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Évaluation des ententes de cohabitation ainsi que des politiques et pratiques à l'égard de la représentation provinciale-territoriale à l'étranger

Juin 2009

(Version PDF, 379 ko) *

Table des matières

Abréviations, acronymes et symboles

APD
Secrétariat de la représentation à l'étranger - Secteur de la plateforme internationale
AGC
Agent de gestion et des affaires consulaires
ALENA
Accord de libre-échange nord-américain
CCE
Comité consultatif d'évaluation
CDM
Chef de mission
CFD
Compte d'avances permanentes
CGM
Comités de gestion de la mission
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
DCP
Délégué commercial principal
EDC
Exportation et développement Canada
EC
Employé canadien
ERP
Employés recrutés sur place
IMC
International Marketing Centers (Ontario)
MAECI
Affaires étrangères et Commerce international CanadaMITNETRéseau de télécommunication du Ministère qui relie le MAECI, ses partenaires et les missions canadiennes à l'étranger
MRI
Ministère des Relations Internationales (Québec)
PE
Protocole d'entente
PRD
Relations intergouvernementales et Engagement auprès du public, MAECI
RPÉAP
Relations politico-économiques et des affaires publiques
SIGNET
Réseau informatique du Ministère qui relie le MAECI, ses partenaires et les missions canadiennes à l'étranger
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
TRIO
Base de données qui relie les clients, les contacts et les collègues
UNESCO
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture

Remerciements

La présente évaluation n'aurait pu être réalisée sans la collaboration de nombreuses personnes au Canada, dans les provinces et dans les missions diplomatiques canadiennes, et sans les représentants diplomatiques et commerciaux de pays étrangers.

L'équipe d'évaluation souhaite exprimer sa gratitude à tous ceux qui ont mis leur temps, leurs efforts, leurs commentaires et leurs conseils au service de la présente évaluation. Nous tenons à remercier tout particulièrement les personnes suivantes :

  • Les membres du Comité consultatif d'évaluation, qui ont généreusement consacré temps et efforts pour nous encadrer et nous conseiller;
  • Les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux dans les capitales des provinces et des territoires ainsi qu'à l'étranger, qui nous ont procuré des renseignements détaillés sur leurs activités et leurs points de vue sur leurs relations avec les missions canadiennes;
  • Le personnel de la Direction générale des relations intergouvernementales et de l'engagement auprès du public (PRD) et du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), qui nous ont fourni des documents et nous ont offert leur appui, leur dévouement et leur dynamisme. PRD, en particulier, a joué un rôle déterminant dans la réalisation des comparaisons internationales.

Enfin, et surtout, les chefs de mission, le personnel canadien à l'étranger et le personnel recruté sur place, les intervenants, les clients canadiens et étrangers en Chine, au Japon, en Inde, en Allemagne, au Royaume-Uni, au Mexique et aux États-Unis d'Amérique, qui nous ont gracieusement accueillis et qui ont permis à l'équipe d'évaluation de terminer sa collecte de données dans les délais impartis (et dans une atmosphère amicale).

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Sommaire

L'évaluation de la pertinence et de l'efficacité des politiques et des pratiques du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), dans l'optique de faciliter et de soutenir la représentation des provinces à l'étranger, arrive à point en ces temps de crise économique mondiale. Depuis la Confédération, le gouvernement du Canada a appuyé la représentation provinciale-territoriale à l'étranger, à quelques exceptions près. Il s'est également adapté aux changements dans la nature et la portée de la représentation des provinces à l'étranger, dans les périodes de restrictions comme dans les périodes de prospérité économique.

Conformément à la Politique d'évaluation du Conseil du Trésor et au Plan d'évaluation quinquennal du MAECI, la présente évaluation porte sur l'examen de la cohabitation du Ministère avec les représentants provinciaux dans les missions diplomatiques canadiennes. Elle s'intéresse également aux relations et aux pratiques établies entre le Ministère et les bureaux autonomes provinciaux, et dans le cadre d'ententes contractuelles indépendantes.

La présence et le rôle accrus des entités infranationales ainsi que leur influence sur les affaires internationales ont montré l'importance d'évaluer le rôle du MAECI et son mode de gestion des relations internationales fédérales-provinciales.

Aujourd'hui, l'Alberta (AB), la Colombie-Britannique (C.-B.), l'Ontario (ON) et le Québec (QC) sont les provinces les plus actives, avec une représentation dans 17 pays, soit dans 15 % des pays où le Canada est représenté. L'Alberta et le Québec possèdent des bureaux en cohabitation et entretiennent un réseau de bureaux autonomes. L'Ontario dispose de bureaux en cohabitation et de nombreux consultants employés sur place, tandis que la Colombie-Britannique a recours uniquement à des consultants employés localement qui représentent ses intérêts.

Compte tenu de la nature généralement sensible des relations entre les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral, et de la disponibilité relativement limitée des données publiques sur les ententes en matière de représentation, la méthodologie utilisée dans le cadre cette évaluation a consisté en grande partie à recueillir des données au moyen d'entretiens et d'enquêtes réalisées dans les bureaux en cohabitation et dans les bureaux autonomes. Des entretiens semi-directifs en profondeur ont eu lieu avec des représentants des provinces à l'étranger, des représentants du gouvernement fédéral, des clients commerciaux, des représentants des pays hôtes et des officiels d'autres pays représentés à l'échelle infranationale à l'étranger. L'analyse des données recueillies lors des entretiens a permis de dégager les conclusions résumées ci-dessous :

  • Le Canada, par rapport aux autres États fédéraux aux vues similaires, a adopté un modèle de relations et d'ententes de cohabitation avec les provinces ouvert, participatif et novateur.
  • Les pratiques et les politiques fédérales à l'appui de la représentation provinciale sont pertinentes et sont perçues positivement par les provinces; elles contribuent au renforcement de la présence canadienne et à la promotion des intérêts économiques du Canada à l'étranger.
  • Les bureaux provinciaux apportent de la valeur ajoutée aux programmes des missions et sont considérés comme des atouts dans la mesure où ils offrent des ressources supplémentaires et une expertise spécialisée.
  • Les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces, bien qu'efficaces, doivent relever le défi de l'intégration à la gestion des missions, qui continue d'évoluer et de s'améliorer. En particulier :
    • Le protocole d'entente (PE) constitue un outil de gestion des relations fédérales-provinciales efficace, mais limité dans le cas de la cohabitation.
    • La collaboration et l'intégration entre les fonctionnaires fédéraux et les représentants provinciaux sont satisfaisantes dans les missions. Il n'en demeure pas moins que les missions doivent relever le défi primordial qui consiste à respecter le caractère distinct des programmes fédéraux et provinciaux.
    • Les fonctionnaires fédéraux doivent veiller à ne pas communiquer de renseignements de nature sensible et à ne pas accorder de privilèges en matière d'investissement et d'avantages commerciaux injustifiés aux représentants provinciaux présents sur les lieux, ce qui requiert une attention et une vigilance rigoureuses.
    • Une coordination accrue des priorités et de la planification entre les représentants fédéraux et provinciaux pourrait renforcer la collaboration et la synergie.
    • Aucun mécanisme systématique qui rende compte des résultats du programme de cohabitation n'a été mis en place.
    • La représentation provinciale influence positivement l'image de marque du Canada puisque de nombreuses provinces s'identifient au « Canada » et que toutes ont intérêt à promouvoir une image positive du Canada.
    • Les répercussions précises de la présence des provinces dans les missions canadiennes sur l'utilisation des ressources fédérales sont difficiles à quantifier, mais semblent neutres a priori.
    • Bien que la simplification et l'amélioration des procédures comptables aient beaucoup progressé, la compréhension de ces procédures de la part des fonctionnaires fédéraux et des représentants provinciaux en cohabitation doit être renforcée.

L'évaluation a permis de formuler quatre recommandations principales pour continuer à garantir l'efficience et l'efficacité :

  • Que les missions visent un équilibre acceptable entre les objectifs d'une bonne intégration des représentants provinciaux et le respect des mandats distincts de chaque niveau de gouvernement.
  • Que le Ministère et ses missions adoptent des mesures pour accroître la connaissance et la compréhension des rôles et des mandats respectifs des représentants fédéraux et provinciaux ainsi que des politiques et des pratiques qui encadrent les relations avec les représentants provinciaux.
  • Que le MAECI, les provinces et les missions continuent d'améliorer l'efficience des procédures administratives et financières liées aux pratiques de cohabitation.
  • Que le MAECI mette en place des indicateurs de rendement objectifs qui permettent de mesurer les activités mises en place pour une gestion efficace de ses politiques, de ses pratiques et des ses programmes en matière de représentation provinciale à l'étranger, qui devront faire l'objet de dialogues approfondis au Ministère et avec les provinces et les territoires.

Pour une énumération plus détaillée, prière de consulter la « Section 6 : Recommandations ».

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1.0 Introduction

1.1 Objectif

La présente évaluation vise à évaluer la pertinence et le rendement des ententes officielles actuelles de cohabitation entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et les provinces et territoires canadiens. L'évaluation porte également sur l'étude des relations et politiques du Ministère à l'égard des autres modèles de représentation provinciale, y compris les bureaux de représentants provinciaux autonomes et ceux qui procèdent d'ententes indépendantes contractuelles. En outre, l'évaluation examine l'étendue possible et souhaitable de l'intégration des provinces dans les missions.

La représentation des provinces à l'étranger soulève de nombreuses questions dans le domaine des relations internationales. La présente évaluation étudie les deux questions clés suivantes : le renforcement de la présence des intérêts infranationaux à l'étranger et leurs répercussions sur les affaires internationales relatives à leurs domaines de compétence.

Selon la Politique d'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) (avril 2009), l'objectif principal de l'évaluation consiste à évaluer la pertinence et le rendement. Les données rassemblées sur les relations avec les représentants provinciaux en général, et dans le cadre des ententes de cohabitation en particulier, ont par conséquent été évaluées selon ces critères relativement aux intérêts canadiens, ministériels et provinciaux.

1.2 Gestion des relations intergouvernementales du MAECI

Au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, les affaires intergouvernementales représentent un secteur d'activité essentiel pour la progression de la politique étrangère du Canada et l'avancement des priorités en matière de commerce et d'investissements. La mise en place d'un environnement favorable aux intérêts politiques et économiques du Canada contribue à la réalisation de ces objectifs.

La Direction des Relations intergouvernementales et de l'engagement auprès du public (PRD) élabore des politiques et des pratiques et offre des conseils afin de s'assurer que les programmes d'affaires intergouvernementales reflètent les priorités internationales du gouvernement.1 En matière de relations fédérales-provinciales-territoriales, ces activités comprennent entre autres la formulation de conseils sur les relations intergouvernementales, l'organisation de consultations avec les provinces, la tenue de réunions entre les différents niveaux de gouvernement, la négociation et la mise en oeuvre de PE avec les provinces ainsi que l'élaboration de politiques et de pratiques à l'appui de la représentation provinciale à l'étranger. Ces politiques et ces pratiques, en particulier en matière de cohabitation, font l'objet de la présente évaluation et relèvent d'un domaine de responsabilité de PRD.

Plus précisément, lorsqu'une province ou un territoire décide de mettre en place une représentation à l'étranger, une proposition de cohabitation peut être présentée au MAECI à titre de forme de représentation possible. Dans ce cas, PRD interagit et facilite le processus de cohabitation avec les provinces en coordination avec APD (Secrétariat de la représentation à l'étranger - Secteur de la plateforme internationale).2 Le Ministère propose la cohabitation dans les missions diplomatiques canadienne en régime de recouvrement des coûts.

Selon les résultats des processus de consultations menés régulièrement et plus récemment auprès des fonctionnaires provinciaux, PRD estime que la représentation provinciale demeurera à son niveau actuel ou progressera lentement à court terme. La crise économique mondiale actuelle pourrait agir comme un frein et amoindrir la capacité des provinces à maintenir ou à accroître leur présence à l'étranger. Dans tous les cas, le Ministère doit se préparer à gérer la relation afin de promouvoir les intérêts canadiens à l'échelle mondiale. Par conséquent, les efforts d'analyse de la situation et des difficultés et défis qui se présentent dans le cadre de la présente évaluation tombent à point.

1.3 Objectifs et portée de l'évaluation

Les objectifs de l'évaluation sont les suivants :

  • Examiner les liens entre la cohabitation et les résultats stratégiques du Ministère et les priorités pangouvernementales.
  • Évaluer le rôle du MAECI à l'appui de la représentation provinciale à l'étranger.
  • Évaluer les différentes pratiques relationnelles des missions diplomatiques canadiennes avec les représentants provinciaux, dans le cadre des ententes de cohabitation ou de bureaux autonomes.
  • Montrer dans quelle mesure les ententes de cohabitation sont efficaces et atteignent des résultats.
  • Extraire des pratiques exemplaires de l'analyse des relations entre les missions diplomatiques canadiennes et les représentants provinciaux, en particulier en contexte de cohabitation, afin de conseiller le Ministère sur les meilleurs processus et pratiques.

L'évaluation est axée sur les éléments suivants :

  • Les procédures et les pratiques de cohabitation, du point de vue des fonctionnaires fédéraux et des représentants provinciaux;
  • La nature et la portée des relations entre les représentants fédéraux et provinciaux à l'étranger, y compris la communication interne et externe, la mise en commun de l'information, les relations de travail (collaboration, coopération, rapports de subordination et voies hiérarchiques), ainsi que les synergies et l'équité dans le cadre des programmes et des services fédéraux;
  • Les répercussions de ces relations sur les intérêts, l'image et la stratégie de marque du Canada et des provinces;
  • Le rôle du Ministère au titre de facilitateur des intérêts sectoriels provinciaux comme l'immigration, la culture, le commerce, l'investissement et le travail, pour évaluer son incidence en tant que service à valeur ajoutée à l'égard des priorités et des initiatives du Canada en matière de politique étrangère; et
  • Les éléments qui contribuent à renforcer ou à entraver l'efficacité des efforts de collaboration entre les représentants fédéraux et provinciaux pour atteindre leurs objectifs communs et respectifs à l'étranger.

1.4 Contexte

1.4.1 Origine et évolution de la présence provinciale à l'étranger

Le Canada soutient les intérêts infranationaux depuis longtemps. Depuis la Confédération, le gouvernement fédéral n'a cessé de soutenir et de représenter les intérêts infranationaux en s'efforçant de reconnaître les répercussions des affaires internationales sur les domaines de compétence provinciaux.

Les provinces ont manifesté leur intérêt pour les relations internationales, en ouvrant notamment des bureaux provinciaux à l'étranger. Le Québec fut l'une des premières provinces à promouvoir ses intérêts à l'étranger lorsqu'il a ouvert un bureau à Paris en 1882. Sept autres provinces lui ont emboîté le pas et ont ouvert des bureaux à Londres entre 1885 et 1913. À l'époque, ces bureaux n'avaient pas le statut de représentation étrangère puisque le Canada était un dominion de l'Empire britannique.

Les années 1960, 1970 et 1980 ont vu la présence des provinces à l'étranger augmenter considérablement. Les bureaux provinciaux sont passés de neuf en 1960 (dont six à Londres) à 76 en 1991. En 1991, toutes les provinces possédaient au moins un bureau à l'étranger. Plusieurs de ces bureaux étaient importants, offraient une vaste gamme de services et étaient gérés par des fonctionnaires provinciaux et des employés locaux. Les bureaux provinciaux mettaient en œuvre des programmes à l'appui des intérêts provinciaux dans des domaines tels que le commerce, les investissements, le tourisme et la culture. Leurs ressources contribuaient à la promotion des intérêts de l'ensemble du Canada. Cependant, les provinces et le gouvernement fédéral ont fini par se rendre compte qu'il fallait consacrer davantage d'efforts à la coordination des activités fédérales et provinciales à l'étranger pour maximiser l'efficacité de leur présence.

Afin de relever ce défi, le Canada a adopté en 1985 une politique autorisant les provinces à créer des bureaux au sein des missions diplomatiques canadiennes par l'intermédiaire d'un modèle de cohabitation. Ce modèle était conçu pour que les provinces et le gouvernement fédéral puissent coordonner leurs efforts, renforcer leur collaboration, énoncer des messages et des points de vue cohérents et éviter les problèmes de dédoublement des tâches. Il garantissait également une meilleure sensibilité et réceptivité aux priorités provinciales à l'étranger.

Les premières ententes de cohabitation ont été conclues à la fin des années 1980 et au début des années 1990. En 1991, on comptait dix bureaux provinciaux en cohabitation au sein des missions canadiennes. Mais dans le contexte des réductions budgétaires du milieu des années 1990, les provinces ont ralenti leurs activités de représentation voire réduit leur présence à l'étranger. À l'exception du Québec et de l'Alberta, toutes les autres provinces ont fermé leurs bureaux à l'étranger. Le Québec et l'Alberta ont également fermé des bureaux ou réduit leur taille.

Au début des années 2000, les provinces ont recommencé à étendre leur présence à l'étranger. La majorité des bureaux provinciaux qui se sont ouverts était de petite taille (deux à trois personnes, parmi lesquelles en général un fonctionnaire originaire de la capitale provinciale) et axés, pour la plupart, sur le développement du commerce et des investissements. Entre 2001 et 2009, les ententes de cohabitation ont plus que doublé (11 en 2001 contre 26 en 2009).

1.4.2 Objectifs, priorités et plans des provinces

En date de la présente évaluation, les provinces et les territoires demeurent actifs à l'étranger, en particulier l'Alberta, la Colombie-Britannique, l'Ontario et le Québec qui disposent d'une représentation officielle à l'étranger.3 Ces quatre provinces font état de 53 bureaux et de nombreux consultants recrutés localement. Quarante-neuf pour cent (49 %) de ces bureaux cohabitent au sein des missions (26) tandis que cinquante-et-un t pour cent (51 %) sont des bureaux autonomes (27). Des fonctionnaires provinciaux sont à la tête de la plupart de ces bureaux ou les dirigent. Les autres bureaux sont gérés par des employés recrutés sur place, par l'intermédiaire de consultants locaux ou d'ententes conclues avec une tierce partie.

Aux États-Unis, en particulier à Washington, certaines provinces emploient les services d'entreprises lobbyistes pour promouvoir leur image et leurs intérêts économiques et pour exprimer leurs perspectives sur les événements susceptibles d'agir sur ces intérêts.

1.4.2.1 Nature et portée de la cohabitation des provinces au sein des missions diplomatiques canadiennes

Des bureaux provinciaux en cohabitation au sein des missions diplomatiques canadiennes sont présents dans 15 % des pays dotés d'une représentation canadienne (17 pays sur 110). Bien que cette présence puisse paraître limitée, les provinces sont actives dans les régions les plus stratégiques de la planète telles que l'Asie, l'Europe et les États-Unis.

Plus précisément, les provinces sont actives en Asie (particulièrement en Inde, en Chine et au Japon) - région qui demeure importante pour le Canada compte tenu des possibilités de développement dans les domaines du commerce et des investissements. L'accroissement de la place occupée par des grands pays tels que la Chine, l'intensification de la concurrence mondiale et l'apparition de nouveaux modèles d'affaires apportent leur lot de défis et de promesses aux économies provinciales. En Asie, les provinces s'efforcent d'attirer les investissements, de favoriser le commerce et de recruter les travailleurs et les talents de la région. Les provinces offrent également des possibilités de formation de grande qualité aux étudiants étrangers.

Les provinces sont également actives aux États-Unis et au Mexique. Les États-Unis demeurent le plus important et le plus proche partenaire économique du Canada (p. ex., les répercussions du libre-échange aux termes de l'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain)). Certaines provinces, comme nous l'avons mentionné précédemment, font la promotion de leurs politiques et sont engagées dans des efforts de lobbying aux Etats-Unis, ce qui apporte une dimension relativement nouvelle aux relations fédérales-provinciales-territoriales. Le Canada a augmenté sa représentation stratégique aux États-Unis au cours des cinq dernières années et les provinces ont suivi la même tendance.

Les provinces sont très représentées en Europe. L'Europe est notre deuxième partenaire commercial et d'investissement après les Etats-Unis et les provinces ont renforcé leurs liens historiques, institutionnels et culturels avec de nombreux pays européens. De plus, l'Europe offre des possibilités de services financiers, de recherche et de développement.

Dans d'autres régions du monde, les provinces continuent d'être actives dans les domaines du commerce et des investissements, de l'immigration, de l'éducation et dans de nombreux autres secteurs. L'Amérique du Sud représente sans doute une région propice aux intérêts commerciaux à long terme du Canada et de ses provinces et territoires; par exemple, le Canada et le Chili ont signé un accord de partenariat il y a seulement trois ans.

Les paragraphes suivants dressent un bref aperçu des objectifs et des intérêts internationaux des quatre provinces représentées officiellement à l'étranger.

1.4.3 Colombie-Britannique

Dans les années 1980 et 1990, la Colombie-Britannique disposait d'un réseau international de dix (10) bureaux, qui ont tous été fermés en 1999 et en 2000 pour des raisons budgétaires. Mais en 2005, La Colombie-Britannique décidait de rétablir un réseau de représentants plus modeste formé de petits bureaux autonomes gérés par des employés contractuels résidant dans les pays hôtes.

Les représentants de la Colombie-Britannique se concentrent essentiellement sur la promotion de l'investissement et du commerce. Ils participent également à la gestion des visites du Premier ministre et des ministres de la province en collaboration avec les missions canadiennes. Le rapport « Asia Pacific Initiative », publié par le ministère du développement économique en 2005, se penche sur la représentation de cette province en Asie. Il présente la vision d'une Colombie-Britannique « porte d'entrée du Canada sur le Pacifique » (« Canada's Pacific Gateway ») et propose la création d'un réseau de représentants dans les grands pays d'Asie.

Suite à la publication de ce rapport, la Colombie Britannique a engagé des consultants pour représenter ses intérêts commerciaux. Aujourd'hui, elle dispose d'un réseau de neuf représentants à l'étranger. Ces représentants ne sont pas des fonctionnaires de la Colombie-Britannique, mais des contractuels recrutés localement à titre individuel ou à titre d'employé de petites firmes de consultants, soutenus par quelques employés recrutés sur place. Six d'entre eux exercent leurs activités en Asie du Sud et de l'Est, deux en Europe et un aux États-Unis. Actuellement, la Colombie-Britannique ne dispose d'aucune représentation en cohabitation au sein de missions canadiennes.

La Colombie-Britannique souhaite étendre son réseau, en particulier en Asie, mais également en Europe, aux États-Unis et en Amérique latine. Compte tenu de la situation économique actuelle, il est difficile aujourd'hui de savoir si la province étendra son réseau à l'étranger.

1.4.4 Alberta

L'Alberta possède une longue histoire de représentation à l'étranger. Dès 1913, la province ouvrait un bureau à Londres. Fermé dans les années 1920, ce bureau fut rouvert en 1948. La province ouvrit ensuite un bureau à Los Angeles en 1964. Dans les années 1970 et 1980, l'Alberta disposait d'un important réseau de bureaux à l'étranger. Tous ces bureaux sauf trois ont été fermés dans le cadre des efforts d'assainissement des finances publiques des années 1990. A partir de 2002, l'Alberta a commencé à recréer un réseau de bureaux plus modestes composé de petits bureaux axés sur les investissements et le commerce en cohabitation au sein des missions canadiennes.

Aujourd'hui, au total, l'Alberta dispose de dix bureaux à l'étranger : sept en cohabitation au sein des missions canadiennes et deux bureaux autonomes qui ont survécu aux restrictions budgétaires des années 1990. Deux des bureaux albertains sont situés en Chine (y compris à Hong Kong). Les autres sont situés dans les pays suivants : États-Unis, Mexique, Royaume-Uni, Allemagne, Japon, Corée du Sud et Taiwan. Ces bureaux sont dirigés par des fonctionnaires albertains soutenus par un ou deux (parfois jusqu'à cinq) employés recrutés localement.

Le rapport de 2007 de l'Alberta Foreign Offices Review Commitee commandé par le gouvernement albertain indique qu'il est important pour cette province de développer un réseau de représentants à l'étranger afin d'accroître la compétitivité de l'Alberta sur les marchés internationaux. Le rapport suggère l'ouverture de nouveaux bureaux en Inde, en Californie, au Brésil, en Chine (à Shanghai) et en Russie, entre autres. Il est impossible de savoir si la province suivra la voie recommandée compte tenu de la situation économique actuelle.

Les priorités de l'Alberta à l'étranger consistent à favoriser les investissements et le commerce, à rechercher de la main d'œuvre spécialisée et à promouvoir les études supérieures en Alberta. Les représentants albertains gèrent également les visites du Premier ministre ou des ministres de la province en collaboration avec les missions canadiennes. Le bureau de Washington veille à faire connaître le point de vue de l'Alberta sur les politiques américaines pouvant avoir des répercussions sur les intérêts albertains (on pense notamment à la politique énergétique). L'Alberta vise en priorité une représentation aux États-Unis, en Asie et en Europe.

1.4.5 Ontario

Comme plusieurs autres provinces, l'Ontario disposait d'un vaste réseau de bureaux à l'étranger dans les années 1970 et 1980. En 1991, ce réseau était formé de 16 bureaux autonomes et d'un bureau en cohabitation. Presque tous ces bureaux ont été fermés en 1993 pour des raisons budgétaires.

En 2002, l'Ontario a commencé à rétablir sa présence à l'étranger. Tous les représentants ontariens cohabitent au sein des missions diplomatiques canadiennes. La représentation de la province consiste en des bureaux de taille relativement modeste dirigés par un fonctionnaire ontarien avec l'appui d'un employé local.

L'Ontario vise principalement à promouvoir le commerce et les investissements. Ses représentants gèrent ce qu'on appelle des centres de marketing internationaux (international marketing centers (IMC)). Ils gèrent également les visites des dirigeants de la province (Premier ministre et ministres) en collaboration avec les fonctionnaires fédéraux des missions canadiennes.

Aujourd'hui, l'Ontario dispose de onze (11) bureaux en cohabitation au sein des missions canadiennes en Amérique du Nord, en Asie et en Europe. Outre ces bureaux, l'Ontario emploie les services de dix-sept (17) consultants sur place chargés de faciliter les investissements et le commerce dans de nombreuses régions aux États-Unis, en Asie, en Europe et en Amérique latine. L'Ontario ne prévoit pas étendre ce réseau dans un proche avenir.

1.4.6 Québec

En 1882, le Québec nommait un premier représentant à Paris, suivi par un agent général à Londres en 1911. La province ouvrit le premier bureau provincial à New York, aux États-Unis, en 1943. Dans les années 1970 et 1980, le Québec développa un vaste réseau à l'étranger qui fut réduit dans les années 1990 dans le cadre de la politique d'austérité. Certains des bureaux qui avaient été fermés à cette époque ont été rouverts quelques années plus tard.

La politique internationale du gouvernement du Québec de 2006 établit les priorités suivantes :

  • Renforcer la capacité d'action et d'influence de l'Etat québécois;
  • Favoriser la croissance et la prospérité du Québec;
  • Contribuer à la sécurité du Québec et du continent nord-américain;
  • Promouvoir l'identité et la culture du Québec;
  • Contribuer à l'effort de solidarité internationale.

Le réseau de représentants québécois à l'étranger est plus vaste et plus autonome que celui des autres provinces. Le Québec dispose de dix-neuf bureaux autonomes à l'étranger (huit en Europe, sept en Amérique du Nord, deux en Amérique du Sud et deux en Asie). Certains de ces bureaux (les sept délégations générales) sont très importants (emploient plusieurs fonctionnaires du gouvernement québécois ainsi que des employés locaux) et couvrent une vaste gamme d'activités : commerce et investissement, relations politiques et institutionnelles, éducation, culture, immigration et affaires publiques. D'autres bureaux sont plus modestes et consistent en des antennes dirigées par des employés recrutés sur place.

Le Québec dispose également de huit bureaux en cohabitation au sein des missions diplomatiques canadiennes. Quatre d'entre eux s'intéressent principalement aux investissements et au commerce, et dans une moindre mesure, à la culture et à l'éducation. Ces bureaux relativement petits sont dirigés généralement par un fonctionnaire québécois avec l'appui d'un ou deux employés locaux. Un bureau distinct gère la participation du Québec au sein de la délégation permanente du Canada à l'UNESCO (Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture).

Le Québec est la seule province qui administre entièrement la sélection de ses immigrants à l'étranger. Le Québec dispose donc d'importants services d'immigration au sein de ses bureaux autonomes à Paris, à Mexico et à Sao Paulo et possède des bureaux d'immigration (en cohabitation) au sein des missions canadiennes à Hong Kong, à Vienne et à Damas.

Le deuxième rapport d'étape de la politique internationale du Québec de 2006 recommandait certains changements en matière de représentation québécoise à l'étranger : le renforcement du statut de certains bureaux et l'ouverture de nouveaux bureaux à Sao Paulo et à Mumbai. Ces recommandations ont été mises en œuvre et le Québec ne prévoit pas apporter de nouveaux changements à sa représentation à l'étranger dans un proche avenir.

Si les efforts de représentation du Québec - comme des autres provinces - portent en grande partie sur la promotion des investissements et du commerce, le Québec investit également largement dans la promotion de sa culture à l'étranger. Ses délégations et ses bureaux s'efforcent également d'établir des liens institutionnels avec les pays étrangers dans les domaines de compétence de la province.

1.4.7 Autres provinces et territoires

Les autres provinces et territoires4 ne disposent pas de réseau de représentants permanents à l'étranger et ne prévoient pas établir de représentation permanente dans un proche avenir. Cependant, plusieurs des ces provinces et territoires emploient plus ou moins régulièrement les services de consultants ou d'entreprises de lobbying pour représenter leurs intérêts. Ces consultants entretiennent des relations moins suivies et moins systématiques avec les missions canadiennes que les représentants permanents des bureaux des autres provinces.

1.5 Comparaison internationale

Dans la plupart des fédérations, les entités infraétatiques peuvent se représenter à l'étranger en ouvrant des bureaux autonomes. De plus, pour un certain nombre d'entres elles, la cohabitation au sein des missions de l'État central constitue également une option. Il existe peu de fédérations dans le monde qui ne permettent pas aux entités infraétatiques d'établir leurs propres bureaux à l'étranger. L'ouverture d'un bureau permet essentiellement de promouvoir, dans une région précise, des intérêts économiques ou commerciaux et, la plupart du temps, de favoriser l'investissement. Souvent, la promotion du tourisme, de la culture, de l'éducation ou de l'immigration peuvent faire partie du domaine d'intervention de ces bureaux.

Les entités infraétatiques à l'étranger ne reçoivent pas, dans aucun cas, un statut spécial ou diplomatique de la part de leur gouvernement national. Par contre, quand les représentants des entités entrent en cohabitation avec la mission fédérale, ceux-ci obtiennent généralement le statut diplomatique en leur qualité de diplomates de l'État national.

Rares sont les pays où les entités fédérées ne peuvent pas ouvrir de bureaux à l'étranger. L'Inde est probablement le seul pays où, en vertu de la constitution, la présence à l'étranger n'est pas possible. Au Brésil, rien ne l'interdit dans la constitution, bien que l'article 21 précise que les relations avec les États étrangers relève de l'Union. Malgré tout, les États brésiliens pourraient, dans la mesure où leurs activités ne sont ni politiques ni officielles, se représenter à l'étranger puisque rien ne l'interdit. Notons qu'à l'heure actuelle, pas un seul État brésilien n'est présent dans le monde.

En Suisse, il n'existe pas de base juridique permettant la représentation des cantons à l'international et ceux-ci ne sont pas présents à l'étranger. Toutefois, un représentant des cantons a pu entrer en cohabitation au sein de la mission suisse auprès de l'Union européenne à Bruxelles.

Les entités infraétatiques d'Espagne sont toutes, sans exception, présentes dans le monde avec un ou plusieurs bureaux à l'étranger. Elles peuvent établir une telle présence dans les secteurs relevant de leurs compétences constitutionnelles (promotion du tourisme ou développement économique et culturel, etc.). Par exemple, la Catalogne possède un vaste réseau de représentations (plus de 55). Il n'existe pas de cas de cohabitation avec l'État central en Espagne bien que plusieurs Think tanks et experts académiques espagnols regardent en direction des pratiques canadiennes, parmi lesquelles la cohabitation, comme solutions pour l'avenir.

Dans leurs sphères de juridiction, les États américains peuvent être représentés et leurs activités touchent principalement au commerce, à l'investissement et à la promotion du tourisme. Il est intéressant de noter qu'il existe plusieurs cas où les États ont décidé de joindre leurs efforts et de partager le même espace de bureau. Par exemple, l'Indiana, l'État de New York, l'Ohio et le Wisconsin travaillent en partenariat et occupent le même bureau à Sao Paulo, au Brésil.

Les Lander allemands ont tous des représentations auprès de l'Union européenne à Bruxelles. Seul un petit nombre de Lander possèdent des bureaux à l'étranger. Notons la Bavière avec son réseau de bureaux de promotion du commerce et de l'investissement, (à peu près 18). Il n'existe pas de formes de cohabitation avec l'État central en Allemagne.

Quatre États australiens sont présents outre-mer avec près de 46 bureaux. Il n'existe pas de cohabitation mais, dans certains cas rares, les États vont sous-louer de l'État central un espace physiquement distinct de la mission qui n'est pas partie intégrante de la mission. Les États fédérés russes peuvent avoir des représentations à l'étranger. C'est le cas, par exemple, du Tatarstan (12 bureaux), de Baskortostan (2 bureaux), de Sakha (3 bureaux), de Moscou (3 bureaux) et de St-Petersbourg (3 bureaux).

La Belgique permet aux entités fédérées d'ouvrir leurs propres bureaux mais prévoit aussi, en vertu des « accords de coopération » entre l'État fédéral, les Régions et les Communautés, que les représentants des Régions et Communautés disposent d'un bureau au sein de la mission belge dans les pays où celles-ci ne disposent pas de bureaux autonomes. Ainsi les représentants appelés « attachés des Communautés et Régions » ou « attachés économiques et commerciaux » bénéficient du statut diplomatique en leur qualité de diplomates belges. Il existe un important réseau de bureaux à l'étranger des Communautés et Régions de Belgique. Pensons à Wallonie-Bruxelles International qui possède 17 délégations et la Flandre avec plus de 60 délégations dans le monde.

Au Royaume-Uni, la dévolution permet aux administrations décentralisées d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord d'ouvrir des bureaux à l'étranger (ce sont la plupart du temps des bureaux dédiés au tourisme ou au commerce) et aussi d'établir des cohabitations avec les missions nationales en vertu du Memorandum of Understanding et des concordats, le tout à l'intérieur des responsabilités qui leur ont été dévolues. À Washington, le Scottish Executive a un représentant au sein de l'ambassade (councellor, Scottish Affairs) et il en a un autre à Beijing (first secretary, Scottish affairs), toujours à l'ambassade.

Ces représentants bénéficient du statut diplomatique. Ils sont placés sous l'autorité générale de chef de mission, comme tous les membres du personnel, bien qu'ils demeurent toujours sous l'autorité hiérarchique directe de leur administration décentralisée. Le Foreign and Commonwealth Office recouvre les coûts des services offerts de la même manière qu'il le fait avec les ministères sectoriels de l'État central. Les administrations décentralisées optent généralement pour la cohabitation au sein des missions centrales en raison des coûts élevés pour l'établissement de bureaux autonomes.

Bien qu'il s'agisse d'un effort financier important, la plupart des entités infraétatiques choisissent d'établir leurs propres bureaux autonomes quand elles le peuvent. Règle générale, ce sont les coûts élevés qui les retiennent de procéder ainsi. Quand la cohabitation au sein de la mission fédérale est permise et possible, elle permet de diminuer les coûts. Nonobstant les cas de la Belgique, du Royaume-Uni (pour les administrations décentralisées), de la Suisse (cas précis de Bruxelles) et de la Russie (où les cohabitations sont fréquentes), ce modèle est encore assez peu utilisé par les autres pays et les entités infranationales.

En cette période d'internationalisation accélérée, les entités infraétatiques ne restent pas indifférentes aux défis économiques, commerciaux et culturels qui se présentent à l'horizon. Elles sont conscientes de l'importance de faire valoir leurs préoccupations auprès de leurs partenaires clés dans le monde. Si nous comparons avec les années 1970, nous remarquons que leur présence s'est accrue à l'étranger (pensons à l'Espagne, au Canada, à la Belgique ou aux États-Unis). En parallèle, nous ne pouvons ignorer une tendance générale vers une plus grande décentralisation dans les fédérations ce qui, ultimement, pourrait aussi favoriser une présence plus soutenue des entités infraétatiques à l'international.

Le Canada apparaît, à la lumière des données actuelles, comme l'une des fédérations les plus ouvertes à la présence de ses provinces et territoires sur la scène internationale. Qui plus est, le Canada est aussi l'un des pays les plus enclins à mettre de l'avant et même à favoriser, dans ses politiques publiques, le modèle de la cohabitation entre l'État central et les États fédérés.

1.6 Politiques et pratiques fédérales actuelles

Le Canada n'a jamais cessé de soutenir la présence des provinces à l'étranger. Aucune province ou territoire ne s'est vu refuser le soutien du Canada dans l'histoire récente du pays.

Le fédéralisme d'ouverture5 pratiqué par le gouvernement actuel facilite les politiques et les pratiques du Ministère en matière de relations fédérales-provinciales-territoriales, y compris la représentation à l'étranger. Bien que l'application des ces pratiques varient selon les missions en raison de leurs différences de taille et de mandat ainsi que de l'environnement politique, économique et juridique dans lequel elles exercent leurs activités, le chef de mission (CDM) est le principal responsable des dispositions prises par la mission en considération des ententes de cohabitation conclues avec les provinces.

Dans le cas de provinces en cohabitation, le soutien apporté par la mission est décrit en détail dans les ententes de cohabitation (protocole d'entente) signées avec les provinces. Les missions canadiennes obtiennent le statut diplomatique ou consulaire pour les fonctionnaires provinciaux nommés aux fonctions de représentant provincial et leur procure les mêmes services qu'aux employés fédéraux, soit :

  • des bureaux et un logement (en propriété ou en location, ainsi que services de rénovation et d'entretien);
  • du mobilier et de l'équipement informatique, un accès aux locaux et aux services communs (véhicules de la mission);
  • des procédures et des services de sécurité;
  • l'inscription des enfants à l'école;
  • des services financiers (y compris la gestion des comptes opérationnels) et d'autres services de soutien connexes.

Les missions soutiennent également les représentants provinciaux en cohabitation pour le recrutement des employés locaux et pour tous les aspects liés à la gestion des ressources humaines locales. Dans la plupart des cas, les employés recrutés sur place qui travaillent pour le bureau provincial sont considérés comme des employés du gouvernement du Canada.

Les services de cohabitation sont régis par le principe du recouvrement des coûts. Les provinces remboursent au gouvernement fédéral tous les frais associés à leur présence au sein de la mission, y compris le montant du loyer fixé par le marché pour l'espace occupé par les représentants provinciaux et une participation équitable aux frais généraux.

Dans le cas de bureaux provinciaux indépendants (autonomes), les missions canadiennes facilitent le processus d'établissement en informant officiellement les gouvernements étrangers des intentions de la province. Cette information a pour but l'obtention du soutien et de l'accord du gouvernement hôte (notamment l'accès à certains privilèges). Dans ce cas, les missions canadiennes ne procurent pas le même niveau de services que celui offert aux provinces en cohabitation à moins que ce niveau de service soit requis ou fasse l'objet d'un accord.

Un certain nombre de pratiques ont été mises en place pour renforcer la collaboration avec les bureaux provinciaux et intégrer ces derniers au sein des missions. Ces pratiques comprennent :

  • la communication de renseignements stratégiques, de conseils et de plans d'activités;
  • l'invitation des provinces aux réunions et aux événements;
  • l'organisation et le parrainage d'activités et d'événements conjoints avec les provinces;
  • la coordination de mesures d'urgence;
  • le soutien aux activités des bureaux autonomes et l'organisation d'activités conjointes;
  • le partage des listes de contact et la prestation de certains services au cas par cas (salles, véhicule de la mission).

1.7 Attentes du MAECI en matière de relations intergouvernementales

Aux termes de l'architecture des activités du programme du Ministère, le Ministère doit axer ses efforts sur les relations intergouvernementales dans le cadre de l'engagement auprès du public et de la défense des intérêts publics. Ces efforts devraient engager et influencer les acteurs internationaux et assurer la prestation de programmes internationaux et diplomatiques. PRD élabore ses stratégies et ses plans d'activités à l'appui des priorités internationales du gouvernement du Canada. Il est engagé dans toutes les questions pertinentes et importantes pour le Ministère. Il exerce ses activités horizontalement au sein des gouvernements et entre les gouvernements.

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2.0 Méthodologie d'évaluation

2.1 Période de référence

L'évaluation s'est déroulée de juin 2008 à mai 2009, jalonnée par les étapes clés suivantes :

  • Été 2008 : Détermination de la portée
  • Automne 2008 : Cadre de référence
  • Automne 2008/Hiver 2009 : Collecte de données et visites sur le terrain
  • Printemps 2009 : Analyse des données et rapport

2.2 Comité consultatif d'évaluation

L'évaluation a été dirigée par un comité consultatif d'évaluation (CCE) dont les membres ont été choisis pour leur connaissance des objectifs internationaux fédéraux et provinciaux ainsi que pour leur expérience poussée en matière de représentation à l'étranger. La nomination des membres de ce comité a été effectuée conjointement par la Direction de l'évaluation et la Direction des Affaires intergouvernementales du MAECI. Le CCE a constitué l'organe de référence principal au cours de l'évaluation, et son rôle consistait essentiellement à fournir des avis sur 1) l'approche et la méthodologie de l'évaluation; 2) le champ d'application, la qualité, et l'aspect complet de l'évaluation; et 3) les constatations préliminaires et les recommandations.

2.3 Description de l'évaluation

En première lieu, les limites de sa portée ayant été établies, l'évaluation avait comme principal objectif de recueillir les avis de représentants sur les ententes de cohabitation avec les provinces. Dernièrement, des études spéciales ont porté sur deux bureaux provinciaux actuellement actifs; ceux-ci ont été exclus de cette sélection. Il s'agit du bureau de l'Alberta à l'Ambassade du Canada à Washington (États-Unis) et de celui du Québec, à titre de membre de la délégation permanente du Canada auprès de l'UNESCO, à Paris (France).

Au début de l'évaluation, les bureaux des provinces étaient installés dans les locaux des missions diplomatiques du Canada dans douze (12) pays/territoires (États-Unis, Mexique, France, Royaume-Uni, Autriche, Allemagne, Syrie, Inde, Chine, Japon, Corée, et Taiwan). La plupart de ces lieux de cohabitation sont axés sur la promotion du commerce et de l'investissement, mais d'autres, plus spécialisés, tel le bureau du Québec en Syrie, s'occupent de la sélection d'immigrants.

Cependant, pour tenir compte, dans une perspective élargie, des politiques et des pratiques ministérielles relatives à la représentation provinciale à l'étranger ainsi que des régions où les provinces souhaitent le plus poursuivre leur présence, deux (2) pays d'Amérique du Sud ont été ajoutés à la sélection initiale de l'évaluation : le Chili et le Brésil. En effet, les provinces actives actuellement à l'étranger avaient indiqué leur intérêt à étendre leurs activités à l'Amérique du Sud.

Ainsi, 14 pays/territoires ont été sélectionnés au total. Des visites sur le terrain ont été effectuées dans les sept (7) pays/territoires (13 missions) où se concentre la représentation provinciale, tandis que les sept (7) autres ont été sondés concernant leurs opinions ou leur expérience par rapport à la représentation provinciale. Dans la mesure du possible, les visites sur le terrain comprenaient des rencontres avec les représentants provinciaux de bureaux autonomes ou avec des consultants engagés localement pour agir au nom d'une province. À la fin de la collecte de données, 86 % ou douze (12) des quatorze (14) pays/territoires avaient été couverts.

2.4 Étude comparative internationale

L'évaluation incluait un sondage séparé sur la nature et l'étendue de la représentation infraétatique d'autres fédérations. Un sondage électronique a été envoyé aux missions canadiennes dans 11 pays fédéraux (Allemagne, Belgique, Inde, Mexique, Australie, Russie, Espagne, Royaume-Uni, États-Unis, Suisse, et Brésil). Les questions portaient sur les dispositions et les pratiques réglant l'ouverture de bureaux de représentation infraétatique à l'étranger, sur le rôle des bureaux infraétatiques, et sur les tendances futures. Neuf missions ont répondu à ce sondage, ce qui correspond à un taux de participation de 81 %.

2.5 Collecte de données

2.5.1 Matrice d'évaluation

Une matrice d'évaluation a servi de structure de base permettant de définir les grands sujets abordés et de dégager les questions, constatations, éléments indicateurs, et sources de données clés s'y rattachant.

2.5.2 Sources des données

2.5.2.1 Mise à l'étude de documents

Divers documents ont été mis à l'étude : documents relatifs aux politiques; protocoles d'entente (PE) interministériels sur les activités des missions diplomatiques canadiennes et le soutien dont elles bénéficient; documents portant sur la répartition des coûts; documents relatifs aux protocoles de visites; procédures de fonctionnement; correspondance relative aux sujets de l'évaluation; plans de consultation; communiqués de presse pertinents; et politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Des documents concernant, notamment, la représentation infraétatique d'autres nations fédératives ont également été étudiés en vue de mieux comprendre la question de la représentation à l'étranger.

2.5.2.2 Entrevues avec les informateurs

Des entretiens individuels ou de groupe ont eu lieu en personne ou par téléphone. La sélection des informateurs s'est faite en grande partie par référence, selon la technique dite de l'échantillonnage boule-de-neige. Il s'agit d'une méthode de recherche utilisée en sciences sociales qui permet la construction graduelle d'un échantillon en utilisant des références obtenues des premiers répondants.

Au total, 231 entrevues ont été réalisées, dont 25 % au Canada6 et 75 % à l'étranger. Les répondants incluaient des CDM et CDMA, des DCP (délégué commercial principal), des chefs de programmes (REPAP - relations politico-économiques et affaires publiques), des AGC (agent de gestion et des affaires consulaires), et d'autres agents ayant à traiter avec les représentants provinciaux, ainsi que des représentants de pays étrangers hôtes, des clients commerciaux, et des représentants provinciaux. Un représentant d'EDC (Exportation et Développement Canada) a été interrogé à l'étranger.

Composés de questions ouvertes, semi-dirigées, des questionnaires spécifiques ont été élaborés pour chaque catégorie - ou groupe professionnel - de répondants (agents fédéraux de missions, représentants provinciaux, et autres), afin de recueillir des renseignements sur divers sujets : relations, domaines de coopération, administration, image de marque, meilleures pratiques, questions problématiques ou délicates. Les questionnaires ont été envoyés aux répondants avant l'entrevue.

2.5.2.3 Visites sur le terrain

Des visites sur le terrain ont été effectuées auprès de 13 missions dans sept (7) pays/territoires. Ces visites ont permis de rencontrer des agents fédéraux en poste à l'étranger, ainsi que des clients commerciaux et des représentants de pays étrangers hôtes, et d'obtenir leur opinion des divers modèles de représentation infraétatique à l'étranger. De même, les représentants provinciaux ont pu exprimer leurs considérations sur divers sujets au cours des discussions organisées. La démarche a permis de mieux comprendre certaines conditions particulières et exigences logistiques ainsi que le degré de coopération et de collaboration existant entre agents fédéraux et représentants provinciaux.

Les visites ont porté sur les 13 missions suivantes :

  • Inde : New Delhi et Mumbai
  • Chine : Beijing, Hong Kong, Guangzhou et Shanghai
  • Japon : Tokyo
  • Allemagne : Berlin et Munich
  • Royaume-Uni : Londres
  • Mexique : Mexico
  • États-Unis : New York et Los Angeles

Les bureaux du Canada à l'étranger ayant fait l'objet de visites comprennent des hauts-commissariats (2), des consulats généraux (6), un consulat général spécial relevant d'Ottawa (1), et des ambassades (4).

Les visites ont inclus également les administrations centrales des provinces officiellement actives à l'étranger. Le but de ces visites était d'arriver à mieux cerner les objectifs de leurs bureaux internationaux, les défis particuliers à chaque province, le rôle du MAECI concernant la représentation à l'étranger, et les nouveaux projets envisagés.

2.5.2.4 Sondage

Un sondage électronique auprès de sept (7) missions a complété les visites sur le terrain. Ce sondage avait pour but d'en apprendre plus sur la nature de la relation des missions avec les provinces, leurs points de vue, et tout projet d'intégrer une représentation provinciale à la mission ou de l'augmenter. Cinq (5) missions ont répondu au questionnaire, et les données obtenues ont été analysées thématiquement.

2.6 Limitations

La documentation est de disponibilité et de quantité limitées en raison de la nature spécifique de la cohabitation, qui est un concept neuf et peu public, et qui à ce titre se situe en dehors des analyses de référence. Il ne s'agit pas d'un programme établi selon un cadre logique défini ou une stratégie de mesure du rendement mais d'une pratique ou un arrangement existant à l'étranger entre deux paliers de gouvernement du Canada. Les résultats de cette évaluation sont donc basés sur une collecte intensive à grande échelle de données primaires, qui a nécessité beaucoup de temps et d'efforts, et l'application de connaissances acquises par expérience.

Les entrevues ont pris la forme d'une conversation ouverte, semi-dirigée, suivant le protocole, ou guide, d'entrevue. Les questions étaient adaptées aux informateurs, selon leurs responsabilités et leur degré d'expérience avec la représentation provinciale à l'étranger. Les réponses obtenues étaient donc très variées. Le taux de participation élevé confirme l'efficacité de la méthode choisie qui, cependant, rend plus complexe encore l'analyse de données de ce type.

Tandis que trois provinces (l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique) ont autorisé leurs représentants à l'étranger à s'entretenir directement avec l'équipe d'évaluation du MAECI, il n'a pas été possible d'en arriver à une entente avec le ministère des Relations internationales du Québec (MRI) sur les conditions d'entrevue des représentants du Québec à l'étranger. Au lieu, le ministère des Relations internationales (MRI) a procédé à sa propre évaluation de sa représentation à l'étranger en se basant sur le questionnaire élaboré par le MAECI. Le MRI a ensuite fait part des résultats de cet examen au MAECI. Même si l'étude réalisée par le MRI semble concorder avec les résultats de l'évaluation, il reste qu'elle n'a pas été effectuée par l'équipe du MAECI, cette restriction rendant difficile d'évaluer la méthodologie utilisée et le type de questions posées.

De toutes les provinces représentées à l'étranger, le Québec possède le plus grand nombre de bureaux autonomes. Les représentants du Québec à l'étranger n'ayant pas été interviewés, l'évaluation n'a pas pu tenir compte de leurs points de vue dans ses analyses. Cependant, les similitudes entre l'évaluation interne du MRI et la présente étude témoignent de la pertinence des questions et de l'approche utilisée pour apprécier la représentation provinciale à l'étranger.

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3.0 Pertinence

3.1 Pertinence de la cohabitation

Cette section a pour objet de déterminer si la cohabitation et les autres formes d'appui offertes par le MAECI aux représentations provinciales sont conformes aux priorités du Canada tout en répondant de manière appropriée aux besoins identifiés.

Elle examine également le rôle que joue le MAECI pour assurer le succès des arrangements relatifs à la cohabitation. Le critère de la pertinence soulève la question importante de savoir si on fait ce qu'on doit faire; en d'autres termes, la cohabitation est-elle la meilleure solution?

Constatation no. 1

La pratique de la cohabitation cadre avec l'approche du gouvernement du Canada et du MAECI en ce qui concerne les relations fédérales, provinciales et territoriales abordées dans un esprit de fédéralisme ouvert.

Un double impératif revient d'année en année dans les rapports du MAECI sur le rendement ou sur les plans et les priorités : faire avancer les intérêts du Canada à l'échelle internationale, en partenariat avec les Canadiens, et faire avancer les intérêts commerciaux du Canada aussi bien à l'échelle nationale qu'internationale, en collaboration avec les entreprises et les Canadiens intéressés.7 Travailler avec les provinces et les territoires et faciliter la représentation provinciale à l'étranger comptent parmi les priorités du MAECI.

Les provinces établissent une représentation à l'étranger avec le but d'étendre leur visibilité politique et de favoriser le commerce, les investissements, les liens culturels et sociaux. La plupart des provinces du Canada ont une forme quelconque de représentation à l'étranger, que ce soit un bureau indépendant ou autonome, par l'intermédiaire d'une tierce partie ou de services contractuels, ou en cohabitant dans les locaux des missions diplomatiques canadiennes. Tel que mentionné, trois provinces (le Québec, l'Ontario, et l'Alberta) pratiquent actuellement la cohabitation avec des missions diplomatiques du Canada.

La majorité des activités provinciales sont axées sur le commerce et l'investissement, à l'exception du Québec qui se consacre aussi beaucoup à l'immigration, aux relations internationales, et aux affaires publiques et culturelles. Les provinces participent également dans une certaine mesure à la promotion de politiques aux États-Unis.

Option de choix de certaines provinces en matière de représentation à l'étranger, la cohabitation constitue un partenariat entre les deux paliers de gouvernement. Chaque palier, avec sa propre expertise, défend les intérêts du Canada dans un environnement international concurrentiel. Ce partenariat est utile aussi en ce que les relations internationales du Canada couvrent des domaines de compétence provinciale ou partagée (éducation, ressources naturelles, immigration, culture et développement économique). Les provinces apportent leurs expertises particulières en même temps qu'elles bénéficient de cette occasion de rester renseignées et d'affirmer leurs positions sur les questions internationales touchant leurs domaines de compétence. En outre, la cohabitation avec les provinces montre aux partenaires internationaux la solidité et l'harmonie de la fédération canadienne, en projetant une image forte de diversité, d'ouverture, de pragmatisme, et de coopération.

Les entrevues d'évaluation indiquent, en effet, que les représentants provinciaux sont des professionnels pragmatiques qui complètent utilement les efforts des diplomates canadiens, respectent les sphères de compétence fédérale, et s'attachent à promouvoir les positions/les perspectives du Canada dans les divers forums publics internationaux.

Bien que les bureaux autonomes permettent une plus grande indépendance aux provinces, qui ne relèvent alors que d'elles-mêmes, certaines provinces préfèrent la cohabitation. Selon les entrevues d'évaluation, certains représentants provinciaux estiment que la cohabitation offre plus d'occasions de participer à des événements avec les agents fédéraux, ainsi que la possibilité de profiter des ressources fédérales et l'avantage de pouvoir établir une présence au sein d'un réseau intégré de missions.

La cohabitation est aussi le mode à privilégier dans certains pays, comme en Chine ou en Inde, où l'ouverture d'un bureau autonome risque de s'avérer difficile et d'exiger une autorisation spéciale du pays hôte. Cependant, la Colombie-Britannique réussit à promouvoir ses intérêts en Chine en engageant des consultants sur place. En Chine et en Inde, les répondants ont indiqué, par ailleurs, qu'ils dépendent de la légitimité et de la crédibilité que leur apportent leurs relations avec les agents fédéraux.

Par ailleurs, l'évaluation a révélé que les agents de commerce et d'investissement fédéraux étaient conscients de la nécessité d'informer de manière juste et équitable les représentants des provinces et des territoires. Il est reconnu que les missions de représentation provinciale à l'étranger, qu'elles soient autonomes ou en cohabitation, pouvaient obtenir des renseignements commerciaux ou en matière d'investissement en temps plus utile que les provinces n'ayant pas de représentation à l'étranger; toutefois des mécanismes étaient en place pour traiter les provinces de manière équitable.

Il serait donc approprié que le MAECI continue de soutenir les provinces lorsqu'elles considèrent la cohabitation comme une option étant donné sa cohérence avec le rôle du ministère dans sa collaboration avec toutes les provinces en vue de promouvoir les intérêts du Canada à l'étranger.

Constatation no. 2

La cohabitation est une pratique pertinente en ce qu'elle offre aux provinces ou aux territoires un réseau international d'expertise, une plateforme sur laquelle asseoir leur présence.

Les provinces estiment que leurs intérêts à l'étranger sont sous-représentés et qu'il est difficile pour le gouvernement fédéral de répondre adéquatement à leurs besoins spécifiques. C'est là l'une des raisons pour lesquelles les provinces cherchent à établir une présence à l'étranger. Certaines d'entre elles optent alors pour la cohabitation, qui leur garantira l'accès aux services et aux ressources des missions.

Il appartient à la province ou au territoire de décider ou non d'établir une représentation à l'étranger et, si oui, de la manière de poursuivre ses objectifs. D'après les entrevues d'évaluation, les provinces ont tendance à choisir indépendamment la solution qui convient le mieux à leurs besoins propres.

Lorsqu'une province opte pour la cohabitation, elle négocie à cet effet un protocole d'entente avec Affaires étrangères et Commerce international Canada. Le protocole énonce les dispositions générales de l'accord en ce qui a trait à la relation hiérarchique, aux responsabilités, aux questions financières, à l'espace de bureaux, aux ressources humaines, et autres.

L'évaluation a permis de noter que parmi les facteurs qui déterminent le choix des provinces pour la cohabitation figure l'infrastructure du MAECI à l'étranger, incluant le soutien administratif, la sécurité, et l'accès aux ressources fédérales. Aussi, la cohabitation donne au représentant provincial le statut diplomatique ou consulaire dans le pays hôte, à titre de représentant du Canada.

Dans leurs analyses comparatives entre les bureaux autonomes et les bureaux en cohabitation, l'Alberta et l'Ontario ne rapportent aucune différence significative entre les deux options en termes de coûts, si ce n'est que la cohabitation présente l'avantage de l'accès à une infrastructure établie.8 Le Québec, la Colombie-Britannique, de même que toutes les autres provinces, quel que soit le degré de leur représentation à l'étranger, comptent également des bureaux autonomes ou ont pris des arrangements contractuels. La Colombie-Britannique estime que le cadre plus souple de l'arrangement contractuel est pour ses besoins actuels l'option la plus appropriée.

Reconnaissant son rôle de fournisseur de services communs partagés à l'échelle internationale, le MAECI revoit son modèle de prestation de services communs afin d'assurer à ses partenaires, dont les provinces en cohabitation, des services rentables, ciblés, et de haute qualité. Cette initiative englobe les services de ressources humaines, les services de gestion financière, les services de gestion des biens et du matériel, les services de contrôleur, les services postaux et de courrier diplomatique, et l'acquisition de fréquences radio.

Constatation no. 3

Non seulement la présence des provinces sur un marché leur donne-t-elle un avantage concurrentiel, mais l'ensemble du Canada en profite.

Souvent, dans leurs activités promotionnelles à l'étranger, les provinces secondent les efforts des agents fédéraux en apportant leur expertise et leurs réseaux de personnes-ressources dans divers domaines (par exemple, secteur du pétrole et du gaz pour l'Alberta; secteur de l'aérospatial pour le Québec; secteur automobile pour l'Ontario). Il arrive parfois, cependant, que les provinces entrent en concurrence directe avec le fédéral, notamment en matière d'investissement ou de commerce. La plupart des répondants (délégués commerciaux fédéraux et représentants provinciaux) considèrent que cette concurrence est normale et saine, et qu'elle peut multiplier les occasions d'intérêt pour le Canada dans son ensemble. Supposons, par exemple, que douze (12) soumissions de pays aient été déposées pour une nouvelle usine, dont deux (2) faites par des provinces canadiennes. Avec deux soumissions distinctes à son nom, le Canada augmente ses chances d'être choisi.

Constatation no. 4

La cohabitation provinciale à l'étranger est un atout de taille.

Dans l'évaluation, la pratique de la cohabitation du MAECI apparaît comme un atout à valeur ajoutée à gérer avec soin. La cohabitation va dans le sens des intérêts du Canada et de ceux des provinces, en plus d'offrir une infrastructure établie à l'étranger ainsi qu'une image de marque reconnue. Les données du sondage et des entrevues indiquent que, pour sa part, la représentation provinciale à l'étranger apporte des ressources nécessaires, autant humaines que financières, au soutien des initiatives canadiennes et provinciales.

Par leur apport de ressources complémentaires, les représentants provinciaux à l'étranger contribuent au développement du commerce international et des occasions d'investissement, et leurs activités mettent en valeur l'image de marque du Canada à l'échelle internationale. En outre, les représentants sont sur place et en mesure d'assurer un suivi auprès des clients ou des investisseurs potentiels. Aussi, certaines provinces, telles le Québec, font la promotion à l'étranger de leur identité, servant par là à mieux définir le caractère unique du fédéralisme canadien.

Une autre contribution importante des provinces au commerce fédéral est leur connaissance détaillée des cibles provinciales, des tendances en matière de commerce et d'investissement, des profils d'entreprise, et des connaissances et recherche sur les industries clés. Leur expertise des secteurs industriels et leur connaissance des marchés s'ajoutent utilement à la base de données fédérale dont disposent les missions.

Lorsqu'elles pratiquent la cohabitation, les provinces ont la possibilité de bénéficier d'un accès direct aux services fédéraux offerts sur place relatifs au commerce et à l'investissement. Certains bureaux provinciaux sont situés dans les missions proches des sections consacrées au commerce et à l'investissement, ce qui pourrait donner lieu à des situations où des personnes non concernées apprendraient des informations confidentielles sur des clients ou des occasions d'investissement. Le problème de la confidentialité des dossiers a été soulevé dans l'évaluation, certaines provinces pouvant obtenir facilement de l'information confidentielle sur les activités d'autres provinces.

Dans certains lieux de cohabitation, les représentants provinciaux sont logés dans des bureaux commerciaux satellites à l'extérieur de la mission principale, mais le cloisonnement qui en résulte est moins favorable à une structure intégrée et harmonisée. Les opinions varient à ce sujet parmi les représentants provinciaux en cohabitation et leurs collègues fédéraux. Certains d'entre eux ont déclaré préférer que soit gardée une distance entre les bureaux provinciaux et les locaux fédéraux consacrés au commerce et à l'investissement tandis que d'autres ont exprimé une préférence pour une intégration plus étroite. Il est intéressant de noter que les représentants provinciaux qui préfèrent un environnement plus intégré ont souligné le caractère autonome de leur propre bureau provincial et de leur mandat.

Les représentants fédéraux et provinciaux à l'étranger travaillent de concert afin de tirer parti au maximum des occasions en matière de commerce et d'investissement. Ils collaborent, entre autres, pour mettre en rapport des entreprises canadiennes aux activités concordantes, développer de nouveaux marchés et les marchés en émergence, ou effectuer des visites conjointes aux entreprises. Cette approche coopérative tend à favoriser les occasions commerciales pour le Canada en établissant des relations de travail productives avec des entreprises et des intervenants clés dans les régions ciblées et en renforçant ces relations par des visites régulières. Entretenir des relations de confiance permet également de mieux s'établir sur le marché, ce qui appuie à son tour les efforts de promotion en matière de commerce et d'investissement. Grâce à la collaboration fédérale, les provinces ont la possibilité d'optimiser leur rendement.

Une petite minorité d'agents fédéraux sont convaincus de l'excellence des services fédéraux relatifs au commerce et à l'investissement et pensent inutile la représentation provinciale à l'étranger en vue de combler ce qui a pu être perçu comme un manque ou une lacune quelconque, à moins que ce ne soit pour entreprendre des études de marché approfondies spécifiques. Cependant, la grande majorité d'agents fédéraux considèrent que la présence provinciale à l'étranger assure des ressources additionnelles importantes au Canada.

Constatation no. 5

Si la cohabitation est un atout, sa pratique pose néanmoins un certain nombre de défis.

Bien que la cohabitation apporte de précieux avantages, il demeure capital de bien gérer le partage d'information et l'intégration de la représentation provinciale au sein des missions. Il peut arriver que les provinces ne s'entendent pas entre elles ou avec le gouvernement fédéral sur certaines questions, et elles ne soutiennent pas toujours non plus les positions fédérales.

L'évaluation montre que l'intégration des représentants provinciaux (en cohabitation, dans un bureau autonome, ou à titre de consultants) pose problème en ce qui concerne la protection de renseignements confidentiels et le traitement équitable de toutes les provinces. Cependant, les missions sont en grande partie favorables à la pratique de la cohabitation et à la présence d'agents provinciaux. Certaines d'entre elles invitent même les représentants provinciaux, incluant les employés contractuels, à siéger sur le Comité de gestion de la mission (CGM).

L'inclusion des représentants des provinces au CGM est laissée à la discrétion du chef de mission (CDM), et ses applications varient. Toutefois, cette pratique peut entraîner la divulgation aux représentants provinciaux ou à leurs consultants d'information confidentielle sur la gestion de la mission ou concernant d'autres provinces. À cet égard, les représentants provinciaux qui assistent aux réunions des CGM sont parfois dans une position qui leur permet d'influencer à leur avantage le gouvernement canadien.

L'évaluation indique, cependant, que les missions qui incluent les représentants provinciaux dans les réunions du comité ont tendance à se montrer prudentes dans les discussions, séparant parfois les questions de gestion à proprement parler des questions portant sur les programmes et les activités et réservant la participation des représentants provinciaux à ces dernières. Quoi qu'il en soit, toute participation des représentants provinciaux aux CGM augmente le risque de divulgation, par inadvertance, de renseignements confidentiels.

Les bureaux provinciaux soutiennent les intérêts canadiens à l'étranger de plusieurs façons. Ils complètent les ressources des missions, connaissent en détail la province qu'ils représentent et ses capacités, et ils ont rapidement accès à de l'information sur les conditions locales et les occasions possibles au Canada. L'évaluation montre que la présence des provinces et leur orientation sur le commerce et l'investissement peuvent être de grande utilité dans les pays hôtes où l'environnement politique rend les opérations plus difficiles. Particulièrement dans un pays comme la Chine, par exemple, la représentation provinciale aide à atténuer la sensibilité des relations étrangères en mettant plutôt l'accent sur les relations économiques. Cet apport est reconnu par le personnel du MAECI et par le milieu des d'affaires du pays hôte.

Constatation no. 6

La cohabitation fédérale-provinciale telle que pratiquée par le Canada est ouverte, inclusive, et innovante par rapport aux systèmes d'autres nations fédérales de même esprit.

Comme l'ont montré l'analyse comparative internationale et les entrevues réalisées auprès des représentants de certains pays hôtes (dont la Chine et le Japon, notamment), le modèle canadien de cohabitation fédérale-provinciale est inclusif et innovant, mais pas nécessairement unique. Le Royaume-Uni et la Belgique ont tous deux des représentants infraétatiques - dans le cas du Royaume-Uni, l'Écosse, l'Irlande du Nord et le Pays de Galles - qu'ils soutiennent dans le cadre de leurs missions diplomatiques et leur étendent le statut diplomatique.

Il existe un grand nombre de publications sur les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces ou les territoires et sur la représentation à l'étranger,9 mais le fédéralisme canadien fonde son approche avant tout sur le respect mutuel et l'équité entre paliers de gouvernements. L'évaluation a permis de conclure que, dans plusieurs missions, les relations étaient excellentes, mais que la communication et le partage d'information se faisaient souvent de manière unidirectionnelle, ceci s'expliquant en partie par la nature des activités reliées au commerce et à l'investissement, où la concurrence est forte et la confidentialité des dossiers demeure primordiale.

D'après l'évaluation, cependant, le MAECI et ses missions s'attachent en priorité à maintenir un arrangement harmonieux et cohérent, où les sphères de compétence fédérale et provinciale sont respectées, afin que tous soient assurés d'un environnement véritablement équitable. Ces efforts visent à favoriser l'intégration des provinces et des territoires à un cadre de services complets et fournis en temps opportun en vue de combiner ressources et expertises, et renforcer ainsi la compétitivité du Canada dans l'arène internationale.

Constatation no. 7

Rien n'indique avec certitude que l'absence de cohabitation aurait un effet sur les activités des missions ou sur la représentation provinciale à l'étranger.

La cohabitation est une option privilégiée pour certaines provinces. Il ne s'agit pas d'une option exclusive car les provinces peuvent en même temps maintenir des bureaux autonomes ou faire appel aux services de consultants locaux.

L'évaluation n'a pu déterminer quel impact aurait l'arrêt de la cohabitation. Il n'existe pas de propositions de politiques ou de publications traitant de cette possibilité et de ses effets éventuels sur la représentation à l'étranger.

Toutefois, signe de la pertinence de la cohabitation, le gouvernement canadien n'a pas supprimé cette pratique malgré la récession économique des années 1990, l'utilisant au contraire pour encourager le commerce, les investissements, et l'unité nationale. Pour le Canada, la cohabitation est ainsi un moyen de stimuler la prospérité économique tout en soutenant le fédéralisme. En réaction à cette récession, au début des années 1990, la plupart des provinces et des territoires avaient supprimé ou limité leur représentation à l'étranger, mais, à la fin des années 1990, quand les provinces ont repris leurs activités à l'étranger, plusieurs d'entre elles ont opté pour la cohabitation.

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4.0 Rendement

4.1 Efficacité de la cohabitation

L'évaluation de l'efficacité vise à déterminer si les moyens les plus appropriés et les plus efficaces sont utilisés afin d'obtenir les résultats escomptés des accords de cohabitation et du soutien du MAECI à d'autres formes de représentation provinciale à l'étranger. Plus précisément, il s'agit de voir si la cohabitation, de même que d'autres pratiques et politiques, sont des structures rentables.

4.1.1 Efficacité du protocole d'entente

Constatation no. 8

Le protocole d'entente (PE) est un outil efficace, quoique limité, pour gérer les relations fédérales-provinciales en matière de cohabitation.

Les relations entre les missions et les bureaux provinciaux en cohabitation sont régies par un protocole d'entente (PE) conclu entre les deux paliers de gouvernement et signé par leurs représentants respectifs. L'évaluation indique que le PE est raisonnablement efficace dans les missions visitées. On le considère comme un instrument de validation important pour confirmer les dispositions convenues. La plupart des répondants pensent que le PE est un outil qui fonctionne bien, mais qu'il est limité quant à sa portée et à son contenu.

Le PE traite principalement de l'utilisation et du partage de services communs ainsi que des coûts relatifs à la cohabitation, sans entrer dans beaucoup de détails concernant les rapports de hiérarchie, les relations, ou la coordination. La plupart des répondants ne ressentent pas le besoin d'avoir un PE plus détaillé, et pensent que le PE doit permettre une certaine latitude. Cependant, ils ont indiqué qu'un ajout au PE clarifiant la relation de travail entre les représentants provinciaux et le personnel du MAECI dans les missions encouragerait un climat de coopération et contribuerait à accroître l'efficacité des opérations. Améliorer la communication, la formation, et les séances d'information préalables à l'affectation à l'intention des représentants provinciaux comme des agents fédéraux irait aussi dans ce sens.

Les données du sondage et des entrevues indiquent que les représentants provinciaux en cohabitation n'ont pas toujours une compréhension claire du fonctionnement des missions et de la complexité des relations de travail dans les missions. Il serait donc utile d'ajouter en annexe au PE une section sur le contexte du pays hôte et l'organisation de la mission, incluant la représentation provinciale et d'autres ministères (AM), avec aussi une description claire du rôle et de l'autorité des CDM.

Tel que mentionné, le PE précise, notamment, le statut des employés recrutés sur place (ERP), les dépenses, les procédures des missions, les exigences de sécurité, les exigences médicales, les dispositions budgétaires, et les mesures de résolution de conflit. Cependant, certaines modalités ne sont pas énoncées explicitement. Par exemple, le PE Hongkong-Québec ne prévoit pas clairement la dotation en ERP pour le bureau du Québec. Ce manque de détails risque d'être source de problèmes administratifs, en particulier quand :

  • Les provinces souhaitent payer à leurs ERP des salaires plus élevés que ce qui est autorisé par le MAECI.
  • Les provinces souhaitent faire passer leur ERP à une classification plus élevée que celle du ERP actuel de la mission. (Les conseils de classification de certaines missions estiment que ce genre de situations pourrait entraîner des inégalités et des tensions au sein du personnel.)
  • Les provinces appliquent différentes règles financières, y compris pour les tarifs journaliers.
  • Les provinces doivent subir des retards dans le processus de dotation en personnel. Par exemple, un représentant provincial d'un bureau en cohabitation a déclaré avoir eu de la difficulté à engager un ERP lorsque le service des Ressources humaines de la mission a ajouté des exigences de langues à l'offre d'emploi sans en aviser le bureau provincial. Un processus de dotation en personnel plus limpide et une meilleure communication entre les deux parties auraient permis d'éviter ce problème.
  • Les provinces proposent un environnement de travail plus attrayant pour les ERP déjà engagés par les missions. Par exemple, les provinces étaient perçues comme offrant davantage de possibilités de formation, permettant une plus grande autonomie, et ayant moins d'exigences linguistiques.
  • Les provinces n'ont pas accès à leur réseau provincial et leur base de données parce que SIGNET et les pare-feu empêchent toute connexion à un autre réseau. Ce problème a été résolu dans certaines missions en installant un deuxième ordinateur : le premier pour le réseau provincial, le second pour le réseau SIGNET.

Le PE doit être clair et facile à comprendre. L'ajout en annexe de cas précis aiderait à mieux définir certaines situations. Par exemple, les exigences concernant l'utilisation et le stockage de données personnelles varient selon la province. Et le MAECI a également une politique relative à la protection de renseignements personnels et confidentiels. L'évaluation indique qu'il serait utile d'inclure en annexe au PE une section sur les communications et les technologies de l'information afin de clarifier l'accès au réseau, l'usage de logiciels, ainsi que toute exclusion.

4.1.2 Voies hiérarchiques et rapports de subordination

Constatation no. 9

Dans les missions, les voies hiérarchiques et les rapports de subordination sont bien compris et respectés et le CDM les applique avec souplesse.

Les voies hiérarchiques officielles entre les représentants provinciaux et les chefs de mission (CDM) sont décrites dans les protocoles d'entente (PE) entre le MAECI et les gouvernements provinciaux. La plupart des protocoles stipulent que les représentants provinciaux relèvent du bureau principal de leur province et s'acquittent de leurs responsabilités « sous l'autorité » (ou « sous le pouvoir général ») du CDM. Pour le Québec, les représentants sont « sous l'autorité hiérarchique » de leur ministère provincial et « s'acquittent de leurs responsabilités sous la direction globale du Chef de la mission ». La plupart des PE mentionnent également que les représentants provinciaux devraient exercer leurs fonctions en étroite collaboration avec le délégué commercial principal (DCP).10

Alors que le PE définit clairement les rôles et les responsabilités de chacun, cela n'est pas toujours l'évidence même aux yeux de tous les fonctionnaires de la mission. Selon les résultats de la présente évaluation, les CDM et les DCP ont clairement indiqué qu'ils ne donnent aucune directive aux représentants provinciaux, qu'ils n'ont pas à approuver leur plan de travail, à superviser leurs activités quotidiennes, à participer officiellement à la préparation de leur rapport d'appréciation ni à approuver leurs congés.

Les résultats montrent également qu'un bon nombre de fonctionnaires fédéraux qui travaillent régulièrement avec les représentants provinciaux ne saisissent pas bien que ces derniers relèvent directement de leur province. Certains employés du MAECI croient que les représentants des provinces sont sous les ordres du délégué commercial principal (DCP) ou du CDM. D'ailleurs, certains organigrammes placent les représentants provinciaux sous la responsabilité du CDM ou du DCP.

Selon la présente évaluation, les représentants provinciaux collaborent plus étroitement avec le DCP; ce qui est à prévoir puisqu'ils se concentrent surtout sur la promotion du commerce et des investissements. Dans les missions de grande taille, ils considèrent le DCP comme leur principale voie de communication avec le CDM : une situation normale puisque plus la mission est grande, plus rares sont les occasions d'avoir des échanges directs avec le CDM. Les relations de travail dans les missions diffèrent quelque peu des directives établies dans le PE, sans pour autant contrevenir à son esprit.

Les résultats montrent également que les CDM ont une vision claire de leur rôle en tant qu'autorité sous laquelle les représentants provinciaux s'acquittent de leurs responsabilités. Tous ont déclaré qu'ils exerceraient leur autorité en cas d'inconduite ou s'ils avaient l'impression que les actions d'un représentant nuisent aux intérêts du Canada.

Les situations tendues ou les désaccords entre les représentants provinciaux et fédéraux d'une mission sont souvent résolus au niveau même de la mission, sans intervention directe des niveaux supérieurs ou sans faire appel aux mécanismes officiels de résolution de conflits. Par exemple, un cas a été porté à l'attention de l'équipe d'évaluation : des tensions existaient entre le CDM et un représentant provincial. Le CDM croyait que, par mégarde, le représentant outrepassait parfois ses prérogatives, ce qui pouvait induire en erreur les clients externes et leur faire croire que la province dirigeait une mission indépendante bien qu'elle occupe les mêmes bureaux que la mission diplomatique canadienne. La situation a été corrigée, cependant, elle met en évidence l'importance des relations interpersonnelles au sein des missions.

Les CDM ont le pouvoir d'établir des règles de fonctionnement pour la mission : notamment, les heures de travail, les règles et procédures de sécurité et les jours fériés. Dans quelques-unes, les CDM ont décidé d'exempter les représentants provinciaux de certaines de ces règles (par exemple, les heures de travail). Par contre, cette exemption ne s'applique jamais aux règles de sécurité, qui sont en vigueur pour tous. Les résultats de l'évaluation montrent que les règles de la mission, qu'elles s'appliquent strictement ou non aux représentants provinciaux, sont bien acceptées et respectées. La capacité des CDM à appliquer les règles de façon différente pour les représentants provinciaux, en fonction des facteurs locaux, met en évidence la souplesse que permet la cohabitation et reflète l'autonomie des bureaux des représentants provinciaux en ce qui a trait à leurs propres politiques de travail.

Toutefois, dans certains cas (comme celui de directives différentes sur l'accueil et les frais de voyage), l'application de normes et de conditions dissemblables pour les fonctionnaires fédéraux et provinciaux crée de la confusion. L'harmonisation de ces règles et de ces normes rendrait les choses plus claires. Les résultats de l'évaluation donnent à penser que cette question pourrait faire l'objet de discussions entre les gouvernements fédéral et provinciaux.

Un autre point soulevé par l'évaluation : dans une mission, l'agent principal fédéral est au même échelon diplomatique (consul) que les représentants provinciaux. Bien que les relations de travail soient excellentes, cette situation soulève des questions. Quel est le protocole à appliquer ou la priorité à accorder dans les missions en fonction des postes diplomatiques désignés? Faudrait-il en discuter en profondeur lors d'une prochaine rencontre des fonctionnaires fédéraux et provinciaux? Notamment, que se passe-t-il lorsque le consul fédéral n'est pas disponible? Son homologue provincial serait-il responsable de la mission?

4.1.3 Représentants provinciaux aux missions : intégration et collaboration

Constatation no. 10

Les représentants fédéraux et provinciaux sont bien intégrés et entretiennent une saine collaboration.

Les résultats de l'évaluation démontrent que la plupart des missions jouissent d'une excellente collaboration sociale et professionnelle entre les représentants fédéraux et provinciaux. Les fonctionnaires fédéraux et provinciaux travaillent en harmonie et ont une approche axée sur les résultats. À titre d'exemple, dans le cadre d'une série de colloques internationaux organisés par l'ambassade du Canada à Beijing, l'Ontario a pris l'initiative du module sur les technologies vertes, elle a invité son ministre de l'énergie et s'est associée à une autre province de Chine. Plusieurs projets et plusieurs possibilités et rencontres ont été établis entre des sociétés canadiennes et chinoises qui s'intéressent aux technologies vertes.

Le pragmatisme, c'est ce qui décrit le mieux cette relation de coopération. Lorsque les fonctionnaires fédéraux et provinciaux sont tous en mesure d'entretenir des contacts ou de soutenir une délégation, les décisions à savoir « qui fait quoi » sont prises au cas par cas et de façon pratique. Les décisions se fondent donc sur les résultats et sur l'optimisation des ressources disponibles.

L'équipe d'évaluation a entendu bon nombre d'exemples de collaboration entre les représentants fédéraux et provinciaux, notamment la mise en commun de renseignements sur les possibilités de commerce et d'investissements, l'organisation commune de visites et d'évènements et le financement conjoint d'activités promotionnelles.

La plupart des fonctionnaires fédéraux voient d'un bon œil la présence des provinces dans leur mission. Bon nombre de personnes interrogées ont mentionné que les provinces sont essentielles aux intérêts commerciaux du Canada; ainsi, leur présence aux missions constitue un atout important. La collaboration semble très efficace : tous les agents travaillent ensemble là où il le faut et au moment opportun. Les représentants provinciaux et les délégués commerciaux fédéraux semblent adopter une démarche coopérative et productive. Maintes fois, on a déclaré à l'équipe d'évaluation « qu'il y a amplement de travail pour tout le monde ».

Les chefs de missions sont à la base de la gestion des relations efficaces. Les résultats de l'évaluation font valoir leur engagement quant aux relations fédérales-provinciales et au respect de la présence provinciale; ils fournissent le leadership, l'énergie et les ressources pour soutenir cet engagement. Ils respectent l'autonomie des provinces et encouragent les représentants provinciaux à s'employer librement à la promotion des intérêts de leur province et à développer leur propre réseau de contacts. La culture de la cohabitation n'est pas fondée sur des règles strictes; cette façon de faire est vue comme un moyen de faciliter l'atteinte des résultats et de protéger les intérêts du Canada et de toutes les provinces.

Constatation no. 11

Les principaux défis des missions : intégrer les représentants provinciaux, susciter un haut niveau de coopération et d'interaction et favoriser l'inclusivité tout en respectant le caractère particulier des programmes fédéraux et provinciaux.

Participation formelle

D'après les résultats de l'évaluation, le degré d'intégration des provinces dans une mission varie selon qu'il s'agit de questions sociales, de programmation ou d'administration. À titre d'exemple, dans toutes les missions où des provinces cohabitent, l'intégration sociale est excellente alors que l'intégration aux programmes de base de commerce et d'investissements l'est moins. Cette situation n'a rien de surprenant étant donné que les programmes fédéraux et provinciaux sont distincts et répondent à des priorités et à des objectifs établis par des gouvernements différents. Le respect de la confidentialité du client dans le cadre du commerce et des investissements y contribue largement. L'intégration dépend aussi de facteurs tels que la pratique des affaires dans le pays hôte, la perception de la représentation provinciale (infranationale) et la question, à savoir si la province communique son plan d'activités et ses objectifs à la mission.

Nonobstant l'excellente collaboration et la satisfaction générale exprimée par les représentants provinciaux envers la cohabitation, quelques-uns d'entre eux ont l'impression d'être considérés comme une priorité moindre dans leur mission. Ils se sentent isolés et se plaignent du manque de volonté de la part de leurs collègues fédéraux à mettre les renseignements en commun, à former une équipe et à les appuyer.11

Les résultats de l'évaluation révèlent des disparités quant à l'engagement des représentants fédéraux et provinciaux dans les missions. Dans quelques-unes, les représentants provinciaux assistent aux réunions du comité de gestion de la mission (CGM) ou participent aux réunions de gestion de la section commerciale. Ailleurs, ils participent à des réunions de la section commerciale, mais non à la réunion de gestion de cette section. Finalement, dans un petit nombre d'entre elles, les représentants provinciaux ne sont invités à aucune réunion régulière.

L'équipe d'évaluation a découvert que, dans d'autres missions, les représentants provinciaux participent aux réunions annuelles de planification commerciale, et que le CDM ou son adjoint les invite fréquemment à des rencontres et à des échanges afin de renforcer leurs relations. Cette façon de faire a ouvert des canaux de communications et contribue largement à l'intégration des représentants au sein de la mission. À Tokyo, on trouve un exemple de cette façon efficace de mettre en commun les renseignements : le DCP tient, chaque mois, des réunions auxquelles tous les représentants provinciaux, qu'ils soient en cohabitation, autonomes ou consultants, sont conviés. Lors de ces réunions mensuelles, les fonctionnaires provinciaux et fédéraux mettent en commun les renseignements sur leurs activités, discutent des événements d'intérêt commun à venir et coordonnent leurs positions.

Les différentes façons qu'ont les missions de favoriser le dialogue entre les représentants fédéraux et provinciaux reflètent la souplesse et la discrétion qui caractérisent le modèle de la cohabitation. Dans des pays tels que l'Allemagne, on accepte les multiples représentations infranationales. Ainsi, les personnes interviewées au sein des gouvernements de l'Allemagne et des länder (États) comprennent et acceptent la relation complexe qui existe entre le Canada, ses provinces et ses territoires.

Mise en commun de l'information

Lors de l'évaluation, un bon nombre de fonctionnaires fédéraux ont signalé que la mise en commun des renseignements avec les représentants provinciaux en cohabitation n'est pas nécessairement équitable. À leur avis, les représentants des provinces restreignent les renseignements qu'ils entendent partager avec eux. Pour leur part, les représentants provinciaux signalent la réciproque : les agents fédéraux de commerce et d'investissements retiennent certains renseignements.

Ce déséquilibre peut s'expliquer ainsi : le mandat du gouvernement fédéral est d'assurer l'équité à l'égard des intérêts de toutes les provinces et de tous les territoires. Alors que ce principe est inhérent au service du délégué commercial fédéral, les provinces craignent que le gouvernement fédéral ne communique à des provinces concurrentes les renseignements qu'elles lui transmettent. Différents scénarios de commerce et d'investissements ont été examinés : les résultats de l'évaluation démontrent que les fonctionnaires fédéraux de ce secteur font preuve de prudence afin de respecter la confidentialité du client et de réduire les avantages concurrentiels injustes entre les provinces et les territoires.

Une autre raison à cette disparité est la suivante : il existe des motifs légitimes qui permettent au DCP de restreindre la mise en commun des renseignements et le degré de collaboration avec les provinces en cohabitation. Les fonctionnaires fédéraux doivent respecter les principes de confidentialité et d'équité envers toutes les provinces. Les représentants provinciaux relèvent de différents gouvernements et, dans certains cas, entrent en compétition avec les autres provinces pour la même part de marché. Pour ces motifs, il est nécessaire de faire une certaine distinction entre les représentants fédéraux et provinciaux en limitant la mise en commun de l'information et la gestion des dossiers entre ces deux groupes.

Les résultats de l'évaluation démontrent également que dans les missions où les fonctionnaires fédéraux redoublent d'effort (surtout dans les sections commerciales) pour générer un esprit d'équipe avec leurs homologues provinciaux en cohabitation,12 ces derniers développent un meilleur sentiment d'appartenance. Dans les entrevues avec les représentants provinciaux, l'équipe d'évaluation a remarqué que lorsqu'ils participent à des activités à la mission, ou encore qu'ils collaborent avec les représentants fédéraux à des activités qui sont liées à des organisations ou à des personnes actives dans leur province (telles que les municipalités, les sociétés ou les artistes), à moins que ce ne soit injustifié pour des raisons d'équité ou de confidentialité, cette participation renforce leur sentiment d'appartenance.

Il est important de souligner à nouveau que, dans une mission, le CGM n'est pas toujours l'endroit idéal pour un dialogue fédéral-provincial. La présence de quelques provinces au CGM suscite des inquiétudes quant au point de vue et à l'impartialité de la mission dont le rôle est de servir les intérêts de tout le Canada. Par conséquent, tout porte à croire qu'il faudrait poursuivre les études et les discussions sur la pertinence de la présence des provinces au CGM.

Eu égard aux questions d'intégration, d'inclusivité et de collaboration, les résultats de l'évaluation démontrent que le personnel des missions et des provinces en cohabitation considère qu'assister à des séances d'information plus approfondies et personnalisées, tant avant qu'après l'affectation, devrait améliorer de façon importante la compréhension mutuelle des pratiques de cohabitation à la mission. Il est très probable qu'une telle initiative réduira les malentendus et améliorera la coopération intergouvernementale.

Constatation no. 12

Les fonctionnaires fédéraux et provinciaux collaborent bien, mais parfois, ils doivent réaliser qu'ils représentent des gouvernements distincts et, du même coup, qu'ils doivent respecter la nature particulière de leurs programmes.

Selon les résultats de l'évaluation, quelques représentants provinciaux sont d'avis que l'une de leurs responsabilités est d'optimiser les ressources de la mission en faveur des intérêts de leur province. Ils agissent en qualité de « lobbyistes intérieurs » pour leur province. Que les provinces tentent d'attirer l'attention des missions canadiennes est une pratique acceptable; toutefois, l'évaluation a démontré qu'il est sans doute utile d'optimiser le soutien fédéral, mais que cette démarche peut aisément être mal interprétée. Les fonctionnaires fédéraux voient les interventions des représentants provinciaux comme une tentative pour influencer et diriger le travail de leurs collègues sans en avoir ni le mandat ni le pouvoir, ce qui, en retour, freine la collaboration et soulève des réticences à partager l'information avec les collègues fédéraux.

L'équilibre entre une intégration trop ou pas assez poussée des représentants provinciaux est probablement l'élément le plus important et le plus délicat de la cohabitation. Le juste milieu se traduit par d'excellentes relations interpersonnelles et un bon esprit d'équipe, une mise en commun continue de l'information sur les sujets d'intérêts pour la province, la prestation de conseils et de services d'expertise de la part des fonctionnaires fédéraux et la collaboration de tous à certains événements. Il signifie aussi de faire la différence entre les activités de chacun des groupes de représentants, fédéraux et provinciaux, et de respecter la confidentialité et la discrétion qui visent à protéger les activités de chaque agent. Lorsque le juste équilibre est atteint, la cohabitation permet à chacun des employés fédéraux et provinciaux concernés de connaître une expérience productive grâce à la collaboration et au respect de l'autonomie des provinces.

Constatation no. 13

Les agents fédéraux prennent bien garde de n'accorder aucun avantage indu en matière de commerce et d'investissements aux provinces sur place, ce qui exige beaucoup d'attention et de vigilance.

Les résultats de l'évaluation démontrent que les délégués commerciaux fédéraux sont aux aguets pour s'assurer que toutes les provinces sont traitées de la même manière. Cette attention est particulièrement importante dans le cas d'investissements potentiels. Les délégués commerciaux prennent soin d'informer simultanément toutes les provinces qui pourraient s'y intéresser. Toutefois, ils conviennent que des renseignements peuvent être divulgués par mégarde durant les pauses café ou à d'autres occasions informelles, et donner un avantage injustifié à une province en cohabitation.

Parfois, il est difficile d'établir une limite claire entre des activités qui résultent d'une saine collaboration et du travail d'équipe des représentants fédéraux et provinciaux d'une mission et des activités semblables qui seraient injustes pour les autres provinces. Un exemple typique : la coutume d'inviter un représentant provincial à accompagner le CDM ou tout autre agent fédéral pour rendre visite à un investisseur potentiel qui choisirait le Canada. Si l'investisseur a précisé clairement que la province est son emplacement préféré, ou si la visite découle d'une initiative provinciale, cette coutume semble équitable. Toutefois, lorsqu'il est possible que des provinces se trouvent en concurrence et que la visite résulte d'une démarche fédérale, la présence d'un représentant provincial peut signifier un avantage concurrentiel injuste. Les fonctionnaires fédéraux doivent être conscients de cette possibilité et faire preuve de prudence et de discrétion lorsqu'ils offrent ce type de soutien à un représentant provincial.

De plus, les représentants provinciaux ont, à ce titre, un double statut puisqu'ils sont également des diplomates canadiens, ce qui crée un autre problème d'équité entre les provinces. Bénéficiant d'un tel statut consulaire ou diplomatique canadien, un représentant provincial peut donner l'impression que le gouvernement du Canada favorise une province en particulier pour un investissement potentiel. Les renseignements recueillis en entrevues démontrent que les représentants provinciaux précisent clairement leur statut et qu'en général, leurs interlocuteurs saisissent bien qu'ils parlent au nom d'une province et non du Canada. Il n'en demeure pas moins que cette situation peut créer de la confusion.

Il faut cependant remarquer que les avantages concurrentiels ne sont pas tous injustes. Les provinces doivent être prêtes à consacrer du temps, de l'énergie et de l'argent à tel ou tel marché pour gagner des avantages, notamment le soutien et l'expertise des collègues fédéraux. Cette démarche est l'expression même de l'esprit de cohabitation. Un avantage concurrentiel injuste survient lorsqu'une province obtient un avantage au détriment des autres en prenant, par exemple, une longueur d'avance dans un projet d'investissement amorcé par les fonctionnaires fédéraux alors que la société qui s'intéresse au marché canadien n'a exprimé aucune préférence quant à la province de son choix.

Constatation no. 14

Les représentants provinciaux sont inclus dans le plan d'urgence de la mission; toutefois, ils n'ont aucune responsabilité dans les cellules opérationnelles de crise.

Les représentants provinciaux sont inclus, comme tous les membres de la mission, dans le plan d'urgence de leur mission. Toutefois, en général, ils n'interviennent pas dans les petites cellules de crise qui coordonnent la réponse de la mission aux urgences telles que les catastrophes naturelles et les attaques terroristes. Pendant l'évaluation, une province a demandé que ses représentants à l'étranger soient membres de ces cellules. Récemment, dans une situation d'urgence, les communications entre ses représentants et la cellule de crise ont été jugées insatisfaisantes par la province. Son argument est le suivant : si ses représentants sont membres des cellules de crise, ils pourront mieux informer le gouvernement provincial lorsque ses citoyens seront dans des situations d'urgence.

Les cellules de crise relèvent du mandat consulaire du gouvernement fédéral; ce sont des unités hautement opérationnelles. Leur mandat est d'assurer, en cas d'urgence, la sécurité et le bien-être de tous les Canadiens et de tout le personnel de mission, et de fournir les services consulaires à tous les Canadiens. Les services consulaires relèvent uniquement du gouvernement fédéral. Ainsi, une telle inclusion serait inappropriée; il n'entre pas dans le mandat des provinces ou des territoires de participer à ces unités de crise. Ils n'ont pas d'expertise consulaire ou en gestion des urgences et, ce qui est encore plus important, ils n'ont pas de responsabilité à cet égard.

En revanche, les représentants provinciaux devraient être informés des développements et être inclus, comme tous les diplomates et les fonctionnaires consulaires, dans le plan d'urgence de la mission. En temps de crise internationale, on pourrait réduire le manque d'information par une plus grande collaboration fédérale-provinciale, ce qui permettrait de tout mettre en œuvre pour communiquer des renseignements cohérents, émis par une source unique aux représentants provinciaux afin qu'ils puissent tenir leur gouvernement au courant de la situation.

4.1.4 Coordination des priorités et des objectifs et planification stratégique

Constatation no. 15

L'amélioration de la coordination des priorités et de la planification entre les fonctionnaires fédéraux et provinciaux permet de mieux cerner les occasions de coopération et favorise la synergie.

La planification des activités varie considérablement d'une mission à l'autre, notamment en ce qui a trait aux activités fédérales et provinciales de promotion commerciale. Dans certains cas, elle est effectuée de façon officielle, en bonne et due forme; dans d'autres, elle est principalement informelle ou totalement absente. En général, les plans d'activités des provinces ne sont pas intégrés à ceux de la mission; toutefois, s'il y a une possibilité de collaboration, l'information à cet égard est alors mise en commun. À titre d'exemple, les missions et les provinces collaborent à la planification d'activités de prestige et partagent les coûts des événements d'intérêt commun.

L'équipe d'évaluation a trouvé que les représentations provinciales et les missions fédérales agissent en général de manière indépendante et non de façon coordonnée. La coordination fédérale-provinciale des priorités, des objectifs et de la planification stratégique est quasi inexistante. En général, la coordination est centrée sur le court terme (réunions hebdomadaires, travail commun sur certains projets et visites). L'examen des plans d'activités des missions révèle qu'ils ne consacrent en général que quelques lignes aux intérêts des provinces, que les représentants provinciaux travaillent en cohabitation ou non. Dans quelques missions, les fonctionnaires fédéraux ont l'impression que les représentants provinciaux n'ont pas de priorités ni de plans d'action bien établis et qu'ils veulent surtout s'arrimer aux actions de la mission canadienne.

À la lumière de la présente évaluation, on devrait encourager les missions à consulter les représentants provinciaux à toutes les étapes de la planification stratégique. Un exemple de coordination stratégique efficace est celui de l'Allemagne où la section commerciale canadienne organise, chaque année, une grande rencontre de planification à laquelle tous les représentants provinciaux canadiens en ce pays (en cohabitation ou dans des bureaux autonomes) sont invités. Ce type d'activité favorise la synergie et renforce l'esprit d'équipe.

Un autre bon exemple : à la mission de Mexico, les provinces en cohabitation assistent aux réunions du comité de gestion des programmes de la mission de même qu'à celles de la section commerciale; elles sont également invitées aux journées de réflexion. Au cours de ces réunions, les provinces communiquent leurs plans d'affaires et d'activités. Elles participent également à une réunion bimestrielle (appelée le groupe des cinq) qui comprend Exportation et Développement Canada (EDC), l'Alberta, le Québec, l'Ontario et le MAECI, et dont le but est de partager les plans et les activités. Une personne interviewée a mentionné que l'idée principale était « de former une seule équipe fondée sur la confiance et le respect ». De plus, tous les deux mois, l'ambassadeur dîne avec le délégué général du Québec; des réunions hebdomadaires ont lieu avec les représentants des provinces en cohabitation, soit l'Alberta et l'Ontario, dont les activités apparaissent au calendrier de la mission.

À la lumière des résultats de l'évaluation indiqués ci-dessus, il serait avantageux que chaque ordre de gouvernement accepte de communiquer ses objectifs. De cette façon, il serait probable de voir se renforcer la réciprocité de l'entente de même que les relations fédérales-provinciales, se multiplier les occasions de collaboration et s'accroître la synergie.

Constatation no. 16

Il n'existe aucune méthode précise de production de rapports sur les résultats atteints par le programme de cohabitation.

Bien qu'il participe à la gestion des ententes de cohabitation avec les provinces, le Ministère n'a aucun plan de mesure du rendement pour évaluer les progrès accomplis et surveiller les résultats atteints par ses protocoles fédéraux-provinciaux-territoriaux. La mise au point d'un tel plan fournirait à la direction les indicateurs convenus qui lui permettraient de surveiller l'utilisation interne des ressources et des activités en vue d'atteindre les objectifs des ententes de cohabitation. Sans un tel plan, l'évaluation des données relatives à l'influence des activités ministérielles sur les relations fédérales-provinciales-territoriales est plus difficile. L'équipe de l'évaluation est tout à fait consciente que la mise au point d'indicateurs objectifs dans un champ d'activité dominé par des relations qualitatives et hautement politiques n'est pas une mince tâche.

Concernant les responsabilités en matière de surveillance, PRP et ADP pourraient, sous réserve de discussions plus poussées au sein du Ministère, être responsables conjointement, chacune dans le cadre de son mandat, du rendement des PE signés, notamment :

  • de la cueillette systématique de données sur les questions reliées aux ententes de cohabitation;
  • du recensement de tout problème relié à la mise en application du PE et de l'établissement, en temps opportun, de mesures correctives;
  • de sa participation active au processus de négociation et de consultation en vue de la préparation d'un PE.

Périodiquement et dans tous les secteurs de programme, les missions pourraient informer PRD et APD de tout projet de collaboration et de toutes activités communes avec les provinces, et de leurs répercussions. Ces renseignements faciliteraient la résolution de problèmes et la mise en évidence du pouvoir que donnent les ressources et les synergies développées au sein de la mission pour faire la promotion des intérêts du Canada.

4.2 Efficience

4.2.1 Renforcement des capacités du Canada à l'étranger : efficience, synergie et complémentarité

Constatation no. 17

Les fonctionnaires fédéraux et provinciaux à l'étranger se complètent; chacun ajoute ses compétences particulières et renforce la position compétitive du Canada.

Les fonctionnaires fédéraux dans les missions sont d'avis que la présence des provinces dans leur pays hôte est une expérience réussie. Les commentaires sont unanimes : les représentants provinciaux sont les bienvenus et les deux groupes, fédéral et provincial, de la mission se complètent. À l'exception de trois bureaux en cohabitation du Québec dédiés uniquement à l'immigration, les priorités de la plupart des représentants provinciaux sont la promotion du commerce et des investissements et, dans une moindre mesure, le recrutement de travailleurs qualifiés et la mise en valeur de l'enseignement postsecondaire dans leur province.

En ce qui a trait à la promotion du commerce et des investissements, le délégué commercial fédéral développe des connaissances particulières sur les marchés locaux du pays hôte. Il évalue l'accès aux marchés pour les entreprises prêtes à exporter. Pour l'aider dans cette démarche, les représentants provinciaux ont une solide expertise du milieu des affaires dans leur province. Ils peuvent fournir aux investisseurs et acheteurs potentiels des renseignements détaillés sur l'emplacement, la législation et la fiscalité provinciales, et les incitatifs. Pour les sociétés canadiennes, les provinces fournissent des services personnalisés de suivi et complètent ainsi les services de base offerts par les délégués commerciaux fédéraux.

Travailler en collaboration

Au cours de ses visites sur les lieux, l'équipe d'évaluation a remarqué que les agents de commerce provinciaux et fédéraux collaborent efficacement et mettent à profit les forces et les valeurs de chacun. Lorsqu'une société canadienne demande une aide particulière aux délégués commerciaux fédéraux, le représentant provincial peut parfois, et avec l'accord de cette société, lui offrir un soutien spécialisé. Les représentants provinciaux font souvent appel à l'expertise locale de leurs collègues fédéraux dans leur tentative pour offrir le meilleur soutien qui soit aux entreprises de leurs provinces. Les fonctionnaires fédéraux partagent les occasions d'investissements avec leurs collègues provinciaux (et en même temps avec les provinces qui ne sont pas représentées à la mission) pour ensuite communiquer les renseignements à l'investisseur potentiel.

La présence des représentants provinciaux permet également aux fonctionnaires fédéraux d'avoir accès à leurs réseaux, ce dont ils se réjouissent. Ces derniers sont d'avis que la présence de leurs collègues provinciaux permet une communication plus facile avec les gouvernements des provinces et favorise une meilleure connaissance du milieu environnant.

Habituellement, le client (dans la plupart des cas une société canadienne ou étrangère qui s'intéresse au marché canadien) détermine lui-même s'il désire travailler avec un représentant fédéral, provincial ou avec les deux. Les agents commerciaux fédéraux informent les sociétés canadiennes qu'un représentant provincial peut également leur venir en aide.

Dans certains secteurs, il y a peu de sociétés qui souhaitent investir au Canada, ce qui augmente la compétition pour les parts de marchés. Il est donc possible que les fonctionnaires fédéraux et provinciaux invitent les mêmes sociétés ou investisseurs potentiels. Ainsi, ces sociétés peuvent parfois recevoir, de la part des fonctionnaires canadiens, un très grand nombre d'invitations à des rencontres ou à des activités d'affaires. Une telle situation est très délicate et doit être gérée avec soin. Les représentants de sociétés étrangères ont exprimé quelques inquiétudes à cet égard. Lorsque les représentants provinciaux et fédéraux s'informent mutuellement de leurs activités de promotion, les effets sont minimes; toutefois, les résultats de l'évaluation ont démontré que quelques-uns préfèrent, pour des motifs légitimes, conserver un certain degré de confidentialité quant à leurs activités.

On trouve un autre exemple d'excellentes relations de travail et d'efforts complémentaires sur le programme d'intégration dans les bureaux d'immigration du Québec et les représentants fédéraux dans ce domaine. L'immigration est reconnue comme étant de compétence et de responsabilité partagées entre le Québec et le Canada. Le Québec a établi trois (3) bureaux d'immigration en cohabitation (Hong Kong, Vienne et Damas). Il incombe à ces bureaux de choisir les immigrants pour le Québec; une fois qu'on a accordé à un candidat le droit d'immigrer dans cette province, les fonctionnaires de Citoyenneté et Immigration Canada vérifient sa candidature en vue de son admission au Canada. Ce n'est qu'un exemple de l'excellente complémentarité entre les bureaux d'immigration du Québec et leurs homologues fédéraux. Elle témoigne également d'opérations efficaces et intégrées et de saines relations de travail.

Constatation no. 18

La collaboration entre les représentants fédéraux et provinciaux pour l'organisation de visites des hauts dignitaires provinciaux s'avère efficace et ces visites rehaussent la visibilité du Canada à l'étranger.

La responsabilité première des visites incombe au Canada, mais les représentants fédéraux et provinciaux collaborent étroitement à l'organisation des visites des hauts fonctionnaires provinciaux tels que le premier ministre et les ministres. Toutefois, dans nombre de missions, les représentants provinciaux prennent la tête de l'organisation de telles visites, et feront appel au soutien des fonctionnaires fédéraux, au besoin, pour les visites politiques. On a signalé à l'équipe d'évaluation que lors de quelques visites provinciales, des questions de protocole et de coordination ont causé certains problèmes; toutefois, on continue de perfectionner ces éléments au fur et à mesure que les relations fédérales-provinciales à la mission évoluent et que les gens commencent à se connaître mieux. Les résultats de l'évaluation ont démontré qu'en général, la coordination fédérale-provinciale de l'organisation des visites est efficace.

Dans nombre de missions, on a remarqué que les activités provinciales favorisent le développement de contacts de haut niveau entre le Canada et le pays hôte. La venue de premiers ministres et ministres provinciaux accroît la visibilité du Canada dans les pays visités. Par contre, dans une mission en particulier, les visites provenant d'une province étaient tellement fréquentes qu'elles constituaient une surcharge et excédaient les services de la mission, étant donné les nombreuses demandes de rencontres politiques de haut niveau. Afin de simplifier la tâche et d'offrir les meilleurs services possible aux personnalités politiques et dignitaires en visite, la mission a mis au point des lignes directrices à cet égard afin de réduire la possibilité de telles situations.

4.3 La satisfaction des provinces

Constatation no. 19

Les provinces en cohabitation avec les missions diplomatiques du Canada sont, en général, satisfaites de l'entente.

L'évaluation a porté également sur les préférences des représentants provinciaux qui, à l'heure actuelle, cohabitent avec les missions canadiennes : en général, ceux-ci préfèrent la cohabitation à un bureau autonome.

Il peut arriver que les provinces aient des points de vue contraires à ceux du gouvernement fédéral et qu'elles les expriment à la mission. À bien des égards, les bureaux autonomes peuvent constituer le meilleur choix pour une province étant donné qu'ils ne comportent pas les mêmes défis en matière de politiques, de programmes et de questions administratives. En même temps, les résultats de l'évaluation montrent qu'un bon nombre de missions et de gouvernements étrangers connaissent les différents types d'ententes (autonome, en cohabitation ou contractuelle) et ne semblent pas s'en préoccuper outre mesure.

Constatation no. 20

Les interlocuteurs étrangers sont unanimes : ils voient d'un bon œil les répercussions de la présence des représentants provinciaux sur leurs relations avec le Canada et sur l'image du Canada.

L'évaluation comprenait un bon nombre d'entrevues avec divers interlocuteurs des pays étrangers, notamment des gens d'affaires et des fonctionnaires de leurs ministères des affaires étrangères. Les personnes interviewées connaissent bien les rôles respectifs des représentants fédéraux et provinciaux. Les interlocuteurs étrangers sont unanimes : ils voient d'un bon œil les répercussions de la présence provinciale sur la réputation du Canada puisqu'elle donne une image d'ouverture et de diversité.

Les entrevues avec les fonctionnaires des gouvernements étrangers ont fait ressortir que ces derniers sont ouverts au modèle canadien de cohabitation avec les provinces puisqu'il représente la diversité et la reconnaissance de la présence infranationale; toutefois, ils n'utiliseraient pas un modèle semblable dans leur propre pays.

Ils ont également mentionné que la nature et la portée de la représentation provinciale constituent un atout pour l'image et les intérêts du Canada. Cependant, l'un d'eux a émis une mise en garde : si cette présence augmente de façon importante dans son pays, elle pourrait voiler l'image de marque du Canada ou entraîner une confusion inutile au sein des milieux d'affaires. Par exemple, quoiqu'il existe des exceptions à cette règle, l'Inde restreint désormais officiellement les représentations infranationales autonomes aux villes où le gouvernement central de ladite entité n'a aucune présence diplomatique.

4.4 Enjeux et défis

4.4.1 Équité dans le traitement réservé aux provinces et aux territoires

Constatation no. 21

Bien que ses effets restent difficiles à quantifier avec précision, la présence de représentants provinciaux dans les missions canadiennes ne semble pas avoir d'incidence significative sur les ressources fédérales.

Il s'avère difficile d'évaluer exactement les répercussions qu'a la présence de représentants provinciaux dans les missions canadiennes sur l'utilisation des ressources fédérales. D'une part, comme ces représentants réalisent bon nombre d'activités qui servent les intérêts de leur province dans les pays hôtes, les représentants fédéraux ont plus de temps et d'énergie à consacrer aux autres provinces. D'autre part, la présence des représentants provinciaux tend à faire augmenter le nombre de missions, de visites et d'autres activités liées à cette province, ce qui oblige les missions à accorder plus d'attention aux provinces en cohabitation. Toutefois, selon la plupart des personnes interviewées dans le cadre de l'évaluation, la présence des représentants provinciaux dans les missions n'a pas d'incidence significative sur les ressources fédérales.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, l'évaluation a révélé que le chef de mission et d'autres employés d'une mission canadienne trouvaient excessif l'usage que les représentants d'une province faisaient des ressources de la mission en raison des nombreuses visites ministérielles organisées par leur province. Cependant, le chef de cette mission a directement abordé la question avec les autorités provinciales, et la mission est maintenant dotée en propre de directives bien précises visant à faciliter la planification et l'organisation de ce genre de visites.

Les représentants provinciaux à l'étranger assument les responsabilités liées aux activités de leur province dans le pays hôte, par exemple les visites de leur premier ministre ou de leurs ministres. Les provinces estiment cependant qu'elles devraient recevoir le même soutien de la part des missions canadiennes peu importe si elles sont officiellement représentées dans le pays hôte.

Certaines provinces ont fait savoir que, dans certaines missions, leurs demandes de soutien étaient systématiquement renvoyées à leur représentant par les fonctionnaires fédéraux. Par exemple, lorsque le gouvernement d'une province faisait part d'un projet de visite aux responsables de la mission, ceux-ci transmettaient immédiatement le dossier au représentant provincial.

Les demandes de soutien et de conseils présentées par des entreprises provinciales constituent également un exemple éloquent à cet égard. Apparemment, il est arrivé que la section commerciale d'une mission juge que la prestation de ce type de services incombait au représentant provincial, ce qui n'est pas conforme à l'engagement pris par le gouvernement fédéral en la matière, à savoir offrir à toutes les provinces le même niveau de service, qu'elles aient un représentant sur place ou non. En effet, conformément au PE sur la cohabitation signé par le gouvernement fédéral et les provinces, le gouvernement du Canada doit promouvoir les intérêts des provinces qui ont des bureaux en cohabitation dans les missions canadiennes, notamment lorsqu'elles réclament son soutien et son assistance à des fins pertinentes.

4.4.2 Respect des champs de compétence fédéraux et provinciaux

Constatation no. 22

La grande majorité des activités réalisées par les bureaux provinciaux sont centrées sur le commerce, l'investissement, l'éducation, l'immigration et la culture. Les représentants fédéraux et provinciaux connaissent et respectent leurs champs de compétence respectifs.

Peu de représentations provinciales à l'étranger ont le mandat de discuter de questions politiques avec les autorités du pays hôte. L'une d'elles est le bureau de l'Alberta à l'ambassade du Canada à Washington, qui mène des activités de promotion aux États-Unis. La plupart du temps, les positions mises de l'avant par les représentants provinciaux sont conformes à celles du gouvernement fédéral. Lorsque ce n'est pas le cas, il importe de bien faire comprendre au pays hôte que les représentants provinciaux défendent le point de vue de leur province, pas nécessairement celui du gouvernement du Canada.

Les provinces savent qu'il y a certaines limites à leur capacité de développer des relations avec les pays hôtes à l'échelon ministériel. Les missions respectent le droit des représentants provinciaux à avoir des contacts professionnels avec les responsables de ministères du gouvernement central d'un autre pays qui œuvrent dans des domaines de compétence provinciale (le ministère de l'Éducation, par exemple). L'évaluation a mis au jour un seul cas où le chef de mission s'était opposé à ce qu'un représentant provincial (en cohabitation) ait des rapports directs avec le bureau du protocole d'un gouvernement local (infranational) du pays hôte. Rien n'indique toutefois que ce type de contacts fasse systématiquement l'objet de restrictions.

4.4.3 Protection des renseignements confidentiels dans le cadre du commerce et de l'investissement

Constatation no. 23

Bien que les fonctionnaires fédéraux et provinciaux échangent des renseignements d'intérêt commun, la cohabitation accroît le risque que des renseignements de nature délicate soient transmis par inadvertance aux représentants provinciaux en cohabitation.

D'après les résultats de l'évaluation, les fonctionnaires fédéraux savent que la protection des renseignements confidentiels est de première importance. Lorsqu'un représentant provincial informe un délégué commercial fédéral qu'il s'occupe d'une cible d'investissement ou d'un investisseur potentiel, le représentant fédéral ne doit pas communiquer l'information à d'autres provinces, à moins que l'entreprise en question ne communique directement avec lui parce qu'elle examine la possibilité de pénétrer d'autres marchés canadiens.

L'un des facteurs susceptibles de favoriser la diffusion non souhaitée de renseignements confidentiels relatifs aux investissements des entreprises réside dans la proximité des locaux utilisés par les représentants fédéraux et provinciaux. Les évaluateurs se sont fait dire que, lorsque les bureaux des représentants fédéraux se trouvent tout près de ceux des représentants provinciaux, ces derniers risquent d'entendre des discussions portant sur des sociétés désireuses d'investir dans d'autres provinces. Il peut également arriver qu'un représentant provincial se présente, en passant par le bureau d'un collègue fédéral, à un investisseur qui songe à investir dans une autre province. Si le principe de la cohabitation implique la présence de bureaux fédéraux et provinciaux à l'intérieur d'une même mission, la meilleure formule consiste à aménager les bureaux des représentants provinciaux dans une partie bien distincte de la mission, pas nécessairement très éloignée, mais bien séparée des locaux occupés par la section commerciale fédérale.

La plupart des représentants provinciaux en cohabitation peuvent accéder, tout comme les fonctionnaires fédéraux, au réseau SIGNET, lequel constitue aussi bien un moyen d'intégration qu'un outil de communication indispensable pour les missions. Toutefois, dans certaines missions, les représentants provinciaux reçoivent tous les messages envoyés par le truchement des boîtes de courrier électronique MISSION-TD et *MISSION-TD de notre organisation. Bon nombre de fonctionnaires fédéraux à l'AC et dans les missions se servent de ces boîtes pour transmettre des messages sans savoir que des gouvernements provinciaux (pas tous) y ont accès. Il faut donc faire montre de prudence pour éviter que des renseignements soient communiqués par mégarde à des personnes auxquelles ils ne sont pas destinés. L'accès automatique aux messages envoyés à toutes les missions ou à certaines sections des missions (au moyen des boîtes de courriels MISSION, MISSION-GR, *MISSION-GR, MISSION-TD ou *MISSION-TD, par exemple) accroît grandement le risque de diffusion non intentionnelle de renseignements protégés.

Selon les résultats de l'évaluation, les représentants provinciaux en cohabitation aimeraient pouvoir accéder à des bases de données fédérales telles que TRIO, qui contient des listes de coordonnées d'entreprise ainsi que des renseignements sur les investissements commerciaux. Il convient de souligner que leur accès à de tels renseignements pourrait constituer un avantage indu pour leur province, par rapport aux autres provinces.

4.4.4 Promotion de l'image de marque du Canada et des provinces, et transmission d'un message cohérent

Constatation no. 24

La plupart des provinces font la promotion de l'image de marque du Canada, car elles ont tout intérêt à donner une image positive de notre pays.

D'après les résultats de l'évaluation, les activités des provinces à l'échelle internationale n'ont généralement pas d'incidence connue sur l'image de marque du Canada. En fait, les provinces font preuve de prudence et de tact dans la manière dont elles se présentent à l'étranger. Dans les pays où les provinces ne sont pas bien connues, elles profitent de la bonne réputation du Canada. En effet, notre pays étant bien connu dans le monde, son image de marque leur permet de promouvoir leurs propres intérêts en matière de commerce et d'investissement.

La plupart des provinces représentées à l'étranger concentrent leurs efforts sur l'établissement de liens commerciaux et les activités de même nature, plutôt que sur les relations diplomatiques et la promotion de leur image de marque. Le Québec fait toutefois exception à cet égard : c'est pour lui une priorité de promouvoir son identité et sa culture à l'étranger. Les fonctionnaires des missions fédérales comprennent cette approche car, comme l'a souligné un ambassadeur canadien d'expérience, le caractère distinct du Québec est bien connu.

Rien d'étonnant, donc, à cette conclusion des évaluateurs selon laquelle les représentants des provinces présentent toujours une image favorable du Canada. Les pays hôtes ont jusqu'ici considéré l'approche en question comme un atout qui reflète la diversité et la richesse de la société canadienne.

4.4.5 Satisfaction des besoins provinciaux en matière de représentation

Constatation no. 25

Refuser que des ERP agissent comme représentants provinciaux limite les possibilités des provinces.

Depuis 2000, année où beaucoup d'entre elles ont recommencé à être représentées sur la scène internationale, les provinces ont étudié et mis en œuvre de nouveaux modes de représentation à l'étranger, cherchant une formule souple offrant un bon rapport coût-efficacité. La Colombie-Britannique, par exemple, a choisi d'engager des consultants recrutés sur place pour la représenter. D'autres provinces ont retenu les services de tels consultants à titre de représentants à temps partiel.

À deux exceptions près, le MAECI a adopté une position ferme : les représentants des provinces doivent être des fonctionnaires provinciaux. Dans deux cas, cependant (Taipei et Mumbai), le Ministère a accepté, en raison des circonstances à l'échelle locale, que des employés recrutés sur place (ERP) choisis conjointement par la province et la mission agissent à titre de représentants provinciaux. Ces ERP relèvent de la province, mais travaillent sous la supervision d'un employé canadien de la mission. Ils n'ont pas de statut diplomatique ou consulaire.

En permettant ce genre d'arrangement, le MAECI pourrait inciter les provinces à affermir leur présence è l'étranger. Le Ministère devrait peut-être examiner cette approche dans une perspective plus globale, car elle pourrait constituer une autre façon (rentable, de surcroît) d'accroître la cohabitation.

4.5 Planification financière, budgétisation et mécanismes de contrôle

Constatation no. 26

De grands progrès ont été accomplis dans la simplification et l'amélioration des procédures comptables, mais il reste à en assurer une meilleure compréhension parmi les fonctionnaires fédéraux et les représentants provinciaux en cohabitation dans les missions.

L'évaluation a montré que les mécanismes administratifs et financiers qui régissent les dépenses des représentants provinciaux dans les missions peuvent s'avérer exigeants en main-d'œuvre. Selon l'information recueillie grâce aux entrevues, bien que les provinces en cohabitation partagent le coût des services administratifs des missions, elles doivent quand même affecter près de la moitié des effectifs de leur représentation à l'administration et à la gestion des aspects financiers de leur présence dans le pays hôte. Cette gestion représente également une lourde tâche pour le personnel administratif fédéral des missions. À l'évidence, des améliorations à cet égard pourraient aboutir à une plus grande efficience.

Afin d'accroître l'efficacité des procédures comptables, on a établi un nouveau cadre pour le financement de la cohabitation. La mise en œuvre de ce cadre sera financée à même un compte à fins déterminées (CFD) (aussi appelé « compte d'avances permanentes »). Il n'existe qu'un seul CFD pour toutes les missions où l'on trouve des bureaux provinciaux en cohabitation. Il y a également pour chaque mission deux réserves de fonds par représentation provinciale en cohabitation. L'une d'elles est destinée à couvrir les coûts connus en début d'exercice, et l'autre, les dépenses impossibles à prévoir, notamment les frais pouvant être entraînés par l'exécution des programmes pendant l'année.

Les fonds exigés des provinces pour la cohabitation peuvent être divisés en trois catégories : les coûts initiaux, les montants facturés annuellement et les avances permanentes. Les premiers englobent les frais ponctuels découlant de l'aménagement du bureau provincial, notamment des acquisitions d'immobilisations et de l'hébergement du personnel provincial. Une fois dépensées aux fins prévues les sommes destinées à couvrir les coûts initiaux, on procède à un rapprochement, et les sommes non dépensées sont remises à la province. Les montants facturés annuellement comprennent la part de la province des frais de fonctionnement de la mission, des salaires et les avantages sociaux du personnel administratif et des ERP, de même que des coûts annuels particuliers tels que ceux afférents à la location des bureaux de la mission et aux logements de ses employés ainsi que les frais liés à l'utilisation des systèmes SIGNET et MITNET. Enfin, les avances permanentes couvrent les frais de déplacement, les frais imposés pour les services d'accueil, les frais de téléphonie cellulaire ainsi qu'une commande spéciale à l'usage exclusif de la province. Le compte d'avances permanentes doit être constitué avant l'arrivée des représentants provinciaux à la mission, et il faut s'assurer régulièrement qu'il contient les fonds nécessaires.

Idéalement, tous les frais pouvant être prévus doivent être réclamés d'avance aux provinces en cohabitation pour qu'elles puissent voir à ce que les fonds nécessaires pour l'exercice à venir se trouvent dans leurs comptes. En ce qui a trait aux autres coûts, des relevés mensuels établis selon les activités de programme sont fournis aux provinces, qui regarnissent leur compte en se fondant sur ces relevés. Les fonds sont ensuite déposés dans un compte d'attente géré par l'AC, puis transférés au moyen d'une pièce de journal. Par ailleurs, le MAECI exige que toutes les dépenses de programme s'assortissent d'un numéro de contrôle (soit le numéro qui figure sur les factures présentées à chaque administration provinciale à des fins d'approbation).

D'après les entrevues réalisées, les missions reçoivent les fonds des provinces deux fois l'an. Si le premier versement est souvent effectué en début d'exercice, le second se fait plus tard, ce qui crée deux problèmes. Tout d'abord, les missions doivent avoir recours à une gestion de trésorerie tout au long de l'année pour le financement des programmes provinciaux. De plus, l'exercice étant déjà bien avancé quand elles finissent par disposer de tous les fonds provinciaux, elles risquent de se retrouver avec des sommes non reportables. En effet, comme les missions reçoivent environ 75 % de leur financement en mai, elles ont l'argent nécessaire pour fonctionner jusqu'à la fin décembre.

Les missions doivent communiquer régulièrement avec APD (Secrétariat de la représentation à l'étranger) afin de signaler tout problème (fonds insuffisants pour le paiement des factures liées à la cohabitation) et toute nouvelle activité prévue. En outre, elles ne peuvent effectuer ce paiement avec leurs propres fonds quand l'argent provincial manque. En effet, la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor dispose expressément que les organisations qui partagent des services ne peuvent utiliser leurs propres crédits pour financer les services utilisés par les entités en cohabitation.

Par ailleurs, l'objectif premier des avances permanentes est de faire en sorte que les fonds soient disponibles avant que les dépenses ne soient engagées. APD détermine le niveau de financement requis en coordination avec les missions et les provinces. Or, les missions, dans un esprit de collaboration et pour assurer aux provinces en cohabitation une prestation de services en temps opportun, financent parfois les activités des représentants provinciaux en cohabitation. Il devient alors difficile pour APD d'effectuer le rapprochement des comptes et de brosser un tableau précis aux gouvernements provinciaux concernés lorsqu'il s'agit de demander une augmentation des avances permanentes.

Tant les employés du gouvernement canadien que les représentants provinciaux dans les missions ont fait mention de certains problèmes administratifs. En matière comptable, il y a apparemment deux séries de règles, l'une s'appliquant au personnel du MAECI, et l'autre, aux employés provinciaux. Par exemple, les ERP sont considérés comme des employés fédéraux, mais ceux qui sont engagés par les provinces touchent dans certains cas des indemnités de déplacement établies au taux provincial, plutôt qu'au taux fédéral (le premier étant parfois supérieur, parfois inférieur). De plus, les ERP qui touchent des indemnités selon le taux fédéral reçoivent parfois des sommes plus élevées que les représentants provinciaux. On a également mentionné que les procédures contractuelles appliquées peuvent varier. Les missions ont pris conscience de ces problèmes et déploient des efforts pour uniformiser les procédures financières et contractuelles, tout en veillant à ce qu'elles soient conformes aux politiques du MAECI et du Conseil du Trésor. Si l'on pouvait convaincre les provinces d'adopter les taux fédéraux pour les indemnités de tous leurs représentants en cohabitation dans les missions, le processus s'en trouverait simplifié, et tout le monde y gagnerait.

Il faut établir des directives plus précises, particulièrement en ce qui concerne la délégation de signature prévue aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Comme les provinces possèdent toutes leurs propres procédures et systèmes financiers (lesquels diffèrent parfois de ceux du MAECI), ce sont elles qui vérifient les produits livrables, et le pouvoir de signature visé à l'article 34 est exercé par les agents des finances des missions. La situation est donc telle qu'on fait confiance aux provinces pour l'approbation des factures. Certains de ces agents ont mentionné ne pas se sentir à l'aise d'exercer leur pouvoir de signature en vertu de l'article 34 sans être en mesure de contrôler les dépenses provinciales en raison de l'autonomie des représentants provinciaux, qui relèvent directement de l'administration centrale de leur province.

Les pouvoirs délégués aux représentants provinciaux en cohabitation dans les missions varient d'une province à l'autre. Par exemple, l'Ontario demande à ses représentants de lui soumettre toutes leurs factures qui concernent des activités autorisées afin qu'elles soient approuvées par le gouvernement de la province, ce qui peut en retarder le paiement. Le gouvernement de l'Alberta délègue le pouvoir de signature à ses représentants provinciaux. Nous n'avons cependant pas examiné la situation qui règne au Québec à cet égard. Soulignons toutefois que, dans l'ensemble des missions, les représentants provinciaux signent eux-mêmes leurs autorisations de voyage, selon des plans d'activités préalablement approuvés, ainsi que celles des ERP engagés par leur province.

Les administrations centrales des provinces sont bien conscientes de ces problèmes et collaborent avec le Ministère en vue de leur résolution. Il semble y avoir une bonne communication entre APD (MAECI) et les provinces, et ces dernières comprennent apparemment bien les procédures financières du Ministère Il faudrait cependant préciser davantage les règles et les processus financiers à l'intention des représentants provinciaux.

Les administrations centrales des provinces se disent satisfaites du nouveau cadre de financement, qui représente à leurs yeux une nette amélioration. Le nouveau mode de facturation est fondé sur l'imposition de frais d'utilisation et vise le recouvrement total des sommes dépensées par le MAECI. On facture donc aux provinces des frais pour les services qu'elles utilisent (téléphone, locaux, etc.). Toutefois, les représentants provinciaux dans les missions estimaient que les sommes facturées étaient trop élevées et que les provinces n'en avaient pas pour leur argent. À la suite d'une discussion avec APD sur cette question, il est apparu que cette divergence d'opinions venait du fait que les représentants provinciaux n'étaient pas toujours au courant des questions financières liées à la cohabitation fédérale-provinciale, et ce, en raison de retards dans la communication des détails ou dans la formation relative aux coûts initiaux et aux frais indirects.

On pourrait résoudre les questions du financement et de la facturation en sensibilisant davantage les agents des finances des missions aux questions liées à la cohabitation et en leur donnant une formation relative au nouveau cadre de financement et les nouveaux processus opérationnels. Il faudrait également améliorer la communication entre les missions et APD. À l'heure actuelle, APD affiche les directives pertinentes sur son site Internet et communique par courriel l'information aux administrations provinciales. Nous appuyons ces mesures et recommandons un usage accru des moyens technologiques pour favoriser une meilleure compréhension des règles chez le personnel responsable des finances dans les missions. On pourrait par exemple créer un cours de formation en ligne ou un site Internet interactif portant sur les questions financières et comptables.

La mise en œuvre d'une formation adéquate et l'instauration d'une communication franche et ouverte qui permettra de vérifier si le nouveau mode de fonctionnement est plus efficient peuvent prendre quelques années. Cependant, si l'on constate après deux ou trois ans que ce dernier s'avère trop coûteux et exigeant en main-d'œuvre, le Ministère pourrait offrir deux options aux provinces : assurer elles-mêmes la gestion de leurs finances (les missions ne s'occupant alors que d'ouvrir un compte et de traiter les paiements, le contrôle étant entièrement laissé aux représentants provinciaux et aux administrations centrales provinciales) ou accepter l'intégration complète de cette gestion au système financier des missions, les directives, règles, procédures et contrôle financiers du gouvernement du Canada s'appliquant alors intégralement, notamment en ce qui concerne l'approbation des dépenses provinciales par un fonctionnaire fédéral de rang supérieur au sein de la mission (le délégué commercial principal, p. ex.).

4.6 Clarté des règles et des attentes

Constatation no. 27

Les relations entre représentants provinciaux et fonctionnaires fédéraux dans les missions sont bonnes, mais ces derniers ne connaissent pas tous les politiques et les attentes du MAECI en ce qui concerne ces relations.

Il existe entre les représentants provinciaux et les fonctionnaires fédéraux dans les missions une collaboration fructueuse et des rapports empreints de respect (que ce soit dans un contexte de cohabitation ou quand chaque ordre de gouvernement a ses propres bureaux). Certains représentants fédéraux ont déclaré qu'ils se sentaient mal à l'aise de ne pas bien connaître les politiques et les attentes du MAECI en matière de relations fédérales-provinciales. Ils adoptaient instinctivement une conduite adéquate, mais ils ne savaient pas s'ils répondaient aux attentes du Ministère à cet égard.

L'équipe d'évaluation a appris qu'un chef de mission s'opposait aux actions d'un représentant provincial qui pouvait à ses yeux donner l'impression qu'il dirigeait une mission distincte au sein de la représentation canadienne. Cette situation est défavorable, car elle exacerbe les tensions entre représentants fédéraux et provinciaux.

L'une des raisons pouvant expliquer ces tensions réside dans l'interprétation des politiques et des attentes du MAECI qui concernent la gestion des relations fédérales-provinciales. Ces politiques, de portée générale, ne sont pas normatives et offrent une souplesse qui permet l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. Même si cette souplesse constitue un atout, il conviendrait d'aborder avec les fonctionnaires fédéraux et provinciaux affectés à une mission, au cours des séances préalables et postérieures à l'affectation, les politiques et attentes du Ministère de manière à en assurer une bonne compréhension.

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5.0 Conclusions

D'après l'évaluation, les politiques, pratiques et ententes du Ministère en matière de représentation provinciale en cohabitation sont pertinentes, compte tenu des besoins des provinces. En outre, la cohabitation s'avère également avantageuse pour les provinces, car elle leur donne accès à une expertise sur le plan des affaires internationales.

Les rapports du MAECI avec les provinces (notamment dans le cadre de ses processus de consultation, de ses efforts pour faciliter la représentation des provinces à l'étranger et de ses ententes de cohabitation) servent les priorités du Ministère. Parmi ces dernières, on trouve la promotion, en partenariat avec les Canadiens, des intérêts du Canada à l'échelle internationale ainsi que la défense de ses intérêts commerciaux au pays et l'étranger, en collaboration avec les entreprises et les acteurs canadiens.

Il est intéressant de noter que, d'après les entrevues réalisées pour l'évaluation, on considère que les pratiques du Canada en matière de cohabitation sont novatrices, dénotent de l'ouverture et une volonté d'intégration, et ne sont pas fondées sur une application trop rigide des règles, comparativement à celles d'autres nations aux vues similaires.

Même si elles sont généralement fructueuses, les relations fédérales-provinciales sur la scène internationale posent quelques défis, par exemple en ce qui concerne la prise en compte des intérêts provinciaux dans la gestion et les objectifs des missions. On observe à cet égard une évolution, voire une amélioration de la situation, et cette question est à la base de bon nombre de nos conclusions et recommandations.

Parmi les améliorations possibles, mentionnons la tenue de rencontres régulières avec les provinces afin de favoriser une compréhension réciproque des mandats et objectifs respectifs, ainsi qu'une amélioration des communications et des mécanismes administratifs pour le règlement des questions administratives entre les missions et les provinces. Rappelons que, dans certaines missions, les représentants provinciaux consacrent de toute évidence énormément de temps et de ressources à ces aspects, alors que le personnel administratif fédéral de la mission s'en occupe également.

Il y a une autre question à examiner en matière de cohabitation fédérale-provinciale. On doit en effet se demander si des ERP peuvent agir à titre de représentants d'une province. Cette question en soulève bien d'autres, mais nous nous y limiterons parce que, d'après l'évaluation, elle offre la possibilité d'accroître l'efficience dans le cadre des efforts visant à simplifier les procédures appliquées par les responsables des représentations provinciales dans les missions.

Nous avons également restreint la portée de nos conclusions et les aspects analysés parce que, bien que la cohabitation dans les missions fasse l'objet d'une gestion axée sur le recouvrement des coûts, il n'existe pas de mécanisme efficace permettant de mesurer et de surveiller le rendement des dispositions fédérales visant les représentations provinciales à l'étranger. Un tel mécanisme serait fort utile, car il permettrait aux responsables de recueillir de l'information essentielle qui faciliterait la prise des décisions touchant les points faibles à ce chapitre.

Tout indique que la cohabitation fédérale-provinciale s'avère profitable et qu'il faut maintenir les politiques et pratiques du Ministère en la matière, car elles favorisent grandement la promotion des intérêts et de l'image de marque du Canada à l'échelle internationale, tout en contribuant à l'efficacité des relations fédérales-provinciales dans le cadre des affaires internationales.

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6.0 Recommandations

Recommandation 1 :

Que les missions s'efforcent d'établir un juste équilibre entre l'objectif d'intégration efficace des représentants provinciaux au sein des missions et le respect des mandats et programmes respectifs du gouvernement fédéral et des représentants provinciaux.

Dans la recherche d'un tel équilibre, le MAECI et les missions devraient continuer à privilégier une approche pragmatique plutôt que normative pour les relations entre représentants fédéraux et provinciaux, et faire en sorte que les chefs de mission jouissent d'une marge de manœuvre suffisante pour adapter les directives en fonction des circonstances locales.

Les mesures suivantes devraient être prises afin d'assurer une bonne intégration des représentants provinciaux sur le plan social et professionnel :

  • Les représentants provinciaux devraient participer aux réunions régulières des missions, axées sur des intérêts communs.
  • Les fonctionnaires fédéraux dans les missions, en particulier les délégués commerciaux principaux, devraient déployer plus d'efforts pour créer un esprit d'équipe entre eux et leurs collègues provinciaux grâce à des réunions conjointes, des consultations informelles, des déjeuners de travail et, à l'occasion, des entretiens en personne avec le chef de mission.
  • Les représentants provinciaux devraient être invités aux activités de représentation relatives à des organisations ou à des particuliers qui mènent des activités dans leur province, et encouragées à y collaborer, sauf lorsqu'une telle invitation constituerait une entorse aux principes d'équité et de confidentialité ou quand le nombre d'invités doit être limité.
  • Le MAECI et les provinces représentées à l'étranger devraient examiner la possibilité de participer à des séances de planification des activités et s'informer réciproquement de leur mandat et de leur plan d'activités.

On devrait adopter les mesures suivantes afin d'assurer le respect des mandats respectifs des fonctionnaires fédéraux et des représentants provinciaux dans les missions :

  • Les fonctionnaires fédéraux devraient continuer à fournir le même niveau de service à tous les secteurs d'une province (secteur public et milieu des affaires, par exemple), comme ils le feraient s'il n'y avait pas de représentants provinciaux sur place. Les demandes de service peuvent être renvoyées aux représentants provinciaux, mais cela ne doit pas se faire automatiquement ni devenir une pratique systématique.
  • Les fonctionnaires fédéraux doivent faire preuve de vigilance lorsqu'ils collaborent avec des représentants provinciaux dans des dossiers concernant des débouchés commerciaux ou des investissements potentiels, de façon à assurer un traitement équitable aux autres provinces que ces derniers pourraient intéresser.
  • Dans la mesure du possible, les bureaux provinciaux devraient être adéquatement situés dans les missions, soit à proximité de la section commerciale mais dans une partie distincte de celle-ci.
  • Les représentants fédéraux et provinciaux dans les missions devraient être sensibles à la source d'information et faire preuve de discrétion à son égard.

Recommandation 2 :

Que le MAECI adopte des mesures afin d'accroître la connaissance et la compréhension des rôles et mandats respectifs des représentants fédéraux et provinciaux dans les missions, ainsi que des politiques et procédures qui régissent les relations entre les missions et les représentants des provinces.

  • L'organigramme de chaque mission devrait être conforme aux PE signés, en vertu desquels il ne doit y avoir une voie hiérarchique (mais pas de lien de subordination) qu'entre les représentants provinciaux et les chefs de mission.
  • Dans la mesure du possible, le fonctionnaire fédéral désigné comme représentant principal du Canada au sein des missions doit occuper un rang supérieur d'au moins un échelon à celui des représentants provinciaux.
  • Le MAECI doit veiller à ce que les fonctionnaires fédéraux en poste dans les missions connaissent les politiques et directives qui régissent les relations entre représentants fédéraux et provinciaux.
  • Le Ministère et les missions devraient envisager de joindre au PE, à titre d'annexe, un document expliquant les circonstances et les règles qui régissent les rapports entre les représentants fédéraux et provinciaux à l'échelle locale.
  • Dans le cadre de la préparation à l'affectation dans une mission, on devrait donner une séance de formation sur les relations avec les représentants provinciaux aux fonctionnaires fédéraux qui obtiennent un poste dans une mission où il y a une représentation provinciale (pour les chefs de mission, une formation particulière devrait être élaborée).
  • Le MAECI devrait organiser tous les ans une rencontre avec les provinces afin de discuter des relations entre leurs représentants respectifs dans les missions, en particulier dans le contexte de la cohabitation.
  • Les fonctionnaires fédéraux des missions où il y des représentants provinciaux devraient en informer les entreprises canadiennes afin d'élargir les services offerts à ces dernières.

Recommandation 3 :

Que le MAECI, les provinces et les missions continuent d'améliorer leurs procédures administratives et financières applicables à la cohabitation.

  • Si les changements apportés récemment aux procédures financières applicables en contexte de cohabitation ne suffisent pas pour améliorer de manière appréciable l'efficience au sein des missions, le MAECI devrait songer à offrir deux options aux provinces, soit : 1) assurer elles-mêmes la gestion de leurs finances (les missions ne s'occupant que d'ouvrir les comptes et de traiter les paiements); 2) accepter l'intégration complète de cette gestion au système financier des missions (et donc être assujettie aux règles et procédures financières de même qu'aux processus d'approbation fédérales).
  • Les missions et l'AC du MAECI devraient encourager les provinces à adopter les lignes directrices fédérales relatives aux voyages et, assurément, à l'accueil dans les cas de cohabitation afin de favoriser la compréhension et l'équité parmi les employés des missions.
  • Le MAECI devrait régler la situation relative aux ERP travaillant dans les missions qui sont des employés d'une province ou par rapport auxquels il existe une ambigüité à cet égard (les ERP devant tous être employés par le Canada dorénavant).
  • Au cours de leur préparation à l'affectation dans une mission où une province a des bureaux en cohabitation, les AGC ou les agents des finances devraient, dans la mesure du possible, se rendre dans la capitale de cette province afin d'acquérir une meilleure compréhension des ententes financières entre la province et la mission.
  • Le MAECI devrait examiner la possibilité de louer pour les représentants provinciaux des locaux à l'extérieur de l'édifice principal de la chancellerie quand un manque d'espace risque de retarder la mise en œuvre de l'entente de cohabitation signée avec la province concernée.

Recommandation 4 :

Que le MAECI élabore, après de plus amples discussions au sein du Ministère et avec les provinces et territoires, des indicateurs de rendement objectifs afin de mesurer l'efficacité de ses activités, de façon à assurer une gestion efficace de ses politiques, procédures et programmes liés aux représentations provinciales à l'étranger.

Il convient que les mesures ci-dessous soient mises en œuvre pour cibler les orientations stratégiques essentielles, ou centrales, vis-à-vis des efforts du Ministère pour soutenir les provinces et territoires sur la scène internationale, et s'assurer de leur concours. Au Ministère, PRP et APD pourraient collaborer à l'établissement d'un fonds de renseignements sur le rendement et au suivi des progrès par le truchement, notamment :

  • de la cueillette systématique de données sur les activités ou sur les questions portant sur l'aide apportée par le Ministère aux provinces et aux territoires en matière de représentation (ententes de cohabitation, négociations et consultations);
  • du recensement de tout élément ou problème pouvant nuire à la mise en œuvre réussie du PE;

Périodiquement et dans tous les secteurs de programme, les missions pourraient informer PRD et APD de tout projet de collaboration et de toutes activités communes avec les provinces, de même que de leurs répercussions sur la gestion de la mission ou à l'égard d'enjeux stratégiques importants.

Cette collecte de données ne se veut ni un exercice coûteux, ni un fardeau. Toutefois, il serait utile que le Ministère mesure la nature, la portée et le temps consacré à ses activités liées à la cohabitation. Cela éclairerait par ailleurs le processus décisionnel en ciblant les enjeux ayant contribué, ou encore nui au succès de ses pratiques en matière de cohabitation.

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7.0 Liste des constatations

Constatation 1 :

La pratique de la cohabitation cadre avec l'approche du gouvernement du Canada et du MAECI en ce qui concerne les relations fédérales, provinciales et territoriales abordées dans un esprit de fédéralisme ouvert.

Constatation 2 :

La cohabitation est une pratique pertinente en ce qu'elle offre aux provinces ou aux territoires un réseau international d'expertise, une plateforme sur laquelle asseoir leur présence.

Constatation 3 :

Non seulement la présence des provinces sur un marché leur donne-t-elle un avantage concurrentiel, mais l'ensemble du Canada en profite.

Constatation 4 :

La cohabitation provinciale à l'étranger est un atout de taille.

Constatation 5 :

Si la cohabitation est un atout, sa pratique pose néanmoins un certain nombre de défis.

Constatation 6 :

La cohabitation fédérale-provinciale telle que pratiquée par le Canada est ouverte, inclusive, et innovante par rapport aux systèmes d'autres nations fédérales de même esprit.

Constatation 7 :

Rien n'indique avec certitude que l'absence de cohabitation aurait un effet sur les activités des missions ou sur la représentation provinciale à l'étranger.

Constatation 8 :

Le protocole d'entente (PE) est un outil efficace, quoique limité, pour gérer les relations fédérales-provinciales en matière de cohabitation.

Constatation 9 :

Dans les missions, les voies hiérarchiques et les rapports de subordination sont bien compris et respectés et le CDM les applique avec souplesse.

Constatation 10 :

Les représentants fédéraux et provinciaux sont bien intégrés et entretiennent une saine collaboration.

Constatation 11 :

Les principaux défis des missions : intégrer les représentants provinciaux, susciter un haut niveau de coopération et d'interaction et favoriser l'inclusivité tout en respectant le caractère particulier des programmes fédéraux et provinciaux.

Constatation 12 :

Les fonctionnaires fédéraux et provinciaux collaborent bien, mais parfois, ils doivent réaliser qu'ils représentent des gouvernements distincts et, du même coup, qu'ils doivent respecter la nature particulière de leurs programmes.

Constatation 13 :

Les agents fédéraux prennent bien garde de n'accorder aucun avantage indu en matière de commerce et d'investissements aux provinces sur place, ce qui exige beaucoup d'attention et de vigilance.

Constatation 14 :

Les représentants provinciaux sont inclus dans le plan d'urgence de la mission; toutefois, ils n'ont aucune responsabilité dans les cellules opérationnelles de crise.

Constatation 15 :

L'amélioration de la coordination des priorités et de la planification entre les fonctionnaires fédéraux et provinciaux permet de mieux cerner les occasions de coopération et favorise la synergie.

Constatation 16 :

Il n'existe aucune méthode précise de production de rapports sur les résultats atteints par le programme de cohabitation.

Constatation 17 :

Les fonctionnaires fédéraux et provinciaux à l'étranger se complètent; chacun ajoute ses compétences particulières et renforce la position compétitive du Canada.

Constatation 18 :

La collaboration entre les représentants fédéraux et provinciaux pour l'organisation de visites des hauts dignitaires provinciaux s'avère efficace et ces visites rehaussent la visibilité du Canada à l'étranger.

Constatation 19 :

Les provinces en cohabitation avec les missions diplomatiques du Canada sont, en général, satisfaites de l'entente.

Constatation 20 :

Les interlocuteurs étrangers sont unanimes : ils voient d'un bon œil les répercussions de la présence des représentants provinciaux sur leurs relations avec le Canada et sur l'image du Canada.

Constatation 21 :

Bien que ses effets restent difficiles à quantifier avec précision, la présence de représentants provinciaux dans les missions canadiennes ne semble pas avoir d'incidence significative sur les ressources fédérales.

Constatation 22 :

La grande majorité des activités réalisées par les bureaux provinciaux sont centrées sur le commerce, l'investissement, l'éducation, l'immigration et la culture. Les représentants fédéraux et provinciaux connaissent et respectent leurs champs de compétence respectifs.

Constatation 23 :

Bien que les fonctionnaires fédéraux et provinciaux échangent des renseignements d'intérêt commun, la cohabitation accroît le risque que des renseignements de nature délicate soient transmis par inadvertance aux représentants provinciaux en cohabitation.

Constatation 24 :

La plupart des provinces font la promotion de l'image de marque du Canada, car elles ont tout intérêt à donner une image positive de notre pays.

Constatation 25 :

Refuser que des ERP agissent comme représentants provinciaux limite les possibilités des provinces.

Constatation 26 :

De grands progrès ont été accomplis dans la simplification et l'amélioration des procédures comptables, mais il reste à en assurer une meilleure compréhension parmi les fonctionnaires fédéraux et les représentants provinciaux en cohabitation dans les missions.

Constatation 27 :

Les relations entre représentants provinciaux et fonctionnaires fédéraux dans les missions sont bonnes, mais ces derniers ne connaissent pas tous les politiques et les attentes du MAECI en ce qui concerne ces relations.

8.0 Liste des recommandations

Recommandation 1 :

Que les missions s'efforcent d'établir un juste équilibre entre l'objectif d'intégration efficace des représentants provinciaux au sein des missions et le respect des mandats et programmes respectifs du gouvernement fédéral et des représentants provinciaux.

Recommandation 2 :

Que le MAECI adopte des mesures afin d'accroître la connaissance et la compréhension des rôles et mandats respectifs des représentants fédéraux et provinciaux dans les missions, ainsi que des politiques et procédures qui régissent les relations entre les missions et les représentants des provinces.

Recommandation 3 :

Que le MAECI, les provinces et les missions continuent d'améliorer leurs procédures administratives et financières applicables à la cohabitation.

Recommandation 4 :

Que le MAECI élabore, après de plus amples discussions au sein du Ministère et avec les provinces et territoires, des indicateurs de rendement objectifs afin de mesurer l'efficacité de ses activités, de façon à assurer une gestion efficace de ses politiques, procédures et programmes liés aux représentations provinciales à l'étranger.

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9.0 Réaction et plan d'action de la direction

Tableau 1 : Réaction et plan d'action de la direction
RecommandationRéaction et plan d'action de la directionCentre de responsabilitéÉchéancier
Recommandation 1 :

Que les missions s'efforcent d'établir un juste équilibre entre l'objectif d'intégration efficace des représentants provinciaux au sein des missions et le respect des mandats et programmes respectifs du gouvernement fédéral et des représentants provinciaux.

PFM est d'accord avec cette recommandation ainsi que les neuf sous-recommandations. Celles-ci devront être mises en œuvre par les missions.

PRP fera parvenir un message aux missions où des représentants provinciaux partagent des locaux pour les informer des résultats de l'évaluation et pour les consulter au sujet de la nouvelle série de lignes directrices et des meilleures pratiques proposées concernant les relations avec les représentants provinciaux cooccupants, en se fondant sur les résultats de l'évaluation.

Les nouvelles lignes directrices et les meilleures pratiques proposées seront par la suite examinées par le Conseil de gestion des missions du MAECI avant de les communiquer à l'ensemble des missions.

APD est d'accord avec la sous-recommandation relative à l'emplacement des bureaux des délégations provinciales dans la mission; ceux-ci seront assujettis à la disponibilité des locaux et à la volonté des provinces de s'acquitter des dépenses supplémentaires afférentes ainsi que celles liées aux déménagements, le cas échéant.

PRP/ APD/ missionsNovembre 2009 : Message aux missions

Janvier 2010 : Examen des nouvelles lignes directrices par le Conseil de gestion des missions.

Printemps 2010 :

Nouvelles lignes directrices

Recommandation 2 :

Que le MAECI adopte des mesures afin d'accroître la connaissance et la compréhension des rôles et mandats respectifs des représentants fédéraux et provinciaux dans les missions, ainsi que des politiques et procédures qui régissent les relations entre les missions et les représentants des provinces.

PFM est d'accord avec la recommandation 2 ainsi que les sept sous-recommandations. Plan d'action similaire à la recommandation 1. PRP informera les missions des recommandations, notamment de la nécessité d'ajuster les organigrammes, le cas échéant. PRP renouvellera ses efforts en vue d'offrir, en collaboration avec CFSI et CFSD, des séances d'information pour tous les agents qui partent en affectation dans des missions où la cohabitation existe, et les CDM, en tenant compte des contraintes en matière de ressources et du nombre limité de missions directement concernées.

De nouvelles lignes directrices seront diffusées au printemps 2010. PRP traitera de ces questions avec les provinces à la réunion annuelle déjà prévue (détails au prochain par.). Nous demanderons aux missions de nous fournir un document d'information sur le contexte local et les règles entourant les prochains PE, qui pourrait être ajouté sous forme d'annexe.

Dans le passé, APD a tenu avec PRP des réunions annuelles et organisé des visites bilatérales avec les provinces, et il continuera de le faire. Notre prochaine réunion annuelle (cet été/automne) avec l'ensemble des provinces fera la promotion d'une normalisation des processus administratifs en matière de finances. APD s'assurera que les prochains PE comprendront un résumé clair de la responsabilité (financière et autre) des clients pour les cas où ils opteraient de cesser la cohabitation avec le MAECI. APD, après consultation d'AID/AIS, fournira des lignes directrices (d'ici la fin de l'exercice) résumant les possibilités et les restrictions liées aux différentes demandes en matière de TI, à l'Administration centrale et à l'étranger, relatives à la cohabitation.

PRP/ APD/ CFSI/ CFSD/ missionsNovembre 2009 : Message aux missions

Printemps 2010 :

Nouvelles lignes directrices

Octobre 2009 :

Premières consultations annuelles avec les provinces sur la cohabitation

Hiver 2010 :

Planification des séances d'affectation préalables à l'affectation avec CFSD et CFSI

Avril-Juin 2010 :

En accord avec CFSI et CFSD, premières consultations préalables à l'affectation

Recommandation 3 :

Que le MAECI, les provinces et les missions continuent d'améliorer leurs procédures administratives et financières applicables à la cohabitation.

APD - Nous continuerons de surveiller l'incidence du nouveau cadre de financement; toutefois, il nous faut continuer de chercher un équilibre entre les considérations pratiques liées à l'administration et les exigences juridiques (p. ex., la Loi sur le MAECI, la Loi sur la responsabilité financière, la Loi sur la gestion des finances publiques, les conventions de Vienne, etc.) Les exigences juridiques pourraient empêcher la dévolution aux provinces de l'ensemble de la responsabilité financière en matière de cohabitation, et des enjeux politiques pourraient faire en sorte que les provinces n'adoptent pas les normes fédérales.  Par conséquent, nous nous attendons à ce que le régime hybride se poursuive.

Pour ce qui touche la complexité des dispositions financières, la plupart des commentaires portaient sur les procédures provinciales découlant de leurs propres dispositions en matière de cohabitation. Des limites sont clairement établies quant à notre capacité de changer la réglementation financière des provinces. Néanmoins, nous continuerons de promouvoir des processus administratifs simplifiés en matière de finances et les avantages, pour nos partenaires, de les adopter. Nous avons réalisé des progrès à ce chapitre, mais il est peu probable que l'ensemble des provinces accepteront d'adopter l'intégralité des normes fédérales.

Le MAECI s'efforce également d'éliminer l'ambiguïté relative au statut des employés recrutés sur place en régularisant le statut des employés travaillant pour les délégués provinciaux, lorsqu'il y avait ambiguïté. Du point de vue légal et en vertu du droit international, ils sont des employés fédéraux. Tous les nouveaux postes d'ERP sont établis au titre d'employés fédéraux, et on tente actuellement de convertir les postes d'ERP d'Immigration Québec restants en poste d'ERP fédéraux.

Les procédures relatives à la location de bureaux de fonction diplomatique à l'extérieur de la chancellerie sont maintenant en place.  (p. ex., le cas du Québec à Damas)

APD/ missionsPermanent
Recommandation 4 :

Que le MAECI élabore, après de plus amples discussions au sein du Ministère et avec les provinces et territoires, des indicateurs de rendement objectifs afin de mesurer l'efficacité de ses activités, de façon à assurer une gestion efficace de ses politiques, procédures et programmes liés aux représentations provinciales à l'étranger.

Comme le souligne avec raison le rapport, les relations fédérales-provinciales sont de nature qualitative et politique. Par conséquent, les indicateurs devraient être qualitatifs. Au titre de première étape, les missions seront invitées à faire rapport de manière soutenue à PRP de toute question ou de toute activité jugées pertinentes. Un agent de PRP sera chargé de faire le suivi de ces questions. PRP proposera un processus annuel par lequel les missions feront rapport sur les relations fédérales-provinciales; le point de vue des provinces sera également sollicité. Un questionnaire à l'intention des missions et des provinces sera élaboré. Ce processus sera lié de près au processus de consultations annuelles avec les provinces sur les dispositions en matière de cohabitation.PRP/ missionsNovembre 2009 :

Message aux missions; les missions sont invitées à faire rapport de manière soutenue

Février 2010 :

Élaboration d'un questionnaire à l'intention des missions et des provinces

Février-Mars 2010 :

Consultation des missions et des provinces

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Notes :

1 Mandat de PRP, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, 2009.

2 APD est responsable 1) d'offrir une orientation stratégique et de planifier la prestation de services communs à l'intention des ministères partenaires et des représentants en cohabitation au sein des missions diplomatiques canadiennes; 2) de coordonner et de soutenir la mise en œuvre du cadre de gestion de la croissance au sein des missions; 3) d'élaborer et de négocier les PE avec les ministères partenaires sur les services offerts y compris la définition des rôles, les responsabilités et les obligations, les normes de service pour les services fournis et les accords financiers; 4) de recouvrer les coûts auprès des ministères partenaires et des représentants en cohabitation et de redistribuer les fonds recouvrés aux centres de fonds appropriés au sein du Ministère.

3 Par représentation officielle on entend l'établissement de bureaux qui reçoivent un budget des gouvernements provinciaux, défendent les intérêts des gouvernements provinciaux et travaillent au nom des gouvernements provinciaux dans le pays hôte à plein temps.

4 Yukon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, Saskatchewan, Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse et Île-du -Prince-Édouard.

5 Mandat de PRP, « Un fédéralisme d'ouverture voudra dire : tirer parti de l'expérience et du savoir-faire que les provinces et les territoires peuvent apporter au dialogue national; respecter les champs de compétence des provinces; circonscrire le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral; assurer la pleine collaboration du gouvernement du Canada avec les autres ordres de gouvernement, tout en en clarifiant les rôles et les responsabilités de chacun. » Cabinet du Premier ministre, 21 avril 2006. (Allocution du Premier ministre Stephen Harper, Montréal, Québec). Le Premier ministre fait la promotion du fédéralisme d'ouverture, consulté le 15 mai 2009.

6 Incluant des entrevues aux sièges auprès d'agents s'occupant des aspects de gestion en matière de cohabitation ou bien d'activités directement reliées à la cohabitation et ayant l'expérience des rapports avec la représentation provinciale à l'étranger. Les agents sondés représentaient différents intérêts - commerce, investissement, zones géographiques, grandes sociétés. Ces entrevues comprennent également celles réalisées auprès de CIC ainsi que dans les bureaux provinciaux actifs à l'étranger.

7 Rapport ministériel sur le rendement, 2007-2008, Affaires étrangères et Commerce international, Ottawa, Canada.

8 Examen des bureaux de l'Alberta à l'étranger, 2008.

9 Recherche bibliographique annotée interne, 2008.

10 Dans quelques PE, les rapports de subordination sont décrits de façon différente. À titre d'exemple, le PE Alberta (Alb.) Séoul (1993) stipule que le représentant de l'Alberta est responsable devant son gouvernement; toutefois, il exerce ses fonctions sous la direction du CDM par le biais du gestionnaire de programme correspondant. Quant au PE Alb. Londres de 2003, là encore le représentant de l'Alberta est responsable devant son gouvernement, mais il exerce ses fonctions en étroite collaboration avec le DCP à la mission. Dans le PE Ontario (Ont.) Londres de 2005, il est prévu que le représentant relève du gouvernement ontarien et qu'il exerce ses fonctions en étroite collaboration avec le DCP; toutefois, il n'occupe aucun poste au sein de l'organisation de la mission.

11 Ce sentiment d'isolement est encore plus présent dans quelques missions où les bureaux des représentants provinciaux sont éloignés des sections qui les concernent -- telles que la section du commerce et des investissements.

12 À titre d'exemple : des invitations à des réunions, des déjeuners d'affaires, des consultations auprès des collègues provinciaux, des rencontres en personne avec le CDM (dans les missions de grande taille).

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-11-22