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Passeport Canada évaluation de la direction générale de la sécurité

(Août 2008)

(Version PDF, 927 Ko) *


Remerciements

L'équipe de l'évaluation remercie les nombreuses personnes qui ont participé à la présente évaluation. Nos remerciements s'adressent à tous les employés de Passeport Canada, des Affaires consulaires, de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), ainsi qu'à nos collègues du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie qui ont partagé avec nous leurs intuitions, leurs précieuses opinions et leur bonne volonté.

L'équipe de l'évaluation souligne que la présente évaluation s'est déroulée au cours d'une période très exigeante de la transformation de Passeport Canada. Nous vous savons gré de l'effort et de la coopération supplémentaires que vous nous avez accordés pour nous permettre de mener à bien la présente évaluation.


Liste des acronymes

AGC
Agent de gestion des cas, Passeport Canada
AQD
Analyste de la qualité des données, Passeport Canada
ARA
Analyste de la revue de l'admissibilité, Passeport Canada
ARA
Enquêteur de la revue de l'admissibilité, Passeport Canada
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
BVG
Bureau du vérificateur général du Canada
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
CIPC
Centre d'information de la police canadienne
GRC
Gendarmerie royale du Canada
IVHO
Initiative relative aux voyages dans l'hémisphère occidental
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada
SCC
Service correctionnel du Canada
SGCSR
Système de gestion des cas liés à la sécurité et au renseignement, Passeport Canada
STI
Service de traitement international, Passeport Canada
STN
Service de traitement national, Passeport Canada
UK-STI
United Kingdom-Identity Passport Services (Royaume-Uni)

Résumé

Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d'organisme de service spécial du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Le MAECI a reconnu la nécessité d'évaluer l'efficacité de la Direction générale de la sécurité de Passeport Canada dans son Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008.(1) On y a estimé qu'il était essentiel d'entreprendre la présente évaluation afin de déterminer l'efficacité organisationnelle au cours d'une période où s'intensifient la sécurité globale, la demande de passeports et la réorganisation afin de répondre à de telles demandes.

L'évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité demeure pertinente et qu'elle veille plus efficacement à l'intégrité du processus de délivrance des passeports. Toutefois, la Direction générale de la sécurité pourrait tirer parti d'une évaluation des risques et des niveaux de tolérance afin d'orienter les progrès et de réduire les risques en matière de sécurité. Elle pourrait également bénéficier d'un solide cadre de gestion du rendement.

Contexte

La Direction générale de la sécurité de Passeport Canada « assure l'intégrité et l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. »(2) Cela comprend la responsabilité de l'intégrité des processus décisionnels relatifs à l'admissibilité et les caractéristiques du document de voyage.(3)

La Direction générale de la sécurité a été évaluée à un point tournant crucial de l'exécution de son mandat. Les événements consécutifs au 11 septembre 2001 ont mené à mettre l'accent sur la sécurité et à accorder plus d'importance à l'intégrité des documents de voyage à l'échelle mondiale. L'Initiative relative aux voyages dans l'hémisphère occidental,(4) lancée par les États-Unis, contribue à intensifier de façon remarquable les mesures liées à la demande et à la sécurité. Pour Passeport Canada, cela se traduit par un surcroît de demandes de passeport de la part des Canadiens. Au cours des six dernières années, Passeport Canada a constaté que la demande de passeports a augmenté de 137 % et que les ressources ont connu une hausse correspondante de 157 %. Depuis 2001-2002, les postes d'employés équivalents temps plein ont bondi de 206 %.

Le Bureau du vérificateur général a mené une vérification en 2005 et une vérification de suivi en 2007, lesquelles ont permis de mettre au jour des préoccupations importantes relativement à la capacité de Passeport Canada de répondre à une demande accrue et de respecter les prescriptions en matière de sécurité. Bien que Passeport Canada ait pris de nombreuses initiatives pour régler ces problèmes, il subsiste nombre de facteurs relatifs aux compétences et à la législation qui échappent à l'autorité de Passeport Canada et qui influent sur l'admissibilité.

Par exemple, Passeport Canada, comme d'autres organismes qui exigent une preuve d'identité contre la prestation de services, doit traiter avec de multiples organismes dans différents territoires afin de confirmer l'identité. Les statistiques de l'état civil (p. ex. les naissances et les décès) sont de compétence provinciale ou territoriale, chacune ayant des normes différentes relativement aux documents. Des dispositions juridiques prévoient également le respect du droit à la vie privée d'un particulier et déterminent qui peut avoir accès aux renseignements personnels et en prendre connaissance.

Les résultats de l'évaluation s'appuient sur 68 entrevues réalisées auprès d'intervenants entre janvier et mars 2008. La documentation des passeports a également été examinée de façon exhaustive. Des analyses qualitatives et quantitatives ont constitué la base de l'étude d'évaluation de la pertinence, de la réussite et du rapport coût-efficacité.

Pertinence

La question de la pertinence vise la contribution de la Direction générale de la sécurité dans l'exécution du mandat de Passeport Canada. L'évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité est pertinente lorsqu'elle traite de l'admissibilité à un passeport, mais que l'évaluation de la pertinence des activités de la Direction générale de la sécurité en l'absence d'une évaluation des risques en matière d'admissibilité et de délivrance constitue un défi. Sans une telle évaluation, il n'existe pas de cadre pour déterminer les fonctions appropriées du mandat de la Direction générale.

Les fonctions de la Direction générale(5) contribuent à l'intégrité des passeports canadiens en appuyant la prise de décisions relative à l'admissibilité au moyen d'une assistance experte auprès du Groupe des politiques et des unités opérationnelles de Passeport Canada, à la fois au Canada et dans les missions du Canada à l'étranger. Cette démarche centralisée garantit l'aspect lié à la sécurité de la délivrance des passeports. Toutefois, l'évaluation a également permis de constater que certaines fonctions semblent davantage liées aux opérations qu'à la sécurité des passeports, notamment certaines des fonctions relatives à l'intégrité des données, à la gestion des cas et à l'appui aux activités à l'étranger.

Jusqu'à récemment, la sécurité des passeports consistait à procéder à un examen exhaustif et normalisé de chaque demande de passeport. On y parvenait par l'application stricte de règles et de procédures. Passeport Canada a commencé à adopter une autre direction qui repose sur une évaluation des risques et la détermination des situations présentant un risque élevé. Le processus de renouvellement simplifié constitue un exemple de cette nouvelle approche. Le processus de renouvellement simplifié se fonde sur le concept des demandeurs connus qui présentent un risque plus faible. Le titulaire d'un passeport antérieur qui n'a pas signalé de passeport perdu, volé ou endommagé et qui ne correspond pas à d'autres critères peut présenter une nouvelle demande sans devoir l'accompagner de documents complémentaires et sans répondant.

Réussite

La Direction générale de la sécurité progresse sur la voie de l'amélioration. Des efforts sont en cours afin de mettre sur pied une fonction de la conformité et de préciser le rôle des conseillers régionaux en sécurité. La Direction générale de la sécurité veille à l'intégrité du processus de délivrance des passeports en fournissant le soutien nécessaire aux unités opérationnelles ainsi qu'aux missions canadiennes responsables du Programme de passeports à l'étranger.

La Direction générale a également réussi à modifier sa culture de gestion. Elle continue à élaborer de nouveaux outils afin d'appuyer la prise de décision, à améliorer l'accès à l'information, à renforcer les systèmes d'information, à soutenir davantage les missions du Canada et à inclure de nouvelles mesures de sécurité dans les passeports. Ces mesures ont pour objet de réduire la fraude et l'utilisation abusive du passeport.

L'évaluation a révélé que la Direction générale de la sécurité intervient principalement à l'occasion de risques déterminés ou connus ayant une portée étroite. Actuellement, le travail consiste à élaborer les outils et les processus nécessaires pour agir de façon plus systématique lors de la détermination et de la gestion des risques liés à la sécurité. Il sera ainsi possible d'améliorer la gestion et l'équilibre entre les demandes de services de la clientèle et la sécurité du processus de délivrance des passeports.

Certains informateurs avaient également l'impression que la sécurité était compromise par les efforts consentis pour maintenir les normes du service à la clientèle lors de l'augmentation sans précédent des demandes de passeports au cours de l'exercice 2006-2007. L'information sur les activités de la Direction générale de la sécurité, insuffisante pour l'instant, ne permet pas de d'évaluer et de mesurer sur une plus grande échelle le rendement de la Direction générale en ce qui concerne l'incidence du volume accru sur la prise de décisions en matière d'admissibilité.

Efficacité par rapport au coût

On a constaté que des facteurs comme la communication équivoque concernant le rôle, la responsabilité et l'orientation de la Direction générale, les niveaux de normalisation variables liées à la sécurité, ainsi que l'utilisation judicieuse de ses ressources et de ses fonds de renseignements administratifs, avaient une incidence sur le rapport coût-efficacité de la Direction générale de la sécurité.

L'évaluation a permis de constater que de nombreux employés ne comprenaient pas le rôle de la Direction générale de la sécurité. Cette impression était la plus évidente dans le cas du rôle des conseillers régionaux en sécurité en poste dans les directions régionales. Les conseillers régionaux en sécurité avaient pour mandat d'accroître la capacité de la Direction générale de rehausser l'intégrité du Programme des passeports dans les régions du Canada. Les entrevues réalisées dans le cadre de l'évaluation ont révélé que les conseillers régionaux en sécurité ont reçu peu de directives quant au rôle qu'ils devaient jouer et que, en conséquence, leurs rôles ont évolué de manière irrégulière à l'échelle canadienne. Dans certaines régions, les conseillers régionaux en sécurité peuvent traiter de questions qui dépassent le mandat de la Direction générale de la sécurité, par exemple, la sécurité physique.

L'absence de clarté concernant les rôles et les responsabilités peut être liée à la question plus générale de la nécessité d'établir des communications claires. Les communications sur les questions de sécurité peuvent provenir de différentes directions générales de Passeport Canada et non seulement de la Direction générale de la sécurité. Bien que rien ne laisse croire à des contradictions dans les décisions en matière d'admissibilité, les méthodes de travail des bureaux de délivrance de passeports présentaient des différences considérables.

L'évaluation a également permis de constater l'existence d'écarts concernant les outils et les bases de données en usage à la Direction générale de la sécurité pour garantir l'intégrité de décisions prises en matière d'admissibilité, et ce, tant en ce qui concerne la capacité de la Direction générale d'utiliser efficacement sa propre information (interne), que sa capacité d'accès à l'information d'organismes partenaires (externe). Des améliorations ont été apportées afin de rendre les données plus accessibles, mais la qualité et la comparabilité des données posent encore problème (intégralité). Par exemple, les données sont disponibles en mode électronique, mais elles ne se prêtent pas à la recherche ou, si elles peuvent faire l'objet d'une recherche, c'est uniquement au cas par cas.

Malgré l'augmentation des ressources, la Direction générale de la sécurité doit encore combler des postes et définir les rôles et les responsabilités des nouveaux postes. Par conséquent, l'évaluation a permis de constater qu'il était difficile d'évaluer si le niveau des ressources nécessaires est suffisant pour que la Direction générale de la sécurité puisse s'acquitter de son mandat.

Recommandations

L'évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité joue un rôle essentiel lorsqu'il s'agit d'assurer l'intégrité du processus de délivrance des passeports et des caractéristiques propres aux documents de voyage canadiens. Elle s'efforce toujours d'atténuer les difficultés qui gênent le renforcement de ses processus et de ses outils afin d'assurer une prestation de services plus efficace, et ce, sans compromettre la sécurité.

L'évaluation a permis de dégager trois recommandations. Ces recommandations s'inscrivent sous un thème unique qui est d'établir une évaluation du risque lié à l'admissibilité ayant une vaste portée afin d'orienter l'atteinte de l'efficacité et de progrès, et de réduire le risque lié à la sécurité :

  1. Que Passeport Canada évalue les risques pour la sécurité de la délivrance des passeports, et que les stratégies pour gérer ces risques s'inscrivent à l'intérieur de niveaux de tolérance acceptables.
  2. Que la Direction générale de la sécurité élabore, pour ses activités, un cadre de gestion fondé sur les résultats de l'évaluation des risques liés à la sécurité.
  3. Que la Direction générale de la sécurité élabore des mesures du rendement permettant de surveiller son processus décisionnel.

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1.0 Introduction

Le présent rapport présente les résultats de l'évaluation de la Direction générale de la sécurité de Passeport Canada réalisée entre janvier et mars 2008. Une étude de cas a également été menée auprès de l'Identity Passport Services du Royaume-Uni afin de dégager des similarités et des différences dans son approche concernant la sécurité des passeports. L'évaluation rend compte de la pertinence, de la réussite et de l'efficacité par rapport au coût.

1.1 Contexte de l'évaluation

Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d'organisme de service spécial du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Le mandat de Passeport Canada est « de délivrer des documents de voyage canadiens sécuritaires grâce à l'authentification de l'identité et à la détermination de l'admissibilité afin de faciliter les déplacements et de contribuer à la sécurité internationale et nationale. »(6)

En sa qualité d'organisme de service spécial, Passeport Canada finance ses activités grâce aux droits exigibles pour les passeports et les autres documents de voyage.(7) Passeport Canada est réputé être financièrement autonome et doit dégager des recettes suffisantes pour faire face aux dépenses. Il assure la prestation de services dans 33 bureaux locaux répartis au Canada. Pour mieux servir les Canadiens, il coopère également avec des agents réceptionnaires comme la Société canadienne des postes et Service Canada afin d'aider les Canadiens à présenter leur demande de passeport. L'organisme traite les demandes reçues par courrier électronique, en personne ou par l'intermédiaire des agents réceptionnaires et des députés. La pièce 1 donne un aperçu de Passeport Canada.

La présente évaluation a été mentionnée dans le Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008(8) du MAECI. L'évaluation a pour but d'établir dans toute la mesure du possible une référence relative à l'efficacité de la Direction générale de la sécurité. Cela devrait permettre d'évaluer l'intégrité du passeport et du processus de délivrance. Voici les objectifs de l'évaluation :

  • examiner la pertinence, la réussite et l'efficacité par rapport au coût de la Direction générale de la sécurité;
  • déterminer les vulnérabilités associées à la Direction générale de la sécurité;
  • procéder à une analyse comparative avec le Royaume-Uni;(9)
  • recommander des domaines à améliorer.

Pièce 1 : Aperçu de Passeport Canada

Aperçu de Passeport Canada

 

Pièce 2 : Aperçu de la Direction générale de la sécurité

Aperçu de la Direction générale de la sécurité

1.2 Méthodologie

La collecte des données en vue de la présente évaluation a été effectuée entre janvier et mars 2008. Voici les enjeux et les questions en matière d'évaluation.

Pièce 3 : Enjeux et questions en matière d'évaluation

Pertinence
Dans quelle mesure la Direction générale de la sécurité ajoute-t-elle de la valeur à l'appui de la mission et des objectifs de Passeport Canada?
  • De quelle manière la Direction de la sécurité contribue-t-elle à l'exécution du mandat et de la mission de Passeport Canada?
  • De quelle manière veille-t-elle à l'intégrité du processus d'admissibilité?
  • De quelle manière la Direction générale de la sécurité contribue-t-elle à la mise en oeuvre des plans d'entreprise de Passeport Canada?

Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités de la Direction générale de la sécurité sont-ils clairement communiqués et compris?

  • Dans quelle mesure les activités de la Direction générale de la sécurité sont-elles intégrées à d'autres parties de l'organisation et des intervenants de l'extérieur?
  • Son rôle et ses responsabilités sont-ils compris au sein de l'organisation?
  • En matière de sécurité, les lignes de communication entre les gestionnaires, les directeurs et les directeurs généraux sont-elles respectées de façon constante?

Réussite

Dans quelle mesure la Direction générale de la sécurité atteint-elle ses objectifs et les résultats escomptés?

  • Quels sont les résultats escomptés?
  • Les objectifs de la Direction générale de la sécurité sont-ils clairs?
  • Les objectifs sont-ils communiqués, compris et acceptés?
  • Dans quelle mesure les attentes relatives au rendement sont-elles claires?
  • Les attentes relatives au rendement sont-elles communiquées, comprises et acceptées?
  • Jusqu'à quel point les principales mesures du rendement sont-elles évaluées et sont-elles l'objet d'un suivi constant?
  • Existe-t-il à Passeport Canada des pratiques exemplaires qui pourraient être appliquées à l'échelle du Canada?

Efficacité par rapport au coût

Dans quelle mesure la Direction de la sécurité a-t-elle mis en oeuvre des approches permettant de réaliser l'efficience et l'efficacité par rapport au coût?

  • Dans quelle mesure les fonctions relatives à la sécurité sont-elles uniformes et normalisées d'un lieu de travail à un autre? S'il existe des écarts, dans quelle mesure ces différences entre les lieux de travail s'expliquent-elles ou sont-elles acceptables?
  • Les ressources en place sont-elles suffisantes pour l'application constante et uniforme des fonctions relatives à la sécurité?
  • De quelle manière les nouvelles technologies, approches ou politiques ont-elles influé sur la fonction de la sécurité?
  • La Direction générale de la sécurité a-t-elle la capacité d'intervenir et d'adopter de nouvelles normes de sécurité, de nouveaux processus, par exemple, la mise en oeuvre de la nouvelle politique sur les répondants? Existe-t-il des données à l'appui?
  • Existe-t-il des problèmes liés à la capacité de la main-d'oeuvre qui doivent être abordés?

La méthodologie consistait en une stratégie utilisant des méthodes mixtes. Cela signifie que la preuve se fonde sur plusieurs sources de données différentes : des données d'entrevues auprès d'intervenants internes et externes, des données financières et des documents clés. Voici une liste des bases utilisées pour constituer une preuve :

  • l'examen des documents pertinents;
  • des entrevues auprès de 43 informateurs clés à Passeport Canada (représentant toutes les régions et ayant des contacts directs avec les fonctions de la Direction générale de la sécurité);(10)
  • des entrevues auprès de 11 employés dans six missions canadiennes responsables d'assurer l'exécution du programme des passeports à l'étranger;
  • des entrevues auprès de trois représentants de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) exerçant des responsabilités de liaison auprès de Passeport Canada;(11)
  • des entrevues auprès de 11 représentants des Identity Passport Services du
    Royaume-Uni, du ministère de l'Intérieur de la Nouvelle-Zélande et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce de l'Australie.

1.2.1 Collecte des données

Les entrevues ont été la source principale des données dans le cadre de la présente évaluation. Des protocoles d'entrevues ont été établis à l'avance, fournissant une approche normalisée. Les questions étaient ouvertes afin de donner le maximum de latitude permettant d'explorer avec les informateurs clés les questions ayant une pertinence directe. En moyenne, chaque entrevue durait une heure. Les résultats de l'évaluation comportent des opinions divergentes ainsi que des thèmes récurrents délimités par les données d'entrevues.

Passeport Canada a fourni une liste d'intervenants internes et externes. Soixante-dix-neuf pour cent (79 %) des informateurs étaient des employés de Passeport Canada et du MAECI tandis que les 21 % restants étaient des intervenants de l'extérieur. Parmi les informateurs, trois seulement n'ont pas pu y participer. Par conséquent, les résultats de l'évaluation se fondent sur un taux de participation de 95 %. Les données d'entrevues ont également été regroupées pour en respecter le caractère confidentiel.

1.2.2 Portée de l'évaluation

La présente évaluation portait essentiellement sur les opérations de la Direction générale de la sécurité par opposition à la fonction de sécurité.(12) Compte tenu de cette orientation, la liste des informateurs clés constituait un cadre de référence valide. Les résultats des entrevues offraient des données fiables donnant directement accès aux activités et aux résultats de la Direction générale de la sécurité.

Les informateurs clés travaillaient tous dans les plus importantes directions générales de Passeport Canada ayant des contacts directs avec la Direction générale de la sécurité. La seule direction générale de Passeport Canada qui n'a pas pu participer à une entrevue est la Direction générale de l'information opérationnelle et de la technologie. Onze employés du MAECI participant à l'élargissement du programme des passeports dans les missions du Canada ont été inclus pour avoir une idée de la relation qui existe entre les Affaires consulaires, Passeport Canada et les missions canadienne. L'échantillon des missions a été sélectionné compte tenu de la représentation géographique(13) et du volume des demandes de renseignements sur les passeports. Il n'est cependant pas représentatif de toutes les activités des passeports liées à la mission. Sur les trois grands groupes d'intervenants de l'extérieur, soit CIC, ASFC et la GRC, seule la GRC a participé.

L'évaluation est assujettie aux limites suivantes quant à l'étendue et à la qualité des données :

  • L'équipe des évaluateurs a établi une variable de substitution(14) du mandat de la Direction générale de la sécurité, des activités et des résultats escomptés(15) devant servir de cadre pour l'évaluation. Les résultats de l'évaluation sont par conséquent des substituts et ils ne doivent pas être considérés comme un banc d'essai valide portant sur l'ensemble des activités de la Direction générale de la sécurité, mais uniquement une approximation des activités principales.
  • L'évaluation était surtout fondée sur des entrevues et des données provenant d'autres sources à Passeport Canada.
  • Parce que l'évaluation portait sur les fonctions de la Direction générale de la sécurité et non pas sur la fonction liée à la sécurité à Passeport Canada, il était parfois difficile de savoir si les principaux informateurs renvoyaient aux fonctions de la Direction générale de la sécurité ou à la sécurité en général (p. ex. la sécurité physique, la fonction liée à la sécurité des technologies de l'information (TI), la sécurité opérationnelle, etc.). Cela a donné lieu à un manque de clarté quant au rôle actuel de la Direction générale de la sécurité.

En raison de ces limites, il s'agit donc d'une évaluation interne de la Direction générale de la sécurité. Compte tenu du fait que la plupart des informateurs clés étaient des employés de Passeport Canada, les résultats traduisent une perception locale et biaisée de l'organisation. Néanmoins, la convergence des réponses a permis de valider les résultats.

1.3 Description de la Direction générale de la sécurité

1.3.1 Mandat de la Direction générale de la sécurité

À Passeport Canada, la Direction générale de la sécurité « assure l'intégrité et l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. »(16) Cela comprend la responsabilité liée à l'intégrité des processus décisionnels relatifs à l'admissibilité et à l'aspect physique de tous les documents de voyage.(17) Dans le passé, la Direction générale de la sécurité était également chargée des fonctions de sécurité physique et de sécurité des technologies de l'information. Depuis 2006, ces responsabilités n'incombent plus à la Direction générale.

1.3.2 Structure et responsabilités de la Direction générale

La Direction générale de la sécurité relève d'un directeur général et comporte quatre directions :

  • la Direction des opérations en matière de sécurité est chargée de l'intégrité des données des passeports, de traiter les cas complexes et d'assurer la conformité avec les politiques et les procédures à Passeport Canada;
  • la Direction de l'application de la loi et de la lutte contre la fraude est chargée de la recherche du renseignement, de l'examen et des enquêtes de cas qui suscitent des préoccupations concernant l'admissibilité ou la révocation, les caractéristiques liées à la sécurité physique des documents de voyage, la vérification de la sécurité du personnel de Passeport Canada(18) et les conseillers régionaux en sécurité;
  • la Direction des opérations à l'étranger fournit le soutien à la mise en oeuvre du programme des passeports dans les missions canadiennes;
  • la Direction des services de gestion est chargée de fournir un soutien général à la Direction générale, notamment l'élaboration de plans de travail et de systèmes de mesure du rendement.

La structure générale de la Direction générale de la sécurité figure à la pièce 2. Cette pièce présente également un très bref résumé des responsabilités de chaque section.

La Direction générale de la sécurité soutient ce qui suit :

  • les bureaux de délivrance dans les régions de l'Est, de l'Ontario et de l'Ouest;
  • le Service de traitement national qui traite les demandes acheminées par la poste ainsi que celles transmises par les agents réceptionnaires et les députés;
  • les services de passeport dans les missions à l'étranger;
  • le Service de traitement international qui traite les demandes des Canadiens qui vivent à l'étranger;
  • les centres d'impression au Québec et en Ontario.

1.4 Défis

Passeport Canada continue de faire face à de nombreux défis qui ont exercé une incidence sur l'exécution du programme des passeports, notamment, sans toutefois s'y limiter, l'influence particulière de l'Initiative relative aux voyages dans l'hémisphère occidental (IVHO) sur les exigences de voyage vers les États-Unis. Cette initiative exige que tous les voyageurs en provenance de l'intérieur de l'hémisphère occidental, y compris les citoyens des États-Unis et du Canada, présentent un passeport valide ou un autre document sécuritaire approuvé lorsqu'ils entrent aux États-Unis. L'IVHO aux États-Unis est mise en oeuvre par étapes, selon le moyen de transport utilisé. Pour transport par voie aérienne, l'IVHO a été mise en oeuvre le 23 janvier 2007. La mise en oeuvre intégrale des exigences de l'IVHO relatives à l'entrée aux États-Unis par voies terrestre et maritime est prévue pour le 1er juin 2009.

1.4.1 Environnement de sécurité modifié

L'environnement consécutif au 11 septembre a concentré l'attention générale sur la sécurité, ce qui a conduit à une plus grande importance accordée à la sécurité et l'intégrité des documents de voyage dans le monde. Ce changement relatif à l'environnement a orienté les pressions pour que soit renforcés les systèmes, les pratiques et les politiques de délivrance et de contrôle des passeports, ainsi que les spécifications des passeports (y compris les passeports électroniques et le recours à la biométrie).(19)

1.4.2 Hausse de la demande de passeports et incidence sur les ressources

Le volume des passeports délivrés est passé de 2,04 millions en 2001-2002 à 4,83 millions en 2007-2008 (voir la pièce 4).(20) C'est là une augmentation considérable de la demande, une poussée soudaine de 137 % sur six ans, le passeport courant de 24 pages représentant 98 % de tous les passeports délivrés. D'une année à l'autre, les changements ont révélé des hausses soutenues chaque année, les hausses les plus marquées ayant eu lieu au cours des trois derniers exercices. Depuis 2005-2006, le nombre des passeports délivrés a bondi de 13 % par rapport à l'exercice précédent, selon les prévisions de Passeport Canada, ce niveau de la demande demeurera constant jusqu'en 2009.

Pièce 4 : Volume des passeports délivrés, de 2001-2002 à 2007-2008
 Nombre de passeports délivrés, en millions (21)Hausse depuis 2001-2002Pourcentage du changement par rapport à l'année précédente
2001-20022,04S.O.S.O.
2002-20032,2911 %11 %
2003-20042,6228 %13 %
2004-20052,7635 %5 %
2005-20063,1856 %13 %
2006-20073,6679 %13 %
2007-20084,83137 %24 %

Source : Passeport Canada

Il n'y a pas eu de différence discernable dans le mode par lequel Passeport Canada a reçu les demandes à traiter (pièce 5). Les requérants qui présentent une demande en personne constituent encore le premier mode de prestation de service et représente près de 80 % de tous les passeports. Les demandes de passeport reçues par la poste, dans les missions, par les agents réceptionnaires ou par d'autres sources(22) représentent la proportion restante (20 %) de l'ensemble des passeports.

Pièce 5 : Pourcentage des demandes par mode de prestation de service, de 2003-2004 à 2006-2007
Mode de prestation de service2003-20042004-20052005-20062006-2007Moyenne
En personne80 %77 %79 %79 %79 %
Par la poste16 %17 %11 %13 %14 %
Missions4 %4 %4 %4 %4 %
Agents réceptionnaires1 %2 %3 %4 %2 %
Autre0 %1 %3 %1 %1 %

Source : Passeport Canada

La pièce 6 illustre l'augmentation progressive du nombre de demandes de passeport ayant conduit à une hausse significative des ressources à Passeport Canada. De 2001-2002 à 2007-2008, les recettes sont passées de 111 millions de dollars à 284 millions de dollars, ce qui représente une augmentation de 157 %. Les salaires représentaient 58 % des dépenses en 2007-2008, soit une hausse de 50 % par rapport à 2001-2002. La pièce 7 permet de constater qu'au cours de la même période, en règle générale, les dépenses ont crû au même rythme que les recettes.

Pièce 6 : Ressources de Passeport Canada et changement en pourcentage, de 2001-2002 à 2007-2008
YearSalary 23 ($,000’s)F et E
(en milliers de dollars)
Total
(en milliers de dollars)
Écart en pourcentageNombre d'ETPÉcart en pourcentage
2001-200256 42154 654111 075S.O.949S.O.
2002-200370 18068 588138 76820 %S.O.S.O.
2003-200485 87563 503149 3787 %1 291S.O.
2004-200594 47073 013167 48311 %1 73125 %
2005-2006115 99483 361199 35516 %1 9009 %
2006-2007123 77592 874216 6498 %2 25616 %
2007-2008165 753119 222284 97524 %2 900 (24)10 %

Source : Passeport Canada

Depuis 2001-2002, Passeport Canada continue de répondre à la demande de passeports. En 2001-2002, il y avait 949 équivalents temps plein tandis qu'en 2007-2008, ce nombre est passé à 2 900. Cela représente une hausse de 206 % sur six ans. Cette rapide indexation a suscité une tension organisationnelle relativement à la vérification de la sécurité du personnel,(25) à la formation, à l'implantation de deux équipes, à l'intégration des nouveaux employés et, il va sans dire, à la nécessité de nouveaux locaux spécialisés.

Pièce 7 : Recettes et dépenses de 2001-2002 à 2007-2008 (en milliers de dollars)

Recettes et dépenses de 2001-2002 à 2007-2008

Source : Passeport Canada

1.4.3 Vérification externe

Le choix du moment de la vérification par le Bureau du vérificateur général (BVG) en 2005 a été décisif dans l'évaluation des progrès réalisés par Passeport Canada pour répondre efficacement à la demande de passeports. La vérification par le BVG a permis de détecter d'importantes préoccupations concernant la capacité de Passeport Canada de répondre aux demandes croissantes des clients et de respecter les nouvelles prescriptions relatives à la sécurité qui s'imposaient. Passeport Canada a depuis adopté plusieurs nouvelles mesures visant à régler les problèmes soulevés dans le cadre de l'exercice de vérification.

Bien que l'incidence de ces nouvelles mesures se situe à l'extérieur de la portée de l'évaluation, la période au cours de laquelle ces mesures ont été instituées est comprise dans le cadre de la présente évaluation. Ces mesures ont déterminé une bonne part de la planification de Passeport Canada depuis l'exercice 2004-2005, et les progrès qu'elles ont permis de réaliser se reflètent dans la vérification de suivi réalisée par le BVG en 2007.

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2.0 Pertinence

Voici, à la suite de l'évaluation, les constatations relatives à la pertinence de la Direction générale de la sécurité lorsqu'il s'agit d'aider Passeport Canada à s'acquitter de son mandat :

2.1 La plupart des fonctions de la Direction générale de la sécurité demeurent pertinentes

La délivrance d'un document de voyage est essentiellement un processus fondé sur la sécurité. Tous les aspects du processus comportent des éléments de sécurité, depuis la vérification de la légitimité des documents présentés en tant que preuve qui appuient l'identité du requérant et son admissibilité à un passeport, jusqu'à l'impression sécuritaire et à la délivrance du passeport. Bien que Passeport Canada soit conscient de l'aspect lié au service à la clientèle de son travail et qu'il se soit engagé publiquement à en respecter les normes, le fait de veiller à l'intégrité du passeport exige d'accorder la priorité à la sécurité à tous les stades du processus d'admissibilité.

Rentabilité
La plupart des fonctions de la Direction générale de la sécurité contribuent à protéger l'intégrité de la prise de décisions et du passeport canadien.

La plupart des fonctions à la Direction générale de la sécurité ont contribué à atténuer deux menaces visant la sécurité des passeports précisées dans le Plan d'entreprise 2006-2009 de Passeport Canada :

  • l'utilisation frauduleuse de l'identité d'une autre personne ou d'une fausse identité afin d'obtenir un passeport, en veillant à la sécurité et à l'intégrité du processus d'examen de l'admissibilité;
  • la falsification ou la contrefaçon du livret du passeport, en mettant l'accent sur les caractéristiques d'un niveau de sécurité élevé des documents de voyage.

Sécurité de la prise de décision relative à l'admissibilité

La Direction générale de la sécurité appuie les décisions prises en matière d'admissibilité. Les fonctions particulières de la Direction générale de la sécurité qui correspondent à son mandat et à son rôle de soutien relatif à l'intégrité du passeport comprennent les suivantes :

  • contribuer à l'élaboration des politiques sur les décisions en matière d'admissibilité comme le prévoit le Manuel de la politique des passeports, et exprimer ses observations particulièrement sur l'incidence de la politique sur la sécurité et l'intégrité du processus d'examen permettant de décider de l'admissibilité;
  • faire la recherche des renseignements destinés à la Liste des signalements(26) également désignée « liste de surveillance. » Cette base de données est la première vérification permettant de déceler des cas pouvant soulever des préoccupations en matière de sécurité;
  • maintenir l'intégrité des données dans IRIS (le système de délivrance de Passeport Canada) grâce au travail des analystes de la qualité des données (AQD);
  • soutenir les bureaux de délivrance et le Service de traitement national à l'aide de conseils et de directives concernant les cas complexes (p. ex., les cas comportant la garde d'enfants, les passeports multiples, perdus ou volés ou les voyageurs qui ont contracté une dette envers l'État relativement à des coûts de rapatriement) grâce au travail des agents de gestion des cas (AGC);
  • les cas d'enquête visant des activités présumées criminelles ou frauduleuses. Ces cas sont renvoyés aux analystes de la revue de l'admissibilité (ARA) ou aux enquêteurs de la revue de l'admissibilité (ERA);
  • recueillir et gérer l'information sur les passeports perdus ou volés et la partager avec des organismes partenaires.

Caractéristiques des documents de voyage

La Direction générale de la sécurité est responsable de faire les recherches et de recommander les changements à apporter à l'aspect physique des documents de voyage. Elle est également chargée de faire la liaison avec les organismes partenaires pour que les agents responsables de l'admissibilité soient au courant des modifications apportées aux principaux documents du processus de délivrance des passeports - par exemple, les certificats de naissance, les permis de conduire ou les certificats de citoyenneté.

Constatation 2 :
Certaines fonctions de la Direction générale de la sécurité ne semblent pas distinctes des opérations journalières à Passeport Canada.

La Direction générale de la sécurité assumerait cinq fonctions principales :(27)

  • soutenir la prise de décisions opérationnelles en traitant des questions liées aux données divergentes ou incomplètes et fournir conseils et orientation dans les cas complexes;
  • veiller à l'intégrité du processus de délivrance des passeports au moyen des examens de la conformité en matière de sécurité;
  • faire la recherche des renseignements et utiliser cette information pour mener des examens sur l'admissibilité et des enquêtes à cet égard;(28)
  • recommander les caractéristiques liées à la sécurité de tous les documents de voyage;
  • soutenir les missions du Canada dans la mise en oeuvre du programme des passeports à l'étranger.(29)

Seulement trois de ces cinq fonctions semblent liées uniquement aux activités en matière de sécurité outre celles qui sont inhérentes au processus permanent de la délivrance des passeports, qui relève de la Direction générale des opérations. Les voici :

  • veiller à la conformité avec les dispositions en matière de sécurité;
  • faire la recherche de renseignements et mener des enquêtes;
  • recommander des caractéristiques relatives à la sécurité.

Les autres fonctions semblent être davantage un prolongement des opérations relatives aux passeports que des fonctions particulières de la Direction générale de la sécurité. Au cours des entrevues, les informateurs clés ont spécifiquement remis en question la pertinence de certaines de ces activités et ils se sont demandé si elles correspondaient au mandat de la Direction générale. Par ailleurs, les informateurs ont remis en question la pertinence de maintenir les fonctions liées aux opérations à l'étranger, l'analyse de la qualité des données et, dans certains cas, la gestion des cas dans une direction générale axée sur la sécurité.

Soutien des opérations à l'étranger

La plupart des informateurs ont remis en question la pertinence de maintenir les fonctions de soutien des opérations à l'étranger au sein de la Direction générale de la sécurité. On ne doutait guère de l'importance de maintenir un groupe axé sur le soutien du programme des passeports dans les missions canadiennes. Toutefois, la plupart de ces activités avaient trait davantage aux activités opérationnelles qu'à la Direction générale de la sécurité même. Parmi ces activités, mentionnons les suivantes : conseiller les missions, faire la liaison entre Passeport Canada et les missions, participer à l'élaboration des politiques concernant l'incidence particulière des changements apportés aux politiques sur les missions, surveiller la mise en application de la formation sur les passeports et pouvoir intervenir d'urgence en cas de problèmes liés aux passeports dans les missions. En 2007-2008, les travaux et les projets en cours à la Direction des opérations à l'étranger témoignent de cette orientation opérationnelle.

Analyse de la qualité des données

Certains informateurs ont remis en question la pertinence de la fonction liée à l'analyse de la qualité des données à la Direction générale de la sécurité. La vaste majorité des alertes dans le fichier des clients traitées par les AQD concernent l'intégrité des données du fichier-client maître du système de délivrance des passeports, soit le système optimisé de saisie, d'archivage et de récupération (IRIS). Certains informateurs ont affirmé que la responsabilité de mieux maintenir la qualité des données des opérations incombe à la Direction générale des opérations. En outre, les entrevues révèlent que ces alertes permettent de détecter très peu de cas de fraude en raison de leur portée limitée. La Direction générale de la sécurité a récemment entrepris d'examiner toutes les activités des AQD et de désigner un certain nombre d'imprimés de contrôle de la vérification des données qui pourraient être considérés plus assimilables à des activités opérationnelles qu'à des activités liées à la sécurité.

Gestion des cas

Les fonctions de la gestion des cas de la Direction générale de la sécurité semblent constituer à la fois des fonctions opérationnelles et des fonctions liées à la sécurité. La fonction principale de la gestion des cas est de soutenir la prise de décisions relatives à des demandes complexes comme celles comportant la garde d'un enfant, les passeports perdus ou volés et les requérants ayant contracté une dette envers l'État. Bien que ces demandes soient plus complexes, elles ne semblent pas nécessairement comporter de question particulière liée à la sécurité. En moyenne, moins de 5 % des alertes déclenchées représentaient des problèmes de sécurité connus. La gestion des cas révélerait également si le cas de la perte ou du vol d'un passeport est lié à l'usage frauduleux d'un passeport, quoi qu'une telle situation semble rare.

2.2 Absence d'une évaluation des risques en matière d'admissibilité

Constatation 3 :
Passeport Canada n'a pas élaboré de processus décisionnel général visant l'évaluation des risques en matière d'admissibilité qui fournirait un cadre pour les activités de la Direction générale de la sécurité.

En 2007, Passeport Canada a commandé une étude qui a donné lieu à un rapport intitulé [traduction libre] Processus de délivrance des passeports - Autoévaluation du risque et des contrôles.(30) Les employés de la Direction générale de la sécurité ont signalé, en particulier, que le rapport portait essentiellement sur la manière de traiter la hausse de la demande de passeports plutôt que sur le processus décisionnel général lié à l'examen de l'admissibilité - peut-être parce qu'il a été élaboré sur la base d'une autoévaluation réalisée au cours de la période de pointe pour les demandes de passeports.

Passeport Canada a signalé, dans son Rapport annuel 2006-2007, qu'un cadre et un plan de gestion des risques(31) avaient été élaborés et approuvés par la haute direction. Les entrevues réalisées dans le cadre de l'évaluation ont révélé que cette étude n'était pas suffisamment détaillée pour constituer le cadre nécessaire aux fonctions de sécurité. Le Rapport annuel signale également que la poursuite des travaux sur l'évaluation des risques a été retardée parce que les employés ne pouvaient pas se libérer pour participer à cette initiative.(32)

Une évaluation des risques suffisante n'est pas encore en place; néanmoins la Direction générale de la sécurité a redéfini son mandat et ses fonctions à l'aide d'une stratégie fondée sur le risque. Pour transformer le travail, elle élabore actuellement les processus et les outils nécessaires pour faire face aux risques que comporte le processus d'examen de l'admissibilité.

2.3 Adoption d'une approche fondée sur le risque

Constatation 4 :
Passeport Canada adopte une approche fondée sur le risque afin de gérer la prise de décisions en matière d'admissibilité.

Dans le passé, la sécurité relative aux passeports portait sur le respect de tous les éléments du processus de demande. Le processus était fondé sur l'examen face-à-face de tous les documents d'appui pour chaque demande afin de veiller à ce que la documentation utilisée aux fins de décision en matière d'admissibilité ne contienne pas d'écarts ou d'erreurs. Être vigilant en matière de sécurité signifiait d'appliquer les mêmes procédures à chaque cas. La plupart des informateurs ont révélé qu'il existait une judicieuse vigilance en matière de sécurité, une « culture » de la sécurité au sein de l'organisme, mais que la vigilance reposait sur l'idée selon laquelle le seul moyen de garantir la sécurité était de suivre les mêmes procédures exactement de la même façon dans chaque cas.

Récemment, Passeport Canada a commencé à se concentrer sur la détermination et la gestion des cas présentant un risque plus élevé plutôt que sur l'examen rigide et uniforme de chaque cas (généralement désignée comme l'approche « fondée sur des règles »). Cette nouvelle approche est en cours. L'organisme a instauré des « mesures exceptionnelles » en 2007 pour rationaliser les demandes compte tenu des facteurs de risque connus sans disposer d'un cadre de risques pour appuyer ces décisions.

Les « mesures exceptionnelles » définissaient le concept des requérants de passeport « connus » et « inconnus ». Par requérants connus, on entendait des titulaires d'un ancien passeport et, compte tenu de leur profil comportemental, les niveaux de risque étaient évalués. Les agents de l'admissibilité ont reçu l'ordre d'axer leur travail sur les requérants présentant un risque élevé, notamment les requérants inconnus de Passeport Canada (c.-à-d. les nouveaux requérants) ou sur les requérants affichant un comportement dit risqué (p. ex. multiples passeports perdus ou volés).

Ces « mesures exceptionnelles » ont été annoncées en mai 2007 pour permettre la mise en application de procédures qui devaient être officialisées dans le cadre du processus de renouvellement simplifié annoncé en août 2007. Le processus de renouvellement simplifié se fonde sur le concept des requérants connus présentant un faible risque.

Constatation 5 :
Sans une évaluation des risques et des stratégies d'atténuation dans le cadre du processus de délivrance des passeports, il est impossible d'évaluer si les dispositions relatives à la sécurité qui sont en place sont suffisantes.

On signale qu'il a été difficile d'adopter une approche fondée sur le risque au sein de l'organisme parce qu'elle exige un changement de culture organisationnelle. La mise en oeuvre des « mesures exceptionnelles » a été la première approche fondée sur le risque officiellement adoptée dans le processus de prise de décision relative à l'admissibilité. Puisque les mesures ont été mises en application quand le volume des demandes avait atteint un sommet, les changements ont été exécutés avec une formation limitée et des justifications sommaires. En conséquence, de nombreux informateurs clés estiment que ces mesures s'imposaient en raison de la nécessité d'améliorer le service à la clientèle et de la possibilité que la sécurité des passeports soit compromise.

Nombre de ces informateurs estimaient également que le processus de renouvellement simplifié et les modifications de la politique relative aux répondants compromettaient la sécurité. Toutefois, certains des informateurs interviewés qui exerçaient des fonctions de cadre ont contesté cette impression et ont indiqué que des raisons légitimes justifiaient les changements liés à une approche fondée sur le risque pour la délivrance des passeports et à l'accroissement de la sécurité dans le processus relatif aux répondants. Une fois de plus, sans une évaluation officielle du risque associé au processus de délivrance des passeports, il est difficile de valider les perceptions et de mesurer l'efficacité des conséquences des « mesures exceptionnelles. »

Actuellement, les « mesures exceptionnelles » demeurent en place, mais les politiques et les procédures de Passeport Canada n'ont pas encore été mises à jour de manière à tenir compte de cette nouvelle approche fondée sur le risque.

2.4 Incidence des autorisations

Constatation 6 :
Le Décret sur les passeports canadiens confère à Passeport Canada des mécanismes de recours limités.

Le mandat de Passeport Canada qui consiste à délivrer, à refuser ou à révoquer un passeport incombe à deux directions générales : la Direction générale des opérations et la Direction générale de la sécurité. Ces deux directions générales se partagent le pouvoir de refuser un passeport. Les exigences de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui influent sur le processus d'examen de l'admissibilité et de la délivrance des passeports sont uniquement du ressort de la Direction générale de la sécurité. Cela permet à cette dernière de recevoir des renseignements personnels sur un requérant particulier afin de rendre une décision en matière d'admissibilité.(33) L'accès aux renseignements d'une personne ne peut être accordé qu'à la Direction générale de la sécurité à la condition que la divulgation soit expressément justifiée.

Il existe une multitude de cas complexes; toutefois la sécurité est au coeur d'un nombre limité de cas.(34) Ces aspects sont relativement restreints compte tenu de la vaste gamme des situations possibles en matière de sécurité.

Le mandat de Passeport Canada prend sa source dans le Décret sur les passeports canadiens - un décret qui constitue un document reconnu par la loi et approuvé par le gouverneur en conseil. Le Décret précise qui est admissible à un passeport canadien et les conditions à respecter pour déterminer l'admissibilité. Le Décret ne confère pas de pouvoirs dans la même mesure que la loi.

Contrairement à une loi du Parlement, le Décret ne comprend pas de règlement régissant la délivrance des passeports(35) et, en conséquence, le mandat de Passeport Canada prête à interprétation en ce qui concerne la définition, les pouvoirs et les contrôles. Par exemple, les conditions que pose le Décret sur les passeports canadiens sont vagues relativement aux questions liées à la révocation ou au refus des passeports (les articles 9 et 10). L'utilisation de « peut refuser de délivrer » ou « peut révoquer un passeport en présence de certaines conditions » comporte une ambiguïté dans l'application des conditions.

Le Décret ne prévoit pas de solides mécanismes de recours ni de sanctions administratives pour le cas où des requérants tentent d'obtenir un passeport frauduleusement. Bien que la Direction générale de la sécurité, dans l'exercice de son rôle d'exécuteur de la loi, puisse renvoyer des cas à des organismes d'application de la loi pour faire enquête, notamment la GRC, les entrevues d'évaluation ont révélé que les organismes d'application de la loi ont la capacité de procéder à une enquête de cas uniquement lorsque les éléments probants sont documentés. Autrement, les seuls recours dont peut se prévaloir Passeport Canada sont les suivants :

  • refuser ou révoquer le passeport - un recours qui exige de solides raisons et qui est assujetti à l'approbation de l'Ombudsman de Passeport Canada;
  • exiger que les requérants présentent leurs demandes de nouveau - donc, qu'ils paient le service deux fois;
  • limiter la validité du passeport.
Constatation 7 :
Passeport Canada doit se fier aux provinces et aux territoires pour les renseignements essentiels sur les requérants d'un passeport.

Passeport Canada doit également relever le défi de l'absence d'une base de données nationale centralisée (ou de plusieurs bases de données interexploitables) qui contiendrait tous les éléments nécessaires permettant de vérifier l'identité et la citoyenneté d'un requérant de passeport. La raison en est que, au Canada, les statistiques de l'état civil (p. ex., les naissances, les décès) sont de compétence provinciale ou territoriale. Le rapport du BVG de 2005 signalait que Passeport Canada et le MAECI ont beaucoup accompli pour résoudre cette difficulté liée à la documentation sur l'identité.(36)

Pour Passeport Canada, il y a deux façons de prouver la citoyenneté canadienne. Les requérants peuvent produire un certificat de naissance ou un certificat de citoyenneté du Canada. Citoyenneté et Immigration Canada délivre des certificats de citoyenneté; toutefois, la délivrance des actes de naissance est de compétence provinciale, de sorte qu'il existe des écarts considérables quant à l'aspect physique des certificats de naissance délivrés dans l'ensemble du Canada et dans la manière dont les gouvernements provinciaux stockent l'information électroniquement.

En présence d'un conflit de compétences, Passeport Canada doit composer avec une vaste gamme de documents, de sources et de systèmes pour vérifier l'authenticité des documents. La confirmation de l'identité d'une personne constitue un défi de taille. Bien que le niveau des vols d'identité possibles soit actuellement inconnu au Canada, les fonctionnaires de l'état civil chargés des registres des naissances et des décès sont réputés être la source première de vulnérabilités parce que les noms (donc l'identité) peuvent faire double emploi entre territoires de compétence.

Le requérant d'un passeport pourrait se présenter sous une fausse identité. Si celle-ci n'est pas détectée, un passeport valide pourrait être délivré à cette personne. Cela pourrait donner lieu, dans le processus de délivrance, à une erreur systématique qui pourrait ne pas être détectée dans le cadre de l'actuel processus de renouvellement simplifié. Ce processus a été adopté afin d'accroître l'efficacité de la délivrance de nouveau passeport.

En l'absence d'un système national sur l'identité au Canada, Passeport Canada doit s'en remettre en grande partie à chacune des provinces ou à chacun des territoires pour l'information véhiculée par les statistiques de l'état civil au cas par cas. Lorsque cela est possible, il doit corroborer cette information pour traiter de l'identité et de l'admissibilité d'une personne au regard de son droit à l'obtention d'un passeport.

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3.0 Réussite

Voici les constatations de l'évaluation dans la mesure où elles concernent l'atteinte des objectifs de la Direction générale de la sécurité, notamment la suffisance de la mesure du rendement de la Direction générale.

3.1 Sur la voie d'améliorations progressives

Constatation 8 :
La Direction générale de la sécurité a contribué à l'intégrité du processus de délivrance des passeports et des documents de voyage. Elle poursuit ses efforts en vue d'apporter d'autres améliorations.

Le rapport de vérification du BVG de 2005 visant Passeport Canada a mis au jour de nombreuses préoccupations concernant les opérations de l'organisme dont certaines sont liées en particulier aux activités de la Direction générale de la sécurité. Au cours des deux dernières années, Passeport Canada a déployé des efforts considérables pour reprendre ces sujets de préoccupation et, en 2007, le BVG a accordé à Passeport Canada une note généralement satisfaisante relativement à ces changements. Nombre d'informateurs clés interviewés dans le cadre de la présente évaluation ont également accueilli favorablement les changements apportés pour donner suite à la vérification.

Les améliorations particulières au sein de la Direction générale de la sécurité comprenaient des changements d'ordre organisationnel, administratif et culturel, elles visaient les outils décisionnels en matière d'admissibilité, les caractéristiques des documents de voyage et l'intégrité accrue quant à l'utilisation des documents de voyage.

Gestion et changement culturel

En 2006-2007, la Direction générale de la sécurité a entrepris de redéfinir son mandat et d'élaborer un plan stratégique triennal.(37) Toutefois, pendant presque toute l'année 2007, la Direction générale de la sécurité n'a pas eu de leadership stable; elle était la responsabilité de deux directeurs généraux intérimaires. À l'automne 2007, un nouveau directeur général a été nommé. Des informateurs ont signalé que, avant cette nomination, il y avait beaucoup d'incertitude à la Direction générale, ce qui a contribué à une chute du niveau de communication entre les gestionnaires.

La Direction générale de la sécurité a pris un certain nombre d'initiatives de changement depuis l'automne 2007. Une direction des services de gestion a été créée, et la Direction générale a commencé à élaborer une planification systématique du travail.

Outils et processus de prise de décisions en matière d'admissibilité

La Direction générale de la sécurité a poursuivi l'élaboration de nouveaux outils afin de veiller à l'intégrité de la prise de décisions en matière d'admissibilité, notamment un meilleur accès à l'information des partenaires, le renforcement des systèmes d'information, l'élaboration d'un programme de conformité, un soutien accru des missions du Canada et l'amélioration des caractéristiques du passeport.

La Direction générale de la sécurité a consolidé ses sources d'information et sa capacité d'analyse afin de soutenir le processus décisionnel. Elle a prolongé les liens existants et elle en a créé de nouveaux avec des organismes partenaires en vue d'intensifier le partage de l'information avec les partenaires, notamment le Service correctionnel du Canada, la GRC, le ministère de la Justice, le Service canadien du renseignement de sécurité ainsi que Citoyenneté et Immigration Canada. En outre, un nouveau système de gestion des cas, le Système de gestion des cas liés à la sécurité et au renseignement (SGCSR) est en cours d'élaboration afin d'augmenter la capacité de la Direction générale pour analyser et utiliser de l'information actuelle sur les passeports. Cela signifie que la Direction générale disposera de renseignements supplémentaires concernant le processus d'examen de l'admissibilité et qu'elle pourra déterminer les secteurs de risque, comme un nombre élevé de demandes provenant de la même adresse ou une personne qui agit à titre de répondant pour un nombre inhabituellement élevé de requérants. Cela aidera également la Direction générale à lever de nombreuses alertes automatiquement plutôt que par le traitement manuel des données.

Les améliorations au chapitre de l'accès à l'information en vue de la prise de décisions constituent des premiers pas importants; néanmoins, il subsiste des domaines où les lacunes concernant l'accès électronique à l'information influent sur les décisions en matière d'admissibilité. Passeport Canada ne peut pas confirmer électroniquement l'information transmise par les requérants afin de déterminer la citoyenneté canadienne (les certificats de naissance, les certificats de citoyenneté) et afin de faire la recherche de renseignements pour soutenir le processus décisionnel.(38) La vérification électronique des données permettrait de réduire considérablement la nécessité de corriger et de vérifier les données manuellement.

Le programme de conformité, qui est un mécanisme d'assurance de la qualité, constitue un autre élément permettant de veiller à l'intégrité du processus d'examen de l'admissibilité. La mise en application de ce programme a été reportée en raison de la nécessité de se concentrer sur la demande de passeports. Actuellement, on tâche de combler tous les postes et de définir le mandat du programme de conformité. Au départ, ce programme devait porter sur la sécurité physique, mais cette responsabilité a été transférée à la Direction de la sécurité ministérielle. Lorsque le programme de conformité sera totalement établi, il servira avant tout à fournir des mesures d'assurance de la qualité, y compris, mais sans y être limité, pour prendre des décisions relatives à l'admissibilité dans le cadre d'une approche fondée sur le risque à l'égard de la gestion de la sécurité. Par exemple, le programme de conformité a connu un bon départ avec l'examen des droits d'accès des employés au système de délivrance des passeports. L'examen a permis d'établir les catégories de personnel qui avaient accès aux composantes sensibles du système. À la suite de cet examen, un manuel a été élaboré afin d'énumérer les droits d'accès appropriés pour les tâches à exécuter. La révision des autorisations d'accès au système est en cours.

La prise de décisions dans les missions canadiennes est une autre composante clé du processus de délivrance. En raison des préoccupations soulevées dans le rapport du BVG, Passeport Canada a créé la Direction des opérations à l'étranger à l'intérieur de la Direction générale de la sécurité afin de pouvoir se concentrer sur le programme des passeports dans les missions. Le processus décisionnel relatif à l'admissibilité dans les missions est documenté par la formation en ligne que doivent suivre, au cours du présent exercice, tous les employés qui participent au programme des passeports dans les missions. Bien que les cours de formation soient élaborés à l'extérieur de la Direction générale de la sécurité, la mise en oeuvre de la formation est suivie par la Direction des opérations à l'étranger. Passeport Canada et le MAECI étudient également la possibilité de rapatrier le processus décisionnel relatif à l'admissibilité associé aux demandes présentées dans les missions et adressées au Service de traitement international.

Caractéristiques des documents de voyage

La Direction générale de la sécurité continue de renforcer les caractéristiques des documents de voyage. Le fonctionnaire responsable du document de voyage rencontre périodiquement les partenaires afin de veiller à ce que les documents de voyage du Canada respectent les normes internationales et suivent l'évolution de ceux du groupe des Cinq nations (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis). Compte tenu des recommandations de la Direction générale de la sécurité, Passeport Canada met en oeuvre progressivement la reconnaissance faciale et un nouveau passeport électronique.(39)

Contributions à l'intégrité de l'utilisation des documents de voyage

L'intégrité du processus d'examen de l'admissibilité s'étend au-delà de la délivrance des passeports. Cela comprend l'intégrité de l'utilisation des documents de voyage canadiens. La Direction générale de la sécurité est chargée de recueillir et de gérer l'information sur les passeports perdus ou volés. Cette information est communiquée régulièrement aux organismes suivants : CIPC, CIC, ASFC et Interpol.

Constatation 9 :
La Direction générale de la sécurité s'attache surtout à réagir aux problèmes connus en matière de sécurité.

Actuellement, les processus de la Direction générale de la sécurité portent principalement sur la réponse aux alertes déclenchées par le système (compte tenu des demandes de passeport connues stockées dans les bases de données) ou aux alertes signalées à l'attention de la Direction générale de la sécurité. Cela tend à indiquer une approche davantage fondée sur l'intervention que sur le risque.

Les alertes déclenchées par le système se produisent lorsque l'information relative à une demande de passeport est comparée aux règles de vérification des données d'IRIS et mise en correspondance avec sa « liste de surveillance, » soit une liste qui contient de l'information sur les cas présentant un intérêt ou susceptibles de comporter des problèmes. La « liste de surveillance » contient les noms de personnes transmis par les organismes partenaires clés et les ministères. Passeport Canada utilise cette « liste de surveillance » pour déterminer les cas qui pourraient être inadmissibles ou les cas où la personne recevrait un passeport assorti d'une période de validité limitée. Les raisons de l'inadmissibilité ou de la validité limitée varient. Les raisons les plus courantes sont les restrictions que détermine l'appareil judiciaire. Ce processus d'interrogation déclenche trois types d'alerte :

  • Les alertes liées à l'intégrité des données. L'information provenant des données recueillies au cours de deux mois distincts permet d'avancer que les analystes de la qualité des données (AQD) traitent environ 85 000 alertes au fichier-clients par mois. En très grande majorité, ces alertes sont déclenchées parce que le système a repéré plus d'une personne ayant le même nom de famille, la même date de naissance et le même sexe;(40) les entrevues auprès des employés de la Direction générale de la sécurité ont révélé que ces alertes concernent très majoritairement des problèmes de saisie de données et non pas des menaces à la sécurité. Les AQD auraient détecté très peu de cas de fraude.
  • Les alertes concernant les cas complexes (p. ex., les cas de garde, les passeports perdus ou volés) déterminées à l'aide de la « liste de surveillance. » Ce sont les agents de gestion des cas (AGC) qui répondent à ces alertes. Les AGC soutiennent également le bureau de délivrance et les missions canadiennes lorsque les employés s'interrogent sur ce genre de cas.
  • Les alertes liées à des activités criminelles potentielles déterminées à l'aide de la « liste de surveillance. » Ces alertes s'adressent à l'équipe d'examen de l'admissibilité.(41) Ces alertes peuvent donner lieu à une enquête menée par un ERA. En 2007-2008, la Direction générale de la sécurité a effectué 124 enquêtes(42) qui représentaient moins d'un point de pourcentage de l'ensemble des demandes de passeport. Un tiers des enquêtes se sont traduites par une recommandation à l'arbitre de révoquer ou de refuser le passeport et de refuser les services de passeport pendant une certaine période. De ce nombre, 95 % ont été refusés ou révoqués. En 2007, 293 passeports à durée de validité limitée de deux ans ont été délivrés par suite de l'examen de dossiers issus de la « liste de surveillance. » En outre, des passeports à durée de validité maximale et des passeports ayant une autre durée de validité auraient été autorisés.

Vu le volume élevé d'alertes de diverses catégories, l'élément le plus important du travail de la Direction générale de la sécurité consiste à répondre à des questions potentielles plutôt qu'à élaborer et à analyser l'information nécessaire pour prévenir les menaces possibles à la sécurité.

La Section des renseignements de la Direction de l'application de la loi et de la lutte contre la fraude recueille actuellement de l'information destinée à la « liste de surveillance. » Semblable aux alertes, le travail fait surtout suite à l'information transmise par des partenaires ou par la population; il ne s'agit pas d'un travail proactif d'analyse des menaces à la sécurité. Des informateurs ont suggéré que le SGCSR pourrait permettre à la Direction générale de la sécurité d'établir des règles de vérification de contrôle des données électroniques, et de permettre aux fonctionnaires d'analyser les profils d'alertes. En outre, ce changement dans les processus de travail pourrait modifier également la composition des ressources devant se charger des tâches essentielles exigeant différentes compétences.

En l'absence d'un programme de conformité, aucune mesure exacte et globale ne permet de mesurer la nature et le respect de la conformité avec la politique d'examen de l'admissibilité, les procédures et les directives de PPTC et les politiques ministérielles en matière de sécurité. Les AQD procèdent à un suivi systématique du processus d'examen de l'admissibilité uniquement pour un échantillon de demandes provenant des missions.

3.2 Équilibre entre service à la clientèle et sécurité

Constatation 10 :
On ne sait trop jusqu'à quel point la sécurité pourrait avoir été compromise au cours de la période de volumes élevés en 2006-2007.

Passeport Canada doit mettre en équilibre les exigences du service à la clientèle et la sécurité. Les retards à répondre aux demandes de passeport peuvent influer sur la mobilité des Canadiens. Par ailleurs, le défaut de gérer correctement les risques à la sécurité intensifie en définitive le risque de délivrer et d'utiliser de façon fautive des passeports canadiens, et influerait sur la crédibilité du passeport canadien et sur l'image du Canada dans le monde.

De nombreux informateurs clés, principalement dans les bureaux de délivrance, se sont inquiétés du fait que lorsque Passeport Canada luttait pour traiter un volume élevé sans précédent de demandes de passeport en 2006-2007, la sécurité a pu avoir été compromise par les efforts consentis pour maintenir le service à la clientèle. Cette impression chez les informateurs tient à un certain nombre de facteurs :

  • Les bureaux de délivrances et le STN travaillaient alors de longues heures pour suffire à la demande et ils traitaient avec des clients qui subissaient de longs délais d'attente. Dans ces conditions, les employés ont suggéré qu'il était possible qu'on ait consacré moins de temps à certains détails comparativement aux périodes où les volumes étaient normaux.
  • Pour pouvoir traiter de tels volumes, Passeport Canada a augmenté sa capacité. Un plus grand nombre de commis ont été embauchés et affectés à la présélection des demandes en vue de leur examen par les agents de l'admissibilité. Certains informateurs clés ont exprimé de l'inquiétude parce que les nouvelles recrues n'étaient pas suffisamment formées. Les personnes chargées de la présélection recevaient une seule semaine de formation, mais dans de nombreux bureaux, elles étaient également responsables d'interagir avec les clients et d'examiner les documents d'identité et d'admissibilité, tâche qui relevait habituellement de l'agent d'admissibilité. Les agents reçoivent habituellement trois semaines de formation en classe (comparativement à quatre semaines auparavant), puis sont supervisés pendant dix semaines en cours d'emploi. Les nouveaux employés aient épargné un peu de pression aux agents d'admissibilité; toutefois, le temps passé à superviser les nouveaux employés ralentissait les agents d'admissibilité qui ne pouvaient se consacrer aux demandes de passeport.
  • De nombreuses entrevues auprès des informateurs ont révélé que les changements aux politiques ou aux procédures dans le processus décisionnel visant l'admissibilité étaient souvent transmis par courrier électronique. Ces changements n'étaient pas intégrés en temps utile au Manuel de la politique des passeports. Bien que le courrier électronique soit un bon moyen de transmettre de l'information rapidement, tous ne le lisaient pas, particulièrement lorsque les employés étaient trop occupés aux comptoirs. En conséquence, certains employés ne se conformaient pas à certains changements de procédures.
  • De nombreux informateurs ont également indiqué que la mise en application de « mesures exceptionnelles » à l'été 2007 laissait entrevoir que la prise des raccourcis était autorisée en raison du volume élevé de demandes. Nombre d'informateurs ont cru cela parce qu'ils n'étaient pas au courant de la nécessité de ces « mesures exceptionnelles » ou qu'ils n'en étaient pas convaincus.
  • Finalement, certains informateurs croyaient que les pressions exercées par la population ont contribué à maintenir les normes du service à la clientèle plutôt que le respect strict et rigoureux des procédures d'examen des passeports.

De nombreux informateurs ont cru que le processus d'examen de l'admissibilité était compromis; toutefois l'évaluation ne peut pas permettre de déterminer dans quelle mesure cela peut s'être produit sans pouvoir comparer les décisions prises au cours des périodes de pointe, et les décisions prises avant la hausse du volume des demandes. Il n'est pas possible d'en faire une évaluation, même qualitative, sans qu'un examen des risques pour la sécurité du processus de délivrance des passeports et des activités exercées pour gérer ces risques ait eu lieu.

3.3 Insuffisance de l'information sur le rendement

Constatation 11 :
L'information sur le rendement des activités de la Direction générale de la sécurité est insuffisante.

À l'heure actuelle, Passeport Canada ne dispose pas d'un cadre général permettant de surveiller et d'évaluer son rendement. Passeport Canada possède uniquement des mesures du rendement liées aux normes de service à la clientèle (c.-à-d. les temps d'attente, les délais d'exécution relatifs aux demandes, etc.). L'équipe d'évaluateurs a été incapable de trouver de l'information systématique sur les mesures, recueillie au fil du temps, qui aurait pu aider à évaluer les constatations. Tandis que des données étaient disponibles sur le volume des alertes, il n'existait pas de données sur :

  • le volume des différents types d'alerte(43) ou le traitement de ces alertes;
  • le volume de cas aiguillés vers les AGC, les ARA ou les ERA et le traitement de ces cas;
  • le nombre de passeports refusés sur la base des activités de la Direction générale de la sécurité.

Compte tenu des problèmes liés à la disponibilité des données, la Direction générale de la sécurité a été incapable d'analyser des tendances en matière d'alertes ou des profils de la clientèle qui auraient pu se révéler utiles pour la gestion des ressources.(44)

Constatation 12 :
Il n'existe pas d'évaluation de la nature et de l'étendue des risques pour la sécurité relatifs à l'admissibilité en matière de passeport.

Une méthode courante d'évaluation de l'efficacité de la sécurité en matière de passeport consiste à examiner l'approche utilisée par rapport à d'autres approches, dans le cas qui nous intéresse, l'approche utilisée par les services de passeport du Royaume-Uni (UK-IPS). Il est actuellement impossible de mener des études comparatives directes avec l'un ou l'autre des pays du groupe des cinq pays parce qu'il n'existe pas de lignes directrices ni de normes internationales en matière de délivrance de passeports et ce, en raison des droits inhérents à la souveraineté. Toutefois, la sécurité est envisagée de la même façon au sein de ce groupe de cinq pays et, compte tenu des observations en matière d'évaluation, le Canada, bien qu'il soit aux prises avec des défis qui lui sont tout à fait particuliers concernant la demande de passeports, n'a pas établi une approche solide axée sur des données probantes qui permette de déterminer la nature ou le degré de risque pour la sécurité lié à la délivrance des passeports. La Direction générale de la sécurité, dans le cadre de ses délibérations sur les risques en matière de sécurité, pourrait considérer que l'évaluation quantitative actuellement en place au Royaume-Uni est adaptée à l'environnement canadien comme moyen de traiter les risques pour la sécurité de façon systématique.

Une telle approche offrirait une évaluation plus vaste permettant d'élaborer des scénarios ou des profils plus complets. L'évaluation a révélé que, compte tenu des lacunes actuelles dans la détermination des risques, il est possible que les requérants de passeports puissent obtenir leur identité de manière frauduleuse. Un tel état de faits pourrait ne pas être détecté par l'actuel processus d'examen, ce qui donnerait lieu à la délivrance d'un passeport à un requérant inadmissible. Une fois dans le système, toute demande de renouvellement subséquente pourrait ne pas déclencher d'alertes et, par conséquent, créer un biais systématique dans le processus de délivrance. Une façon d'atténuer une telle situation serait de créer un système de surveillance de la nature et de l'étendue des fraudes similaire au système utilisé au Royaume-Uni.

Constatation 13 :
Il existe un risque considérable que des renseignements personnels soient transmis sur Internet entre des contacts d'affaires.

Passeport Canada et les Services consulaires sont tenus de protéger les renseignements privés et personnels. L'accès aux renseignements protégés est régi par le principe du « besoin de connaître » et le niveau de sécurité requis des personnes qui doivent avoir accès à cette information dans l'exercice de leurs fonctions. Pour protéger les renseignements personnels transmis électroniquement sur Internet, la Politique concernant l'utilisation des réseaux électroniques du MAECI limite la transmission des renseignements par voie électronique au seul réseau du MAECI. Les renseignements personnels ne doivent jamais être transmis au moyen de réseaux publics comme Internet, où le risque d'interception est très élevé. La politique prévoit ce qui suit :

[Traduction libre] N'importe qui peut s'inscrire sur internet sous n'importe quel nom et ainsi bénéficier d'un accès à Internet. Par conséquent, il convient de se rappeler, dans le cas de contacts d'affaires par internet, qu'il est actuellement impossible d'authentifier avec exactitude les utilisateurs d'internet. En outre, le trajet suivi par l'information qui voyage d'un utilisateur à un autre sur internet est inconnu. Par conséquent, il faut présumer que ce trajet n'est assorti d'aucune protection de sécurité. Bref, l'information acheminée peut être lue et/ou modifiée sans que l'expéditeur ou le destinataire le sache. Aucune donnée de nature délicate ne doit en conséquence être transmise sur internet.(45)

Passeport Canada et le MAECI ne partagent pas le même réseau. Passeport Canada utilise PPTCNet tandis que le MAECI utilise SIGNET. Par conséquent, le risque que la transmission de renseignements personnels par voie électronique sur Internet entre le MAECI et Passeport Canada puisse être interceptée est grand. Par exemple, un message électronique transmis d'un employé ayant un compte de courrier électronique PPTCNet à un employé ayant un compte de courrier électronique SIGNET doit d'abord emprunter le réseau Internet public pour atteindre sa destination.

Les entrevues d'évaluation ont confirmé qu'il n'existe actuellement pas de voie de communication protégée entre PPTCNet et SIGNET. Aucun renseignement personnel ou protégé d'un dossier de passeport ne doit être transmis par courrier électronique entre Passeport Canada et le MAECI parce que la transmission est considérée comme non sécurisée. Les deux organismes doivent donc gérer ce risque en conséquence.

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4.0 Efficacité par rapport au coût

Les constatations de l'évaluation relatives à l'efficacité par rapport au coût, y compris la clarté des rôles, des responsabilités et des communications, et l'adéquation de la normalisation du processus décisionnel et des ressources, sont exposées ci-après.

4.1 Clarifier les rôles et les responsabilités

Constatation 14 :
Le rôle de la Direction générale de la sécurité n'est pas bien compris.

Le rôle de la Direction générale de la sécurité n'était pas bien compris par les directions régionales et les bureaux de délivrance. Les entrevues d'évaluation ont donné à entendre que les informateurs connaissaient le rôle des AQD, des AGC et des ARA de façon générale, mais qu'ils étaient souvent incapables de distinguer les rôles particuliers de chaque groupe par rapport aux types d'alertes(46) à l'égard desquelles ils devaient intervenir, et déterminer qui contacter. Souvent, les informateurs incluaient la sécurité matérielle ou les technologies de l'information (TI) dans le mandat de la Direction générale de la sécurité; or ces fonctions ne font plus partie du mandat de la Direction générale de la sécurité.

Une des principales questions relevées était de savoir qui était investi de la responsabilité finale de rendre des décisions en matière d'admissibilité. Le Manuel de la politique des passeports énonce clairement que, en ce qui concerne les cas de garde d'enfant, le bureau de délivrance a le pouvoir de refuser un passeport, mais que pour les cas de renseignements trompeurs contenus dans une demande, de pertes répétées de passeports ou d'activité criminelle, le pouvoir de refuser un passeport incombe en dernière analyse à la Direction générale de la sécurité.(47)

Les réponses des informateurs clés variaient également quant à savoir à qui incombait l'autorité d'approuver ou de refuser les cas déférés à la Direction générale de la sécurité. Bien qu'il y ait eu un manque de clarté relativement aux pouvoirs visant les cas de sécurité, les employés ont généralement convenu que les agents de l'admissibilité conservaient le pouvoir de décider de délivrer un passeport (après que la Direction générale de la sécurité ait dissipé toute préoccupation en matière de sécurité) tandis que la Direction générale de la sécurité semblait détenir le pouvoir de refuser un passeport.

Constatation 15 :
Les rôles et les responsabilités des conseillers régionaux en sécurité n'étaient pas clairs et ne faisaient pas consensus.

La Direction générale de la sécurité a créé les postes de conseiller régional en sécurité en 2006-2007 en réponse à la vérification de Passeport par le BVG en 2005. L'évaluation a révélé que le rôle des conseillers régionaux en sécurité variait d'une direction régionale à une autre et que leur raison d'être n'était pas claire. Un certain nombre d'événements ont également contribué à ce manque de clarté.

Premièrement, le protocole d'entente entre la Direction générale de la sécurité et la Direction générale des opérations, ébauché en 2005, demeure incomplet. Bien que les conseillers régionaux en sécurité relèvent de la Direction générale de la sécurité, leur rôle a évolué différemment d'une région à une autre. En l'absence d'une orientation claire de la part de l'Administration centrale concernant les conseillers régionaux en sécurité, les rôles dans chaque région semblent avoir été établis en grande partie par les directeurs régionaux. Par conséquent, la nature du travail des conseillers régionaux en sécurité varie considérablement d'une région à une autre.

L'évaluation a également permis de constater que la communication sur le rôle des conseillers régionaux en sécurité a été assez peu fréquente et qu'elle est incomplète. Les postes de conseiller régional en sécurité ont été créés en guise de première étape vers une approche décentralisée visant à soutenir les processus de délivrance des passeports au Canada. L'information sur le rôle des conseillers régionaux en sécurité(48) a révélé que le rôle de ces derniers est d'accroître la capacité de la Direction générale d'améliorer l'intégrité du programme des passeports dans les régions.(49)

En outre, la communication n'a pas établi clairement la raison d'être générale des conseillers régionaux en sécurité. Les entrevues d'évaluation auprès des directions régionales et des bureaux de délivrance ont révélé que le rôle des conseillers régionaux en sécurité n'était pas précis. Les conseillers régionaux en sécurité ont en règle générale déclaré que de nombreuses demandes d'aide qui leur étaient adressées étaient liées à des composantes en matière de sécurité (p. ex. la sécurité matérielle) qui ne faisaient pas partie du mandat de la Direction générale de la sécurité.

Bien que l'Administration centrale ait confirmé que « les fonctions et l'organisation du réseau des conseillers régionaux en sécurité continueront à être précisées dans le cadre de l'évaluation du programme de la Direction générale de la sécurité, ainsi que le travail de la Direction générale des services généraux vers l'élaboration d'un cadre de gestion adapté à la Politique du gouvernement sur la sécurité…»,(50) il semble que la normalisation des fonctions du conseiller régional en sécurité requiert encore des efforts considérables. L'Administration centrale a amorcé le processus d'établissement des paramètres relatifs aux fonctions du conseiller régional en sécurité au moyen de mises à jour informant le personnel que le rôle des conseillers régionaux en sécurité devrait être axé sur « la prévention, la détection et l'intervention relatives à la fraude en matière d'admissibilité et de programme »(51) et a indiqué que les questions de sécurité matérielle devraient être signalées à la Section de la sécurité matérielle de l'Administration centrale.

4.2 Améliorer les communications

Constatation 16 :
Les opinions étaient partagées quant à la suffisance des communications concernant les questions générales liées à la sécurité et les cas particuliers à Passeport Canada et dans les missions canadiennes.

Les opinions des informateurs clés étaient partagées quant aux communications en général à Passeport Canada. La plupart des informateurs clés estimaient que les communications à l'Administration centrale étaient suffisantes. Certains ont cependant fait observer que cela était vrai lorsque l'organisme était de petite taille, mais que la croissance rapide de l'Administration centrale par suite du volume accru de passeports délivrés, peut avoir réduit l'efficacité des communications.

Les opinions des informateurs clés des directions régionales, des bureaux de délivrance et des missions variaient en ce qui avait trait aux communications générales sur les questions de politique et de procédures liées à la sécurité. Certains étaient d'avis que les communications sur les problèmes liés à la sécurité étaient suffisantes tandis que d'autres estimaient être écrasés par le poids des communications, surtout les courriels, risquant de rater les messages importants dans ce volume de communications. Certains ont signalé que les communications sur les questions de sécurité peuvent provenir de diverses unités au sein de Passeport Canada, à savoir la Sécurité, les Politiques et la Planification ou les Opérations. Certains regrettent que l'ancien bulletin sur la sécurité ne soit plus disponible; d'autres estiment que l'information est facilement accessible dans l'intranet de Passeport Canada. Néanmoins, d'autres encore ont signalé que le Manuel de la politique des passeports et le site intranet ne sont pas à jour quant aux changements communiqués aux bureaux de délivrance et aux missions.

La plupart des informateurs ont révélé que la Direction générale de la sécurité pouvait améliorer les communications destinées aux régions. Les données d'entrevue laissent entendre que le manque d'uniformité des méthodes de communication a contribué à une connaissance insuffisante des questions liées à la sécurité. On a constaté que certaines personnes communiquent avec la Direction générale de la sécurité concernant des cas individuels au moyen d'une adresse électronique générale, tandis que d'autres ont indiqué qu'un agent des Opérations en matière de sécurité était affecté à leur bureau.

Dans les bureaux de délivrance et dans les missions, la plupart des informateurs clés se sont dits préoccupés par les retards à répondre aux demandes de renseignements en matière de sécurité et par la nécessité d'obtenir des rapports de situation réguliers sur l'état d'avancement des cas de sécurité à communiquer aux requérants de passeport. Signalons, cependant, que nombreux sont ceux qui reconnaissent également que le calendrier des activités s'est amélioré et que des efforts sont faits pour continuer à corriger les lacunes.

De nombreux informateurs clés ont signalé la nécessité que l'Administration centrale établisse des communications plus substantielles quant à l'information relative aux cas, en particulier lorsqu'il s'agit d'aviser les requérants d'un refus de passeport. Selon la méthodologie actuelle, la Direction générale de la sécurité informe les requérants par la poste que leur demande est refusée. Il y a un problème de communication lorsque les requérants ayant essuyé un refus tentent de prendre livraison de leur passeport avant d'avoir reçu un avis de la Direction générale de la sécurité. Dans ce cas, le gestionnaire du bureau de délivrance informe le requérant que sa demande est à l'étude, mais il ne peut pas donner de précisions. En conséquence, les bureaux de délivrance règlent très souvent des questions liées au service à la clientèle lorsque les requérants, inquiets de l'absence d'information sur les raisons du refus et le peu de possibilités d'obtenir plus de détails de Passeport Canada, expriment leur insatisfaction.

L'évaluation a révélé que, en ce qui concerne l'interprétation de la politique et des procédures, les communications entre Passeport Canada et les missions s'étaient considérablement améliorées depuis la création de la Direction des opérations à l'étranger. Dans les missions, la plupart des informateurs étaient satisfaits des communications avec la Direction des opérations à l'étranger.

4.3 Améliorer la normalisation

Constatation 17 :
Les caractéristiques liées à la sécurité matérielle des documents de voyage canadiens ont été normalisées.

Les caractéristiques liées à la sécurité matérielle des documents de voyage canadiens sont normalisées en raison de la centralisation du processus d'impression des passeports. La plupart des passeports sont imprimés l'un des deux centres, soit celui du Québec ou de l'Ontario.

En 2005-2006, Passeport Canada a rapatrié le processus d'impression des passeports délivrés par les bureaux consulaires à l'étranger. Le rapatriement au Canada de l'impression des documents de voyage a contribué à centraliser(52) la production des passeports et à assurer un contrôle visant à réduire l'usage abusif du passeport.

Constatation 18 :
Les caractéristiques de sécurité des passeports sont uniformes, mais ne seraient pas à la hauteur des caractéristiques de sécurité mises en place par d'autres membres du groupe des cinq pays.

Le Canada est membre du groupe des cinq pays (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis). Les représentants de Passeport Canada se réunissent périodiquement avec leurs homologues de ces pays afin de discuter de la sécurité des passeports. Bien que les caractéristiques de sécurité des passeports canadiens se soient améliorées, tous les autres pays membres ont ajouté à leurs passeports des caractéristiques de sécurité qui dépassent celles du Canada. Par exemple, les quatre autres pays du groupe des cinq pays ont des passeports électroniques. Le Canada, cependant, n'est supposé faire l'essai des passeports électroniques qu'en 2008-2009. La Direction générale de la sécurité de Passeport Canada estime fournir actuellement un passeport canadien sûr à un coût abordable.

Constatation 19 :
Bien que rien ne prouve l'existence d'un manque de cohérence dans les décisions en matière d'admissibilité, les bureaux de délivrance et le Service de traitement international et national utilisent des méthodes de travail différentes.

Même si l'organisation du travail en vue de la prise de décisions en matière d'admissibilité dans les bureaux de délivrance au Canada varie de façon considérable, rien ne prouve l'existence d'un manque de cohérence dans les décisions en matière d'admissibilité.

Les entrevues et les visites effectuées dans les bureaux de délivrance ont suggéré que l'organisation du travail dans les différents bureaux de délivrance varie de façon considérable. Un certain nombre de processus différents ont été mis en place pour composer avec le volume de demandes en 2006-2007. Les commis aux passeports ont été affectés à d'autres fonctions, dont l'examen des demandes présélectionnées. L'organisation du travail est en grande partie dictée par l'espace dont disposent les bureaux, en particulier alors qu'ils devaient faire face à une augmentation considérable du volume de demandes. Le choix des processus à suivre et des circonstances dans lesquelles on doit en assurer le suivi est largement déterminé par les gestionnaires dans chaque bureau, et peut varier en fonction du volume et de l'heure du jour.

Les entrevues auprès des informateurs clés des bureaux de délivrance ont révélé que, peu importe les différences qui existent dans l'organisation du travail, les agents de l'admissibilité appliquent des politiques et des procédures normalisées en matière d'admissibilité, et ce, de façon constante. Le seul changement a été les « mesures exceptionnelles » mises en oeuvre en 2007, dans le cadre desquelles une plus grande latitude a été accordée aux agents de l'admissibilité. Il est trop tôt actuellement pour saisir l'incidence des « mesures exceptionnelles. » Une évaluation plus exacte de l'incidence de ces mesures pourrait être effectuée une fois le programme de conformité établi.

D'après les données des entrevues, certains bureaux de délivrance estiment qu'un échange en personne avec les requérants constitue un avantage indéniable dans le cadre du processus d'examen de l'admissibilité. Les statistiques révèlent que, dans la vaste majorité de cas (79 %), les demandes de passeport ont été présentées en personne aux bureaux de délivrance au Canada - voir la pièce 5.(53) Les demandes restantes au Canada ont été acheminées par la poste ou transmises par les agents réceptionnaires au Service de traitement national et international. Il est probable que la majorité des décisions en matière d'admissibilité sont prises après qu'un agent de l'admissibilité ait échangé avec le requérant.(54)

Dans les bureaux de délivrance, la plupart des informateurs clés croient fermement que l'échange avec le requérant a permis d'obtenir des renseignements supplémentaires très précieux qui facilitent la prise de décision en matière d'admissibilité. Bien que la décision de refuser un passeport doive se prendre sur la foi de données documentées, certains ont fait valoir qu'un échange en personne comme moyen de vérification supplémentaire avait contribué à la capacité de déceler des cas de fraude potentielle.(55) D'autres informateurs clés ont soutenu que les avantages des échanges en personne étaient exagérés. Tous les agents de l'admissibilité, qu'ils travaillent dans un bureau de délivrance ou au Service de traitement national et international, reçoivent la même formation, mais ils ne reçoivent pas de formation spécifique pour ce qui est d'interpréter des signes verbaux ou visuels.(56)

En l'absence d'un cadre d'évaluation du risque, la façon dont les échanges en personne aident à atténuer les risques dans la prise de décisions en matière d'admissibilité et les risques inhérents aux décisions prises uniquement sur la base de documents (et souvent de copies lues optiquement de ces documents) ne sont pas pris en considération de manière explicite. Cette question a des répercussions potentiellement importantes, car Passeport Canada éloigne de plus en plus le processus décisionnel du personnel de première ligne en poste aux comptoirs des bureaux de délivrance. Personne ne sait de quelle manière ce changement dans l'organisation du travail pourrait influer sur la capacité d'évaluer la fiabilité du requérant d'un passeport.

4.4 Incidence des ressources de la Direction générale de la sécurité

Constatation 20 :
Bien que la Direction générale de la sécurité continue d'obtenir davantage de ressources, elle ne représente encore que 3 % environ des ressources de Passeport Canada depuis 2003-2004.

L'accroissement sans précédent du nombre de demandes de passeport a entraîné une augmentation considérable des recettes de Passeport Canada (voir les pièces 4 et 6).

Si les ressources de Passeport Canada ont augmenté, les ressources de la Direction générale de la sécurité ont augmenté également; voir les pièces 8 et 9. Les ressources de la Direction générale ont progressé substantiellement entre 2003-2004 et 2007-2008, soit une hausse de 89 % pour cette période. Entre 2006-2007 et 2007-2008, les équivalents temps plein (ETP) à la Direction générale de la sécurité sont passés de 81,5 à 95,7, soit une augmentation de 15 %.

Pièce 8 : Ressources de la Direction générale de la sécurité(57), de 2001- 2002 à 2007- 2008 (en milliers de dollars)
AnnéePasseport CanadaDirection générale de la sécurité
 Rémunération (y compris de PASS)F et ETotalNombre d'ETPRémunération (y compris de PASS)F et ETotalNombre d'ETP
2001–200256 42154 654111 075949    
2002–200370 18068 588138 768N/A    
2003–200485 87563 503149 3781 2913 6775604,23757,6
2004–200594 47073 013167 4831 7314 0205774 59664,3
2005–2006115 99483 361199 3551 9004 2249005 12478,6
2006–2007123 77592 874216 6492 2565 6977426 43981,5
2007–2008165 753119 222284 9752 9006 9461 3028 24895,7

Source : Passeport Canada

Pièce 9 : Ressources de Passeport Canada et de la Direction générale de la sécurité, de 2003-2004 à 2007-2008 (en milliers de dollars)

Ressources de Passeport Canada et la Direction générale de la sécurité

Source : Passeport Canada

Tandis que les ressources de la Direction générale de la sécurité augmentaient chaque année, sa croissance relative est demeurée constante depuis 2003-2004. Les ressources de la Direction générale de la sécurité représentent environ 3 % de l’effectif de Passeport Canada – voir la pièce 10. Ces ressources étaient nécessaires pour composer avec deux facteurs : le volume accru des demandes de passeport et les ressources additionnelles requises pour les nouvelles fonctions confiées à la DG, à savoir, les tâches des conseillers régionaux en sécurité et le programme de conformité. Ces deux points de pression sont à l’origine de la nécessité d’augmenter les ressources de la Direction générale de la sécurité sur la base de l’hypothèse que les cas liés à la sécurité augmentent proportionnellement à la demande de passeports.

Pièce 10 : Ressources de la Direction générale de la sécurité et de Passeport Canada, de 2003- 2004 à 2007- 2008

Ressources de la Direction générale de la sécurité et de Passeport Canada

Source : Passeport Canada

La Direction générale de la sécurité n’a pas été en mesure de terminer la dotation de tous les postes. Tous les postes de conseiller régional en sécurité sauf deux, et deux postes du programme de la conformité ont été comblés. Compte tenu de la nécessité de clarifier les rôles et les responsabilités, et de finir de combler les postes, il est trop tôt pour évaluer l’incidence de ces ressources supplémentaires.

4.5 Nécessité de meilleurs outils pour la prise de décisions

Constatation 21 :
La Direction générale de la sécurité a besoin d’outils appropriés pour assurer l’intégrité du processus de délivrance des passeports.

Passeport Canada se fie sur l’information obtenue de sources internes et externes pour assurer l’intégrité du processus de délivrance des passeports. Cette information sert à confirmer l’identité des requérants. Elle inclut la déclaration du répondant et les documents provinciaux comprenant les photographies des requérants (p. ex. la carte d’assurance maladie ou le permis de conduire). Même si les requérants sont des citoyens canadiens, d’autres renseignements pourraient indiquer qu’ils ne sont pas admissibles à un passeport (p. ex. parce qu’ils ont été accusés d’une infraction punissable par mise en accusation ou parce que leur mobilité est restreinte par suite d’accusations en matière criminelle).(58)

L’information à l’appui de ces décisions provient actuellement de trois sources :

  • la base de données de l’examen de l’admissibilité – IRIS(59) qui comprend des données historiques sur les passeports délivrés;
  • la « liste de surveillance », qui contient les noms des requérants qui constituent un risque potentiel;
  • l’information de sources externes (organismes partenaires) : l’information en provenance des bureaux de l’état civil des gouvernements provinciaux ou territoriaux, d’organismes d’attribution des permis et d’autres ministères fédéraux.

L’intégration des données de sources internes et externes présente des défis en ce qui concerne la comparabilité, la qualité et l’intégralité des données.

Méthode de collecte de renseignements secrets et contrôle de la qualité

À l’heure actuelle, Passeport Canada dispose d’une capacité limitée de recueillir et d’analyser l’information sur les requérants de passeport et les documents les concernant. La base de données IRIS de Passeport Canada comprend une « liste de surveillance » qui s’accompagne de renseignements sur les personnes dont la demande de passeport peut nécessiter un examen supplémentaire.

Actuellement, les alertes déclenchées par les demandes de renseignements adressées à la base de données de l’examen de l’admissibilité – IRIS – sont vérifiées manuellement, ce qui prend du temps et comporte un risque d’erreur humaine. Cette situation devrait s’améliorer avec le SGCSR, qui ne fournira pas de données différentes, mais qui constituera une base de données relationnelle, un organe d’archivage automatisé de données et de renseignements secrets, intégrée aux systèmes de Passeport Canada. Le SGCSR fournira à la Direction générale de la sécurité un « outil systématique de gestion des cas en vue d’administrer le processus d’alerte, et de déterminer et d’analyser des tendances par cas ».(60) Des vérifications normalisées et automatisées des données seront ainsi possibles, et pourront se répercuter sur les niveaux actuels des ressources. Le SGCSR devrait améliorer la gestion de l’information à la disposition de la Direction générale de la sécurité. La phase I du SGCSR devrait être opérationnelle au plus tard en avril 2009.

Données externes servant à la prise de décisions en matière d’admissibilité

Au cours de la dernière année, la Direction générale de la sécurité a amélioré la communication de l’information avec un certain nombre d’organismes partenaires, notamment :

  • le Service correctionnel du Canada (SCC) pour assurer l’accès électronique aux données sur les délinquants sous responsabilité fédérale;
  • la GRC pour établir un lien sécurisé permettant d’accéder aux données du Centre d’information de la police canadienne;
  • le ministère de la Justice afin d’accéder à l’information sur les personnes dont les paiements de soutien financier à la famille sont en souffrance.

La Direction générale élabore actuellement des protocoles d’entente avec le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et avec Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Toutefois, trois défis subsistent relativement à la disponibilité des données servant à la prise de décisions :

  • les données qui sont disponibles par voie électronique, mais qui ne se prêtent pas à la recherche;
  • les données qui sont disponibles uniquement au cas par cas;
  • les données qui peuvent être disponibles, mais qui ne sont pas fournies systématiquement.
Pièce 11 : Défis concernant l’accessibilité des données en vue de la prise de décisions
ChallengeDetails
Les données qui sont disponibles par voie électronique, mais qui ne se prêtent pas à la rechercheLa Direction générale de la sécurité accède par voie électronique à certaines données, mais les données ne se prêtent pas à la recherche systématique. Par exemple, bien que le CIPC transmette des données sur des personnes ayant un casier judiciaire, l’information, qui est en format texte libre, ne se prête pas facilement à une recherche visant à identifier les personnes accusées d’un acte criminel ou dont la mobilité est restreinte. Une partie importante des recherches doit se faire manuellement.
Les données qui sont disponibles uniquement au cas par casDans d’autres cas, l’information est disponible au cas par cas, mais pas systématiquement. Par exemple, les agents de l’admissibilité des passeports peuvent vérifier les documents de citoyenneté directement auprès du centre de traitement des demandes de CIC en Nouvelle-Écosse, mais ils n’ont pas accès aux données relatives à la citoyenneté par voie électronique. Cela est également vrai des données obtenues des organismes provinciaux ou territoriaux de l’état civil.

En 2004, en partenariat avec deux provinces et d’autres ministères fédéraux, Passeport Canada a lancé un projet pilote (le Système national d’acheminement des données) afin de mettre à l’essai la vérification automatisée de l’information extraite des données de l’état civil dans deux provinces. Il semble que le projet pilote ait été un franc succès, mais l’initiative ne va pas plus loin. Elle a été remplacée par une initiative du Secrétariat du Conseil du Trésor visant à élaborer une étude de cas plus exhaustive qui devra s’harmoniser avec un cadre national de gestion de l’identité. Bien qu’ayant été une réussite, le projet aurait coûté très cher et difficile à mettre en oeuvre à l’échelle nationale parce que, dans certaines provinces, les dossiers d’état civil ne sont pas automatisés. Par conséquent, il n’existe toujours pas de processus systématique permettant de confirmer la validité des documents d’identité utilisés au cours du processus d’examen des demandes de passeport.

Les données qui peuvent être disponibles, mais qui ne sont pas fournies systématiquementCertaines données ne sont pas disponibles même au cas par cas. Par exemple, Passeport Canada ait accès aux données sur les délinquants sous responsabilité fédérale pour identifier les requérants qui pourraient avoir été accusés d’un acte criminel, mais il n’a pas accès aux données correctionnelles ou judiciaires provinciales. En conséquence, il s’en remet aux autorités provinciales pour le signalement des cas pertinents du point de vue de la prise de décisions relatives aux passeports. Par exemple, les conseillers régionaux en sécurité ont établi des liens avec les autorités judiciaires pour que Passeport Canada soit informé lorsque des passeports sont saisis.

4.6 Passeport Canada fait des progrès

Constatation 22 :
La productivité relative aux passeports s’améliore.

L’évaluation a révélé que, parallèlement à l’augmentation des ressources entre 2001-2002 et 2007-2008, le nombre moyen de passeports délivrés par jour par employé avait diminué régulièrement pour passer d’un sommet de 8,7 en 2001-2002 à un creux de 6,3 en 2004-2005 – voir la pièce 12. Récemment, la productivité semble s’être améliorée. Cela tient probablement aux nouvelles ressources en place pour composer avec la hausse de la demande de passeports. En outre, de nouvelles mesures comme la mise en oeuvre de « mesures exceptionnelles » ainsi que des améliorations dans le fonctionnement, y compris les doubles quarts (p. :ex. les postes de soir) pour traiter la demande accrue, contribueraient à faire augmenter la productivité. Toutefois, le meilleur moyen de mesurer la productivité améliorée relative aux passeports serait d’évaluer si le temps moyen consacré à chaque demande a diminué.

Pièce 12 : Productivité relative aux passeports, par employé,(61) de 2001-2002 à 2007-2008

Productivité relative aux passeports, par employé

Source : Passeport Canada

Des fonds publics ont été affectés aux nouvelles initiatives en sus des recettes tirées des droits liés à l’obtention d’un passeport. Ce financement supplémentaire servira à répondre à la demande de passeports et à mettre en oeuvre de nouvelles initiatives en matière de sécurité afin de donner suite à l’IVHO.

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5.0 Conclusion et recommandations

La Direction générale de la sécurité est au coeur de l’activité de Passeport Canada. Elle joue un rôle pertinent et essentiel en supervisant l’intégrité du processus d’examen de l’admissibilité et de délivrance des passeports, et des caractéristiques des documents de voyage. Sa contribution principale au processus décisionnel en matière d’admissibilité est le soutien fourni aux unités opérationnelles de Passeport Canada, à savoir : les bureaux de délivrance, le Service de traitement national et le Service de traitement international, ainsi que les missions du Canada responsables du programme de passeports à l’étranger. Elle appuie ces bureaux en veillant à l’intégrité du passeport canadien et des données relatives à l’admissibilité, en participant à l’examen de dossiers complexes en matière civile et criminelle, et en menant des enquêtes sur les cas de fraude possibles.

La redéfinition de son mandat progresse, de même que l’amélioration des méthodes de gestion et l’élaboration des outils nécessaires pour assurer un soutien approprié dans la prise de décision en matière d’admissibilité. Les cadres supérieurs de la Direction générale de la sécurité sont conscients des lacunes, mais ils font également face à des obstacles lorsqu’il s’agit de renforcer ses processus et ses outils. Par exemple, au cours des dernières années, la forte demande de passeports a soumis Passeport Canada à d’importantes pressions organisationnelles. Passeport Canada a dû adapter rapidement son fonctionnement afin de répondre à la demande de la clientèle, de sorte que les activités de la Direction générale de la sécurité consacrées à la transformation ont été retardées et ont repris seulement au second vers la fin de 2007.

L’évaluation a permis de dégager une recommandation principale relativement à la Direction générale de la sécurité de Passeport Canada. Cette recommandation a d’abord été établie dans le cadre de la vérification du Bureau du vérificateur général. Il s’agit de la nécessité de réaliser une évaluation des risques liés à la sécurité afin d’orienter le reste du travail de la Direction générale de la sécurité et des autres activités en matière de sécurité à Passeport Canada. L’exécution d’une telle évaluation des risques pour la sécurité permettrait de mieux établir la voie que doit suivre la Direction générale de la sécurité. Une fois une telle évaluation terminée, une approche fondée sur les risques constituerait le fondement de la prise en compte d’autres besoins ou pouvoirs, en matière financière ou organisationnelle, afin que le processus d’examen de l’admissibilité et de délivrance des passeports soit fiable.

Pièce 13 : Aperçu des recommandations

Aperçu des recommandations

 

Recommandation 1 :
Que Passeport Canada procède à une évaluation des risques liés à la sécurité dans la délivrance des passeports, et que les méthodes permettant de gérer ces risques se situent à des niveaux de tolérance acceptables.

L’évaluation des risques pour la sécurité guiderait l’élaboration du cadre de rendement de la Direction générale de la sécurité. Un élément de ce cadre serait la détermination des risques qui exigent l’attention de la Direction générale de la sécurité (voir la pièce 13).

Par ailleurs, on s’attend à ce que l’évaluation des risques pour la sécurité souligne l’importance de passer d’une approche fondée sur les règles à une approche fondée sur les décisions. Ainsi, les agents de l’admissibilité bénéficieraient d’un plus grand pouvoir discrétionnaire dans l’examen des demandes de passeport. Dans le cadre de cette stratégie d’évaluation des risques, il est essentiel de prendre en compte les risques associés aux requérants d’un passeport et aux divers réseaux de prestation de services. Le service des passeports du Royaume-Uni a réussi à mettre en oeuvre une stratégie d’évaluation des risques efficace et efficiente fondée sur une méthode quantitative objective permettant de déterminer la nature et l’étendue des fraudes en matière de passeports. Passeport Canada pourrait bénéficier d’une approche semblable dans la détermination de ses risques.

Recommandation 2 :
Que la Direction générale de la sécurité élabore, à l’égard de ses activités, un cadre de gestion fondé sur les résultats de l’évaluation des risques pour la sécurité.

Un cadre de gestion permettrait de définir le mandat, les politiques, les procédures, les structures organisationnelles, les ressources et les outils dont la Direction générale a besoin pour s’acquitter de ses responsabilités. Un cadre de gestion approprié contribue à une gestion des programmes saine et efficace. Il améliore le rendement des programmes dans l’atteinte des résultats prévus tout en gérant adéquatement les risques financiers et non financiers.

L’élaboration de ce cadre conduirait la Direction générale à évaluer un certain nombre de questions soulevées dans le cadre de la présente évaluation, notamment celles qui sont liées aux points suivants :

  • les fonctions et la structure : la pertinence de certaines fonctions actuelles de la Direction générale de la sécurité, le rôle des conseillers régionaux en sécurité, et la nécessité de mettre l’accent sur les fonctions de sécurité qui confèrent une valeur ajoutée à l’intégrité des passeports, sur le rôle du programme de conformité et sur les autres fonctions que pourrait soutenir la Direction générale de la sécurité;
  • les communications : la communication du rôle de la Direction générale de la sécurité à Passeport Canada;
  • les ressources;nbsp;: l’adéquation des ressources permettant à la Direction générale de s’acquitter de son mandat.
Recommandation 3 :
Que la Direction générale de la sécurité élabore des mesures du rendement afin de faire le suivi de son processus de prise de décisions.

La mesure du rendement fait partie intégrante du cadre de gestion. Son objectif principal est de soutenir la prise de décisions. L’établissement de mesures du rendement permettrait de surveiller de façon systématique et objective les progrès vers l’atteinte des résultats. L’information ainsi obtenue aiderait les décideurs en ce qui a trait aux activités, aux résultats atteints, à la structure du travail et aux besoins en ressources.

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Annexe A : Réponse de la haute direction

RecommandationsRéponse de la haute direction de PPTC et plan d’actionCentre de responsabilitéCalendrier d’exécution
Recommandation 1 :

Que Passeport Canada procède à une évaluation des risques liés à la sécurité dans la délivrance des passeports, et que les méthodes permettant de gérer ces risques se situent à des niveaux de tolérance acceptables.

Passeport Canada souscrit à cette recommandation et a déterminé que l’évaluation des risques pour la sécurité constitue une priorité à laquelle il faut donner suite avant la fin du troisième trimestre de 2008-2009. Le travail est actuellement en cours afin de déterminer et d’évaluer les risques pour la sécurité et les stratégies d’atténuation qui y sont associées relativement aux processus visant les demandes, l’examen de l’admissibilité et la délivrance. Les efforts de suivi porteront sur l’amélioration des stratégies d’atténuation, s’il y a lieu, afin que les risques soient gérés dans les limites des niveaux de tolérance acceptables.PPSDL’évaluation des risques pour la sécurité doit être achevée au plus tard en octobre 2008.
Recommandation 2 :

Que la Direction générale de la sécurité élabore, à l’égard de ses activités, un cadre de gestion fondé sur les résultats de l’évaluation des risques pour la sécurité.

Passeport Canada souscrit à la recommandation selon laquelle la Direction générale de la sécurité doit revoir son cadre de gestion, et elle élabore actuellement un nouveau modèle qui, non seulement correspond plus étroitement aux risques de sécurité connus, mais confère à l’organisation la souplesse lui permettant de s’adapter dans un environnement où les risques fluctuent. Au cours du deuxième trimestre de 2008-2009, la Direction générale a collaboré avec un expert conseil externe afin de revoir sa structure organisationnelle et, en juin 2008, elle a déposé une première proposition Visant à harmoniser son cadre de gestion de base afin de tenir compte des risques connus. Cette proposition sera validée par rapport aux résultats de l’évaluation des risques de sécurité à l’automne 2008.PPSDL’examen de l’organisation est terminé.

La validation par rapport à l’évaluation des risques se fera au troisième trimestre de 2008-2009.

Recommandation 3 :

Que la Direction générale de la sécurité élabore des mesures du rendement afin de faire le suivi de son processus de prise de décisions.

Passeport Canada souscrit à cette recommandation et s’est engagé à élaborer des mesures du rendement préliminaires qui tiendront mieux compte du travail de la Direction générale de la sécurité, amélioreront la capacité décisionnelle et permettront d’en évaluer le rendement de façon concrète. La capacité de la Direction générale à saisir les données sur le rendement et d’en faire le suivi sera grandement facilitée par la mise en oeuvre, à la fin de 2008-2009, d’un système de gestion des cas liés à la sécurité.PPSDDes mesures du rendement préliminaires seront élaborées d’ici la fin du quatrième trimestre de 2008-2009

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1 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008, p. 124.

2 Faire face au changement : Rapport annuel 2006- 2007, Passeport Canada, page 5.

3 Il existe sept types de documents de voyage : le passeport ordinaire « bleu » (de 24 ou 48 pages), le passeport provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d'urgence, le titre de voyage pour réfugié et le certificat d'identité. (Plan d'entreprise de Passeport Canada 2006- 2009, Annexe A).

4 En vertu de cette initiative, tous les voyageurs, y compris les citoyens des États-Unis et ceux qui vivent dans les Amériques, devront être munis d'un passeport pour entrer aux États-Unis à compter de juin 2009.

5 La Direction générale de la sécurité est chargée de rechercher les renseignements, d'assurer l'intégrité des données dans le système de délivrance des passeports de Passeport Canada, de fournir des conseils concernant les demandes complexes, de faire enquête à l'occasion de demandes liées à des activités présumées criminelles ou frauduleuses, de recueillir et de partager l'information sur les passeports perdus ou volés et de recommander les modifications à apporter à l'aspect physique des documents de voyage.

6 Faire face au changement : Rapport annuel 2006-2007, Passeport Canada, p. 3.

7 Les frais liés à l'obtention d'un passeport servent à couvrir le coût de production du document de voyage. Passeport Canada reçoit des fonds du SCT pour appuyer les projets d'immobilisation.

8 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008, p. 124.

9 Ce volet est traité dans une étude de cas distincte.

10 Soit treize de la Direction générale de la sécurité, les autres de la Direction générale des politiques et de la planification et de la Direction générale des opérations (y compris vingt-sept des unités opérationnelles - directions régionales et bureaux de délivrance). Deux entrevues prévues seulement n'ont pas pu être réalisées - une auprès de la Direction générale de l'information opérationnelle et de la technologie de Passeport Canada et une auprès de l'Agence des services frontaliers du Canada.

11 Ibid.

12 Une description de la Direction générale de la sécurité figure à la Section 1.3. La Direction générale de la sécurité n'est pas responsable des fonctions liées à la sécurité de bout en bout.

13 La représentation a été définie en fonction du continent et des Canadiens résidant à l'étranger.

14 Les substituts à l'égard du mandat de la Direction générale de la sécurité, des résultats escomptés et des résultats obtenus ont été définis compte tenu du plan d'entreprise de Passeport Canada. Ils ont en outre été établis à partir des réponses des informateurs clés parmi les employés de Passeport Canada obtenues au cours de la présente évaluation.

15 Faire face au changement : Rapport annuel 2006 - 2007, Passeport Canada.

16 Faire face au changement : Rapport annuel 2006 - 2007, Passeport Canada. page 5.

17 Il existe sept types de documents de voyage : le passeport régulier « bleu » (de 24 ou de 48 pages), le passeport provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d'urgence, le titre de voyage pour réfugié et le certificat d'identité (Passeport Canada, Plan d'entreprise 2006-2009, annexe A).

18 Le transfert de cette fonction vers la Direction générale des services généraux est à l'étude.

19 Un passeport électronique est un passeport qui comporte une puce électronique intégrée pouvant contenir diverses données comme des renseignements de base sur le titulaire du passeport dans la zone de lecture automatique et/ou des empreintes digitales et une photographie numérique.

20 Données de Passeport Canada.

21 Comprend tous les types de passeport, notamment les passeports délivrés par les services consulaires.

22 Rapport annuel de Passeport Canada.

23 Comprend les avantages sociaux.

24 Données préliminaires.

25 Cela a influé directement sur la Direction générale de la sécurité, qui est actuellement responsable de la sécurité du personnel.

26 La Liste des signalements est une base de données qui contient des renseignements sur les personnes dont la demande de services de passeport pourrait être l'objet d'un refus ou d'une limitation.

27 À l'exclusion de la fonction des services de gestion qui soutient les autres fonctions de la Direction générale.

28 Cette fonction est également soutenue par les conseillers régionaux en sécurité, bien que, comme en fera état la Section 2.2, les rôles des conseillers régionaux en sécurité ne soient pas encore clairs.

29 La fonction de l'enquête de sécurité sur le personnel (même si elle figure dans la pièce 2) est déjà l'objet d'une décision de transfert à l'unité des ressources humaines de Passeport Canada, bien que la date du transfert ne soit pas encore arrêtée.

30 [Traduction libre] Processus de délivrance des passeports - Autoévaluation du risque et des contrôles, Interis, 3 août 2007.

31 (retour au paragraphe du source)

32 Ibid, Annexe A, page 43.

33 Passeport Canada - Rapport annuel de l'ombudsman 2006-2007.

34 Ces cas comprennent la fraude, les cas de perte répétée, les passeports mutilés ou abimés, la garde, le rapatriement et les alertes concernant une activité présumément criminelle.

35 Passeport Canada a entrepris des consultations portant sur l'adoption d'une loi sur les passeports qui renforcerait sa capacité de s'acquitter de son mandat (voir Faire face au changement : Rapport annuel 2006-2007, Passeport Canada, page 30).

36 Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, chapitre 3 : Bureau des passeports - Services de passeport, Bureau du vérificateur général, avril 2005, page 11.

37 Passeport Canada Rapport annuel 2006-2007, Annexe A, p. 43.

38 La Direction générale de la sécurité reçoit périodiquement de l'information sur les certificats de naissance radiés des statistiques de l'état civil de l'Ontario. Cette information est saisie dans la base de données de Passeport Canada.

39 Le budget de février 2008 du gouvernement du Canada a révélé que ces passeports seraient valides pendant dix ans : (http://www.budget.gc.ca/2008/pamphlet-depliant/pamphlet-depliant1-fra.asp).

40 Données de la Section de l'analyse de la qualité des données, Direction générale de la sécurité.

41 Les agents de la revue de l'admissibilité et les agents de la revue de l'admissibilité sont abordés à la section sur l'examen de l'admissibilité. Le poste d'agent de l'examen de l'admissibilité a été créé en 2007. Ils sont en première ligne lorsque les bureaux régionaux au Canada et les missions à l'étranger signalent des alertes à la liste de surveillance.

42 Ébauche, Passeport Canada Rapport annuel 2007-2008.

43 L'information sur le volume des alertes était disponible par catégorie pour deux périodes d'un mois en 2007 et 2008. Cela a permis d'obtenir un aperçu des types d'alerte : voir la constatation 9.

44 Le SGCSR facilitera la transmission de l'information de gestion. La phase I du SGCSR devrait être en exploitation au plus tard en avril 2009.

45 Politique concernant l'utilisation des réseaux électroniques du MAECI, ISD/SXD - 15 mars 2000 - Modifiée le 10 sept. 2007. La mise en évidence (c.-à-d. les majuscules et le texte en caractères gras) est conforme à l'original.

46 Les alertes liées aux questions administratives ou d'intégrité des données, les alertes liées à des cas complexes ou les alertes relatives à des activités potentiellement criminelles.

47 Manuel de la politique des passeports, article 1910.

48 Communication aux employés par le directeur, Direction de l'application de la loi et de la lutte contre la fraude.

49 Message électronique aux employés envoyé par le directeur, Direction de l'application de la loi et de la lutte contre la fraude, Direction générale de la sécurité, 19 février 2008.

50 Courrier électronique interne de la Direction générale de la sécurité, 19 février 2008.

51 Ibid.

52 La centralisation a été instituée pour normaliser le processus d'impression, et pour atténuer le vol de passeports vierges et de nouveaux passeports.

53 Un faible pourcentage (4 % en 2006-2007) de demandes sont présentées dans les missions à l'étranger, mais ces demandes sont traitées de la même manière que celles qui sont présentées dans les bureaux de délivrance au Canada.

54 Toutefois, l'agent de l'admissibilité ne rencontre pas tous les requérants qui présentent leurs demandes à un bureau de délivrance. Certains requérants sont représentés par d'autres membres de la famille; certaines demandes sont reçues au bureau de délivrance par les commis chargés de la présélection.

55 Par exemple, une demande de passeport d'enfant sur laquelle le requérant pourrait avoir forgé la signature du parent qui a la garde de l'enfant ou une demande contresignée par un répondant qui ne connaît pas le requérant depuis deux ans.

56 Un répondant a indiqué que cet aspect avait été intégré à la formation destinée aux agents de l'admissibilité il y a de nombreuses années. En outre, certains bureaux ont reçu une formation de la GRC sur la détection de documents frauduleux.

57 La Direction générale de la sécurité a été créée en 2003-2004.

58 Dans le cadre du nouveau processus de renouvellement simplifié créé en août 2007, l’exigence de présenter ces documents (qui ont déjà été examinés à l’égard d’un précédent passeport) est levée.

59 Nom donné au système de délivrance des passeports de Passeport Canada.

60 Mandat du projet du SGCSR, juin 2006, page 4.

61 Définie comme le nombre moyen de passeports délivrés par jour sur la base du nombre d’ETP et des volumes.

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2013-01-09