintien de la paix et les opérations de paix, la prévention des conflits, la consolidation de la paix, les affaires humanitaires, les interventions en cas d'urgence, de même que l'action contre les mines et les armes légères.

Avec la mise en oeuvre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction reçoit les directives provenant de son Conseil consultatif formé de directeurs généraux du MAECI, de l'ACDI, du ministère de la Défense nationale, ainsi que d'autres entités fédérales pertinentes. Ce Conseil consultatif de GTSR a la responsabilité d'établir une politique stratégique pangouvernementale en fixant ses priorités et ses orientations en fonction des États fragiles et des situations d'urgence complexes.

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est divisé en trois sous-programmes. Le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) appuie le développement de la capacité mondiale des opérations de paix, en se concentrant principalement sur l'Afrique, afin que cette dernière puisse renforcer à moyen terme sa capacité à mener des opérations de paix où participent les militaires, la police et d'autres civils. Le programme respecte les engagements du Canada envers le G8, comme l'a réitéré le premier ministre aux Sommets de St-Pétersbourg et de Heiligendamm. Le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) a pour objectif de faire des interventions rapides, cohérentes et efficaces pour faire face aux défis liés à la paix et à la sécurité dans les États fragiles, notamment la prévention de conflits, les interventions en situation de crise et les initiatives de stabilisation.

Le PPSM a pour objectif de stabiliser des situations de crise à grande échelle et de rétablir la sécurité pour les populations locales, tout en maintenant une capacité analytique en vue de fournir un avis d'expert sur la prévention des conflits et l'alerte rapide. En dernier lieu, le Programme Glyn Berry (PGB) (autrefois connu sous le nom de Programme de la sécurité humaine) a pour objectif de promouvoir les priorités de la politique étrangère canadienne à l'égard de la liberté, de la démocratie, des droits de la personne et de la primauté du droit dans le monde, par les moyens suivants : un leadership diplomatique, une politique de sensibilisation, le renforcement des mécanismes multilatéraux, le renforcement des capacités du Canada et des initiatives visant des pays particuliers.

Tous les sous-programmes du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, à l'exception du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), ont été répartis en sous-sections, mieux connues sous le nom d'enveloppes.

Méthodologie

Les résultats de ce rapport se fondent sur plus de 40 entrevues et sur l'examen de documents internes et mondiaux. L'évaluation inclut également l'utilisation de « trois exemples explicatifs » portant sur la composante spécifique de chaque sous-programme, qui ont été utilisés comme sources de données pour documenter le rapport complet. Il est important de noter qu'aucune collecte de données sur le terrain n'a eu lieu dans le cadre cette évaluation.

Les résultats de l'évaluation ont été soumis à plusieurs limitations. Pour différentes raisons liées aux besoins du MAECI de faire rapport au Cabinet, l'évaluation a été complétée selon un échéancier condensé, comprenant la soumission de l'ébauche des conclusions moins de six semaines après le début de l'évaluation sur le plan fonctionnel et opérationnel. De plus, les évaluateurs ont fait face au défi lié à l'évolution rapide des structures et des mécanismes du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales au cours de cette évaluation. Par exemple, au moment de l'évaluation, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction procédait à une révision de ses procédures normalisées et élaborait des modèles logiques pour les sous-programmes. Tous les efforts ont été déployés pour s'assurer que ce rapport citait les sources les plus à jour, quoique certains renseignements pourraient ne plus l'être.

Précisions concernant le FPSM pour les besoins de cette évaluation

Dans la pratique, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) sont des entités séparées. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction est un groupe organisationnel dont la mission est d'assurer le développement d'une capacité permanente pour la mise en oeuvre des priorités politiques canadiennes dans les situations d'urgence, la prévention des conflits et la consolidation de la paix, et ce, dans l'ensemble du gouvernement.

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est l'instrument financier utilisé pour soutenir des initiatives dans les domaines suivants : les interventions en cas de crise, la prévention de conflits, les opérations de paix et la stabilisation et la reconstruction au lendemanin des conflits. Cependant, le GTSR et le FPSM sont tous deux gérés en fonction d'un seul Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), c'est-à-dire le CGRR du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. C'est pourquoi le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales sont souvent invoqués comme une seule et même entité.

Ce regroupement d'objectifs, ainsi que l'interaction des résultats entre le GTSR et le FPSM, ont représenté un défi pour les évaluateurs quant à l'établissement du centre d'intérêt et à la portée de l'évaluation. Malgré cette anomalie de conception concernant le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, l'équipe d'évaluation renvoie, pour guider cette évaluation, au Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Nous avons procédé ainsi, car l'actuel Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats est lié à un accord sur la présentation de rapports conclu entre le MAECI et le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), et parce que la politique du Conseil du Trésor nécessite des évaluations pour se conformer au Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Par conséquent, le rendement du Groupe de travail pour la stabilisation et pour la reconstruction occupe une place importante dans le rapport, ce qui n'aurait pas été le cas si le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats avait plus clairement mis l'accent sur le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Contexte international

Depuis la fin de la guerre froide, la consolidation de la paix et la prévention des conflits ont évolué rapidement, donnant lieu à une multitude d'activités communes à titre de « pratiques exemplaires. » Au cours des sept dernières années, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a occupé un rôle de chef de file en codifiant et en clarifiant les nouvelles pratiques exemplaires. Dans sa dernière publication (avril 2007), intitulée « Principes pour l'engagement international dans les États fragiles, » l'OCDE a présenté dix principes liés à des pratiques exemplaires, tels que les suivants : une bonne connaissance des causes et du contexte entourant les conflits; la nécessité de mettre en place des interventions rapides et souples; le besoin d'un engagement à long terme pour assurer la réussite de la mission, et l'importance d'adopter une approche pangouvernementale pour la coordination des réponses.

Sur le plan des arrangements institutionnels, le Royaume-Uni et plusieurs autres pays ont établi un fonds séparé destiné à l'intervention rapide; ce fonds est utilisé -- dans la plupart des cas à l'échelle pangouvernementale -- à la manière du Canada par le truchement de son Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Contexte du FPSM

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) et le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) sont tous deux relativement nouveaux et en évolution. Depuis la création du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, des améliorations ainsi que des modifications au mandat, à la structure organisationnelle, aux programmes et aux procédures opérationnelles du groupe sont constamment apportées. De plus, pour la grande partie des périodes visées par cette évaluation formative, le GTSR a fonctionné selon les modalités du Programme de la sécurité humaine déjà existant. Ces modalités réglementaient le genre de programmes auxquels le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales pouvaient participer, le genre d'appui qu'il pouvait fournir, ainsi que le niveau et la durée du financement. Plus particulièrement, ces restrictions ont limité les fonds disponibles pour la programmation, ce qui a eu pour effet de rendre plus difficile l'appui des organisations multilatérales et les engagements pluriannuels. De surcroît, pendant plusieurs mois, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a été dirigé malgré les contraintes des mandats spéciaux du gouverneur général, ce qui a signifié que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction ne pouvait pas faire des engagements à moins qu'il puisse fournir la certitude à 100 p. 100 que les fonds demandés seraient versés. En dernier lieu, l'approbation tardive des modalités du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a contribué aux retards des versements pour les projets s'étendant sur plusieurs années financières. Ces contraintes opérationnelles sont demeurées en vigueur jusqu'en septembre 2006, date à laquelle le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a finalement mis en application ses propres modalités. Bien que le Conseil du Trésor, par suite de son examen de la deuxième présentation sur le FPSM, ait débloqué le financement pour le reste de l'année financière 2006-2007, le financement pour l'année financière 2007-2008 a été approuvé seulement pour les initiatives en Afghanistan, au Soudan et à Haïti. Après le 31 mars 2007, le financement pour les autres sous-programmes du FPSM a nécessité une nouvelle approbation par le Conseil du Trésor. Toutes les dépenses dans le cadre du FPSM seront gelées après le 31 mars 2008, en attendant l'évaluation formative du FPSM et le renvoi au Conseil du Trésor avant le 31 mars 2008, assorti d'un rapport sur les réalisations du programme.

Contexte canadien

Le FPSM reste réceptif et continue à soutenir les priorités du gouvernement du Canada en matière de politique étrangère. Depuis janvier 2006, le gouvernement du Canada a, par l'intermédiaire de forums internationaux variés, annoncé sa volonté de répondre aux crises internationales, naturelles et causées par l'activité humaine, et à soutenir la consolidation de la paix, la stabilisation au lendemain des conflits et les efforts de reconstruction dans les pays en crise ou vulnérables. À titre d'exemple, notons les engagements à l'égard d'Haïti (pris lors de l'International Donors' Conference for Haiti's Social and Economic Development, tenue à Port-au-Prince en juillet 2006, totalisant 520 millions de dollars sur cinq ans, soit de 2006 à 2011).(1) En 2006, le Premier ministre a annoncé la création du Fonds d'aide au Liban, totalisant 25 milllions de dollars; ce fonds servira à répondre efficacement aux besoins en matière d'aide, de redressement rapide et de stabilisation.(2)

Le panorama institutionnel du Canada a subi plusieurs changements, liés aux interventions face aux crises, à la consolidation de la paix et à la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits. La mise sur pied du Groupe de travail sur le Soudan et du Groupe de travail sur l'Afghanistan, ainsi que le lancement, en octobre 2006, du Bureau de la gouvernance démocratique (sous l'égide de l'Agence canadienne de développement international (ACDI)), ont eu des répercussions sur le Groupe de travail pour la reconstruction et la stabilisation (GTSR) pour ce qui touche la coordination pangouvernementale du FPSM. Le GTSR a fait des ajustements afin d'éviter un double emploi et un désaccord entre ces entités et le GTSR. Cependant, il reste des ambiguïtés au chapitre de la relation et de la responsabilité entre ces entités, et les synergies souhaitées constituent un but qui n'est pas atteint.

Pertinence du FPSM

À la fin de 2007, la raison d'être initiale du rôle du FPSM comme mécanisme de financement (fournissant des ressources significatives consacrées à la prévention des conflits, aux opérations de maintien de la paix, à la consolidation de la paix et à la stabilisation au lendemain des conflit) était toujours valable. De plus, il est clair que le vide institutionnel comblé par le GTSR lors de la mise en oeuvre du FPSM, au titre de capacité permanente à déployer les ressources du FPSM, demeure également un motif valable. L'émergence d'entités telles que le Groupe de travail sur l'Afghanistan ne devrait pas être vue comme une émergence d'entités « concurrentielles ». Elles représentent plutôt la manifestation des priorités en matière de politique étrangère du gouvernement du Canada, qui dépasse le mandat du GTSR et du FPSM. De plus, il a été noté que les éléments du GTSR et du FPSM sont en accord avec les pratiques exemplaires internationales et les besoins du gouvernement du Canada pour ce qui est de respecter ses engagements internationaux.

L'élaboration du FPSM

Le FPSM, tel qu'il est élaboré dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et le Cadre de vérification axé sur les risques, et aussi particulièrement dans le programme logique, était trop générique pour fournir une orientation adéquate quant à la mise en oeuvre du FPSM. Le facteur de confusion quant à la mise en oeuvre du FPSM est encore plus grand en raison de l'intégration de la structure du GTSR avec celle du FPSM, dans un même programme logique qui réunit à la fois les fonctions organisationnelles du GTSR et les fonctions de financement du FPSM. Cette confusion entre le GTSR et le FPSM a donné lieu à un mélange des mandats et des rôles, ce qui a pris les observateurs au dépourvu et contrecarré le contrôle du programme et la présentation de rapports.

Instruments habilitants du FPSM

Les contraintes imposées par les instruments habilitants du FPSM, particulièrement les approbations du Conseil du Trésor et les modalités, ont affecté la mise en oeuvre du FPSM de plusieurs façons. Par exemple, la nécessité d'obtenir de nouvelles approbations annuelles du FPSM par l'intermédiaire de présentations au Conseil du Trésor, ainsi que le gel du financement imposé par le Conseil du Trésor, ont limité la capacité des planificateurs et des bénéficiaires du FPSM à prendre des engagements stratégiques pluriannuels, lesquels sont un volet important des pratiques exemplaires internationales dans ce domaine. De plus, ils contribuent à augmenter les risques et le stress du personnel en concentrant la programmation sur des délais réduits (six mois ou moins), et ils ont réduit la souplesse du Canada pour ce qui est d'intervenir face à de nouvelles crises. Le pouvoir limité du FPSM pour ce qui est d'octroyer des habilitations (comparativement aux autres ministères jouant un rôle avec les mêmes partenaires organisationnels), a augmenté la dépendance du GTSR aux accords de contribution, qui nécessitent davantage de temps pour la préparation et le contrôle; la mise en oeuvre du FPSM nécessite donc des coûts de transaction et de renonciation additionnels.

Gouvernance du FPSM

Le Conseil consultatif du GTSR est un « mécanisme de politique étrangère » qui est censé s'aligner avec les priorités géographiques et thématiques du gouvernement canadien concernant les États fragiles, et assurer une cohérence dans l'attribution des ressources. La majorité des répondant, soit du MAECI ou des autres ministères, ont indiqué que le Conseil consultatif du GTSR ne remplissait pas le rôle prévu. Ce fait est attribuable, en partie, au fait que le mandat du Conseil consultatif du GTSR semble faire abstraction d'une autorité à l'échelon de directeur général. De plus, il a été constaté que dans certains cas, les groupes de travail instaurés par le Cabinet ne sont pas liés par des accords écrits officiels pour une nouvelle répartition des rôles et responsabilités à l'égard du Conseil consultatif du GTSR. Par conséquent, certaines incertitudes ont été soulevées quant aux rôles et aux responsabilités relatifs à la planification, au contrôle et à l'établissement de rapports à l'échelle pangouvernementale.

De plus, l'établissement des priorités géographiques pour les engagements du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, qui étaient clairement la responsabilité du Conseil consultatif du GTSR, a été assumé par le gouvernement du Canada. Alors que ce dernier alignait la programmation du FPSM avec les priorités du gouvernement canadien, le besoin d'obtenir l'autorisation du gouvernement du Canada pour la programmation dans les pays autres que ceux désignés par le gouvernement du Canada, a gêné la capacité du GTSR d'intervenir avec souplesse aux crises nouvelles ou émergentes.

Obligation de rendre compte du FPSM

Bien que la responsabilité finale soit bien déterminée à l'échelle des secteurs, il a été constaté qu'aux niveaux du programme et des sous-programmes et, dans une moindre mesure, à l'échelle des secteurs et du projet, l'obligation de rendre compte n'est pas claire. Par exemple, alors que le Secrétariat du GTSR est clairement responsable des paiements, la responsabilité en matière de programmation pour le Programme Glyn Berry (PGB) sont partagées entre deux entités. Plusieurs des personnes interrogées ont qualifié le GTSR de « modèle de responsabilité partagée » bien qu'il a été noté que la plus grande partie des dispositions en matière de responsabilité est plutôt assumée officiellement par le FPSM.

Gestion stratégique du FPSM

L'élaboration du programme principal par le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et le Cadre de vérification axé sur les risques n'a été expliquée dans aucun document décrivant la façon dont le FPSM devait être mis en oeuvre. Il n'y a pas un ensemble de stratégies pluriannuelles pour la mise en oeuvre du FPSM, ce qui fait en sorte qu'il est difficile pour le GTSR de contrôler, de mesurer les progrès et de produire des rapports sur les résultats en fonction de la stratégie approuvée. L'absence de renseignements concernant la mise en oeuvre stratégique a contribué à plusieurs ambiguïtés à propos de l'élaboration et de la mise en oeuvre du FPSM.

Pour les secteurs, le court échéancier accordé pour la programmation par les autorités qui financent le FPSM, et les modalités limitées par la capacité du GTSR de participer à une planification stratégique conventionnelle pour les investissements au FPSM, a forcé le GTSR à trouver des solutions novatrices pour surmonter cet écueil.

Le programme du FPSM et la gestion de projet

FPSM est géré à quatre différents niveaux : ensemble du projet, sous-programmes, secteurs et projet (investissement individuel).

Pour ce qui touche l'ensemble du programme, le GTSR a réalisé certains progrès en établissant des systèmes de contrôle et de production de rapports, de gestion financière et de responsabilisation pour le FPSM. Il demeure, cependant, des lacunes significatives qui se sont manifestées d'elles-mêmes aux trois autres niveaux de gestion des investissements du FPSM.

Les trois sous-programmes sous l'égide du FPSM ont donné lieu à un amalgame d'anciens et de nouveaux programmes, menant à des chevauchements thématiques entre les trois sous-programmes. Il a été constaté que, selon la structure actuelle, les trois sous-programmes sont lacunaires sur le plan des exigences structurelles et de la reddition de compte, et ne constituent pas des unités fonctionnelles de gestion pour la programmation du FPSM. À la place, les enveloppes (les pays et les thèmes) sont apparues comme des unités de gestion de programme concrètes et de facto relevant du FPSM.

Selon l'analyse des processus et des procédures liés à la gestion des enveloppes du FPSM, ces derniers sont en train de s'aligner, mais ils pourraient encore être améliorés. Selon l'opinion de l'équipe d'évaluation, les enveloppes forment une « unité de gestion » plus efficace que les sous-programmes.

En général, les mécanismes de la gestion de projet ont été jugés adéquats pour les besoins du FPSM.

Thèmes transversaux

Au stade de la conception du projet, des données démontrent qu'une attention particulière est portée aux questions transversales telles que l'environnement, la problématique hommes-femmes, les droits humains, la sensibilité au conflit, la diversité culturelle et la durabilité des résultats. De plus, il y a certaines indications que des sujets transversaux sont également abordés dans les rapports de projet. Ces sujets sont abordés seulement dans une mesure limitée au plus haut niveau de la gestion de projet (p. ex., des sous-programmes et des enveloppes) et souvent, de manière irrégulière. L'équipe d'évaluation a décelé peu d'indications à l'égard d'un courant dominant pour les thèmes transversaux. Le GTSR est en train de règler ce problème.

Gestion des risques

Les mécanismes généraux du GTSR pour la gestion des risques concernant le FPSM à l'échelle organisationnelle (IFM), des programmes, des sous-programmes, de l'enveloppe et des projets varient considérablement sur le plan du caractère approprié et de leur utilisation.

Le GTSR n'a pas encore atteint son « équilibre » entre la tolérance aux risques et la diligence raisonnable requise. Le GTSR est, de par sa conception, essentiellement en opération dans des environnements « plus risqués ». Si le MAECI est trop prudent en ce qui concerne la tolérance aux risques lors de la mise en oeuvre du FPSM, il court un réel danger en devenant non pertinent aux yeux de ses partenaires potentiels.

Gestion des ressources humaines

Bien que des progrès ont été réalisés au chapitre des répartitions au GTSR lui permettant d'atteindre son plein potentiel, l'opérationnalisation efficace du FPSM continue d'être retardée par des questions non résolues liées aux ressources humaines, dont la sécurité du personnel doté de l'expertise appropriée. De plus, les questions fondamentales de la répartition et de l'utilisation de la main-d'oeuvre ne sont abordées que maintenant. L'équipe de l'évaluation a constaté un manque criant de soutien administratif pour les agents de projets.

Gestion financière

Les faiblesses dans les mécanismes de gestion financière décelées dans l'Évaluation des capacités, telles que l'utilisation d'au moins trois séries de livres (la base de données Access, les feuilles de calcul des agents financiers et la Division spread sheets), continuent de présenter un risque pour la gestion financière efficace du GTSR. IXS, en collaboration avec les Services généraux (SXD et SMD), ont pris des mesures constructives pour régler cette question.

Succès du FPSM - Mise en oeuvre du FPSM

Malgré une vaste gamme de défis contextuels et des questions de legs, concernant l'ancienne Politique de la sécurité humaine, un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats défectueux, le peu de temps que le GTSR a eu pour opérationnaliser le FPSM, des modalités restreignantes, un moratoire sur l'embauche, et les risques afférents à la programmation dans les situations de conflits, le GTSR a réalisé des progrès en établissant une infrastructure pour soutenir la mise en oeuvre du FPSM. Au cours de ses deux années d'existence, le FPSM a soutenu plusieurs initiatives qui ont garanti une reconnaissance internationale de leur contribution à la promotion de la paix, à la bonne gouvernance, à la primauté du droit, et au respect des droits de la personne. Malgré ces réalisations, une faiblesse quant aux capacités est toujours présente, et menace d'affaiblir le rendement du FPSM.

Succès du FPSM - Leadership sur le plan du programme et de la politique

On compte un grand nombre d'exemples de leadership sur le plan de la programmation par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction dans le cadre du FPSM. Le soutien au processus de Kimberly, la Cour criminelle internationale (CCI), et la Truth and Reconciliation Commission du Sierra Leone, ne sont que quelques exemples où l'aide du Canada tient un rôle catalytique dans le rassemblement du soutien international pour ces initiatives. Le soutien du FPSM à la mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) a été primordiale afin d'attirer le soutien des donateurs internationaux pour contribuer au maintien de la paix , tout comme le soutien pour le processus de réforme de la police nationale d'Haïti. Cependant, les données sur le leadership de la police canadienne sont variables, en fonction du sujet. Les demandes de programmation ont, au cours de la période d'examen, affecté les ressources humaines et financières disponibles pour l'élaboration des politiques, ce qui a nui aux possibilités du Canada en matière de leadership politique.

Sur le plan de la sécurité humaine, les ressources rendues disponibles dans le cadre du FPSM ont été essentielles afin de rehausser le profil du programme axé sur la sécurité humaine au Canada et d'en obtenir la reconnaissance internationale et un soutien. Le programme de la sécurité humaine au Canada continue à être promu par les initiatives d'élaboration de politiques innovatrices dans des domaines comme la sécurité humaine, les économies de guerre et les transitions démocratiques. Concernant le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), le Canada est l'un des deux seuls membres des partenaires du G8 à fournir de l'aide à l'élaboration d'une doctrine et d'une formation à l'égard des opérations mondiales de soutien de la paix au sein de la division de l'ONU chargée des opérations de paix.

Succès du FPSM - Capacité du gouvernement canadien d'intervenir en cas de crise

Les contributions du FPSM à l'égard d'une capacité gouvernementale permanente d'intervenir en cas de crise (par exemple, une autorité, des structures de commandement, des procédures, des arrangements, etc.) dans les cas de crises immédiates (intervention en cas de catastrophe), de crises qui perdurent ou qui sont en cours (gestion de conflits), et les crises émergentes (prévention des conflits et stabilisation au lendemain des conflits), ont été notées.

Concernant les interventions en cas de catastrophe, les responsabilités et les rôles intraministériels et interministériels sont documentés et bien compris des intervenants et appuyés par les procédures normalisées. Aussi, le GTSR a également formé plus de 200 personnes en matière d'interventions en cas de crise, et a élaboré des trousses de déploiement afin de permettre le déploiement rapide du personnel en situation de crise.

Concernant les conflits courants ou qui perdurent, comme en Afghanistan, à Haïti et au Soudan, une coordination pangouvernementale a été réalisée à l'aide d'un nombre de mécanismes différents à des niveaux variés. Par exemple, le Conseil consultatif du GTSR, les groupes de travail des pays et les comités directeurs, etc. La mise à la disposition des fonds aux autres ministères par l'intermédiaire du FPSM incite à une participation des autres ministères et appuie la coordination à l'échelle du gouvernement. Cependant, des progrès limités ont été notés quant à l'établissement d'arrangements financiers prévisibles avec les autres ministères et de mécanismes pour régir ces relations. Malgré cela, la coordination intraministérielle et interministérielle, particulièrement à l'échelle opérationnelle ou des projets, est généralement bien vue.

Le conflit au Liban a donné au GTSR sa première occasion de mener les efforts pangouvernementaux d'intervention face à une crise nouvelle et émergente, soutenu par le Fonds d'aide au Liban annoncé par le premier ministre en août 2006. Une mission d'évaluation interministérielle, dirigée par le GTSR, a rapidement ciblé les domaines d'intervention où les ressources pangouvernementales du Canada pourraient être mobilisées afin de soutenir les efforts de stabilisation et de reconstruction au lendemain des conflits. Malgré ces efforts, l'absence de procédures uniformisées propres aux situations postérieures à un conflit, et la présence de restrictions juridiques au Liban (loi antiterroriste), ont gêné les efforts pangouvernementaux du Canada.

Succès du FPSM - Accès accru à l'expertise, aux connaissances et aux ressources

Le FPSM a soutenu les organismes canadiens (l'Institute of Peace and Conflict Studies, le Comité coordonnateur canadien pour la consolidation de la paix, et le Centre Pearson pour le maintien de la paix pour n'en nommer que quelques-uns), d'une manière qui a contribué à la masse des connaissances et à l'expertise du Canada dans des domaines pertinents liés à l'élaboration de politiques et à la programmation du FPSM. L'accès à cette masse de connaissances demeure toutefois un défi.

Succès du FPSM - Amélioration des capacités dans les organismes bénéficiaires

Dans le cadre du FPSM, le renforcement des capacités est un thème qui sert de base à l'investissement dans de nombreux projets. On note des exemples de résultats concernant le renforcement des capacités. Par exemple, selon certaines informations, le soutien du FPSM au Bureau de la gestion du changement du Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU, y compris la section des pratiques exemplaires du maintien de la paix et la section du service de formation intégrée, a contribué de manière significative en ce qui a trait à son habileté à atteindre ses cibles dans le cadre de la réforme du programme « Maintien de la paix 2010 ». Malgré ces réalisations, la capacité d'élaborer des objectifs des organismes bénéficiaires a été affaiblie par l'absence d'une vision ou d'une approche pour renforcer les capacités durables des organismes bénéficiaires, ainsi que des délais au niveau du temps et une limite concernant le financement dans le cadre des modalités et conditions du FPSM. Dans certains cas, ces contraintes se sont avérées nuisibles aux bénéficiaires du FPSM.

Recommandations

  1. Afin de distinguer les rôles du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du FPSM, le MAECI, avec l'aide de représentants des ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser et redéfinir les objectifs du GTSR et du FPSM, et établir une distinction claire entre les deux. Cela doit être : a) accompagné d'un modèle logique distinct élaboré pour le FPSM ; b) soutenu par la mise en oeuvre de stratégies et de lignes directrices qui clarifient l'opérationnalisation des concepts, tels que le concept pangouvernemental et le renforcement des capacités, la problématique homme-femmes, l'environnement, la durabilité, et l'analyse des conflits.
  2. Étant donné les défis liés à la gestion du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), du Programme sur la paix et la sécurité mondiales (PPSM), et du Programme Glyn Berry, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction doit prendre en considération des solutions de remplacement au statu quo. Cela inclura la clarification des besoins et la valeur de la scission du FPSM en unités de sous-programme.
  3. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, avec la collaboration de représentants de ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser le mandat et les modalités opérationnelles du Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, conjointement avec les mandats et les modalités opérationnelles des autres entités de gouvernance du FPSM, dans l'optique de le rendre plus pertinent et efficace.
  4. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, en collaboration avec des intervenants pertinents, doit documenter le partage des responsabilités entre le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et les groupes de travail sur les pays de la Direction des relations bilatérales; le GTSR et les autres entités de gouvernance; et le GTSR et les directions fonctionnelles qui s'appuient sur le FPSM.
  5. Le GTSR doit poursuivre les efforts afin d'établir des autorités financières pluriannuelles, ainsi que des options plus souples, pour les accords à la fois de subventions et de contributions.
  6. Le GTSR doit faciliter les mesures prises à l'égard des recommandations relatives aux dernières révisions externes, y compris l'Évaluation des capacités.
  7. Le GTSR doit poursuivre ses efforts afin d'établir des mécanismes de financement et de gouvernance avec la collaboration d'autres ministères afin d'accélérer et de faciliter l'utilisation des ressources des autres ministères, ainsi que d'étudier à fond des mécanismes pour accéder à l'expertise dans les secteurs privé et non gouvernemental.

Haut de la page


1.0 Introduction

1.1 Contexte de l'évaluation

Depuis dix ans, la communauté internationale est de plus en plus consciente du fait que les défis posés lors d'interventions à des crises internationales demandent une approche intégrée et cohérente en matière d'aide humanitaire et de développement, en plus d'initiatives au chapitre des politiques et de la sécurité dans les domaines de la justice, des réformes des systèmes de sécurité, et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits.

En avril 2005, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a été créé par le gouvernement du Canada. En mai de la même année, il a été approuvé par le Cabinet avec un budget totalisant 100 millions de dollars par année sur une période de 5 ans, soit de 2005 à 2010. En octobre 2005, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est devenu partiellement opérationnel sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, avec un budget réduit de 15 millions de dollars par année, et placé sous l'égide des modalités du Programme de la sécurité humaine (HSP), déjà existant. En septembre 2006, le FPSM était pleinement fonctionnel par suite de l'approbation, par le Conseil du Trésor, des modalités propres au Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a été créé afin de combler des lacunes en matière de politiques et de financement dans la capacité du gouvernement du Canada à fournir une série de mesures d'aide intégrées et en temps utile aux pays qui sortent de crises, qui sont en crise ou qui sont vulnérables, avec le concours de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), du MDN par le truchement d'activités et de rôles traditionnels sur le terrain, et d'autres ministères, si nécessaire. Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales accomplit sa mission à l'aide de trois sous-programmes : Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM); le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP); et le Programme Glyn Berry (PGB) autrefois connu sous le nom de Programme de la sécurité humaine (PSH).

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et ses sous-programmes sont gérés par le Secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction. En septembre 2005, le Secrétariat a commencé ses activités en tant que direction générale du Secteur de la sécurité internationale du MAECI. Son mandat consiste à fournir un ensemble intégré de politiques, de travail opérationnel et de programmation dans les domaines suivants : le maintien de la paix, les opérations de paix, la prévention de conflits, la consolidation de la paix, les affaires humanitaires, les interventions en cas d'urgence et l'action contre les mines et les armes légères. Une évaluation formative à mi-mandat est nécessaire selon le plan d'évaluation du FPSM afin de présenter, avant le 1er avril 2008, un rapport au gouvernement du Canada et au Conseil du Trésor sur les réalisations du Fonds.

1.2 Évolution du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM)

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a été créé pour combler des lacunes institutionnelles et financière au gouvernement du Canada en fournissant les ressources nécessaires pour venir en aide rapidement aux pays en crise ou vulnérables, mais qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des responsabilités du ministère de la Défense nationale (MDN), ou des objectifs principaux du Programme d'aide publique au développement du Canada (APD), administré principalement par l'ACDI. En mai 2005, le gouvernement du Canada a attribué 500 millions de dollars sur cinq ans au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international afin de créer le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Le 5 septembre 2005, c'est à titre de direction générale que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction a commencé ses opérations au sein du Secteur de la sécurité internationale du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. En octobre 2005, le Conseil du Trésor a approuvé une soumission provisoire qui autorisait le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales à être opérationnels selon les modalités du Programme de la sécurité humaine déjà existant. Il était prévu que, par le truchement d'une deuxième soumission au Conseil du Trésor, le FPSM mettrait en application ses propres modalités et conditions avant la fin de l'année financière 2005-2006. Cependant, après les élections fédérales de janvier 2006, le changement de gouvernement a occasionné un gel des nouvelles dépenses qui, par le fait même, a obligé le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales à demeurer dans le cadre des modalités du Programme de la sécurité humaine.

Les modalités du Programme de la sécurité humaine limitait le type de programmation auquel le FPSM pouvait participer. Par exemple, en vertu des modalités du Programme de la sécurité humaine, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales ne pouvait pas attribuer de subventions, ce qui compliquait l'attribution de contributions aux projets gérés par des organisations internationales. Les projets ne pouvaient pas excéder 500 000 dollars, donc ceux qui dépassaient ce seuil, par exemple les engagements au Soudan, devaient être programmés par l'intermédiaire de l'Agence canadienne de développement international dont le pouvoir de dépenser était moins restreint.

En outre, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales ne pouvait pas soutenir les projets ayant un cycle de vie supérieur à 12 mois. Il était ainsi privé de prendre des engagements pluriannuels. En outre, l'attente de l'approbation des modalités pour le FPSM a contribué à retarder les versements aux projets échelonnés sur chaque année financière. Enfin, le FPSM a fonctionné selon les contraintes des mandats spéciaux du gouverneur général, ce qui voulait dire que le GTSR ne pouvait pas faire d'engagements sans être certain à 100 p. 100 que les fonds demandés allaient être versés. Ces contraintes opérationnelles sont demeurées en vigueur jusqu'en septembre 2006, lorsque le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction ont finalement mis en application leurs propres modalités.

Même si le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), par suite de son examen de la deuxième soumission du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, a débloqué des fonds pour le reste de l'année financière 2006-2007, le financement pour l'année financière 2007-2008 a été approuvé uniquement pour les initiatives en Afghanistan, au Soudan et à Haïti. Le financement, après le 31 mars 2007, des autres sous-programmes du FPSM, principalement le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) et le Programme de la sécurité humaine, avaient besoin de l'approbation du Conseil du Trésor. Toutes les dépenses dans le cadre du FPSM ont été gelées après le 31 mars 2008, en attendant les résultats de l'évaluation formative du FSPM.

1.3 Les objectifs et les résultats du FPSM

Les objectifs du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales sont présentés légèrement différemment selon le document source. Un premier document définit les objectifs du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales comme une entité visant à soutenir les opérations de crise, à respecter les engagements du Canada pris au G8 de Sea Island afin d'aider à renforcer la capacité mondiale de soutien de la paix, et à fournir les ressources en vue de faire avancer les objectifs du Canada sur la sécurité humaine. Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et le Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales présentent, quant à eux, les objectifs du FPSM de manière différente : « assurer des interventions coordonnées et rapides aux crises internationales demandant la prise de mesures pangouvernementales efficaces, par la planification et l'exécution d'initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crises, de protection civile et de stabilisation dans les situations, dans les États fragiles, où les intérêts du Canada sont en jeu. Le manuel des procédures normalisées (2006) du GTSR réitère plus ou moins les objectifs présentés dans le CGRR et le CVAR du FPSM, tout en ajoutant celui de gérer le FPSM et ses trois sous-programmes dans un contexte pangouvernemental. »

But ultime du FSPM

  • Amélioration de la contribution canadienne pour la paix, la sécurité, la protection et le bien-être des bénéficiaires dans des endroits ciblés.

Résultats finaux du FPSM

  • Une intervention canadienne plus rapide, plus intégrée et mieux coordonnée face aux exigences internationales en matière de prévention des crises à court et à moyen terme, à la stabilisation, au maintien de la paix et à la reconstruction.
  • Une contribution canadienne accrue dans l'atténuation des désastres naturels et des urgences complexes et dans la restauration de la sécurité et de la capacité de gouvernance des nations.
  • Des capacités régionales et mondiales accrues en ce qui a trait aux opérations de maintien de la paix.

Résultats à moyen terme prévus du FPSM

  • Amélioration de la cohérence pangouvernementale.
  • Amélioration de la rapidité et de la rentabilité des interventions canadiennes aux crises et enjeux humanitaires.
  • Accroissement de l'influence canadienne et de son leadership catalyseur.
  • Accroissement de la capacité durable des organisations bénéficiant d'un appui.
  • Accroissement des connaissances et de l'intégration des enjeux internationaux du Programme de la sécurité humaine.
  • Augmentation du nombre de bénéficiaires potentiels pour la reconstruction et la stabilisation.
  • Des institutions plus efficaces et plus stables au lendemain des conflits.
  • Compréhension et soutien accrus du public en ce qui a trait au rôle joué par le Canada dans les interventions face aux crises à l'échelle internationale.

Alors que toutes ces affirmations des objectifs du FPSM communiquent avec exactitude les éléments clefs du FPSM, les différences susmentionnées ne peuvent être sous-estimées aux fins de cette évaluation. Par exemple, la première définition des objectifs du FFPSM ci-dessus ne renvoie pas à l'ensemble du gouvernement, alors que celui-ci joue un rôle important dans le CGRR et le CVAR du FPSM. Contrairement à la nouvelle définition, l'ancienne définition renvoie explicitement aux enjeux et aux priorités de la sécurité humaine du Canada. Ce manque de cohérence dans la formulation des objectifs du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales a constitué un défi pour les évaluateurs sur le plan de la concentration et du champ d'application.

Tel qu'il sera examiné en détail ultérieurement dans ce rapport, les objectifs du FPSM tels qu'ils sont définis dans son Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, réunissent à la fois les objectifs du GTSR assortis de son mandat pangouvernemental, et ceux du FPSM; ce dernier, tout en se voulant un instrument de promotion de la programmation pangouvernementale, est plus précisément centré sur la prévention des conflits, les opérations de paix, la protection des civils et les initiatives de stabilisation au lendemain des conflits. L'amalgame des objectifs du GTSR et du FPSM se répète dans tout le document, y compris dans les cadres de rendement et d'évaluation, qui portent largement sur le rendement et sur l'atteinte des résultats du GTSR, plutôt que sur le rendement du FPSM.

En dépit des problèmes qu'engendre le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats en place, plus particulièrement cadre d'évaluation qu'il contient, l'équipe d'évaluation, après avoir consulté le chargé de projet, a décidé de prendre en considération les énoncés des résultats inclus dans le modèle logique du FPSM aux fins de cette évaluation formative. Elle l'a fait pour trois raisons principales. En premier lieu, parce que le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats sert de « plan de base » à l'architecture du programme : elle décrit non seulement le lien entre les ressources et les résultats attendus, mais aussi les rôles et les responsabilités. En deuxième lieu, parce que le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats est aussi le cadre de production de rapports faisant l'objet d'un accord entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le Conseil du Trésor. En troisième lieu, la politique du Conseil du Trésor exige des évaluations en fonction du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Autrement dit, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international s'engage à présenter des rapports en fonction du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats.

1.4 Programmation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales comprend 3 catégories : les sous-programmes, les enveloppes et les projets. Ils sont définis ci-dessous.

1.4.1 Les sous-programmes

Le FPSM est divisé en trois sous-programmes qui ont chacun leurs propres objectifs distincts, définis ci-dessous.

Le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) : L'objectif de ce programme est de soutenir le développement de la capacité mondiale à mener des opérations de paix, en Afrique particulièrement, avec des initiatives de renforcement des capacités à moyen terme dans les domaines de la prise de décision institutionnelle, de la planification, de l'établissement de la doctrine, de la formation pour les opérations intégrées où interviennent des militaires, la police et d'autres civils. Le programme est la contribution du Canada au Sommet du G8 de Sea Island, en 2004, concernant l'initiative des opérations mondiales de la paix. Une initiative qui a été réitérée par le premier ministre et les autres membres du G8 au Sommet de Heiligendamm, et à St-Pétersbourg en 2007.

Le programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) : L'objectif du PPSM consiste à assurer des interventions en temps utile, cohérentes et efficaces aux défis liés à la paix et à la sécurité des États fragiles, y compris la prévention de conflits, les interventions face aux crises et les initiatives de stabilisation. Le PPSM a pour priorité de stabiliser les situations de crise à grande échelle et de rétablir la sécurité pour les populations locales tout en maintenant une capacité analytique à fournir un avis d'expert sur la prévention des conflits et à donner l'alerte rapidement en cas de crise.

Le Programme Glyn Berry (GBP) (autrefois connu sous le nom de Programme de la sécurité humaine) : Pendant la majorité de la période couverte par cette évaluation, le Programme de la sécurité humaine avait pour objectif de faire progresser les priorités de la politique étrangère du Canada pour promouvoir la sécurité humaine, à savoir : la protection des populations civiles, la prévention de conflits, la sécurité publique, les opérations de paix, la gouvernance et la responsabilisation. Récemment rebaptisé et recentré, le Programme Glyn Berry (GBP) vise à promouvoir les priorités du Canada à l'égard de la liberté, de la démocratie, des droits de la personne, et de la primauté du droit dans le monde par les activités suivantes : leadership diplomatique et sensibilisation; renforcement des mécanismes multilatéraux; renforcement des capacités du Canada; initiatives visant des pays particuliers. Les cinq priorités thématiques du programme sont les suivantes : les transitions démocratiques; la primauté du droit et la responsabilisation; les droits de la personne et la protection des populations civiles; la prévention des conflits et la sécurité publique.

1.4.2 Les enveloppes du FPSM

Tous les sous-programmes du FPSM ont été divisés en sections mieux connues sous le nom d'enveloppe budgétaire ou d'enveloppe. Chaque secteur est guidé par un document conceptuel approuvé et reçoit un budget pour une période d'un an. Dans le cas du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), les unités sont plutôt appelées " priorités " et elles font partie du « Document conceptuel d'ensemble » pour POMSP dans son intégralité. Les enveloppes peuvent changer d'année en année (elles changent habituellement, reflétant les changements de politiques et les priorités de la programmation. Un profil des enveloppes du FPSM, par sous-programme, en date de novembre 2007, est présenté dans le Tableau 1.1.

Tableau 1.1 Profil des enveloppes du FPSM en novembre 2007
Sous-programmeNuméro du
secteur
Liste des enveloppesAffectation pour l'exercice 2007-2008(novembre 2007)Dir. respons.
PPSM7Consolidation de la paix au Soudan18 M $IRC
Haiti$20 M $IRC
États fragilesOuganda 5 M $
Colombie 5 M $
IRC
IRC
Liban8.4 M $IRC
Soudan (Mission de l'Union africaine au Soudan)96 M $IRP
Processus de paix au Moyen-Orient$4MIRC
Afghanistan30 M $IRP
POMSP5Renforcement de la capacité de l'Union africaine et de l'Afrique1 M $IRP
CEDEAO et centre d'excellence en Afrique1.5 M $IRP
Renforcement de la capacité de la police panafricaine2 M $IRP
Renforcement de la capacité de maintien de la paix des Nations Unies1.6 M $IRP
Amériques, IAPTC et autres projets1.3 M $IRP
GBP17Transition démocratique3 M $GHS
Primauté du droit et responsabilisation
Réforme du secteur de la sécurité et primauté du droit280 000 $IRP and IRC
Cour pénale internationale et Campagne de responsabilisation500 000 $JLH
Femmes, paix et sécurité305 000 $GHH
Droits de la personne et protection des civils
Protection juridique et physique des civils555 000 $IRH-GHA
Droits de la personne et minorités150 000 $GHH
Enfants et conflits armés750 000 $GHS
Responsabilité de protéger280 000 $GHS
Prévention des conflits
Armes légères et de petit calibre600 000 $ILX
Économies de guerre280 000 $GHS
Les affaires et les droits de la personne (CSR)645 000 $GHS
Renforcementde de la capacité de médiation250 000 $IRC
Politique de prévention des conflits330 000 $GHS
Sécurité publique :
Crime transnational
Narcotiques
Traite de personnes et Corruption
600 000 $ICT
Politique
Polit. de la sécurité humaine445 000 $GHS and
Partenariats390 000 $GHS
Communications90 000 $GHS
Total29   

1.4.3 Les projets du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

La plus petite unité de programmation du FPSM est un projet. Chaque projet est guidé par une proposition approuvée et un budget annuel, et un accord de subvention ou de contribution avec le partenaire de mise en oeuvre. Au moment de rédiger ce document, il y avait un total de 367 projets complétés et un total de 112 projets approuvés ou en cours dans le cadre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Les caractéristiques notables des projets financés en 2006-2007(3) sont indiquées au Tableau 1.2.

Tableau 1.2 Les projets du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, par sous-programmes, pour l'année financière 2006-2007
Sous-programmesCaractéristiques
 Nombre de projetsValeur moyenne desprojets
PPSM701 525 000 $
POMSP18224 591 $
GBP18086 975 $
Totaux268 

1.5 Les dépenses du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

Des quelque 500 millions de dollars des ressources du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales affectées depuis mai 2005, environ 260 millions de dollars, soit 50 p. 100, ont été dépensés en novembre 2007. Un sommaire des dépenses totales du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales pour la période de mai 2005 à novembre 2005 est fourni au Tableau 1.3. La majorité des dépenses ont été effectuées dans le cadre du Programme pour la paix et la sécurité mondiales (environ 77 p. 100, y compris le soutien fourni à la mission de l'Union africaine au Soudan et les dépenses aux termes des modalités du Programme de la sécurité humaine), suivi du Programme Glyn Berry (environ 12 p. 100, y compris le soutien fourni par le Programme de la sécurité humaine et le Programme Glyn Berry, et le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (2,5 p. 100, y compris les dépenses aux termes des modalités du Programme de la sécurité humaine). Le reste des fonds ont été utilisés pour couvrir les frais de fonctionnement (8 p. 100 et de menues dépenses en capital).

En ce qui concerne les dépenses par pays (voir le Tableau 1.4), la grande majorité des dépenses jusqu'à maintenant ont été faites au Soudan (77 %), suivi d'Haïti (9 %) et de l'Afghanistan (7 %). Les dépenses dans le reste du monde représentent moins de 7 p. 100 de toutes les dépenses dans le cadre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. (4), (5)

Tableau 1.3 Les dépenses du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, par sous-programme jusqu'à maintenant
Sous-programmeSources de financement2005-20062006-20072007-2008Totaux
PPSMACDI (MUAS)45 126 01668 933 670 114 059 686
MAECI 39 061 17850 026 69089 087 868
Sous total   203 147 554
% du total   7,42 %
POMSPSous Total1 461 0004 042 6411 067 2646 570 905
% du total   2,5 %
GBP-PSHGBP  579 286579 286
PSH14 889 00015 872 825 30 761 825
Sous total   31 341 111
% du total   11,94 %
Autres dépensesFrais d'exploitation4 220 6238 191 4858 044 52020 456 628
Dépenses en capital secondaires732 132135 107 867 239
Sous total   21 323 867
% du total   8 %
Totaux 66 428 771136 236 90659 717 760262 383 437

 

Tableau 1.4 Les dépenses du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en date de novembre 2007 - par pays
Caracté-ristiquesRégion - pays
AfghanistanSoudanHaïtiLibanÉtats fragilesPPMOTotal des dépenses(6) de FPSM 
Dépenses totales13 806 876157 849 86718 332 9271 711 15210 562 7412 570 982204 834 545
% du total6,7 %77,3 %8,9 %0,8 %5,1 %1,2 %100 %

1.6 La mission et la structure organisationnelle du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR)

1.6.1 La mission de GTSR

La mission de GTSR est la suivante :

  • Assurer une cohérence pangouvernementale dans l'élaboration des politiques et dans la prévention intégrée de conflits lors d'intervention dans les crises et les initiatives de stabilisation à l'égard des États fragiles.
  • Planifier et exécuter des interventions cohérentes et efficaces visant à prévenir les conflits, à intervenir dans des crises, à assurer la protection civile et à mettre de l'avant des initiatives de stabilisation dans les États fragiles ou en déroute lorsque les intérêts du Canada sont en jeu.
  • Gérer le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et ses trois sous-programmes dans un contexte pangouvernemental.

1.6.2 La structure organisationnelle de GTSR

GTSR se compose du Secrétariat de GTSR et du Conseil consultatif de GTSR. GTSR a créé deux comités afin de soutenir la gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : le Comité de planification du programme et le Groupe de gestion et développement de projet. Un sommaire des responsabilités de ces entités est fourni ci-dessous.

Le Secrétariat de GTSR

Le Secrétariat de GTSR a l'entière responsabilité de la gestion de FPSM. Le Secrétariat a été créé en septembre. Il a regroupé, renforcé et recruté des autres division de MAECI les capacités déjà existantes pour la gestion du financement des fonds pour la paix et la sécurité et des programmes. Le Secrétrariat a élaboré et exécuté pour des pays spécifiques la prévention de conflits, les plans et les initiatives. Il a également coordonné les opérations de soutien de la paix, les politiques humanitaires et les interventions lors des crises. C'est un directeur général qui se rapporte directement au sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale de MAECI qui dirige le Secrétariat.

Le Secrétariat comprend la Haute direction de GTSR dirigée par un directeur principal, et quatre groupes pour les politiques et la programmation lesquels sont chargés de l'identification, de l'approbation, du suivi, de la gestion et de l'évaluation des projets individuels du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Tous ces groupes sont dirigés par un directeur. Au moment de la rédaction de ce rapport, le Secrétariat avait un total de 82 employés à Ottawa.

La Haute direction de GTSR (IRD) :

IRD est responsable de la gestion stratégique et politique du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et de l'ensemble de la gestion du programme du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. IRD fournit la programmation et l'expertise pour la gestion de projets aux groupes thématiques et fournit selon la disponibilité, lors d'une augmentation subite, la capacité pour la programmation en cours. Le personnel financier, localisé avec IRD, vérifie les budgets, tels que présentés dans les demandes et fournit au Secrétariat de GTSR une synthèse financière pour tous les sous-programmes. IRD guide également et gère les relations de GTSR avec les institutions partenaires principales, en particulier, les Nations Unies. IRD a 19 employés.

Le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) :

IRC est responsable de fournir des politiques et un leadership opérationnels au sein de GTSR pour l'élaboration d'approches pangouvernementales cohérentes pour la prévention des conflits et la consolidation de la paix, incluant la gouvernance, le renforcement des capacités des États, le développement démocratique et les droits de la personne, dans un contexte d'États fragiles ou en crise, aussi bien que de renforcer la capacité canadienne pour offrir de la médiation pendant les conflits ou entre les états. IRC fournit, aux cadres supérieurs du gouvernement, la possibilité continue d'être alerté rapidement en cas de conflit et prépare des évaluations des risques en cas de crise. IRC a 16 employés.

Le Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH) :

IRH élabore, met en oeuvre et coordonne des politiques à l'échelle du gouvernement dans le domaine des affaires humanitaires internationales et coordonne les interventions du Canada lors des crises humanitaires causées par des situations de conflits (par exemple, des urgences complexes) et à des désastres naturels. IRH a 9 employés.

Le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) :

IRP est responsable des politiques et des pratiques exemplaires en ce qui concerne les opérations de paix, de la réforme et de l'engagement du secteur de la sécurité, ainsi que de la gestion de l'engagement du Canada à l'égard du maintien de la paix assuré par une police internationale. IRP est également responsable de la planification et de la mise en oeuvre de l'engagement du Canada à l'égard des opérations intégrées de paix. IRP s'agrandit et s'engage si nécessaire, contribuant à l'échelle de la direction générale aux groupes de travail et aux groupes d'interventions . IRP a 25 employés.

L'Équipe de l'action contre les mines et les armes légères (ILX) :

ILX est responsable de la gestion du programme de MAECI soutenant la promotion, l'universalisation et la mise en oeuvre de la Convention d'Ottawa visant l'interdiction des mines terrestres antipersonnel, et pour fournir des conseils à l'ensemble des représentants du programme intergouvernemental. Il coordonne également les efforts afin d'éliminer la menace venant de la prolifération et du mauvais usage des armes légères, et notre engagement diplomatique selon la Convention sur certaines armes classiques. ILX a 13 employés.

Les comités du GTSR

Le GTSR a mis sur pied deux comités (le Comité de la planification de programme au niveau du directeur général et le Groupe de gestion et de développement des projets), afin de collaborer à la gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, selon la description ci-dessous.

Le Comité de la planification de programme :

Le Comité de la planification de programme est présidé par le directeur général ou le directeur principal du GTSR. Le Comité de la planification de programme se réunit au besoin afin d'examiner les documents de conception liés aux politiques des programmes et/ou à des projets particuliers (habituellement des projets évalués à 500 000 dollars ou plus, des projets qui correspondent aux engagements du gouvernement du Canada, et des projets qui rehaussent le profil du gouvernement du Canada). Il est chargé de fournir l'orientation générale relative à la planification de ces initiatives. Le comité comprend des membres des directions générales géographiques et thématiques pertinentes du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, et des directeurs du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction. Lorsqu'il est approprié et pertinent de le faire, les agents de programme du GTSR y font des exposés. Le secrétariat du Comité de la planification de programme est situé à IRD et relève directement du directeur général du GTSR.

Le Groupe de gestion et de réalisation de projet (GRP) :

Le directeur principal du GTSR préside ce groupe. À titre d'organe consultatif, le GRP tente de se réunir chaque semaine afin d'étudier les propositions reçues, de formuler des recommandations à l'égard du financement et de soulever des questions techniques sur l'ensemble de la programmation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Le but premier du GRP est de fournir une évaluation technique de toutes les propositions du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Le GRP réunit des représentants de toutes les unités du GTSR ainsi que des directions générales fonctionnelles et géographiques, ainsi que des spécialistes du droit, des finances et tout autre expert, au besoin. Le secrétariat du GRP se trouve également dans les bureaux de la haute direction du GTSR.

1.6.3 Le Conseil consultatif du GTSR

Le Conseil consultatif du GTSR est un organe d'échange d'information interministériel, présidé par le directeur général du secrétariat. Il comprend des hauts fonctionnaires, principalement des directeurs généraux de différents ministères tels que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, l'Agence canadienne de développement international, le ministère de la Défense nationale et d'autres ministères fédéraux, agences et sociétés d'État pertinentes, qui ont des responsabilités et des capacités liées à la stabilisation, à la reconstruction, à la consolidation de la paix et à la gestion des crises internationales (y compris le ministère de la Sécurité publique du Canada, le Bureau du Conseil privé (BCP), le ministère de la Justice du Canada et d'autres entités, le cas échéant).

Le Conseil consultatif du GTSR fournit des renseignements au secrétariat (particulièrement IRD), concernant d'autres programmes et priorités du gouvernement, les occasions de coordonner des interventions du Canada en cas de catastrophes naturelles et d'urgences complexes; il donne par ailleurs aux ministères et aux agences représentés l'occasion de mettre en commun leurs conseils et leurs expériences. Il s'agit d'un mécanisme de politique étrangère servant à aligner les priorités géographiques et thématiques du gouvernement du Canada à l'égard des États fragiles, et à assurer la cohérence dans l'affectation des ressources aux programmes à l'extérieur du cadre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Les responsabilités du Conseil sont les suivantes :

  • Établir des politiques, des priorités et des orientations stratégiques à l'échelle pangouvernementale à l'égard des États fragiles et des urgences complexes, à l'intérieur du cadre de chaque autorité ministérielle.
  • Réaliser régulièrement des évaluations sur les progrès accomplis (annuellement ou plus fréquemment), à l'égard de jalons et de stratégies de retrait définis dans des stratégies-pays intégrées particulières, ainsi que sur le potentiel de réaffectation des ressources au rythme des événements et des perspectives au vu de crises et de priorités conflictuelles.
  • Échanger des renseignements au sujet d'activités liées aux programmes pour veiller à ce que les activités se complètent et ne se chevauchent pas, tout en encourageant l'établissement de groupes de travail sur les pays sur le plan opérationnel, au besoin.

1.6.4 Les groupes de travail

Selon la procédure normale du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, les priorités stratégiques des pays et des régions à l'égard de l'engagement du Canada envers la prévention de conflits et les initiatives de consolidation de la paix seront établies de façon annuelle par l'intermédiaire du Groupe de travail sur l'évaluation et du Groupe de travail sur les États fragiles (GET). Au moment de rédiger ce rapport, il n'y a aucune preuve que le Groupe sur l'évaluation a déjà été opérationnel en tant que groupe de travail.

D'autres groupes de travail thématiques ont été créés afin d'élaborer des stratégies pour des secteurs spécifiques, comme le Groupe sur la politique de justice transitoire, la capacité de médiation du Canada et la réforme du système de sécurité à Haïti.

1.6.5 Les autres directions MAECI

D'autres directions du MAECI soutiennent également le secrétariat du Groupe de travail pour la paix et la sécurité mondiales et s'appuient sur le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales pour ce qui touche la programmation. Ces directions sont définies brièvement ci-dessous.

1.6.5.1 Les directions qui soutiennent le GTSR

Les directions qui soutiennent le GTSR au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international comprennent les représentants de pays faisant partie des priorités du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (les groupes de travail pour les pays ou les comités directeurs), les services aux programmes (IXS), les services financiers (SMFH), l'analyse des programmes (SMPA), la Direction des services juridiques (JUS), la Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable (GDS), l'attribution des marchés de services (SPPG), le Bureau de l'administration des secteurs (IAM), les communications sur la politique étrangère (BCF), et la Direction de la liaison avec le Cabinet et les affaires parlementaires (DCL). Plusieurs des organismes les plus importants qui interagissent avec le GTSR sont expliqués en détail ci-dessous :

La Direction des services aux programmes (IXS) :

IXS est responsable du financement, des services juridiques, de la passation de marchés, de la gestion axée sur les risques et les résultats, de la gestion de l'information, et du programme de services consultatifs pour le bureau de programmation du Secteur de la sécurité internationale (IFM), y compris le secrétariat du GTSR, le Programme de partenariat mondial (GPX) et le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes. La direction est chargée de favoriser des stratégies uniformes, à l'échelle de la direction générale, face à la prestation de programmes, qui soient compatibles avec les exigences pertinentes du Conseil du Trésor et du gouvernement du Canada. IXS effectue aussi la planification, la production de rapports et d'autres fonctions intégrées pour IFM.

Le Groupe de travail sur le Soudan (FSDN) :

Le Groupe de travail sur le Soudan est responsable de coordonner la mise en place de la stratégie pangouvernementale de soutien de la paix au Soudan. Cela comprend la représentation du Canada dans le cadre de discussions internationales sur le Soudan, les relations bilatérales avec le Soudan, l'élaboration et la prestation d'avis en matière de politiques dans l'éventail des engagements du Canada au Soudan (y compris les initiatives sur le plan diplomatique, du soutien de la paix, de la consolidation de la paix, humanitaire et de la reconstruction), ainsi que la mise en place de la stratégie de communication canadienne et l'engagement auprès de la société civile canadienne.

Le Groupe de travail sur l'Afghanistan (FTAG) :

Le Groupe de travail sur l'Afghanistan du MAECI regroupe, sous une seule enseigne, toutes les questions liées à l'Afghanistan. L'effort pangouvernemental est dirigé et coordonné par le sous-ministre délégué aux Affaires étrangères, qui est un fonctionnaire de haut rang nommé directement par le Premier ministre. Grâce à cette nomination, les relations canadiennes du MAECI, tout comme des autres ministères, avec l'Afghanistan, sont gérées par une chaîne de commandement unique. En plus de consolider le dossier, des mesures ont été prises pour augmenter et compléter l'effectif (passage de 13 postes occupés à l'hiver 2007, à 53 postes à la fin de l'été 2007.

Le Comité directeur sur Haïti :

La programmation pangouvernementale du GTSR d'Haïti est soutenue par un comité de direction interministériel, coprésidé par le MAECI, la Direction d'Haïti (RLH) et l'ACDI, à laquelle prennent part le GTSR, le MDN, la GRC et d'autres ministères, au besoin. Un groupe de travail interministériel sur la sécurité en Haïti est présidé par le GTSR. Le travail de ces groupes a contribué à renforcer l'approche pangouvernementale relative aux engagements du Canada à Haïti par le truchement de l'élaboration d'une stratégie intégrée pour Haïti.

1.6.5.2 Directions à l'extérieur du GTSR s'appuyant sur le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

Les directions fonctionnelles situées à l'extérieur du GTSR qui s'appuient sur le FPSM pour la programmation sont les suivantes :

  • la Direction des politiques de la sécurité humaine (GHS), qui est responsable de la majorité de la programmation dans le cadre du Programme Glyn Berry;
  • la Direction du crime international et du terrorisme (ICT), qui est responsable de la majorité de la programmation du Programme Glyn Berry relevant de l'enveloppe du secteur de la « Sécurité publique »;
  • la Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme (GHH), qui administre les initiatives visées par les enveloppes du Programme Glyn Berry liées à la « primauté du droit et à la responsabilisation » ainsi qu'aux droits de la personne et à la protection des populations civiles;
  • la Direction du droit onusien, des droits de la personne et du droit humanitaire (JLAH), qui administre les initiatives visées par l'enveloppe du Programme Glyn Berry consacrée à la « primauté du droit et à la responsabilisation ».

1.6.6 Les autres ministères gouvernementaux

Trois autres ministères clés du gouvernement du Canada (l'ACDI, le MDN et la GRC) collaborent de près aux activités du MAECI liées au FPSM. D'autres ministères gouvernementaux comme l'Agence canadienne des services frontaliers, Citoyennenté et Immigration Canada, Services correctionnels Canada et Justice Canada interviennent dans des aspects particuliers de la programmation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Agence canadienne de développement international (ACDI)

L'ACDI a pour mandat de promouvoir le développement durable et de fournir une aide humanitaire afin de réduire la pauvreté dans les pays les plus pauvres, mesurés en fonction des progrès réalisés au chapitre des objectifs de développement que sont le bien-être économique, le développement social, la durabilité de l'environnement et la gouvernance (y compris la liberté et la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit, la justice et la responsabilisation dans les institutions publiques). L'ACDI assume la direction opérationnelle de l'aide humanitaire canadienne à l'égard des catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme. L'ACDI oeuvre principalement au développement social et économique à long terme, et au renforcement des institutions. L'ACDI a pour responsabilité d'élaborer des politiques et de faire de la programmation dans le cadre d'une politique étrangère du Canada cohérente.

Dans le contexte du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, l'ACDI et le MAECI reconnaissent que :

  • L'ACDI va soutenir de façon immédiate et transitoire, l'aide humanitaire et à la reconstruction, ainsi que l'élaboration de programmes et de politiques à long terme, comme cela est prévu dans les cadres de programmation pour les pays et d'autres documents relatifs à la stratégie, à l'approbation des programmes ou aux politiques de l'ACDI approuvés par le ministre.
  • Le MAECI soutiendra de façon immédiate et transitoire, les interventions aux crises pendant une période ne dépassant pas deux ans et, dans certains cas, par exemple la réforme des systèmes de sécurité, pour des périodes plus longues. Des délais plus longs seront à l'ordre du jours des discussions au conseil consultatif du GTSR, dès sa création.

Une analyse détaillée des mandats, des rôles et des responsabilités, ainsi que des principes directeurs du MAECI et de l'ACDI, pour ce qui est des interventions aux crises et des États fragiles, est énoncée dans les documents du Conseil du Trésor.

Ministère de la Défense nationale (MDN)

Le MDN a pour mission de défendre le Canada, les intérêts et les valeurs des Canadiens et de contribuer à la paix et à la sécurité internationales. Le MDN a ciblé les conflits intraétatiques et interétatiques, le terrorisme international et la menace potentielle de l'utilisation d'armes de destruction massive, comme les principales préoccupations concernant la sécurité nationale liées aux États fragiles. De récents énoncés de politiques du MDN comportent des promesses de réoutiller et d'élargir les Forces armées afin de permettre au Canada de jouer un rôle plus important dans la sécurité nationale et dans les opérations de soutien de la paix. Le MDN continue de faciliter la coopération interministérielle grâce à son rôle accru dans les comités interministériels et par le truchement d'une liaison plus efficace à tous les niveaux, y compris des mécanismes comme le Conseil consultatif du GTSR.

Gendarmerie royale du Canada (GRC)

La sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) déploie du personnel policier dans les États fragiles et en déroute et dans les pays du monde qui sont ou ont été en conflit. Ces personnes fournissent une formation et une expertise liées à la police, ce qui aide à promouvoir la paix et la sécurité internationales tout en accroissant la stabilité sociale. La décision de déployer la police canadienne est prise dans le cadre de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC), un partenariat entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, la Sécurité publique et l'Agence canadienne de développement international.

1.7 Les priorités transversales

La procédure normale du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales fait ressortir trois domaines qui demandent une attention particulière dans la programmation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : la problématique homme-femmes, les facteurs environnementaux, ainsi que les résultats durables du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

L'environnement

La Loi canadienne d'évaluation environnementale fait partie du cadre réglementaire et du cadre de gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales énoncés dans la procédure normale. La Direction générale des politiques environnementales et du développement durable (GDS) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a élaboré un formulaire d'évaluation environnementale stratégique et un document de référence pour les agents du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international qui administrent les subventions ou les contributions. Les agents de projet du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales ainsi que d'autres agents du MAECI remplissent ce formulaire avant de prendre la décision de recommander et/ou d'approuver des subventions ou des contributions. Cette exigence est réaffirmée dans la procédure normale du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Loi canadienne d'évaluation environnementale (LCEE)

L'évaluation des projets environnementaux est une exigence selon la Loi canadienne d'évaluation environnementale se rapportant principalement aux initiatives comportant des attributs physiques. L'évaluation environnementale stratégique est une exigence discrétionnaire en vertu de la directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politique, de plans et de programmes, et a trait aux initiatives de politiques. Cette évaluation vise à faire en sorte que le financement ne soutienne pas des activités qui pourraient nuire à l'environnement.

La problématique hommes-femmes

Le Canada souscrit pleinement au fait que la problématique hommes-femmes n'est pas seulement une question des droits de la personne, mais aussi un élément essentiel du développement durable, de la justice sociale, de la paix et de la sécurité. Ce point de vue est expressément reconnu dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et dans la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) - instruments des droits de la personne ratifiés par le Canada en 1948 et en 1979.

Alors que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, à l'instar de tous les autres ministères, s'engage sur ce plan, il n'est pas mentionné au titre du cadre réglementaire ou du cadre de gestion du FPSM énoncés dans la procédure normale. Cependant, dans la pratique, la programmation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales tient compte de la problématique hommes-femmes à l'échelle des projets : les partenaires de mise en oeuvre doivent prendre en considération la problématique hommes-femmes à l'étape de la planification et de la présentation d'un rapport concernant les progrès réalisés au chapitre des initiatives financées par le FPSM. Par ailleurs, le GTSR élabore un module de formation sur la problématique hommes-femmes, dont le lancement est prévu pour janvier ou février 2008; la formation sera offerte à tous les agents du GTSR et aux directions partenaires du FPSM.

Plan fédéral pour l'égalité entre les sexes (1995)

Les priorités de la politique étrangère du Canada comprend :

  • l'élimination de la violence contre les femmes,
  • la participation entière et égale des femmes dans la prise de décision,
  • l'intégration d'une perspective de la problématique homme-femmes.

En 1995, Le gouvernement du Canada a adopté le plan fédéral pour l'égalité entre les sexes, en réponse au Programme d'action de Beijing établi lors de la Quatrième conférence mondiale sur les femmes (1995). L'engagement clé du Plan fédéral consistait à « instaurer une analyse comparative entre les sexes dans tous les ministères et organismes fédéraux. »

Résultats durables

Un projet ou un programme qui est durable continue à avoir des retombées même après l'arrêt du financement. Le MAECI ne dispose d'aucune politique ministérielle sur la viabilité des résultats. Cependant, l'inclusion du renforcement des capacités au titre d'objectif explicite de la structure du FPSM témoigne de sa préoccupation à l'égard de résultats durables. En particulier, l'un des résultats du FPSM à moyen terme est « d'accroître le renforcement durable des organismes bénéficiaires. » La procédure normale du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales exige que toutes les propositions contiennent une section sur « les résultats durables. »

1.8 Objectif de l'évaluation et méthodologie

1.8.1 Objectifs

L'objectif principal de cette évaluation formative est d'analyser dans quelle mesure le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et l'actuelle infrastructure administrative sont pertinents, efficients et efficaces pour ce qui est de soutenir les mécanismes d'intervention en cas de crise, de prévention des conflits, de consolidation de la paix et de stabilisation au lendemain des conflits.

Les objectifs de l'évaluation sont les suivants :

  • Déterminer si le FPSM comble les lacunes politiques et financières de la bonne manière en cas d'interventions dans les crises internationales émergentes ou existantes.
  • Déterminer si le FPSM présente un mécanisme agile, capable de réagir aux changements dans les priorités du gouvernement du Canada et de la communauté internationale à l'égard des nouvelles crises internationales.
  • Déterminer dans quelle mesure les trois sous-programmes du FPSM se complètent et se recoupent de manière productive, lorsque la situation l'exige, afin de présenter une approche cohérente aux défis liées à l'intervention en cas de crises, à la prévention des conflits, à la consolidation de la paix et à la stabilisation au lendemain des conflits.
  • Déterminer si les résultats actuels et les instruments de mesure du rendement, ainsi que les capacités internes (telles les ressources humaines, les mécanismes, etc.), sont adéquats pour orienter l'élaboration des politiques et la programmation en faisant ressortir leurs points forts, leurs faiblesses et les aspects susceptibles d'amélioration.
  • Déterminer si la répartition des rôles, des responsabilités et des obligations de rendre compte entre les directions du MAECI qui participent à la gestion du FPSM, soutiennent efficacement la planification et la gestion des programmes, ainsi que l'établissement des rapports à l'égard de ceux-ci.
  • Déterminer si la répartition actuelle des ressources humaines, pour ce qui touche leur nombre, leurs compétences et leur niveau hiérarchique, est la plus appropriée à la mise en place du FPSM.
  • Tirer des leçons qui sont afférentes à la structure et à la gouvernance du GTSR, puisque ce dernier se rapporte à l'administration du FPSM, ce qui contribuera à la programmation future et améliorera le rendement global.

L'évaluation porte sur la structure globale du Fonds et sur la capacité du GTSR, à titre de coordonnateur du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, à planifier, à gérer et montrer des résultats. L'évaluation porte sur la période débutant en mai 2005 et se terminant en novembre 2007.

1.8.2 Méthodologie

Approche formative et prévisionnelle

Cette évaluation formative est censée se concentrer sur des manières d'améliorer les pratiques futures. Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) est relativement nouveau avec une structure de gestion et un mandat qui évoluent rapidement, sans compter un contexte qui constitue un défi non seulement au Canada, mais dans les autres pays qu'il soutient. Plusieurs des mesures rapides entreprises par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction ont été influencées par cette situation et ne devraient pas être jugées selon les mêmes critères qu'un programme établi depuis longtemps.

Cadre d'évaluation

Un cadre d'évaluation a été élaboré dans le but d'orienter la collecte de données de cette évaluation, comme l'illustre l'encadré.

Priorités de l'évaluation du FPSM
  • Contexte du FPSM.
  • Pertinence et justesse du FPSM .
  • Efficacité et rendement du FPSM.
  • Succès quant à l'efficacité de la programmation du FPSM.
  • Leçons retenues et recommandations.
Sources de données

Il y avait deux principales sources de données : les personnes et les documents.

Les personnes :

Plus de 40 personnes ont été interrogées lors de cette évaluation. Cela comprend des représentants principaux des directions du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, des directeurs, gestionnaires et agents du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, des représentants des cinq groupes du Secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, huit directions participant au Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, les groupes de travail sur l'Afghanistan et le Soudan et la Direction d'Haïti, des représentants d'autres ministères du Canada, notamment l'ACDI, le MDN, la GRC, Justice Canada et le Conseil du Trésor du Canada.

Documentation :

Un grand nombre de rapports, dossiers et autres documents ont été analysés aux fins de cette évaluation.

Exemples explicatifs :

L'équipe d'évaluation a procédé à une analyse en profondeur des projets soutenus par le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) à Haïti et par l'ONU dans le cadre du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP). Ces projets ou exemples explicatifs ont été examinés d'après des conseils fournis par le secrétariat du GTSR, avec l'appui du Comité consultatif de l'évaluation, pendant l'étape de l'évaluation du plan de travail. Trois grandes questions ont été analysées pour chaque exemple : Quel était le bien-fondé de la décision d'intervenir dans les régions-cibles choisies? Comment ces décisions ont-elles été prises et mises en places? Quel en était le résultat? La réponse à ces questions, relativement aux exemples explicatifs de l'encadré, a donné de l'information sur la complexité du « Tableau de rendement » en témoignant des principaux enjeux et indicateurs liés au rendement du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Ces exemples explicatifs ont été une source de données afin de documenter l'analyse élargie.

Exemples explicatifs du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales
  • PPSM : Haïti.
  • POMSP : Renforcement des capacités de maintien de la paix de l'Organisation des Nations Unies.
  • Programme Glyn Berry : une comparaison entre le Programme de la sécurité humaine et le Programme Glyn Berry.

Bien que l'équipe d'évaluation ait examiné des projets financés par le biais du Programme Glyn Berry, une approche différente a été adoptée pour ce programme, encore une fois à la lumière des conseils fournis par le secrétariat du GTSR, et avec l'appui du Comité consultatif de l'évaluation. On a examiné en quoi la configuration actuelle du Programme Glyn Berry diffère de l'ancien Programme de la sécurité humaine, et ce, dans le but de déterminer dans quelle mesure il complète et chevauche de manière positive les programmes auxquels il est jumelé, soit le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) et le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM).

1.9 Limitations

Ces constatations sont assujetties à plusieurs limitations telles que les suivantes :

Délais d'exécution réduits

Le cadre de référence de l'évaluation n'a été formellement approuvé qu'à la fin de juillet 2007 et l'étude n'a véritablement commencé qu'en septembre 2007 en raison de problèmes relatifs à la passation de marchés. Cela a eu pour effet de réduire le temps alloué à la collecte de données et d'empêcher des visites sur le terrain dans les pays qui ont reçu du financement dans le cadre du FPSM. En conséquence, la première source de données pour cette évaluation se résume aux entrevues des interlocuteurs et aux documents existants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. De plus, une demande imprévue, à la fin d'octobre 2007, visant à soumettre à l'avance les constatations, a obligé l'équipe d'évaluation à se fier à un échantillon de projets limité (ils constituent les exemples explicatifs) pour appuyer les constatations.

Structure en évolution et sous-programmes

Le FPSM et le GTSR sont tous les deux relativement nouveaux et en évolution. Depuis son établissement, le GTSR a connu des améliorations et des changements en ce qui a trait à son mandat, à sa structure organisationnelle et à ses programmes. Dans le même ordre d'idées, certaines des procédures liées à l'orientation du FPSM ont changé avant et pendant cette évaluation. Par exemple, au moment où cette évaluation a été réalisée, le GTSR était en train de revoir son manuel de procédures normalisées et d'élaborer des modèles logiques pour les trois sous-programmes. Tous les efforts ont été faits afin de s'assurer que ce rapport cite les sources les plus à jour; cependant, la tâche a été difficile à certains moments en raison de la prédominance de multiples versions de documents dont la date n'était pas indiquée, du nombre de dossiers dont le statut officiel n'était pas déterminé, ainsi que des incohérences dans certains faits trouvés dans les documents. Par exemple, les résultats et les objectifs du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales ne sont pas expliqués de manière cohérente dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats.

Évolution du programme à différentes étapes

Pendant la moitié de la période visée par cette évaluation formative, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales fonctionnait selon les modalités du Programme de la sécurité humaine. La conséquence de cette situation sur la programmation est traitée au début de ce chapitre. Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Programme de la sécurité humaine est resté en vigueur et utilisé jusqu'en octobre 2006,(7) bien qu'un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats ait été créé en 2005 pour le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Cela a constitué un défi pour l'équipe d'évaluation étant donné qu'elle s'est retrouvée devant deux cadres d'évaluation de rendement et donc, deux résultats pour un seul programme. Comme le Secrétariat du Conseil du Trésor a fait appel au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour faire le compte rendu du rendement du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en fonction des modalités attribuées le 18 septembre 2006, le chargé de projet, en collaboration avec le GTSR et d'autres intervenants, a pris la décision de se fier aux cadres de rendement et d'évaluation du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM, et ce, même si la programmation et la production du rapport pendant la période d'étude ont eu lieu selon un régime de programmation et de rapport différent.

1.10 Vue d'ensemble du rapport

Ce rapport comprend cinq chapitres. Après ce chapitre d'introduction, le deuxième chapitre examine le contexte dans lequel le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales fonctionne. Le troisième chapitre examine la pertinence, la gouvernance et la gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, tandis que le quatrième chapitre révise l'efficacité du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales dans son ensemble. Le dernier chapitre comprend des conclusions et des recommandations.

Haut de la page


2.0 Contexte

2.1 Introduction

Cette section a pour objectif de prendre en considération les contextes canadiens et internationaux dans lequel le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) évolue et de cibler tous les changements significatifs qui peuvent avoir une influence sur la mise en oeuvre du FPSM depuis mai 2005.

Compte tenu de la capacité à manoeuvrer partout dans le monde et de la grande portée du mandat du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, il y a un nombre incalculable d'enjeux contextuels qui a affecté la mise en oeuvre du FPSM. Les plus importants sont examinés dans cette section.

2.2 Contexte international

Constatation 1 :
Les théories de la prévention de conflits et la consolidation de la paix changent constamment. Ces changements tendent à être graduels, plutôt que marqués. Sur cette toile de fond, il y a un consensus général dans la communauté internationale des fournisseurs d'aide au sujet des pratiques exemplaires à adopter dans les interventions en temps de crise et les engagements à prendre à l'égard de la sécurité humaine.

Depuis trente ans, et particulièrement depuis la fin de la guerre froide, la communauté internationale a mené des activités multiples regroupées de manière générale sous l'appellation de la consolidation de la paix et de la prévention de conflits. Tandis qu'il y a des chevauchements marqués dans le type et la nature des activités (une activité qui est considérée comme une gestion de conflits dans un contexte, peut être considérée comme de la prévention de conflits dans un autre contexte), il y a un consensus naissant en ce qui concerne la conception du principe de ce qui constitue « une pratique exemplaire. »

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a été un chef de file sur le plan international dans la coordination et l'élaboration de cette pratique exemplaire. L'une de ses plus récentes publications, en avril 2007, intitulée « Principes pour l'engagement international dans les États fragiles »(8) décrit les 10 principes d'une pratique exemplaire. Alors que tous les principes décrits sont importants, il y a plusieurs éléments qui sont retenus comme pertinents au GTSR et au FPSM, notamment : prendre le contexte comme point de départ (en s'appuyant sur une analyse approfondie du conflit); agir rapidement (et être souple en répondant aux besoins des États fragiles dans un court délai afin de tirer profit de cette occasion); et être préparé à rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite. De plus, l'OCDE précise qu'une approche à l'échelle de l'ensemble de l'administration, faisant intervenir des personnes chargées de la sécurité, de questions politiques et économiques, aussi bien que ceux qui sont responsables de l'aide au développement et de l'aide humanitaire, est nécessaire pour assurer un engagement efficace.

Les 10 principes de l'OCDE pour l'engagement international dans les États fragiles

  1. Prendre le contexte comme point de départ.
  2. Ne pas nuire.
  3. Faire du renforcement de l'État l'objectif fondamental.
  4. Accorder la priorité à la prévention.
  5. Reconnaître qu'il existe des liens entre les objectifs politiques, en matière de sécurité et de développement.
  6. Promouvoir la non-discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus.
  7. S'aligner sur les priorités locales d'une manière différente selon le contexte.
  8. S'accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l'action des intervenants internationaux.
  9. Agir vite... mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite.
  10. Éviter de créer des poches d'exclusion.

Un examen sommaire de plusieurs États donateurs donne à penser que l''uniformité pour le financement et les arrangements institutionnels sont en cours d'utilisation pour concrétiser les pratiques exemplaires. Par exemple, plusieurs gouvernements ont établi un fonds séparé qui est régi par des modalités qui devraient permettre une intervention rapide. Dans plusieurs cas, ces fonds sont supraministériels et l'utilisation et la gestion du fonds sont partagées entre des intervenants clés. De plus, plusieurs États ont élaboré une politique pour exprimer leur théorie à l'échelle de l'ensemble de l'administration. Un exemple d'arrangements d'autres États donateurs est décrit dans le tableau ci-après.

Tableau 2.1 Comparaison des stratégies des pays donateurs à l'égard de la programmation relative à la paix et aux conflits
Secteurs de dépense des donateursPays-Bas
(9)
Japon (10)Allemagne
(11)
Royaume-Uni
(12)
Fonds distinct pour la programmation relative à la paix et aux conflitsLe Ministère des Affaires étrangères néerlandais gère un fonds stable.Le Japon a contribué au Fonds des Nations Unies pour la sécurité humaine (FDNASH)Sans objetLes comptes pour la prévention des conflits à l'échelle mondiale sont gérés conjointement par le ministère du Développement international et le ministère de la Défense
Ensemble de l'administrationLe programme stratégique de 2008 expose une stratégie en matière de politique étrangère pangouvernementale et intégrée.Sans objetLe plan d'action du gouvernement allemand est une stratégie interministérielle pour la prévention de crises civiles, la résolution de conflits et au lendemain des conflits, et de la consolidation de la paix. Ce plan est fondé sur le Federal Ministry for Economic Cooperation and Development.Le Public Service Agreement 2005-2008 du gouvernement du Royaume-Uni décrit que les ministères du gouvernement travaillent ensemble à la prévention de conflits.

2.3 Contexte canadien

Constatation 2 :
Le gouvernement du Canada, par l'intermédiaire d'annonces dans une multitude d'enceintes internationales, a déclaré son engagement à l'égard de la consolidation de la paix, d'initiatives de stabilisation et de reconstruction ayant pour cible la promotion d'une gouvernance démocratique, des droits de la personnes et de la primauté du droit, comme une priorité de sa politique étrangère. Le mandat du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et les activités l'appuyant, correspondent aux priorités du gouvernement du Canada.

Depuis janvier 2006, le gouvernement du Canada a, dans une multitude de forums internationaux, déclaré son engagement à répondre aux crises internationales, qu'elles soient d'origine naturelle ou humaine, et à soutenir la consolidation de la paix, au lendemain de la stabilisation des conflits et des efforts de reconstruction dans les pays en crise ou vulnérables. Par exemple, en mai 2006, le premier ministre a réitéré l'appui du Canada en faveur de la paix et les efforts de stabilisation au lendemain du conflit au Soudan, faisant remarquer que le Canada : « adoptera une approche en deux volets, c'est-à-dire que nous diviserons nos efforts entre l'apport à l'aide humanitaire et le maintien de la paix. Une fois conjugués, ces efforts contribueront à régulariser et à stabiliser la région, première étape nécessaire pour que le processus de paix puisse être une réussite. »

En septembre 2006, le premier ministre du Canada, devant l'Assemblée générale des Nations Unies, a indiqué : « l'opération de sécurité et de reconstruction multinationale en Afghanistan est à la fois la plus grande mission de l'ONU et la plus importante mission internationale du Canada, » tout en faisant référence aux contributions du Canada pour l'appui à la paix et à la stabilisation à Haïti, au Soudan et au Moyen-Orient. En juin 2007, à Berlin, au Sommet de l'Union européenne, le premier ministre a déclaré que le Canada et l'Union européenne partagaient le même intérêt pour la promotion « [d'] un ordre international fondé sur un multilatéralisme efficace, sur le droit international, sur la démocratie, sur la primauté du droit et les droits de la personne. » Cet intérêt est également partagé pour le renforcement « des capacités des Nations Unies en matière de gestion des crises et de consolidation de la paix. » Par cette déclaration, le premier ministre renvoyait directement au rôle et aux efforts du GTSR.

Ces grandes priorités internationales se retrouvent dans l'architecture des activités de programmes (AAP) du MAECI, où se dresse une liste des programmes d'un ministère, et correspondent aux ressources et aux responsabilités liés aux objectifs stratégiques et aux sous-activités. Le FPSM et le GTSR, qui sont indiqués en tant que sous-activité dans l'architecture des activités de programmes, soutiennent le premier objectif stratégique du Canada, qui est de : « mobiliser la communauté internationale au vu des bienfaits et des avantages du Canada, en conformité avec les intérêts et les valeurs des Canadiens. » Le FPSM y parvient en rendant des ressources disponibles pour soutenir le gouvernement canadien, qui avait déclaré sont intérêt à répondre aux crises et à apporter une stabilité dans les pays en crise, par la promotion de la démocratie, la primauté du droit et les droits de la personne.

Les exemples de l'engagement du Canada à répondre aux crises sont nombreux. En mai 2006, le gouvernement du Canada s'est engagé à verser 4,1 millions de dollars canadiens pour appuyer les efforts du Groupe des Affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH/GHA) lors du tremblement de terre de l'Île de Java. Le IRH/GHA agissait à titre de centre de coordination pangouvernemental. Comme exemples plus pertinents concernant le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, le gouvernement du Canada a annoncé des engagements nouveaux envers Haïti, en juillet 2006, à Port-au-Prince, lors de la Conférence internationale pour le développement économique et social d'Haïti, totalisant 520 millions de dollars canadiens sur une période de cinq ans (2006-2011),(13) et envers le Liban en 2006, alors que le premier ministre du Canada a annoncé la création du Fonds d'aide au Liban et le versement de 25 millions de dollars canadiens pour répondre efficacement aux besoins de relève, à la reconstruction rapide et à la stabilisation.(14) Ce ne sont que quelques exemples de réponse du gouvernement canadien aux situations des États fragiles en quête de l'apport du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction dans un contexte pangouvernemental et dans certains cas, d'une participation programmatique directe.

En résumé, le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales demeure attentif et coopératif aux priorités stratégiques du gouvernement canadien à l'échelle internationale et demeure une importante ressource à promouvoir.

Constatation 3 :
Au Canada, il y a eu quelques changement dans le paysage institutionnel concernant les interventions en cas de crise, la consolidation de la paix, la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction s'est adapté à ces changements pour éviter les chevauchements et les désaccords, avec plus ou moins de succès.

Le Canada a deux fonds importants dédiés aux questions relatives à la paix et aux conflits. En octobre 1996, le gouvernement du Canada lançait l'Inititiative canadienne de consolidation de la paix, par suite d'un effort commun entre le MAECI et l'ACDI. En avril 1997, l'ACDI a créé son propre Fonds de consolidation de la paix, en complément de celui du MAECI, autrefois appelé Programme de la sécurité humaine, et maintenant intitulé Programme Glyn Berry. Ce dernier est un sous-programme du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Le Fonds de consolidation de la paix de l'ACDI et les composantes du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales partagent les mêmes centres d'intérêts, c'est-à-dire la promotion de la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit.(15) Ils se partagent également les bénéficiaires. Par exemple, à un certain moment, les deux entités, c'est-à-dire le Fonds de consolidation de la paix de l'ACDI et le Programme de la sécurité humaine, ont fourni un soutien financier au Centre Pearson pour le maintien de la paix : le premier a fourni le financement de base et le deuxième, le financement d'un projet en particulier. Conscients du risque d'un chevauchement et du dédoublement des efforts, le MAECI et l'ACDI ont convenu, au moyen d'un Protocole d'entente (PE), d'assurer la coordination et la synergie entre les deux ministères.

En plus des fonds susmentionnés, quelques autres sources de financement, telles que les 25 millions de dollars du Fonds d'aide au Liban et le fonds de réserve en cas de crise, ont émergé et peuvent être utilisées pour répondre aux besoins de relève, de reconstruction rapide et de stabilisation.(16)

Ces autres fonds ont souvent des mandats connexes; par exemple, des 25 millions de dollars versés au Fonds d'aide au Liban près d'un million de dollars a été investi pour contrer les activités liées aux mines terrestres.

Depuis la mise en oeuvre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, il y a eu d'autres modifications, dont l'établissement des groupes de travail sur le Soudan et l'Afghanistan et le lancement, en octobre 2006, du Bureau de la gouvernance démocratique de l'ACDI, qui représente l'ajout d'un nouvel intervenant dans le domaine de la stabilisation et de la reconstruction au lendemain des conflits.

Nous aborderons plus loin dans ce rapport les réponses variées du GTSR à tous ces changements (par exemple, le fait de se diriger vers une coordination pangouvernementale).

Haut de la page


3.0 La programmation du fonds pour la paix et la sécurité mondiales

3.1 Introduction

Ce chapitre vise plusieurs objectifs. Il examine : i) la pertinence du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales à titre de fonds; ii) le caractère approprié de l'élaboration du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales; iii) dans quelle mesure le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est bien gouverné et géré.

3.2 Pertinence

L'objectif de cette section est d'évaluer dans quelle mesure le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales continue d'être raisonnable en fonction des trois différents points de vue suivants : i) Les politiques canadiennes, les priorités et les engagements internationaux; ii) Les pratiques exemplaires internationales; iii) Les besoins des États fragiles.

Constatation 4 :
Le FPSM continue à combler un déficit sur le plan du financement, ce qui augmente la capacité du Canada à intervenir rapidement dans les crises internationales, à honorer les engagements de Saint-Pétersbourg pour aider à soutenir la capacité de renforcement de la paix mondiale, et à fournir des ressources permettant au Canada de faire avancer les questions de la prévention de conflit, des interventions en cas de crise, de la protection civile et de la stabilisation des objectifs au lendemain d'un conflit.

Depuis vingt ans, on reconnaît de plus en plus qu'il existe une zone de chevauchement dans la programmation entre la sécurité et le développement des États fragiles. Cette zone, communément appelée « consolidation de la paix, » est de plus en plus reconnue comme représentant une suite d'interventions englobant la prévention de conflits, la gestion de conflits et la stabilisation au lendemain de conflits.

La consolidation de la paix ayant évolué de manière à prendre une forme d'intervention intégrée, une gamme de nouveaux programmes innovateurs ont été élaborés pour atteindre ce but (réforme de la sécurité et de la justice, justice transnationale, gouvernance, primauté du droit, etc.). Ces programmes ont nécessité, en retour, la mise en place d'organisations et d'états supranationaux pour réexaminer et réviser les arrangements institutionnels requis pour remplir les objectifs et les engagements fixés.(17)

En 2005, selon ces nouvelles pratiques, le Canada a formellement adopté une stratégie « 3D » pour combler les besoins en matière de sécurité, de paix et de développement des États fragiles. Grâce à cette stratégie « 3D », la Diplomatie est passée au rang de troisième élément de cette démarche, aux côtés de la Défense et du Développement, et ce, dans l'optique d'obtenir une approche pangouvernementale innovatrice dans les situations de conflits.(18)

Pour soutenir la mise en oeuvre de ce modèle « 3D », le gouvernement canadien a reconnu qu'il avait besoin de combler l'insuffisance de financement pour les activités de consolidation de la paix. Depuis 2005, les ressources d'intervention en cas de crises et de consolidation de la paix proviennent, selon les besoins du moment et dans une large mesure, du budget de l'Aide publique au développement (APD). Cela a non seulement grevé ce budget, mais a nécessité que l'ACDI aille périodiquement au delà de son mandat avec l'APD. Dans le même ordre d'idées, les mandats des autres ministères, notamment celui du ministère de la Défense nationale (MDN), ont également limité les ressources pouvant être affectées aux activités de consolidation de la paix. Ainsi, le gouvernement a établi le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales pour : i) fournir un mécanisme régularisé de financement en vue d'une intervention rapide en cas de crise internationale; ii) respecter les engagements du Canada pour la consolidation de la paix; iii) combler un déficit de financement.

Fonds semblables au Fonds pour la paix et la sécurité mondiales - Les mécanismes des autres pays

Il est intéressant de remarquer que l'établissement du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est en accord avec les pratiques émergentes des pays aux vues similaires, tels que le Royaume-Uni (où le Trésor public a dédié des ressources dans le cadre du Global Conflict Prevention Pool et de l'Africa Conflict Prevention Pool), et les Pays-Bas (qui a établi le Stability Fund), et ce, dans un effort pour promouvoir l'uniformisation des politiques et des programmes au vu de leur approche pangouvernementale pour la sécurité et le développement.(19)

Wolfgang Koerner, Réforme du secteur de la sécurité : la diplomatie de la défense, (PRB 06-12E), Service d'information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 3 p. Internet 

En 2007, l'objectif à l'origine de la création du FPSM continue d'être pertinent. Le FPSM est le seul fonds qui procure un montant significatif dédié aux ressources pour la consolidation de la paix. Cela favorise les synergies et le partage de ressources entre les ministères du gouvernement du Canada, dans le but de combler les besoins internationaux en matière de consolidation de la paix.

La seule autre organisation du gouvernement qui se consacre tout particulièrement à la consolidation de la paix est le Fonds de consolidation de la paix de l'ACDI, fondé en 1997. Bien les objectifs de ce fonds soient semblables à celui du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, particulièrement en ce qui concerne la thématique des priorités du Programme Glyn Berry pour la paix et la sécurité, son budget est plus petit (10 millions des dollars annuellement, comparativement à celui du FPSM, qui s'établit à 100 millions de dollars). De plus, le fonds de l'ACDI est centré sur le développement de la capacité des organisations internationales, principalement des ONG, qui travaillent dans le domaine de la prévention de conflits et de la consolidation de la paix.

Constatation 5 :
Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) comble une lacune institutionnelle. Ce groupe favorise une approche pangouvernementale canadienne lors des interventions en cas de crises, des opérations de paix, de la prévention de conflits et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits. Le GTSR permet également au Canada de respecter ses engagements internationaux.

La pratique exemplaire de la part de la communauté internationale tendent à indiquer que les approches pangouvernementales à l'égard des situations dans les États fragiles, qui permettent de coordonner les initiatives en matière d'économie, de développement, de diplomatie et de sécurité, contribuent à l'efficacité et à l'amélioration des résultats des programmes sur la paix et la gestion de conflits. De plus, il a été constaté que le modèle pangouvernemental est un important complément aux engagements pris en 2005, dans la Déclaration de Paris, sur l'efficacité de l'aide.(20) Cela donne à penser qu'une gestion efficace d'un fonds, tel que le FPSM, requiert idéalement une entité de gestion comparable au GTSR, auquel on a conféré des rôles et responsabilités semblables.

Selon des interlocuteurs-clés rencontrés en entrevue et par suite de l'examen des documents, il appert qu'avant l'établissement du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, la démarche adoptée par le Canada pour coordonner les politiques et la programmation en matière de paix et de gestion des conflits, nécessitait la formation d'entités ad hoc parallèles à la direction (équipes de gestion de crise, groupes interministériels, etc.). Ces entités étaient perçues comme inefficaces, coûteuses en temps, en particulier lors d'activités à plus petite échelle. En outre, ces entités ad hoc avaient tendance à se concentrer sur la coordination d'une intervention canadienne au lendemain des conflits; par conséquent, ses actions n'allaient pas dans le sens d'une analyse conflictuelle avant un conflit ou vers la prévention. Compte tenu du fait que cette dernière façon de procéder constitue un élément clé des politiques internationales liées aux États fragiles, il fallait créer un mécanisme institutionnel qui aurait la capacité permanente : a) de surveiller les situations de crise; b) d'établir et de soumettre rapidement une politique intégrée et des programmes d'intervention dans les domaines de la prévention de conflits; c) de coordonner et d'utiliser l'expertise des autres ministères et agences du gouvernement, aussi bien que celles des ONG ou du secteur privé pour une intervention en cas de crise. Ces besoins ont été reconnus par le gouvernement du Canada, justifiant ainsi de manière soutenue une entité qui agisse de manière proactive en analysant un conflit avant que ne surgisse la crise et en privilégiant la prévention. En conclusion, dans sa gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, le Groupe de travail pour la statibilisation et la reconstruction administre un mécanisme institutionnel afin que le Canada puisse honorer ses engagements inhérents aux Sommets du G8 de Sea Island et de Saint-Pétersbourg.

C'est ainsi qu' il y a eu, au cours des dernières années, un changement important sur le plan institutionnel, à savoir la création d'entités ad hoc officielles et non officielles (par exemple, le Groupe de travail sur l'Afghanistan, le Groupe de travail sur le Soudan et le Comité de direction pour Haïti), afin de répondre aux crises pour lesquelles l'envergure de l'intervention canadienne nécessitait des mécanismes spécialisés centrés sur les pays aux rôles institutionnels semblables à celui du GTSR. À l'origine, il était prévu que le GTSR aurait besoin de tels mécanismes. Ceux-ci font maintenant partie d'une série d'options qui sont présentement utilisés par le gouvernement dans sa coordination pangouvernementale des interventions en cas de crises. À la suite de ce changement institutionnel, le créneau du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction est maintenant de répondre aux crises dès le début et de soutenir l'établissement de mécanismes supplémentaires et indirects, le cas échéant, à l'appui d'une intervention accélérée en cas de crise importante.

Groupes de travail

Du point de vue organisationnel, la capacité d'intervention d'une « entité permanente » est limitée, et ce, même si des plans en cas d'urgence immédiate sont en place pour faire face à une crise. Cette limite est délimitée par la rentabilité au regard d'une réserve permanente de « ressources ».

Selon les témoignages des interlocuteurs du GTSR, livrés lors des entrevues, il y a un consensus selon lequel dans certains cas, pour l'Afghanistan par exemple, l'ampleur de l'intervention canadienne était si importante qu'il aurait été impossible de la gérer.

Constatation 6 :
Les priorités du FPSM sont en accord avec les pratiques exemplaires internationales en matière d'intervention en cas de crise, de prévention de conflits et de consolidation de la paix.

Une évaluation comparative des priorités du FPSM a été réalisée à l'égard des tendances actuelles à l'échelle internationale concernant la prévention de conflits et la consolidation de la paix. Cette évaluation laisse entrevoir un degré élevé d'alignement entre ces deux aspects. Sur le plan politique, la cohérence est considérable entre la politique canadienne relative aux États fragiles et les politiques des gouvernements aux vues similaires quant aux aspects suivants : l'origine des conflits, l'accent mis sur la prévention par des stratégies de développement, le soutien aux droits humains et à la démocratie, l'approche diplomatique pour prévenir les conflits, et les contributions pour consolider la sécurité des personnes.(21) De plus, il y a une cohérence manifeste entre les politiques canadienne et onusienne en matière de développement. Enfin, les fondements stratégiques du FPSM correspondent aux lignes directrices de l'OCDE, pour ce qui est de soutenir la prévention des conflits violents.(22)

Du point de vue de la programmation (par exemple pour le sous-programme et le secteur thématique), et selon le projet, les priorités et les investissements dans la programmation relative au FPSM sont conformes à la plupart des éléments de la palette Utstein.(23) En outre, il est possible de démontrer que le mandat du GTSR, visant à coordonner une intervention pangouvernementale stratégique et en matière de programmation en cas de crises, soutient d'autres éléments de la palette Utstein, qui ne sont pas directement compris dans le mandat du FPSM.

La palette Utstein

Une série de thèmes et d'activités sont considérés comme ayant contribué à façonner la paix et la prévention de conflits, notamment : la réforme de la justice et des institutions de sécurité, la bonne gouvernance, le développement socio-économique, et la création d'une culture de justice véritable et de réconciliation.

Ces catégories proviennent de la mise à jour adaptée de la Utstein palette, telle que présentée en 2007, dans la fiche d'information de l'OCDE-CAD, intitulée Evaluation Conflict Prevention and Peace Building (CPPB) Activities.

Constatation 7 :
En général, les objectifs du GTSR, qui visent à soutenir des interventions pangouvernementales en cas de crise rapides et coordonnées par le truchement du FPSM, sont pertinents compte tenu du contexte et des besoins prioritaires des États fragiles. De plus, ils sont en accord avec les pratiques exemplaires internationales. Cependant, la conformité à ces pratiques exemplaires est variable.

Les objectifs fondamentaux du GTSR et du FPSM sont largement alignés sur les pratiques exemplaires internationales, tels que les « 10 principes » de l'OCDE et la Palette Utstein décrits ci-dessus. Dans certains cas, il a été constaté que les défis opérationnels ont limité la capacité du GTSR à se conformer à ces pratiques. En voici des exemples :

  • Interventions souples et rapides, mais avec une vision et un engagement à long terme : Lors des interventions en cas de crises, il est fondamental que l'action se déroule en temps utile et en étant suffisamment souple pour être en mesure de répondre aux urgences et de changer rapidement de scénarios, si nécessaire. Cela dit, les États fragiles requièrent également une vision et un engagement financier à long terme. Selon les Principes pour l'engagement international dans les États fragiles du Comité d'aide au développement de l'OCDE, l'approche devrait faire en sorte : « [d']agir vite... mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite. » Compte tenu des faibles capacités dont disposent les États fragiles et de l'ampleur des problèmes auxquels ils sont confrontés, le renforcement des capacités des institutions principales exige un engagement d'au moins 10 ans. Cependant, le FPSM a été créé pour intervenir en cas de crise internationale rapidement et avec souplesse à court et à moyen terme. Ces délais d'exécution ne sont pas un problème en soit, si les interventions initiales soutenues par le FPSM sont subséquemment prises en charge par un autre bienfaiteur. Même si l'approche pangouvernementale, du moins en théorie, mène au maintien de la promesse de faciliter la transition dès la stabilisation immédiate jusqu'au développement à long terme, la pratique a confirmé que cela posait de multiples problèmes. Les mécanismes de soutien à la transition demeurent peu évolués et les risques inhérents sont liés à la durabilité et l'impact de l'investissement.

    Dans le territoire d'action du FPSM désigné par le gouvernement canadien, les interventions souples et rapides ont généralement été un succès. Il y a quelques exemples où les ressources ont été mobilisées et déployées très rapidement. Cependant, les personnes interrogées ont également constaté que dans certains cas, le long processus d'approbation relatif à certaines initiatives a donné lieu à des occasions manquées. Les préoccupations des personnes interrogées s'orientaient vers la capacité du FPSM à intervenir rapidement lors de nouvelles crises, en raison de la nécessité d'obtenir l'approbation de l'organisme central avant d'agir.
  • [Traduction] La participation locale et la liberté de dialogue, selon Tschirgi :(24) « La consolidation de la paix est, à la limite, un exercice politique. L'un des grands défis auxquels font face tous les intervenants externes consiste à se demander comment influencer les processus politiques de façon positive. La consolidation de la paix requiert un réexamen fondamental des termes d'engagement entre les intervenants internationaux, nationaux ou infranationaux, y compris les gouvernements, les communautés, les ONG, et les autres groupes sociaux ou politiques dans les zones de conflits. » Les interventions de consolidation de la paix nécessitent qu'on sollicite et encourage la participation et l'appartenance locale, autant qu'un long et profond dialogue entre les interlocuteurs dans l'optique de trouver des solutions viables, renouvelables et globales. Cela est cependant plus facile à dire qu'à faire, particulièrement lors des situations de conflits où les personnes concernées peuvent se montrer hostiles ou peu coopératives face à un tiers qui intervient pour solutionner ce conflit. Jusqu'à maintenant, il semble y avoir peu d'indices que le GTSR a adopté une approche structurelle face à l'appartenance locale, même si, sur le plan opérationnel, quelques efforts ont été faits. Cela est attribuable, en partie, à l'absence d'une présence du FPSM sur le terrain à titre d'observateur de la programmation, et des situations forcément complexes et devant être prises en contexte sur place.

Sur le plan des interventions, compte tenu de la complexité des crises violentes dans les États fragiles, tous les intervenants liés à la consolidation de la paix doivent être conscients du fait que ce n'est pas tous les conflits qui sont arbitrables. Dans certains cas, même si on prétend vouloir aborder un aspect particulier du conflit, il pourrait y avoir des effets négatifs sur d'autres aspects de ce conflit. Pour cette raison, il est très important que tous les intervenants aient une connaissance approfondie du contexte de leur intervention, et qu'une analyse du conflit puisse être appliquée à toutes les interventions. On a rapporté que certains agents avaient utilisé, dans le cadre du FPSM, des méthodes d'analyse de conflits consistant en un amalgame d'approches utilisées par la Banque mondiale, l'Agence suédoise pour le développement international (SIDA), le ministère du Développement international du Royaume-Uni (DFID) et l'Agence américaine pour le développement international (USAID).(25) Cependant, aucun élément probant n'indique que ce cadre de travail a été systématiquement employé à l'échelle du FPSM, et il n'y pas non plus d'élément particulier qui suggère que l'analyse circonstancielle et les évaluations préliminaires ont été produites sur la base des constatations formulées dans ces analyses de conflits. Plusieurs personnes interrogées ont laissé entendre que l'analyse des conflits était, de prime abord, effectuée selon un examen sommaire du contexte, sur la foi, en grande partie, de témoignages par des promoteurs canadiens et d'autres donateurs mondiaux sur le terrain. Cette façon de faire peut représenter une lacune dans l'approche visant à garantir que les investissements dans le cadre du FPSM sont pertinents par rapport aux besoins des États fragiles.

3.3 Le caractère approprié de l'élaboration du Fond pour la paix et la sécurité mondiales

Cette section a pour objectif d'examiner le caractère approprié de l'élaboration du FPSM sous un certain nombre d'angles, notamment : i) la logique du programme; ii) les structures, la mise en oeuvre des stratégies et l'allocation des ressources financières et humaines, compte tenu des objectifs établis du programme; iii) la détermination des postulats, des risques et des stratégies d'atténuation.

Constatation 8 :
Il y a un consensus parmi les parties intéressées selon lequel la décision de placer le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales et le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction sous la responsabilité du MAECI était appropriée.

Compte tenu de la spécificité de chaque État donateur, il n'y a pas de consensus international sur la meilleure façon de conclure un arrangement institutionnel en ce qui à trait au financement et à la mise en oeuvre des activités liées à la Prévention des conflits et à la consolidation de la paix (CPPB).

En ce qui concerne ces arrangements institutionnels, il faut noter que selon les mandats, les capacités, et les potentiels des différentes organisations, la gestion d'un fonds, tel que le FPSM, nécessite des responsabilités de coordination pangouvernementale. Cette coordination sera différente selon qu'il s'agisse des agences de développement, des bureaux des affaires étrangères, et/ou des agences supraministérielles mises sur pied spécialement à cet effet. Alors qu'il y a clairement d'autres arrangements possibles (par exemple la création d'un bureau multiministériel), plusieurs personnes interrogées ont affirmé que, dans les limites du contexte canadien, étant donné les mandats accordés et les capacités des différentes organisations gouvernementales ayant un rôle international de programmation dans le domaine de la paix et des conflits, le MAECI était l'institution la plus appropriée pour gérer le GTSR, et ce faisant, le FPSM.

Constatation 9 :
Il y a un consensus selon lequel l'élaboration du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, tel que constitué dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et le Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) (sous les appellations CGRR et CVAR du FPSM), a des limitations en ce qui concerne la logique du programme. Ces limitations ont été un obstacle à la planification, à la gestion et à la production de résultats pour le FPSM.

Le GTSR et le FPSM ont été créés en 2005. Ils ont été élaborés rapidement et dans un contexte canadien et international sous haute pression. Conformément aux exigences du moment imposées par le gouvernement du Canada, les processus pour l'élaboration du GTSR et du FPSM ont été axés sur l'élaboration d'un CGRR et d'un CVAR, et le mémoire présenté au Cabinet (MC). Ces processus ont eu lieu entre mai et décembre 2005. Au même moment, le Canada a accéléré ses programmes pour soutenir le Soudan, ce qui a créé un autre processus très intensif. De plus, ce processus a inclus la plupart des mêmes personnes participant à la conception et à la préparation opérationnelle du GTSR et du FPSM. Par conséquent, cela a épargné du temps de travail au personnel pour élaborer la programmation et les détails opérationnels du FPSM, en couvrant tous les angles et en réalisant le tout de façon officielle.

Les étapes clés liées à l'élaboration du FPSM

  • Avril 2005 : Le GTSR et le FPSM sont ciblés dans l'Énoncé de politique internationale (EPI) à titre de nouvelles politiques et d'instruments de financement mis sur pied pour soutenir les engagements du Canada à l'égard de la consolidation de la paix.
  • Mai 2005 : Le gouvernement du Canada alloue 500 millions de dollars sur cinq ans au MAECI pour établir le GTSR.
  • Septembre 2005 : Le GTSR débute ses activités à titre de Direction générale au sein du Secteur de la sécurité internationale du MAECI.
  • Octobre 2005 : Approbation de la soumission provisoire du Conseil du Trésor, ce qui a permis au GTSR et au FPSM d'être opérationnel selon les modalités du Programme de la sécurité humaine.
  • Décembre 2005 : Le CGRR du FPSM est terminé et approuvé par la Direction de l'évaluation et le Secrétariat du Conseil du Trésor.
  • Septembre 2006 : Le CGRR met en application ses propres modalités.
  • Août 2007 : Le GTSR débute l'élaboration des modèles logiques pour ses trois sous-programmes.

L'étape de la conception du FPSM a culminé par l'élaboration du CGRR du FPSM qui, bien qu'ayant été soumis pour approbation en décembre 2005, n'a été formellement approuvé qu'en septembre 2006, c'est-à-dire plus de 17 mois après que le GTSR ait commencé ses opérations à titre de Direction générale relevant du MAECI. De courts délais sont normaux; toutefois, ils sont loin d'être idéaux lorsqu'il s'agit de questions complexes telles que la paix, les conflits et la coordination pangouvernementale. Il est prouvé que ce long délai a contribué à empêcher l'établissement du GTSR et la mise en oeuvre du FPSM. À la lumière d'un examen de l'élaboration du FPSM et d'entrevues réalisées auprès d'intervenants internes, et aussi à l'extérieur du MAECI, il semble que la première élaboration du programme comportait quelques lacunes.

Comme il a été noté auparavant dans ce rapport, le modèle logique du CGRR et le CVAR du FPSM conjugue le rendement logique du GTSR à celui du FPSM (voir ci-dessous). Par exemple, le modèle logique approuvé inclut une liste de plus de 50 données de sortie et résultats. Bien que la plupart de ceux-ci (70 p. 100) se concentrent sur les institutions canadiennes et/ou publiques, elle donnent l'impression trompeuse que l'objectif principal du FPSM est à l'avantage du Canada.

Faut-il avoir un modèle logique pour le GTSR ou pour le FPSM?

  • Il y a un lien évident entre le GTSR et le FPSM. Cependant, le regroupement de ce qui peut être appelé le rendement logique du GTSR et le rendement logique du FPSM sous l'en-tête CGRR/CVAR du FPSM a créé de la confusion quant à la différenciation des résultats du mécanisme du GTSR et du FPSM.
  • Dans le cadre logique approuvé, on peut affirmer que les résultats souhaités pour le GTSR éclipsent ceux du FPSM.
  • Rétrospectivement, le fait de rattacher l'élaboration du GTSR et du FPSM au même CGRR/CVAR (ou même possiblement dans le cadre d'un seul modèle logique) pourrait avoir nui à la clarté des deux programmes.

Malgré le but visé par le FPSM, les résultats ne sont pas ciblés par pays ou par région en crise, mais plutôt à l'échelle locale (financement individuel des organisations ou institutions), ou macroéconomique (renforcement des capacités à l'échelle mondiale ou régionale). En conséquence, le modèle logique approuvé ne fournit pas de bases solides pour guider la mise en oeuvre du FPSM, ni pour mesurer son succès. En plus, au niveau de l'agent de projet, plusieurs interlocuteurs ont constaté que les énoncés des résultats communiqués sont souvent vagues ou trop vastes, ce qui complique l'établissement de corrélations entre les investissements proposés et les résultats attendus. Selon ces interlocuteurs, le modèle logique est très complexe et difficile à suivre compte tenu des liens intermittents entre les différents paliers, qui ne sont par ailleurs pas clairs ou évidents. De plus, la plupart des résultats ne répondent pas aux critères SMART, qui sont associés à de bons énoncés des résultats.(26) Les autres limites constatées incluent : l'absence d'indicateurs définis et l'absence de données de références pour la majorité des extrants et des résultats ciblés, en plus de quelques lacunes dans la logique verticale entre les extrants et les résultats ciblés (par exemple, il n'est pas facile de déterminer quels extrants et résultats immédiats contribueront à l'amélioration de la cohérence pangouvernementale canadienne).

Les évaluateurs ont été informés que la logique de rendement a été volontairement élaborée de façon générique afin de conférer au GTSR une certaine souplesse pendant l'élaboration du FPSM. En réponse à la perception de scission entre les résultats de haut niveau communiqués dans le CGRR et les résultats d'initiatives particulières appuyées par le FPSM, une décision a été prise en vue d'élaborer des modèles logiques pour les trois sous-programmes dans le but d'établir un pont entre les deux entités.

Constatation 10 :
Les thèmes exposés et les approches adoptées selon le secteur et les projets relevant des trois sous-programmes sont appropriés, et malgré quelques chevauchements thématiques, ils sont en règle générale complémentaires. Cependant, le fondement du sous-programme du FPSM, tels qu'il est élaboré actuellement, nous semble fragile.

Les engagements du Canada et les activités prévues au sujet de la paix et des conflits sont apparus avant le FPSM et le GTSR. Par conséquent, le FPSM et le GTSR n'ont pas été élaborés à partir de zéro; on y a plutôt incorporé, regroupé et renforcé les initiatives existantes en plus d'y ajouter les nouveaux engagements prévus. Comme en témoignent les interlocuteurs clés interrogés, la motivation derrière l'élaboration des trois nouveaux programmes a varié et dans certains cas, cette motivation pouvait ne plus être pertinente compte tenu des réalités et des valeurs concrètes de la gestion du sous-programme. Tous les points de vue à ce sujet sont analysés dans cette section, et cette analyse se poursuivra dans les sections à venir.

Dans le cas du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), les motifs pour établir un sous-programme séparé ont été clairement dictés par le besoin de respecter les engagements pris lors du Sommet du G8 à Sea Island au sujet de la capacité financière et humaine. Comme il sera abordé plus loin, le POMSP constitue une entité cohérente de programmation apparentée à une « enveloppe » qui relève des deux autres sous-programmes. Le POMSP est une conséquence liée à la nécessité d'atteindre un certain niveau de clarté en ce qui concerne à la fois la cohérence conceptuelle et l'ampleur du financement des deux autres programmes (environ 2 p. 100 du budget total du FPSM). Malgré le caractère distinctif du mandat du POMSP comparativement aux autres sous-programmes, il y a un chevauchement sur le plan thématique avec le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM), particulièrement dans le domaine de la réforme du système de sécurité.

Sur la base de sa thématique canadienne claire à la faveur de la programmation en matière de consolidation de la paix et de prévention de conflits, le Programme de la sécurité humaine (PSH) a été intégré dans le FPSM. Cependant, le PSH a subi une restructuration; il a récemment été intégré au Programme Glyn Berry pour la paix et la sécurité (PGB), qui se concentre plus clairement sur les priorité du gouvernement du Canada. Cette restructuration n'a pas modifié de façon substantielle ses caractéristiques, ni même arrêté les chevauchements de priorités thématiques avec le Programme pour la paix et la sécurité mondiales. De plus, l'équipe de l'évaluation a constaté qu'il y a parfois des limites concernant l'alignement de la participation du Programme Glyn Berry avec les objectifs plus généraux du FPSM. Cela soulève des questions non seulement quant au caractère approprié du PGB, tel qu'il est actuellement structuré, et le fait qu'il relève du FPSM, mais à propos de sa pertinence à titre de sous-programme indépendant.

Il est permis de croire, en ce qui a trait à la taille du fonds et du mandat, que le Programme pour la paix et la sécurité mondiales forme le noyau central du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, et qu'en réalité, l'ensemble des objectifs du PPSM sont en principe identiques à ceux du FPSM. Compte tenu que le PPSM se focalise sur plusieurs pays différents ayant chacun des besoins différents, il a de la difficulté à gérer sa programmation (d'autant plus qu'il n'y a pas de document complet concernant son élaboration). La définition nominale du PPSM, à titre de sous-programme, n'apparaît pas ajouter de la valeur à la façon dont la programmation est planifiée, gérée et exécutée. Les unités de gestions fonctionnelles, dans ce cas, sont plutôt le pays et le secteur thématique, qui se chevauchent parfois avec les deux autres sous-programmes.

Le GTSR est pleinement conscient du risque de chevauchement entre les sous-programmes, et il a pris des mesures pour atténuer ce risque. Là où il y a clairement un chevauchement thématique entre les sous-programmes, des distinctions ont été introduites concernant les activités. Par exemple, dans le domaine de la réforme de la sécurité, qui fait partie du mandat du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) et du Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM), il a été décidé que le POMSP se concentrerait sur la capacité institutionnelle de développement concernant la formation, l'équipement et le soutien fonctionnel, tandis que le PPSM se concentrerait sur les dimensions législatives et sur la politique de développement de la réforme du système de sécurité. Des efforts semblables ont été déployés pour les activités qui se chevauchent entre le Programme Glyn Berry (PGB) et le PPSM, les activités dans le cadre du PGB étant axées sur l'élaboration de normes internationales par l'intermédiaire de mécanismes multilatéraux, tandis que les activités dans le cadre du PPSM se concentrent principalement sur les initiatives des pays spécifiques pour mettre en oeuvre lesdites normes. Ces distinctions, cependant, n'ont jamais été formellement documentées, et les directions fonctionnelles qui ont reçu la responsabilité de gestion du sous-programme fonctionnent généralement entre elles pour assurer le maintien obligatoire de tous les projets prévus.

Parfois, la distinction entre les sous-programmes nous a semblé subtile, surtout lorsqu'il s'agissait de déterminer quels sous-programmes ou interventions devaient être financés. À certains moments, l'établissement de ce qui est « convenable » est apparu comme du domaine financier plutôt que thématique. À d'autres moments, la nature du destinataire (multilatéral par rapport à bilatéral), est apparu comme un facteur déterminant. Et, à d'autres moments encore, l'élément central du soutien(élaboration des politiques comparativement au développement institutionnel a défini la légitimité visant à assigner un projet à un sous-programme plutôt qu'à un autre. Bien que cette souplesse comporte certains avantages, elle est incompatible avec la logique de fonctionnement d'un programme et soulève des questions à propos de l'utilité fonctionnelle liée à l'élaboration des trois sous-programmes.

L'affirmation selon laquelle la conception du programme pourrait être d'une utilité limitée est renforcée par l'alignement entre les trois sous-programmes et les quatre directions fonctionnelles. En ce qui concerne la valeur concrète, le leadership du sous-programme a été attribué à des directions fonctionnelles différentes. Cependant, dans plusieurs cas, les secteurs de sous-programmes donnés sont gérés dans des directions autres que celle désignée comme « dirigeante »; cela a pour résultat de diviser la responsabilisation. Cet aspect sera analysé à la section 3.5 du document.

En résumé, les appellations POMSP, PGB et PPSM à titre de sous-programmes sont erronées, car nous n'avons pas affaire ici à des caractéristiques normales d'un programme. Ce sont, à toutes fins utiles, des voies de financement, où les pays et les thèmes (c'est-à-dire les enveloppes) semblent ressortir à titre d'unités naturelles de gestion, ce qui laisserait entendre que les directions fonctionnelles devraient être rattachées, aux fins de rapport, aux enveloppes, et non aux sous-programmes.

3.4 La gouvernance du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

L'objectif de cette section est d'évaluer dans quelle mesure le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est bien gouverné par le MAECI, et bien guidé par les autres mécanismes spéciaux établis, comme le Conseil consultatif du GTSR. Dans cette section, on analysera les rôles joués par le Secteur de la sécurité nationale, le Conseil consultatif du GTSR, les groupes de travail dans les pays (Country Task Forces), le groupe de travail sur l'évaluation et le groupe de travail des États fragiles.

Constatation 11 :
Le Conseil consultatif du GTSR a eu un succès mitigé dans l'exécution de son mandat, tel qu'il avait été prévu dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et la présentation au Conseil du Trésor.

La présentation au Conseil du Trésor indique que le Conseil consultatif du GTSR est un mécanisme de la politique étrangère destiné à aligner les priorités géographiques et thématiques du gouvernement canadien à l'égard des États fragiles, et à assurer une cohérence dans l'affectation des ressources. Le Conseil consultatif du GTSR s'est vu attribuer trois grandes responsabilités qui sont énumérées dans le Tableau 3.1. La présentation au Conseil du Trésor stipule que le Conseil consultatif sera présidé par le GTSR et inclura des hauts représentants du MAECI, de l'ACDI, du ministère de la Défense nationale, du Bureau du Conseil privé, de Sécurité publique et Protection civile Canada et de leurs organismes, notamment la GRC, le Service canadien du renseignement de sécurité, et plusieurs autres, principalement au niveau des directeurs généraux.

La situation régionale par rapport aux priorités des pays

Selon les documents du GTSR examinés, les priorités stratégiques liées à l'engagement canadien à l'égard des pays et des régions pour la prévention de conflits et les initiatives de consolidation de la paix seront établies annuellement par le groupe de travail sur l'évaluation et le groupe des États fragiles.

Le groupe des États fragiles est responsable d'élaborer des stratégies pour toutes les régions des États fragiles sur la base des directives et des commentaires reçus du Conseil consultatif du GTSR. Une fois approuvées par les intervenants des ministères et des organismes, les stratégies sont présentées au Conseil consultatif du GTSR pour un examen final.

Plus de 90 p. 100 des répondants, provenant soit du MAECI, soit des autres ministères, qui ont commenté le Conseil consultatif du GTSR, ont mentionné que ce dernier était peu performant. Les commentaires formulés sont les suivants : [Traduction] « Le Conseil consultatif du GTSR ne fonctionne pas. », « Le Conseil consultatif du GTSR est inefficace. » et « Le Conseil consultatif du GTSR ne fonctionne pas bien. » Les procès-verbaux des réunions du Conseil consultatif du GTSR confirment l'affirmation selon laquelle le Conseil consultatif du GTSR ne remplit pas son mandat initialement prévu. Voir le Tableau 3.1.

Tableau 3.1 Observations sur la concrétisation des responsabilités du Conseil consultatif du GTSR
Les responsabilités du Conseil consultatif du GTSRObservations
Établir les politiques statégiques, les situations prioritaires et l'orientation du gouvernement canadien ence qui concerne États fragiles et les urgences complexes dans les limites du cadre de travail des autorités de chaque ministère.Une évaluation des procès-verbaux du Conseil consultatif du GTSR indique qu'il y a eu des efforts limités dans ce domaine. Le Conseil consultatif du GTSR a fourni quelques conseils au Groupe des États fragiles concernant la façon de présenter leurs recommandations au ministre.
Selon le rythme où les événements et les occasions se produisent au regard de crises et de priorités concurrentes définies dans les stratégies-pays intégrées particulières, évaluer régulièrement (annuellement ou plus fréquemment) les progrès réalisés quant aux jalons et aux stratégies de sortie, ainsi que le potentiel de réaffectation des ressources.À ce jour, le Conseil consultatif du GTSR n'a pas réalisé cette responsabilité. Cependant, il n'est pas évident que le Conseil consultatif du GTSR devrait avoir une telle responsabilité opérationnelle. Il apparaîtrait que celle-ci devrait plutôt être assumée par les autres, telle qu'une direction appropriée au MAECI, qui serait responsable des initiatives de financement du FPSM ou du GTSR.

Un rôle plus approprié tel qu'un comité consultatif inter-ministériel analyserait le FPSM d'un point de vue plus stratégique.

Échanger de l'information sur les programmes liés aux activités qui garantissent la complémentarité et évitent les chevauchements, tout en encourageant la formation de groupes de travail sur le plan opérationnel pour les pays, lorsque cela est requis.Les interlocuteurs interrogés affirment que le Conseil consultatif du GTSR a joué ce rôle de façon limitée en assistant au seul forum du FPSM dans lequel une variété de ministères ont joué un rôle dominant. Il est intéressant de noter que quelques interlocuteurs du MAECI ont laissé entendre que les ministères ont joué un rôle trop passif au Conseil consultatif du GTSR : les participants étaient là pour faire la cueillette des renseignements et « alimentaient peu le moulin ».

Dans un contexte plus général, quelques subventions pourraient être attribuées pour combler les lacunes au chapitre du rendement du GTSR. En tant qu'entité relativement nouvelle, les premières réunions seraient tout naturellement axées sur des sujets tels que l'établissement d'un consensus concernant les rôles et les responsabilités du Conseil consultatif du GTSR lui-même. De plus, d'après les réalités liées aux modalités, une partie du temps de réunion était également consacrée aux processus relatifs au Conseil du Trésor. Cependant, les analyses indiquent que de nombreux facteurs ont limité l'efficacité du Conseil consultatif du GTSR, notamment :

  • La justesse de la composition du Conseil consultatif du GTSR : Il n'est pas clair que le mandat du Conseil consultatif du GTSR relève de l'autorité décisionnelle des directeurs généraux, en particulier en ce qui concerne « l'établissement de politiques stratégiques pangouvernementales, de priorités et d'orientations en ce qui concerne les États fragiles et les urgences complexes dans les limites du cadre de travail de chaque autorité ministérielle ».
  • Les nouveaux mécanismes de la politique des affaires étrangères : Avec l'augmentation des engagements canadiens au Soudan, en Afghanistan et à Haïti, le gouvernement a créé des groupes de travail et, dans le cas d'Haïti, un comité directeur a été créé pour assumer officiellement le même genre de rôles et de responsabilités que le Conseil consultatif du GTSR. L'émergence de ces nouveaux mécanismes a contribué à introduire quelques ambiguïtés en ce qui concerne le rôle du Conseil consultatif du GTSR, et des chevauchements possibles et réels de responsabilités entre le nouveau mécanisme et celui du Conseil consultatif du GTSR. (Voir la Constatation 12 pour des détails).
  • La participation des directeurs généraux aux réunions : Un examen des procès-verbaux des réunions du Conseil consultatif du GTSR indique, qu'à ce jour, très peu de directeurs généraux ont assisté aux réunions. À l'exception du directeur général du GTSR, seuls deux ou trois directeurs généraux ont assisté aux réunions; cela laisse entrevoir un important désaccord entre les membres qui détiennent actuellement l'autorité au Conseil consultatif du GTSR, et ceux qui ont l'autorité selon leur mandat.
  • La fréquence des réunions : Bien que le Conseil consultatif du GTSR s'est réuni trois fois au cours de l'année civile 2006, il s'est passé une année complète entre la troisième et quatrième réunion, soit de l'automne 2006 à l'automne 2007. Ce calendrier de réunions ne semble pas être suffisant pour permettre aux membres du Conseil consultatif du GTSR d'exécuter leur mandat d'une manière sérieuse.
  • La représentation du gouvernement canadien aux réunions : Les réunions du Conseil consultatif du GTSR ont tendance à accueillir un grand nombre de participants. À ce jour, entre 16 et 25 personnes ont assisté aux quatre réunions. Lors des réunions, la participation des organisations a grandement varié. Le GTSR et ses directions fonctionnelles ont été bien représentés, avec une participation de près de 100 p. 100 à chaque réunion. Les autres ministères ont également été bien représentés. Cependant, la participation des directions géographies du MAECI a varié grandement (de 2 à 19 participants par réunion). Dans certains cas, plus de cinq personnes provenaient de la même organisation ou unité assistant aux réunions du Conseil consultatif du GTSR, ce qui a contribué à diminuer l'efficacité. Aucun protocole n'est établi pour ce qui est de faire la distinction entre les responsabilités individuelles et les obligations des membres qui constituent le « coeur » du Conseil consultatif de GTSR, de celles des autres observateurs.

Il y a un consensus parmi les personnes qui ont été interrogées, provenant soit de l'interne ou de l'externe du MAECI, selon lequel une gestion efficace du FPSM requiert une entité comme le Conseil consultatif du GTSR. Cependant, pour être efficace, une telle entité doit avoir un mandat approprié, et avoir clairement défini les responsabilités liées à la prise de décision et désigné les membres qui sont autorisés à prendre de telles décisions. Quelques personnes interrogées citent en exemple le comité du sous-ministre adjoint qui régit le Protocole d'entente ACDI-MAECI pour définir ce à quoi pourrait ressembler le Conseil consultatif du GTSR. D'autres personnes ont réitéré le besoin d'une structure de gouvernance multiniveaux, pleinement fonctionnelle, apparentée à ce qui existe pour Haïti : un comité du SM qui établit les politiques, un comité de SMA qui prépare les stratégies pour la mise en oeuvre des politiques, et un comité des directeurs généraux qui surveille la mise en oeuvre des stratégies et qui présente les résultats aux niveaux supérieurs. Peu importe comment les décisions sont prises, il est clair que le mandat et les modalités opérationnelles du Conseil consultatif du GTSR ont besoin d'être révisés, soit dans le but d'authentifier la prise de décisions de l'organisation, soit dans le but d'ajuster son mandat et son autorité à poursuivre son rôle de consultation. Lors d'une réunion récente tenue en novembre 2007, le Conseil consultatif du GTSR s'est penché sur cette question.

Constatation 12 :
Les relations entre les nouveaux mécanismes de politique étrangère, tels que les groupes de travail dans les pays (Country Task Forces) et le Conseil consultatif du GTSR n'ont pas été complètement et officiellement clarifiées. Cela a contribué à introduire quelques ambiguïtés en ce qui concerne les responsabiltés à l'égard du Conseil consultatif du GTSR et du GTSR.

Au cours des dernières années, de nouveaux mécanismes et de nouvelles entités (p. ex., les Country Task Forces ou les comités directeurs), ont vu le jour. Ces entités ont été établies de plusieurs façons. Par exemple, les groupes de travail pour le Soudan et l'Afghanistan ont été formés sous l'égide du gouvernement canadien. Le comité directeur pour Haïti et ses sous-organismes ont été décrits par les personnes interrogées comme « autosuffisants » pour ce qui est de répondre aux enjeux relatifs au rôle du Canada en Haïti, et qui ne sont pas inclus dans le mandat du GTSR. Bien que le mandat pangouvernemental des groupes de travail et des comités s'étende au-delà du FPSM, il faut garder à l'esprit que le mandat du Conseil consultatif du GTSR ne se limite pas au FPSM.

Là où des mandats officiels existent, il y a quelquefois des chevauchements qui remplacent les rôles qu'on s'attend à voir joués par le Comité consultatif du GTSR et le GTSR (voir l'encadré de la page suivante). Dans le cas de l'Afghanistan, il semble que les deux entités « ont négocié », au fil du temps, réactivement plutôt que proactivement, sur la base d'accords et de consensus (par exemple, au sujet de questions telles que le contrôle et la présentation de rapports concernant des initiatives financées par le FPSM). Ceci est rendu plus difficile par le fait que chaque organisme a un mandat différent (voir l'encadré de la page suivante). Pour la plupart des intentions et des objectifs il n'existe aucun accord officiel écrit en matière de responsabilisation entre les groupes de travail, le GTSR et le Conseil consultatif du GTSR. Cet sujet a également été mis en relief dans le premier rapport annuel du GTSR.(27)

Les mécanismes de la politique étrangère

Le modèle du Groupe de travail sur l'Afghanistan (FTAG) :

Le Groupe de travail a assumé un rôle de chef de file en matière de politiques et de coordination relatives à la participation pangouvernementale du Canada en Afghanistan. Alors qu'il existe une coopération entre le GTSR et le FTAG - en effet, le GTSR, par le truchement du FPSM, verse le salaire de plusieurs agents du FTAG, on s'inquiète du fait ue le GTSR pourrait être tenu responsable du rendement et de résultats à l'égard desquels il na plus l'autorité de prendre des décisions stratégiques.

Le modèle du Groupe de travail sur le Soudan (FSDN) :

Ce modèle a été caractérisé comme « hybride » puisque le GTSR et le FSDN en partagent la coordination pangouvernementale et la responsabilisation.

Le Comité directeur pour Haïti :

Selon ce modèle, la responsabilité de la coordination pangouvernementale incombe à la Direction des relations bilatérales - hors du cadre du GTSR, au moyen d'une série de structures parallèles (comités ministériels, du SMA et du SM, ainsi que des groupes de travail opérationnels). Le GTSR dirige le Groupe de travail sur Haïti, qui rend compte au Comité directeur.

Les autres pays - Les thèmes :

C'est GTSR qui tient le premier rôle en ce qui concerne la prévention de conflit et la consolidation de la paix en collaborationavec le Bureau géographique (ex. Ouganda).

3.5 La responsabilisation

Constatation 13 :
Il existe une ambiguïté considérable dans les systèmes de responsabilisation concernant tous les niveaux de mise en oeuvre du FPSM.

Alors que la responsabilité absolue du FPSM repose clairement sur le Secteur de la sécurité nationale, l'équipe de l'évaluation considère qu'il est excessivement difficile de se représenter les responsabilités et l'obligation de rendre compte au niveau des sous-programmes.

La responsabilisation pour la coordination pangouvernementale

Les rôles, les responsabilités et la responsabilisation pour la coordination pangouvernementale entre le GTSR, les groupes de travail variés et autres organismes émergents similaires sont complexes et souvent mal définis. Il semble qu'il y ait au moins quatre modèles de responsabilité pangouvernementale qui se développent. Ce qui est significatif dans les trois premiers modèles c'est que, pour la plupart des intentions et des objectifs, il n'y a aucun écrit officiel ou de commun accord en ce qui concerne les rôles et les responsabilités.(28) Ce sujet a également été mis en relief dans le premier rapport annuel du GTSR.

Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) définit la responsabilité de la manière suivante : « la responsabilité tient à l'obligation de répondre de ce qu'on a (ou n'a pas) accompli et qui a une importance ou une valeur, » faisant remarquer également que la responsabilité « est perçue comme assumée et (ou) convenue par chacune des parties dans une relation de responsabilisation reconnue, même lorsqu'une partie délègue, dans les faits, des responsabilités à l'autre. »

Bureau du vérificateur général du Canada. Politiques générales, définition, mandat, responsabilisation, accès à l'information, 2004.

La responsabilité au niveau du programme

Au niveau de la gouvernance du programme, il n'est pas facile de déterminer où se situe la responsabilisation en ce qui concerne le rendement du FPSM, le contrôle des résultats et la présentation de rapports. Par exemple, le Conseil consultatif du GTSR a le mandat d'examiner régulièrement les progrès réalisés par le GTSR et le FPSM. Comme il a été mentionné ci-dessus, à ce jour, le GTSR a seulement présenté un avant-projet de rapport en cette matière qui, au moment où ce rapport a été rédigé, n'a pas été présenté au Conseil consultatif du GTSR. Toutefois, il est suspect, au vu du rôle du Conseil consultatif du GTSR, de savoir s'il est le dépositaire approprié pour la responsabilité au niveau du programme. De plus, bien que le GTSR présente des rapports au Secteur de la sécurité internationale (IFM) (par exemple, le GTSR a présenté le Rapport ministériel sur le rendement à IFM), il n'est pas facile de déterminer ce que IFM contrôle, et ses exigences à l'égard du GTSR et du FPSM concernant les rapports.

Ambiguités multi-niveaux en matière de responsabilisation

En ce qui concerne l'Afghanistan, le Groupe de travail sur l'Afghanistan (FTAG) établit les priorités en matière de politiques et de programmation pour l'Afghanistan. Plusieurs membres du personnel du FTAG sont rémunérés par le FPSM, et ceux-ci ont pour tâche de cibler, d'élaborer et de contrôler les projets du FPSM (bien qu'ils se rapportent en apparence au FTAG et non à une direction fonctionnelle du GTSR). Les dirigeants du FTAG ont déclaré qu'au GTSR, le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix dirige l'enveloppe de l'Afghanistan -- le directeur autorisant les paiements -- bien qu'ils ont aussi des projets gérés par le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix issus de ce secteur. Encore une fois, l'équipe d'évaluation n'a pas pu déterminer où se situait la responsabilité absolue.

La responsabilité au niveau des sous-programmes, des enveloppes et des projets

Les personnes interrogées ont suggéré que la responsabilité à l'égard du FPSM à ces niveaux est le mieux décrite comme « un modèle de responsabilité partagée, » ce à quoi certains répondants ont appelé « la gestion matricielle et le système de responsabilisation. » L'équipe d'évaluation considère que très souvent, il n'était pas évident de situer la responsabilité dans ce modèle. Le Tableau 3.2 ci-après examine le statut de la « responsabilité » à l'égard des sous-programmes.

Tableau 3.2 Observations liées à la responsabilité du FPSM aux niveaux des sous-programmes, des secteurs et des projets.

Sous-programmeObservations
POMSPAu POMSP, la structure de gestion et de responsabilisation est claire. Ceci est peut-être le reflet de la clarté du mandat du POMSP, qui a comme objectif de réaliser les engagements du Canada pris lors du Sommet du G8 à Sea-Island. Ce mandat permet au programme de fonctionner normalement et de manière cohérente.
PGBHuit directions bénéficient du financement du Programme Glyn Berry, dont la Direction générale des enjeux mondiaux (GHD). Au total, près de 70 p. 100 des fonds sont employés par GHD. Alors que le directeur principal de la haute direction du GTSR a clairement l'autorité d'autoriser les paiements, les personnes interrogées ont identifié deux personnes qui, selon leur perception, étaient les « dirigeants » du PGB (le directeur principal et l'agent principal de programme - GHS). De plus, avec les 14 enveloppes ciblées pour l'année financière 2007-2008, les huit directions ont été désignées « responsables » d'un moins une enveloppe, dont deux qui sont dirigées conjointement par deux directions. Cependant, la nature de cette responsabilité, et la responsabilité s'y rattachant, n'ont pas été clairement définies ou documentées. De surcroît, la haute direction du GTSR a récemment, avec l'accord de la Direction des politiques de la sécurité humaine (GHS), délégué sa responsabilité de présenter à GHS des rapports sur le PGB pour les années 2006-2007, bien qu'il ne soit pas clair où la responsabilité de cette fonction se situera dans l'avenir. Au moins une unité à l'extérieur du GTSR a rapporté une certaine confusion à cet égard.
PPSMLes structures de responsabilisation du Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) sont extrêmement emmêlées.Par exemple, le secteur pour Haïti est dirigé par le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC), et son directeur autorise les paiements pour cette enveloppe. Cependant, plusieurs projets concernant Haïti sont dirigés par les agents du Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP), qui en assument la responsabilité et présentent des rapports au directeur de IRP. Cependant, IRC et IRP sont tous les deux tenus de rendre compte au directeur général de la haute direction du GTSR (IRD). L'équipe de l'évaluation a observé une absence d'accord concernant la nature et la portée de la responsabilité. Dans le cas de l'Afghanistan, les représentants du Groupe de travail sur l'Afghanistan (FSDN) ont affirmé que le GTSR élabore les priorités en matière de politiques et de programmes pour l'Afghanistan. Cependant, le GTSR compte plusieurs membres de son personnel qui sont payés par le FPSM et qui ont pour tâche de cibler, d'élaborer et de contrôler les projets du FPSM, bien qu'ils se rapportent à première vue au FTAG et non à la direction fonctionnelle du GTSR. Les représentants du FTAG ont affirmé qu'au sein du GTSR, IRP dirige l'enveloppe pour l'Afghanistan - et son directeur autorise les versements -- bien que certains projets soient également gérés par IRC à partir de cette enveloppe. Encore une fois, l'équipe de l'évaluation a été incapable de déterminer qu'elle était la responsabilité absolue. Au MAECI, il y a certaines indications selon lesquelles les gestionnaires, qui sont responsables de mettre fin à des projets pour lesquels ils n'ont aucune autorité programmatique, trouvent cet arrangement « inconfortable ».

Comme il est indiqué ci-dessus, la responsabilité varie grandement d'un sous-programme à l'autre. De manière la plus générale, il a été noté qu'à ce jour, aucun rapport n'a été présenté pour un sous-programme spécifique. Il y a plutôt eu des « rapports sur les résultats et les réalisations » présentés par les secteurs, mais aucun rapport d'ensemble pour les sous-programmes. Cette tendance se reflète dans le document reconnu comme le premier rapport annuel du GTSR.

Alors que des mécanismes complexes de responsabilité partagée sont compliqués à administrer, la situation au FPSM est exarcerbée par le fait que plusieurs arrangements en matière de responsabilité sont présumés plutôt qu'officialisés. Ainsi, si un directeur avait à quitter, par exemple, le nouveau directeur aurait probablement à présumer de ses responsabilités et de la reddition de comptes en se basant sur la programmation existante. Comme plusieurs personnes interrogées l'ont fait remarquer, « le mécanisme de responsabilité n'est pas un problème en ce moment puisque qu'aucune défaillance significative n'est intervenue dans le projet. » Les gestionnaires ont, quant à eux, fait remarquer que bien que « l'actuel mécanisme fonctionne grâce aux personnes concernées, il se peut qu'il ne soit pas viable car il pourrait défaillir s'il y avait un roulement de pesonnel dans les postes principaux. » Cette lacune au chapitre de la responsabilité, clairement organisée et faisant l'objet d'un accord, pose un risque pour le FPSM. Les cadres supérieurs ont répété leur préoccupation à cet égard lors des entrevues.

La gestion matricielle

Bien qu'il ne soit pas déclaré comme tel dans le document de planification, plusieurs répondants ont laissé entendre que le FPSM fonctionne en vertu d'un modèle matriciel en matière de responsabilisation et de gestion. Il n'est pas clair si cela est le cas en réalité. Cependant, un examen de la documentation au sujet des modèles de gestion matricielle donne à penser qu'il existe plusieurs « pratiques exemplaires » pour une gestion matricielle réussie, en commençant par les structures, les rôles et les responsabilités. À ce jour, il n'est pas clair que cet aspect a été atteint concernant la gestion du FPSM.

Ron Gun, Five Not-So-Easy Pieces of Matrix Management, 1997. (Adaptation)

Comme il a été mentionné dans ce rapport, les sous-programmes se définissent davantage comme des « pseudo-programmes » puisqu'ils n'ont pas les caratéristiques et la structure de responsabilisation habituellement associées à des programmes, ce qui augmente les ambiguïtés susmentionnées au sujet de la responsabilisation. Il est permis de croire que si les trois sous-programmes du FPSM sont transformés en programmes normaux, c'est-à-dire qu'ils sont accompagnés d'une gestion et d'une présentation de rapports, cela pourrait potentiellement simplifier le mécanisme de reddition de comptes. Cependant, selon l'opinion des membres de l'équipe de l'évaluation, la nature du FPSM ne se prête pas aisément à une gestion fonctionnelle au niveau des sous-programmes. En réalité, le fait de cloisonner les sous-programmes de cette manière augmenterait très probablement le risque de chevauchement et/ou les écarts de programmation. Ainsi, bien que la responsabilisation pourrait être précisée par l'amélioration des sous-programmes de manière à leur attribuer les caractéristiques d'un programme véritable (y compris des responsabilités claires et des structures de gestion), il n'est pas clair que cette approche ajouterait de manière significative à la capcité du MAECI de gérer le FPSM pour obtenir des résultats. De plus, cette option requerrait une importante réorganisation structurale au MAECI, ce qui occasionnerait la mise en disponibilité d'employés, et des investissements substantiels sur le plan des mécanismes de développement et de la gestion du changement.

Comme il sera expliqué dans ce chapitre, le niveau de gestion qu'on appelle niveau de l'enveloppe (généralement désigné par pays et par thème), semble être l'unité de gestion de facto pour le FPSM. L'équipe de l'évaluation a noté certaines exceptions à cette analyse. Par exemple, le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) a été désigné par plusieurs personnes interrogées comme le programme « le plus cohérent » en ce qui a trait à la clarté de la reddition de comptes. Cependant, il a également été observé par l'équipe d'évaluation qu'en ce qui concerne l'importance du financement octroyé au POMSP, de son mandat spécifique clair, et de ses stratégies de gestion (par exemple, le POMSP est le seul sous-programme ayant une conception cohérente documentée), que POMSP pourrait prétendre être une « enveloppe » plutôt qu'un sous-programme dans la présente nomenclature du FPSM.

À la lumière de l'analyse qui précède, l'équipe de l'évaluation est d'avis que les enveloppes constituent l'unité naturelle la plus appropriée pour clarifier la reddition de comptes, et que la répartition du FPSM dans les sous-programmes ajoute peu de valeur à l'administration du fonds, et complique indûment les relations en matière de reddition de comptes. Selon l'opinion de l'équipe d'évaluation, la transformation du FPSM en un mécanisme de financement unique ayant plusieurs voies de financement (par exemple, une voie pour chaque pays ou thème), simplifierait la gestion du FPSM et la responsabilité afférente. Plusieurs structures et mécanismes de gestion selon ce scénario sont déjà en place. Si on tirait parti des structures existantes, y compris des processus de sélection de haut niveau pour cibler les pays, cela limiterait les exigences en matière de réorganisation ou d'interruptions. De plus, ce modèle permettrait de réduire les processus de rationalisation et de planification en éliminant la gestion à l'échelle des sous-programmes, qui, comme il a été mentionné plus haut, ne semblent pas être fonctionnels étant donné les différences contextuelles des enveloppes d'investissement. Ainsi, on réduirait l'ensemble des coûts d'opération relatifs à la gestion du GTSR.

3.6 La gestion du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

L'objectif de cette section est d'évaluer la mise en oeuvre du FPSM en ce qui concerne la qualité de ses mécanismes et de ses stratégies de gestion. Cette évaluation inclut un examen de la planification stratégique, de la gestion du programme et des projets, de l'administration, de la gestion du risque, de la gestion financière et de la gestion de l'information.

3.6.1 La planification stratégique

Constatation 14 :
Au niveau du programme, il n'y a pas de plan stratégique clair pour la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et du Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) pour le FPSM.

En 2005, le Conseil du Trésor a révisé le contenu de ses exigences pour le CGRR et le CVAR. Selon les anciennes exigences, datant de 2001, le CGRR et le CVAR incluaient des éléments tels que « la stratégie de mise en oeuvre », qui permettait au document de jouer deux rôles, le premier à titre de « document de référence » et le deuxième, sur le plan stratégique pour la mise en oeuvre du programme. Au vu de la réduction des exigences du CGRR et du CVAR, il semble que le gouvernement du Canada n'a pas introduit l'exigence d'une « planification stratégique » pour ces programmes. Plusieurs personnes interrogées ont affirmé que les présentations au Conseil du Trésor constituaient les plans stratégiques pour la mise en oeuvre du FPSM.

Bien qu'il soit reconnu que ces documents fournissaient un « moyen » de faire valoir la stratégie générale, c'est-à-dire la « vision » du FPSM, plusieurs raisons expliquent qu'ils soient loin d'être idéaux pour la planification de programme, le contrôle et la présentation de rapports. Les présentations au Conseil du Trésor sont, quant à elles, plus centrées sur les opérations, elles documentent l'élaboration du programme, ses mécanismes d'exécution et sa mise en oeuvre. Ces éléments sont exposés en règle générale dans le CGRR qui accompagne la soumission, et celui-ci est, dans le cas du FPSM, habituellement manquant.

En conséquence, les éléments clés de l'élaboration du programme provenant du CGRR et du CVAR, n'ont été rédigés dans aucun document définissant la manière dont le FPSM devrait être mis en oeuvre. À part le mémoire présenté au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor, avec les limites notées plus haut, il n'existe pas de stratégie pluriannuelle d'ensemble pour la mise en oeuvre du FPSM. Il est donc difficile pour le GTSR d'assurer une surveillance, de mesurer les progrès accomplis et de présenter des rapports sur les résultats en fonction de la stratégie approuvée. Cette absence de détails concernant le plan stratégique pour la mise en oeuvre a contribué à plusieurs ambiguïtés à propos de l'élaboration et de la mise en oeuvre du FPSM. En voici des exemples :

  • La coordination pangouvernementale : Comment l'approche pangouvernementale devrait-elle être abordée dans le contexte de la mise en oeuvre du FPSM? Le CGRR a fait des renvois multiples à l'approche pangouvernementale, mais aucune stratégie de mise en oeuvre pour le FPSM n'a été formellement définie dans un document de planification. Cela a contribué à des incertitudes concernant la mise en oeuvre de l'approche pangouvernementale, et la façon dont elle devrait être mise en oeuvre et mesurée. Par conséquent, il demeure difficile d'évaluer si, et dans quel mesure, le GTSR a réussi à promouvoir l'approche pangouvernementale pour le FPSM.
  • La gestion du FPSM à des niveaux différents : Comment pourrait-on planifier, gérer, contrôler, présenter des rapports et évaluer les différents niveaux du FPSM? Qui, pour FPSM, serait responsable et assumerait la responsabilité pour chaque niveau? Une grande attention est portée au niveau des projets (dans le CGRR, et plus récemment, dans les procédures normalisées), beaucoup moins d'efforts ont été mis pour la définition des procédures de gestion spécifiques, des mécanismes et des stratégies qui seraient utilisés aux autres niveaux. Par conséquent, en l'absence d'un cadre pour les orientations, les gestionnaires qui sont restés pour gérer les différents niveaux devaient composer avec les processus comme ils se sont présentés.
  • La capacité de renforcement : Que veut dire le renforcement des capacités dans le contexte du FPSM? Comment le renforcement des capacités peut-il être planifié, soutenu, géré, mesuré contrôlé et évalué? Que veut-on dire par se concentrer sur des particuliers ou des organisations? Est-ce que les capacités escomptées peuvent être maintenues ou non? Quels sont les principes directeurs et les stratégies qui devraient être employés pour soutenir une telle capacité de renforcement? Ces questions ne sont abordées dans aucun des documents de référence du FPSM, bien que l'équipe d'évaluation ait été informée tardivement dans le processus d'évaluation que le GTSR était en train de travailler à résoudre ce problème. Par conséquent, le concept a été interprété différemment pour les différents investissements du FPSM, contribuant ainsi à mélanger les types d'investissements et de résultats. De plus, comme il est expliqué dans la section 4, des preuves témoignent de contradictions entre les besoins typiques des projets de renforcement de la capacité (appui pluriannuel), et les types et la durée du soutien permis par les instruments du FPSM (appui à court terme, c'est-à-dire pour un an ou moins).
  • Les ressources humaines : Quels genre de ressources humaines seraient requises pour mettre en oeuvre le FPSM au Canada et à l'étranger? De combien de personnes aurait-on besoin? Quel genre d'expérience et de compétences de gestion ces personnes devraient-elles avoir? Bien que de telles questions sont abordées à la suite du CGRR dans la section de l'évaluation des risques, il n'y a pas de stratégie explicite qui traite des besoins en ressources humaines du FPSM. Comme il a été abordé dans la section 3.6.5, le GTSR fait face à des défis considérables dans sa dotation en personnel depuis quelques années, ce qui a affecté la mise en oeuvre du FPSM.
  • Les Groupes de travail : Comment émergeraient les groupes de travail se rapportant au Conseil consultatif du GTSR? Encore une fois, bien que le CGGR renvoie à l'existence de groupes de travail, il n'y a pas de document qui explique la portée de ces nouvelles entités, leurs rôles, les responsabilités et la reddition de comptes. Cela a également contribué à certaines ambiguïtés et à des responsabilités floues entourant le FPSM et le GTSR. Ce sujet sera examiné dans la constatation suivante.
Constatation 15 :
L'élaboration du FPSM inclut expressément les mécanismes pour établir les priorités géographiques sur une base annuelle, bien que cette responsabilité ait été largement assumée par le Cabinet. Par conséquent, ces mécanismes n'ont pas fonctionné comme prévu à l'origine.

L'élaboration du FPSM inclut un groupe de travail, nommé Groupe de travail pour les États fragiles, qui établit les priorités stratégiques des pays et des régions en ce qui concerne les engagements canadiens pour la prévention des conflits et la consolidation de la paix. Ce groupe a créé une liste de 11 pays considérés comme la priorité du FPSM, qui a été présentée au Conseil consultatif du GTSR. Cette liste a été communiquée au gouvernement du Canada, et ce dernier a restreint la liste, qui se résume maintenant aux pays suivants : le Soudan, Haïti et l'Afghanistan. Bien qu'il existe un fonds de réserve, modifié à chaque année au vu de nouvelles crises et de crises sur le point d'éclater, l'exigence actuelle visant à retourner devant le gouvernement pour l'approbation du financement est incompatible avec l'objectif d'origine du FPSM.

3.6.2 La gestion de programme et de projet

Constatation 14 :
Les mécanismes relatifs au programme et à la gestion des projets dans le cadre du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales n'ont pas été établis uniformément à l'échelle des programmes, des sous-programmes, des enveloppes et des projets. Les processus et les systèmes sont mieux définis aux niveaux des projets et des enveloppes, que pour l'ensemble du fonds, et en particulier, pour les sous-programmes.

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est un fonds et un programme à niveaux multiples qui est géré en tant que programme global, sous-programme, secteur et projet (investissement individuel). Dans l'évaluation de la structure de gestion du FPSM, l'équipe d'évaluation s'est appuyée sur son expérience de l'évaluation organisationnelle pour définir une série de sept éléments se rapportant à la gestion de programme et de projet. Ces sept éléments concernent les processus et les procédures qui sont considérés comme essentiels pour une gestion convenable. Les sept éléments considérés pour la gestion de programme et de projet sont les suivants :

  • La détermination des objectifs;
  • La planification pluriannuelle (Planification stratégique);
  • La planification annuelle;
  • Le contrôle de l'avancement des travaux et l'établissement des rapports d'avancement;
  • L'évaluation;
  • La gestion, le contrôle et la communication de l'information financière;
  • La responsabilité.

C'est en se fondant sur ces sept éléments que l'équipe de l'évaluation a entrepris une analyse des quatre niveaux de gestion du FPSM. L'exposé des faits, que vous trouverez ci-dessous, résume cette évaluation. Le Tableau 3.3 contient une évaluation plus détaillée.

La gestion globale du FPSM

Si on tient compte des sept éléments de la gestion de programme et de projet, l'analyse présentée dans le Tableau 3.3 donne à penser que la gestion de l'ensemble du FPSM a connu un certain succès. Par exemple, on a relativement réussi à s'attaquer à des objectifs fixés pour l'ensemble du programme sur le plan global, des sous-programmes, des enveloppes et des projets. Au moment de l'évaluation, des lacunes ont été observées dans les approches vis-à-vis de la planification stratégique et de la planification annuelle, comme le décrit la section 3.6.2; en effet, l'établissement de mécanismes de surveillance et de rapport, de gestion financière et de responsabilité, ont connu un succès partiel, comme en témoignent les sections 3.6.4 et 3.6.6. Les représentants du GTSR on affirmé en entrevue que dans certains cas, le niveau d'efforts requis pour se conformer aux exigences de la présentation annuelle au Conseil du Trésor a limité le temps disponible pour déterminer les autres priorités de gestion. Bien que cela puisse être vrai, il est clair que les lacunes fondamentales devront être abordées dans les plus brefs délais afin de s'assurer que le FPSM est géré adéquatement.

Le gestion d'un sous-programme

L'analyse des processus et procédures des sous-programmes du FPSM révèle qu'il y a peu de mécanismes et de procédures qui ont été mis en place, à l'exception de ceux requis pour la planification financière annuelle. Bien que les objectifs ont été définis pour tous les sous-programmes et que de nouveaux modèles logiques aient été élaborés à ce niveau, le GTSR n'a pas établi de systèmes uniformes pour planifier, contrôler et évaluer les sous-programmes. Cependant, il convient de noter qu'au moment de rédiger ce rapport, les mécanismes étaient sur le point d'être mis en application.

En ce qui concerne la planification, le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) est le seul sous-programme ayant un document de conception qui fournit une vision pluriannuelle quant à la mise en oeuvre de cet investissement à durée limitée. Le Programme Glyn Berry (PGB) et le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) ne sont pas régis par des documents de conception de sous-programme généraux. Ces sous-programmes se concentrent plutôt sur l'élaboration de documents de conception par pays et/ou enveloppes/thème, qui établiraient un lien vers les priorités stratégiques générales contenues dans le modèle logique du FPSM. De plus, à l'exception, il est important de le mentionner, du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), qui est géré par le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP), les autres sous-programmes ne sont pas liés explicitement aux centres de responsabilités distincts qui ont clairement définis la gestion ou la responsabilité pour chacun des « sous-programmes » (Voir le Tableau 3.2). Ainsi, alors que les sous-programmes ont récemment élaboré des modèles logiques dans le but de guider la planification et la présentation de rapports, les responsabilités des sous-programmes PGB et PPSM n'ont pas été clairement définis.

Selon l'équipe d'évaluation, les progrès partiels réalisés après l'établissement des systèmes de gestion des sous-programmes est attribuable en partie au fait que les sous-programmes ne représentent pas clairement une « unité de gestion » cohérente, même si le POMSP est susceptible d'être une exception. Par exemple, le PPSM compte plusieurs enveloppes disparates et dissemblables (par pays et par thème), dont les étapes de la planification ou de l'établissement de rapports ne peut pas être facilement justifiée, même si des efforts ont été tentés en ce sens récemment par l'élaboration de modèles logiques de sous-programme. La réalité est la même pour le PGB. Il semblerait que les enveloppes de sous-programme constituent des unités de gestion plus appropriées et qu'elles constituent, en effet, les « sous-programmes » de facto du FPSM.

La gestion des enveloppes

L'analyse des processus et des procédures de gestion au niveau des enveloppes du FPSM est détaillée au Tableau 3.3. Elle indique le respect de la plupart des sept domaines examinés. Les faiblesses notées incluent : l'absence de mécanismes de planification stratégique pluriannuelle, l'absence de normes d'évaluation définies et la rupture entre les mécanismes de gestion financière et de planification du GTSR, qui ne produisent pas de rapports sur les renseignements financiers pour les secteurs du FPSM, puisque les rapports sont plutôt produits par les directions.

Rapport annuel 2003

Table des matières concernant la réserve pour la prévention des conflits à l'échelle mondiale (Global Conflic Prevention Pool) du Royaume-Uni

Section A : Les tactiques dans les conflits

  • La stratégie pour l'Afghanistan.
  • La stratégie pour les Balkans.
  • La stratégie pour le Belize et le Guatemala.
  • La stratégie pour l'Europe centrale et orientale.
  • La stratégie pour l'Inde et le Pakistan.
  • La stratégie pour l'Indonésie et le Timor-Oriental.
  • La stratégie pour le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord.
  • La stratégie pour le Népal.
  • La stratégie pour la Russie et l'ancienne Union Soviétique.
  • La stratégie pour le Sri Lanka.

Section B : Le soutien aux stratégies

  • La stratégie de réforme du secteur de la sécurité.
  • La stratégie pour les armes légères et de petit calibre.

Section C : Le renforcement de l'intervention à l'échelle internationale

  • La stratégie de gestion d'une crise civile par l'Union européenne.
  • La stratégie de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et le CE.
  • La stratégie pour les Nations Unies.

Malgré ce qui a été mentionné ci-dessus, l'équipe d'évaluation a observé que dans la majorité des cas, des efforts ont été déployés pour lier la raison d'être et les objectifs exposés dans les documents de conception relatifs aux enveloppes aux résultats clés du FPSM élaborés dans le modèle logique du CGRR et du CVAR. Cette prise de conscience et cette attention portée à l'application systématique d'une logique en matière de rendement sont positifs. De plus, l'équipe d'évaluation a découvert des preuves qu'une approche pangouvernementale a été adoptée concernant l'élaboration de documents de conception par pays et par thèmes, bien qu'il y ait clairement place à une démarche plus systématique en cette matière.

L'équipe d'évaluation est d'avis que les enveloppes forment une « unité de gestion » plus naturelle et efficace que les sous-programmes. Il est important de noter qu'au Royaume-Uni, les mécanismes de financement semblent également fonctionner sur la base des « enveloppes ». Comme en témoigne l'encadré, les rapports sont établis sur le plan de « l'enveloppe » pour le FPSM, et ce, sans qu'on essaie de cumuler les résultats aux fins des rapports à partir de contextes qui diffèrent grandement. Cette affirmation est conforme aux observations formulées par plusieurs répondants au sujet du FPSM, selon lesquelles la compréhension et la reconnaissance du contexte constituent l'un des facteurs de différenciation les plus importants pour ce qui est d'aborder la question de la consolidation de la paix et de la prévention de conflits à différents endroits.

La gestion de projet

En règle générale, les mécanismes de gestion de projet se sont avérés adéquats pour les besoins du FPSM. Sur ce plan, comme en témoigne le Tableau 3.3, les processus de gestion en place satisfont à six des sept éléments examinés. À l'exception de la planification pluriannuelle, qui n'a pas eu lieu depuis que les projets du FPSM ont une durée de vie d'au moins un an, le GTSR a mis en place des procédures adéquates pour gérer les projets dans le cadre du FPSM, grâce à plusieurs années d'attention portée par le GTSR à la gestion de projet. Les processus et les procédures ont été examinés et adaptés au fil du temps; ainsi, ils ont été améliorés de façon notable (p. ex., par l'élaboration et l'adoption de nouveaux modèles de proposition et d'établissement de rapports, et de procédures pour la conclusion de projets). La pénurie de personnel sur le terrain a été notée comme un obstacle important au contrôle du projet.

Planification pluriannuelle d'un projet

Il est intéressant de noter que, malgré les limites de temps imposées par les modalités du point de vue opérationnel/des projets, les stratégies d'investissement pluriannuelles se sont poursuivies jusqu'à un certain degré. Par exemple, pour le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM), il est courant de trouver des partenaires qui ont reçu un financement pour des thèmes particuliers, et ce, pendant plusieurs années. Malgré cette innovation, il est important de noter que le dossier examiné et les agents interrogés ont fortement laissé entendre que l'incertitude créée par l'absence d'une stratégie pluriannuelle annoncée qui soit explicite, a fait en sorte de compliquer, à certains moments, l'engagement.

Un système rigoureux de sélection de projet a été institué, (voir la section 3.7), afin de garantir que les projets sont élaborés convenablement et assignés à la direction fonctionnelle appropriée. Cet examen concerne en grande partie les propositions de projet qui ont été acceptées par les directions fonctionnelles et présentées pour examen au Groupe de gestion de réalisation de projet (GRP). Les propositions de projet sont habituellement reçues par les agents de projet, qui en évaluent la pertinence à la lumière du mandat et des priorités du FPSM. Bien que, selon la procédure normale du FPSM, les agents de projet informent le Secrétariat du GTSR de toutes les propositions rejetées, l'équipe de l'évaluation a observé que cette exigence n'est pas respectée de façon constante et uniforme par toutes les directions; ainsi, cela prive le Secrétariat du GTSR de renseignements utiles concernant les candidats ou aux fins de planification.

L'équipe d'évaluation a été informée qu'une fois que la base de données du FPSM sera peaufinée et pleinement opérationnelle, toutes les propositions, acceptées ou rejetées, seront consignées aux fins de suivi par les administrateurs de programme des directions.

Conclusion

En somme, le GTSR a connu un succès mitigé quant à l'établissement de mécanismes pour la gestion du FPSM. Au niveau des projets et des enveloppes, des éléments fondamentaux ont été mis en place pour rendre le mécanisme de gestion adéquat, bien qu'il existe des lacunes requérant une attention particulière. Dans l'ensemble, à tous les niveaux du programme, les mécanismes sont moins bien définis, et des disparités distinctes en matière de planification stratégique ont retardé la mise en oeuvre du FPSM. Finalement, il n'est pas clair que les sous-programmes représentent une unité de gestion suffisante.

Tableau 3.3 (Partie I) Vue d'ensemble des processus utilisés pour gérer le FPSM
NiveauProcessus de gestion
 Détermination des objectifsPlanification pluriannuellePlanification annuelleProgrès, Contrôle, présentation de rapports
ProjetDéterminer les objectifs définis pour tous les projets et faire le lien avec les objectifs visés par rapport à l'enveloppe pertinente.La planification pluriannuelle n'est pas effectuée car, en règle générale, la plupart des projets sont approuvés pour des périodes de moins d'un an.Effectuée pour chaque projet.Effectués pour tous les projets. Le contrôle d'un projet est effectué par l'agent de projet. La production de rapports est effectuée par le bénéficiaire.

Un manque de personnel sur le terrain a été noté comme un obstacle au contrôle.

EnveloppeDéterminer les objectifs définis pour tous les secteurs, et faire le lien avec les objectifs visés par le secteur.Effectuée.
(Document de conception)
Effectuée.
(Document de conception)
Depuis la fin de l'année financière 2006-2007, les rapports annuels sont préparés pour tous les secteurs. La production de rapports est effectuée par rapport aux objectifs indiqués dans le document de conception. Les résultats de projets sont résumés par enveloppes. La production de rapports s'applique seulement au POMSP.
Sous-programmeDéterminer les objectifs définis dans le CGRR.

Les modèles logiques des sous-programmes sont encours d'élaboration.

Non réalisée, à l'exception du POMSP.Non réalisée, à l'exception du POMSP.Les rapports au niveau des enveloppes ne sont pas officiellement mis ensemble, et ce, malgré la mise en place récente de nouveaux modèles de présentation de rapports faciliter le suivi des progrès, l'établissement de rapports et la synthétisation.

Au milieu et à la fin de l'année, la haute direction du GTSR (IRD) prépare des rapports concernant les progrès et les réalisations.

IRD a demandé à la Direction des politiques de la sécurité humaine (GHS) de recueillir les rapports sur les progrès et les réalisations au chapitre des enveloppes. Ceux-ci sont résumés dans « un exposé des résultats du Programme de la sécurité humaine (PSH) ».

L'ensemble du programme du FPSMDéterminer les objectifs définis dans le CGRR, même si cette définition est incohérente par rapport à la définition donnée par le mémoire au Cabinet.La planification pluriannuelle s'est reflétée dans le CGRR original. Elle n'a pas été mise à jour pour refléter les faiblesses constatées au chapitre de la conception, bien qu'on examine la possibilité de réviser le CGRRNon réalisée.Requis au titre due CGRR, mais non produit jusqu'à l'année financière 2006-2007. Un rapport partiel qui résumait les progrès pou les trois enveloppes et l'approche pangouverne-mentale pour l'année financière 2006-2007 a été présenté en juin 2007.

 

Tableau 3.3 (Partie II) Vue d'ensemble des processus utilisés pour gérer le FPSM
LevelManagement Process
 ÉvaluationCommunication, gestion et contrôle de l'information financièreResponsabilité
ProjetLes exigences sont établies pour tous les projets dans l'accord de contribu-tion.Les exigences sont établies pour chaque projet dans l'entente de contribution.Détermination claire au titre de responsabilité de l'agent de projet désigné.
EnveloppeIl n'y a aucune procédure établie pour l'évaluation des enveloppes; elle est effectuée en fonction de l'énoncé du mémoire au Cabinet. Dans le cas du Soudan, une évaluation formative du Programme sur le Soudan a été demandée en 2007-2008.Détermination claire au titre de responsabilité d'un agent/gestionnaire « responsable » désigné.Détermination claire au titre de responsabilité d'un agent/ gestionnaire « responsable » désigné.
Sous-programmeNon requise et non réalisée.Variation selon le sous-programme.

Le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) présente des rapports concernant les dépenses relatives au POMSP.

À la fin de l'année, GHS recueille l'information financière relative au PSH pour l'« exposé des réalisations ».

Mais IRD les a présentées et en est officiellement responsable.

Le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) et IRP sont responsables de présenter des rapports concernant les dépenses du PPSM, selon la priorité des pays.

La direction ou la personne responsable de chaque sous- programme n'a pas été clairement désignée. Par exemple, IRP est responsable du POMSP, mais aucune unité n'est explicitement responsable du PGB (la responsabilité financière relève d'IRD). Pour le PPSM, la responsabilité varie selon l'enveloppe : soit IRP ou IRC.
L'ensemble du programme du FPSMUne évaluation formative et une sommative sont prévues.IRD assure le suivi et fait rapport par sous-programme.IRD est responsable de l'ensemble du FPSM.

 

Constatation 17 :
Il est évident qu'une attention particulière est portée aux questions cruciales du FPSM à l'échelle des projets. Cependant, il est moins évident que cette même attention soit portée aux autres niveaux de gestion, soit aux secteurs, aux sous-programmes et à l'ensemble des niveaux du FPSM.

Tel que mentionné à la section 1, il y a quelques questions cruciales qui, explicitement ou implicitement, donnent de l'importance à l'élaboration du FPSM : la problématique hommes-femmes, l'environnement et la durabilité des résultats.

Au niveau du projet

L'examen des procès-verbaux des réunions du Groupe de gestion de réalisation de projet (GRP) n'a pas démontré que des discussions ont eu lieu concernant la problématique hommes-femmes, l'environnement ou la durabilité des résultats; toutefois, les modèles de proposition font appel aux promoteurs des nouveaux projets pour aborder ces questions. L'observation du GRP en action a confirmé que ces questions ont été, en réalité, discutées, et parfois très en détail. Ainsi, à l'étape de l'élaboration du programme, une attention particulière a été portée à la question de l'environnement, de la problématique hommes-femmes et de la durabilité des résultats. L'équipe d'évaluation a noté que le fait de prendre en considération ses questions transversales se reflète partiellement sur les exigences et sur les rapports du FPSM.

Environnement :

La programmation du FPSM et tous les programmes de paiement de transfert du gouvernement canadien doivent respecter les exigences de la Loi sur l'évaluation environnementale pour toutes les propositions de projets afin de déterminer les répercussions environnementales possibles. Un examen des projets ayant reçu le financement du FPSM donne à penser que cette exigence a été prise en considération. Cependant, à l'étape de la mise en oeuvre, les partenaires ne sont pas tenus de faire rapport sur ces considérations environnementales.

Problématique hommes-femmes :

Selon la procédure normale, les propositions de projets doivent traiter des enjeux liés à la problématique hommes-femmes. Ce besoin s'est reflété dans les modèles de proposition du FPSM en vigueur depuis l'automne 2006. Une sous-section incluse dans les rapports détaillés finaux est consacrée à la considération de la problématique hommes-femmes. Dans les rapports examinés, les évaluations de la problématique hommes-femmes ne sont pas présentées selon des indicateurs spécifiques; par conséquent, la qualité des rapports varie. De plus, la considération de la problématique hommes-femmes n'est pas incluse dans le résumé du rapport de l'agent de projet principal présenté à la fin d'un projet. Malgré ces éléments, les nouveaux modèles de rapport de projet final pour le GTSR exigent des bénéficiaires la production d'un rapport au sujet de la problématique hommes-femmes; en plus, ces modèles fournissent maintenant des indicateurs pour les aider dans cette tâche.

Durabilité :

La section portant sur la durabilité est incluse dans toutes les propositions de projet. Cependant, les partenaires de la mise en oeuvre d'un projet ne sont pas spécifiquement obligés de présenter un rapport sur la durabilité, bien qu'ils soient obligés de présenter un rapport sur les répercussions, ce qui peut entraîner --ou non- le traitement de cette question. De plus, bien que le agents de projets doivent maintenant présenter un rapport sur l'ensemble des résultats selon les « Documents sur les résultats et les réalisations », la durabilité dépend de la façon de communiquer les résultats, et du fait que l'aspect de la durabilité pourrait ou non être traité.

Autres niveaux de programmation pour le FPSM

Aux niveaux des enveloppes, des sous-programmes et de l'ensemble du FPSM, certains sujets sont très peu invoqués à titre de question cruciale : la problématique hommes-femmes, l'environnement et la durabilité des résultats. Cependant, des éléments démontrent que des intitiatives individuelles ont été prises dans le but de franchir des étapes pour intégrer la problématique hommes-femmes dans l'ensemble de la programmation du FPSM (voir ci-dessous).

Selon un document de conception pour l'enveloppe du PGB-Paix et sécurité pour les femmes, la Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme (GHH) prévoit faire des efforts au cours de l'année financière 2007-2008 dans le secteur de PGB concernant Les femmes, la paix et la sécurité « pour garantir que la question de l'égalité des sexes soit intégrée dans la programmation du FPSM ». Un expert-conseil a déjà été embauché et un plan de travail est en cours d'élaboration. Pour l'année financière 2007-2008, un budget de 40 000 $ a été alloué à ces activités. Cela répond en partie à certaines des suggestions émises, en décembre 2006, par les agents de programme au sujet de l'intégration de la problématique hommes-femmes. À ce moment-là, les suggestions étaient les suivantes : fournir aux agents du FPSM davantage de lignes directrices pour les modèles de proposition de projets en ce qui concerne la problématique hommes-femmes; des révisions du manuel de la procédure normale afin d'inclure une annexe pour la problématique hommes-femmes, laquelle contiendrait des exemples décrivant comment différents types de projets pourraient incorporer la problématique hommes-femmes; l'embauche à contrat d'un expert sur la problématique hommes-femmes pour réviser toutes les propositions sous l'angle de la problématique hommes-femmes, et la formation d'agents à la problématique hommes-femmes.

D'autres thèmes cruciaux, comme les droits de la personne, les préoccupations liées à un conflit et la diversité culturelle, sont souvent pris en considération, soit sous forme ad hoc ou non structurée aux niveaux des enveloppes et des projets. Il n'y a pas d'éléments témoignant d'une intégration plus générale de ces thèmes. Le FPSM manque de ressources financières et humaines pour porter plus d'attention à ces thèmes. Quoi qu'il en soit, une approche plus structurale, notamment, en ce qui concerne les préoccupations liées aux conflits, comme le suggèrent les principes du Comité d'aide au développement (CAD) concernant les États fragiles, doit être poursuivie.

Constatation 18 :
Bien que certaines améliorations aient été effectuées au cours de la dernière année quant aux dispositions concernant les outils et le soutien aux agents de projets, des lacunes demeurent. Celles-ci sont attribuables, en partie, au fait que le rôle et la fonction de la Direction des services aux programmes (IXS) concernant le soutien qu'elle apporte à la mise en oeuvre du FPSM ne sont pas encore complètement éclaircis, tel qu'il est recommandé dans l'Évaluation des capacités.

L'Évaluation des capacités du FPSM a recommandé que des cadres supérieurs révisent le rôle de la Direction des services aux programmes en collaboration avec le Secrétariat du GTSR et les gestionnaires d'IXS pour clarifier le mandat et les autorités, et déterminer la manière la plus efficace d'assurer un soutien opérationel aux programmes du FPSM.

Les personnes interrogées ont affirmé qu'il y a eu des améliorations à l'ensemble des outils disponibles aux agents de projet afin de les soutenir dans leur travail. Cependant, il a été noté que certains outils, tels que la procédure normale, doivent être améliorés davantage. Les observations concernant les autres outils, tels que la Direction des services aux programmes pour les projets et les modèles de présentation de rapports, sont présentées dans ce document.

Les interlocuteurs interrogés ont soulevé le fait que les services qui sont présentement fournis aux agents de projet ne sont pas équilibrés quant à leur rendement. D'un côté, il y a un consensus parmi les interlocuteurs prétendant que les avis légaux, les conseils concernant les subventions et les contributions fournis sont d'une grande valeur et répondent aux attentes des clients à l'interne. D'un autre côté, il est évident que les interlocuteurs sont moins en accord sur la valeur des services fournis pour la gestion des risques, la gestion axée sur les résultats, la gestion financière et les services de soutien aux ressources humaines.

Ce rendement non équilibré dans les services de soutien peut être attribuable à au moins deux facteurs. Premièrement, il y a une divergence entre les attentes des clients et les intentions d'IXS en ce qui concerne la prestation de services de soutien, et en particulier, en ce qui a trait au rôle d'IXS. Tel que mis en lumière dans l'Évaluation des capacités, la Direction des services aux programmes a été créée dans le but d'éviter les chevauchements et pour garantir que les pratiques exemplaires des processus, procédures et solutions techniques soient appliqués dans toutes les directions. Cependant, les directions fonctionnelles voient IXS comme un mauvais fournisseur de soutien opérationnel. L'Évaluation des capactié a recommandé que les rôles et responsabilités de la Direction des services aux programmes soient clarifiés dans un accord opérationnel officiel. Certaines actions ont été entreprises pour mettre en oeuvre cette recommandation, mais un accord final n'a pas encore été conclu. La conclusion d'un tel accord a été contrecarré en partie par l'incertitude entourant les résultats du processus continu d'examen stratégique.

Direction des services aux programmes (IXS)

Il est évident que les agents de projet sont débordés par les particularités de l'administration et que sans un apport supplémentaire dans les domaines tels que la gestion des risques, la gestion axée sur les résultats, la gestion financière, etc., les agents continueront de trouver difficile d'équilibrer les exigences en matière de politiques et de programmation, et les risques afférents. Comme le mentionne l'Évaluation des capacités, et les sections 3.6.5 et 3.7 du présent rapport, il y a un urgent besoin de clarifier dans un document officiel le rôle de la Direction des services aux programmes à l'égard du GTSR et du FPSM.

Deuxièmement, la Direction des services aux programmes devrait être refondue dans un rôle de préparation de services. De plus, l'actuelle affectation du personnel d'IXS n'est pas suffisante pour soutenir la demande à l'égard de ses services. Par conséquent, le règlement de la question liée à la clarté du rôle d'IXS et les besoins de support en temps opportun des agents de projet deviendra primordial dans un futur rapproché lorsque le FPSM sera pleinement fonctionnel.

3.6.3 Gestion du risque

Constatation 19 :
Les mécanismes du GTSR pour gérer les risques de l'ensemble du Secteur de la sécurité nationale (IFM) et ceux aux niveaux du programme, des sous-programmes, des enveloppes et des projets varient considérablement sur le plan de leur justesse et de leur utilisation. Les défis consitent à découvrir comment garder un équilibre entre le degré de tolérance à l'égard du risque et la diligence requise.

La définition du risque du Conseil du Trésor

Le risque se rapporte à l'incertitude qui entoure des événements et des résultats futurs. Il est l'expression de la probabilité et de l'incidence d'un événement susceptible d'influencer l'atteinte des objectifs de l'organisation.

SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA. Cadre de gestion intégrée du risque, 2001, p.8.

Le Rapport de la vérificatrice générale du Canada d'avril 2003 met en lumière l'importance de la gestion du risque intégrée pour l'amélioration de l'efficacité du service public par la contribution à l'amélioration de la gestion de programme, de l'exécution de programme, de la programmatique d'optimisation des ressources et une meilleure prise de décision.(29) Par définition, les contextes dans lesquels le FPSM évolue sont instables et comportent donc des risques importants. Pour répondre aux besoins de gérer ces risques, le FPSM est régi par un système multiniveaux, responsable de la détermination et de l'atténuation des risques.

Les modalités du FPSM

Il a été noté que les autorités du FPSM et leurs modalités ont affecté la gestion des risques de façon défavorable. Par exemple, le régime concernant les risques et la diligence requise dont le GTSR a besoin durant l'administration du financement du FPSM est souvent plus intense que celui de l'ACDI lorsqu'il faut travailler avec les mêmes organisations dans les mêmes environnements. Dans certains cas, cela a créé des tensions entre le FPSM et, par exemple, les agences des Nations Unies qui doivent « se plier » à leurs propres règles concernant la planification et la présentation de rapports unifiée aux donateurs, dans le but de répondre aux exigences du FPSM.

Une analyse des mécanismes en place des différents niveaux de gestion des risques du FPSM est présentée au Tableau 3.4. Cette analyse indique qu'il y un variation considérable de l'exhaustivité, de l'utilisation et de la justesse de ces systèmes. À une échelle plus vaste, il n'est pas clair que le GTSR, dans la mise en oeuvre du FPSM, ait été capable de trouver un équilibre entre les plus hauts niveaux de tolérance à l'égard du risque requis pour la programmation dans les environnements fragiles, et la nécessité d'une diligence raisonnable. Certaines personnes interrogées ont trouvé que les mécanismes d'évaluation des risques en place ne sont pas assez complets compte tenu de la nature des environnements de programmation. Il considère que rien n'est plus important que les besoins liés à l'analyse des risques pour soutenir la diligence requise dans de tels contextes. Un nombre presque égal d'interlocuteurs a noté que les exigences de la programmation dans les contextes d'État fragile, y compris le besoin d'interventions rapides et souples, ont dicté une tolérance plus élevée à l'égard des risques.

Le risque de gestion dans le Secteur de la sécurité internationale (IFM)

En mars 2007, le Secteur de la sécurité internationale a présenté son Rapport sur le profil des risques et la stratégie préparée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en collaboration avec le FPSM et les autres programmes de (IFM) qui ont aidé à clarifier le profil des risques d'IFM et ont tracé les grandes lignes d'une série d'étapes requises pour mettre en oeuvre un Système de gestion intégrée des risques. À ce jour, les éléments de preuve sont limités pour déterminer si les mesures requises décrites dans le rapport ont une incidence dans l'approche du GTSR vis-à-vis de la gestion du risque du FPSM.

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales est conçu pour être mis en oeuvre dans des environnements à risque de tout genre. Même si le FPSM est excessivement prudent en ce qui concerne le degré de tolérance aux risques, il court un réel danger que les risques deviennent non pertinents pour des partenaires potentiels. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction ferait bien d'examiner sa gestion des risques dans le but de définir un stratégie de gestion des risques qui fournirait un équilibre plus approprié entre le degré de tolérance à l'égard des risques et la diligence requise.

Tableau 3.4 L'évaluation des systèmes de gestion du risque du FPSM
Niveau 1Le mécanisme de gestion du risqueObservations
L'ensemble du FPSML'approche vis-à-vis de la gestion du risque est élaborée dans le CGRR et le CVAR. Cette analyse des risques semble avoir été entreprise sur une base systémique et utilisant un modèle généralement accepté pour l'évaluation et le classement des risques selon leur « probabilité » et leurs « effets ». Le document contient une liste de 21 risques qui ont été classés en utilisant une carte de pointage pour produire trois risques « centraux » et une liste des « 10 risques les plus dangereux » pour le FPSM (y compris les risques centraux). Le CGRR et le CVAR peuvent déterminer un plan d'atténuation des risques pour tous les risques inscrits sur la liste des 10 risques les plus dangereux. L'évaluation des risques du CGRR et du CVAR met en relief quelques risques importants qui semblent être pertinents et appropriés dans le cadre du GTSR et de la gestion du FPSM. Par exemple, les risque pour la sécurité des individus intervenant dans la gestion et l'exécution de la programmation du FPSM.Certains des autres risques ciblés sont essentiellement des énoncés que le GTSR ne peut pas respecter dans son mandat à l'égard du FPSM. Par exemple, les mécanismes de suivi concernant les risques ne seront pas établis ou gérés. L'infrastructure liée à l'« état de préparation » du GTSR ne sont pas suffisamment robustes pour exécuter une intervention rapide et intégrée en cas de crise. De plus, il a également été noté que plusieurs des stratégies d'atténuation des risques, en particulier, celles concernant les risques à l'interne, sont davantage résentées comme des principes de gestion et de procédure administrative adéquates plutôt que ciblées en tant qu'efforts d'atténuation des risques. Cette définition floue du risque ajoute de la complexité au mécanisme de gestion des risques et vient détourner l'attention d'une gestion plus fondamentale des risques qui va au-delà de la sphère d'influence du GTSR.

Il est certain qu'il y a d'autres défis à relever concernant l'approche de gestion des risques décrite dans le CGRR et le CVAR. Par exemple, alors qu'on note positivement le fait que la planification de l'atténuation des risques cible les responsables de la gestion d'un risque donné, la liste de ceux qui sont « responsables » est souvent très longue (dans certains cas, plus de six entités sont ciblées comme ayant la responsabilité). De plus, dans certains cas, la responsabilité pour l'atténuation des risques est assignée à une entité plus élevée que la haute direction d'un organisme, comme par exemple à un Comité des affaires internationales, même si la manière dont l'information a été communiquée à ces entités n'est pas claire, ou que le degré avec lequel le GTSR, dans le cadre de la gestion du FPSM, a l'autorité de choisir ses responsabilités.

Sur la base de l'examen des procès-verbaux du Conseil consultatif du GTSR, et selon les entrevues avec les interlocuteurs clés, il ne semble pas y avoir eu de suivis systématique et de contrôle liés aux risques, à l'exception, comme il est mentionné plus haut, des cas imprévus où les stratégies liées aux risques ont chevauché la gestion et l'administration. Cela dit, il est également important de noter que plusieurs gestionnaires interrogés ont laissé entendre qu'à la base, la gestion des risques était sous-jacente à leurs activités de gestion quotidienne des différents aspects liés au FPSM.

Sous-programmeNon prévu dans le CGRR.L'absence d'un mécanisme spécifique au niveau des sous-programmes est conforme aux observations formulées dans ce rapport.
EnveloppeNon prévu dans le CGRR.La qualité de ces évaluations de risques varie.

Certains ont fait des efforts évidents pour :

a) considérer les risques du FPSM comme très importants (par exemple, à cause d'une piètre coordination des donateurs ou de la capacité d'absorption des organismes de mise en oeuvre locaux, etc.)

b) pour intégrer une évaluation des risques dans un contexte particulier.

Dans d'autres cas, l'évaluation du risque semble plus superficielle ou régler des questions rattachées plus au fondement de l'investissement plutôt qu'aux risques liés à la participation du FPSM et aux contributions programmatiques. Compte tenu du contrôle des risques à ce niveau, l'approche tend à être plus une évaluation formelle continue plutôt qu'une réflection intentionnelle basée sur des risques précis. Étant donné la récente introduction des documents de conception à ce niveau, il est trop tôt pour commenter l'efficacité des stratégies de gestion.

ProjetsLa grande partie des efforts pour évaluer les risques du FPSM est concentrée sur les investissements individuels (projets). Les mécanismes de gestion des risques sont nombreux, cela dépend en partie du fait que l'investissement dans un projet spécifique soit en réaction à des besoins ou à des directives. Dans le cas où les projets sont en réaction à des besoins, il est demandé aux candidats d'intégrer l'évaluation des risques dans la variété de documents initiaux requis avant l'approbation de l'investissement (documents de conception, propositions, etc.) Cette évaluation fait alors l'objet d'un examen et/ou d'une révision à plusieurs moments du processus d'approbation du projet. Dans le cas où les projets sont en réaction à des directives, l'évaluation des risques provient plus de l'agent de projet responsable du projet. Cependant, l'élaboration de l'évaluation des risques dans les documents de planification est semblable à celle des projets en réaction à des besoins, lors du processus de l'examen approfondi. Cette programmation de l'évaluation des risques est soutenue par plusieurs outils, tels que les « listes de contrôle de la gestion des risques » qui accompagne chaque dossier pour un projet. Cette liste aide à garantir que la programmatique et la diligence administrative ont été exercées et constatées. Ce système d'évaluation des risques est soutenu par une série de mécanismes faisant l'examen approfondi des projets. Les agents de programme, lors de la préparation des propositions, entreprennent d'importantes consultations des personnes liées à la programmatique pertinente et ayant l'expertise financière et administrative nécessaires. De plus, les analyses des risques au niveau des projets sont examinées en détail par le Groupe de gestion de réalisation de projet (GRP) et le Comité de la planification de programme, s'il y a lieu.Le suivi et les conclusions présentées sur les risques (dans les rapports de projets et la documentation de clôture) sont limités et ne semblent pas refléter une importante analyse continue et de gestion des risques.

Le compte rendu des réunions fournit la preuve que les risques sont en réalité prévus à ces niveaux, comme le laisse entendre la procédure normale.

Alors que la justesse et l'efficience de l'ensemble des projets sont discutés dans ce document, il est important de noter que la preuve documentaire et les entrevues donnent à penser qu'il y a des défis dans l'opérationnalisation de ce mécanisme. Par exemple :

  • Les interlocuteurs ont laissé entendre que, en particulier pour le GRP, le temps disponible pour effectuer une évaluation des risques relatifs à un projet donné est limité par les contraintes rencontrées en général dans les réunions.
  • Les interlocuteurs ont également mentionné que le temps passé par les agents pour contrôler positivement et de façon continue les risques est aussi limité.
  • L'expérience des agents en matière de gestion des risques dans des situations de conflit varie grandement et parfois, le degré d'évaluation des risques qui est rattaché au conflit aussi bien que l'analyse du contexte semble limité.

3.6.4 Le rendement de la gestion

Constatation 20 :
Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du FPSM ne fournit pas un cadre de travail convenable pour la planification, la gestion, le contrôle et la présentation de rapports concernant le rendement du FPSM.

Comme mentionné au début de ce rapport, le modèle logique du FPSM n'a pas fourni une bonne base de gestion, de contrôle et de présentation de rapports concernant le rendement. En reconnaissant cette faiblesse, le GTSR et la Direction des services aux programmes (IXS) ont amorcé un processus, à l'été 2007, visant à clarifier la logique du FPSM au niveau des sous-prorammes du FPSM, et à élaborer des modèles de présentation de rapports qui pourront être utilisés pour présenter dans un rapport sur les progrès des sous-programmes. Au moment d'écrire ces lignes, soit en novembre 2007, une équipe de consultants externes mandatés pour soutenir le GTSR et IXS dans l'élaboration de modèles logiques pour les sous-programmes du GTSR, ainsi que l'élaboration de nouveaux modèles de présentation de rapports ont complété en grande partie leur travail. Le processus pour élaborer ces modèles logiques a donné lieu èa d'importantes consultations à plusieurs niveaux comprenant l'équipe des représentants du GTSR et d'autres intervenants.

La clarté dans la communication des résultats

Un des modèles logiques laisse entendre qu'au niveau des résultats immédiats, les organisations et les États ont la capacité de contribuer à l'élaboration des politiques en matière d'opérations de paix. Cette autre façon de communiquer les résultats ne fournit pas un énoncé assez clair des modifications en ce qui concerne la capacité ou le rendement.

Sur le plan opérationnel, l'équipe d'évaluation considère que les avant-projets des modèles logiques rendus disponibles pour l'évaluation sont bien fondés. Ils se concentrent clairement sur le FPSM, plutôt que sur le GTSR, et ils fournissent une concentration accrue, quoique générique, quant à la satisfaction optimale des besoins des États fragiles. De ce fait, ils entament une séparation définitive du rendement programmatique du FPSM et du rendement institutionnel canadien du GTSR. Il est concevable que les agents de projets, qui font partie des nombreuses personnes ayant pris part à l'élaboration des cadres de travail, auraient plus de facilité à avoir des résultats au Canada pour les investissements proposés. Cependant, la nécessité de recourir à des modèles génériques nuit passablement à la qualité et à l'utilité de la communication des résultats. De plus, et malgré la façon différente de communiquer les données et les résultats entre le PPSM et le PGB, il reste des chevauchements thématiques considérables entre les sous-programmes.

Plus important encore, et tel qu'il a été mentionné dans ce rapport, il n'est pas apparent d'emblée qu'un sous-programme soit l'unité optimale pour assurer la planification et l'analyse du FPSM dans son ensemble (voir la section 3.6.1). Alors que des arguments peuvent être invoqués en faveur du cadre de rendement et du régime de présentation de rapports du POMSP, attribuable à sa cohérence relative à titre de programme ou, à tout le moins, à titre de secteur, il n'est pas clair que le PGB ou le PPSM puissent facilement être gérés comme des programmes. Au bout du compte, il n'est pas clair que le fait d'avoir un cadre de rendement au niveau des sous-programmes, lesquels requerraient la présentation de résumé de rapports, ajouterait une valeur significative à l'évaluation du rendement du FPSM dans son ensemble.

Les enjeux concernant les priorités des indicateurs de rendement

Par suite des priorités de rendement établies selon les lignes directrices de 2005 du Conseil du Trésor, le CCGR inclut maintenant une liste de 15 activités et résultats (enjeux et indicateurs clés ou prioritaires en matière de rendement). Ces activités et résultats pourraient être utilisés comme base sur laquelle le GTSR présenterait des rapports de rendement annuels et des évaluations périodiques.

L'une des limites notables de cette liste est que plusieurs des indicateurs renvoient à des critères et à des normes internationales. Cependant, dans la plupart des cas dans le domaine de la paix, du renforcement de la sécurité et de la nation, il y a peu ou pas de normes internationales.

Au même titre que l'introduction des nouveaux modèles logiques des sous-programmes, le GTSR et IXS ont lancé une nouvelle méthode de contrôle/d'établissement de rapports pour le FPSM. Ce nouveau régime comporte un processus en cinq étapes pour mesurer le rendement et la présentation de rapports. Le régime est décrit dans ses grandes lignes au Tableau 3.5.(30)

Alors que cette initiative se révèle encourageante et qu'elle peut être vue comme un pas dans la bonne direction, il y a quelques inquiétudes et enjeux qui requièrent une attention particulière. À tous les niveaux, l'introduction d'un nouveau régime de présentation de rapports a été largement centré sur l'élaboration de modèles et de mécanismes visant à garantir la conformité de la présentation de rapports. Bien qu'il s'agisse d'éléments importants à introduire pour obtenir des résultats à l'intérieur du programme, l'expérience des autres organisations montre que de mettre l'accent sur les systèmes de développement au détriment du renforcement de la connaissance et des compétences du personnel dans la compréhension des principes de la gestion basée sur les résultats est une erreur fréquemment commise. Le GTSR est conscient de ce risque et il a, en collaboration avec IXS, donné une formation à son personnel au sujet de la gestion axée sur les résultats et sur les nouveaux modèles qui ont été élaborés.

Voici d'autres préoccupations à propos du nouveau régime de présentation de rapports :

Cadre de rendement axé sur les résultats (RBPF) au niveau des projets :

Fondamentalement, la Méthode du cadre logique (MCL) a été modifiée et il faut y intégrer les éléments concernant la présentation de rapports La présentation de rapports est strictement tabulaire et fait relativement peu de place à une analyse significative. Les éléments principaux liés à une bonne planification et à l'établissement de rapports axés sur les résultats adéquats, comme la mise à jour du contexte, la mise à jour des risques, les thèmes cruciaux, les leçons apprises, la portée, etc., deviendront importants une fois que le FPSM sera en mesure de financer des projets à long terme, ne sont pas présents dans le modèle actuel. Les indicateurs de résultats immédiats fournissent par nature des données très génériques et il n'est pas clair qu'ils faciliteront la représentation adéquate du rendement. Il n'y a pas de place pour la présentation de rapports cumulatifs et des périodes passées.

Rapport sommaire de projet au niveau des projets :

Ce rapport est censé être rédigé par les agents de projets; le modèle de présentation de rapport à ce niveau est élaboré plus simplement. Ce modèle a le potentiel d'être un sommaire de projet utile quant aux résultats. Cependant, la qualité de la présentation de rapports à ce niveau reposera largement sur la qualité de la présentation des rapports par les promoteurs. Encore une fois, les éléments principaux liés à une bonne planification et à l'établissement de rapports axés sur les résultats adéquats, ne sont pas présents. Le mécanisme quant à sa « qualité des exécutions » aura besoin d'être accompagné de critères de classement pour être un résumé cohérent et significatif.

Au niveau des enveloppes de fonds :

Pour le PGB et le PPSM, ce niveau est peut-être le plus important pour ce qui est d'obtenir un résumé significatif de l'analyse. Cependant, la présentation de rapports à ce niveau constituera un défi dû au besoin d'avoir de nombreux résultats divers et sous une série d'indicateurs génériques, comme il est mentionné dans les documents de conception. Les éléments principaux liés à une bonne planification et à l'établissement de rapports axés sur les résultats adéquats sont absents.

Au niveau des sous-programmes :

Comme il est mentionné plus haut, le niveau des sous-programmes ne peut pas démontrer qu'elle peut être une unité significative pour l'analyse dans les cas de PGB et PPSM. Encore une fois, les éléments principaux liés à une bonne planification et à l'établissement de rapports axés sur les résultats adéquats ne sont pas présents. De plus, le format tabulaire ne peut pas soutenir la qualité des rapports.

Au niveau du programme :

Les principaux éléments d'une bonne planification et présentation de rapports axées sur les résultats ne sont pas présents à ce niveau. Le format tabulaire ne peut pas soutenir la qualité des rapports à ce niveau. De plus, il n'y a aucun endroit pour inscrire les questions concernant la gestion de l'investissement et les autres sujets.

Les mécanismes pour recueillir, gérer et contrôler les données concernant le rendement, qu'elles soient financières ou qu'il s'agisse d'un exposé des faits, sont largement sous-définis, comme il est mentionné ailleurs dans ce rapport. En grande partie, la gestion de projets a été faite à distance par des agents situés au Canada, lesquels faisaient des visites périodiques sur le terrain avec un objectif de contrôle. Il a été noté que la capacité de contrôler les projets a été grandement renforcée là où le FPSM était capable d'établir une présence sur le terrain, comme à Haïti.

En somme, il semble que le recours aux les sous-programmes comme une unité fondamentale de gestion peut ne pas ajouter de valeur significative à la gestion de l'ensemble du FPSM. Ce conflit, noté dans ce rapport, est appuyé en partie par le fait que la gestion des secteurs est mieux définie au sein du FPSM, suggérant qu'ils sont des unités de gestion plus réalistes. De plus, alors que des efforts sont faits pour introduire un nouveau système interrelié pour la présentation de rapports sont positifs, l'approche semble avoir été de nature exagérément générique, avec une petite attention portée aux spécificités des secteurs participants.

Tableau 3.5 Le nouveau régime de présentation de rapports.
ÉtapeContenu des RapportsResponsabilité en matière de présentation des rapportsFréquence
Rapport sommaire sur l'investissementNiveau de financement.

Résumés des rapports sommaires des sous-programmes.

Une analyse de rendement relativement au résultats finaux.

Haute direction du GTSRSemestrielle ou annuelle
Rapport sommaire des sous-programmesNiveau des sous-programme.

Rapport sommaire de financement des enveloppes (le statut du projet, les données, les résultats à court et à moyen terme)

Une analyse de rendement relativement au résultats finaux.

Haute direction du GTSRSemestrielle
Rapport sommaire de l'investissement des secteursNiveau d'investissement des secteurs.

Sommaire du Cadre de rendement axé sur les résultats et des rapports. sommaires des projets individuels (le statut des projets, les données et les résultats à court terme).

Une analyse de la performance relativement aux résultats à moyen terme.

GestionnaireSemestrielle
Rapport sommaire des projets individuels Niveau des projets et des portefeuilles.

Sommaire du Cadre de rendement axé sur les résultats (spécifiquement le rendement réel)

Une analyse des portefeuilles de projets sous la responsabilité des agents de projet concernant les objectifs liés à la gestion des projets continus.

Agent de projetTrimestrielle
Cadre de rendement axé sur les résultatsAu niveau des projets.

Activités, données et résultats à court terme

Promoteur de projet et agent de projetAchèvement du RBPF à l'étape des propositions de projet.

La présentation du rendement est présentement trimestrielle.

3.6.5 La gestion des ressources humaines

Constatation 21 :
Alors que des progrès ont été réalisés pour introduire des effectifs plus complets dans les directions du GTSR, l'opérationnalisation efficace continue d'être entravée par les questions non résolues concernant les ressources humaines, incluant la concrétisation de l'embauche de personnel ayant les compétences requises. Les questions fondamentales liées à la répartition et à l'utilisation des travailleurs ont déjà été abordées.

L'Évaluation des capacités effectuées à l'automne 2006 a recommandé que « les cadres supérieurs priorisent les besoins de personnel du ministère de la même manière dont ils prennent la croissante responsabilité de l'exécution du programme, en portant une attention particulière à l'embauche de gestionnaires de programme, et dans les matières et les domaines des spécialistes. » [Traduction] Selon la preuve obtenues, le GTSR a fait des progrès en cette matière. Le GTSR a rapporté que tous les postes sont maintenant comblés, et que 70 p. 100 de ceux-ci sont comblés par des employés permanents qui sont soit agent des systèmes financiers ou administrateur avec un statut indéterminé.(31) Le GTSR a aussi réussi à placer du personnel du FPSM sur le terrain dans certains domaines de programmation, comme par exemple, à Haïti et en Afghanistan. De plus, le GTSR et IXS ont également exécuté des programmes de formation pour le personnel dans des domaines tels que la gestion axée sur les résultats. Cela est considéré comme ayant eu un effet positif sur la capacité du GTSR à cibler, à élaborer, à mettre en oeuvre et à contrôler les investissements dans des projets, aussi bien qu'à se coordonner avec les autres agences canadiennes et la communauté internationale des donateurs. En résumé, les gains obtenus en réglant les questions liées au personnel ont contribué, à une grande échelle, à améliorer la capacité du GTSR à analyser et à répondre rapidement aux situations de crises ou de conflits.

Les progrès du GTSR concernant les besoins des ressources humaines du FPSM ont été appuyés par le plan d'embauche de la direction générale lancé par le Secteur de la sécurité internationale (IFM). Plus particulièrement, les priorités d'IFM concernant le Departmental Human Resource and Business Plan Priority (2007-2010) met en lumière le besoin de perfectionner les capacités de gestion du programme dans certains domaines comme la formation, le perfectionnement organisationnel et les mesures de dotation. Cependant, l'efficacité de ce plan pour régler les questions liées aux ressources humaines du GTSR n'est pas certaine compte tenu du fait que le plan a seulement été approuvé au moment d'écrire ce rapport.

Malgré ce qui a été mentionné ci-dessus, les personnes interrogées ont remarqué essentiellement que les défis continus pour s'assurer que l'expertise de la gestion de projet demeure au GTSR est un obstacle majeur à la mise en oeuvre efficace du FPSM. Comme plusieurs personnes interrogées l'ont mentionné, le MAECI est traditionnellement une organisation orientée vers les politiques avec un peu d'expérience en programmation. À ce titre, le travail de « gestion de projet » est considéré de nature administrative et moins prestigieux que le travail d'élaboration des politiques. Dans ces conditions, il est difficile d'attirer, de motiver et de retenir le personnel pour participer au travail de gestion.

Relativement à ces propos, plusieurs agents de projet ont remarqué qu'il est compliqué de trouver un équilibre entre l'élaboration des politiques et la responsabilité de programmation, et certains y renvoient en tant que modèle d'agent « hybride ». Plusieurs cadres supérieurs du GTSR semblent considérer cette expérience comme un agencement de deux fonctions menant à un échec. Les agents ont cité au moins deux raisons pour cela. Premièrement, il a été mentionné que les compétences requises pour travailler à l'élaboration des politiques et celles requises pour la programmation sont fondamentalement différentes et qu'il y a très peu de personne qui possèdent les deux. Deuxièmement, il a été mentionné que les agents sont généralement trop pris par les petits détails de la programmation et qu'ils n'ont tout simplement pas le temps d'entreprendre une élaboration adéquate des politiques. Ces dernières raisons sont liées aux questions concernant la répartition du travail abordée plus en détail ci-dessous. Cependant, cette scission entre les politiques/la programmation pourrait relever davantage de la définition que de la pratique.

L'équipe d'évaluation a noté une variance notable dans ce qui est considéré comme une « politique » et une « programmation » à l'égard de la mise en oeuvre du FPSM. Dans certains cas, « le travail liés à l'élaboration des politiques » est défini par les interlocuteurs comme comportant une gamme d'activités, y compris l'élaboration de procédures normalisées pour l'évaluation des crises, de documents de conception pour les pays et la thématique, et de documents de conception pour les projets. Ces activités ou certaines de ces activités pourraient être considérées par les autres organisations qui ont un mandat de mise en oeuvre comme une planification stratégique et non comme un travail d'élaboration des politiques.

Sur la base de la définition non officielle du GTSR pour « l'élaboration des politiques », le défi auquel fait face le GTSR en traitant les politiques et la programmation sous le même toit semble plutôt être lié aux demandes de temps des agents qu'aux différences de compétence.

Comme il est mentionné dans ce rapport, l'absence de capacité sur le terrain sape grandement l'habileté du GTSR à contrôler les investissements de ses projets, aussi bien que son engagement dans la coordination du donateur. Il y a un consensus général selon lequel il a été avantageux d'envoyer du personnel sur le terrain pour les pays comme Haïti. L'équipe d'évaluation a été informée que le GTSR avait l'intention d'embaucher du personnel pour Islamabad pour travailler sur les questions concernant la frontière entre l'Afghanistan et le Pakistan.

Les agents de projet et l'équipe de l'évaluation ont noté une pénurie dans les besoins administratifs opérationnels. Cela est attribuable, en partie, à la perception des rôles et à la capacité actuelle d'IXS et des autres unités pour ce qui d'offrir ces types de services. À ce jour, ces services ont été fournis sur une base consultative seulement. Plusieurs gestionnaires et agents ont indiqué qu'ils ont passé beaucoup de temps à essayer de naviguer parmi les petits détails et ils pensent qu'un expert compétent pourrait les régler de façon plus efficiente. Sur la base de l'expérience des autres organisations qui ont un mandat de mettre en oeuvre, l'équipe d'évaluation souscrit généralement à cette évaluation.

Voici d'autres lacunes au chapitre des ressources humaines ciblées dans l'Évaluation des capacités, qu'il faudra combler : s'assurer que des experts traiteront des domaines de spécialité tels que la problématique hommes-femmes, la sécurité et l'environnement, avec l'expérience appropriée des environnements au lendemain des conflits et à l'étape de la consolidation; l'introduction d'examens du rendement; et un apport relatif à une compensation adéquate pour le personnel travaillant dans des environnements à risques élevés.

Les calendriers établis pour régler les défis des ressources humaines ont été gênés par toute une gamme de facteurs. Certains de ces facteurs sont liés à la permutation des agents du service extérieur travaillant au Comité exécutif; à l'actuel moratoire sur l'embauche et la vitesse généralement lente pour l'embauche du personnel au gouvernement du Canada; et l'incertitude à l'égard du regain de financement lié aux modalités du FPSM, lesquelles sont hors du contrôle du GTSR. Cependant, les autres questions, telles que le haut taux de roulement pour les postes des gestionnaires des ressources humaines à IXS et la surcharge du personnel des ressources humaines sont gérables dans le cadre du mandat du GTSR.

3.6.6 La gestion des ressources financières

Constatation 22 :
Au moment d'écrire ce rapport, les faiblesses dans les systèmes de gestion financière identifiées dans l'Évaluation des capacités a continué de poser un risque à l'égard de l'efficacité de la gestion financière du GTSR, et conséquemment, du FPSM. IXS, en collaboration avec les Services généraux tels que la Direction générale de la gestion et des technologies de l'information (SXD) et la Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD), ont entrepris des démarches pour régler cette question.

L'Évaluation des capacités, effectuée à l'automne 2006, a recommandé que « les cadres supérieurs agissent rapidement pour élaborer et mettre en oeuvre un mécanisme de gestion financière complet et fiable qui soit intégré à la gestion de programme ». [Traduction] Le Document d'information pour le Mécanisme de gestion financière du Secteur de la sécurité nationale (SGF-IFM) a mentionné qu'en août 2007, les programmes d'IFM ont continué à conserver de l'information dans des systèmes autonomes ('Black-Book Systems') ce qui a augmenté excessivement les coûts des opérations, accru le risque d'erreurs, de perte et d'intégrité des données dûs à la manipulation de celles-ci. Les interlocuteurs ont également remarqué la capacité limitée de l'actuel système à produire des rapports. Alors que la plupart des gestionnaires ont indiqué que la production de rapports était adéquate, il a également été noté que les demandes de communication des données financières ont été minimales à ce jour. Une préoccupation a été soulevée selon laquelle le mécanisme actuel ne pourra pas fournir en temps utile des données financières rigoureuses qui correspondent aux besoins des gestionnaires dans le cadre du FPSM, qui continue d'évoluer.

IXS, après avoir consulté la haute direction du GTSR, et en collaboration avec les Services généraux tels que la Direction générale de la gestion et des technologies de l'information (SXD) et la Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD), travaille à régler ce problème. Cependant, au moment d'écrire ce rapport, le problème n'était pas encore complètement résolu.

3.6.7 La gestion de l'information

Constatation 23 :
Le GTSR, en collaboration avec la Direction des services aux programmes (IXS) et des Services intégrés de gestion d'information (SXKI) a réalisé certains progrès pour régler les faiblesses liées à la gestion de l'information, comme l'invoque l'Évaluation des capacités. Cependant, les systèmes actuels de gestion d'information sont insuffisants et sous-utilisés; ainsi ils limitent la possibilité du GTSR à suivre et à contrôler l'information quant au rendement du FPSM, et par conséquent, constitue une menace à la mémoire de l'organisation.

L'Évaluation des capacités a mis en lumière les risques quant à la continuité et à la permanence de la mémoire organisationnelle en continuant de ne pas utiliser un système centralisé de gestion de document pour le FPSM. À son mérite, le GTSR travaille à lancer un Système de gestion et de distribution des rapports (SGDR) en utilisant la plateforme de MS Access. Ce système est censé stocker les données principales du projet, y compris les données générales, l'information à propos des partenaires, le coût et autres données financières, les résultats des projets et tous les autres résultats. Un administrateur de base de données a été embauché pour tenir à jour le système. Les éléments de preuve découlant des entrevues donnent à penser qu'il s'agit du meilleur moyen d'éliminer cette lacune, et l'utilité de ce système est retardée par :

  • La mauvaise qualité des données : L'ensemble de la qualité des données dans le système est remise en question en ce qui concerne l'exactitude et l'exhaustivité. Dans certains cas, ces points faibles ont été hérités de la mauvaise qualité des documents sur support papier de l'ancien système. Dans d'autres cas, il semble que le système n'ait pas été régulièrement, avec précision et/ou avec uniformité mis à jour par de nouvelles données.
  • L'accessibilité et la capacité de faire une recherche : La capacité de faire une recherche dans le système actuel est limité uniquement aux secteurs, et la vérification de concordance n'est pas possible.
  • Absence d'intégration : L'actuel système est essentiellement un outil autonome qui n'est pas intégré à un système d'information de gestion (SIG) élargi. Par conséquent, les données financières sont saisies manuellement par d'autres sources, augmentant ainsi le risque d'erreur humaine. De plus, les données concernant le rendement des projets ne sont pas saisies de façon complète ou détaillée.

Le GTSR a tenté de régler certains des problèmes susmentionnés en formant les agents de projet pour l'utilisation du système, mais il a été compris qu'un système plus robuste était nécessaire.

L'Évaluation des capacité a aussi recommandé la création d'une base de données pour la gestion des projets du FPSM et l'adoption de l'usage d'InfoBanque, le système de gestion de l'information du MAECI. Ce processus devait être facilité en collaboration avec les directions générales de programme d'IFM, SXKI et les autres intervenants, et inclurait l'examen et la mise à jour du protocole d'entente existant entre SXKI et IXS pour s'assurer que les systèmes de gestion de l'information ministériels sont appropriés et en place au FPSM et dans le Secteur de la sécurité internationale. Cependant, à ce jour, le règlement de ces problèmes par la mise en oeuvre des systèmes de gestion de l'information du MAECI demeure inachevé. Cela est attribuable en partie à la nécessité d'aborder les questions relatives au SGI dans le cadre d'une solution organisationnelle intégrée, et en partie à cause de la confusion qui règne vis-à-vis de la perception à l'égard des rôles et des responsabilités pour diriger la mise en oeuvre des systèmes de gestion de l'information, et en particulier, en relation avec le FPSM, qui est responsable de la collaboration au niveau des organisations (comme IRD ou IXS).

Il semble que ces progrès relatifs à l'élaboration et à la tenue à jour de l'information liée aux projets sur support papier aient aussi été limités. À la demande du GTSR, IXS a élaboré un registre des projets. Cependant, il a été mentionné que ce système a été sous-utilisé. Il y a également eu une certaine interaction avec SXKI, qui a ouvert sept dossiers administratifs pour FPSM dans son Système de classification intégrée de dossiers (RICS). Néanmoins, il a été rapporté qu'une petite interaction a eu lieu avec IRD ou IXS depuis l'an dernier en ce qui concerne l'élaboration de ce système, ou le soutien à la mise en oeuvre d'un tel système au GTSR. Ces conditions présentent un risque pour la gestion du rendement et des menaces pour la conservation de la mémoire de l'organisation.

3.7 L'efficience et la rentabilité

Constatation 24 :
GTSR a institué un mécanisme rigoureux de présélection des projets avec l'intention de veiller à ce que soient exercées la diligence raisonnable quant à la cohérence des politiques, de l'expertise de la programmation, de la gestion des risques, de l'intégrité administrative et de la probité financière. Le défi demeure d'en arriver à un équilibre optimal entre les demandes et la diligence raisonnable, une intervention rapide et une cohérence dans les engagements.

Sur la base des entrevues et des documents analysés, il semble que le processus d'approbation des projets fonctionne généralement selon les systèmes décrits dans la procédure normale, bien que dans certains cas, il y ait eu des adaptations qui n'aient pas encore été reflétées dans la procédure normale. Par exemple, la carte de pointage pour l'évaluation des projets n'est plus utilisée. Cependant, certaines préoccupations ont été soulevées à propos de l'efficience du processus d'approbation.

Les autorités déléguées pour le FPSM, réparties par projet, par bénéficiaire, par année, sont les suivantes :

  • Ministère des Affaires étrangères : 10 M$.
  • Sous-ministre adjoint des Affaires étrangères/ Sécurité internationale et Directeur des politiques : plus de 5 M$.
  • Directeur général de GTSR : plus de 2 M$.
  • Cadres supérieurs de GTSR : plus de 500 K$.

L'échelle et la portée :

Plusieurs interlocuteurs ont mentionné une préoccupation à l'égard de ce processus d'approbation de projet, qui requiert le même effort peu importe le montant de l'investissement proposé. Ce processus rigoureux est lié au besoin de garantir une gestion adéquate du risque de l'investissement. Les petits projets, c'est-à-dire en ce qui a trait à l'attribution de fonds, pourraient engendrer de plus grands risques politiques et diplomatiques que les gros projets. Arriver à un équilibre entre les petits et les gros investissements demeure un défi.

Consensus sur les révisions :

Plusieurs interlocuteurs ont mentionné que le processus d'approbation inclut plusieurs sujets amenant des consultations formelles et informelles sur le contenu, le budget et les questions administratives, et que cela mène à des révisions répétées. La préoccupation soulevée était que le processus de consultation était trop linéaire. Résultat : les agents doivent s'acquitter des révisions, par exemple, les révisions du budget, à chaque service central de liaison, plutôt que d'avoir une seule consultation générale pour dégager un consensus sur les questions d'ordre technique menant à un seul processus de révision. Bien qu'il y ait des questions claires quant à l'efficience en cette matière, une préoccupation plus grande concerne le besoin de retourner à l'organisation à l'origine de la proposition pour approuver les révisions. L'équipe de l'évaluation a été informée que dans plusieurs cas, les agents de projet ont été obligés de demander des modifications au candidat trois ou quatre fois, chaque cycle de modifications contredisant les demandes de révisions précédentes. Les agents ont exprimé leur préoccupation à l'égard de cette situation puisqu'elle projette l'image d'un manque de cohérence, tout en sapant la crédibilité canadienne du point de vue des partenaires. Plusieurs interlocuteurs ont fait remarquer le besoin d'un processus de consultation simultané sur les questions relatives à la valeur technique.

Le Groupe de gestion de réalisation de projet (GRP) et le Comité de la planification de programme (PPC) :

Certaines questions ont été soulevées à propos de l'efficience du PPC et du GRP à titre de tribunes pour la consultation. Plusieurs personnes interrogées ont affirmé que le temps qui peut être accordé à chaque projet dans ces tribunes était limité, en partie à cause des nombreux projets ayant des sujets techniques. D'autres ont suggéré que le système nommant les centres de liaison responsables de réviser les projets particuliers dans les réunions du GRP sont souvent dirigés par des agents qui ont peu ou pas de connaissance de la proposition ou l'expertise pour la commenter, ce qui soulève la question à propos de l'ajout d'une valeur au processus.

Il est également important de noter que dans certains cas, les projets pourraient être « accélérés » là où le besoin est pressant. Les évaluateurs ont fourni plusieurs exemples, comme le soutien pour l'inclusion de la problématique hommes-femmes au Darfour et dans les pourparlers de paix au Darfour, où le financement et les ressources ont été déployés en quelques jours seulement.

Constatation 25 :
Les limitations imposées par les autorités compétentes du FPSM ont inhibé la capacité du GTSR à remplir son mandat.

Les personnes interrogées s'accordent pour dire que les limitations imposées les instruments habilitants du FSPM -- le mémoire présenté au Cabinet, les approbations du Conseil du Trésor et les modalités et conditions imposées par celle-ci -- ont eu un impact sur la mise en oeuvre du FPSM, et ce, de plusieurs manières. Par exemple :

  • La nécessité de solliciter des nouvelles approbations par le biais des soumissions du Conseil du Trésor ont nui aux ressources, et cela a eu pour effet de les écarter des autres tentatives. (par exemple : la mise en oeuvre des systèmes) requises pour assurer le fonctionnement efficace du FPSM.
  • Le gel du financement imposé a limité la capacité du GTSR à prendre des engagements pluriannuels en matière de programmation par l'intermédiaire du FPSM. Cela a restreint la capacité du FPSM à s'engager dans des investissements pluriannuels, ce qui a eu des répercussions sur sa capacité d'atteindre des objectifs.
  • Le délai dans les approbations du Conseil du Trésor se traduisant par la réduction du calendrier de programmation (bénéficiant souvent d'aussi peu que de six mois pour mettre fin au concept, à l'approbation et à la mise en oeuvre avant la fin de l'année financière au MAECI). Cela a été noté comme ayant des effets inverses sur les partenaires, les obligeant parfois à chercher d'autre financement auprès d'autres donateurs, et sur la réputation du Canada.
  • La calendrier de programmation réduit signifie également que les dépenses annuelles sont grandement concentrées dans les deux derniers trimestres de toutes les années financières. Cela rend le GTSR et le FPSM susceptibles d'encourir des risques supplémentaires, et cela est astreignant pour le personnel opérationnel du GTSR.
  • L'autorité limitée octroyée à FPSM a augmenté la dépendance aux accords de contribution -- qui requièrent des efforts accrus de préparation et de contrôle - au titre de première disposition de mise en oeuvre. Cela en plus des coûts d'opération et des coûts survenus à l'occasion de la mise en oeuvre du FPSM. Il a été noté que dans certains cas, le GTSR était incapable de conclure des accords de subvention, ou qui demandaient une plus grande rigueur pour s'engager, avec des organisations internationales qui participaient déjà dans des accords de subventions avec d'autres ministères.
  • Souvent, les exigences de présenter des rapports concernant les subventions et les contributions du FPSM sont plus rigoureuses que celles requises dans les accords de subvention ou de contribution des autres ministères. De plus, les exigences de présenter des rapports concernant les subventions sont souvent contradictoires aux politiques internes concernant l'uniformité lors de la présentation des rapports pour, par exemple, les organismes des Nations Unies. Dans certains cas, cela a occasionné des tensions avec les bénéficiaires et a été observé comme ayant un effet inverse sur la réputation du Canada et les relations opérationnelles.

En conclusion, ces limitations ont nui à la capacité du FPSM de remplir son mandat.

Haut de la page


4.0 Le succès du fonds pour la paix et la sécurité mondiales

4.1 Introduction

Dans la présentation d'un rapport, sur le progrès et le succès du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, il y a plusieurs cadres en évolution, par exemple, le modèle logique du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), le Cadre de mesure du rendement du CGRR, le Cadre d'évaluation du CGRR, les documents de conception du sous-programme et le cadre de logistique qui a été élaboré récemment, pour n'en citer que quelques-uns. Ces différents cadres démontrent une certaine similitude avec le concept de départ du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, à l'exception du progrès et du succès qui sont définis de manière quelque peu différente.

Aux fins du rapport sur le progrès et le succès de cette évaluation, l'équipe d'évaluation a utilisé le cadre d'évaluation fourni dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Ailleurs dans ce rapport, il est noté que le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales confond le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction avec le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales au niveau de leurs activités, données et résultats. En ce qui concerne les questions de l'évaluation formative énumérées dans le Cadre de gestion et de responsabilisation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, plusieurs d'entre eux ont trait au Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, et pour ces motifs, ne saisissent pas toute la portée des activités et des données des trois sous-programmes du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Selon les sous-positions progrès-succès du Cadre d'évaluation contenu dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international est sollicité afin de répondre à un certain nombre de questions d'évaluations. De façon générale, ces questions d'évaluations demandent dans quelle mesure le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, sous l'égide du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, a contribué à :

  • Améliorer la cohérence du gouvernement du Canada dans les domaines de la sécurité humaine, des interventions aux crises, des opérations de maintien de la paix, de la prévention des conflits et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits.
  • Démontrer un leadership de programmation et de politique dans les domaines de la sécurité humaine, des interventions aux crises, des opérations de maintien de la paix, de la prévention des conflits et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits.
  • Améliorer le niveau de préparation à l'égard des interventions aux crises, particulièrement dans les États en déroute ou fragiles, de manière opportune et coordonnée.
  • Améliorer l'accessibilité aux expertises, connaissances et ressources.
  • Améliorer la capacité des organismes bénéficiaires.

La prochaine section tente de répondre séparément à chacune de ces questions concernant l'évaluation, en citant des exemples recueillis dans le document et l'analyse du dossier du projet lorsque la situation l'exige. Souvent, les preuves à l'appui des constatations dans ce chapitre sont mieux élaborées dans d'autres chapitres ou sections de ce rapport. Dans ce cas, le lecteur est orienté vers ces chapitres ou sections.

4.2 Observations générales

Malgré une vaste gamme de défis contextuels, dont des questions de legs, ayant trait à l'ancien Programme de la sécurité humaine, un Cadre de gestion et de responsabilisation défectueux, le court délai dans lequel le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction a dû intervenir afin d'opérationnaliser le FPSM, des modalités et conditions très restreintes, un moratoire sur l'embauche, et les dangers encourus lors de la programmation dans les situations de conflits, le GTSR a réalisé des progrès en ce qui concerne l'établissement d'une infrastructure afin de soutenir la mise en oeuvre du FPSM. Au cours de ses deux années d'existence, le FPSM a soutenu plusieurs initiatives qui ont été le sujet d'une reconnaissance internationale quant à leur contribution envers la promotion de la paix, la bonne gouvernance, la primauté du droit et les droits de la personne. En dépit de ces réalisations, une lacune quant aux capacités est toujours présente, et menace d'affaiblir le rendement du FPSM. Quelques-unes de ces réalisations, ainsi que les difficultés à résoudre, sont traités dans la vue d'ensemble du rendement dans le cas des critères de l'évaluation formative ainsi qu"il est fait mention dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM.

4.2.1 Amélioration de la cohérence du gouvernement du Canada

La section examine dans quelle mesure le FPSM, administré par le Groupe de travail pour la paix et la reconstruction a contribué à améliorer la cohérence du gouvernement du Canada au sujet des interventions aux crises, des opérations de paix, de la prévention des conflits et de la stabilisation et de la reconstruction au lendemain des conflits.

Constatation 26 :
Des mécanismes ont vu le jour afin de soutenir des interventions aux crises, des urgences complexes, et des efforts de stabilisation et de reconstruction dans des situations au lendemain des conflits. Ces mécanismes varient selon le mandat, la portée, les modalités d'exploitation ainsi que le rendement.

Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM ne précise pas la « cohérence » bien que des allusions soient faites d'un bout à l'autre du document par au moins deux énoncés de cohérence dans le contexte pangouvernemental, soit, la cohérence des politiques et priorités interministérielles et la cohérence de la programmation interministérielle. Ces deux énoncées de cohérence pangouvernementale sont soutenus à des degrés variables par un certain nombre de mécanismes à différents niveaux, par exemple, le Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, les groupes de travail des pays et les comités directeurs, les groupes de travail sur des sujets ou des secteurs particuliers et des comités d'examen de projets.

Le Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction devait fonctionner comme « un mécanisme de politique étrangère... afin d'aligner les priorités géographiques et thématiques du gouvernement du Canada concernant les États fragiles... ». [Traduction] Il s'agit là d'un engagement ambitieux, et particulièrement concernant les autres ministères gouvernementaux, pour lesquels les mandats et la planification des priorités pourraient varier de ceux du FPSM, et sur lesquels le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction pourrait avoir une influence minime quant à l'établissement des priorités et l'attribution des ressources. Comme il a été remarqué plus tôt dans ce rapport, le Conseil consultatif du GTSR avait, pour plusieurs raisons, eu un succès limité à fournir une direction politique stratégique afférente à l'engagement aux États fragiles.

Compte tenu de cette lacune, des mécanismes ont vu le jour, certains dans le cadre du leadership du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, lesquels soutiennent la cohérence de la politique et de la programmation pangouvernementale. Au niveau des pays, des groupes de travail et des comités directeurs servent de forums qui rassemblent des intervenants pertinents, venant du MAECI et de l'extérieur, afin de partager de l'information, formuler des priorités communes et collaborer à des approches sur les problèmes à résoudre. En dehors du cadre des groupes de travail et des comités directeurs sur les pays, principalement en Ouganda et en Colombie, les directions fonctionnelles au sein du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, ont travaillé en collaboration avec les intervenants du MAECI et des autres ministères afin de formuler des priorités communes et des approches en matière de programmation et de résolution de problèmes.

En reconnaissance du besoin de politiques spécifiques à des sujets ou à des secteurs et d'une programmation cohérente, des groupes de travail intraministériels et interministériels ont également vu le jour, certains de ces groupes ayant été mis en route et menés par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, afin de résoudre les problèmes de politiques et de programmation dans des sujets ou secteurs, par exemple le groupe de travail interministériel, présidé par le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC), sur la réforme du secteur de la sécurité ou le groupe de travail interministériel sur la gouvernance, présidé par l'Agence canadienne de développement international.

La cohérence de la politique et de la programmation est par ailleurs soutenue par les processus d'analyse préliminaire des projets qui ont été créés par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction qui sont actuellement améliorés et qui exigent que les auteurs des propositions de projets démontrent un alignement avec le programme ministériel du gouvernement du Canada du FPSM, les politiques et les priorités particulières des sous-programmes, des pays et des secteurs. Les auteurs des propositions de projets doivent démontrer de manière approfondie que tous les intervenants ministériaux, non ministériaux et internationaux ont été consultés pour s'assurer de leur soutien dans cette initiative.

Compte tenu du rôle tenu par ces différents mécanismes afin d'assurer une politique pangouvernementale et une programmation cohérente, le rendement varie selon le mécanisme en question. Au niveau des pays par exemple, des ambiguïtés concernant les rôles et les responsabilités des groupes de travail et des comités de direction à l'égard du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, particulièrement se rattachant au leadership dans les domaines de la planification stratégique de la politique, le contrôle et la présentation de rapports, exposent la cohérence de la politique et de la programmation.

Alors que les groupes de travail interministériels tiennent la promesse de promouvoir la cohérence de la politique et de la programmation afférente à des secteurs particuliers d'engagement, les résultats de ces groupes demeurent non vérifiés, avec un appui sans ressources assurées.

La cohérence de la politique et de la programmation canadiennes continue d'être exposée par des lacunes dans l'élaboration des politiques dans les domaines tels l'analyse des conflits, l'évaluation des besoins, et particulièrement dans les stratégies de retrait. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction est conscient des ces lacunes et s'efforce activement à les régler.

4.2.2 Leadership en matière de programmation et de politique canadiennes

Cette section examine dans quelle mesure le FPSM, administré par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, a contribué au leadership en matière de programmation et de politique canadienne dans les domaines de la sécurité humaine, des interventions aux crises, des opérations de paix, de la prévention de conflits et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits.

Constatation 27 :
Par le truchement du FPSM, il y a d'inombrables exemples ou le GTSR a démontré son leadership en programmation. Cependant, la preuve dans son ensemble du leadership de la politique canadienne est mitigée, selon le domaine. Pendant la période visée par l'étude, les exigences en matière de programmation ont réduit les ressources disponibles pour l'élaboration de politiques, ce qui affaiblit les perspectives de leadership en matière de politiques.
Le leadership en matière de programmation

Parmi les projets examinés lors de cette évaluation, qui ne se voulait pas une représentation exhaustive de toute la gamme d'initiatives soutenues par le FPSM, il y a un nombre important d'exemples où le Canada a fait preuve de leadership en matière de programmation. Le soutien au processus de Kimberley, à la Cour pénale internationale et à la Commission de vérité et de réconciliation du Sierra Leone, ne sont que quelques exemples où le soutien du Canada a joué un rôle catalytique dans le rassemblement d'un soutien international à ces initiatives.

Dans le domaine des opérations de paix, un leadership a été démontré par le soutien du FPSM au programme de réforme d'« Opérations de paix 2010 » de la Division de l'ONU chargée des opérations en faveur du maintien de la paix, et d'autres initiatives, lesquelles ont relancé le soutien international. Un exemple typique est le projet d'apprentissage en ligne à l'intention des soldats de la paix africains. Ce projet qui, au départ, à été financé par le Canada et la Norvège, a subséquemment attiré le soutien de d'autres donateurs, principalement le Royaume-Uni et la Croatie. Le succès de ce projet a été officiellement reconnu à une réunion du comité 34 de l'Organisation des Nations Unies, tenu en février 2007.

Le soutien rapide du FPSM à la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) a été reconnu comme déterminant pour attirer le soutien des donateurs internationaux dans le maintien de la paix, comme l'a fait le FPSM dans son soutien au processus de réforme de la police nationale d'Haïti. La suite des projets du FPSM liés à la gestion des frontières et à la migration, au projet pour contrer le trafic des personnes, au renforcement des capacités dans les projets de gestion de la migration, et à l'initiative sur la stabilisation de la frontière d'Haïti et sur les droits de la personne. La phase 1 a servi à donner de l'aide à ce secteur qui autrement aurait été négligé et a également attiré un soutien national et international.

Le leadership en matière de politiques

Dans le domaine de la sécurité humaine, les ressources rendues disponibles dans le cadre des secteurs du Programme de la sécurité humaine et du Programme Glyn Berry,on été déterminantes quant à l'accroissement du profil du programme axé sur la sécurité humaine du Canada et le rassemblement d'une reconnaissance et d'un soutien internationaux. Le programme axé sur la sécurité humaine du Canada continue à évoluer par le biais d'initiatives d'élaboration de politiques innovatrices dans des domaines tels la sécurité humaine dans les villes et la transition démocratique.

Rôle du Programme de la sécurité humaine (Évaluation de 2004)

Dans cette étude, une mention spéciale a été faite au sujet du rôle du Programme de la sécurité humaine dans la promotion du dialogue et des actions sur des questions comme la responsabilité de protéger, les enfants touchés par la guerre et le trafic de diamants, ainsi que la contribution du Programme de la sécurité humaine pour établir de nouvelles normes internationales sur des questions telles la justice transitoire, l'esclavage sexuel et le traitement des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays.

L'étude des projets de soutien des opérations de paix entreprise lors de cette évaluation révèle la place importante de l'élaboration des politiques avec une forte orientation opérationnelle. Les objectifs vastes de la politique du FPSM concernant le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix sont documentés dans son document de conception général de mai 2006, pour la période de 2006-2007. Le document de conception reflète les engagements du Canada lors du G8 de 2004 à Sea Island ainsi qu'un soutien ferme au programme de réforme « Opérations de paix 2010 » de l'ONU. Alors que le Canada n'a pas mis sur pied le programme de réforme du Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU, il a cependant fait, par l'entremise du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix, des contributions à l'égard de l'élaboration des politiques, des procédures et de la doctrine reliées à la tenue d'opérations de paix, qui sont des éléments principaux du programme de réforme « Opérations de paix 2010 ».

Soutien du Canada au Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU

Le Canada est l'un des deux partenaires du G8, avec le Royaume-Uni, à fournir de l'aide à l'élaboration d'une doctrine concernant les opérations de paix et la formation au Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Le document de conception général du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), mis à jour en juin 2007, a besoin de soutien dans l'élaboration stratégique des politiques et dans le renforcement d'une entente internationale et d'un concensus sur la bonne façon de mener des opérations de paix complexes, intégrées et multidisciplinaires.

Comme il a été observé ailleurs dans ce rapport, l'élaboration des politiques et le leadership dans les domaines des interventions aux crises, de la prévention des conflits, de la stabilisation et de la reconstruction au lendemain des conflits ne sont pas au même rythme que la programmation dans ces domaines. Cela est attribuable principalement au nombre élevé de demandes en programmation, qui laissent peu de temps au personnel à investir dans l'élaboration des politiques ainsi qu'à un manque de ressources consacrées particulièrement à l'élaboration des politiques. Ce problème a aussi été aggravé par une rotation du personnel élevée et un moratoire sur l'embauche (voir la section 3.6.5).

Malgré ces contraintes, plusieurs groupes de travail ont été formés et mandatés de la responsabilité d'établir des positions politiques particulières à des secteurs, principalement dans le secteur de la sécurité, de la primauté du droit, et des groupes de travail sur la gouvernance. Comme il est mentionné dans la constatation 28, les résultats de ces efforts devront être fournis. Il semble aussi y avoir un problème d'appui de la part d'autres intervenants.

Il est important de garder à l'esprit que la politique et la doctrine à l'égard de la prévention de conflits, de la consolidation de la paix et de la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits est en évolution. La pratique teste continuellement la politique et la doctrine mises au point. Les théories de consolidation de la paix et de résolution de conflits abondent, mais elles sont aussi souvent refusées qu'approuvées. Le défi d'élaborer des politiques et des stratégies d'engagement est aussi aggravé par un manque de consensus dans les définitions. Les activités habituellement reliées à la consolidation de la paix dans un contexte, pourraient constituer une prévention de conflits dans d'autres contextes.

Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction n'est pas le seul à lutter contre ces problèmes. Tous les membres de la communauté internationale engagés dans les activités de prévention des conflits et de consolidation de la paix font face aux mêmes problèmes. À cet égard, l'Organisation de coopération et de développement économiques est devenu en quelque sorte un centre d'échanges pour l'élaboration des politiques. et des pratiques exemplaires sur la prévention des conflits et la consolidation de la paix. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, par l'entremise du FPSM continue de soutenir la recherche et l'élaboration des politiques relatives à la prévention des conflits et à la consolidation de la paix entreprises par la Direction de la coopération pour le développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques et par d'autres organisations internationales. Les résultats de ces échanges guideront en temps opportun les politiques et la doctrine du Canada.

4.2.3 Amélioration des préparatifs dans les interventions aux crises

Cette section examine dans quelle mesure le FPSM, sous la direction du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, a contribué à améliorer les préparatifs dans les interventions aux crises, particulièrement dans les États en déroute ou non viables, d'une manière opportune et coordonnée.

Constatation 23 :
Des mécanismes existent pour soutenir des interventions en temps opportun, coordonner les interventions immédiates en cas de crise, protéger et faire face aux crises émergentes. Ces mécanismes varient en ce qui concerne leur capacité et leur rendement.

Les préparatifs, pour l'objectif de cette section, sont vus comme des capacités institutionnelles -- c'est-à-dire l'autorité, les structures de commandement, les procédures, les arrangements, etc., -- afin de mobiliser les ressources du gouvernement du Canada dans les interventions aux crises en temps opportun et de manière efficiente. Les crises prennent bien sûr différentes formes et exigent différentes modalités d'interventions. Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM étudie au moins trois types de crises : les crises immédiates, comme les interventions dans les situations de catastrophes, les crises prolongées ou en cours, comme la gestion des conflits, et les nouvelles crises, comme la prévention des conflits et la stabilisation au lendemain des conflits. Malgré des problèmes de taxinomie -par exemple, la stabilisation au lendemain des conflits peut être considérée comme de la prévention de conflits étant donné que la taxinomie réduit la possibilité de reprise du conflit --, le succès est examiné selon ces types de crises.

Les interventions aux crises immédiates (interventions en cas de catastrophe)

Le groupe de travail interministériel pour les catastrophes naturelles, créé pour coordonner les interventions du gouvernement du Canada et présidé par le Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence du MAECI est intervenu dans un grand nombre de catastrophes, comprenant entre autres l'ouragan Katrina en 2005, le tremblement de terre au Pakistan en 2005 et le tremblement de terre de Java en 2006. Le groupe de travail s'est bien débrouillé et a, par le fait même, attiré l'attention et la reconnaissance de la communauté internationale (voir Organisation de coopération et de développement économiques. Comité d'aide au développement. l'Examen par les pairs, Examen des politiques et programmes du Canada en matière de coopération pour le développement, septembre 2007.)

Les responsabilités et les rôles intraministériels et interministériels à l'égard des interventions dans les catastrophes sont documentés et bien compris par les intervenants et soutenus par la procédure normale qui est sans cesse examinée et mise à jours par le système d'évaluation au lendemain des conflits. Ces rapports d'évaluations au lendemain des conflits soutiennent l'apprentissage organisationnel et l'amélioration continue dans la gestion des crises. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction a également offert de la formation à plus de 200 personnes sur les interventions aux crises et a élaboré des trousses de déploiement pour permettre un déploiement rapide du personnel dans les situations de crises.

Les éléments susmentionnés fournissent des preuves solides que le système a fait ses preuves, qu'il est robuste et qu'il soutient une mobilisation rapide des ressources et une coordination efficace. Malgré ces accomplissements, des défis demeurent en ce qui a trait à la rationalisation reliée au déploiement des experts gouvernementaux et non gouvernementaux et à la rapidité du processus des mémoires au Cabinet afin d'accéder aux ressources regroupées pour intervenir dans les crises.

Les interventions aux crises prolongées

À l'égard des crises en cours ou prolongées, lesquelles comprennent l'Afghanistan, Haïti et le Soudan, une coordination pangouvernementale est mise en oeuvre par un certain nombre de mécanismes à des niveaux variés, par exemple le Conseil consultatif du GTSR, les groupes de travail sur les pays et les comités directeurs, les groupes de travail sur des sujets et des secteurs spécifiques, et le Comité d'examen des projets. Le degré de coordination et l'efficacité varient donc selon le mécanisme en question.

Comme il est énoncé antérieurement dans ce rapport, une coordination efficace des ressources pangouvernementales exige en premier lieu, la participation des autres ministères gouvernementaux, laquelle présuppose l'existence d'un régime incitatif robuste. Pendant que le FPSM offre un tel incitatif en rendant des fonds disponibles aux autres ministères gouvernementaux, le progrès est incomplet en matière d'instauration d'arrangements prévisibles avec les autres ministères gouvernementaux, tel qu'il est énoncé ci-haut, et le mécanisme pour gérer ces relations diminue l'utilisation et la coordination efficaces des ressources pangouvernementales.

En outre, une coordination efficace, particulièrement dans les contextes de conflits, demande d'intégrer les plans militaires aux plans civils pour la stabilisation et la reconstruction. L'expérience à Haïti et en Afghanistan démontre que lorsqu'une telle intégration est absente, les occasions de programmation synergique sont manquées et le mauvais usage des ressources est grandement augmenté.

Au niveau des pays, les groupes de travail et les comités directeurs tiennent un rôle important pour faciliter la coordination des efforts des intervenants, au MAECI et à l'extérieur. La participation et l'appui des intervenants, lesquels sont des conditions préalables à une coordination efficace, sont généralement bons à ce niveau, bien qu'il y ait eu des situations de désaccord entre les différents intervenants quant aux priorités et aux approches de la programmation.

Malgré les observations ci-haut, la coordination intraministérielle et extraministérielle est généralement bonne, particulièrement au niveau opérationnel ou des projets. Les agents de projet ont développé un réseau de contacts avec leurs homologues à MAECI et dans les autres ministères gouvernementaux et se consultent régulièrement, une pratique qui est soutenue par la procédure normale du FPSM. La plupart des personnes interrogées dans le cadre de cette évaluation ont remarqué l'esprit ouvert et la coopération qui caractérisent les relations entre collègues au MAECI comme à l'extérieur, éléments qui atténuent le risque de chevauchement et d'incongruité.

Parmi les initiatives du FPSM examinées dans cette évaluation, la plupart démontraient un élément de preuve incontestable de coordination efficace. Un exemple typique est le projet de sécurité communautaire de Haïti. En raison du potentiel de double emploi des mandats du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), les parties ont travaillé ensemble à partager les rôles et les responsabilités de chacun. Ce projet démontre également un exemple rare de coopération interministérielle à l'égard de la transition. Il est à espérer que l'ACDI va prendre le relais du projet de sécurité communautaire lorsque l'engagement du FPSM sera terminé.

Il y a cependant des exemples où le mécanisme actuel visant à faciliter une coordination efficace a échoué. Un exemple typique est le placement des agents correctionnels canadiens dans la Mission des Nations-Unies pour la stabilisation à Haïti (MINUSTAH), un autre projet de Haïti. Dans ce cas, Services correctionnels Canada a refusé d'accorder des congés aux agents correctionnels, afin de participer à une affectation, en raison de l'effet négatif que cela aurait sur la capacité nationale de déploiement. Dans un autre cas, le projet de sécurité communautaire de Haïti du Programme des Nations-Unies pour le développement, lequel a été géré par le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix n'a pas réussi à tirer profit du travail de l'équipe de l'action contre les mines et des armes légères, laquelle avait administré un projet dans le même domaine, et présentant ainsi une occasion manquée de programmation synergique.

La coordination intraministérielle et interministérielle est aussi importante dans la réalisation des objectifs du FPSM, que la coordination efficace parmi les donateurs canadiens et internationaux l'est pour la réalisation de leurs objectifs. Encore une fois, la coordination des initiatives commanditées du Canada avec celles des autres donateurs est constituée d' une variété de mécanismes, par exemple, les groupes de travail sur les pays et les comités directeurs, les groupes de travail à des secteurs particuliers, etc.

Ces mécanismes ont pour la plupart assez bien fonctionné, même si la coordination efficace des donateurs est demeurée un défi aux niveaux des pays et des secteurs. Des mécanismes ont été créés, certains sous les auspices des Nations-Unies et d'autres donateurs aux vues similaires (comme l'équipe mixte des donateurs au Soudan), afin de faciliter une coordination efficace interdonateurs, bien que les résultats de ces efforts aient été inégaux. Comme il est mentionné dans l'évaluation formative de la programmation du FPSM au Soudan (voir ci-dessous), le soutien et la participation lors de ces forums sont essentiels à la sécurité des investissements du FPSM. C'est un impératif qui, jusqu'à tout récemment, n'a pas obtenu une attention adéquate. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR)) commence à aborder ce problème, par son soutien à l'équipe mixte des donateurs au Soudan, au cadre de coopération par intérim du gouvernement du Soudan et au groupe de coordination de l'Ouganda.

La coordination des donateurs

Le Rapport sur l'évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales du Canada : Soudan, la coopération et la coordination des interdonateurs est essentielle au succès des initiatives sur la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits, et cela demande un engagement des ressources pour soutenir de tels mécanismes et des forums qui pourraient survenir dans n'importe quel contexte de conflits ou au lendemain des conflits. Dans le cas du Soudan, la capacité du Canada à participer et à influencer les activités et à tirer profit de ces activités a été diminuée par un manque de présence sur le terrain, mettant en valeur le besoin de la représentation du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction à ces forums.

Comme il a été mentionné ailleurs dans ce rapport, le FPSM comble une lacune institutionnelle et financière dans la capacité du Canada à intervenir face aux crises, permettant au gouvernement du Canada de mobiliser les ressources et d'intervenir en cas de crise de manière rapide, certainement comparables aux capacités d'intervention des autres ministères gouvernementaux qui n'ont ni les ressources à consacrer, ni les mandats pour faire la même chose. Les initiatives du FPSM examinées dans cette évaluation montraient plusieurs exemples dans lesquels le GTSR avait pu mobiliser les ressources de manière opportune afin de répondre aux demandes concernant les crises prolongées, par exemple, le soutien du FPSM à la Mission de l'Union africaine au Soudan, à la stabilisation des frontières du Soudan et à la première phase de l'initiative sur les droits de la personne.

Cependant, la rapidité d'exécution et l'efficacité ont été compromises par l'autorité financière et les modalités du FPSM. Tel qu'il est mentionné ailleurs dans ce rapport, l'autorité subventionnaire limitée (non disponible avant septembre 2006), et une forte dépendance à l'usage des accords de contribution ont entraîné des délais considérables dans la mise en oeuvre des projets, particulièrement les projets avec des partenaires des Nations Unies. L'absence de financement pluriannuel a également nui à la rapidité d'exécution et à l'efficacité, en partie à cause des délais à recevoir l'autorité financière. Dans la pratique, cela a eu pour effet de retarder de quelques mois la programmation, de mars à septembre, qui représentent des risques : la rétention du personnel, la continuité et la perte de la lancée.

L'absence de financement pluriannuel a constitué un problème majeur pour plusieurs projets du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP). Dans le cas du Programme de formation à distance pour les soldats de paix africains (ELAP), un projet qui a été le sujet d'une reconnaissance des Nations Unies, l'interruption du financement à la fin de l'année financière a provoqué un délaissement du leadership canadien pour ce projet, lequel a été repris par d'autres donateurs.

Bien que l'étude du projet et le processus d'approbation en vigueur soit rigoureux et soutienne l'apprentissage organisationnel, selon plusieurs interlocuteurs, cela a contribué aux délais dans la mise en oeuvre des projets, augmenté les frais d'opérations et entraîné des relations tendues entre les partenaires (voir section 3.7). Des retours répétés devant les comités d'examen de projets démontrent l'échec dans l'exercice de la diligence requise au début du processus d'élaboration de projet, mettant en évidence le besoin d'un accès amélioré au soutien technique, ainsi qu'une surveillance lors de cette phase du cycle du projet.

Les interventions lors des crises émergentes

Le conflit au Liban a donné une première occasion au Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) de mener les efforts pangouvernementaux dans l'intervention à une crise nouvelle et naissante, soutenue par le Fonds d'aide au Liban qui a été annoncé par le premier ministre en août 2006. Une mission d'évaluation interministérielle, menée par le GTSR, a rapidement ciblé des domaines d'intervention dans lesquels les ressources pangouvernementales du Canada pourraient être mobilisées, afin de soutenir les efforts de stabilisation et de reconstruction au lendemain des conflits.

Malgré ces observations, les efforts pangouvernementaux du Canada ont été gênés par l'absence d'une procédure normale particulière aux situations au lendemain des conflits, des restrictions juridiques particulières au Liban, comme la loi antiterrorisme, et les modalités et conditions du FPSM, qui ont compromis la rapidité d'intervention du Canada. Plusieurs mois sont passés, après la première mission d'évaluation, avant que des projets soient en place, en raison des délais pour garantir les dépenses requises et aussi à cause de l'autorité pour la programmation, causant des occasions manquées.

En outre, la capacité du GTSR à intervenir face à des crises nouvelles ou naissantes en temps opportun demeure gênée par une absence de leadership au niveau du Conseil consultatif du GTSR, particulièrement à l'égard de l'élaboration de stratégies pangouvernementales sur l'engagement envers les États fragiles et des défis reliés à l'évaluation et au déploiement des experts fonctionnels, venant du gouvernement du Canada et de la société civile. Ce sujet sera abordé dans la prochaine section. La clé de la réalisation du mandat due GTSR réside dans le règlement de cette lacune institutionnelle et financière.

4.2.4 Accroissement de l'accès à l'expertise, aux connaissances et aux ressources

Cette section examine dans quelle mesure, sous l'égide du GTSR, le FPSM a accru l'accès à l'expertise, aux connaissances et aux ressources.

Constatation 29 :
Le FPSM a contribué au développement des connaissances et de l'expertise au Canada lié à sa mission et à son mandat, et a mis en oeuvre des mécanismes afin d'accéder à ces ressources, bien qu'il demeure des lacunes importantes sur le plan des capacités. La réalisation de progrès a été affectée en raison des autorités habilitantes du FPSM, et des défis constants liés à l'établissement de dispositions efficaces pour assurer une expertise dans les autres ministères et dans la société civile.

Le FPSM a soutenu les organismes du Canada, par exemple l'Institute of Peace and Conflict Studies, le Comité coordonnateur canadien pour la consolidation de la paix, le Consortium canadien sur la sécurité humaine et le Centre Pearson pour le maintien de la paix, pour n'en nommer que quelques-uns. Ceux-ci ont contribué à la masse des connaissances et à l'expertise du Canada dans les domaines pertinents à l'élaboration des politiques et à la programmation du FPSM.

L' accès à ce bassin de talents demeure cependant un défi. Les contacts avec les experts de ce bassin sont souvent officieux et s'effectuent sur une base ponctuelle. Les experts se font souvent connaître par les fonctionnaires du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction par leur réputation ou par le bouche à oreille. Afin de mieux utiliser cette expertise, laquelle sert de modèle au FPSM, le GTSR a besoin d'un modèle semblable de personnes compétentes qui soutiendraient l'identification rapide d'un tel accès, selon les besoins des directions fonctionnelles dans la direction générale et ailleurs.

De plus, même si le Programme Glyn Berry rend les fonds disponibles à la recherche et à l'élaboration des politiques, lesquels peuvent être utilisés par n'importe quelle division fonctionnelle, les priorités thématiques du Programme Glyn Berry ne sont pas toujours alignées sur les besoins en recherche et en élaboration des politiques de toutes les divisions fonctionnelles du GTSR, et ainsi, réduisent l'utilité de cette ressource aux fins de recherche et d'élaboration de politiques. Bien qu'il soit reconnu que le Programme Glyn Berry propose des priorités en matière de politiques étrangères ministérielles qui ne sont pas exclusives au mandat du FPSM, et qu'en réalité il n'a jamais été destiné à se limiter à aborder des questions sur les priorités du GTSR, il est important de se demander pourquoi le Programme Glyn Berry fait partie du cadre du FPSM ou du GTSR.

La création l'Arrangement sur la police civile au Canada fournit au Canada une capacité constante à déployer jusqu'à 200 agents de police aux Nations Unies et aux opérations de paix à dimension régionale Cet arrangement est vu comme un modèle pour les déploiements de la police pour le maintien de la paix, et a attiré l'attention de la communauté internationale. La répétition ce modèle ou une variante correspondante avec les autres ministères gouvernementaux, par exemple Élections Canada, Services correctionnels Canada, etc.,demeure inachevée. Le développement des capacités au sein des autres ministères gouvernementaux et des accords de compensation financière afin de faciliter le déploiement des experts est essentiel à l'accomplissement du mandat du FPSM.

Alors que la Banque canadienne de ressources pour la démocratie et les droits de la personne (CANADEM) facilite l'accès à l'expertise nationale, les modalités et conditions du FPSM gênent les capacités de ce fonds à exploiter pleinement ces ressources. Par exemple, CANADEM a déjà atteint sa limite de financement et les déploiements ne peuvent pas excéder un an en ce moment. L'impact négatif de l'absence d'une autorité financière pluriannuelle, particulièrement à l'égard des initiatives de renforcement de capacités institutionnelles, lesquelles dépendent grandement des déploiements des experts, ne peut être surestimé et représente une lacune majeure au niveau des capacités.

4.2.5 Amélioration des capacités au sein des organismes bénéficiaires

Cette section examine dans quelle mesure le FPSM, sous la direction du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, a contribué à l'amélioration des capacités au sein des organismes bénéficiaires.

Constatation 30 :
Dans le FPSM, le renforcement des capacités est un thème sous-jacent à plusieurs projets d'investissement. Cependant, le FPSM n'a pas clairement articulé une vision ou une approche au renforcement des capacités durables des organismes bénéficiaires. De plus, le succès à cet égard a été gêné par des échéances et des options restreintes en ce qui concerne la programmation fournie par les autorités du FPSM.

Le développement des capacités a été largement adopté au titre de stratégie importante pour soutenir l'efficacité de l'aide et le développement durable. Cependant, le « quoi, comment et pourquoi » du développement des capacités est le sujet de travaux de recherche et d'un débat importants, et constitue un défi pour les personnes qui s'occupent du développement des capacités afin d'aller de pair avec les plus récentes réflexions et approches. Dans Capacity development, Why, What and How, Bolger(32) fait ressortir d'autres messages importants concernant le développement des capacités (voir ci-dessous).

Les capacités organisationnelles ne sont pas développées uniquement par la formation des personnes ou en fournissant de l'information ou en participant à des projets de collaborationt. Cela peut constituer des volets importants d'une stratégie de renforcement des capacités, mais seulement lorsque les priorités organisationnelles sont abordées.

Research and Development Organizations around the World (IDRC), Evaluation Capacity Development Experiences, 2003, p. 50.

Au cours des dernières années, l'attention portée aux résultats du développement des capacités, particulièrement dans les relations entre la capacité organisationnelle, le changement et le rendement s'est vue augmenter. Le Centre européen de gestion des politiques de développement a lancé une étude pour le Comité d'aide au développement (CAD) sur les capacités, le changement et le rendement. Une partie de cette recherche fournit un aperçu concernant le développement des capacités organisationnelles. Par exemple, une étude menée par le Conseil de recherches pour le développement international (CRDI, 2003),(33) qui a révisé son expérience dans les projets de développement des capacités, a démontrée que l'approche linéaire traditionnelle pour le développement des capacités a supposé que le développement des capacités individuelles et des capacités au niveau des projets mènerait à une amélioration de la capacité organisationnelle. Cette approche a eu un succès modeste pour les raisons énumérées dans l'encadré.

Leçons apprises concernant le développement des capacités
  • Une entente commune et une définition de ce que les intervenants entendent par capacité et développement des capacités sont nécessaires.
  • Il est important de comprendre le contexte dans lequel le développement de la programmation intervient.
  • Le développement des capacités est essentiel au changement et à la transformation.
  • Le développement des capacités dépend de l'apprentissage et du comportement d'adaptation, lesquels exigent une ouverture aux expériences et une souplesse dans la modification des approches selon les besoins.
  • Le développement des capacités est segmenté en une série de principes qui soulignent l'importance d'une perspective des systèmes, une orientation à long terme soutenue par des partenariats stratégiques, une coordination efficace et une cohérence dans les cadres de programmation.

Les auteurs de cette étude encouragent une approche plus globale du développement des capacités organisationnelles, et a ciblé six étapes qui peuvent favoriser une approche plus globale dans le développement des capacités recommandé (voir le Tableau 4.1).

Tableau 4.1 Le développement des capacités - Approche holistique

Étapes d'une démarch globale en matière de débeloppement de la capacité

Les principes d'une approche globale en matière de développement des capacités organisationnelles
  • Prendre en charge l'initiative de renforcement du développement des capacités de votre organisation
  • Se concentrer sur les besoins et priorités de l'organisation en tant qu'ensemble
  • Gérer les processus de développement des capacités qui sont cruciaux quant au succès
  • Se préparer pour le contrôle et l'évaluation au début de l'initiative de renforcement des capacités
  • Développer les capacités est plus qu'un événement unique, c'est un processus qui évolue au fil du temps et demande des ressources
  • Faire participer les intervenants dans le processus de développement des capacités
  • S'exercer à un soutien politique
  • Maintenir votre autonomie
  • Créer un environnement propice à l'apprentissage et au changement

Research and Development Organizations around the World (IDRC), Evaluation Capacity Development Experiences, 2003.

L'un des résultats à moyen terme du FPSM consiste à « augmenter la durabilité des capacités des organismes bénéficiaires. » Comme il a été mentionné plus tôt, l'efficacité potentielle du FPSM dans l'accomplissement de ce résultat est ralenti par l'absence de définition du renforcement des capacités dans le contexte du FPSM. On ne sait pas non plus à quoi devraient ressembler les capacités maintenues. Une étude des projets financés par le FPSM donne à penser que la plupart sinon tous ces projets tiennent compte des approches linéaires dans le développement des capacités. Cela a été, en partie, une réponse pragmatique aux plafonds financiers des bénéficiaires selon les modalités du FPSM, et à l'absence d'une autorité financière pluriannuelle.

Dans certains cas, l'absence d'autorité financière pluriannuelle a été fatale pour les bénéficiaires du soutien du FPSM. Par exemple, le Consortium canadien sur la sécurité humaine (CCSH) est un réseau s'appuyant sur les universités qui soutient les recherches pertinentes sur les politiques sur la sécurité humaine. Malgré les conclusions d'une évaluation sommative du CCSH en avril 2007,qui ont confirmé la pertinence et la contribution de l'organisme à l'étude de la sécurité humaine, le CCSH a été obligé d'arrêter ses opérations en raisons d'incertitudes et d'interruptions constantes du financement. Alors que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction ne peut être tenu responsable de l'incapacité du CCSH à diversifier la base de son financement, menant ainsi à sa fin, cela a constitué une perte pour le MAECI et pour la communauté des théoriciens et des organismes non gouvernementaux participant à la recherche en sécurité humaine, en élaboration des politiques et en programmation.

À Haïti, l'impact du renforcement des capacité du soutien du Canada à la Police nationale d'Haïti par le déploiement de 80 agents de police civils du Canada est présumé avoir été diminué par les agents de police à qui on a demandé d'accomplir des tâches imprévues, démontrant des indices du manque évident d'une approche de renforcement des capacités dans leur mandat.

Parallèlement, il est important de mentionner qu'en se fiant au modèle linéaire, des résultats excellents ont été accomplis en fonction des capacités. Par exemple, le soutien du FPSM au Change Management Office du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) de l'ONU, comprenant les sections des pratiques exemplaires en matière de maintien et du Service intégré de formation, ont fourni, d'après certaines informations, des contributions importantes à la capacité du DOMP à atteindre ses objectifs dans le cadre de la réforme du programme « Opérations de paix 2010 ». Le soutien financier du FPSM au Programme de formation à distance pour les soldats de paix africains (ELAP) de l'Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR) a eu pour résultat une augmentation de l'atteinte des objectifs du programme en fonction des inscriptions, des partenariats avec les institutions africaines principales et l'élaboration et la traduction de produits de formation ainsi qu'une augmentation de sa base financière.

Malgré ces accomplissements, les objectifs du développement des capacités a été diminué par l'absence d'une autorité financière pluriannuelle. Dans un cas, le projet ELAP, mentionné ci-haut, lequel était considéré comme étant un excellent projet, a été repris par d'autres donateurs en raison de la restriction financière de la fin de l'année financière. Comme il est mentionné ailleurs dans ce rapport, l'autorité financière du FPSM, pour des raisons pratiques, restreint la programmation à un délai de six mois. Les projets de renforcement des capacités semblent s'étendre sur une plus longue période, soit des années plutôt que des mois, et la mise en oeuvre de ces projets dans un délai de six mois est non seulement exigeante pour les partenaires mais également incohérente dans le cadre d'approches plus globales.

Il a été remarqué qu'il n'y avait aucun document de référence ni aucune stratégie pour aider les agents de projet à planifier, soutenir, contrôler ou évaluer de tels projets de développement des capacités. Il n'est donc pas surprenant de penser que le FPSM a été utilisé afin de financer une large gamme d'activités sous les auspices du renforcement des capacités qui auraient pu contribuer à éviter des interventions de type « fusil de chasse ».

Il devrait être mentionné que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction a exprimé la volonté du FPSM à adopter une approche plus globale dans le renforcement des capacités, comme l'a démontré l'intérêt récent dans l'exploration de l'utilisation d'une évaluation organisationnelle comme approche principale au développement des capacités et à la gestion des risques.

Haut de la page


5.0 Conclusions et recommandations

5.1 Conclusions

En 2005, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales ont été créés, dans des contextes canadiens et internationaux à évolution rapide et sous haute -pression. En respectant les exigences du moment du gouvernement du Canada, les processus structuraux du GTSR et du FPSM se sont concentrés sur l'élaboration d'un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et d'un cadre de vérification axé sur les risques (CVAR), un processus qui s'est déroulé entre mai 2005 et décembre 2005. Au même moment, le Canada augmentait son soutien en programmation au Soudan, un autre processus très intense qui reposait sur plusieurs des mêmes personnes qui participaient à l'organisation structurale et opérationnelle. Cela a limité le personnel disponible à travailler aux détails de la programmation et du fonctionnement du FPSM. Par conséquent, les responsables du FPSM faisaient face au défi d'élaborer la structure du programme au moment même où il aurait dû être opérationnel - une tâche effrayante et pleine de risques.

L'objectif du FPSM

Assurer des interventions opportunes et coordonnées aux crises internationales nécessitant des actions pangouvernementales au moyen de la planification et de l'exécution d'initiatives de prévention des conflits, d'interventions face aux crises, de protection des civils et de stabilisation qui soient cohérentes et efficaces dans les situations d'États fragiles où les intérêts du Canada sont en jeu.

Les programmes tels que le FPSM fonctionnent dans des environnements dynamiques, exigeants et fluides dans l'ensemble. Les approches théoriques qui s'appliquent aux engagements en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix changent continuellement. Ces changements semblent être bénéfiques plutôt que dramatiques. En fonction de cet arrière-plan, un consensus général se dégage dans la communauté internationale des donateurs concernant les pratiques exemplaires pour la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la stabilisation au lendemain des conflits, tel qu'exprimé dans les Principes pour l'engagement international dans les États fragiles de 2007 de la Direction de la coopération pour le développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Ce document met en relief l'importance de recourir à des mécanismes d'intervention opportuns et souples, dans le cadre d'une collaboration pangouvernementale.

Le FPSM et le GTSR se conforment grandement à ces principes tenant lieu de pratiques exemplaires. Le FPSM continue de remplir un déficit financier qui renforce l'habileté du Canada à intervenir rapidement aux crises internationales, de respecter les engagements du Canada au Sommet de St-Pétersbourg afin d'aider à construire une capacité de soutien à la paix mondiale, et de fournir les ressources afin de favoriser la prévention des conflits du Canada, les interventions face aux crises, la protection civile et les objectifs de stabilisation au lendemain des conflits. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction remplit un déficit institutionnel qui est nécessaire afin de mettre en oeuvre le FPSM en fournissant un mécanisme pour faciliter et promouvoir les interventions aux crises , les opérations de maintien de la paix, la prévention de conflits et la stabilisation et la reconstruction au lendemain des conflits. Dune manière semblable, les objectifs du FPSM qui consistent à assurer de manière pangouvernementale des intenventions aux crises qui sont opportunes et coordonnées, sont pertinents étant donné le contexte et les besoins prioritaires des États fragiles.

Le gouvernement du Canada a mis l'accent sur les interventions aux crises, la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la stabilisation au lendemain des conflits, au tittre de priorités principales de la politique étrangère du Canada. Depuis plusieurs années, le gouvernement du Canada a annoncé une série d'engagements, habituellement en réponse à des situations urgentes, qui ont eu des répercussions sur la programmation du FPSM. Plus particulièrement, la souplesse du GTSR à intervenir dans les situations de crises internationales en temps opportun, a été gêné par la nécessité d'obtenir l'approbation du Cabinet lorsqu'il s'agissait de crises anticipées.

Il y a un concensus général quant à la structure du FPSM, tel qu'il est articulé dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et dans le cadre de vérification axé sur les risques, sur les limites concernant la logique du programme. Ces limites ont eu des effets contraires sur une longue période, quant à a mise en oeuvre du FPSM. En particulier, un manque d'attention es t portée à :

  • La conceptualisation de la manière dont on allait mesurer le succès du FPSM;
  • La codification des structures de gouvernance et des exigences de la responsabilisation,étant donné qu'ils sont liés au FPSM;
  • La définition des modalités et des concepts et leurs répercussions sur le succès du FPSM, incluant l'approche pangouvernementale et le renforcement des capacités. Ces questions sont constamment soulevées par le GTSR.

Une ambiguïté considérable est constatée dans les systèmes de gouvernace et de responsabilisation à tous les niveaux de mise en oeuvre du FPSM. Alors que de tout évidence, IFM est clairement responsable du FPSM, ses responsabilités à propos de la gouvernance du GTSR dans la mise en oeuvre du FPSM ne le sont pas. Le Conseil consultatif du GTSR a eu un succès minime dans l'accomplissement de son mandat, tel qu'envisagé dans le cadre de gestion et de responsabilisation et dans la soumission du Conseil du Trésor, à cause d'une coupure entre son mandat et l'autorité en place. Les relations entre les nouveaux mécanismes de la politique étrangère , tels que les groupes de travail sur les pays, et le Conseil consultatif du GTSR n'ont pas été complètement et formellement clarifiés. Cela a contribué à une certaine ambiguïté concernant leurs responsabilités envers le Conseil consultatif du GTSR et le GTSR. La structure du FPSM inclut des mécanismes permettant d'établir des priorités géographiques pour le GTSR et le FPSM sur une base annuelle. Cependant, ces mécanismes n'ont pas fonctionné comme prévu au départ.

Des raisons historiques expliquent la scission du FPSM en trois sous-programmes, lesquels sont peut-être mieux définis comme des masses de fonds plutôt que des programmes. Il y a, selon l'équipe de l'évaluation, peu de preuves que cette scission ajoute une valeur significative à la planification, à la gestion et à l'exécution du FPSM. En réalité, comme il est discuté dans ce rapport, il semble que cette division ait compliqué la planification, le contrôle et la présentation de rapports sur les investissements dans le cadre du FPSM. Alors que la structure des trois sous-programmes est durable, selon l'équipe d'évaluation, cette configuration ajoute une étape à la bureaucratie, laquelle ne serait pas nécessaire compte tenu de la gestion efficace au niveau des enveloppes.

Pour ce qui touche l'ensemble du programme, il n'y a qu'une faible preuve d'un plan stratégique clair concernant la mise en oeuvre du cadre de vérification axée sur les risques (CVAR) et du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales.

Cela a contribué à d'importants déficits dans les systèmes de mesure de rendement aux différents niveaux de programmation du FPSM. En outre, les systèmes de gestion de programme et de projet du FPSM n'ont pas été mis en place uniformément au niveau des programmes, des sous-programmes, des enveloppes et des projets. Les processus et les systèmes sont mieux définis au niveau des projets et des enveloppes qu'au niveau des programmes et des sous-programmes. Il est évident qu'on porte une attention aux priorités cruciales du FPSM au niveau des projets, mais cela est moins évident pour les autres niveaux de gestion du FPSM, telles que les secteurs, les sous-programmes et le FPSM dans l'ensemble.

Alors que certaines améliorations ont été apportées au cours de la dernière année, des lacunes demeurent présentes dans les séries d'outils et de ressources disponibles pour les agents de projets responsables de gérer des projets soutenus par les fonds du FPSM. Cela est attribuable en partie au fait que le rôle et la fonction de la Direction des services aux programmes (IXS) dans le soutien à la mise en oeuvre du FPSM n'a pas encore été clairement défini comme il était recommandé dans l'évaluation des capacités. Le GTSR a mis sur pied des mécanismes de gestion du risque du FPSM aux niveaux de l'organisation (Secteur de la sécurité internationale), des programmes, des sous-programmes des enveloppes et des projets. Le caractère approprié et l'utilisation de ces systèmes varient considérablement, étant donné que l'équilibre nécessaire entre la tolérance des risques, la gestion des risques et la diligence raisonnable n'ont pas encore été atteints.

Le GTSR a introduit un mécanisme rigoureux de filtrage des projets pour assurer la pratique de diligence raisonnable en termes de cohérence des politiques, d'expertise en programmation de la gestion des risques, d'intégrité administrative et de probité financière. Ce système ne semble pas optimal quant à l'équilibre entre la diligence requise, l'intervention rapide et la cohérence dans l'engagement des partenaires.

L'évaluation des capacités

Concernant les ressources humaines, des progrès ont été r.alisés pour amener les directions du GTSR à un plein effectif. Cependant, une opérationnalisation efficace du FPSM continue à être ralentie par des questions concernant les ressources humaines qui n'ont pas été résolues, y compris une expertise appropriée au sujet de la sécurité du personnel. De plus, des questions fondamentales liées à la répartition et à l'utilisation de la main-d'oeuvre n'ont pas encore été soulevées. Au moment d'écrire ce rapport, les faiblesses des systèmes financiers ciblées dans l'évaluation des capacités continuent de présenter un risque quant à la manière efficace de gérer le GTSR et par conséquent, le FPSM. De plus, les systèmes d'information actuels sont insuffisants et inutilisés.

L'évaluation des capacités de 2006 indique un certain nombre de restrictions quant aux ressources humaines, à la gestion financière et à l'information du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) pour le FPSM. Le GTSR a entrepris des démarches afin d'aborder certaines préoccupations soulevées. Cependant, l'ensemble des progrès en vue de résoudre ces préoccupations a été lent. L'absence de soutien sur le plan institutionnel par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, ainsi que le manque de suivi entrepris par le personnel du GTSR en raison de la multiplicité des demandes possibles pendant leurs heures de travail (comme préparer les mémoires au Cabinet), ont été des facteurs d'échec.

Malgré ces lacunes, ainsi que les restrictions importantes de son autorité financière notés dans ce document, le FPSM, sous la direction du GTSR, a exécuté la majorité de son mandat. Les ressources du FPSM ont été utilisées pour financer à ce jour près de 500 projets, plusieurs ayant attiré une attention internationale quant à leur innovation et leurs contributions dans la prévention des conflits, les opérations de paix et la stabilisation au lendemain des conflits. De plus, les dépenses cumulatives du FPSM respectent plus ou moins les objectifs établis, étant donné qu'à peine 50 p. 100 du fonds a été dépensé jusqu'à maintenant, conformément à la marque de mi-chemin de sa durée de vie de 5 ans.

Plusieurs cadres sont en évolution pour la présentation d'un rapport sur le progrès et le succès du FPSM. Par exemple, le modèle logique, le cadre de mesure du rendement et le cadre d'évaluation du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), les documents de conception des sous-programmes, et les modèles logistiques élaborés récemment pour les sous-programmes.

Évaluation formative : CGRR

  • Amélioration de la cohérence du gouvernement du Canada dans les domaines de la sécurité humaine, des interventions aux crises, des opérations de paix, de la prévention des conflits et de la stabilisation et de la reconstruction au lendemain des conflits.
  • Leadership dans la programmation et dans l'élaboration des politiques du Canada dans les domaines de la sécurité humaine, des interventions face aux crises, des opérations de paix, de la prévention des conflits et de la stabilisation et de la reconstruction au lendemain des conflits.
  • Amélioration de la rapidité d'interventions dans les crises, particulièrement dans les États en déroute ou non viables, de manière opportune et coordonnée.
  • Amélioration de l'accès à l'expertise, aux connaissances et aux ressources.
  • Amélioration des capacités des organismes bénéficiaires.

Alors que chacun de ces cadres affichent un certain degré d'alignement sur le concept de départ du FPSM, ils définissent tous les progrès et les succès quelque peu différemment. Dans le but de présenter un rapport sur le progrès et le succès pour cette évaluation, l'équipe d'évaluation a utilisé les résultats du cadre d'évaluation fourni dans le CGRR du FPSM (voir l'encadré). Il est à noter que quelques-uns de ces résultats proviennent en partie du GTSR plutôt que du FPSM, témoignant de la faible distinction entre les deux.

5.2 Recommandations

Recommendation 1:

Afin de distinguer les rôles du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du FPSM, le MAECI, avec l'aide de représentants des ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser et redéfinir les objectifs du GTSR et du FPSM, et établir une distinction claire entre les deux. Cela doit être : a) accompagné d'un modèle logique distinct élaboré pour le FPSM ; b) soutenu par la mise en oeuvre de stratégies et de lignes directrices qui clarifient l'opérationnalisation des concepts, tels que le concept pangouvernemental et le renforcement des capacités, la problématique homme-femmes, l'environnement, la durabilité, et l'analyse des conflits.

Recommandation 2 :

Étant donné les défis liés à la gestion du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), du Programme sur la paix et la sécurité mondiales (PPSM), et du Programme Glyn Berry, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction doit prendre en considération des solutions de remplacement au statu quo. Cela inclura la clarification des besoins et la valeur de la scission du FPSM en unités de sous-programme.

Recommandation 3 :

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, avec la collaboration de représentants de ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser le mandat et les modalités opérationnelles du Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, conjointement avec les mandats et les modalités opérationnelles des autres entités de gouvernance du FPSM, dans l'optique de le rendre plus pertinent et efficace.

Recommandation 4 :

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, en collaboration avec des intervenants pertinents, doit documenter le partage des responsabilités entre le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et les groupes de travail sur les pays de la Direction des relations bilatérales; le GTSR et les autres entités de gouvernance; et le GTSR et les directions fonctionnelles qui s'appuient sur le FPSM.

Recommandation 5 :

Le GTSR doit poursuivre les efforts afin d'établir des autorités financières pluriannuelles, ainsi que des options plus souples, pour les accords à la fois de subventions et de contributions.

Recommandation 6 :

Le GTSR doit faciliter les mesures prises à l'égard des recommandations relatives aux dernières révisions externes, y compris l'Évaluation des capacités.

Recommandation 7 :

Le GTSR doit poursuivre ses efforts afin d'établir des mécanismes de financement et de gouvernance avec la collaboration d'autres ministères afin d'accélérer et de faciliter l'utilisation des ressources des autres ministères, ainsi que d'étudier à fond des mécanismes pour accéder à l'expertise dans les secteurs privé et non gouvernemental.

Haut de la page


Annexe 1 : Gestion des interventions et plan d'action

1. Introduction

En septembre 2007, le MAECI a demandé une évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) afin d'orienter les prochains rapports au Conseil du Trésor sur les accomplissements du programme. Le but de cette évaluation était d'évaluer dans quelle mesure le FPSM constitue un mécanisme pertinent, efficient et efficace dans les interventions face aux crises, en matière de consolidation de la paix et de stabilisation au lendemain des conflits. Dans la deuxième année d'activité du FPSM, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), l'unité organisationnelle qui s'occupe de la gestion du Fonds, a demandé cette évaluation afin de saisir les leçons retenues et de les intégrer aux processus existants d'amélioration de l'efficience sur le plan de la programmation et de la gestion afin d'améliorer les pratiques futures.

L'évaluation s'est concentrée sur la conception générale du FPSM et sur la capacité du GTSR, en tant qu'administrateur du FPSM, à planifier, à gérer et à présenter des résultats. Les évaluateurs ont remarqué que le FPSM était un fonds relativement nouveau et à ce titre, avait une structure et un mandat qui évoluaient. Aussi, depuis son existence, il y a eu des améliorations et des changements dans ses programmes et ses méthodes de fonctionnement. Il a d'ailleurs été expliqué que cette situation, jumelée aux contextes exigeants des pays qui sont des priorités pour le groupe, aux exigences répétées de renouveler les autorités, et à la confusion entre le mandat du FPSM et celui du GTSR, ont créé un environnement compliqué pour la programmation.

Au même moment, les évaluateurs ont confirmé la validité soutenue de l'objectif initial du FPSM, qui était de fournir des ressources spécifiques pour la prévention des conflits, les opérations de paix, la consolidation de la paix et la stabilisation au lendemain des conflits. Ils ont également remarqué que le travail réalisé par le FPSM concernant les contributions pangouvernementales pour ces enjeux est conforme aux pratiques exemplaires internationales.

Cette évaluation fait ressortir le besoin de séparer les objectifs et l'articulation des résultats du GTSR de ceux du FPSM des grands documents d'orientation tels le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Les évaluateurs ont été confrontés à cette confusion pour ce qui est d'établir l'orientation et la portée de l'évaluation, et il nous a été difficile de faire la distinction entre le fonds et la direction générale. Par conséquent, l'une des recommandations principales traite de la nécessité, pour le MAECI, d'élaborer des outils séparés et d'établir clairement les attentes à l'égard du fonds en tant qu'entité distincte du GTSR.

Les évaluateurs ont également examiné dans quelle mesure les trois sous-programmes du FPSM se complètent et s'entrecroisent de manière productive, en révisant les résultats existants et les instruments de mesure du rendement, afin de déterminer s'ils sont adéquats afin de guider l'élaboration de politiques et la programmation; et d'examiner la répartition des rôles, des responsabilités et de la responsabilisation entre les nombreuses directions du MAECI participant à la gestion du FPSM.

En raison des exigences relatives à la préparation des rapports au Cabinet et au Conseil du Trésor à la fin de l'année 2007, l'évaluation a été réalisée selon un calendrier serré en octobre et novembre 2007. Celle-ci couvrait la période d'entrée en vigueur du FPSM, en mai 2005, jusqu'en septembre 2007, période pour laquelle il a été administré à plus de 50 pour cent par les modalités du Programme de sécurité humaine, ce qui, par conséquent, a limité le type, le niveau et la durée du soutien que le fonds pouvait fournir. Le FPSM n'a commencé la programmation selon ses propres modalités que lorsque ceux-ci ont été approuvés par le Conseil du Trésor, en septembre 2006.

2. Réponse des gestionnaires du Groupe de travail pour la paix et la sécurité mondiales à l'évaluation formative du FPSM

Le rapport de l'évaluation formative du FPSM a ciblé des domaines clés qui méritent l'attention du Groupe de travail pour la paix et la reconstruction (GTSR), en tant que gestionnaire du FPSM, du MAECI, en tant qu'entité, et d'autres ministères participant à la mise en oeuvre du fonds par le FPSM. Ils figurent dans les sept recommandations ci-dessous.

Recommandation 1 :
Afin de distinguer les rôles du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du FPSM, le MAECI, avec l'aide de représentants des ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser et redéfinir les objectifs du GTSR et du FPSM, et établir une distinction claire entre les deux. Cela doit être : a) accompagné d'un modèle logique distinct élaboré pour le FPSM ; b) soutenu par la mise en oeuvre de stratégies et de lignes directrices qui clarifient l'opérationnalisation des concepts, tels que le concept pangouvernemental et le renforcement des capacités, la problématique homme-femmes, l'environnement, la durabilité, et l'analyse des conflits.

Observations du MAECI :

Comme les évaluateurs l'ont remarqué, la confusion entre le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et le FPSM a contribué au mélange des mandats et des rôles de chacun. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) admet que le mélange du GTSR et du FPSM dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats a semé la confusion au MAECI, avec les interlocuteurs des autres ministères gouvernementaux du GTSR et dans plusieurs documents fondateurs incluant les soumissions du Conseil du Trésor. Ce fait a été mis en évidence lors du processus des deux évaluations formatives entreprises dans la dernière année, alors que les évaluateurs ont dû évaluer le FPSM en se basant sur les critères du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, dont certains devaient orienter les activités du GTSR non liées au FPSM.

Une étape clé qui permet de clarifier les objectifs du FPSM consiste à créer un modèle logique distinct uniquement pour le fonds, qui a été ébauché par le GTSR. Ce fait sera renforcé par le nouveau mandat du FPSM, lequel sera distinct de celui du GTSR tel qu'il en est fait mention dans une présentation au Conseil du Trésor récente, qui recevra l'approbation du ministre du Conseil du Trésor en mai 2008.

D'autres concepts influencent directement la mise en oeuvre efficace du FPSM, tout comme le concept pangouvernemental, la problématique hommes-femmes et l'environnement l'ont fait, et vont continuer d'être des domaines d'amélioration prioritaires.

Cependant, le MAECI n'aborde pas ces questions. Comme il est mentionné dans la réponse de la gestion de l'évaluation formative du FPSM au Soudan, les organismes centraux sont chargés des grandes questions relatives à la vision stratégique concernant l'approche pangouvernementale, alors que le MAECI, en tant qu'entité, oriente l'approche pangouvernementale pour des États fragiles en particulier. Le GTSR est responsable de la manière dont cette approche est traitée par rapport au FPSM dans l'ensemble des États fragiles, et de diriger les enjeux principaux liés aux politiques en matière de stabilisation et de consolidation de la paix tels que la réforme du système de sécurité, la médiation, la prévention et l'élimination du trafic des armes légères et le déploiement de la police civile. Dans certains cas, comme au Soudan, les intervenants comprennent les rôles et les responsabilités des différents interlocuteurs. Dans d'autres cas, il est constaté qu'une description plus formelle des rôles, des responsabilités et de la responsabilisation vont contribuer davantage à la mise en oeuvre de la programmation dans le cadre du FPSM.

Le travail se poursuite avec les intervenants du FPSM afin de clarifier et d'opérationnaliser ces concepts, qui comprennent la révision du document sur les rôles et les responsabilités de l'Agence canadienne de développement international et du MAECI, qui détermine les principes d'exploitation particuliers ainsi que les rôles et les responsabilités de la programmation dans les États fragiles, pour chacun des deux ministères. Cette révision tient compte des leçons apprises au cours de la dernière année et demie de programmation dans le cadre du FPSM.

Le GTSR a également été proactif dans la détermination et l'élaboration d'une série de formations obligatoires sur des questions telles la gestion de projet, l'évaluation environnementale, la problématique hommes-femmes, les apports de diligence requise antiterroriste et la gestion du rendement.

Orientation :

Le MAECI a déjà entamé le processus de révision du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM et s'attend à des changements majeurs dans le document afin de s'assurer qu'il réponde aux besoins du FPSM visant à aller de l'avant. Cela va nécessiter l'aide et la participation d'autres interlocuteurs du FPSM, au MAECI et à l'extérieur. Une étape essentielle du processus consiste à revoir le modèle logique du FPSM afin de représenter clairement les activités, les extrants et les résultats pour créer un document pertinent qui fera en sorte que les résultats du FPSM seront saisis et consignés.

Le MAECI va réviser ses propres outils et systèmes pour s'assurer que son approche pour la création de modalités et de stratégies pangouvernementales soit bien comprise par tous les intervenants et officiellement documentée. Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) va entamer une étude des différents modèles de gestion que le MAECI utilise afin de traiter des questions relatives aux environnements des États fragiles, notamment le groupe de travail sur l'Afghanistan, le Groupe de travail sur le Soudan et le Comité directeur pour Haïti. Le but de l'étude est de déterminer les avantages et les inconvénients de chaque modèle afin d'intervenir de manière appropriée face aux nouvelles crises, c'est-à-dire utiliser le modèle de gestion qui convient le mieux. Il est prévu que grâce à ce processus, les rôles, les responsabilités et la responsabilisation seront mieux expliqués et documentés.

Le travail a également commencé concernant certains enjeux cruciaux, qui sont nécessaires afin d'améliorer la programmation du FPSM, en particulier les enjeux de la problématique hommes-femmes et de l'environnement. Le GTSR voit la formation des agents et des gestionnaires qui travaillent pour le FPSM comme prioritaire et s'assure que les cours qui traitent des besoins particuliers et qui constituent un défi au sujet du fonds soient disponibles. Jusqu'à maintenant, les agents ont reçu de la formation sur les subventions et les contributions, la gestion de projet, l'évaluation environnementale et la gestion du rendement. Aussi, l'élaboration de cours sur la problématique hommes-femmes et sur la diligence raisonnable en matière de lutte contre le terrorisme est en cours. Le MAECI a aussi embauché un consultant spécialisé dans la problématique hommes-femmes afin d'évaluer les besoins des agents, des gestionnaires et des bénéficiares du financement du FPSM, et offre également de la formation à tous les membres du personnel qui participent au FPSM. Le début de cette formation obligatoire est prévu pour le début de l'année financière 2008-2009, et a déjà été opérationnalisé dans des plans d'apprentissages aux niveaux des directions et des personnes.

MesurePériodeResponsabilité
Le GTSR, en collaboration avec les interlocuteurs du FPSM, va étudier et réviser le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va entamer une étude sur les différents modèles de gestion utilisés par le MAECI afin de traiter des questions sur les États fragiles.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va terminer une évaluation sur les besoins de formation sur la problématique hommes-femmes pour tout le personnel travaillant au FPSM et offrir de la formation axée sur cette évaluation.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
La formation sur les enjeux principaux, tels l'évaluation environnementale, la gestion du rendement et les apports de la diligence raisonnable en matière de lutte contre le terrorisme, est offerte en continu.De manière continue en 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 2 :
Étant donné les défis de gestion du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), du Programme sur la paix et la sécurité mondiales (PPSM), et du Programme Glyn Berry, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction doit prendre en considération des solutions de remplacement au statu quo. Ceci va inclure de clarifier les besoins et la valeur du partitionnement de FPSM en sous-sections.

Observations du MAECI :

Selon les évaluateurs, les trois sous-programmes ne possèdent pas les caractérisques structurelles et de responsabilisation des vrais programmes et ne constituent pas des unités fonctionnelles de gestion pour la programmation dans le cadre du FPSM. Ils considèrent que les enveloppes (c'est-à-dire les pays et les thèmes), sont devenues des unités de gestion plus efficaces que le niveau du sous-programme.

D'après le MAECI, les sous-programmes ont encore une valeur pour le FPSM, au titre de volets distincts et complémentaires de l'ensemble du fonds :

  • le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM), lequel expose les crises et la stabilisation à un niveau prioritaire;
  • le Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), lequel tend à améliorer les opérations de paix;
  • le Programme Glyn Berry, lequel élabore les très importants cadres des politiques et les cadres juridiques pour la paix et la sécurité.

D'autre part, le PPSM se concentre à assurer des interventions opportunes, cohérentes et efficaces afin de stabiliser les situations de crises à grande échelle et de rétablir la sécurité dans les populations locales. Il finance également la programmation afin d'améliorer la sécurité par le soutien aux systèmes judiciaire et de sécurité; il renforce par ailleurs la capacité du secteur politique et établit la primauté du droit; il s'occupe de la réconciliation, soutient les initiatives politiques et les activités de renforcement des capacités qui font la promotion de la protection civile et réduisent la souffrance humaine. En complément à la nature « sur le terrain » du PPSM, le modeste financement attribué au programme Glyn Berry soutient l'élaboration des politiques canadiennes et internationales, les lois et les institutions qui ont intégré les objectifs principaux de la liberté, de la démocratie, des droits de la personne et de la primauté du droit dans les efforts de paix et de sécurité internationales. Le besoin de créer et de maintenir la paix afin que la réconciliation, la stabilisation et la reconstructions soient possibles, est traité par l'intermédiaire du PPSM, qui renforce les capacités durables et efficaces aux niveaux régional et international afin d'intervenir en cas de crise en soutenant les États d'Afrique et des Amériques dans la réalisation d'opérations de paix efficaces.

Le MAECI admet que l'utilisation des enveloppes des pays et des thèmes a eu pour résultat la perception que le FPSM est géré au niveau de l'enveloppe. Il est important de prendre en considération que chacune de ces enveloppes soutient les résultats d'un des sous-programmes, et que leurs résultats sont présentés aux niveaux des sous-programmes. Au vu de cette perception, le MAECI reconnaît l'importance d'examiner le statu quo et de déterminer si d'autres méthodes visant à gérer les priorités, la portée et le mandat du FPSM amélioreraient son efficacité.

Orientation :

Le MAECI examinera la nature des sous-programmes et des secteurs, de même que leurs solutions de remplacement, afin de déterminer la meilleure façon de renforcer la gestion du FPSM. Le MAECI va prendre en considération la structure du Secrétariat de GTSR et le partage des responsabilités aux niveaux des secteurs et des sous-programmes parmi et au sein des groupes.

MesurePériodeResponsabilité
Le GTSR va mener une étude sur les solutions de remplacement des modèles de gestion des sous-programmes du FPSM et de la structure organisationnelle qui soutiendrait l'exécution le plus efficacement.Année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 3 :
Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, avec la collaboration de représentants de ministères gouvernementaux pertinents, doit réviser le mandat et les modalités opérationnelles du Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, conjointement avec les mandats et les modalités opérationnelles des autres entités de gouvernance du FPSM, dans l'optique de le rendre plus pertinent et efficace.

Observations du MAECI :

L'évaluation a démontré que le Conseil consultatif du GTSR, qui devait aligner les priorités géographiques et thématiques du gouvernement du Canada à l'égard des États fragiles et offrir une attribution des ressources cohérente, n'a pas assumé son rôle comme prévu. De plus, l'évaluation a permis de noter l'existence d'une incertitude quant aux rôles et aux responsabilités des groupes de travail par rapport au Conseil consultatif et afférent à la planification, au contrôle et à la production de rapports au niveau pangouvernemental.

Fort d'une représentation de sept ministères gouvernementaux, dont le MAECI, le Conseil consultatif conseille le GTSR quant aux approches pangouvernementales relatives à l'élaboration des politiques et les interventions concernant les problèmes de la paix et de la sécurité humaines, y compris pour le FPSM. Au même moment, les groupes de travail ont été créés dans le but de régler les problèmes de pays particuliers et d'orienter l'ensemble de l'engagement politique et stratégique du Canada dans ces pays. Durant les entrevues avec les représentants des autres ministères gouvernementaux lors de l'évaluation formative sur la programmation du FPSM au Soudan et lors de la vérification du programme, on a réitéré la nécessité d'un engagement hautement prioritaire.

Lors de sa dernière réunion en mars 2008, le Conseil consultatif du GTSR a reconnu le besoin d'examiner et de réviser son mandat afin de prendre en compte les changements, tels les nouvelles responsabilités et la participation d'autres intervenants du gouvernement du Canada, dont les groupes de travail géographiques. Le MAECI admet qu'une description plus formelle des rôles, des responsabilités et de la responsabilisation entre les groupes de travail et le Conseil consultatif du GTSR, ainsi qu'un engagement plus fréquent du Conseil consultatif lui-même, auraient contribué à améliorer davantage la mise en oeuvre de la programmation dans le cadre du FPSM.

Orientation :

GTSR reconnaît que le rôle tenu par le Conseil consultatif dans la gestion du FPSM est essentiel à son succès et il travaille dans le but de le renforcer en fonction des cotisations des membres et du mandat afin qu'il puisse mieux assumer sa fonction. Le MAECI travaille avec les représentants des autres ministères gouvernementaux afin de traiter de ce volet essentiel de la structure de gouvernance du FPSM. Jusqu'à maintenant, cela a compris une réunion du Conseil consultatif, en novembre 2007, dans laquelle il a été discuté du mandat, et un plan de travail clair a été établi. L'approche stratégique a été renforcée davantage dans une autre réunion du Conseil consultatif en mars 2008; des ébauches d'un plan de travail formalisé, et un nouveau cadre de référence sont en cours d'élaboration et seront terminés au début de l'année financière 2008-2009. Un autre enjeu de taille dont il a été question lors de la réunion du mois de mars était d'élargir la portée et l'importance des membres du Conseil consultatif afin de s'assurer que tous les ministères gouvernementaux du Canada sont représentés.

MesurePériodeResponsabilité
Le MAECI va continuer de renforcer davantage le rôle du Conseil consultatif du GTSR par la mise au point du plan de travail annuel et par un nouveau mandat.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 4 :
Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, en collaboration avec des intervenants pertinents, doit documenter le partage des responsabilités entre le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et les groupes de travail sur les pays de la Direction des relations bilatérales; le GTSR et les autres entités de gouvernance; et le GTSR et les directions fonctionnelles qui s'appuient sur le FPSM.

 

Observations du MAECI :

L'équipe d'évaluation a perçu une incertitude de la part du MAECI et des autres ministères gouvernementaux quant aux rôles et responsabilités du GTSR par rapport à certains interlocuteurs clés, tels que les groupes de travail sur les pays, les entités de gouvernance et les directions fonctionnelles qui utilisent le fonds pour la programmation du FPSM.

Tandis qu'il est clair pour ceux qui participent à la programmation du FPSM que le GTSR a la responsabilité première en ce qui concerne le fonds dans les États prioritaires, et que les bureaux géographiques ou les groupes de travail ont la responsabilité de l'ensemble de l'engagement politique et stratégique du Canada pour ces pays, le MAECI reconnaît que l'augmentation de la clarté et de la documentation de ces rôles et responsabilités améliorerait la mise en oeuvre du FPSM en tant qu'entité.

Pour s'acquitter de cela, le GTSR, le Groupe de travail sur le Soudan et la mission à Khartoum ont produit un document qui clarifie les mandats et qui donne un aperçu des responsabilités et rôles particuliers quant à l'intervention ministérielle intégrée dans la prévention des conflits et les besoins de consolidation de la paix au Soudan. De plus, le GTSR travaille en ce moment avec le Groupe de travail afghan à l'élaboration d'un cadre de référence qui va orienter les interactions liées au FPSM en Afghanistan. Ces documents serviront de référence première pour les cadres de référence utilisés avec les autres groupes de travail et les bureaux géographiques, au besoin.

Orientation :

Comme il est mentionné ci-dessus, le GTSR va réaliser une étude des différents modèles de gestion que le MAECI utilise afin de traiter des environnements des États fragiles, comprenant le Groupe de travail sur l'Afghanistan, le Groupe de travail sur le Soudan, et le Comité directeur pour Haïti. Le but de cette étude est de cerner les avantages et les inconvénients liés à chaque modèle afin d'intervenir de manière plus appropriée lorsque des crises surgissent. Il est prévu que par ce processus, les accords énonçant la responsabilisation et les rôles et responsabilités seront expliqués et documentés.

Le MAECI va continuer à travailler avec le Conseil consultatif du GTSR, les bureaux géographiques et les groupes de travail ainsi qu'avec d'autres directions qui utilisent le financement du FPSM afin de décrire de manière plus formelle des rôles, des responsabilités et de la responsabilisation étant donné qu'ils sont liés au FPSM. Il y a déjà eu des échanges au niveau du travail quant aux rôles et aux responsabilités entre le GTSR et quelques-unes des relations avec les bureaux géographiques, qui seront formalisés sous forme de mandats très prochainement.

Enfin, MAECI va examiner les outils stratégiques et de planification afin de déterminer la meilleure façon de faire en sorte que les activités du FPSM correspondent à l'ensemble des stratégies des pays.

MesurePériodeResponsabilité
Le GTSR va réaliser une étude sur les différents modèles de gestion que le MAECI utilise pour traiter des environnements des États fragiles, comprenant le Groupe de travail sur l'Afghanistan, le Groupe de travail sur le Soudan et le Comité directeur de Haïti.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va énoncer des cadres de référence plus formels avec la collaboration d'autres interlocuteurs du GTSR au sein du MAECI.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va examiner les outils stratégiques et de planification par rapport à l'ensemble des stratégies des pays.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 5 :
Le GTSR doit poursuivre les efforts afin d'établir des autorités financières pluriannuelles, ainsi que des options plus souples, pour les accords à la fois de subventions et de contributions

Observations du MAECI :

Les évaluateurs reconnaissent les défis auxquels le MAECI a été confronté lors de la mise en oeuvre du FPSM, alors qu'il devait faire face continuellement aux demandes de retourner devant le Cabinet et le Conseil du Trésor afin d'obtenir des autorisations. Les évaluateurs reconnaissent également que l'absence d'autorités pour le financement pluriannuel du FPSM a influencé négativement sa mise en oeuvre étant donné que ses engagements pluriannuels avec les partenaires clés étaient hors de question dans un tel environnement. Les délais, pendant les exercice, pour ce qui est d'obtenir les autorisations, ont réduit davantage les échéanciers relatifs à la programmation, soit quelques mois; ils ont par ailleurs limité la capacité du fonds à intervenir dans les crises au moment où elles ont éclaté, et à produire un rapport sur les résultats.

Au même moment, les évaluateurs ont remarqué que les efforts du GTSR dans la mise en oeuvre de la programmation en vertu de ces conditions ont été affaiblis davantage en raison de son autorité financière restreinte. Cette situation est contraire aux autres ministères, comme l'Agence canadienne de développement internationale qui, dans plusieurs cas, travaille avec les mêmes bénéficiaires institutionnels, tels que l'Organisation des Nations-Unies. Non seulement cela sème de la confusion, mais cela augmente les frais de transaction et de renonciation quant à la mise en oeuvre du FPSM.

Le MAECI reconnaît la conséquence de ces deux facteurs sur la programmation, et il convient que les autorités financières pluriannuelles assurent la mise en oeuvre du FPSM de la manière la plus adaptée, opportune et appropriée possible. Il est important de noter que le Cabinet a récemment examiné les réalisations dans le cadre du FPSM et a confirmé son autorité pluriannuelle jusqu'en 2012-2013, ce qui prépare le terrain pour régler certains problèmes mentionnés dans cette recommandation. Le MAECI attend une décision du ministre du Conseil du Trésor afin d'accéder aux financements approuvés pour de cette période.

Plus tôt en 2007-2008, le MAECI a reçu l'approbation du Conseil du Trésor afin d'accroître son autorité financière de 15 millions de dollars en 2007-2008 à 30 millions de dollars par année pour 2008-2009 et 2009-2010. Le MAECI voit présentement ses autorisations se prolonger de trois autres années, soit jusqu'en 2012-2013. Il est important de noter que selon l'avis du Conseil du Trésor, le MAECI devra se présenter de nouveau en 2010-2011 afin d'examiner les modalités du FPSM selon la prochaine nouvelle politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Cela limitera l'efficacité des autorités à trois ans jusqu'au moment du renouvellement de ses modalités. Une augmentation de l'autorité financière au-dessus des 30 millions existants pourrait être demandée à ce moment-là.

Orientation :

Le GTSR va continuer à travailler intimement avec les organismes centraux afin que l'incidence de cette autorité à plus long terme soit le plus bénéfique possible sur la mise en oeuvre du programme. De plus, le GTSR va explorer la manière dont ses arrangements de mise en oeuvre peuvent être utilisés pour rendre le FPSM plus adapté et opportun tout en veillant à la responsabilisation et à l'usage responsable des fonds publics. Le GTSR travaille intimement avec le Centre d'excellence des subventions et contributions du MAECI afin de s'assurer que les dispositions de mise en oeuvre qui sont en cours d'élaboration prennent en considération les recommandations du groupe d'experts sur une nouvelle politique des paiements de transfert, laquelle est attendue pour la fin de l'année financière.

Grâce à l'autorisation, récemment, de trois années supplémentaires dans l'approbation de la programmation jusqu'en 2012-2013 par le Cabinet, le GTSR a maintenant entamé un processus de création de cadres de planification stratégique quinquennaux pour chacun des secteurs des sous-programmes. Ils sont en cours de préparation, et la mise en oeuvre débutera après réception de l'autorisation de dépenser jusqu'en 2012-2013. Ces cadres seront documentés sous forme de rapports annuels sur les accomplissements, de leçons apprises, de documents stratégiques des pays et de priorités du gouvernement du Canada.

MesurePériodeResponsabilité
Le GTSR va soumettre une présentation au Conseil du Trésor demandant l'autorisation de dépenser jusqu'en 2012-2013, conditionnelle au renouvellement des modalités du FPSM en 2010-2011.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va élaborer davantage ses mécanismes de diligence raisonnable aux fins d'octroi afin de s'assurer de l'utilisation maximale des contributions lorsque des bénéficiaires et des projets appropriés peuvent être ciblés.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va créer des cadres de planification stratégique sur cinq ans pour chacun des secteurs des sous-programmes.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 6 :
Le GTSR doit faciliter les mesures prises à l'égard des recommandations relatives aux dernières révisions externes, y compris l'Évaluation des capacités.

Observations du MAECI :

Au cours des trois années suivant son entrée vigueur, et un an et demi après son exploitation en vertu de ses propres modalités, le FPSM a été soumis à plusieurs révisions venant de l'externe visant à renforcer sa mise en oeuvre. Les évaluateurs reconnaissent le travail qui a été fait en réponse à ces études, mais étaient d'avis que certains sujets de préoccupation demeuraient une priorité.

Le GTSR s'est consacré principalement à garantir les autorités pluriannuelles pour le FPSM, qui ont nécessité plusieurs retours devant le Cabinet et le Conseil du Trésor, et la mise sur pied de mécanismes clés afin d'assurer la mise en oeuvre responsable du fonds, tels que des cadres de diligence raisonnable, des procédures normalisées, des outils de rapport, des modèles logiques pour les sous-programmes et la gestion du rendement. Toutefois, le MAECI reconnaît qu'il faille tenter de cerner davantage les leçons apprises lors de ces premières années, dans le but d'améliorer la programmation et de tirer profit des succès existants.

Comme les évaluateurs l'ont remarqué, le MAECI a pris des mesures pour traiter de sujets de préoccupation, comme la capacité du système de gestion financière. Les engagements du MAECI dans la mise en oeuvre de mesures issues des recommandations sur l'Évaluation des capacités, de la vérification et de l'évaluation formative du FPSM au Soudan sont à temps et vont continuer d'être une priorité dans l'amélioration de la mise en oeuvre du FPSM.

Orientation :

Comme dans les actions énumérées dans cette réponse de la gestion, le GTSR va présenter au Comité interministériel des sous-ministres-adjoints du GTSR ses progrès quant aux recommandations face aux révisions venant de l'externe. Ce comité se réunit deux fois par année afin d'assurer la complémentarité des efforts entre le GTSR et l'Agence canadienne de développement international (ACDI) quant à leurs engagements politiques et en matière de programmation dans les États fragiles. Les fonctions clés du comité sont de : fournir des entrées de données à un niveau supérieur à la Direction stratégique du sous-ministre concernant la gestion des crises et les États fragiles; assurer la cohérence des politiques à un niveau stratégique; partager les engagements clés du GTSR et de l'ACDI quant aux crises et aux États fragiles, tant au niveau de la programmation que des politiques; orienter le Conseil consultatif du GTSR et réviser, au besoin, les rôles et responsabilités de l'ACDI et du MAECI quant au cadre de crises et d'États fragiles, et aviser les sous-ministres respectifs si des changements sont nécessaires. La prochaine réunion du comité sera planifiée au cours du premier trimestre de l'année financière 2008-2009.

MesurePériodeResponsabilité
Le MAECI va mettre sur pied le prochain Comité interministériel des sous-ministres-adjoints du GTSR afin d'examiner les progrès quant aux mesures demandées dans les révisions venant de l'externe effectuées, comprenant l'Évaluation des capacités, la vérification et les évaluations formatives dans le cadre du FPSM.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

 

Recommandation 7 :
Le GTSR doit poursuivre ses efforts afin d'établir des mécanismes de financement et de gouvernance avec la collaboration d'autres ministères afin d'accélérer et de faciliter l'utilisation des ressources des autres ministères, ainsi que d'étudier à fond des mécanismes pour accéder à l'expertise dans les secteurs privé et non gouvernemental.

Observations du MAECI :

L'équipe d'évaluation a formulé le commentaire selon lequel suivant : la coordination interministérielle et extraministérielle, particulièrement au niveau opérationnel ou des projets, est généralement bien vue; toutefois, des progrès limités ont été réalisés dans la mise en place de dispositions financières prévisibles et dans les mécanismes avec les autres ministères.

Le MAECI reconnaît que la création de mécanismes financiers établis s'est avérée plus lente que prévue au départ. La création de tels mécanismes exige non seulement l'engagement du MAECI, mais aussi une capacité à prendre ses responsabilités des autres ministères gouvernementaux, telles le déploiement du personnel afin d'élargir l'empreinte civile des opérations de soutien de la paix. Le MAECI a travaillé intimement avec d'autres ministères dans le but d'encourager le développement de ces capacités, et va continuer à explorer les meilleurs mécanismes pour s'assurer que l'expertise de l'ensemble du gouvernement soit disponible pour le FPSM.

L'accès à l'expertise dans les secteurs privé et non gouvernemental au profit du FPSM est également un enjeu prioritaire pour le GTSR. Les travaux sont commencés quant à l'exploration des mécanismes existants ou nouveaux, afin d'intégrer, là ou il est approprié de le faire, la vaste gamme d'expériences et d'expertise qui existe au Canada, d'une manière opportune, rentable, transparente et responsable.

Orientation :

Le MAECI va continuer à travailler en collaboration avec les autres ministères gouvernementaux, tels Services correctionnels Canada, la Gendarmerie royale du Canada, etc., en vue de créer ou de renforcer des mécanismes en appui de la participation d'autres ministères gouvernementaux au FPSM. Le Conseil consultatif va tenir un rôle important lors de ce processus et pourrait être appelé à fournir de l'aide quant à la détermination de nouvelles possibilités de partenariat.

MesurePériodeResponsabilité
Le MAECI va travailler en collaboration avec le Conseil consultatif afin d'explorer des options au renforcement des nouveaux mécanismes pour les partenariats des autres ministères gouvernementaux.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le MAECI va étudier à fond la manière dont les mécanismes existants ou nouveaux pour l'expertise venant de l'extérieur du gouvernement, le cas échéant, pourraient le mieux être utilisés afin de servir les intérêts du FPSM.Année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

3. Conclusion

Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) a accueilli favorablement cette évaluation formative du FPSM au titre de moyen de cibler les succès et les problèmes liés à la programmation du FPSM dans les crises et dans les situations au lendemain des conflits. Les recommandations utiles, la rétroaction et les commentaires reçus de la part des évaluateurs vont améliorer la mise en oeuvre à mesure que le programme prend de la maturité. Le GTSR continuera à travailler en collaboration avec ses partenaires du MAECI et des autres ministères afin de corriger les problèmes soulevés.

Les problèmes principaux, sur lesquels le GTSR se penchera au cours de la prochaine année financière, comprendront la structure de la gouvernance, comme le Conseil consultatif du GTSR, et des documents fondateurs, comme le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Le cadre plus large et les modalités opérationnelles liées à une approche pangouvernementale seront étudiés à fond auprès d'autres interlocuteurs du FPSM à l'intérieur et à l'extérieur du MAECI. Le GTSR examinera également la structure de gestion du FPSM et ses sous-programmes pour faire en sorte que les moyens les plus efficaces et efficients de gérer le fonds soient utilisés.

Résumé des mesures, évaluation formative du FPSM
RecommandationMesurePériodeResponsabilité
  • Afin de distinguer les rôles du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du FPSM, le MAECI, avec l'aide des représentants de ministères gouvernementaux pertinents, devra réviser et redéfinir les objectifs du GTSR et du FPSM, et les distinguer clairement. Ceux-ci devront être : a) accompagnés de l'élaboration d'un modèle logique distinct pour le FPSM ; b) soutenus par la mise en oeuvre de stratégies et de lignes directrices qui clarifient l'opérationnalisation des concepts, tels que le concept pangouvernemental et le renforcement des capacités, le genre, l'environnement, la durabilité, et l'analyse des conflits.
Le GTSR, en collaboration avec les interlocuteurs du FPSM, va étudier et réviser le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du FPSM.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va entamer une étude sur les différents modèles de gestion utilisés par le MAECI afin de traiter des questions sur les États fragiles.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va terminer une évaluation sur les besoins de formation sur la problématique hommes-femmes pour tout le personnel travaillant au FPSM et offrir de la formation axée sur cette évaluation.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
La formation sur les enjeux principaux, tels l'évaluation environnementale, la gestion du rendement et les apports de la diligence raisonnable en matière de lutte contre le terrorisme, est offerte en continu.De manière continue en 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Compte tenu des défis liés à la gestion du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP), du Programme sur la paix et la sécurité mondiales (PPSM), et du Programme Glyn Berry, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction doit prendre en considération des solutions de remplacement au statu quo. Cela inclura la clarififcation des besoins et la valeur d'une scission du FPSM en unités de sous-programme.
Le GTSR va mener une étude sur les solutions de remplacement des modèles de gestion des sous-programmes du FPSM et de la structure organisationnelle qui soutiendrait l'exécution le plus efficacement.Année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, en collaboration avec des représentants des ministères gouvernementaux pertinents, devra revoir le mandat et les modalités opérationnelles du Conseil consultatif du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction conjointement avec les mandats et les modalités opérationnelles des autres entités qui régissent le FPSM, dans l'optique de le rendre plus pertinent et efficace.
Le MAECI va continuer de renforcer davantage le rôle du Conseil consultatif du GTSR par la mise au point du plan de travail annuel et par un nouveau mandat.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, en collaboration avec des intervenants pertinents, devra documenter le partage des responsabilités entre le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et les groupes de travail sur les pays de la Direction des relations bilatérales; le GTSR et les autres entités de gouvernance; et le GTSR et les directions fonctionnelles qui s'appuient sur le FPSM.
Le GTSR va réaliser une étude sur les différents modèles de gestion que le MAECI utilise pour traiter des environnements des États fragiles, comprenant le Groupe de travail sur l'Afghanistan, le Groupe de travail sur le Soudan et le Comité directeur de Haïti.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va énoncer des cadres de référence plus formels avec la collaboration d'autres interlocuteurs du GTSR au sein du MAECI.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va examiner les outils stratégiques et de planification par rapport à l'ensemble des stratégies des pays.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Le GTSR doit poursuivre ses efforts afin d'établir des autorités financières pluriannuelles, ainsi que des options plus souples relatives à des accords de subvention et de contribution.
Le GTSR va soumettre une présentation au Conseil du Trésor demandant l'autorisation de dépenser jusqu'en 2012-2013, conditionnelle au renouvellement des modalités du FPSM en 2010-2011.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va élaborer davantage ses mécanismes de diligence raisonnable aux fins d'octroi afin de s'assurer de l'utilisation maximale des contributions lorsque des bénéficiaires et des projets appropriés peuvent être ciblés.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le GTSR va créer des cadres de planification stratégique sur cinq ans pour chacun des secteurs des sous-programmes.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Le GTSR doit faciliter les mesures prises à l'égard des recommandations relatives aux examens externes réalisés récemment, y compris l'Évaluation des capacités.
Le MAECI va mettre sur pied le prochain Comité interministériel des sous-ministres-adjoints du GTSR afin d'examiner les progrès quant aux mesures demandées dans les révisions venant de l'externe effectuées, comprenant l'Évaluation des capacités, la vérification et les évaluations formatives dans le cadre du FPSM.Premier trimestre de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
  • Le GTSR doit maintenir des efforts afin d'établir des mécanismes de financement et de gouvernance avec la collaboration de d'autres ministères gouvernementaux afin d'aider et de faciliter l'utilisation des ressources des autres ministères gouvernementaux, ainsi qu'explorer des mécanismes pour accéder à l'expertise dans les secteurs privé et non gouvernemental.
Le MAECI va travailler en collaboration avec le Conseil consultatif afin d'explorer des options au renforcement des nouveaux mécanismes pour les partenariats des autres ministères gouvernementaux.Première moitié de l'année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR
Le MAECI va étudier à fond la manière dont les mécanismes existants ou nouveaux pour l'expertise venant de l'extérieur du gouvernement, le cas échéant, pourraient le mieux être utilisés afin de servir les intérêts du FPSM.Année financière 2008-2009Secrétariat du GTSR

Haut de la page


1 Organisation de coopération et de développement économique. Examen des politiques et programmes du Canada en matière de coopération pour le développement. Direction de la coopération pour le développement, 20 septembre 2007.

2 Gouvernement du Canada. Conférence internationale sur le soutien au Liban. Déclaration canadienne. 29 janvier 2007.

3 Comme l'équipe d'évaluation n'a pas pu avoir accès rapidement au profil complet de tous les projets financés dans le cadre du FPSM, l'analyse a porté sur une année seulement.

4 Les dépenses par sous-programme sont obtenues en utilisant les données de GTSR et en redistribuant les dépenses effectuées sous les modalités et conditions de PSH (antérieur aux modalités et conditions de FPSM) conformément à l'information fournie dans les rapports de fin d'année concernant les accomplissements (pour l'année financière 2006-2007 de PSH et de POMSP). L'objectif de cet exercice était de connaitre la taille des trois sous-programmes sous l'angle de la programmation.

5 Mai 2005 à novembre 2007.

6 Incluant toutes les autres dépenses de FPSM pour les sous-programmes POMSP et PPSM.

7 Dans le même ordre d'idées, des projets approuvés avant octobre 2006 continuent de suivre les modèles de présentation de rapports du PSH, bien que ceux approuvés après octobre 2006 utilisent les modèles de présentation de rapports du FPSM.

8 Principes pour l'engagement international dans les États fragiles, OCDE, 2007.

9 Renseignements tirés du site Web du ministère des Affaires étrangères néerlandais : "Stability Fund". Internet : http://www.minbuza.nl/en/developmentcooperation/Themes/Development,stability-fund/index.html and "Policy Agenda 2008": http://www.minbuza.nl/en/ministry,policy_and_budget/Policy-Agenda-2007.html#a5

10 Renseignements tirés du site Web "The Trust Fund for Human Security: For the Human-Centered 21st Century", 2007. Internet : http://www.mofa.go.jp/policy/human_secu/t_fund21.pdf

11 Renseignements tirés du document German Government's 12th Development Policy Report, 2007, p.106. Internet : http://www.bmz.de/en/service/infothek/fach/materialien/materialie152.pdf

12 Renseignements tirés du document FCO: Public Service Agreement 2005-08: Technical Note et du site Web du Foreign and Commonwealth Office "The Pools". Internet : http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1091891937471

13 OCDE. Comité d'aide au développement. Review of the Development Co-operation Policies and Programmes of Canada, 20 septembre-2007.

14 Centre des nouvelles du Canada. Communiqué de presse: International Conference of Support to Lebanon, 29 janvier 2007.

15 À l'heure actuelle, aucun mandat ni aperçu de programme ne sont établis pour le Fonds de consolidation de la paix de l'ACDI, ce recoupement thématique étant appuyé sous forme d'entrevues.

16 Centre des nouvelles du Canada. Communiqué de presse: International Conference of Support to Lebanon, 29 janvier 2007.

17 Necla Tschirgi, Peacebuilding as the Link Between Security and Development: Is the Window of Opportunity Closing?, International Peace Academy, 2004, p. 1.

18 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Survol, Énoncé de politique internationale du Canada, Fierté et influence: notre rôle dans le monde, Ottawa, Avant-propos du premier ministre du Canada. Internet : http://geo.international.gc.ca/cip-pic/ips/ips-overview2-fr.aspx?lang_update=1

19 Wolfgang Koerner. 'In Brief - Security Sector Reform: Defense and Diplomacy' (PRB 06-12E). Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament. http://www.parl.gc.ca/information/library/PRBpubs/prb0612-e.htm

20 OCDE. Direction de la coopération pour le développement. Comité d'aide au développement. États fragiles : Déclaration d'intention et principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, 20 mars 2007, 9 p. http://www.oecd.org/document/48/0,3343,fr_2649_33693550_39251440_1_1_1_1,00.html

21 'Working Out Strategies for Strengthening Fragile Stares - The British, American and German Experience. Country Indicators for Foreign Policy, Carleton University, 2005. DFIS 'Global Conflict Preention Pool: A Joint UK Government Approach to Reducing Conflict' 2003. Office of the Coordination for Reconstruction and Stabilization, Department of State United States of America.

22 OCDE. Direction de la coopération pour le développement. Les lignes directrices du CAD, Prévenir les conflits violents : quels moyens d'action?, 2001. Internet : http://www.oecd.org/document/52/0,3343,es_2649_33721_1886132_1_1_1_1,00.html

23 La « palette Ustein » inclut le « développement socio-économique » au titre de catégorie parmi une série d'activités nécessaires pour une consolidation de la paix efficace. Bien que le soutien pour le développement socio-économique ne fasse pas partie du mandat de l'ACDI, il est à noter qu'il est traité ici dans un contexte pangouvernemental.

24 Necla Tschirgi. Peacebuilding as the Link Between Security and Development: Is the Window of Opportunity Closing?, International Peace Academy, page 9.

25 Au moment de la rédaction, l'équipe de l'évaluation n'avait pas une copie de cet outil pour l'évaluation.

26 SMART est l'acronyme de Stratégique, mesurable, réalisable, réaliste, limité dans le temps. Ces « critères » constituent de bons résultats et ils sont généralement acceptés dans l'ensemble des ministères et organismes du gouvernement du Canada. Pour plus de détails, voir le site Internet de l'École de la fonction publique du Canada à l'adresse Internet : http://www.csps-efpc.gc.ca/main_f.html

27 L'équipe de l'évaluation avait fourni un avant-projet du premier rapport annuel du GTSR au Conseil consultatif du GTSR.

28 Au moment d'écrire ces lignes, le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) et le Groupe de travail sur le Soudan (FSDN) étaient en train de mettre au point et de compléter les rôles et responsabilités de Khartoum dans la prévention de conflits et la consolidation de la paix au Soudan.

29 Bureau du vérificateur général du Canada. Rapport de la vérificatrice générale du Canada, avril 2003. Internet : http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/aud_parl_oag_200304_f_1129.html

30 Selon le Performance Measurement Training Workshop de novembre 2007. Ce document est utilisé par des consultants externes dans le but de lancer un nouveau régime de présentation de rapports.

31 31. Dès le début de cette évaluation, en septembre 2006, le GTSR a mentionné que 77 p. 100 des postes étaient comblés. Au moment d'écrire ce rapport, le GTSR a rapporté que 100 p. 100 des positions étaient occupées. En fait, ils ont fait remarquer que les prévisions initiales de 70 postes ont été augmentées à 85 postes, qui ont tous été comblés.

32 Agence canadienne de développement international. Capacity Development: Why, What and How in CIDA Capacity Development Occasional Series, 2000, p. 35.

33 Research and Development Organizations around the World (IDRC), Evaluation Capacity Development Experiences, 2003, p. 50.

Bureau de l'inspecteur général


* Si vous avez besoin d'un plugiciel ou d'un logiciel tiers pur accéder a ce ficher, veuillez consultez la section formats de rechange de notre page aide.

Pied de page

Date de modification :
2013-01-21