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Évaluation sommative du modèle de gouvernance pour appuyer les missions à l'étranger

Décembre 2009

(Version PDF, 398 ko) *

Table des matières

Abréviations, acronymes et symboles

AAC
Agriculture et agroalimentaire Canada
AAP
Architecture des activités de programme
AC
Administration centrale
ACDI
Agence canadienne de développement international
ACIA
Agence canadienne d'inspection des aliments
AGC
Agent gestionnaire consulaire
APD
Secrétariat de la représentation à l'étranger
ARC
Agence du revenu du Canada
ASD
Direction générale de l'innovation et du service à la clientèle des missions
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
ASPC
Agence de santé publique du Canada
BSD
Budget supplémentaire des dépenses
Cadre du changement
Cadre de planification et de gestion des changements dans le réseau des missions
CDM
Chef de mission
CFP
Commission de la fonction publique
CGM
Comité de gestion de la mission
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
Conseil des SMA
Conseil des sous-ministres adjoints sur les services communs à l'étranger
CORA
Comité de la représentation à l'étranger
CPPC
Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts
CSR
Centre des services régionaux
DG
Directeur général
DMC
Sous-comité des sous-ministres chargés de la représentation à l'étranger (DMC)
DPF
Dirigeant principal des finances
EC
Employés canadiens
ERP
Employés recrutés sur place
FSCE
Frais de services communs à l'étranger
GC
Gouvernement du Canada
GRC
Gendarmerie royale du Canada
GTISCE
Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger
ICASS
International Cooperative Administrative Support Services system
MAECI 
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MDN
Ministère de la Défense nationale
MJA NR
Mise à jour annuelle des niveaux de référence
OSC
Organisme de services communs
PE interministériel
Protocole d'entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l'étranger
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
RNCan
Ressources naturelles Canada
RPP
Rapport sur les plans et les priorités
SC
Santé Canada
SCE
Services communs à l'étranger
SM
Sous-ministre
SPI
Secteur de la plateforme internationale
TBS
Secrétariat du Conseil du Trésor
TC
Transports Canada
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
UAP
Unité d'appui au programme
ZIE
Direction de l'évaluation, MAECI

Remerciements

L'évaluation a été préparée par ZIE, en collaboration avec Steve Mendleson et Lana Daxtator de Goss Gilroy Inc., qui ont fourni leur expertise technique. L'équipe d'évaluation aimerait exprimer sa sincère gratitude à tous ceux et celles qui ont fourni du temps, des efforts et des conseils techniques pour réaliser cette évaluation. Nous aimerions remercier tout particulièrement les représentants des ministères partenaires de leur généreuse participation à la préparation du présent rapport.

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Résumé

Ce rapport présente une évaluation sommative du modèle de gouvernance pour les activités et l'appui au réseau des missions à l'étranger (services communs à l'étranger), effectuée pendant la période d'avril à août 2009. L'objectif consistait à évaluer la pertinence et le rendement du modèle de gouvernance actuel.

Services communs : un aperçu

Dans le cadre des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Loi sur le MAECI), le ministre du MAECI dirige les relations diplomatiques et consulaires du Canada et assure la gestion des missions diplomatiques et consulaires du Canada. Aux termes de la Loi sur le MAECI et de la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs, le Ministère a pour mandat de gérer l'acquisition de biens, de services et de biens immobiliers pour les missions à l'étranger. À cette fin, le MAECI maintient un réseau de missions, qui sont considérés comme des biens appartenant au gouvernement. Le réseau de missions permet au gouvernement du Canada (GC) d'atteindre ses priorités internationales et d'appuyer les objectifs de la politique internationale et les programmes des autres ministères, sociétés d'État et gouvernements provinciaux.

Les services communs sont définis comme étant les infrastructures, le personnel et les services nécessaires pour assurer la représentation du Canada à l'étranger; ils comprennent notamment la fourniture et l'entretien de locaux à bureaux, de résidences officielles et de logements pour le personnel; l'embauche et l'appui aux employés recrutés sur place (ERP); la gestion des finances et du personnel; l'administration des marchés de service; et la gestion de l'information et des technologies de l'information, de la sécurité et des services de transport.

Aux termes de la Politique du CT sur les services communs, le MAECI facture les partenaires pour la prestation de services communs.

Le Secteur de la plateforme internationale (SPI) du MAECI, créé le 1er avril 2008, est un guichet unique pour la prestation de services communs à tous les ministères opérant dans le cadre diplomatique et consulaire. Le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) du SPI est chargé de coordonner la gouvernance des activités et l'appui au réseau de missions à l'étranger. La structure de gouvernance est constituée des représentants des partenaires et elle comprend plusieurs comités qui forment deux volets : un volet interministériel et un volet du MAECI.1 Le volet interministériel est chargé de superviser la prestation de services communs et le processus de recouvrement des coûts et de conseiller le MAECI sur les décisions à prendre. Le volet du MAECI est chargé de gérer et de superviser les activités et d'appuyer le réseau des missions à l'étranger.

Objectifs de l'évaluation et approche

Cette évaluation avait pour objectif d'évaluer la pertinence et le rendement du modèle de gouvernance en place. La capacité du modèle de gouvernance a été examiné afin de s'assurer que la prestation des services communs est efficace, adaptée et de grande qualité. Le cadre de coordination pour la planification et la gestion du changement a également été examiné afin de déterminer la mesure dans laquelle il appuie l'obtention des résultats escomptés. L'approche comprenait un examen des documents, des entrevues avec les présidents et les membres des comités de gouvernance des SCE, les fournisseurs de service du SPI, les partenaires externes et internes du MAECI, et une comparaison internationale avec le International Cooperative Administrative Support Services System (ICASS) utilisé par le gouvernement américain pour fournir des services de soutien opérationnel.

Limites de l'examen

L'évaluation portait sur l'efficacité de la structure de gouvernance de l'AC et de son interface avec la structure de gestion du SPI de l'AC. En ce qui concerne l'interface avec le SPI, l'évaluation s'est limitée à obtenir de la rétroaction des répondants clés et n'a pas évalué l'efficacité des pratiques et des activités de gestion du SPI. Le Bureau du dirigeant principal de la vérification du MAECI effectue actuellement un examen préliminaire de la structure de gouvernance du Ministère.

L'efficacité du niveau de gouvernance de la mission, de la direction ou de la prestation de services n'a pas été évaluée dans le cadre de cette évaluation, ni le niveau de satisfaction des partenaires externes ou internes de la mission. Aucune mission n'a été visitée et par conséquent, aucune entrevue n'a été effectuée auprès des chefs de mission (CDM), des agents-gestionnaires consulaires (AGC) ou des représentants des clients dans les missions. Toutefois, d'anciens CDM figuraient parmi les répondants clés interrogés pour l'évaluation.

Principales constatations

Pertinence

  • Il y a eu une nette amélioration des efforts visant à répondre aux priorités du MAECI et du gouvernement dans le cadre de la structure de gouvernance. La structure a également favorisé l'intégration des besoins des autres ministères aux activités de planification, de ressourcement et d'appui au réseau par le MAECI. Toutefois, certains partenaires externes et internes ont indiqué qu'ils aimeraient être mieux informés des priorités gouvernementales en matière de politique internationale, et plus particulièrement les pays concernés, afin de les aider dans la planification/l'établissement de leurs besoins en matière de services communs à l'étranger.
  • Au niveau opérationnel, les partenaires externes sont généralement satisfaits des processus établis dans le cadre de gestion du changement pour s'assurer de répondre aux priorités pangouvernementales. On a souligné particulièrement l'efficacité et l'utilité de la réunion consultative annuelle à laquelle tous les partenaires et intervenants peuvent participer et qui donne l'occasion aux partenaires de discuter et de fournir de la rétroaction par l'intermédiaire du GTISCE, et, au besoin, du Comité des opérations des missions.
  • Le Comité de la représentation à l'étranger (CORA), du groupe du Comité de gouvernance des SCE du MAECI, joue également un rôle clé dans l'examen des résultats des changements de postes proposés et examinés à la réunion consultative annuelle. Tous les intervenants ont souligné le rôle très important du CORA et ont exprimé leur gratitude pour l'analyse très détaillée des demandes de changement de postes qu'il a effectuée.
  • Les structures de gouvernance et de gestion du SPI pour les activités et l'appui au réseau des missions sont conformes à la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs et harmonisées aux objectifs stratégiques du GC.

Rendement

1. Surveillance adéquate

  • En général, la structure de gouvernance du réseau à l'étranger fonctionne bien, et elle est coordonnée à la structure de gestion du SPI, même si celle-ci n'est en place que depuis peu. L'équipe de gestion a cependant constaté que la structure est complexe, et n'est pas toujours bien comprise par les partenaires internes et externes. Une structure simplifiée ainsi que de meilleures communications contribueraient à améliorer l'efficacité opérationnelle.
  • Les deux principaux instruments de politique utilisés par les comités interministériels, le PE et le cadre de gestion du changement, fournissent une base solide à la coordination pangouvernementale au niveau opérationnel.
  • Les intervenants sont satisfaits de la structure de gouvernance et estiment qu'elle est une nette amélioration, comparativement à l'appui fourni au réseau précédemment. La structure de gestion du SPI et les autres mécanismes de supervision ministériels et centraux assurent une surveillance adéquate et efficace de la prestation des services communs.
  • Un cadre de rendement ministériel pour le secteur a été élaboré et mis en oeuvre; toutefois, le cadre de rendement des différentes directions du SPI et les normes de prestation de services au niveau de la mission en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre, ce qui a eu une incidence sur la capacité du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) de faire rapport sur les résultats obtenus et de déterminer la valeur exacte des services fournis.

2. Atteinte des résultats escomptés

  • L'actuelle structure de gouvernance pour appuyer le réseau de missions à l'étranger a contribué à une meilleure coordination pangouvernementale, à plus de clarté et de transparence en matière de coûts, et à l'amélioration de la capacité de répondre aux besoins des partenaires et des clients en plus d'avoir contribué à atteindre l'objectif visant à fournir des services communs de grande qualité.
  • Des problèmes techniques, de financement et d'autres problèmes ont retardé la mise en oeuvre de l'outil automatisé d'établissement des coûts. Le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) continue donc d'utiliser une approche semi-automatisée pour l'établissement des coûts et les partenaires n'ont pas accès à un outil qui répond à leurs besoins. L'outil devrait être opérationnel pour l'exercice 2010-2011.

Principales forces de la structure de gouvernance :

  • Les ministères et organisations partenaires ont indiqué qu'ils participent maintenant davantage à la prise de décisions et croient pouvoir l'influencer. Ces décisions portent sur le nombre de postes et de placements dans les missions.
  • Le nouveau PE est un solide point de départ pour attribuer les responsabilités et définir le rôle du SPI sur le plan de la prestation des services communs.

Certains points devraient être améliorés :

  • Certains intervenants internes et externes n'ont pas une compréhension suffisante du rôle et du fonctionnement des divers comités de gouvernance. Il faudrait clarifier la structure, le rôle et les responsabilités des divers comités et améliorer les communications à cet égard.
  • Par exemple, plusieurs intervenants externes et internes ont indiqué ne pas savoir exactement quels points devraient être discutés par quel comité et à quelle étape du processus, et ne savent pas quel comité contribue à la prise de décision. Même si l'une des responsabilités du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) consiste à cerner les problèmes et à les renvoyer aux comités de plus haut niveau, les critères sur lesquels SPI/APD se fondent pour le faire devraient être plus clairs. Certains efforts ont été fournis pour élaborer un ordre du jour unifié pour les comités de gouvernance.
  • Le constant roulement des membres des comités de gouvernance et des dirigeants contribue au manque de compréhension de la structure. Il faudrait donc clarifier les rôles et les mandats et fournir de façon continue de la formation et des renseignements sur la structure de gouvernance.
  • Les intervenants externes du MAECI estiment qu'il faudrait établir un dépôt central pour y verser les ordres du jour, procès-verbaux, et décisions prises par chacun des comités. Selon ADP, si un dépôt central était créé, des ressources additionnelles seraient nécessaires pour traduire les documents dans les deux langues officielles.
  • Même si les partenaires peuvent exercer une certaine influence sur la prise de décisions par l'intermédiaire des comités interministériels et en étant représentés au Comité des opérations (ACDI et CIC seulement), c'est le MAECI qui prend les décisions relatives aux politiques, à l'affectation des ressources et à la gestion de l'appui au réseau. Les intervenants externes doivent donc faire un suivi auprès des comités du MAECI à divers niveaux pour s'assurer que leurs préoccupations sont prises en compte quand vient le temps de prendre les décisions finales.
  • L'équipe d'évaluation a aussi observé que la structure est complexe et que beaucoup de temps et de ressources sont consacrés aux réunions, souvent à des fins d'échange d'information, et qu'elles ne sont pas forcément axées sur la prise de décision. À la suite de notre analyse, nous avons conclu que la structure devrait être revue et simplifiée.

3. Satisfaction des partenaires

  • Les partenaires du MAECI ont noté une amélioration de leur capacité d'influencer la prise de décision concernant la prestation de services communs, comparativement aux années précédentes; toutefois, certains partenaires ont indiqué qu'ils ne comprenaient pas suffisamment les processus décisionnels et le rôle précis qu'ils doivent jouer à cet égard.
  • Les ministères partenaires apprécient l'amélioration des relations avec les clients grâce aux efforts du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et à la nouvelle structure de gouvernance. L'équipe d'évaluation a toutefois remarqué que le niveau de satisfaction du MAECI est inférieur à celui des partenaires externes.
  • De nombreux mécanismes de règlement des différends sont en place dans les missions et à l'Administration centrale. Ils semblent efficaces pour régler les problèmes et répondre aux préoccupations concernant la prestation de services communs aux clients/partenaires à l'AC.

4. Efficacité

  • Le rôle des comités de gouvernance afin de s'assurer que les ressources pour les services communs sont harmonisées aux priorités varie en fonction de la nature des coûts. Par exemple, les comités de gouvernance n'ont pas vraiment de rôle à jouer dans la prise de décisions relatives aux ressources internes allouées pour doter les postes du SPI à l'AC. Les comités de gouvernance examinent la base de recouvrement des coûts pour les services fournis par le MAECI; une fois cette base déterminée, les coûts facturés à chaque ministère sont établis en fonction du nombre d'employés canadiens et d'employés recrutés sur place en affectation dans chaque mission par chaque ministère client. Le Conseil du Trésor accorde une allocation globale au MAECI pour défrayer les coûts établis historiquement en ce qui concerne la location, l'achat ou la construction de biens immobiliers. Un comité interministériel de sous-ministres adjoints (SMA) examine les nouveaux achats de biens immobiliers de chacune des missions et conseille le SMA du SPI.
  • La plupart des intervenants, externes et internes, croient que la direction du SPI, les comités de gouvernance des SCE et les équipes de gestion des missions fournissent de bons efforts pour s'assurer que les ressources pour la prestation de services communs sont affectées de la façon la plus efficiente et la plus appropriée que possible.
  • Les ministères partenaires estiment qu'ils reçoivent plus de services de soutien opérationnel pour leur argent qu'auparavant. Il est toutefois difficile pour les partenaires et le SPI d'évaluer le meilleur rapport coût/efficacité. Il est essentiel que le SPI et les partenaires fassent un suivi adéquat des données financières et des données sur le rendement.
  • La capacité du MAECI/SPI de continuer à fournir des services communs pour répondre aux besoins croissants des partenaires/clients dans le cadre de la structure de coûts actuelle préoccupe les partenaires internes et externes, de même que les représentants du SPI et du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD). La capacité des ressources internes du SPI de gérer la charge de travail de plus en plus importante est aussi une préoccupation.

Comparaison avec le système américain International Cooperative Administrative Support Services (ICASS)

Dans d'autres pays, la prestation de services communs varie considérablement. Le système américain ICASS est celui avec lequel il est le plus facile d'établir des comparaisons, puisqu'il porte sur une organisation déterminée qui administre et gère des services communs pour l'ensemble du gouvernement. Même si l'approche ICASS ne permet pas nécessairement d'utiliser les ressources pour la prestation de services communs de façon plus efficiente, comparativement à l'approche du MAECI/SPI, sa structure décisionnelle semble plus rationalisée et nécessiter une structure de comité moins complexe. Il faut toutefois souligner que le ICASS ne traite que les coûts opérationnels réguliers des missions et ne traite pas les coûts liés aux biens immobiliers, à la TI et à la sécurité, qui représentent une large proportion des dépenses d'une mission.

Recommandations

Recommandation no 1 : Clarifier la structure décisionnelle

Le SPI devrait revoir sa structure décisionnelle et s'assurer que les rôles et les responsabilités sont clairs, et que les processus décisionnels sont bien définis. Dans le cadre de cet examen, le SPI devrait examiner les possibilités de simplification, surtout pour les clients.

Le SPI devrait documenter et diffuser la structure, les rôles, les responsabilités, les pouvoirs et les liens des divers comités de la structure de gouvernance.

Recommandation no 2 : Cadre d'établissement des coûts des SCE

Le SPI devrait lancer un examen du cadre d'établissement des coûts tel que demandé par le CT pour s'assurer que les frais facturés pour la prestation de services communs sont suffisants pour couvrir tous les services communs fournis ainsi que les futures augmentations de coûts. Le SPI devrait en outre s'assurer que l'outil automatisé d'établissement des coûts sera mis en oeuvre le plus rapidement possible.

Recommandation no 3 : Répertoire des SCE

Le SPI devrait diffuser, à un seul endroit, un document détaillant les coûts respectifs des services communs disponibles ou susceptibles de l'être, la base à partir de laquelle ils ont été établis ainsi que les normes de prestation de services convenues (une fois élaborées).

Recommandation no 4 : Financement des SCE

Le SPI doit clarifier et documenter les critères utilisés pour l'affectation du financement des frais de services communs à l'étranger (FSCE) et le niveau des postes FSCE qui ont été créés aux termes de la politique sur les FSCE.

Recommandation no 5 : Stratégie de communication

Le SPI devrait mettre en oeuvre une stratégie de communication pour s'assurer que toute l'information pertinente sur les politiques, les procédures, les structures et autres communications pertinentes pour les partenaires est disponible en temps opportun et dans un format approprié.

Recommandation no 6 : Gestion du rendement

Le SPI devrait élaborer des normes de prestation de service qui serviraient de base à la mesure du rendement. De même, des cadres de gestion du rendement pour chacune des directions du SPI et pour chaque mission devront être élaborés et mis en oeuvre.

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1.0 Introduction

Le présent rapport contient les résultats, conclusions et recommandations découlant de l'évaluation sommative du modèle de gouvernance du MAECI pour appuyer le réseau des missions à l'étranger. Conformément à la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur l'évaluation, qui exige une couverture totale des dépenses de programmes directes sur un cycle de cinq ans, la Direction de l'évaluation (ZIE) a élaboré un plan d'évaluation quinquennal (2008-2013) et l'exigence d'effectuer la présente évaluation y figurait.

1.1 Contexte : le MAECI appuie le réseau des missions à l'étranger

Le ministère des Affaires étrangères (MAECI) veille à faire protéger les intérêts du Canada, la sécurité et la prospérité des Canadiens et à faire progresser les valeurs canadiennes de liberté, de démocratie, de droits de la personne et de primauté du droit. Le MAECI vise à atteindre trois objectifs stratégiques : le programme international du Canada, les services internationaux destinés aux Canadiens, et la plateforme internationale du Canada.

Le troisième résultat stratégique est lié aux obligations du Ministère, énoncées dans la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Loi sur le MAECI). La Loi sur le MAECI confère au ministre des Affaires étrangères des pouvoirs et des fonctions pour diriger les affaires diplomatiques et consulaires au nom du Canada, assurer la coordination de l'orientation donnée par le gouvernement du Canada aux chefs de missions diplomatiques et consulaires du Canada et pour gérer les missions diplomatiques et consulaires du Canada. Aux termes de la Loi sur le MAECI et de la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor (CT), le Ministère a pour mandat de gérer l'acquisition de biens, de services et de biens immobiliers pour les missions à l'étranger. Les ministères sont tenus de recourir à ces services communs lorsqu'ils doivent appuyer les missions diplomatiques et consulaires du Canada à l'étranger; ils peuvent les utiliser de façon facultative, au besoin, pour d'autres fins.

Pour s'acquitter de son mandat, le MAECI maintient un réseau de 173 missions, dans 107 pays. Ce réseau, considéré comme un bien appartenant à l'État, permet au gouvernement du Canada (GC), d'atteindre ses priorités sur le plan international et de réaliser les objectifs stratégiques et les programmes d'autres ministères, sociétés d'État et gouvernements provinciaux. En date du 1er mars 2009, le réseau du Canada à l'étranger comptait 7 600 employés canadiens (EC) et employés recrutés sur place (ERP). Environ 67 % sont des employés du MAECI et 33 % sont des employés des 32 ministères partenaires,2 sociétés d'État, gouvernement provinciaux et autres organisations.3

Le MAECI appuie le réseau des missions à l'étranger en fournissant l'infrastructure, le personnel et les services qui permettent la représentation à l'étranger; ils consistent à :

  • fournir et entretenir des locaux, résidences officielles et logements pour le personnel;
  • embaucher et fournir du soutien aux employés recrutés sur place (ERP);
  • administrer les finances, le personnel et les marchés de service;
  • gérer l'information et les technologies de l'information, la sécurité et les services de transport.

Le MAECI fournit des services de soutien communs à deux niveaux. À l'Administration centrale, il administre et fournit des services communs à tous les ministères fédéraux et aux partenaires représentés dans les missions du Canada à l'étranger. Au niveau des missions, il s'assure que les services communs sont disponibles et les coordonne sur place en vue d'appuyer les activités internationales du réseau des missions, des ministères et des organismes de l'ensemble du gouvernement du Canada, ainsi que celles des autres partenaires représentés dans les missions.

1.2 Les objectifs de programme, la gouvernance et le cadre de gestion pour appuyer les missions à l'étranger

Le 1er avril 2008, le MAECI a créé le Secteur de la plateforme internationale (SPI), un guichet unique pour fournir des services communs à tous les ministères opérant dans le cadre diplomatique et consulaire. Le SPI est responsable de la planification et de la prestation de services communs à toutes les missions, sauf les services de sécurité, qui sont la responsabilité du SMA, Secteur de la sécurité internationale (IFM).

Le SPI est dirigé par le sous-ministre adjoint (SMA), qui relève du sous-ministre (SM) des Affaires étrangères. Le SMA du SPI est membre du Conseil exécutif du MAECI. Le SPI compte sept directions générales, dirigées par un directeur général qui relève du SMA (SPI).4 Le directeur général de chacune des directions générales du SPI a établi des structures de gestion interne et des groupes consultatifs, au besoin, pour l'aider à atteindre les objectifs de rendement et respecter les engagements financiers convenus avec le SMA (SPI). Un appui financier et des conseils sont fournis à chacune des directions du SPI par la Direction des services ministériels du SPI, qui collabore étroitement et de concert avec le dirigeant principal des finances. La structure clé de la haute direction du SPI est le Comité de gestion, composé des sept directeurs généraux du SPI, et présidé par le SMA (SPI); le Comité se réunit hebdomadairement.

L'une des sept directions du SPI, le Secrétariat de la représentation à l'étranger (ADP), est chargé de gérer la prestation de services communs par l'intermédiaire de la structure de gouvernance des SCE, qui comprend deux volets : un volet interministériel, qui relève du Comité des sous-ministres sur les tendances mondiales, coprésidé par le SM des Affaires étrangères et le président de l'ACDI, et un volet interne du MAECI, qui relève du Conseil exécutif, le conseil de la haute direction du Ministère.

Le volet interministériel de la structure de gouvernance des SCE est composé de trois comités :

  • Le Sous-comité des sous-ministres chargés de la représentation à l'étranger (DMC);
  • Le Conseil des sous-ministres adjoints sur les services communs à l'étranger;
  • Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger (GTISCE).

Trois comités internes du MAECI font partie dans la structure de gouvernance des SCE :

  • Le Conseil des missions et son sous-comité, le Comité des opérations des missions;
  • Le Comité sur la représentation à l'étranger;
  • Le Comité des politiques et des procédures de détermination des coûts (CPPC).

La structure de gouvernance des SCE est illustrée au Tableau 1.

Tableau 1 : Structure de gouvernance des SCE

Structure de gouvernance des SCE

Principaux instruments de politique des SCE

Même si la gestion et la prestation de services communs s'appuient sur de nombreuses politiques spécifiques au SPI et d'autres politiques du MAECI, les quatre principaux instruments de politiques des SCE sont :

  • La Politique du Conseil du Trésor sur les services communs;
  • Le protocole d'entente interministériel sur le soutien des missions de février 2009 (le PE interministériel);
  • La politique de fonctionnement des services communs à l'étranger;
  • Le cadre de planification et de gestion du changement dans le réseau des missions (le cadre de gestion du changement).

Voici un bref aperçu de ces instruments de politique :

  • L'objectif de la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs consiste à s'assurer que les ministères et les organismes peuvent obtenir des organisations de services (OSC), comme le MAECI, des services à la fois économiques et adaptés à leurs besoins pour exécuter leur programme.
  • Le PE est l'accord-cadre qui sous-tend toutes les activités de gouvernance en matière de prestation de services communs. La nouvelle version du PE, mis à jour en février 2009, a été élaborée conjointement par le MAECI et les ministères partenaires. Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte du MAECI et de tous les intervenants sont détaillés dans ce PE interministériel, ainsi que les principes et les directives opérationnelles pour gérer et administrer les services communs et les problèmes liés aux normes de prestation de services communs, aux arrangements financiers, au recouvrement des coûts et autres problèmes.
  • La politique de fonctionnement d'avril 2007 établissait le cadre de gestion des FSCE, un programme de financement supplémentaire pour renforcer la capacité de soutien des services communs aux missions qui ont connu une augmentation de leur personnel de programmes. Les FSCE ne visent pas à compléter les services communs ou les activités de l'AC du MAECI. L'intention de la politique, et la base pour le calcul des frais de services communs, consiste à créer un poste de prestation de services communs dans chaque mission pour chaque quatre postes de programmes.
  • L'énoncé du cadre de la planification et de la gestion du changement dans les missions à l'étranger, dont une nouvelle version a été diffusée en août 2009, établissait les processus et les besoins servant à déterminer quels postes du MAECI ou des postes de programmes des partenaires peuvent être affectés aux missions pour appuyer les priorités du gouvernement et du MAECI.
Frais, établissement des coûts et questions financières

Depuis juin 2009, huit types de frais de services communs peuvent être facturés aux partenaires du MAECI.5

Le recouvrement des coûts liés à la prestation de services communs aux ministères partenaires est fondé sur la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs. Les montants facturés par le MAECI sont fondés sur la politique du CT et sur les cinq principes d'établissement des coûts6 ratifiés par le GTISCE en mars 2005. Les frais de services communs sont établis par le MAECI à la suite de discussions et de consultations avec le GTISCE, et sont approuvés par le CT.

Les frais pour les services communs fournis aux partenaires par le MAECI sont calculés à partir d'une base variable. Il peut s'agir de coûts réels établis dans des marchés de services externes, ou d'une estimation ou encore d'une moyenne (régionale, globale ou spécifique à une mission) établis à partir de données historiques sur les dépenses; d'autres coûts sont établis à partir d'un niveau d'activité ou d'un volume hypothétiques (par exemple, les frais de déménagement sont établis en se fondant sur l'hypothèse d'une famille de trois personnes). De même, certains frais ne s'appliquent que dans certains cas. Par exemple, certains frais ne s'appliquent qu'aux postes additionnels créés après 20047 tandis que d'autres peuvent s'appliquer en fonction de la classification du poste ou de la capacité de la mission, si elle est sur le point d'atteindre sa capacité maximale.

Autres éléments clés des frais de services communs et des dispositions financières :

  • Au moment de créer un poste, le MAECI convient avec chaque client d'un montant total de frais qui seront facturés pendant la durée du poste;
  • Toutes les augmentations de coûts subséquentes seront absorbées à l'interne par le MAECI ou couvertes par le CT aux termes d'accords pré-établis (par exemple, taux d'inflation à l'étranger excédant celui du Canada, fluctuation des devises étrangères, hausses de loyer), de la présentation d'une demande du MAECI au CT, ou par des négociations avec les partenaires;
  • Les ministères partenaires transfèrent le financement de la première année au MAECI par l'entremise du budget supplémentaire des dépenses (SUPPS A ou B), celui de la deuxième année par l'entremise de SUPPS ou de la mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR), et les fonds des années subséquentes sont saisis par l'entremise de la MJANR.

1.3 Objectifs et portée de l'évaluation

Cette évaluation avait pour objectif d'examiner le modèle de gouvernance actuel ainsi que sa capacité d'assurer la prestation de services communs de grande qualité de façon efficiente et adaptée, et la mesure dans laquelle le cadre de coordination pour la planification et la gestion du changement permettait d'atteindre les résultats escomptés.

La pertinence et le rendement étaient mentionnés dans le mandat.

Même si le présent rapport prend en compte les points mentionnés dans le mandat, ils ont été réorganisés afin de présenter les conclusions de la façon la plus succincte et la plus logique possible.

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2.0 Méthode d'évaluation

Cette évaluation avait pour objectif d'examiner le modèle de gouvernance actuel ainsi que sa capacité d'assurer la prestation de services communs de grande qualité de façon efficiente et adaptée, et la mesure dans laquelle le cadre de coordination pour la planification et la gestion du changement permettait d'atteindre les résultats escomptés. Les points mentionnés dans le cadre de référence incluaient la pertinence et le rendement.

La pertinence et le rendement étaient mentionnés dans le mandat.

Le présent rapport aborde les points mentionnés dans le mandat, qui ont été réorganisés afin de présenter les conclusions de la façon la plus succincte et la plus logique que possible.

2.1 Conception de l'évaluation

L'approche comportait un examen des documents, des entrevues avec des présidents et des membres des comités de gouvernance des SCE, des fournisseurs de services du SPI et des partenaires externes et des partenaires du MAECI ainsi qu'une comparaison avec le système américain de prestation de services communs, le International Cooperative Administrative Support Services (ICASS).

2.1.1 Étude comparative

L'étude comparative internationale ciblait principalement les systèmes et les structures utilisés aux États-Unis pour déterminer les approches pouvant être comparées au système du MAECI et, par conséquent, celles qui seraient les plus utiles. Le International Cooperative Administrative Support Services (ICASS) est le mécanisme utilisé aux É.-U. pour la prestation de services communs. L'étude comparative comprenait un examen des documents du ICASS et des entrevues avec deux cadres de direction de l'ambassade américaine en poste à Ottawa.

2.2 Collecte de données

2.2.1 Matrice d'évaluation

Les principaux points à évaluer sont déterminés dans la matrice d'évaluation, qui sert de base pour examiner les résultats, les principales questions, les indicateurs et les sources de données.

2.2.2 Sources de données

Les documents examinés incluaient les documents de base pour les SCE, dont le mandat des comités, les procès-verbaux des réunions (tous les procès-verbaux et ordres du jour des trois principaux comités pour les exercices 2008-20009 et 2009-2010 et certains procès-verbaux et ordres du jour de trois autres comités), le Rapport annuel sur les services communs à l'étranger, le nouveau PE interministériel de février 2009, les documents relatifs au programme de transformation du MAECI, les résultats des sondages sur la satisfaction des clients effectués au cours des dernières années, le nouveau cadre de financement pour la colocation, l'examen stratégique des documents, les politiques et les documents du SPI liés à l'établissement et au recouvrement des coûts, et divers autres documents et correspondance fournis par les répondants du MAECI ainsi que par d'autres répondants.

2.2.3 Entrevues effectuées auprès des principaux répondants

Tente-cinq entrevues ont été effectuées du mois de mai au mois d'août 2009 et l'analyse des données a été effectuée entre juillet et septembre 2009.

2.3 Portée

Cette étude était axée sur l'efficacité de la structure de gouvernance des SCE à l'AC et sur son interface avec la structure de gestion du SPI à l'AC. L'actuelle structure de gouvernance n'est en place que depuis un peu plus d'un an et elle continue d'évoluer et de se stabiliser, ce qui a causé certains défis au cours de l'évaluation, au coeur de tous ces changements.8

En ce qui concerne l'interface avec la gestion du SPI, l'étude s'est limitée à recueillir les commentaires des répondants clés, et n'a pas examiné ni évalué l'efficacité des pratiques de gestion et des activités du SPI. Étant donné qu'elles sont fondées sur les opinions des répondants clés, certaines des réponses sont générales ou reflètent un cas particulier ou une expérience donnée. Tous les efforts ont été fournis pour clarifier et valider les renseignements recueillis.

L'étude a été menée à l'AC et n'incluait pas l'examen ou l'évaluation de l'efficacité de la gouvernance au niveau de la mission, de la gestion ou de la prestation de service ni le niveau de satisfaction des partenaires internes et externes de la mission.

Aucune visite de mission n'a été effectuée dans le cadre de cette évaluation et par conséquent, aucune entrevue n'a été menée auprès de chefs de mission (CDM), d'agents-gestionnaires consulaires (AGC) ou de représentants des clients à la mission. Toutefois, d'anciens CDM et AGC faisaient partie des répondants clés interrogés dans le cadre de cette évaluation. Les commentaires formulés concernant la gestion des SCE dans les missions reflètent uniquement les opinions des répondants clés interrogés qui ont les connaissances et l'expérience du travail dans les missions.

Quoi qu'il en soit, l'équipe d'évaluation estime que les entrevues menées étaient suffisante pour fournir une évaluation équilibrée du cadre de gouvernance du point de vue de l'AC. Par conséquent, les conclusions et les recommandations sont fondées sur les entrevues et les pièces justificatives.

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3.0 Pertinence

3.1 Harmonisation et conformité

Les questions suivantes sur la pertinence sont traitées dans cette section :

  • Harmonisation aux priorités du MAECI et aux priorités pangouvernementales;
  • Conformité à la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs.

3.1.1 Harmonisation aux priorités du MAECI et aux priorités pangouvernementales

Conclusion no 1 :

Il y a eu une nette amélioration des efforts pour répondre aux priorités du MAECI et aux priorités pangouvernementales. La structure de gouvernance a favorisé l'intégration des besoins des autres ministères à la planification et au ressourcement du réseau par le MAECI. Toutefois, certains partenaires ont indiqué qu'ils voulaient être mieux informés des priorités pangouvernementales pertinentes en matière de politique internationale pour éclairer leur planification et établir leurs besoins en matière de services communs à l'étranger.

Les partenaires externes et internes/intervenants ont indiqué leur satisfaction à l'égard des progrès réalisés en vue de s'assurer que les décisions relatives aux services communs facilitent l'atteinte des priorités du gouvernement du Canada. Les représentants des partenaires externes/clients estiment que les décisions prises l'année précédente concernant l'appui au réseau étaient fondées principalement sur les priorités du MAECI, et que l'approche et l'état d'esprit avaient considérablement changé depuis la création du SPI et du nouveau modèle de gouvernance.

Toutefois, les entrevues effectuées auprès des directions géographiques du MAECI ont révélé un manque de connaissance du fonctionnement du modèle de gouvernance et des préoccupations concernant les priorités du MAECI, qui ne seraient pas suffisamment prises en compte dans la prise de décisions relatives aux ressources pour assurer le soutien des services communs aux missions à l'étranger. Plusieurs répondants des directions géographiques du MAECI estiment que ces préoccupations pourraient être attribuées en partie aux problèmes liés à la transition et à la récente création du SPI. Ils ont donc offert une certaine résistance au transfert de responsabilité du budget des services communs au SPI et ils ont eu du mal à s'ajuster à leur nouveau rôle de partenaire ministériel « client ».

Au niveau opérationnel, les partenaires sont assez satisfaits des processus établis dans le cadre de gestion du changement pour s'assurer que les priorités pangouvernementales sont prises en compte. On a souligné l'efficacité et l'utilité de la réunion consultative annuelle à laquelle participent les partenaires et les intervenants et qui leur permet de discuter et de fournir des commentaires par l'entremise du GTISCE et, au besoin, par le Comité des opérations des missions. Le CORA, un volet du Comité de gouvernance des SCE du MAECI, joue également un rôle clé dans la détermination des résultats des propositions de changements de postes examinées lors de la réunion consultative annuelle. Tous les intervenants ont mentionné le rôle important du CORA et indiqué qu'ils apprécient l'analyse très détaillée des demandes de changement de postes qu'il effectue.

Certains représentants de CIC et de l'ACDI sont membres du Comité des opérations des missions. Les répondants de ces deux ministères, qui sont également très présents dans les missions à l'étranger, estiment qu'ils ont une meilleure compréhension des liens avec les processus décisionnels du MAECI.

Des ministères clients du MAECI à l'interne et à l'externe se sont dits préoccupés par la capacité du CORA d'assurer l'atteinte des diverses priorités ministérielles :

  • Un important partenaire externe croit que les ministères partenaires devraient faire partie du CORA, surtout lorsqu'il s'agit de gérer des priorités concurrentes, pour s'assurer que leurs points de vue ont bien été pris en compte;
  • Plusieurs représentants des directions géographiques du MAECI ont souligné qu'il est important que les personnes qui font partie du CORA aient suffisamment d'influence pour assurer que leurs besoins sont suffisamment pris en compte dans le cadre du processus du CORA. Les intervenants des ministères externes ont fait une observation semblable. Ils croient que le personnel du SPI qui les représente a suffisamment de poids lors des discussions avec le CORA;
  • Les partenaires externes et internes ont indiqué ne pas toujours être au courant ou informés des politiques et des critères sur lesquels se fonde le CORA pour prendre des décisions concernant les demandes de changement de postes qui n'ont pas été réglées au cours de la réunion consultative annuelle. Il peut s'agir d'un manque de communications claires, ou du fait que les clients ne sont pas toujours mis au courant de façon explicite des décisions prises et de leurs justifications.
Conclusion no 2 :

Les priorités pangouvernementales en matière de politique internationale qui devraient dicter les besoins et la planification des services communs à l'étranger des différents ministères ne sont pas bien communiquées aux intervenants ministériels.

Même si les représentants des directions générales géographiques du MAECI ont indiqué que les documents sur la politique pangouvernementale sont préparés pour les pays prioritaires pour le Canada :

  • Certains répondants clés ne connaissent pas ces documents ou estiment qu'ils ne suffisent pas pour servir de base à la planification pangouvernementale à long terme;
  • Des représentants des plus petits partenaires ne connaissent pas ces documents et/ou n'y ont pas accès; il est donc difficile pour ces partenaires de s'assurer que leurs plans et leurs programmes cadrent bien dans le contexte pangouvernemental.

3.2 Harmonisation à la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs et aux objectifs stratégiques du GC

Conclusion no 3 :

La gestion des services communs à l'étranger dans le cadre des structures de gouvernances du SPI et des SCE est conforme à la politique du SCT et harmonisée aux objectifs stratégiques du GC.

Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte du MAECI sont clairement énoncées dans la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs. L'objectif de la politique, expliqué brièvement au point 1.2, consiste à s'assurer que les ministères et les organismes peuvent obtenir des services à la fois économiques et adaptés à leurs besoins pour exécuter leur programme.

En général, les représentants des partenaires externes du MAECI et du SCT estiment que le Ministère se conforme à la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs. Des exemples de conformité : l'attitude et l'approche sont clairement orientés sur l'atteinte des priorités pangouvernementales plutôt que sur celles du MAECI uniquement; des efforts considérables ont été fournis en vue de mettre en place un guichet unique et un modèle de prestation de services axé sur le client; la portée et la transparence des rapports financiers et des rapports sur le rendement à l'intention des partenaires s'améliorent et sont plus nombreux; les plans et les initiatives sont en place pour rationaliser la prestation de services et élaborer et mettre en oeuvre les normes de prestation de service.

Dans le Rapport ministériel sur les plans et les priorités (RPP) de 2009-2010, les activités du SPI liées à la prestation de services communs pour appuyer l'atteinte du troisième objectif stratégique du MAECI, la plateforme internationale du Canada sont ainsi décrites : le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international entretient un réseau de missions offrant une infrastructure et des services qui permettent au gouvernement du Canada d'atteindre ses priorités internationales. L'objectif stratégique du MAECI appuie le résultat stratégique du Canada. Le Secteur de la plateforme internationale et la gestion du réseau des missions à l'étranger sont donc clairement en lien avec le mandat du MAECI et l'architecture des activités de programme (AAP) et les objectifs prioritaires du Ministère. Puisque le MAECI a un mandat législatif clair pour gérer le réseau, il estime qu'il doit conserver le contrôle global et les pouvoirs aux fins de responsabilisation.

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4.0 Rendement

Quatre secteurs de rendement ont été traités dans cette étude, y compris l'efficacité sous l'angle de la surveillance adéquate, l'atteinte des résultats escomptés, la satisfaction des partenaires.

4.1 Efficacité et surveillance adéquate

En ce qui concerne la surveillance adéquate, les points suivants sont traités dans cette section :

  • gouvernance des SCE, structure de gestion et instruments de politiques;
  • surveillance ministérielle;
  • mesure du rendement.

4.1.1 Gouvernance des SCE, structure de gestion et instruments de politiques

Conclusion no 4 :

La structure de gouvernance des SCE et les structures de gestion fonctionnent relativement bien, même si elles ne sont en place que depuis peu sous leur forme actuelle. Toutefois, le mandat et le rôle de chacun des comités ne sont pas toujours clairs et n'ont pas toujours été bien communiqués et compris.

Cette étude visait à examiner l'efficacité de la structure de gouvernance des SCE à l'AC et son interface avec la structure de gestion du SPI. Même si les points de vue des divers comités ont été recueillis, l'efficacité des pratiques et des activités de gestion du SPI n'était pas comprise dans l'évaluation.

On trouve plusieurs définitions de la gouvernance dans les documents du Ministère, du gouvernement et d'aide au développement, mais selon la plus élémentaire, la gouvernance est un système qui permet d'administrer et de contrôler une organisation. Par exemple, selon l'Institut sur la gouvernance (Ottawa), la gouvernance est le processus par lequel des sociétés ou des organisations prennent des décisions importantes et déterminent avec qui elles établissent des liens et de quelle façon elles rendent compte. Selon un auteur bien connu dans le monde des affaires, la gouvernance est un système interne comportant un ensemble de politiques, de processus et de personnes qui répondent aux besoins des intervenants en orientant et en contrôlant les activités de gestion de façon avisée, objective, responsable et intègre.9

Structure de gestion du SPI

Le SPI est dirigé par un SMA, qui relève du sous-ministre des Affaires étrangères. Le SMA (SPI) est membre du Conseil exécutif du MAECI. Le directeur général de chacune des directions générales du SPI a mis en place des structures de gestion interne et des groupes consultatifs pour l'appuyer dans ses efforts en vue de s'acquitter des engagements convenus avec le SMA en matière de rendement et de finances. Le Comité de gestion est la principale structure de la haute direction du SPI; il compte sept directeurs généraux et il est présidé par le SMA (SPI); il se réunit hebdomadairement.

Structure de gouvernance pour appuyer le réseau des missions à l'étranger

Le SPI a établi une structure de gouvernance pour diriger et contrôler la prestation de services communs fournis par le MAECI. Cependant, la structure de gouvernance comprend des groupes parallèles : le volet interministériel et le volet du MAECI. Le « volet interministériel » contribue à la prise de décisions du MAECI et exerce une surveillance sur la prestation de services communs dans les missions à l'étranger. Il n'a toutefois pas le pouvoir direct de prendre des décisions importantes pour le SPI; c'est la responsabilité du SMA du SPI. Les décisions importantes ont un effet cascade dans ce que nous avons appelé le « volet » du MAECI. Les comités internes du MAECI (Comité des opérations des missions et Conseil des missions) ont la responsabilité officielle de gérer et de surveiller le réseau à l'étranger. Une description plus détaillée de la structure est fournie ci-dessous.

Le volet interministériel : Ce volet de la structure de gouvernance comporte trois comités au niveau du SM, du SMA et des directeurs : le Sous-comité des sous-ministres chargés de la représentation à l'étranger (DMC); le Conseil des sous-ministres adjoints sur les services communs à l'étranger (Conseil des SMA); et le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger(GTISCE).

Le mandat et le rôle des comités de gouvernance des SCE sont les suivants :

  • DMC - chercher un consensus, fournir une orientation et assurer la coordination pour réaliser les priorités et les objectifs de la politique étrangère canadienne et promouvoir l'utilisation de la plateforme pour la prestation de services communs;
  • Conseil des SMA - conseiller le sous-ministre du MAECI sur les mécanismes servant à mettre en oeuvre la politique étrangère canadienne par le biais de la plateforme internationale du gouvernement du Canada et approuver la structure de coûts des services communs;
  • GTISCE - assurer la prestation efficace de services communs en s'acquittant des responsabilités suivantes : évaluer l'exécution et la mise en oeuvre du PE interministériel; fournir des conseils sur les questions relatives à la politique et à la prestation de services communs; servir à titre d'organisme de règlement de différends; et coordonner les plans annuels en vue de modifier la structure des postes dans les missions.

Le volet du MAECI : Ce volet de la structure de gouvernance est composé de trois comités et d'un sous-comité au niveau du SMA, du directeur général et des directeurs : le Conseil des missions et son sous-comité, le Comité des opérations des missions; le CORA et le CPPC.

Le mandat et le rôle des comités de gouvernance du MAECI sur la prestation de services communs à l'étranger sont les suivants :

  • Conseil des missions - fournir un cadre de gouvernance interne pour gérer les missions et prendre des décisions à cet égard;
  • Comité des opérations (un sous-comité du Conseil des missions) - concentrer ses efforts sur les questions opérationnelles liées à la gestion de la mission dont les questions relatives à l'aménagement de la mission ou au ressourcement;
  • CORA - examiner systématiquement tous les changements de poste du personnel à l'étranger, leur incidence sur les coûts et les mécanismes de financement qui y sont liés;
  • CPPC - examiner les politiques et les procédures relatives à l'établissement des coûts et prendre des décisions, qui sont approuvées par le volet interministériel.
Résumé des conclusions générales

Un examen des documents sur les politiques relatives aux SCE, la structure de gouvernance des SCE, l'interface avec la structure de gestion du SPI, et des entrevues avec des intervenants clés ont permis de cerner les points positifs et négatifs du mandat, de la structure et du fonctionnement de la gouvernance des SCE. Selon les répondants, la coordination pangouvernementale s'est améliorée depuis la création du SPI et le transfert des pouvoirs et des responsabilités des budgets des services communs du secteur de programmes du MAECI au SPI, le fournisseur de services communs.

Selon les répondants, voici les points positifs de la structure de gouvernance du réseau :

  • Les autres ministères et organisations partenaires qui jouent un rôle dans les missions à l'étranger participent maintenant davantage à la prise de décisions et peuvent les influencer. Par exemple, les ministères partenaires participent directement aux décisions de dotation des missions en étant membre du GTISCE.
  • Le nouveau PE est un base solide pour répartir les responsabilités et définir le rôle du SPI en matière de prestation de services communs;
  • CIC et l'ACDI apprécient beaucoup d'être représentés au sein du Comité des opérations (volet du MAECI) car ils ont ainsi un mécanisme officiel de haut niveau pour participer aux négociations susceptibles d'influencer la prise de décisions du Comité des opérations et du Conseil des missions, et pour soulever des questions et des préoccupations qui ne peuvent être réglées au niveau du GTISCE;
  • Selon la plupart des répondants, le CORA (volet du MAECI) fonctionne bien et fournit des analyses très détaillées et très techniques. Selon les intervenants externes, le processus du CORA s'est nettement amélioré en ce qui concerne l'adoption d'une perspective pangouvernementale, depuis la création du SPI et grâce au processus consultatif annuel établi dans le cadre de gestion du changement.

Les principales lacunes cernées sont les suivantes :

  • En raison du roulement des membres du comité, des communications constantes s'imposent et la formation sur le fonctionnement de l'appui au réseau et les structures de gouvernance par le SPI est toujours à recommencer;
  • La relation entre les divers comités est nébuleuse et cause problème. Même si, en général, les intervenants estiment que les comités de gouvernance collaborent en vue d'assurer une meilleure coordination pangouvernementale que dans les années précédentes, plusieurs observations ont été faites concernant la nécessité d'une meilleure intégration entre les deux groupes pour s'assurer que les décisions du comité de gouvernance sont mise en oeuvre rapidement et efficacement. Au cours de la dernière année, le SPI/APD a modifié le rôle et le fonctionnement des comités de SCE, et une certaine confusion en a résulté :
    • Il n'y a pas de dépôt central pour les documents qui expliquent clairement le rôle, le mandat et les pouvoirs du comité et les ordres du jour, procès-verbaux et décisions des autres comités;
    • Le manque de précisions sur les questions qui devraient être examinées, et par quel comité. Plusieurs partenaires externes et internes ont exprimé une certaine confusion quant aux questions qui devraient être examinées, par quel comité, et à quelle étape du processus. Des répondants clés ont indiqué qu'ils ne savaient pas exactement quel comité pouvait fournir des commentaires et quel comité avait un pouvoir décisionnel. En outre, les critères à partir desquels le SPI/APD détermine les questions à transmettre aux comités n'étaient pas clairs.
  • En ce qui concerne le GTISCE (volet interministériel), les partenaires externes semblent un peu confus en ce qui concerne le rôle consultatif du GTISCE par rapport à son rôle décisionnel et son lien avec les autres comités.

Plusieurs préoccupations ont été exprimées en ce qui concerne le CORA (volet du MAECI) :

  • Les représentants du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) croient que le manque de connaissances, d'expérience et de pouvoir des représentants des secteurs et des directions générales du MAECI nuisent à l'efficacité du CORA;
  • Certains représentants des directions générales géographiques du MAECI interrogés estiment que le CORA ne demande pas suffisamment d'information aux directions géographiques du MAECI ou aux chefs de mission (CDM), et qu'il ne communique pas suffisamment les décisions qui ont été prises;
  • Même si plusieurs intervenants ont exprimé des préoccupations concernant les questions de coûts, et que le CPPC (volet du MAECI) a la responsabilité d'examiner et d'analyser ces questions, la plupart des intervenants, y compris des représentants clés de l'ACDI, ne connaissaient pas le rôle et les activités de ce comité. C'est peut-être parce que les recommandations du CPPC transitent par le volet interministériel et par conséquent sont quelque peu cachées.
Conclusion no 5 :

Les deux principaux instruments de politique utilisés par les comités interministériels des SCE fournissent une bonne base à la coordination pangouvernementale au niveau opérationnel.

Les principaux instruments de politique sont le PE interministériel et le cadre de gestion du changement.

Le nouveau PE interministériel de février 2009 est perçu comme une nette amélioration par rapport à la version de 2004, parce qu'il est plus détaillé et plus précis. Selon les intervenants, le nouveau PE est beaucoup plus clair et sert de norme pour discuter et évaluer le caractère raisonnable des services fournis et/ou des frais facturés.

Au niveau opérationnel, les partenaires externes sont assez satisfaits des processus établis dans le cadre de gestion du changement et croient qu'ils peuvent contribuer à l'atteinte des priorités pangouvernementales. L'efficacité et l'utilité de la réunion consultative annuelle à laquelle tous les partenaires participent a été soulignée, de même que l'occasion de discuter et d'échanger de l'information avec les partenaires par l'entremise du GTISCE, et avec le Comité opérationnel du conseil des missions, le cas échéant.

4.1.2 Surveillance ministérielle

Conclusion no 6 :

La structure de gouvernance des SCE et les autres mécanismes de surveillance ministériels (y compris la structure de gestion du SPI) et centraux assurent une surveillance adéquate de la prestation des services communs.

L'examen des structures de gestion et de surveillance au niveau de l'AC et des missions ne faisait pas partie de cette étude; toutefois, les intervenants ont indiqué que l'aspect des finances et du rendement de la planification et de la prestation de services communs, y compris la surveillance des progrès et des risques, sont suffisamment surveillés dans le cadre de plusieurs mécanismes :

  • Les analyses, discussions et examen effectués par les comités de gouvernance des SCE (volet interministériel et volet du MAECI);
  • Les analyses, l'examen et les rapports sous la direction du DG de chacune des administrations centrales de SPI, et l'évaluation et l'examen effectué par le SMA (SPI);
  • Les structures de gestion internes et de comités de chacune des missions, y compris les travaux du Comité de gestion des missions (CGM);
  • Les mécanismes de surveillance ministérielle, y compris les examens et analyses réalisés au niveau des sous-ministres et du Conseil exécutif du MAECI concernant les activités, les finances et le rendement du SPI et des missions; l'examen et la surveillance des activités ayant trait à l'administration des finances par le dirigeant principal des finances (DPF); les examens, évaluations, vérifications, et études menées par le Bureau du dirigeant principal de la vérification et le Bureau de l'inspecteur général; et les rapports ministériels aux organismes centraux et aux Canadiens.

4.1.3 Mesure du rendement

Conclusion no 7 :

Un cadre de rendement ministériel au niveau de la direction a été élaboré et mis en oeuvre; toutefois, le cadre de rendement des directions générales géographiques du SPI et les normes de prestation de service dans les missions en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre. Cette situation a eu une incidence sur la capacité du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) de communiquer les résultats atteints et de déterminer avec précision la valeur des services fournis.

Le cadre du rendement pour la prestation de services communs comporte trois niveaux :

  • Mesure du rendement au niveau du SPI;
  • Mesure du rendement au niveau des directions générales du SPI;
  • Mesure du rendement au niveau des missions (ou normes de prestation de services).

Un cadre de rendement initial au niveau du SPI, totalement harmonisé à l'AAP du Ministère, a été élaboré et servira à préparer le Rapport ministériel sur le rendement pour l'exercice 2009-2010. Les représentants du SPI estiment que ce cadre de rendement sera une base solide pour surveiller et mesurer le niveau du rendement du SPI.

Selon le personnel du SPI, les cadres de mesure du rendement de chacune des directions générales du SPI en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre. Les dates de mise en oeuvre des cadres de mesure du rendement dans toutes les directions générales du SPI et le niveau d'intégration des informations financières ne sont pas précisés.

Selon des représentants du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), les normes de prestation de service dans les missions en sont à divers niveaux d'élaboration et de mise en oeuvre, principalement à cause du manque de ressources et des priorités concurrentes. Les partenaires externes sont déçus des normes désuètes de prestation de service aux missions et de ne pas être informés à intervalles réguliers de la mesure dans laquelle elles ont été atteintes. Les partenaires externes estiment que la mise en oeuvre des normes de prestation de service au niveau des missions est très importante et constitue un élément essentiel de la mise en oeuvre du nouveau PE interministériel.

Les représentants du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) collaborent actuellement avec le personnel des missions et du SPI à la mise à jour des normes de prestation de service, conformément au PE interministériel de février 2009, et travaillent à planifier et à faciliter l'envoi de rapports à intervalles réguliers indiquant la mesure dans laquelle elles ont été atteintes. Entre-temps, le personnel du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) a signalé que certains renseignements sur le rendement sont transmis aux partenaires à l'aide du GTISCE et du Rapport annuel sur les services communs à l'étranger. Un examen des procès-verbaux du GTISCE et du Rapport annuel de 2007-2008 révèle que la présentation de rapports sur le rendement et les renseignements financiers ne se fait pas encore de façon systématique et globale. Par exemple, sur le plan des résultats financiers, le Rapport annuel présente certains renseignements financiers; toutefois, il ne brosse pas un tableau complet des frais facturés et recouvrés par rapport aux dépenses totales du MAECI.

4.1.4 Gouvernance des SCE et efficacité

Conclusion no 8 :

La plupart des intervenants, externes et internes, croient que des efforts sont fournis par la direction du SPI, les comités de gouvernance des SCE et les équipes de gestion des missions pour s'assurer que les ressources pour les services communs sont affectées de la façon la plus efficiente et la mieux appropriée que possible.

Le rôle des comités de gouvernance consiste à assurer l'établissement des priorités pour l'affectation des ressources. Ils examinent la base de recouvrement des coûts du MAECI pour les services fournis; cependant, une fois cette base déterminée, les coûts facturés à chaque ministère sont répartis en fonction du nombre d'employés canadiens et d'employés recrutés sur place affectés dans chaque mission par chaque ministère client. Le conseil du Trésor accorde une allocation globale au MAECI pour défrayer les coûts relatifs aux biens immobiliers découlant de décisions historiques de location/vente/achat. Les nouvelles acquisitions pour chacune des missions sont examinées par un comité interministériel de sous-ministres adjoints (SMA) qui conseille le SMA du SPI.

Le rôle des comités de gouvernance des SCE qui consiste à assurer une affectation appropriée des ressources ministérielles peut varier :

  • Le MAECI détermine les ressources du SPI à l'AC et le SPI est responsable de l'utilisation des ressources;
  • L'affectation et l'utilisation des fonds pour les dépenses de capital au niveau des missions relèvent de la Direction générale des biens du SPI et sont fondées sur les principes de gestion des biens immobiliers et des actifs, qui prennent en compte les priorités et les besoins de l'ensemble du gouvernement. Le Conseil des missions et le Comité des opérations surveillent la pertinence des décisions de la Direction générale des biens concernant l'affectation des ressources et le Conseil des SMA sur les services communs à l'étranger est également consulté;
  • L'affectation et l'utilisation des ressources pour financer les postes de services communs dans les missions sont fondées sur le cadre du changement et la politique sur les FSCE. Le SMA du SPI et les unités de ASD, ainsi que les comités de gouvernance des SCE (plus particulièrement le CORA et le Conseil des missions) jouent des rôles importants pour assurer une affectation adéquate de ces coûts;
  • La plupart des coûts d'exploitation au niveau des missions sont liés aux biens immobiliers pour la chancellerie et les logements du personnel. La plupart des coûts connexes aux biens immobiliers ne relèvent pas du contrôle du SPI ni de la structure de gouvernance des SCE, puisque la nature et l'importance de ces coûts (p. ex. loyer, paiements de location, entretien courant, projets d'immobilisation de faible envergure et coûts des services publics) sont largement déterminés par les décisions prises par le MAECI avant la création du SPI concernant la construction/l'achat/la location de biens immobiliers.

L'administration et la gestion des frais d'exploitation au niveau de la mission relèvent de l'équipe de gestion de chaque mission, sous la surveillance du SMA du SPI, qui fournit des conseils. Le Conseil des missions et le Comité des opérations s'assurent de la pertinence des frais d'exploitation affectés, mais ils le font à l'intérieur des contraintes déjà mentionnées.

La plupart des intervenants, externes et internes, estiment que la direction du SPI, les comités de gouvernance des SCE et les équipes de gestion des missions font de grands efforts pour s'assurer que les ressources pour les services communs sont affectées de la façon la plus efficiente et la plus pertinente que possible.

Suite aux restrictions budgétaires découlant de l'examen stratégique, du programme de transformation du MAECI et des pressions exercées sur les bases de financement, le SPI examine et met en oeuvre différentes initiatives de réduction des coûts, de transformation et de rationalisation pour améliorer non seulement l'utilisation efficaces des ressources et réduire les coûts du SPI, mais aussi pour diminuer les niveaux de prestation de services communs. Les partenaires externes ont indiqué que le rôle des comités de gouvernance des SCE sera de plus en plus important et nécessaire pour surveiller la pertinence des initiatives menées par le SPI et pour s'assurer que :

  • les ressources appropriées continuent d'être affectées à la prestation de services communs;
  • les frais facturés aux partenaires couvrent ceux du MAECI sans les excéder;
  • les services fournis respectent le PE interministériel et les normes de prestation de service convenues.

4.1.5 Valeur optimale

Conclusion no 9 :

Les ministères partenaires estiment qu'ils reçoivent plus de services communs pour leur argent qu'au cours des années précédentes. Toutefois, il est difficile pour les partenaires et le SPI de déterminer s'ils reçoivent le meilleur rapport coût/efficacité, puisque ni les partenaires ni le SPI ne font le suivi des données financières et des données sur le rendement et n'y ont pas accès facilement.

Pour obtenir le meilleur rapport « coût/efficacité », il faut acquérir des biens et des services qui offrent le meilleur rapport qualité/service/rapidité, au coût le plus bas possible pendant la vie utile de l'acquisition. Pour évaluer le meilleur rapport coût/efficacité, il faut détenir les informations suivantes :

  • Les besoins et exigences du client, la qualité du produit/service, la rapidité d'exécution et le montant payé pour le recevoir;
  • Une base de comparaison pour évaluer le meilleur rapport coût/efficacité.

Les instruments de politique clés à la disposition des comités de gouvernance des SCE pour l'obtention du meilleur rapport coût/efficacité sont :

  • Le PE interministériel (février 2009), qui établit à un haut niveau les services qui seront fournis aux partenaires sur les plans de la gestion des ressources humaines, des biens immobiliers et des ressources matérielles, des communications et des technologies de l'information;
  • Les normes de prestation de services au niveau de la mission, qui servent à déterminer la qualité et la rapidité des services à fournir;
  • La politique sur les frais de services communs à l'étranger, qui établit les niveaux d'appui qui seront fournis à chaque mission par le personnel des services communs.

Le manque de données financières et de renseignements sur le rendement ne permet pas d'établir le coût des services fournis par rapport aux niveaux de service cibles. Les autres ministères partenaires ni le SPI ne font systématiquement le suivi et l'analyse des renseignements sur chaque service ou intégrés des services et n'y ont pas accès facilement. Ils comprennent : le montant versé au MAECI; le nombre de postes qui ont reçu le service; le service/les niveaux de service réels fournis; la qualité des services et la rapidité avec laquelle ils ont été fournis, et le barème des coûts.

Les montants payés par chaque ministère partenaire/client pour une année donnée pour des services précis sont difficiles à obtenir en raison de la nature des méthodes de recouvrement des coûts et de facturation élaborées au fil des ans par le MAECI et le SCT :

  • Les partenaires sont facturés annuellement pour des services liés aux postes supplémentaires seulement fournis au cours de l'année plutôt que pour tous les postes. Par conséquent, seul le montant annuel payé par les ministères partenaires peut être obtenu facilement;
  • Le montant facturé pour les services communs fournis à chaque poste est un montant fixe établi dès la création du poste. Une fois que le montant total est établi, les frais supplémentaires pour le nouveau poste sont ajoutés au total courant du partenaire, et sont intégrés au montant total du transfert annuel au MAECI; donc, les montants payés pour des services communs fournis chaque année aux postes existants sont inclus dans le niveau de référence continu du MAECI.

Cette méthode a été choisie afin de réduire le plus possible les coûts indirects qui découleraient d'un suivi de coûts précis. Elle permet également au SCT et au MAECI de gérer les risques bilatéralement plutôt que de conclure plus d'une vingtaine d'ententes de gestion du risque avec les ministères.

En ce qui concerne les données sur le rendement, les normes de prestation de service au niveau des missions en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre. Les données comparatives sur le rapport coûts/services pour les divers services fournis par les missions ou les régions ne sont pas faciles à obtenir, compte tenu des nombreuses différences culturelles, économiques, politiques et géographiques.

Malgré le manque de données intégrées sur le rendement et les finances, les partenaires clés, comme CIC ou l'ACDI, estiment qu'ils reçoivent maintenant plus de services pour leur argent que les années précédentes. Selon des représentants de l'ACDI concernés par l'aspect financier de la prestation de services communs, les montants facturés par le MAECI sont raisonnables et sont même parfois moins élevés pour certains pays, comparativement aux montants demandés par l'unité d'appui aux programmes (UAP) de l'ACDI. D'autres partenaires, dont le MDN, la GRC et EDC, estiment que la structure de coûts est onéreuse et ils aimeraient avoir plus de renseignements sur les montants facturés, les services fournis et les niveaux de service atteints. Les partenaires internes et externes du MAECI se demandent s'ils en ont pour leur argent sur le plan du financement des FSCE (c.-à-d. dans quelle mesure le ratio actuel 4:1 pour les postes de services communs est-il atteint et si le personnel des micros missions ou à l'extérieur des missions reçoit suffisamment d'appui des services communs).

Pour évaluer le meilleur rapport coût/efficacité, les intervenants souhaitent obtenir plus de renseignements sur des services précis et le coût de chacun; l'établissement de liens plus clairs entre les montants facturés et les niveaux de service prévus; des rapports plus nombreux aux partenaires indiquant la mesure dans laquelle les normes de service des missions sont atteintes ainsi qu'aux clients concernant les frais facturés et les services fournis par rapport aux coûts du MAECI pour fournir les services.

4.1.6 Durabilité

Conclusion no 10 :

Les partenaires internes et externes, de même que les représentants du SPI et du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), ont exprimé des préoccupations concernant la capacité du MAECI/SPI de continuer à fournir des services communs qui répondent aux exigences pangouvernementales dans le cadre de la structure de coûts actuelle.

Les partenaires internes et externes, de même que les représentants du SPI et du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), ont exprimé des préoccupations concernant la capacité du MAECI/SPI de continuer à fournir des services communs qui répondent aux exigences pangouvernementales dans le cadre de la structure de coûts actuelle.

Plusieurs préoccupations concernant la durabilité ont été soulignées, notamment :

  • Suite à des décisions antérieures du CT et du MAECI en matière de finances et d'autres décisions, l'approche actuelle en matière de recouvrement des coûts est fondée sur l'incrémentalité et sur l'hypothèse sous-jacente selon laquelle le niveau de référence actuel du MAECI est suffisant pour financer les coûts de base ou coûts fixes de prestation de services communs. Un examen détaillé des coûts pour déterminer le niveau des ressources de base requis et les coûts supplémentaires réels n'a pas été effectué depuis au moins cinq ans et tous estiment que le niveau de référence n'est pas suffisant;
  • Les montants facturés aux clients sont déterminés et établis au moment de la création d'un poste et ils restent fixes pendant toute la durée du poste. Il en résulte des écarts de financement entre les montants facturés aux partenaires et les dépenses réelles. Les augmentations de coûts, de même que les coûts non provisionnés et non inclus dans le calcul des coûts sont soit absorbées à l'interne par le MAECI, et couvertes par le CT dans le cadre d'ententes pré-établies à la suite de demandes au CT, et/ou négociées avec les partenaires. Toutefois, en l'absence d'une analyse systématique et d'un rapprochement entre les montants facturés aux clients et les dépenses réelles, il est difficile de déterminer clairement dans quelle mesure les coûts supplémentaires sont couverts ainsi que la pertinence des montants facturés;
  • Même si le MAECI a depuis longtemps pris des dispositions avec le CT pour combler des écarts précis, par exemple, les taux d'inflation à l'étranger supérieurs à ceux du Canada, les fluctuations de la monnaie étrangère, les augmentations de loyer, il s'écoule deux ans avant qu'il reçoive le financement du CT. Dans le passé, le MAECI pouvait se débrouiller mais ce n'est plus possible maintenant, compte tenu de l'importance des récentes compressions budgétaires;
  • La décision de réduire certains budgets afin de combler le manque à gagner, dans les budgets d'entretien des missions et d'infrastructure, par exemple, est une solution utile à court terme mais pourrait donner lieu à d'importantes augmentations des frais de réparation et d'entretien dans le futur, ou raccourcir le cycle de vie de certains biens.

Les partenaires internes et externes sont parfaitement au courant des contraintes de financement du SPI et de l'écart entre le coût global de la prestation des services communs à l'ensemble du gouvernement et le total des ressources disponibles dans la base de financement actuelle du MAECI/SPI et les montants facturés aux partenaires. Le personnel du SPI collabore avec le SCT, les partenaires et les comités de gouvernances de SCE afin d'assurer la durabilité du SPI et la prestation de services communs. Le CT a récemment demandé au MAECI de préparer une présentation pour examiner les coûts et la structure de financement.

4.2 Efficacité

Sur le plan de l'atteinte des résultats escomptés, les points suivants seront traités dans cette section :

  • Résultats atteints jusqu'à présent
  • Outil automatisé d'établissement des coûts

4.2.1 Résultats obtenus jusqu'à présent

Conclusion no 11 :

L'actuelle structure de gouvernance des SCE a contribué à une meilleure coordination pangouvernementale, à une plus grande clarté et à une plus grande transparence en ce qui concerne l'établissement des coûts, et amélioré la capacité de répondre aux besoins des partenaires en plus d'aider à atteindre l'objectif visant à améliorer la prestation des services communs.

La direction du SPI et la structure de gouvernance des SCE ont joint leurs efforts pour obtenir des résultats au niveau des extrants, les plus importants étant :

  • Le changement de culture et la reconnaissance du fait que la prestation de services communs est une responsabilité pangouvernementale plutôt qu'une responsabilité du MAECI seulement;
  • Le transfert au SPI des budgets pour les services communs des secteurs de programme du MAECI, pour que tous les budgets liés aux services communs soient contrôlés par le SPI, à titre de fournisseur de services communs;
  • La création du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) au sein du SPI, afin de cibler les relations avec les clients et de servir de secrétariat à plusieurs comités de gouvernance des SCE;
  • L'établissement d'une structure de gouvernance à plusieurs niveaux et la création de deux groupes de gouvernance capable de traiter les problèmes sur le plan opérationnel, stratégique ou pangouvernemental;
  • La nomination de partenaires externes clés pour siéger au Comité opérationnel du Conseil des missions;
  • L'élaboration, la mise à jour et la négociation du PE interministériel révisé;
  • Le renouvellement et la mise à jour du Cadre de planification et de gestion du changement dans le réseau des missions.

Les partenaires externes, sans égard à leur taille, estiment que la plupart de leurs exigences et de leurs besoins sont pris en compte et que des efforts sont fournis pour y répondre. Par exemple, l'ACDI est très satisfaite de l'augmentation du niveau d'appui et de collaboration fourni grâce à la structure de gouvernance des SCE et par le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) en lien avec l'initiative de décentralisation de l'ACDI et les exigences de programmes dans les villes et les régions où le MAECI n'est traditionnellement pas présent. Malgré plusieurs préoccupations, qui seront discutées dans d'autres sections de ce rapport, CIC estime qu'en général, on a répondu à ses besoins en matière de prestation de services communs.

Des représentants des directions générales géographiques du MAECI (partenaire interne/clients) estiment que leurs besoins ne sont pas suffisamment pris en compte par le CORA. C'est peut-être parce qu'ils ont moins de contrôle sur les services de soutien et qu'ils ne peuvent plus transférer de crédits entre les services communs et les programmes des missions, ce qui est un très important changement de culture. Ils ont également des préoccupations en ce qui concerne l'efficacité de l'appui et des services fournis par le financement des FSCE pour leurs programmes et ceux de leurs clients externes. Les partenaires des directions générales géographiques du MAECI estiment que la nouvelle plateforme de prestation de services communs n'a pas tenu sa promesse d'un allègement du fardeau administratif en ce qui concerne la réponse et le règlement des préoccupations liées à la prestation de services communs et à l'appui au niveau de la mission. Par exemple, une direction géographique a indiqué que les demandes de leurs missions concernant des questions administratives continuent d'affluer. Selon l'équipe d'évaluation, cette situation découle du fait que le personnel du MAECI à l'AC et dans les missions ne comprend pas encore parfaitement les nouvelles dispositions pour gérer le réseau.

La vision du MAECI concernant l'appui au réseau des missions est la suivante : une plateforme internationale souple; l'excellence de la prestation de services communs à l'étranger; le rapport qualité-prix; et l'investissement dans le personnel du SPI. Les résultats escomptés de l'appui du MAECI aux missions sont décrits dans les RPP de 2009/2010 des ministères comme suit :

  • Appui au niveau de l'Administration centrale : La représentation du Canada à l'étranger bénéficie de services communs et d'un soutien qui sont efficaces et économiques.
  • Appui au niveau de la mission : Le Ministère et ses partenaires sont satisfaits de la prestation des services communs et le Ministère prend en compte l'évolution de la présence du Canada à l'étranger.

Les partenaires externes sont, en général, satisfaits des progrès réalisés par le SPI et la structure de gouvernance des SCE pour veiller à ce qu'une approche pangouvernementale soit adoptée plutôt qu'une approche axée sur le MAECI en matière de planification et de prestation de services communs.

En ce qui concerne la souplesse, on estime que le SPI et la structure de gouvernance des SCE répondent en temps opportun, dans la plupart des cas, aux besoins changeants des clients et de l'ensemble du gouvernement. La capacité de la structure de gouvernance des SCE de traiter les questions soulevées au niveau opérationnel et aux échelons les plus élevés a été mentionnée. Pour illustrer le règlement d'un problème « descendant », on a donné en exemple la capacité du MAECI de s'assurer que les ressources pour les services communs étaient rapidement réalignées et mobilisées pour appuyer les récentes exigences relatives aux visas mexicains; des négociations fructueuses entre le SPI et les partenaires pour élaborer un PE interministériel sont un de bon exemple de règlement d'un problème « ascendant ».

Sur le plan de l'excellence du service, tous les intervenants ont déclaré unanimement que la prestation de service s'était améliorée depuis l'établissement du SPI; toutefois, en l'absence d'un système exhaustif de présentation de rapports sur le rendement, ils ne savaient pas exactement quelle était l'importance des progrès réalisés.

Sur le plan du rapport coût/efficacité, les partenaires externes estiment qu'ils reçoivent plus de services pour leur argent maintenant qu'auparavant. Toutefois, il est difficile d'évaluer adéquatement ce rapport, compte tenu du manque de rapports sur le rendement, dont le manque de rapport sur les normes de service convenues au niveau des missions. La question du meilleur rapport « coût/efficacité » est analysée ultérieurement dans le présent rapport.

Les partenaires externes et internes sont préoccupés par les pressions de financement du SPI et les priorités concurrentes qui ont empêché le personnel du SPI de recevoir suffisamment de formation.

Les facteurs suivants ont nuit à la coordination efficace de la prestation de services communs à Ottawa :

  • La charge de travail trop importante du SPI, les pressions de financement, le roulement du personnel, le manque de temps et de ressources pour la formation;
  • Les communications inadéquates ont nuit à la réussite et à la coordination de la prestation des services communs;
  • L'insuffisance des communications descendantes au sein du SPI pour assurer la mise en oeuvre des décisions relatives à la prestation de services communs;
  • Les communications insuffisantes du SPI aux partenaires du MAECI et aux CDM pour s'assurer que les rôles et les responsabilités relatifs à la gestion du SPI et à la prestation de services communs pangouvernementaux étaient compris et adoptés;
  • Le manque d'information et/ou de communication sur les critères et les politiques à partir desquels le SPI et les comités de gouvernance des SCE du MAECI prennent des décisions, y compris les questions qui seront présentées par le CORA et celles qui seront examinées à la réunion consultative annuelle;
  • Le ralentissement et/ou la perte du savoir ministériel, compte tenu du grand nombre d'employés permuttants dans les unités du SPI, dont le Secrétariat de la représentation à l'étranger, la Direction générale de l'innovation et du service à la clientèle des missions, le SMA (SPI);
  • Il est difficile d'obtenir des renseignements significatifs et fiables des partenaires sur le plan de la planification pluriannuelle, en raison du manque d'harmonisation aux cycles de planification ou d'autres facteurs, ce qui nuit à l'efficacité de la réunion consultative annuelle et à la planification à long terme de la prestation de services communs;
  • Le taux de roulement élevé des analystes du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et le manque de formation des analystes chargés de présenter les besoins des clients aux réunions du CORA, entre autres;
  • L'absence d'une « liste » qui expliquerait clairement les services communs disponibles, le coût de chacun, et les normes de prestation de services pertinentes.

4.2.2 Outil automatisé d'établissement des coûts

Conclusion no 12 :

Les problèmes techniques, le financement et d'autres problèmes ont retardé la mise en oeuvre de l'outil automatisé d'établissement des coûts. Par conséquent, le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) continue d'utiliser une approche semi-automatisée pour l'établissement des coûts et les partenaires n'ont pas accès à un outil qui répond à leurs besoins et qui démontre aux partenaires/clients qu'ils en ont pour leur argent.

Le MAECI s'est toujours servi de l'application Excel pour calculer manuellement les coûts de prestation de services communs aux partenaires. Tel que décrit dans le document sur les exigences relatives à l'outil entièrement automatisé d'établissement des coûts, il a fallu élaborer un outil entièrement automatisé pour établir les coûts liés à la prestation des services communs à l'étranger, en prenant en compte plusieurs facteurs, dont le besoin d'une plus grande transparence et d'une plus grande cohérence, le volume accru et la complexité des calculs, les nombreuses sources de données requises, et le niveau d'efforts nécessaires pour établir chaque coût. L'objectif de l'outil comportait deux volets : améliorer l'efficacité, l'exactitude et la disponibilité des renseignements relatifs aux coûts préparés par le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), et fournir aux partenaires un outil de gestion qui leur permettrait d'évaluer et de prévoir les conséquences financières de divers scénarios de postes. Quand il sera mis en oeuvre, l'outil permettra aux ministères de mieux comprendre les conséquences financières liées à la création de postes supplémentaires dans des missions précises et d'évaluer le rapport coût-efficacité des divers scénarios de dotation.

Les partenaires externes s'attendaient à ce que l'outil soit fonctionnel dès le début de l'exercice 2008-2009; cependant, lorsque le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et un certain nombre de partenaires externes ont commencé à utiliser l'outil informatisé pilote, ils se sont heurtés à de nombreux problèmes d'interface et de nature technique. Les représentants du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) ont expliqué que l'outil automatisé d'établissement des coûts avait été mis en veilleuse, en raison de priorités concurrentes et de la charge de travail, mais on s'attend à ce que les problèmes techniques soient résolus à l'automne/hiver 2009-2010 et que l'outil soit mis en oeuvre en avril 2010. D'ici là, le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) continue d'utiliser une approche semi-automatisée en matière d'établissement des coûts qui répond à leurs besoins. Par conséquent, il ne peut évaluer le rapport coût-efficacité de l'appui aux services communs, et prévoir avec précision les incidences financières découlant des postes supplémentaires qu'ils pourraient avoir planifiés pour les bureaux locaux.

4.2.3 Satisfaction des partenaires

Les questions suivantes sur la satisfaction des partenaires seront traitées dans cette section :

  • Communication et relations avec les clients;
  • Mécanismes de règlement des différends;
  • Capacité des partenaires d'influencer les décisions.
Conclusion no 13 :

Le MAECI et les partenaires externes ont la capacité d'influencer la prise de décisions, surtout par rapport aux années précédentes, en ce qui concerne les services communs; toutefois, certains des partenaires interrogés ne comprennent pas toujours très bien les processus décisionnels et leurs rôles respectifs à cet égard.

Les mécanismes suivants ont été établis pour permettre aux partenaires d'influencer les décisions en matière de services communs :

  • Tous les partenaires peuvent participer à la réunion consultative annuelle, établie dans le cadre de planification du changement;
  • Un analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) a été chargé de présenter les besoins de chaque client lors des réunions du CORA;
  • En ce qui concerne les comités de gouvernance :
    • Tous les partenaires sont représentés aux trois comités interministériels de gouvernance des SCE, y compris le GTISCE, et les comités de gouvernance au niveau des SMA et des SM;
    • Des représentants de l'ACDI et de CIC sont membres du Comité opérationnel du Conseil des missions;
    • Les partenaires externes peuvent assister aux réunions du Conseil des missions pour fournir des renseignements sur leurs besoins ou préoccupations, si nécessaire.
  • Au niveau des missions, les représentants des clients font partie du Comité de gestion de chacune des missions.

Sur le plan de la capacité d'influencer la prise de décisions, l'ACDI et CIC sont heureux de faire partie du Comité opérationnel et ils estiment que c'est indispensable à leur capacité d'influencer les décisions du Conseil des missions en matière de services communs. D'autres partenaires, comme le MDN, soulignent l'importance de pouvoir présenter leurs problèmes au Conseil des missions. Tous les partenaires externes soulignent l'importance et l'avantage de faire partie des comités de gouvernance des SCE au niveau du SM et du SMA pour aborder les questions stratégiques.

Les partenaires externes s'estiment satisfaits des nombreux processus et mécanismes mis en place pour leur permettre d'influencer les décisions en matière de services communs, mais les nombreuses préoccupations qu'ils ont soulevées portent à croire qu'ils aimeraient avoir des précisions sur leur rôle et leur pouvoir (c.-à.-d. le type de questions qui seront débattues et quand; à quel moment les partenaires seront-ils consultés, dans quelle situation, et quand les partenaires peuvent-ils exercer un pouvoir décisionnel).

Le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) a la responsabilité de cerner les problèmes et de les transmettre aux comités de niveau supérieur; toutefois, il faut préciser les critères à partir desquels ils fondent leurs décisions. Des efforts ont été faits en vue d'établir un ordre du jour unifié pour les comités de gouvernance décrivant le type de question et le niveau du comité. Quoi qu'il en soit, les représentants de l'ACDI et de CIC ont indiqué qu'ils voulaient avoir plus de précisions sur le rôle consultatif du GTISCE par rapport à son rôle décisionnel et/ou par rapport aux autres comités de gouvernance.

Un client important est insatisfait de l'absence de lien direct entre le GTISCE et le Conseil des missions. Dans une telle situation, le membre du GTISCE doit transmettre la question au représentant ministériel à l'interne membre du comité opérationnel pour qu'elle soit envoyée éventuellement au Conseil des missions.

Les partenaires externes et internes ont exprimé des préoccupations concernant le rôle de l'analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD). Même si leurs points de vue divergent, plusieurs partenaires estiment que la capacité de l'analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) de prendre la parole pour eux auprès du CORA est limitée en raison du taux de roulement élevé des analystes du Secrétariat de la représentation à l'étranger (ADP) et du manque d'uniformité sur le plan des compétences et de la formation. Selon le personnel du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), la capacité des analystes dépend également de l'ampleur des renseignements fournis par les clients aux analystes sur leurs besoins et leurs exigences. Le représentant d'un partenaire important (ACDI) a expliqué que la capacité des analystes de présenter leurs points de vue au CORA est limitée par le fait qu'ils n'ont pas le pouvoir de négocier ni de prendre des décisions. Quant aux représentants d'un autre partenaire important (CIC), ils sont assez satisfaits que leur position soit représentée par l'analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD). Les représentants des directions générales géographiques du MAECI estiment quant à eux que les besoins présentés au CORA par les partenaires semblent recevoir, en général, moins d'attention que celles des représentants du SPI.

4.2.4 Relations avec les clients

Conclusion no 14 :

Les ministères partenaires sont satisfaits de l'amélioration des relations avec les clients grâce aux efforts du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et de la structure de gouvernance des SCE. Le niveau de satisfaction des partenaires internes du MAECI est cependant moins élevé.

Pour entretenir de bonnes relations avec les clients, il faut définir clairement les attentes sur le plan des services, des coûts, de la transparence et de la cohérence en matière de coûts et de prise de décision; déterminer un point de contact unique et fiable pour répondre aux demandes et aux préoccupations; donner suite aux décisions et aux promesses et établir des communications permanentes, claires et accessibles.

Les partenaires externes ont donné de nombreux exemples de la façon dont la structure de gouvernance des SCE, le SPI et/ou le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) ont contribué à tisser des liens de grande qualité avec les clients :

  • Les négociations fructueuses entre le MAECI et les clients et l'élaboration du PE interministériel en 2009 ont démontré l'efficacité de la structure de gouvernance, et en particulier, celle du GTISCE;
  • La création du rôle d'analyste (APD) comme « point de contact unique » pour régler les problèmes de prestation de services est perçue comme une excellente approche, mais seulement si les analystes sont suffisamment formés et si toutes les parties concernées s'assurent de faire transiter toutes les questions par la personne-ressource désignée par chaque client et par l'analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), plutôt que de recommencer à utiliser leurs réseaux personnels ou leurs sources informelles;
  • L'enthousiasme démontré et les efforts importants fournis par les cadres supérieurs du SPI/ADP pour répondre aux besoins des partenaires externes ont eu des effets très positifs et permis d'améliorer les relations avec les partenaires externes;
  • La présence de représentants de CIC et de l'ACDI au sein du comité opérationnel leur a permis d'influencer les décisions prises concernant la prestation de services communs, la politique et les coûts;
  • Le niveau de participation et l'efficacité du GTISCE a permis aux partenaires de parvenir à un consensus et de présenter les préoccupations concernant la mise en oeuvre du PE;
  • La mise en oeuvre du cadre de gestion du changement, avec l'aide du CORA, a aidé à s'assurer que les problèmes des clients sont traités avec équité et dans le contexte des priorités pangouvernementales.

Selon les partenaires externes, plusieurs autres aspects ont toutefois eu des effets négatifs sur les relations avec les clients :

  • Même si elles se sont améliorées, les nombreuses questions relatives aux coûts ont eu des effets négatifs sur les relations avec les clients, notamment l'incertitude entourant l'établissement des coûts par rapport aux coûts réels, les niveaux de service et les frais connexes, les coûts et les niveaux de service;
  • Les retards liés à la mise en oeuvre de l'outil automatisé d'établissement des coûts qui aurait permis aux partenaires de prévoir les coûts plus précisément.

Les délais à transmettre de l'information aux partenaires, le manque d'homogénéité en matière d'établissement des coûts, les communications entre le SPI/APD et les comités de gouvernance des SCE et les partenaires externes et internes qui ne sont pas encore terminées, les lacunes et les faiblesses des communications et d'autres problèmes ont eu des effets négatifs sur les relations avec les clients. Ceux-ci ne peuvent pas toujours accéder facilement aux ordres du jour des prochaines réunions des comités de gouvernance ni aux décisions des divers comités de gouvernance des SCE, ni à la politique à partir de laquelle elles ont été prises.

Les représentants des directions générales géographiques ont exprimé leur mécontentement en ce qui concerne les nombreux facteurs qui ont eu une incidence négative sur les relations entre leur direction générale géographique, APD/SPI et la structure de gouvernance des SCE. Plusieurs représentants ont indiqué que ce mécontentement est probablement attribuable à la résistance au changement qui découlerait du transfert des budgets au SPI et à d'autres questions liées à la transition et la nouvelle position des directions géographiques, qui sont maintenant des partenaires.

Des représentants des directions générales géographiques estiment que le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) ne les consulte pas suffisamment par le truchement des différentes structures de gouvernance des SCE afin de s'assurer que leurs points de vue (et ceux des missions) sont pris en compte dans la prise de décisions concernant les priorités communes en ce qui concerne la prestation de services communs et les affectations de ressources pour fournir ces services. Leurs points de vue sont parfois sollicités mais les délais de réponse sont si serrés qu'ils n'ont pas le temps de consulter les missions concernées. APD/SPI a indiqué que toutes les mesures seront prises pour s'assurer que tous les partenaires auront suffisamment de temps pour transmettre leurs réponses et diffuser l'information en temps opportun.

4.2.5 Mécanismes de règlement des différends

Conclusion no 15 :

De multiples mécanismes de règlement des différends sont en place dans les missions et à l'Administration centrale. Ils semblent efficaces pour régler les problèmes et répondre aux préoccupations des partenaires qui fournissent des services communs au niveau de l'AC.

Les moyens suivants sont proposés dans le PE interministériel de 2009 pour régler les différends :

  • Les différends ou les difficultés qui surgissent dans les missions sont examinés au niveau de la mission et, s'il y a lieu, présentés au CGM et/ou renvoyés directement au CDM. Les dossiers concernant les différends ou problèmes non résolus sont renvoyés au Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et à l'unité de l'Administration centrale du ministère partenaire concerné, qui régleront ces cas;
  • Les questions portant sur la mise en oeuvre générale de ce PE sont renvoyées au Secrétariat de la représentation à l'étranger et à l'Administration centrale du ministère partenaire. S'il y a lieu, le Secrétariat de la représentation à l'étranger et/ou le ministère partenaire peut porter ces questions à l'attention du GTISCE.

Selon les partenaires externes, le GTISCE est une tribune efficace pour présenter et régler les différends des clients ou les difficultés et le poste d'analyste du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) est utile comme point de contact pour présenter les questions ou les préoccupations et amorcer les processus de règlement des différends au sein du SPI. Le recours aux analystes du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) ou au GTISCE comme mécanismes pour présenter les problèmes et les régler préoccupe la direction générale du MAECI.

Les partenaires externes ont signalé qu'au niveau de la mission, le règlement des différends est parfois compliqué du fait que :

  • Les clients hésitent à présenter leurs plaintes au CDM/AGC avec qui ils travaillent quotidiennement;
  • Il n'y a pas de normes de prestation de services pouvant servir de fondement aux discussions.

Par conséquent, les problèmes au niveau de la mission sont susceptibles d'être renvoyés à l'AC à des fins de règlement, ce qui pourrait provoquer une surcharge de travail pour l'AC, mais permettrait de cerner rapidement les problèmes systémiques.

4.3 Comparaison avec les modèles d'autres pays

Conclusion no 16 :

Même si l'approche ICASS ne permet pas nécessairement une utilisation plus efficiente des ressources en matière de prestation de services communs, sa structure décisionnelle est plus rationalisée et sa structure de comité semble moins complexe que celle du MAECI/SPI.

Dans le cadre de cette étude, un bref examen des approches utilisées dans d'autres pays pour gérer leurs missions à l'étranger a été effectué afin de déterminer quelles étaient les approches les plus comparables au système du MAECI et par conséquent, les plus utiles à étudier. Puisque les structures, les installations et les approches en matière d'appui aux services communs varient beaucoup d'un pays à l'autre, le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) nous a informés que l'approche qui se rapprochait le plus de la structure canadienne était le système américain ICASS, le mécanisme de prestation de services communs utilisé par le gouvernement américain.

ICASS est un système de prestation de services communs. Il est appuyé à Washington par le conseil de direction du ICASS (composé de 15 représentants principaux de ministères), qui se réunit trimestriellement, et qui est le principal organisme d'élaboration des politiques et de dernier recours. Le groupe de travail du ICASS, basé à Washington (un peu comme le GTISCE), relève du conseil de direction du ICASS. Les clients du ICASS font partie du groupe de travail, qui se réunit mensuelIement pour discuter des politiques et des pratiques. Dans le cadre de ces réunions, les clients peuvent discuter ouvertement de leurs problèmes et les questions importantes peuvent ensuite être renvoyées au conseil de direction du ICASS.

Le centre de service du ICASS est doté et financé par les organismes participants. Les centres de service à Washington et dans les missions à l'étranger relèvent d'un groupe de travail du ICASS local et du Conseil du ICASS à la mission ou à Washington.

Le gouvernement américain fournit des services communs d'appui administratif et partage les coûts de prestation de ceux-ci. Voici les principales caractéristiques du système ICASS :

  • ICASS est une initiative interministérielle;
  • L'utilisation des services du ICASS est volontaire, sauf les services de base;
  • Les services offerts par le système ICASS n'incluent pas les services liés aux biens immobiliers; une organisation distincte s'occupe de toutes les questions liées aux biens immobiliers et à la sécurité;
  • La « responsabilisation locale » est le principe clé du système ICASS; par conséquent, le contrôle et la gestion de la prestation des services relèvent en grande partie des missions;
  • Pour appuyer le principe d'équité du ICASS, les coûts facturés aux clients pour les services sont déterminés à l'aide d'un système d'établissement des coûts par activité très détaillé.

Les représentants du système ICASS ont signalé les points suivants concernant l'établissement des coûts par activité :

  • L'obligation de « comptabiliser » la charge de travail peut parfois s'avérer un fardeau administratif onéreux;
  • Les clients reçoivent des factures détaillées indiquant les services fournis par rapport au niveau de service cible et au coût total;
  • Les coûts facturés aux clients sont établis en prévision d'un recouvrement complet des coûts. Un frais variable pour chaque mission est donc imposé en incluant les coûts fixes et les coûts variables plutôt que les coûts supplémentaires/variables seulement pour calculer les « unités de service ». Le coût par unité de service fluctue donc considérablement, en fonction du nombre d'utilisateurs du service, qui peut augmenter ou diminuer.

Nos discussions avec les représentants du système ICASS à Ottawa et notre l'examen de la documentation sur le système ne nous ont pas permis de conclure que cette approche est plus efficace pour gérer efficacement les ressources en matière de prestation de services communs que l'approche utilisée par le MAECI/SPI.

En comparant le système ICASS avec le modèle canadien, nous avons constaté que la structure décisionnelle du système ICASS est plus décentralisée et rationalisée et la structure des comités est moins complexe; nous pourrions peut-être nous en inspirer pour simplifier la structure de gouvernance actuelle des SCE.

L'établissement de plusieurs Centres des services régionaux (CSR) pour fournir des services aux missions vise à permettre au MAECI de transférer des fonctions, des pouvoirs et des responsabilités aux régions. C'est également une mesure d'économie de coûts. À l'instar des centres de services ICASS au niveau des missions, certaines décisions concernant les services communs pourraient être prises au niveau des CSR. Une analyse plus approfondie du rôle que pourrait jouer les CSR dépassait la portée de cette évaluation.

Une comparaison entre le système ICASS et la structure du SPI du MAECI est présentée au tableau 1.

Tableau 1 : Une comparaison entre le système ICASS et la structure du SPI du MAECI
Tableau 1 : Comparaison entre l'approche ICASS et l'approche du MAECI en matière de SCE
ÉlémentICASSMAECI
Point de départ au partage des coûtsChaque organisation défraie tous les coûts de sa présence à l'étrangerLe MAECI finance les coûts de base, les autres ministères sont responsables des coûts additionnels
Base pour l'établissement des coûts
  • Système de comptabilisation détaillée de la charge de travail
  • Facturation des clients en proportion du volume réel des services fournis (utilisation/coûts totaux (fixes et variables)
  • Estimation des coûts additionnels fondée sur les coûts historiques/estimations/niveaux de service prévus
  • En se fondant sur l'hypothèse que le MAECI reçoit les fonds pour les coûts de base, et que les clients sont facturés en fonction de l'estimation des coûts additionnels
Coûts liés aux biens immobiliersExclus du système ICASSInclus dans la structure de prestation des SCE du MAECI et dans la structure de coûts (coûts en capital et frais d'exploitation)
Accord sur les services communsConclu entre le client et le chef de missionConclu entre le client et le MAECI
Structure de gouvernance de l'AC
  • Conseil de direction du ICASS (clients), deux réunions par année, principal organisme d'élaboration de politiques, dernier ressort
  • Groupe de travail du ICASS; relève du Conseil de direction; les représentants des clients, les représentants des fournisseurs de services sont d'anciens membres; réunions mensuelles pour s'occuper des politiques et des pratiques du ICASS
  • Composé de deux volets -- interministériel et fournisseur de services (MAECI), six comités
  • Le volet du MAECI a le pouvoir de prendre des décisions, le volet interministériel influence la prise de décision
  • Le volet interministériel prend les décisions relatives aux coûts et aux normes de service
Structure de gouvernance de la missionConseil des services communs (conseil du ICASS) dans chaque mission - les clients approuvent le budget du ICASS (puisqu'ils sont responsables du recouvrement des coûts)
  • Les clients sont membres du Comité de gestion des missions
  • La plupart des décisions budgétaires sont prises par l'AC
Secrétariat
  • Secrétariat du ICASS - appuie le conseil de direction du ICASS et le Groupe de travail du ICASS
  • Dotation et financement interorganismes du bureau pour faciliter le bon fonctionnement du système ICASS.
  • APD, localisée chez l'organisation qui fournit le service (c.-à.-d. le Secteur de la plateforme internationale)
  • Financé par le MAECI
  • Fonction financée et administrée par le MAECI (c.-à-d. le fournisseur de service)
PrincipesResponsabilisation locale; équité; transparence; axé sur le client; services communs
  • Prestation efficiente de services communs de qualité en partenariat avec les ministères et les programmes internationaux (PE de février 2009)
  • Transparence et consultations à intervalles réguliers
  • Prestation de services communs cohérente et équitable

5.0 Conclusions

L'évaluation avait pour objectifs d'évaluer le modèle de gouvernance actuel ainsi que sa capacité d'assurer la prestation de services communs de grande qualité de façon efficiente et adaptée, et d'examiner la mesure dans laquelle le cadre de coordination pour la planification et la gestion du changement permettait d'atteindre les résultats escomptés.

Résultats généraux

L'évaluation a permis de conclure que le SPI avait été créé en 2008 et que les budgets du MAECI relatifs à la prestation des services communs ont été transférés au SPI pour qu'il les administre au nom du MAECI et des autres partenaires ministériels. Les principaux résultats escomptés en vue d'améliorer la structure de gouvernance des SCE ont été atteints. Il s'agit de la création du SPI et du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD); de l'établissement de la structure de gouvernance des SCE et des structures de gestion du SPI; du transfert des budgets de programmes du MAECI au SPI et de la mise à jour des politiques clés sur la prestation de services communs. Ces résultats ont en outre contribué à une meilleure coordination pangouvernementale, amélioré la clarté et la transparence en matière d'établissement des coûts ainsi que la capacité de répondre aux besoins des partenaires. Ils ont également permis d'atteindre l'excellence en matière de prestation de services communs à l'étranger.

Par ailleurs, l'évaluation a permis de conclure que la structure de gouvernance qui avait été établie a permis aux autres partenaires ministériels de fournir des renseignements importants concernant la prise de décisions liées aux coûts et aux ressources pour appuyer la prestation de services communs aux missions, et collaborer avec le MAECI et avec d'autres organismes gouvernementaux et organisations au placement de personnel additionnel dans les missions. La capacité du MAECI et des autres organismes gouvernementaux de répondre aux priorités pangouvernementales a donc été améliorée. Toutefois, les intervenants ne sont pas toujours au courant des priorités pangouvernementales qui peuvent être énoncées par le MAECI et utilisées par le SPI et le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) pour appuyer la prise de décisions.

Nous avons constaté que le cadre de gouvernance et le cadre de gestion des services communs à l'étranger permettent à la plateforme de se conformer à la Politique du Conseil du Trésor sur les services communs.

Structures de gouvernance et de gestion

Les structures de gouvernance et de gestion pour appuyer le réseau des missions à l'étranger ont été établies dans le but d'assurer une coordination pangouvernementale. Les comités de gouvernance des SCE fonctionnement relativement bien, même s'ils ont été modifiés récemment. Le PE et le cadre de planification et de gestion du changement dans les réseaux sont les deux principaux outils utilisés par les comités interministériels des SCE pour élaborer les politiques et sont une base solide pour assurer la coordination pangouvernementale au niveau opérationnel.

Un examen des documents sur les politiques des services communs et des comités de gouvernance des SCE ainsi que des entrevues menées auprès des présidents et des membres des comités ont permis de cerner les forces et les faiblesses du mandat, de la structure, et du fonctionnement de ces comités. L'équipe d'évaluation a constaté que la structure est complexe et que beaucoup de temps et de ressources servent aux réunions, souvent pour échanger de l'information, plutôt que pour prendre des décisions. Notre analyse nous a permis de conclure que la structure devrait être réexaminée en vue de rationnaliser encore davantage le processus décisionnel, si possible.

Surveillance

Les intervenants estiment que la structure de gouvernance des SCE, la structure de gestion du SPI, la structure de gestion de chacune des missions et les mécanismes de surveillance habituels du Ministère et des organismes centraux assurent une surveillance adéquate de la prestation des services communs.

Cadres du rendement

L'équipe d'évaluation a conclu que le cadre de rendement du SPI et les normes de prestation de services des missions en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre. Le cadre de rendement en matière de prestation de services communs comporte trois niveaux : la mesure du rendement au niveau du SPI, des directeurs généraux du SPI et de la mission (ou normes de prestation de services).

Un cadre de rendement initial au niveau du SPI, entièrement harmonisé à l'AAP, a été élaboré et servira à préparer le rapport sur le rendement pour l'exercice 2009-2010 dans le RMR. Les cadres de rendement des directions générales et de la mission sont en cours d'élaboration.

Satisfaction des partenaires

Même s'il y a encore place à l'amélioration, les partenaires externes s'estiment satisfaits des progrès réalisés en ce qui concerne les relations avec les clients, grâce aux efforts fournis par le Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et à la structure de gouvernance des SCE. Même s'ils appuient le SPI/APD et la structure de gouvernance des SCE, les partenaires internes du MAECI sont moins satisfaits. Il est vrai qu'auparavant, les directions géographiques exerçaient un plus grand contrôle sur les ressources pour la prestation de services communs, et que les communications sur les changements n'ont pas été suffisantes.

Efficacité

L'équipe d'évaluation a constaté que le rôle des comités de gouvernance des SCE en ce qui concerne l'affectation adéquate des ressources varie en fonction des types de coûts. Le cadre de gestion du changement et la politique sur les FSCE établissent un cadre commun pour affecter les ressources aux postes de services communs.

La plupart des intervenants, externes et internes, estiment que la direction du SPI, les comités de gouvernance des SCE et les équipes de gestion des missions fournissent de bons efforts pour s'assurer que l'affectation des ressources des services communs est faite de la manière la plus efficiente et la plus appropriée que possible.

L'équipe d'évaluation a conclu que même si les intervenants ont indiqué qu'ils reçoivent plus de services pour leur argent que les années précédentes, il n'y a pas suffisamment de données financières et de renseignements sur le rendement pour justifier le coût des services fournis par rapport aux niveaux de service cibles.

En se fondant sur des discussions avec les partenaires internes et externes, et des représentants du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD), l'équipe d'évaluation a conclu que leurs préoccupations concernant la capacité du MAECI/SPI de continuer à fournir des services communs pour répondre aux besoins pangouvernementaux dans le cadre de la structure de coûts actuelle étaient fondées.

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6.0 Recommandations

Recommandation no 1 : Clarifier la structure décisionnelle

Le SPI devrait revoir la structure de gouvernance et la structure décisionnelle pour s'assurer que les rôles et les responsabilités sont clairs, et que les processus décisionnels sont bien définis et bien compris. Dans le cadre de cet examen, le SPI devrait examiner les possibilités de simplification, surtout du point de vue des clients.

À l'heure actuelle, la structure de gouvernance n'est pas suffisamment bien comprise par le MAECI et les partenaires externes en ce qui concerne le rôle, les responsabilités, les processus décisionnels et les pouvoirs et l'interface avec les structures de gestion du SPI. Le roulement rapide du personnel chez les ministères partenaires ainsi qu'au MAECI, et la documentation actuelle qui est fragmentée, incohérente et quelque peu désuète en sont en partie responsables.

Dans le cadre du processus pour clarifier la structure de gouvernance, il faudra :

  • Revoir la clarté du mandat de chaque comité et les processus décisionnels pour les différents types de décisions;
  • Définir les « catégories de partenaires » c.-à-d. le niveau de représentation des partenaires dans le réseau des missions (faible, moyen, élevé) et déterminer les attentes en ce qui concerne le rôle, le niveau de participation aux consultations et les pouvoirs décisionnels;
  • Déterminer quelles questions devraient être renvoyées à quel comité, et à quelle étape du cycle décisionnel;
  • Définir les types de questions qui devraient être portées à un niveau supérieur, inférieur ou aux divers autres comités ainsi que le rôle de chaque comité sur les plans de l'influence et des pouvoirs et les communiquer.

Recommandation no 2 : Cadre d'établissement des coûts des SCE

Le SPI devrait lancer un examen du cadre d'établissement des coûts tel que demandé par le SCT pour s'assurer que les frais facturés pour la prestation de services communs sont suffisants pour couvrir tous les services communs fournis ainsi que les futures augmentations de coûts. Le SPI devrait en outre s'assurer que l'outil automatisé d'établissement des coûts sera mis en oeuvre le plus rapidement possible.

Le Conseil du Trésor était préoccupé par l'exactitude et le bien-fondé de la « base de coûts » établie en 2004 pour les services communs. Tous les frais additionnels ont donc été facturés aux partenaires internes et externes. Toutefois, on se demande si les coûts inclus dans la base de 2004 sont suffisants pour couvrir adéquatement les augmentations de coûts et l'inflation survenues depuis. Ceci est particulièrement important à la lumière des augmentations prévues de la taille des missions à l'étranger, et de l'équilibre changeant entre les postes du MAECI par rapport aux postes des autres ministères à l'étranger.

Suite aux faiblesses et à l'inefficacité du système partiellement automatisé d'établissement des coûts utilisé par le MAECI, le SPI a entrepris d'élaborer un outil automatisé d'établissement des coûts. Les problèmes techniques, le financement et d'autres problèmes ont retardé d'un an la mise en oeuvre de cet outil; le SPI utilise donc encore une approche partiellement automatisée pour établir les coûts. Par conséquent, les partenaires n'ont pas accès à un outil d'établissement des coûts qui répond à leurs besoins.

Recommandation no 3 : Répertoire des SCE

Le SPI devrait diffuser un document détaillant les services communs disponibles ou susceptibles de l'être, le coût de ces services, la base à partir de laquelle ils ont été établis ainsi que les normes de service et afficher ce document à un seul endroit.

Plusieurs partenaires ont indiqué ne pas avoir de document ni de communication détaillant les services disponibles, le coût de chacun de ces services, la base à partir de laquelle ils ont été établis, et les normes de prestation de services promises. Même si ces renseignements peuvent être obtenus de SPI/APD, ils sont dispersés dans de multiples documents et organisés de toutes sortes de façons. Le regroupement de ces renseignements (sur un site Web ou en un seul document) permettrait de diminuer la confusion et les malentendus entre le SPI et les partenaires en ce qui concerne les services, les coûts, et les questions financières.

Recommandation no 4 : Financement des FSCE

SPI devrait clarifier et documenter les critères utilisés pour l'affectation du financement des FSCE et le niveau des postes FSCE qui ont été créés aux termes de la politique sur les FSCE.

Conformément à la politique relative aux FSCE, l'un des frais facturé aux partenaires concerne le personnel affecté à l'étranger. Il vise à couvrir le quart des coûts liés à la création d'un poste de services communs dans chaque mission, en se fondant sur la prémisse que pour chaque quatre postes de programmes, un poste de services communs devrait être créé. Plusieurs questions sur les FSCE ont été soulevées :

  • Le SPI ne présente pas de rapport à l'interne ni aux partenaires à intervalles réguliers sur l'utilisation des FSCE et sur la mesure dans laquelle le rapport de niveau de service 1:4 est atteint;
  • Le processus et les critères qui ont servi à affecter les fonds provenant des FSCE (et par conséquent la création des postes FSCE) ne sont pas clairs et insuffisamment documentés.

En l'absence de ces renseignements, plusieurs partenaires externes et internes importants croient que le rapport 1:4 (un poste d'appui pour quatre postes de programmes) n'est pas atteint et par conséquent, ils ne peuvent déterminer dans quelle mesure ils en ont pour leur argent en ce qui concerne les FSCE additionnels qui leur sont facturés. En juin 2009, la nouvelle politique sur les FSCE a été approuvée par le Conseil des SMA afin de financer le volet de l'AC concernant les services communs.

Recommandation no 5 : Stratégie de communication

Le SPI devrait mettre en oeuvre une stratégie de communication pour s'assurer que toute l'information pertinente sur les politiques, les procédures, les structures ainsi que toute autre communication pertinente pour les partenaires est disponible en temps opportun et dans un format approprié.

Le SPI devrait être proactif en s'assurant que les partenaires ont accès à des communications claires et en temps opportun. La stratégie devrait s'assurer que les partenaires sont informés des modifications apportés aux activités et à la politique et de l'incidence qu'elles auront sur eux.

Sur le plan du contenu, les renseignements à communiquer devraient inclure les éléments clés suivants :

  • Un aperçu général des priorités pangouvernementales en matière de politique internationale dans les pays prioritaires et les régions identifiées par le gouvernement, ou par des ministères individuels;
  • La structure de gouvernance et la structure décisionnelle ainsi que les critères et les procédures utilisés pour répondre aux enjeux opérationnels avec l'aide du Secrétariat de la représentation à l'étranger (APD) et le SPI;
  • Les ordres du jour, procès-verbaux et décisions des comités de gouvernances des SCE;
  • Fournir des renseignements sur les services communs disponibles et les coûts et niveaux de service, tels qu'énoncés dans la recommandation no 2;
  • La mesure dans laquelle les niveaux de rendement et les normes de prestation de services ont été atteints;
  • Une comparaison entre les frais liés aux services communs fournis par le MAECI et les frais de services communs facturés aux partenaires;
  • Les critères utilisés pour affecter les fonds des FSEC et le niveau des postes FSCE dotés aux termes de la politique sur les SCE.

Recommandation no 6 : Gestion du rendement

Le SPI devrait s'assurer d'élaborer et de mettre en oeuvre des cadres de mesure du rendement pour chacune des directions du SPI et des normes de prestation de services pour chacune des missions.

Même si le SPI a élaboré et mis en oeuvre un cadre de mesure du rendement ministériel pour la direction, le cadre de rendement pour chacune des directions du SPI et les normes de prestation de services au niveau de la mission en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre. Par conséquent, les partenaires manquent de renseignements sur le rendement pour pouvoir évaluer adéquatement les services fournis ainsi que la mesure dans laquelle ils en ont pour leur argent.

7.0 Réponse de la direction et plan d'action

Tableau 2 : Réponse de la direction et plan d'action
RecommandationRéponse de la direction et plan d'actionCentres de responsabilitésCalendrier
Recommandation 1 :

Clarifier la structure décisionnelle

Le SPI devrait revoir sa structure de gouvernance et sa structure décisionnelle pour s'assurer que les rôles et les responsabilités sont clairs, et que les processus décisionnels sont bien définis et bien compris. Dans le cadre de cet examen, le SPI devrait examiner les possibilités de simplification, surtout pour les clients.

Conclusions connexes : 1, 2, 3, 4, 6, 11, 13, 16

  • Une ébauche de cadre stratégique a été élaborée et définit les responsabilités de chacun des comités de gouvernance.
  • Un guide sur la gouvernance sera élaboré sous forme de graphique pour aider les intervenants à déterminer à quel comité ils doivent s'adresser pour régler un problème.
  • Une séance de discussion ouverte sera tenue annuellement pour informer les nouveaux membres et les membres actuels sur l'orientation et le cadre stratégique. La première séance est prévue en janvier 2010.
  • Tous les documents seront intégrés à la stratégie de communication améliorée et seront diffusés à tous les intervenants à l'aide de notre site Internet.
  • APD et d'autres gestionnaires du SPI continueront de promouvoir et de donner de l'information sur la gouvernance dans le cadre de leur calendrier de sensibilisation actuel - consulter le calendrier des communications de ACM.
APD

Présidents de comités

Les documents seront approuvés par les comités de gouvernance au début de 2010.

Séance de discussion ouverte - Janvier 2010 et une fois par année par la suite.

Le site Web sera mis à jour au début de 2010 lorsque les documents auront été approuvés.

Les communications seront ensuite transmises aux intervenants et feront partie des efforts de communication de la direction.

Recommandation 2 :

Cadre d'établissement des coûts des SCE

Le SPI devrait lancer un examen du cadre d'établissement des coûts tel que demandé par le CT pour s'assurer que les frais facturés pour la prestation de services communs sont suffisants pour couvrir tous les services communs fournis ainsi que les futures augmentations de coûts. Le SPI devrait en outre s'assurer que l'outil automatisé d'établissement des coûts sera mis en oeuvre le plus rapidement possible.

Conclusions connexes : 8, 9, 10, 12

  • Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger, le Conseil des SMA sur la représentation à l'étranger, et le Comité de gestion du Secteur de la plateforme internationale ont déjà amorcé les travaux à cet égard depuis l'été 2009.
  • Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger agira à titre de comité directeur pour le projet et le Conseil des SMA recommandera au Sous-comité des SM sur la représentation à l'étranger de préparer une présentation au CT. Le Comité des opérations des missions et le Conseil exécutif du MAECI seront consultés.
  • Un consultant est sur le point d'être embauché pour aider à préparer la présentation d'ensemble au Conseil du Trésor; à un coût approximatif de 100 K.
SPI

AAM

APD

Un consultant sera embauché d'ici janvier 2010. Il faudra un an pour préparer la présentation. Cette importante présentation détaillée portera essentiellement sur sept des neuf éléments majeurs qui coûtent environ un milliard de dollars annuellement. Le SCT a indiqué qu'il voulait que le Bureau du contrôleur général consulte également.

La présentation devrait être prête à l'hiver 2010-2011.

Recommandation 3 :

Répertoire des SCE

Le SPI devrait diffuser un document détaillant les services communs disponibles ou susceptibles de l'être, le coût de ces services, la base à partir de laquelle ils ont été établis ainsi que les normes de services, et afficher ce document à un seul endroit.

Conclusions connexes : 5, 8, 9, 15

  • Ce document ne sera pas disponible avant la fin des travaux exhaustifs mentionnés à la recommandation no 2. Le répertoire des services sera diffusé sur le site Internet et utilisé dans la stratégie de communication.
  • Des normes de service pour chaque mission existent déjà et sont affichées sur le Web.
  • Les coûts liés à chacun des postes sont ventilés.
APDHiver 2010-2011.
Recommandation 4 :

Financement des FSCE

Le SPI devrait clarifier et documenter les critères utilisés pour l'affectation du financement des FSCE et le niveau des postes de FSCE qui ont été créés aux termes de la politique relative aux FSCE.

Conclusions connexes : 5, 8, 9, 10, 15

  • Les principaux éléments des FSCE sont communiqués dans le Rapport annuel sur le réseau du Canada à l'étranger.
  • Un rapport détaillé poste par poste a été préparé sur la collecte et l'utilisation des FSCE lorsqu'ils ont de nouveau été approuvés par le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger et le Conseil des SMA sur la représentation à l'étranger en 2007.
  • Le plus récent rapport détaillant tous les postes a été diffusé aux partenaires en décembre 2009.
  • Le processus d'affectation des FSCE a été décrit et approuvé à l'été 2009 par le Conseil des SMA sur les services communs à l'étranger. Le modèle des services commun est maintenant la méthode utilisée pour affecter le financement des FSCE. Une description est disponible sur Internet.
  • À partir du modèle des services communs, un examen mission par mission des quelques 2000 postes de services communs à l'étranger a été effectué en 2009. L'Europe est la seule région qui n'a pas été examinée et elle devrait l'être d'ici le premier trimestre de l'exercice financier 2010-2011.
APDTerminé en grande partie.

L'examen de l'Europe sera terminé d'ici le premier trimestre de 2010-2011.

Recommandation 5 :

Stratégie de communication

Le MAECI devrait mettre en oeuvre une stratégie de communication pour s'assurer que toute l'information pertinente sur les politiques, les procédures, les structures ainsi que toute autre communication pertinente pour les partenaires est disponible en temps opportun et dans un format approprié.

Conclusions connexes : 2, 4, 11, 14, 15

  • La communication des stratégies de pays et des priorités stratégique pangouvernementales aura un rôle plus important à jouer dans le processus du cadre par une communication plus proactive de ces documents. Étant donné qu'ils sont classifiés, leur distribution pourrait être restreinte. D'ailleurs, plusieurs secteurs des priorités stratégiques ne sont pas suffisamment développés.
  • Même s'il n'est pas possible du point de vue économique de fournir un dépôt central pour les ordres du jour, documents et procès-verbaux, un résumé des décisions sera créé, traduit et affiché sur le site Internet.
  • L'ordre du jour informel du Comité sur la gouvernance unifiée sera amélioré et sa diffusion sera améliorée. Les normes ministérielles établies par le Secrétariat des services intégrés concernant les ordres du jour devront peut-être être assouplies pour permettre un document unifié.
  • Voir le point sur la séance de discussion ouverte à la recommandation no 1.
  • Le rapport annuel actuel sera modifié pour couvrir plus étroitement les éléments clés précisés dans la recommandation, en fonction des résultats de la présentation au CT (recommandation no 2).
  • Le poste d'adjoint au DG du Secrétariat de la représentation à l'étranger sera converti en un poste de coordinateur de la gouvernance interministérielle pour améliorer la communication et la coordination des comités de gouvernance. Compte tenu de la rareté du financement et des priorités relatives, le DG n'aura plus d'adjointe et le bureau devra s'organiser en conséquence.
  • Ajouter un énoncé sur le rapport coûts/résultats.
APD

SMA et DG géographiques et fonctionnels (à valider)

Secrétaire des services intégrés

Stratégie de pays - à déterminer

Résumé de décisions - février 2010 pour commencer et permanents ensuite.

Ordre du jour unifié - les mises à jour débuteront en février 2010 et se poursuivront par la suite.

Séance de discussion ouverte, janvier 2010 et ensuite annuellement.

Le rapport annuel de 2009-2010 sera modifié pour détailler les éléments clés.

Une nouvelle description de travail est en cours d'élaboration et sera finalisée d'ici février 2010.

Exercice financier (2010-2011)

Recommandation 6 :

Gestion du rendement

Le SPI devrait s'assurer d'élaborer et de mettre en oeuvre des cadres de mesure du rendement pour chacune des directions du SPI et des normes de prestation de services pour chacune des missions.

Conclusions connexes : 6, 7, 9

  • Des normes de service de base pour toutes les missions sont en place depuis 2006.
  • Depuis la série de compressions budgétaires de 2009, les missions procèdent à un examen de ces normes; pour les initiatives de plus grande envergure, c'est le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger qui s'en charge.
  • L'élaboration de cadres globaux de mesure du rendement et de normes de prestation de services pour tous les éléments de tous les bureaux des 173 missions nécessiteront énormément de temps et de ressources mais doivent être réalisés.
  • SPI élaborera un plan en collaboration avec CFD et le SMA Sécurité dans le cadre de la présentation au CT dans la recommandation no 2.
Toutes les unités du SPI, Bureau de la sécurité, DPF et toutes les missionsPar étapes d'ici 2012.

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Notes :

1 Le volet interministériel de la structure de gouvernance des SCE comprend trios comités : le Sous-comité des sous-ministres chargés de la représentation à l'étranger; le Conseil des sous-ministres adjoints sur la représentation à l'étranger; et le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l'étranger (GTISCE). Trois comités internes du MAECI sont inclus dans la structure de gouvernance des SCE : le Conseil des missions et son sous-comité, le Conseil des opérations des missions; le Comité sur la représentation à l'étranger; et le Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts (CPPC). Un autre sous-comité du Conseil des missions a été formé par la suite : le comité de gouvernance des ERP. Les opérations de ce comité ne faisaient pas partie de la présente évaluation.

2 Le réseau comprend actuellement 32 partenaires de programmes, dont 22 ministères fédéraux : AAC, ASFC, ARC, ACIA, ACDI, ASC, CIC, MAECI, MDN, Finances, SC, Justice, RNCan, ASPC, PSC, TPSGC, GRC, SCT, TC, Industrie Canada, Bureau du Conseil privé et ministère des Anciens combattants.

3 Les sociétés d'État et les provinces comprennent : le Québec, l'Ontario, l'Alberta, la Banque du Canada, Exportation et développement Canada, Canadian Commercial Cooperation et les programmes d'autres pays comme l'Australie et Israël.

4 Les sept directions générales du SPI sont : Services ministériels du secteur; Courrier diplomatique et logistique; Ressources humaines et employés recrutés sur place; Gestion de l'information et de la technologie de l'information; Innovation et service à la clientèle des missions; Services Immobiliers; Service extérieur; et Secrétariat de la représentation à l'étranger.

5 Les huit frais sont : les salaires et avantages sociaux, prix de transfert (salaires des employés et avantages sociaux); les dépenses opérationnelles de la mission; les dépenses en immobilisations; les frais des services communs à l'étranger (FSCE); AC - technologie de l'information; AC- Ressources humaines; et les frais d'accroissement liés aux services immobiliers.

6 Les cinq principes d'établissement des coûts sont : la transparence, l'uniformité, l'équité, la primauté du droit, et le risque.

7 Le 31 mars 2004, le cadre pour l'accroissement du nombre de postes a été officialisé dans un premier protocole d'entente interministériel. Auparavant, une série de protocoles d'ententes bilatéraux avaient été conclus.

8 Les structures de gouvernance ont été mises en place en 2000 et elles ont continué d'évoluer depuis.

9 A Board Culture of Corporate Governance, Gabrielle O'Donovan, Corporate Governance International Journal, Vol. 6, numéro 3, 2003.

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-11-22