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Évaluation formative du programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes

Mai 2009

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Table des matières

Sommaire

Introduction

Le présent rapport expose les conclusions de l'évaluation formative du Programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (PARCA) du Canada. Cette évaluation a été réalisée entre juillet 2008 et mars 2009. Son but est de fournir au Comité d'évaluation du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) une analyse objective fondée sur des données probantes de la pertinence, de l'efficacité et du rapport coût-efficacité du PARCA, ainsi que des conclusions et des recommandations visant à améliorer l'optimisation des ressources à l'intérieur du programme.

Les objectifs du PARCA sont les suivants :

  • permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir d'une manière conforme aux normes et obligations internationales en matière de lutte anti-terroriste et de droits de la personne (premier objectif);
  • accroître le profil du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (ARCA) et démontrer son leadership dans des domaines d'expertise (deuxième objectif);
  • améliorer la coordination et la coopération, sur les plans national et international, en matière d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (troisième objectif).

De nombreuses sources de données ont été utilisées pour réaliser l'évaluation formative, dont celles-ci :

  • un examen des documents, des dossiers et des données administratives;
  • des entrevues avec 38 informateurs clés, dont des employés du MAECI, des employés d'autres ministères et organismes fédéraux et des intervenants internationaux;
  • des études de cas de cinq organisations ayant reçu un financement pour réaliser 14 projets dans le cadre du PARCA; et
  • une analyse comparative de deux pays (les États-Unis et la Suisse)1 relativement aux programmes d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes, à leur pertinence et aux perceptions en regard de la contribution du Canada au chapitre de l'ARCA.

Cette méthode d'évaluation a posé trois grandes difficultés :

  • Les données administratives disponibles du secrétariat du PARCA étaient incomplètes et incohérentes. La piètre qualité des données est attribuable aux obstacles auxquels le secrétariat a été confronté durant la première année, en tentant de mettre sur pied le programme tout en répondant aux attentes à l'égard du financement des projets.
  • L'analyse comparative des pays n'a pas permis d'obtenir autant de renseignement que ce qui était prévu, parce que, de manière générale, les répondants ignoraient la contribution du Canada en matière d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et, plus particulièrement, l'existence du PARCA.
  • Il est difficile de mesurer les résultats de tout programme visant à renforcer des capacités. Il a été difficile de mesurer les résultats du PARCA au-delà du niveau des extrants ou des résultats à court terme. Même si des mesures étaient possibles, il a été difficile d'attribuer les changements mesurés aux activités du programme. Les études de cas n'ont pas permis d'établir les résultats au-delà des informations anecdotiques fournies par les répondants.

En dépit de ces limites, l'équipe d'évaluation a pu recueillir et analyser des informations qualitatives intéressantes sur les éléments à évaluer et tirer des conclusions, principalement sur la conception et la prestation du PARCA, de même que sur les progrès accomplis dans l'atteinte des résultats.

Aperçu du programme

Le PARCA est administré par un Comité directeur interministériel (CDI) qui regroupe des représentants de ministères et organismes fédéraux. Les questions administratives et financières associées aux activités quotidiennes, les politiques et les procédures sont la responsabilité du secrétariat du PARCA, qui loge dans les bureaux de l'Unité de la lutte contre le terrorisme international (ICT) et relève du coordonnateur principal de la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX). Il existe un Comité de sélection en ligne (CSL) composé de représentants au niveau opérationnel des ministères et organismes fédéraux participants. Il peut aussi regrouper des représentants de missions à l'étranger. Ce comité examine électroniquement les demandes de financement dans le cadre du PARCA.

À l'exception de la première année (où le financement versé s'était élevé à 12 millions de dollars), le financement initial du PARCA était fixé à 15 millions de dollars par année, et comprenait des fonds alloués à la gestion du secrétariat. Des fonds sont restés inutilisés durant les exercices 2006-2007 et 2007-2008, ce qui a amené le MAECI, lors d'un examen stratégique, à réduire le financement du PARCA à 12 millions de dollars par année, et ce de manière permanente. Au départ, le secrétariat était composés de sept équivalents temps plein (ETP) non permutants nommés pour une période indéterminée, mais tous les postes n'ont été pourvus qu'en 2008-2009; au cours de ce même exercice, un poste de gestionnaire principal de projet a été éliminé.

Le tiers (34 %) des projets présentés au secrétariat ont été retirés, avant l'établissement du CDI ou par celui-ci. Presque tous les projets restants ont été approuvés par le CDI.

  • Les ministères et organismes fédéraux sont les principaux organismes d'exécution des projets.
  • Le ministère qui parraine la plupart des projets est le MAECI, suivi de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de Transports Canada (TC).
  • Les ministères et organismes qui reçoivent le plus de fonds pour parrainer des projets sont, par ordre d'importance, le MAECI, la GRC et TC.
  • Les fonds alloués aux projets varient considérablement, oscillant entre 5 000 $ et 1 744 000 $.
  • La sphère liée à l'application de la loi, à la sécurité, au renseignement et à l'instruction militaire (LEMI) est celle qui compte le plus de projets d'investissement et dont les projets reçoivent le financement le plus élevé.

Constatations principales

Pertinence du programme

Étant donné l'importance accordée par le gouvernement du Canada à la lutte contre le terrorisme, le PARCA et ses objectifs continuent d'être pertinents. Le besoin de contribuer à la sécurité des Canadiens et des habitants des États bénéficiaires du PARCA est toujours présent. Le Canada et d'autres pays continuent d'être préoccupés par les activités terroristes. Les intervenants clés considèrent que le renforcement des capacités anti-terroristes auprès des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires représente un important mécanisme permettant de contrer de telles menaces. La participation active du Canada à des relations bilatérales et multilatérales avec divers partenaires, qui visent à lutter contre le terrorisme international, ainsi que l'objectif d'accroître le profil du Canada dans le renforcement des capacités anti-terroristes, demeurent pertinents. Cela est d'autant plus vrai que le Canada assume un leadership accru dans certaines enceintes internationales. Compte tenu de la participation de nombreux ministères et organismes fédéraux à des activités de renforcement des capacités anti-terroristes, les activités visant à améliorer la coordination nationale et internationale demeurent valables.

Gouvernance, conception et prestation du programme

Les forces et les faiblesses de la gouvernance du PARCA reposent essentiellement sur sa nature interministérielle. En tant qu'initiative interministérielle, le programme bénéficie des forces et des expériences de 16 ministères et organismes fédéraux, qui agissent à titre d'organismes parrains ou d'exécution. La structure de gouvernance du PARCA repose sur l'hypothèse que tous les ministères et organismes contribueront à la gouvernance de manière égale. Toutefois, le fait que les ministères et organismes participants aient des expériences, des ressources et des mandats très variés a pour résultat qu'il leur est difficile de prendre des décisions collectives et éclairées en rapport avec les projets dans le cadre du PARCA. Il n'est pas aisé de mobiliser les ministères et les organismes fédéraux afin d'établir les priorités stratégiques et de faire coïncider les priorités du MAECI avec celles de ces ministères et organismes qui participent activement, eux aussi, à des activités anti-terroristes. En conséquence, il apparaît clairement que le secrétariat du PARCA et, dans un contexte plus large, le MAECI jouent un rôle prédominant dans l'établissement des priorités stratégiques et l'approbation des projets.

Au-delà de la gouvernance, la conception générale du programme demeure pertinente. Les intervenants estiment que la nature interministérielle du PARCA est toujours pertinente, ses ressources se trouvant dans un même lieu et son administration étant confiée à un organisme central. Les intervenants appuient aussi l'approche selon laquelle le PARCA est un programme adapté aux besoins et pourvu de paramètres qui définissent ce qui peut être financé.

Il y a eu un vaste éventail de points de vue sur l'efficacité du Comité directeur interministériel (CDI), mais des préoccupations communes ont été exprimées au sujet du niveau de débat éclairé lors des réunions et du processus de prise de décisions. Malgré les défis permanents liés à la capacité du secrétariat, les intervenants reconnaissent le rôle clé qu'il a joué dans la résolution des problèmes.

Il n'y a pas une forte compétition dans l'obtention des fonds dans le cadre du PARCA, puisque la vaste majorité des projets soumis au CDI sont approuvés. Le nombre de projets admissibles est surtout limité par la capacité des organisations partenaires d'élaborer et de mettre en oeuvre des projets. La plupart des intervenants ont l'impression que le niveau actuel de financement du PARCA est suffisant, compte tenu de la capacité des organismes partenaires.

Les difficultés liées à la mise en oeuvre du PARCA découlent principalement de deux facteurs : les retards dans l'établissement du secrétariat; et l'absence de capacités de gestion de projets dans certains organismes d'exécution (notamment les autres ministères). L'établissement du secrétariat a débuté en 2005-2006, mais la pleine dotation en personnel n'a été achevée que récemment. Résultat : l'établissement de certains éléments de l'infrastructure du PARCA a été lent, et d'autres volets ne sont pas encore en place, notamment des procédures d'exploitation standard visant à définir ce qui peut être inclus dans les projets, de même qu'une base de données permettant de surveiller les projets financés. De plus, il existe des lacunes dans la mise en oeuvre du cadre de surveillance et d'évaluation. Bien qu'il y ait eu des lacunes dans l'infrastructure de mise en oeuvre du PARCA, les intervenants reconnaissent que le secrétariat a joué un rôle important en soutenant l'élaboration de projets et le CDI.

L'absence d'une capacité de gestion de projets dans les autres ministères, assortie des difficultés à travailler avec des gouvernements ou des pays bénéficiaires auxquels une telle capacité fait également défaut, a eu pour effet que des fonds ont été éliminés et que deux millions de dollars ont été retranchés du PARCA durant l'exercice 2008-2009.

Succès et rapport coût-efficacité du programme

D'ores et déjà, il est trop tôt pour évaluer l'atteinte des objectifs du PARCA. Cependant, les entrevues avec les informateurs clés et, en particulier, les études de cas fournissent des exemples adéquats de projets qui contribuent - du moins en raison de leurs extrants et, dans une certaine mesure, de leurs résultats à court terme - aux objectifs du programme.

Tous les projets examinés, sauf deux, semblent avoir contribué au premier objectif du PARCA qui est de permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir. Ils y sont parvenus principalement en soutenant la formation dans les pays ciblés, notamment dans les Amériques. Toutefois, certains projets ont également contribué à des activités de soutien d'autres volets du renforcement des capacités, y compris l'élaboration de politiques, de plans, de procédures, etc.; l'achat d'un équipement approprié de lutte contre le terrorisme, de technologies et de réseaux; et une plus grande sensibilisation auprès des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires à l'égard des questions associées à la lutte contre le terrorisme. Un seul projet comprenait des activités particulières visant à soutenir d'autres volets du renforcement des capacités anti-terroristes. Un accent mis sur la formation en tant que mécanisme de renforcement des capacités a compromis quelque peu la durabilité des résultats liés au renforcement des capacités.

Presque tous les projets ont contribué, du moins à court terme, à accroître le profil du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et à démontrer son leadership dans des domaines d'expertise. Dans une certaine mesure, il s'agit là d'un résultat direct sur le plan national et international du financement et de la mise en oeuvre de projets avec des organisations partenaires. Néanmoins, les informateurs clés estiment que le financement du PARCA renforce la place du Canada dans les forums internationaux où la lutte contre le terrorisme est discutée, comme le Groupe d'action contre le terrorisme (GACT) et le Comité des Nations Unies contre le terrorisme (CCT).

Le PARCA contribue également à l'amélioration de la coordination et de la coopération par le truchement d'organisations multilatérales de financement qui ont un mandat de coordination, en mettant en oeuvre des activités qui encouragent la coordination à l'échelle régionale, en renforçant les réseaux avec des États bénéficiaires et des régions et en faisant la promotion de la coopération au moyen des mécanismes de gouvernance mis en place.

Les principes du PARCA sont axés sur l'importance de la durabilité. Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer la durabilité des résultats des projets financés dans le cadre du PARCA, il existe des facteurs qui peuvent contribuer ou porter atteinte à la durabilité. Les études de cas laissent entendre que beaucoup de projets sont surtout orientés vers la formation du personnel et déploient des activités visant à soutenir directement d'autres résultats à court terme. Ces études révèlent aussi d'autres facteurs qui contribueraient à la durabilité, y compris des synergies entre les projets, le soutien à des activités régionales ou internationales, de même que des activités permanentes de renforcement des capacités mises en oeuvre par d'autres organisations.

Recommandations

Recommandation 1 :

Le Comité directeur interministériel (CDI) doit renforcer la gouvernance du PARCA pour la rendre plus efficace, en fournissant une surveillance plus vaste du processus de prise de décisions et en maximisant la valeur ajoutée des autres ministères et organismes fédéraux conformément à leur rôle dans la prise de décisions du PARCA.

Recommandation 2 :

Le CDI doit renforcer les autres mécanismes de gouvernance (par ex., le CSL et le secrétariat) afin de maximiser la valeur ajoutée des autres ministères et des missions à l'étranger du MAECI dans leur rôle en tant qu'experts techniques, et dans la prestation des projets.

Recommandation 3 :

Le CDI doit mieux intégrer les priorités du gouvernement et des autres ministères, ainsi que les services de renseignement sur les menaces terroristes.

Recommandation 4 :

Le MAECI doit élaborer des outils standard de gestion de projets, de formation et d'encadrement afin de soutenir les autres ministères dans la mise en oeuvre des projets, en tenant compte des ressources dont dispose le secrétariat.

Recommandation 5 :

Le CDI doit explorer la possibilité de fournir aux projets un financement pluriannuel qui permettrait de reporter les fonds non dépensés au cours de l'année, à l'année financière suivante.

Recommandation 6 :

Le MAECI doit établir les étapes et les ressources requises pour charger une base de données pour les projets du PARCA, qui permettra au secrétariat de concevoir des profils adéquats et de surveiller les résultats des projets.

Recommandation 7 :

Le MAECI doit renforcer la capacité du secrétariat de surveiller à la fois la mise en oeuvre (c.-à-d. les activités et les extrants) et les résultats des projets, de même que le PARCA dans son ensemble, et élaborer un cadre de travail permettant la mise en commun des informations sur les résultats des projets.

Recommandation 8 :

Le MAECI doit participer à des discussions de haut niveau avec les gestionnaires des autres ministères et les membres du CDI sur la perspective stratégique du PARCA, sur le besoin (s'il y a lieu) de rétablir l'équilibre des projets en fonction des résultats à court terme et des domaines d'investissement prioritaires, et sur le soutien nécessaire à la mise en oeuvre des projets des autres ministères et organismes fédéraux.

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Acronymes

ACT
Aide contre le terrorisme
ACIA
Agence canadienne d'inspection des aliments
ARCA
Aide au renforcement des capacités anti-terroristes
CANADEM
Banque canadienne de ressources pour la démocratie et les droits de la personne
CANAFE
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada
CBRNE
Terrorisme avec armes terroristes chimiques, biologiques, radiologiques, nucléaires et explosives (chemical / biological / radiological / nuclear and explosives)
CCT
Comité des Nations Unies contre le terrorisme
CDI
Comité directeur interministériel
CICTE
Comité interaméricain contre le terrorisme
CMC
Coupe du monde de cricket
CSL
Comité de sélection en ligne
CT
Contre-terrorisme
DAP
Document d'approbation de projet
DECT
Direction exécutive du Comité contre le terrorisme
DG
Directeur général
É.-U.
États-Unis (d'Amérique)
GACT
Groupe d'action contre le terrorisme
GESIA
Groupe d'experts sur la sécurité et l'intervention en aviation
GRC
Gendarmerie royale du Canada
ICT
Unité de la lutte contre le terrorisme international
ICX
Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme
JCLEC
Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta (Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation)
LEMI
Application de la loi, sécurité et renseignement et instruction militaire (Law enforcement, security and military intelligence)
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce International
OACI
Organisation de l'aviation civile internationale
OEA
Organisation des États américains
OMI
Organisation maritime internationale
ONU
Organisation des Nations Unies
ONUDC
Office des Nations Unies contre la drogue et le crime
PARCA
Programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes
PE
Protocole d'entente
SCRS
Service canadien du renseignement de sécurité
USAP
Programme universel d'audits de sûreté (Universal Security Audit Program)

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1.0 Introduction

Le présent rapport expose les conclusions de l'évaluation formative du Programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (PARCA) du Canada. Le but de cette évaluation, réalisée entre juillet 2008 et mars 2009, est de fournir au Comité d'évaluation du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) une analyse objective et fondée sur des données probantes de la pertinence, de l'efficacité et du rapport coût-efficacité du PARCA, ainsi que des conclusions et des recommandations visant à améliorer l'optimisation des ressources du programme.

L'évaluation formative avait pour but d'évaluer la pertinence, la gouvernance, la conception et la prestation du PARCA, ainsi que de fournir une évaluation préliminaire de ses résultats et de son rapport coût-efficacité. Les objectifs de l'évaluation formative étaient les suivants :

  • évaluer la pertinence du PARCA en déterminant dans quelle mesure il est aligné sur les priorités et les besoins du gouvernement du Canada, de la communauté internationale, des organismes d'exécution, des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires et des régions;
  • déterminer dans quelle mesure le PARCA atteint les résultats escomptés à court et à moyen terme; et
  • évaluer le rapport coût-efficacité du PARCA.

1.1 Éléments à évaluer

Les éléments et les questions à évaluer sont présentés dans le mandat de la présente évaluation (voir l'encadré 1.1). Étant donné que l'évaluation a eu lieu lors de la troisième année du programme, la mesure de ses effets et de son succès est axée sur les résultats à court terme.

1.2 Méthodologie d'évaluation

L'évaluation visait à recueillir des informations sur chaque élément à évaluer en utilisant de nombreuses sources de données : un examen des documents, des dossiers et des données administratives; des entrevues avec des informateurs clés; des études de cas; et une analyse comparative de deux pays.

1.1 : Les éléments de l'évaluation formative du PARCA

Pertinence

1. Les objectifs du PARCA sont-ils toujours pertinents par rapport aux besoins et aux priorités du gouvernement du Canada, de la communauté internationale, des organismes d'exécution, des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires? Un soutien public additionnel au PARCA est-il nécessaire?

Structure de gouvernance, conception et prestation du PARCA

2. La structure de gouvernance du PARCA est-elle efficace pour atteindre les objectifs du programme? Est-elle conforme aux principes du programme et aux valeurs articulées dans la Politique de sécurité nationale?

3. Quelles sont les forces et les faiblesses dans la conception du programme? Quels changements seraient requis?

4. Le PARCA a-t-il été mis en oeuvre comme prévu? Si non, pourquoi?

5. Le PARCA a-t-il une stratégie de communication efficace? Fait-il l'objet d'une promotion efficace?

6. Le PARCA a-t-il un système de surveillance du rendement permettant de suivre les progrès et les accomplissements?

7. Le PARCA a-t-il une politique stratégique et une orientation aux fins de l'établissement des priorités?

8. La sélection des projets est-elle conforme aux principes du programme et aux valeurs articulées dans la Politique de sécurité nationale, en particulier relativement au respect de la primauté du droit et aux droits de la personne?

9. Les ressources sont-elles orientées vers les priorités (zones géographiques et domaines d'investissement prioritaires)? Le PARCA a-t-il des priorités clairement articulées? Si oui, comment sont-elles établies?

Succès du PARCA

10. Dans quelle mesure le PARCA a-t-il atteint ou est-il sur le point d'atteindre ses résultats à court et à moyen terme?

11. La coordination et la coopération aux niveaux national et international sont-elles améliorées?

12. Le profil du Canada a-t-il été accru aux niveaux national et international dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes?

Rapport coût-efficacité du PARCA

13. Le PARCA et les projets donnent-ils lieu à une optimisation des ressources? Comment le PARCA se compare-t-il à des programmes de sécurité nationale similaires aux niveaux des ressources, des activités et de l'efficacité globale?

14. Les résultats peuvent-ils être atteints à un moindre coût?

1.2.1 Sources de données de l'évaluation

Examen des documents, des dossiers et des données administratives

L'examen des documents a consisté en une étude de documents du gouvernement du Canada et du PARCA, dont des rapports et des présentations sur le programme. En plus de ces documents généraux, des dossiers de projets ont été examinés aux fins des études de cas. L'équipe a analysé les données administratives existantes afin de préparer un profil des projets du programme. Mais la disponibilité et la qualité de ces données ont été limitées (voir la section 1.3.2).

Entrevues avec des informateurs clés

Trente-trois (33) entrevues ont été menées auprès de 38 personnes (y compris des entrevues de groupe). Parmi les personnes interviewées, mentionnons celles-ci :

  • des membres du personnel du MAECI (7);
  • des membres du personnel des autres ministères (24 personnes dans 15 ministères et organismes fédéraux); et
  • des intervenants internationaux (3).
Études de cas

Afin d'obtenir des informations plus détaillées sur les projets financés dans le cadre du PARCA, ses activités et ses résultats, nous avons entrepris des études de cas provenant de cinq organisations ayant reçu un financement pour 14 projets.2 Ces études de cas ont été choisies à partir de suggestions de membres du personnel du PARCA, qui ont estimé qu'elles fourniraient le maximum de renseignements aux fins de l'évaluation. Les études de cas ont été choisies en fonction des critères suivants :

  • le type d'organisme d'exécution - gouvernement, organisation non gouvernementale (ONG), organisation du secteur privé;
  • la valeur monétaire (financement ponctuel ou pluriannuel);
  • les échéanciers (initiatives pour une année ou plusieurs années); et
  • les cinq domaines d'investissement du PARCA.

Les études de cas ont nécessité un examen des documents relatifs aux projets et des entrevues avec les intervenants, dont des représentants d'organismes d'exécution, d'organismes parrains, des bénéficiaires et du secrétariat.

Analyse comparative de pays

Trois pays ont été choisis aux fins de l'analyse comparative à partir des suggestions du secrétariat du PARCA, à savoir la Suisse, les États-Unis et l'Australie. Malheureusement, des représentants de l'Australie n'ont pas pu rencontrer les membres de l'équipe d'évaluation. On s'attendait à ce que les études de cas fournissent des informations sur les programmes des pays retenus en matière de renforcement des capacités anti-terroristes. On pensait également obtenir les points de vue des répondants sur la pertinence de ce type de programmes et sur les priorités en matière de renforcement des capacités, de même que les perceptions des répondants à l'égard de la contribution du Canada au chapitre de l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes. Toutefois, toutes ces informations n'ont pas été disponibles à partir de l'analyse comparative des pays (voir les limites présentées à la section 1.3.2).

1.2.2 Difficultés et limites

L'équipe d'évaluation a été confrontée à trois grandes difficultés : 1) le manque de données administratives; 2) le manque d'informations provenant de l'analyse comparative des pays; et 3) la difficulté de mesurer les résultats à long terme. Chacune de ces difficultés est décrite en détail ci-dessous. En dépit de ces difficultés ou de ces limites, l'équipe d'évaluation a pu recueillir et analyser de bonnes informations qualitatives sur les éléments à évaluer et tirer des conclusions, principalement sur la conception et la mise en oeuvre du PARCA, de même que sur les progrès accomplis dans l'atteinte des résultats.

Données administratives incomplètes

Les données administratives disponibles du secrétariat du PARCA étaient incomplètes et incohérentes. Le secrétariat disposait de documents papier sur les projets, mais non de données récapitulatives qui auraient permis à l'équipe d'évaluation d'établir un profil général des projets financés dans le cadre du programme ou de ceux qui n'ont pas été approuvés. Par exemple, dans les listes de projets fournies à l'équipe d'évaluation, l'année d'approbation d'un projet peut être établie à partir du numéro du projet (par ex., 2005-36), mais cette année ne correspond pas nécessairement à l'année initiale de l'affectation des fonds, pas plus qu'elle ne renvoie aux numéros assignés au projet lors des phases subséquentes de ses activités, s'il fait l'objet d'un financement pluriannuel. De même, les informations sur la valeur monétaire annuelle des projets, extraites des mêmes listes, n'étaient pas compatibles avec les données fournies dans les tableaux financiers du programme.

Comme nous le verrons dans les conclusions de l'évaluation, la piètre qualité des données est attribuable aux difficultés auxquelles le secrétariat a été confronté durant la première année de la mise en oeuvre du PARCA, tout en satisfaisant aux attentes à l'égard du financement des projets. Ces données incomplètes limitent grandement la capacité de l'équipe d'évaluation d'analyser le portefeuille des projets financés dans le cadre du PARCA et de déterminer dans quelle mesure les projets ont contribué à l'atteinte des objectifs du programme. Le secrétariat a travaillé avec la Direction des services aux programmes (IXS) afin d'élaborer et de charger les données du PARCA dans la base de données des projets approuvés. À moins que des données historiques soient saisies, l'évaluation sommative sera confrontée au même défi lié à l'absence de données administratives durant les premières années du programme.

Manque de données provenant de l'analyse comparative des pays

On s'attendait à ce que l'analyse comparative des pays établisse trois types de renseignements :

  • des renseignements sur les programmes des pays retenus en matière d'ARCA;
  • les points de vue des répondants sur la pertinence de ces types de programmes et sur les priorités en matière de renforcement des capacités;
  • les perceptions des répondants à l'égard de la contribution du Canada au chapitre de l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et, plus particulièrement, à l'égard du PARCA.

Relativement aux données provenant de l'analyse comparative des pays, la première difficulté à laquelle l'équipe d'évaluation a été confrontée a été l'impossibilité, pour l'Australie, de participer aux études de cas. Les répondants des deux autres pays (la Suisse et les États-Unis) ont été en mesure de fournir des renseignements sur les deux premiers sujets. Mais ils ignoraient la contribution du Canada en matière d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et, en particulier, l'existence du PARCA. Puisque la nature de leurs programmes diffère considérablement de celle du PARCA, la contribution des études de cas à cette évaluation se limite aux informations sur la pertinence et les priorités des programmes axés sur le renforcement des capacités anti-terroristes.

Difficulté de mesurer les résultats à long terme

Il n'est pas aisé de mesurer les résultats de tout programme visant à renforcer des capacités. Il a été difficile de mesurer les résultats du PARCA au-delà du niveau des extrants ou des résultats à court terme. Même si des mesures étaient possibles, il a été difficile de mesurer les changements par rapport aux activités du programme. La mesure des résultats peut être élargie et nécessite un suivi longtemps après la fin des activités. Les études de cas utilisées aux fins de l'évaluation indiquent que les résultats à long terme n'ont pas été mesurés par les responsables de la mise en oeuvre des projets. Ces études n'ont donc pas permis d'établir les résultats au-delà des informations anecdotiques fournies par les répondants.

1.2.3 Interprétation des données

L'équipe d'évaluation a interviewé 33 informateurs clés. Toutefois, les réponses n'ont pas été quantifiées en raison du petit nombre d'interviewés et parce que toutes les questions n'ont pas été posées à tous les répondants pour la raison suivante : le guide d'entrevues structurées comprenait trop de questions, compte tenu du temps imparti à chaque répondant. Une sélection de questions a été faite à partir du profil de chaque répondant. En mettant l'accent sur quelques enjeux, l'équipe d'évaluation a pu quantifier les réponses par ministère ou par organisme. En ce qui concerne les autres enjeux, l'équipe d'évaluation a dû se résoudre à utiliser dans le présent rapport des termes non quantifiables, comme « certains » et « la plupart », afin de refléter la fréquence relative à laquelle chaque enjeu a été soulevé.

1.3 Grandes lignes du rapport

Le présent rapport est divisé en six chapitres, incluant cette introduction (chapitre 1.0). Le chapitre 2.0 décrit le Programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes. Les chapitres 3.0, 4.0 et 5.0 exposent les résultats de l'évaluation quant aux trois éléments suivants :

  • Pertinence du programme (chapitre 3.0)
  • Gouvernance, conception et prestation du programme (chapitre 4.0)
  • Succès et rapport coût-efficacité du programme (chapitre 5.0)

Le dernier chapitre (le chapitre 6.0) présente les conclusions et les recommandations de l'équipe d'évaluation.

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2.0 Description du programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes

Ce chapitre présente une description des objectifs du Programme d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (PARCA), de sa gouvernance et de ses ressources, de même qu'un profil des projets qu'il a financés. Cela établit le contexte des éléments du programme qui seront évalués dans les chapitres subséquents. L'analyse de la conception du PARCA est présentée au chapitre 3.0.

2.1 Objectifs

L'élément moteur de l'établissement du PARCA est le Comité contre le terrorisme (CCT) du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui joue un rôle central pour ce qui est de veiller à ce que les États mettent en oeuvre la résolution sur les mesures de lutte contre le terrorisme.3 Le PARCA a été créé en 2005 en tant qu'instrument de la Politique de sécurité nationale du Canada et en tant que volet clé des efforts du Canada en matière de prévention du terrorisme international. Le programme vise trois objectifs :

  • permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir d'une manière conforme aux normes et obligations internationales en matière de lutte anti-terroriste et de droits de la personne (premier objectif);
  • accroître le profil du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et démontrer son leadership dans des domaines d'expertise (deuxième objectif);
  • améliorer la coordination et la coopération, sur les plans national et international, en matière d'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (troisième objectif).

Le PARCA fournit formation, financement, équipement et aide technique et juridique à d'autres États pour leur permettre de prévenir les activités terroristes et d'y réagir d'une manière conforme aux normes et obligations internationales en matière de lutte anti-terroriste et de droits de la personne.4 Il est essentiellement un programme réactif qui finance des activités de renforcement dans les sept domaines d'investissement prioritaires suivants :

  • sécurité des frontières;
  • sécurité des transports;
  • élaboration de politiques juridiques et réglementaires, rédaction de lois et formation relative aux droits de la personne et à la lutte contre le terrorisme;
  • formation relative à l'application de la loi, à la sécurité, au renseignement et à l'instruction militaire (LEMI);
  • prévention, atténuation, préparation, intervention, rétablissement en cas de terrorisme avec des armes chimiques, biologiques, radiologiques, nucléaires et explosives (CBRNE)
  • lutte contre le financement du terrorisme; et
  • cybersécurité et protection des infrastructures essentielles.5

2.2 Gouvernance

Le PARCA est un programme interministériel administré par le MAECI au nom de 16 ministères et organismes fédéraux. La structure de sa gouvernance est composée de trois grandes entités : le Comité directeur interministériel (CDI), le secrétariat du PARCA et le Comité de sélection en ligne (CSL).

Comité directeur interministériel

Le PARCA est administré par un Comité directeur interministériel (CDI) qui regroupe des représentants des ministères et organismes fédéraux qui le composent. Le CDI assure le caractère pangouvernemental du programme. Il a la responsabilité d'établir une politique stratégique, un processus d'établissement des priorités et une orientation; d'examiner et d'approuver les propositions de projets devant être financés dans le cadre du programme; d'échanger des renseignements sur les activités liées au programme; d'approuver les mandats des évaluations du programme; et de superviser la présentation de rapports financiers et la mise en oeuvre des projets des ministères.6 Le CDI est présidé par le coordonnateur principal de la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX).

Le CDI approuve tous les projets supérieurs à 35 000 $, alors que la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX) approuve les projets inférieurs à 35 000 $.

Secrétariat du PARCA

Les questions administratives et financières associées aux activités quotidiennes, les politiques et les procédures sont la responsabilité du secrétariat du PARCA, qui loge dans les bureaux de la Direction du crime international et du terrorisme (ICT) et relève de la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX). Parmi les responsabilités du secrétariat, mentionnons les suivantes : administration financière; présentation de rapports sur les résultats; suivi des projets; liens avec les directions de vérification et d'évaluation, les missions et les directions géographiques du MAECI; coordination avec d'autres États donateurs; communications avec les secteurs public et privé; tenue de dossiers; coordination des réponses aux demandes relatives au programme en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels; diffusion des documents relatifs aux projets financés par le programme; présentation de rapports sur les tendances internationales et les engagements découlant d'accords internationaux; élaboration et gestion des projets faisant intervenir des accords avec des organisations internationales ou pour lesquels le MAECI agit en tant qu'organisme d'exécution.

Comité de sélection en ligne

Le Comité de sélection en ligne (CSL) est composé de représentants du niveau opérationnel des ministères et organismes fédéraux qui le composent. Il peut aussi regrouper d'autres représentants du MAECI, notamment des représentants de missions à l'étranger. Les membres du CSL ne se réunissent pas en personne, mais ils examinent les applications du PARCA électroniquement. La participation à ce comité peut varier selon les questions abordées par les projets examinés. Les membres du CSL fournissent des commentaires au secrétariat du programme, qui les soumet aux promoteurs des projets concernés, puis au CDI.

2.3 Ressources

Les ressources financières et humaines du PARCA sont décrites dans la présente section.

Ressources financières

À l'exception de la première année, durant laquelle le financement a été de 12 millions de dollars, le financement initial du PARCA était de 15 millions de dollars par année (voir la Figure 2.1). Ces montants incluent des fonds alloués à la gestion du secrétariat du programme (un peu plus de 1 million de dollars par année), ainsi que les coûts liés à la surveillance, aux vérifications internes et aux évaluations de programme. Les fonds proviennent de trois postes :

  • Poste 1 : Frais d'exploitation; transferts aux ministères et organismes fédéraux; surveillance, vérifications et évaluations;
  • Poste 5 : Dépenses en immobilisations; transferts aux ministères et organismes fédéraux; et
  • Poste 10 : Subventions et contributions (S et C)

Figure 2.1 : Profil financier du PARCA

Tableau 1: Profil financier du PARCA
Aperçu financier d'avril 2005 à janvier 2009 (en milliers $)
2005-062007-06
 FinancementCoûts réelVariationFinancementCoûts réelVariation
Total CTCBP12 000,0 $208,7 $-98 %15 000,0 $9 690,4 $-35 %
Secrétariat1 048,5 $175,7 $-83 %1 048,5 $507,2 $-52 %
Votes 1 et 5 (OGD MOUs et autre)5 651,5 $33,0 $ 8 451,5 $2 270,5 $ 
Vote 10 (accordes et Contributions)5 300,0 $0,0 $ 5 500,0 $6 912,7 $ 
Total Programmation10 951,5 $33,0 $-100 %13 951,5 $9 183,2 $-34 %

Tableau 2: Profil financier du PARCA
Aperçu financier d'avril 2005 à janvier 2009 (en milliers $)
2007-082008-092009-10
FinancementCoûts réelVariationFinancementFinancement
Total CTCBP15 000,0 $10 214,7 $-32 %12 912,9 $12 912,9 $
Secrétariat1 125,5 $806,7 $-28 %1 037,9 $1 037,9 $
Votes 1 et 5 (OGD MOUs et autre)5 874,5 $4 168,7 $ 3 375,0 $3 375,0 $
Vote 10 (accordes et Contributions)8 000,0 $5 239,3 $ 8 500,0 $8 500,0 $
Total Programmation13 874,5 $9 408,0 $-32 %11 875,0 $11 875,0 $

Source : Secrétariat du PARCA, novembre 2008

Note : Les dépenses enter janvier et avril 2006 sont manquantes. Cependant, les dépenses de 2005-2006 ont été très limitées en raison des retards dans le démarrage du programme. Ces dépenses étaient liées surtout à un employé.

Comme le montre la Figure 2.1, le programme a sous-utilisé ses ressources (principalement dans le domaine des programmes, mais aussi au secrétariat) durant chacune des trois premières années. Au cours du premier exercice, seulement 2 % des fonds alloués ont été dépensés. Le programme a sous-utilisé également ses ressources durant les deux exercices suivants : 35 % en 2006-2007 et 32 % en 2007-2008. La section 4.3.2 explique ce qui a contribué à la sous-utilisation des fonds au secrétariat au cours de la première année et, dans une certaine mesure, durant la deuxième année du programme. Des fonds sont restés inutilisés par les organismes d'exécution (surtout les autres ministères) durant les exercices 2006-2007 et 2007-2008, ce qui s'est traduit par une sous-utilisation des fonds du programme. Cette sous-utilisation récurrente a amené le MAECI, lors d'un examen stratégique, à réduire le financement du PARCA à 12 millions de dollars par année, et ce de manière permanente.

Ressources humaines

Au départ, le secrétariat avait inclus sept équivalents temps plein (ETP) non permutants pour une période indéterminée :

  • un chef de programme, qui relève du directeur d'ICT pour toute question relative aux politiques et aux ressources humaines et qui relève du coordonnateur principal de la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX) pour toute question relative aux finances;
  • un directeur des services finances;
  • un coordonnateurs administratif; et
  • quatre gestionnaires de projet - chacun étant responsable d'un ou de deux domaines d'investissement prioritaires.

Cependant, comme nous le verrons à la section 4.1.2, les postes n'ont été entièrement pourvus qu'en 2008-2009, exercice au cours duquel un poste de gestionnaire principal de projet a été éliminé.

2.4 Projets du PARCA

Cette section présente un profil des projets financés par le PARCA. Toutefois, comme il a été mentionné précédemment, l'équipe d'évaluation a eu de la difficulté à obtenir des renseignements complets et cohérents sur les projets du PARCA. Ces lacunes se refléteront dans certains renseignements fournis dans la présente section.

2.4.1 Diagramme des projets proposés

Selon une liste de projets fournie par le secrétariat, 220 projets ont été soumis dans le cadre du PARCA. La Figure 2.2 montre le diagramme des projets proposés.

Figure 2.2 : État des projets financés par le PARCA, de 2005 au milieu de 2008

État des projets financés

Comme on le voit, 79 % de tous les projets présentés au secrétariat ont été examinés, les autres projets étant à l'étude. Sur les 173 projets examinés, le tiers (34 %) ont été retirés avant ou à la réunion du Comité directeur interministériel (CDI).

Soixante pour cent (60 %) des 107 projets approuvés, soit 64 projets, avaient été achevés au moment où cette liste a été préparée. Presque tous les autres projets étaient en cours.

2.4.2 Profil des projets

Organismes d'exécution des projets

Le nombre total de projets approuvés annuellement est passé de 14 en 2005 à 43 en 2007.7 La Figure 2.3 montre que les ministères et organismes fédéraux ont été les principaux organismes d'exécution des projets, ayant mis en oeuvre entre le cinquième (21 %) et plus de la moitié (56 %) de tous les projets financés durant les trois années.

Figure 2.3 : Pourcentage des projets financés, par type d'organisme d'exécution, entre 2005 et 2007

Pourcentage des projects financés

Source : Secrétariat du PARCA - liste (non datée) des projets financés; analyse par l'équipe d'évaluation

Bien que des projets aient été mis en oeuvre par d'autres organisations - par exemple, d'autres gouvernements au Canada, des organisations multilatérales (dont des organisations régionales) et des organisations non gouvernementales (ONG) nationales et internationales - ils représentaient un pourcentage plus faible des projets en 2007 qu'en 2005.

Organismes parrains

La plupart des organismes parrains sont des ministères et des organismes fédéraux (voir la Figure 2.4). Il appert que le MAECI est le ministère qui parraine le plus de projets, suivi de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de Transports Canada (TC). Cependant, les données étant limitées, ces chiffres pourraient être trompeurs, puisque des projets parrainés par un agent de liaison ministériel en poste dans une mission à l'étranger peuvent être présentés comme parrainés par le MAECI, même si d'autres ministères sont responsables de ces projets.

Figure 2.4 : Nombre de projets financés, par type d'organisme parrain, entre 2005 et 2007

Nombre de projets financés

Source : Secrétariat du PARCA - liste (non datée) des projets financés; analyse par l'équipe d'évaluation

Quand on considère la valeur monétaire totale des projets parrainés par ces ministères, on peut voir le même modèle (voir la Figure 2.5). Les ministères et organismes parrains présentant la valeur monétaire la plus élevée sont le MAECI, la GRC et TC. Toutefois, les mêmes limites relatives aux données s'appliquent.

Figure 2.5 : Valeur monétaire des projets, par organisme parrain, entre 2005 et 2007 (en milliers de dollars)

Valeur monétaire des projets

* Pour tous les projets classifiés, la valeur monétaire n'apparaît pas dans les données. Cela inclut tous les projets du SCRS et un projet du MAECI.

Source : Secrétariat du PARCA - liste (non datée) des projets financés; analyse par l'équipe d'évaluation

Comme le montre la Figure 2.6, l'écart de valeur des projets pour chaque ministère ou organisme parrain ayant plusieurs projets est assez grand.

Figure 2.6 : Valeurs des projets, par ministère ou organisme, entre 2005 et 2007 (en milliers de dollars)

Tableau 3 : Valeurs des projets, par ministère ou organisme, entre 2005 et 2007 (en milliers de dollars)
Ministère/organismeValeur totale des projetsNo des projetsÉcarts de valeur des projets
Total29 961 $105 
ASFC1 724 $728 $ - 821 $
ACIA660 $1660 $
CCSN290 $2140 $ - 150 $
SCRS**7*
MAECI8 183 $315 $ - 1002 $
MDN3 550 $5290 $ - 1638 $
RDDC33 $133 $
FINANCES2 353 $4286 $ - 800 $
CANAFE545 $518 $ - 341 $
INTERPOL250 $1250 $
OEA768 $392 $ - 487 $
ASPC907 $1907 $
GRC4 820 $1824 $ - 625 $
TC5 813 $1622 $ - 1744 $
Autre724 $318 $ - 626 $

* Pour tous les projets classifiés, la valeur monétaire n'apparaît pas dans les données. Cela inclut tous les projets du SCRS et un projet du MAECI.

Domaines d'investissement

Le domaine d'investissement où l'on retrouve le plus grand nombre de projets qui ont la valeur monétaire la plus élevée est l'application de la loi, la sécurité et le renseignement, et l'instruction militaire (en anglais, LEMI pour Law enforcement, security and military intelligence). La Figure 2.7 indique que ces projets représentent un peu plus du quart (27 %) de tous les projets et un peu moins du quart de la valeur monétaire de tous les projets (voir la Figure 2.8). Les autres domaines d'investissement les plus importants sont ceux-ci :

  • sécurité des transports - 21 % de tous les projets et 21 % de la valeur monétaire de tous les projets;
  • la lutte au financement du terrorisme - 21 % de tous les projets et 18 % de la valeur monétaire de tous les projets; et
  • la lutte au terrorisme avec des armes chimiques, biologiques, radiologiques, nucléaires et explosives (CBRNE) - 15 % de tous les projets et 15 % de la valeur monétaire de tous les projets.

Figure 2.7 : Nombre de projets, par année et par domaine d'investissement, entre 2005 et 2007

Nombre de projets - d'investissement

Source : Secrétariat du PARCA - liste (non datée) des projets financés; analyse par l'équipe d'évaluation

Figure 2.8 : Valeur des projets, par domaine d'investissement, entre 2005 et 2007 (en milliers de dollars)

Valeurs des projets - d'investissement

* Pour tous les projets classifiés, la valeur monétaire n'apparaît pas dans les données. Cela inclut tous les projets du SCRS et un projet du MAECI.

Source : Secrétariat du PARCA - liste (non datée) des projets financés; analyse par l'équipe d'évaluation

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3.0 Pertinence du programme

Le PARCA continue d'être pertinent en regard des engagements prioritaires pris par le gouvernement du Canada sur le plan national et international.

3.1 Pertinence pour le gouvernement du Canada

Constat :

Le PARCA demeure pertinent pour le gouvernement du Canada en regard de ses priorités en matière de lutte contre le terrorisme.

Le PARCA a été créé en tant qu'instrument de la Politique de sécurité nationale du Canada. Bien que cette politique soit présentement examinée, on s'attend à ce que le programme demeure pertinent en regard du plan national de lutte contre le terrorisme, mis à jour par le gouvernement, puisque l'importance des activités anti-terroristes continue d'être soulignée dans les discours du Trône. La priorité accordée à la lutte contre le terrorisme a été mentionnée dans le discours du Trône d'octobre 2004, avant l'établissement du programme, puis dans les discours du Trône de 2006 et 2007.8

Le PARCA est fondé sur des valeurs. Son premier objectif est de permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir d'une manière conforme aux normes et obligations internationales en matière de lutte anti-terroriste et de droits de la personne. À cet égard, il est conforme à la priorité du gouvernement du Canada en matière de politique étrangère, qui est d'apporter « un plus grand soutien international pour la liberté et la sécurité, la démocratie, la primauté du droit, les droits de la personne et la gérance de l'environnement ».

La pertinence du PARCA en regard des activités des autres ministères et organismes fédéraux a également été soulignée dans les entrevues menées auprès des informateurs clés. Certains ministères ont des mandats liés à la lutte contre le terrorisme. Le PARCA soutient ces ministères et leurs partenariats, en particulier avec des organisations multilatérales (par exemple, Transports Canada et l'Organisation de l'aviation civile internationale; l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et l'Organisation mondiale des douanes (OMD); ou la GRC et Interpol).

3.2 Pertinence pour les partenaires internationaux

Constatation :

Le renforcement des capacités anti-terroristes demeure pertinent pour les partenaires internationaux du Canada et compatible avec la participation du Canada à des tribunes internationales.

Le renforcement des capacités anti-terroristes est prioritaire pour les pays membres du G8, dont le Canada, qui se prépare à tenir le prochain sommet en 2010. Dans un communiqué suivant la tenue de leur réunion, en 2008, les dirigeants du G8 ont réitéré le rôle crucial du renforcement des capacités pour les pays qui demandent de l'aide afin de pouvoir tenir leurs engagements à l'égard de la lutte contre le terrorisme international. Les dirigeants du G8 entendent renforcer la coopération parmi les pays qu'ils représentent et avec les Nations Unies, en particulier en améliorant la coordination avec le Comité des Nations Unies contre le terrorisme (CCT) et la Direction exécutive du Comité contre le terrorisme (DECT) par le truchement du Groupe d'action contre le terrorisme (GACT).9

Le PARCA s'avère toujours aussi pertinent en ce qui concerne le soutien du Canada au GACT (dont il assumera la présidence l'année prochaine), puisqu'il aide d'autres États à mettre en oeuvre les résolutions 1373 et 1456 du Conseil de sécurité des Nations Unies qui visent à lutter contre le terrorisme. Le PARCA continue de contribuer aux activités de lutte contre le terrorisme d'autres institutions multilatérales auxquelles le Canada participe, telles que l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et l'Organisation maritime internationale (OMI).

Encadré 3.1 : Programme américain d'aide à la lutte contre le terrorisme

Le programme américain d'aide à la lutte contre le terrorisme (ATA, pour Anti-Terrorism Assistance) soutient la formation d'employés responsables de l'application de la loi afin de protéger les frontières nationales et les infrastructures essentielles, de réagir aux incidents terroristes et les résoudre, etc. Le programme ATA, qui dispose d'un budget de 150 millions de dollars par année, est coordonné par l'Office of the Coordinator for Counterterrorism (Département d'État). Mais ses activités sont réalisées par un grand nombre d'organisations, dont les départements de la Justice et de la Défense, le FBI, la CIA, le Trésor, le Département de la Sécurité intérieure (Homeland Security Department), des États, des organismes locaux d'application de la loi, des associations de policiers, des firmes privées de sécurité et des consultants. Selon le site Web de l'ATA, depuis sa création en 1983, le programme a formé plus de 48 000 responsables de l'application de la loi et de la sécurité dans 141 pays.

Sources : Entrevues avec les informateurs clés et Antiterrorism Assistance Program; Combating Terrorism: Guidance for State Department's Antiterrorism Assistance Program Is Limited and State Does Not Systematically Assess Outcomes

Le PARCA soutient aussi la coopération régionale par le biais d'autres organisations dont le Canada est membre, notamment l'Organisation des États américains (OEA), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC).

La pertinence du renforcement des capacités anti-terroristes se reflète aussi dans les résultats des études de cas. La Suisse et les États-Unis financent des activités de renforcement des capacités anti-terroristes et ciblent les mêmes domaines d'investissement que le Canada. Par exemple, comme le PARCA, le programme ATA des États-Unis (voir l'encadré 3.1) est mis en oeuvre par un grand nombre d'organisations, mais il est coordonné par une agence fédérale. Mais, contrairement au PARCA, le programme ATA semble surtout privilégier la formation, en adoptant une définition plus étroite du renforcement des capacités, et il bénéficie de ressources annuelles beaucoup plus importantes.

Encadré 3.2 : Soutien de la Suisse au renforcement des capacités anti-terroristes

En Suisse, un comité interministériel, situé dans les bureaux de la Direction du droit international public du Département fédéral des Affaires étrangères, coordonne les initiatives liées au renforcement des activités anti-terroristes. Les activités sont mises en oeuvre par les ministères des Affaires étrangères, des Finances et de la Justice, mais elles ne font pas l'objet d'un budget particulier. Pour sa part, le comité de coordination ne fait pas de planification stratégique. Il peut seulement encourager les ministères concernés à s'orienter vers tel ou tel domaine d'investissement. La Suisse semble adopter une définition plutôt large de la lutte contre le terrorisme, qui inclut le blanchiment d'argent, les activités criminelles, le soutien au partage et à la coordination des renseignements. Mais elle oriente son soutien vers la mise en oeuvre des conventions des Nations Unies, de cadres législatifs et d'activités de lutte contre le financement du terrorisme.

Sources : Entrevues avec les informateurs clés

Pour sa part, la Suisse finance des activités de renforcement des capacités anti-terroristes par le truchement de certains ministères fédéraux. Ces activités sont coordonnées par un comité central sans, toutefois, faire l'objet d'un budget particulier (voir l'encadré 3.2). Le comité de coordination ne semble pas fournir aux activités une orientation stratégique. La Suisse étant un important centre financier international, ses activités de renforcement des capacités anti-terroristes sont plus orientées que celles du PARCA vers l'élaboration de cadres législatifs et la lutte contre le financement du terrorisme. Néanmoins, comme au Canada dans le cadre du PARCA, ses activités sont financées par des organisations existantes.

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4.0 Gouvernance, conception et prestation du programme

La présente évaluation étant formative, les questions relatives à la gouvernance, à la conception et à la prestation du PARCA revêtent une importance considérable. Les conclusions de l'équipe d'évaluation sont présentées dans ce chapitre.

4.1 Gouvernance

Constatations :

Tous les autres ministères concernés contribuent de manière égale au Comité directeur interministériel (CDI), mais cela pose une difficulté relativement à la gouvernance du PARCA. Il n'a pas été aisé de mobiliser les 16 ministères et les organismes fédéraux afin d'établir les priorités stratégiques et de faire coïncider les priorités du MAECI avec celles de ces ministères et organismes qui participent activement, eux aussi, à des activités anti-terroristes. En conséquence, il apparaît que le secrétariat du PARCA et, dans un contexte plus large, le MAECI jouent un rôle prédominant dans l'établissement des priorités stratégiques et l'approbation des projets.

Il y a eu un vaste éventail de points de vue sur l'efficacité du CDI, mais des préoccupations communes ont été exprimées au sujet du niveau de débat éclairé lors des réunions et du processus de prise de décisions. Malgré les difficultés permanentes liées à la capacité du secrétariat, les intervenants reconnaissent le rôle clé qu'il a joué dans la résolution de ces problèmes.

Les quatre entités qui composent la structure de gouvernance du PARCA sont la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX), le Comité directeur interministériel (CDI), le secrétariat du PARCA et le Comité de sélection en ligne (CSL). Les sections qui suivent évaluent leurs forces et leurs faiblesses. L'équipe d'évaluation est d'avis, cependant, que des hypothèses sous-jacentes à toute structure de gouvernance doivent être discutées avant que les forces et les faiblesses de ses composantes soient évaluées.

Le PARCA est une initiative horizontale dont la structure diffère quelque peu de celle de certaines autres initiatives horizontales du gouvernement fédéral, comme la Stratégie emploi- jeunesse. Dans de telles initiatives, des fonds sont alloués à chaque ministère ou organisme participant, qui établit ses propres priorités et prend des décisions relativement à l'affectation des fonds. Étant un programme international, le PARCA gère un portefeuille central de fonds administrés par le MAECI conformément à son mandat, qui est de coordonner les affaires en matière de politique étrangère à l'intérieur de la communauté interministérielle. Le CDI inclut tous les autres ministères participants. Mais, contrairement à la Stratégie emploi-jeunesse, il a la responsabilité d'établir les priorités et de prendre des décisions relatives au financement à l'intérieur de ce mécanisme centralisé de financement. Les fonds sont ensuite versés par les organisations tierces. Les autres ministères jouent un rôle dans la prise de décisions collectives concernant l'aide apportée par le Canada au renforcement des capacités anti-terroristes au moyen du PARCA. Toutefois, les mêmes autres ministères sont souvent les bénéficiaires du financement et mettent en oeuvre des projets, soit en utilisant leur propre structure interne, soit en recourant à des organisations tierces. Finalement, en raison de l'éventail des domaines d'investissement prioritaires, les ministères sont aussi appelés à fournir une expertise technique aux fins de la prise de décisions en matière de financement. Le modèle de gouvernance du PARCA semble reposer sur l'hypothèse que les ministères et organismes fédéraux participants contribuent de manière égale à la gestion et à la mise en oeuvre du programme.

Cependant, le contexte de la participation de chaque ministère varie. En fait, tous les autres ministères n'ont pas un mandat international de lutte contre le terrorisme. Par exemple, ayant un mandat international, Transports Canada (TC) a établi des partenariats avec des organisations internationales qui luttent contre les activités terroristes. En revanche, des ministères ou des organismes fédéraux, comme l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) ou l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), ont des mandats internationaux, mais ils n'incluent pas nécessairement le renforcement des capacités ou une assistance technique.

La contribution au renforcement des capacités anti-terroristes ne fait pas partie du mandat principal de certains ministères ou organismes fédéraux. C'est pourquoi leur participation au PARCA n'est pas aussi prioritaire que celle d'autres ministères ou organismes ayant un mandat clair et une expertise en la matière. Tous les autres ministères et organismes ne mettent pas en oeuvre des projets. Aussi, certains de ces autres ministères et organismes ont de solides capacités de gestion de projets internationaux (peut-être parce qu'elles s'inscrivent dans le cadre de leur mandat principal), alors que ce n'est pas le cas d'autres ministères et organismes. Pourtant, tous les autres ministères et organismes sont censés contribuer au CDI de manière égale.

4.1.1 Coordonnateur principal de la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX)

Le coordonnateur principal d'ICX relève du sous-ministre adjoint à la sécurité internationale du MAECI. À titre de président du CDI, il est responsable de la gestion financière du PARCA. Alors qu'il relève du directeur de l'Unité de la lutte contre le terrorisme international (ICT) pour toute question relative aux politiques et aux ressources humaines, le chef de programme du PARCA relève du coordonnateur principal d'ICX pour toute question relative aux finances. Cela permet d'établir une distinction claire entre le PARCA et les autres budgets du MAECI. ICX a la responsabilité d'approuver les projets du PARCA inférieurs à 35 000 $.10

L'évaluation des capacités du programme en 2007 a émis des réserves au sujet du partage dans les rapports hiérarchiques. Bien que cette question ne soit pas abordée dans la présente évaluation, rien n'indique qu'elle soit une préoccupation pour les intervenants.11

4.1.2 Comité directeur interministériel

Le CDI assume trois responsabilités principales par rapport au PARCA dans son ensemble :

  • établir une politique stratégique, les priorités et l'orientation du programme;
  • examiner et approuver les projets supérieurs à 35 000 $; et
  • partager des renseignements sur les activités associées au programme.12

Le CDI a certaines difficultés à s'acquitter de ces fonctions. Bien que le CDI ait été créé pour élaborer la stratégie globale du PARCA, ce dernier est, dans une large mesure, réactif et répond aux propositions qui lui sont soumises. Néanmoins, une certaine orientation stratégique est nécessaire pour établir les paramètres à l'intérieur desquels les propositions de projets sont approuvées et pour orienter les activités de diffusion du secrétariat et encourager ainsi la soumission de propositions compatibles avec les priorités stratégiques du Canada en matière de politique étrangère. Il a été difficile d'établir cette orientation stratégique. Au début, il avait été prévu que les représentants du CDI devaient être des directeurs généraux pour assurer une coordination et une vision de niveau supérieur dans l'établissement des priorités horizontales. Mais, en pratique, peu de représentants des ministères et organismes fédéraux sont des directeurs généraux. Il s'agit plutôt d'employés du niveau opérationnel, parfois même d'employés subalternes. Aussi, on constate un manque de continuité dans la représentation aux réunions, c'est-à-dire que de nouveaux représentants des autres ministères s'y présentent.

On relève une deuxième difficulté importante. Depuis le lancement initial du PARCA, qui est né des engagements pris par le Canada à l'égard du Comité contre le terrorisme (CCT) du Conseil de sécurité des Nations Unies, les engagements internationaux du Canada, tels qu'ils sont définis par le MAECI au nom du gouvernement canadien, ont joué un rôle important dans la définition des priorités stratégiques du PARCA. Or, il a été difficile de faire coïncider le rôle du MAECI dans la coordination des priorités du gouvernement du Canada à l'étranger avec les activités opérationnelles que les autres ministères et organismes fédéraux souhaiteraient voir financées par le PARCA. Par exemple, le programme est grandement dicté par les priorités internationales du Canada, dont une est axée sur les Amériques (États-Unis, Mexique, Amérique latine et Caraïbes). Dans une présentation donnée en octobre 2008 par ICX, on a pu constater que près de la moitié (47 %) des projets financés en 2007-2008 ont été mis en oeuvre dans les Amériques.13 Néanmoins, certains autres ministères et organismes fédéraux ont leurs propres pays et régions prioritaires, situés ailleurs que dans les Amériques et qui sont moins bien représentés dans le financement du programme. Par exemple, Transports Canada considère l'Asie-Pacifique comme une région prioritaire. Pourtant, dans la présentation d'ICX, on apprenait que, durant l'exercice 2007-2008, seulement 19 % des projets financés par le PARCA l'ont été dans la région de l'Asie-Pacifique.14

Les représentants des autres ministères et organismes fédéraux interviewés aux fins de l'évaluation formative ont exprimé divers points de vus sur l'efficacité du CDI. Un tiers de ces représentants ont affirmé que le CDI est efficace; un tiers des représentants ont exprimé des réserves quant à son efficacité; et un autre tiers des représentants n'ont pas formulé de commentaires, souvent parce qu'ils n'avaient pas assisté à une réunion du CDI.15 Les réserves exprimées par le tiers de ces représentants au sujet du CDI sont essentiellement celles-ci :

  • Le niveau de débat éclairé lors des réunions - Étant donné le vaste éventail de domaines techniques couverts par les projets du PARCA, beaucoup de représentants n'ont pas l'impression que leurs collègues et eux-mêmes sont en mesure de formuler des commentaires sur les projets proposés par d'autres ministères ou organismes fédéraux. Le nombre de débats peut aussi être influencé par le roulement élevé des représentants et les différents niveaux de représentation aux réunions du CDI.
  • Le processus de prise de décisions - Lors de la conception du programme, on avait prévu que les projets devaient être approuvés par une majorité des deux tiers des membres du CDI.16 Cependant, le président actuel et son prédécesseur ont décidé d'utiliser plutôt un modèle consensuel d'approbation des projets, sous prétexte qu'un tel modèle ne crée pas de scissions comme un modèle de votation axé sur une majorité de voix. Ils ont aussi supposé que, lorsqu'un représentant n'émet aucun commentaire sur une proposition, cela signifie qu'il l'accepte. Il en ressort que les décisions du CDI sont prises à partir de discussions limitées et, parce qu'il n'y a pas de vote, les positions (pour ou contre telle ou telle décision) de nombreux représentants des autres ministères et organismes fédéraux, voire de la majorité d'entre eux, ne sont pas prises en compte. Selon certains informateurs clés, cela reflète un manque d'obligation de rendre compte à l'égard des décisions.

Le secrétariat du PARCA et l'ICX ont tenté de surmonter ces difficultés de diverses manières :

  • Ils ont tenu deux réunions annuelles portant sur la planification stratégique afin d'encourager (avec un succès mitigé) les autres ministères à déléguer plus de hauts représentants à leurs réunions.
  • Ils ont procédé à des consultations élargies sur les projets proposés à l'aide de différentes approches. Le recours au Comité de sélection en ligne (CSL), en tant que mécanisme moins public que les discussions ouvertes au CDI permettant de recueillir des commentaires préliminaires sur les propositions, a été apprécié par les représentants des autres ministères et organismes fédéraux, qui se sont montrés positifs quant à la manière dont leurs suggestions et commentaires ont été pris en compte. En revanche, le personnel du secrétariat a constaté que souvent, il ne reçoit pas beaucoup de commentaires - ce qui reflète peut-être la difficulté pour de nombreux autres ministères et organismes fédéraux, de commenter les projets du PARCA qui couvrent un vaste éventail de domaines techniques. Les employés du secrétariat sollicitent activement les réactions des représentants des autres ministères ou du MAECI, en particulier ceux oeuvrant dans les missions à l'étranger, qui ont des connaissances particulières relatives aux projets proposés.
  • Le secrétariat et ICX se sont engagés activement dans la présélection des projets. Comme nous l'avons vu à la section 2.3.1, le tiers de tous les projets ont été retirés avant même qu'une décision ait été prise par le CDI. On ignore quel est le pourcentage des projets retirés par le CDI, à partir des commentaires provenant du secrétariat, ou par suite d'un examen ou de commentaires formulés par le CSL. Toutefois, le processus de présélection semble avoir éliminé un nombre non négligeable de propositions avant qu'elles soient soumises au CDI. Bien qu'il n'y ait pas un système cohérent de suivi des propositions retirées, le secrétariat a déclaré que certaines de ces propositions retirées à l'origine ont été réexaminées, soumises à nouveau, puis approuvées en dernier ressort par le CDI.
  • Le secrétariat et la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX) ont commencé à inviter les autres ministères à organiser les réunions du CDI et à faire des présentations sur leur travail en matière de renforcement des capacités anti-terroristes. Ces réunions fournissent une occasion d'apprentissage aux membres du CDI. Les premières réunions ont été bien accueillies par certains représentants des autres ministères et organismes fédéraux.

Le secrétariat et ICX ont tenté de résoudre les difficultés associées à la participation du CDI à l'établissement des priorités stratégiques et à la prise de décisions du PARCA, mais ils n'ont pas pu toutes les surmonter. En conséquence, il apparaît clairement que le secrétariat du PARCA et, dans un contexte plus large, le MAECI, jouent un rôle prédominant dans l'établissement des priorités stratégiques et l'approbation des projets.

4.1.3 Secrétariat

Le secrétariat du PARCA a été confronté à des difficultés importantes durant la première année du programme. Une affectation de 12 millions de dollars a été rendue disponible pour le financement des projets, et les autres ministères et organismes fédéraux se sont montrés désireux de bénéficier de ces fonds. Cependant, un seul employé était affecté au secrétariat, et s'est vu confier la tâche de préparer les descriptions de tâches et de doter les autres postes, tout en tentant de verser les fonds alloués au programme. En conséquence, comme il a été mentionné à la section 2.2, tous les fonds n'ont pas été utilisés durant la première année, et 83 % des fonds utilisés l'ont été par le secrétariat. Quoique le processus de dotation en personnel se soit poursuivi à la deuxième et à la troisième année, il y a eu un roulement important du personnel. (Par exemple, pas moins de quatre chefs de programme ont été en fonctions entre 2006 et 2008.) La capacité de responsabilité financière du secrétariat a été particulièrement renforcée par la création du poste de directeur des finances en 2007-2008. Bien que tous les postes soient présentement pourvus, le secrétariat a supprimé un équivalent temps plein (ETP), soit le poste de gestionnaire principal de projet, au début de l'exercice 2008-2009. Résultat : les trois gestionnaires de projet toujours en poste ont dû se partager un plus grand portefeuille de projets.

Malgré les améliorations importantes apportées au PARCA depuis son lancement, la capacité du secrétariat montre des faiblesses dans quelques domaines :

  • la capacité limitée des gestionnaires de projet d'examiner et d'utiliser les informations contenues dans les rapports financiers pour surveiller la mise en oeuvre de plus de 40 projets en même temps; le directeur des finances n'a pas le temps de s'occuper de tous les projets financés; ce manque de capacité représente une difficulté particulière, étant donné le problème récurrent des autres ministères et organismes fédéraux, qui est de ne pas utiliser tous les fonds disponibles;
  • le manque de clarté relativement au rôle du secrétariat dans l'évaluation et la surveillance des résultats (voir la section 4.3.3).

4.1.4 Comité de sélection en ligne

Le Comité de sélection en ligne (CSL) fournit des commentaires sur les propositions avant qu'elles soient soumises au CDI ou approuvées par la Direction générale de la criminalité internationale et du terrorisme (ICX), dans le cas des projets de plus de 35 000 $. Comme il a été souligné à la section 4.1.1, le recours au CSL pour recueillir des commentaires préliminaires sur les propositions avant qu'elles soient soumises au CDI est fort apprécié par les représentants des autres ministères et organismes fédéraux, même si ces consultations ne se traduisent pas souvent par un grand nombre de commentaires. Au fil des ans, le secrétariat en est venu à considérer l'absence de commentaires comme une acceptation des propositions par les autres ministères.

Puisqu'il y a eu peu de projets inférieurs à 35 000 $, il est difficile d'évaluer la capacité du CSL de fournir des commentaires et des suggestions pouvant influencer les décisions prises par ICX relativement aux projets approuvés.

4.2 Conception

Constatation :

La conception du PARCA a été adéquate. Les intervenants appuient la nature horizontale du programme et sa définition élargie du renforcement des capacités anti-terroristes.

De manière générale, les entrevues avec les informateurs clés ont indiqué que la conception du PARCA a été adéquate. Les questions relatives à la structure de gouvernance du programme ont été discutées à la section 4.1.

De manière plus particulière, les informateurs clés ont formulé des commentaires sur la nature horizontale du PARCA et sa définition du renforcement des capacités anti-terroristes. Globalement, ils considèrent ces deux volets de la conception du programme comme appropriés. Bien que la structure de gouvernance du PARCA pose certaines difficultés, comme la section 4.1 l'a montré, presque tous les représentants des ministères et organismes fédéraux ont souligné qu'elle demeure toujours pertinente en tant qu'initiative horizontale, pourvue d'une source de financement et d'une coordination centralisées par le truchement d'un secrétariat central. Très peu de représentants ont soutenu l'affectation initiale des fonds à des partenaires individuels (autres ministères et organismes fédéraux), par opposition à l'affectation actuelle des fonds en fonction des projets.

La plupart des informateurs clés ont affirmé que les définitions élargies de la lutte contre le terrorisme et du renforcement des capacités anti-terroristes continuent d'être pertinentes. Une définition élargie de la lutte contre le terrorisme permet au PARCA de financer des activités qui pourraient chevaucher d'autres domaines (par ex., les activités de lutte contre la criminalité), mais elle a l'avantage de reconnaître que la lutte contre le terrorisme constitue un enjeu complexe. Une définition élargie du renforcement des capacités inclut des activités qui vont au-delà de la formation et qui soutiennent l'élaboration d'infrastructures, comme des cadres législatifs et des réseaux, afin de renforcer les capacités.

4.3 Prestation

Constatations :

Il n'y a pas une forte compétition dans l'obtention des fonds du PARCA, puisque la vaste majorité des projets soumis au CDI sont approuvés. Le nombre de projets admissibles est surtout limité par la capacité des organisations partenaires d'élaborer et de mettre en oeuvre des projets. La plupart des intervenants ont l'impression que le niveau actuel de financement du PARCA est suffisant, étant donné la capacité des organismes partenaires.

Les difficultés liées à la mise en oeuvre du PARCA découlent principalement des retards dans l'établissement du secrétariat et du manque de capacité de gestion de projets dans certains organismes d'exécution. Le manque de capacité de gestion de projets dans les autres ministères et organismes fédéraux, ainsi que dans les entités gouvernementales et les États bénéficiaires, a eu pour effet que des fonds sont restés inutilisés et que le MAECI, lors d'un examen stratégique, a décidé de retrancher 2 millions de dollars du PARCA de manière permanente.

Les intervenants ont reconnu que le secrétariat joue un rôle majeur dans le soutien à l'élaboration des projets et au CDI. Cependant, il reste des difficultés associées à la surveillance et à l'évaluation du programme, de même qu'à la présentation de rapports externes.

L'évaluation formative a abordé les questions liées aux trois phases de la prestation du PARCA, à savoir 1-) détermination et sélection des projets; 2-) mise en oeuvre du programme; et 3-) surveillance et évaluation des résultats du programme.

4.3.1 Détermination et sélection des projets

Le PARCA est un programme réactif : il s'appuie sur les propositions de projets que lui soumettent les organismes parrains ou les organismes d'exécution. Les employés du secrétariat et, plus largement, ceux du MAECI se sont engagés et, dans une certaine mesure, continuent de s'engager à l'égard d'activités de diffusion visant à promouvoir le programme auprès de partenaires potentiels. Durant le premier exercice financier, le personnel du secrétariat et les membres du CDI ont joué un rôle majeur dans la promotion du programme auprès des autres ministères et de partenaires internationaux. Aujourd'hui, le PARCA est bien connu et nécessite moins de promotion, d'autant plus que son financement est limité à 12 millions de dollars. Le programme a pu susciter un intérêt suffisant pour allouer tous ses fonds.

Le secrétariat coordonne la sélection et l'approbation des projets. Les étapes du processus sont les suivantes :

  • réception d'une proposition;
  • identification, par les gestionnaires de projet, du centre d'intérêt principal de la proposition et identification des personnes ayant les compétences requises pour l'évaluer;
  • examen préliminaire de la proposition par le secrétariat en consultation avec l'organisme parrain du projet;
  • diffusion électronique de la proposition et transmission des commentaires reçus à l'organisme ou aux organismes qui parrainent la proposition; et
  • acheminement de la proposition révisée au CDI à des fins d'examen et d'approbation.17

Les informateurs clés interviewés lors de l'évaluation formative ont souligné que le secrétariat, en collaboration avec le CSL, joue un rôle clé dans la sélection des projets. Les répondants se sont montrés positifs au sujet de ce rôle et de la possibilité, pour le CSL, de solliciter des commentaires avant les réunions du CDI, de même qu'au sujet du rôle joué par les gestionnaires de projet pour s'assurer que les commentaires sont pris en compte avant les réunions du CDI. Les personnes interviewées ont mentionné que le rôle du secrétariat est d'évaluer la valeur technique des projets proposés et de déterminer dans quelle mesure ils satisfont aux priorités du gouvernement du Canada et aux conditions générales du PARCA.

En l'absence d'une base de données complète sur les projets, il n'a pas été possible d'analyser en profondeur les types de projets retenus. Les informations disponibles sont présentées à la section 2.4. On peut y voir seulement un profil des projets par type d'organisme parrain, par type d'organisme d'exécution et par type de domaine d'investissement, et seulement dans le cas des projets non classifiés. À partir de la liste des titres de projets fournie à l'équipe d'évaluation, il n'a pas été possible, dans l'immédiat, de présenter un profil complet des pays ou des régions qui bénéficient des projets financés par le PARCA, ni de fournir d'autres informations sur la nature des projets. Au lieu de procéder à un examen des quelque 300 dossiers de projets afin d'élaborer un tel profil, l'équipe d'évaluation a plutôt choisi d'utiliser les informations provenant des informateurs clés et des études de cas pour présenter une analyse des projets retenus et de leurs résultats (voir la section 5.0).

Quoi qu'il en soit, il ne semble pas y avoir une forte compétition dans l'obtention des fonds du PARCA. La vaste majorité des projets présentés au CDI à des fins d'approbation (c'est-à-dire non retirés) sont approuvés. Les informateurs clés ont souligné que le nombre de projets admissibles est surtout limité par la capacité des organisations partenaires d'élaborer et de mettre en oeuvre des projets. La plupart des intervenants ont l'impression que le niveau actuel de financement du PARCA est suffisant, compte tenu de la capacité des organismes partenaires.

4.3.2 Mise en oeuvre du programme

Le PARCA est un programme fondé sur des projets. Sa mise en oeuvre comporte deux volets : la mise en oeuvre des projets par les organismes d'exécution; et le soutien du secrétariat à l'infrastructure du programme. La section 4.3.2 porte sur ces deux volets.

Mise en oeuvre des projets

Comme nous l'avons vu à la section 2.3, un obstacle important à la mise en oeuvre du PARCA a été les retards dans la mise en oeuvre des projets, qui se sont traduits par une sous-utilisation des fonds. Durant les exercices 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008, malgré les efforts déployés par le secrétariat, le programme a sous-utilisé considérablement les fonds disponibles. Lors de la première année du financement, les décisions tardives relatives à l'allocation des fonds ont laissé peu de temps aux partenaires pour mettre en oeuvre leurs activités avant la fin de l'année financière. Au-delà de la première année, les retards peuvent être attribués en partie à la faible capacité de gestion des projets dans certaines organisations partenaires, en particulier les autres ministères qui ont eu de la difficulté à préparer des budgets précis aux fins de l'approbation des projets, à prévoir les dépenses, à gérer les ressources humaines et à surveiller les projets afin d'établir leurs chances de succès. Ces autres ministères et organismes fédéraux qui ont sous-utilisé leurs fonds ont déclaré que ces problèmes découlaient de l'incompatibilité de leur structure organisationnelle avec les types de projets, d'une communication interne inadéquate, de l'absence de priorités et de personnel adéquats affectés aux projets, ainsi que de la difficulté de travailler avec des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires auxquels une telle capacité faisait également défaut. Les problèmes auxquels les autres ministères font face quant à la surveillance des projets sont particulièrement cruciaux, lorsque les retards sont causés par les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires.

Dans une tentative visant à résoudre ces faiblesses et à incorporer une plus grande rigueur dans le processus de sortie de fonds, le secrétariat a commencé, en 2008-2009, à élaborer de nouvelles procédures et un protocole d'entente (PE) mis à jour avec les autres ministères et organismes fédéraux qui demandent des versements échelonnés plus fréquents, sous réserve de la réception de rapports financiers indiquant que les versements précédents ont été utilisés. En outre, afin de minimiser les effets de la non-utilisation des fonds, le CDI poursuit son examen et son redressement de la répartition théorique des fonds tout au long de l'année financière.

Soutien à la mise en oeuvre du programme

Comme il a été souligné à la section 4.3.1, le secrétariat joue un rôle clé dans la détermination et la sélection des projets, préparant ainsi le travail de base pour le CDI. Le secrétariat soutient aussi la mise en oeuvre des projets. Toutefois, la difficulté de mettre sur pied un programme avant que la dotation en personnel soit achevée a eu des répercussions sur le soutien que le secrétariat a pu apporter au programme. Ainsi, l'élaboration de l'infrastructure nécessaire à la gestion du programme a accusé certains retards.

  • Retards dans l'élaboration du programme, des modèles de projets et des lignes directrices - Certains outils standards ont été conçus et adaptés, y compris les modèles de projets et les documents d'approbation de projet (DAP), et ont été accueillis favorablement par certains représentants des autres ministères. L'élaboration progressive au fil du temps de documents relatifs au PARCA, plus normalisés et onéreux, a été perçue négativement par certains représentants des autres ministères, parce que, selon eux, elle ajoute une rigidité au processus des propositions.
  • Incohérence dans l'interprétation des conditions générales du programme - Certains informateurs clés ont souligné les divergences ou la confusion au sujet de ce qui peut être financé par le programme. La confusion le plus souvent mentionnée a été l'utilisation des fonds pour l'achat d'équipement. Des questions ont été soulevées quant à savoir si le PARCA peut financer l'achat d'équipement et, si non, quelles répercussions cela peut avoir sur la durabilité du financement. Le programme ne dispose pas encore d'un manuel des procédures opérationnelles standard pour assurer une plus grande cohérence dans l'administration du programme et une meilleure intégration des nouveaux employés.
  • Absence de procédures opérationnelles standards - Ces procédures pourraient fournir des informations sur ce qui peut être financé par le PARCA et sur la manière d'aborder des questions particulières, comme les frais de déplacement et le change de devises.
  • Retards dans l'établissement d'une base de données sur les projets permettant de les surveiller - À la suite d'une recommandation formulée dans l'évaluation des capacités du programme en 2007,18 le secrétariat, de concert avec la Direction des services aux programmes (IXS), à travaillé à l'élaboration d'une base de données. Mais la conception de cette base de données n'est pas achevée, et les données du PARCA n'ont pas été totalement chargées.

Le secrétariat fait encore face à des difficultés liées au suivi de la mise en oeuvre des projets. Comme il a été dit précédemment, la pleine dotation en personnel n'a été achevée au secrétariat que récemment. Puisque le secrétariat a supprimé un équivalent temps plein (ETP), soit le poste de gestionnaire principal de projet, le manque de ressources a forcé les gestionnaires de projet à s'occuper principalement de l'élaboration et de l'approbation des projets, ce qui leur a laissé peu de temps pour surveiller la mise en oeuvre des activités dans les organisations partenaires. Le seul mécanisme dont les gestionnaires de projet disposent aux fins de la surveillance est l'examen des informations fournies dans les rapports financiers des organisations partenaires. Bien que l'arrivée du directeur des finances en 2007 ait renforcé la capacité du secrétariat en la matière, l'examen des rapports financiers relève toujours des gestionnaires de projet; or, ceux-ci considèrent ne pas avoir le temps nécessaire ou la capacité adéquate pour surveiller la mise en oeuvre des projets. De plus, ils sont perçus par les autres ministères et organismes fédéraux comme jouant un rôle plus important dans le soutien à l'élaboration des projets que dans la surveillance de leur mise en oeuvre.

Néanmoins, malgré toutes ces difficultés, le secrétariat est généralement reconnu pour son soutien à l'administration du programme. Sur les huit autres ministères et organismes dont les représentants ont formulé des commentaires dans les entrevues menées auprès des informateurs clés au sujet du rôle du secrétariat, cinq se sont montrés positifs au sujet de la contribution du personnel du secrétariat à l'administration du PARCA. Ils se sont également dits favorables au soutien apporté par les employés du secrétariat dans l'élaboration des propositions, y compris les commentaires provenant de l'examen préliminaire des projets. De manière générale, les représentants des autres ministères et organismes fédéraux ont convenu que le secrétariat fournit un soutien adéquat au CDI, en sollicitant des commentaires auprès des intervenants clés et en s'assurant que les documents sont distribués en temps utile. Les représentants de trois autres ministères et organismes fédéraux ont formulé des commentaires plus réservés ou plus critiques, en soulignant les trois problèmes suivants : la nécessité, pour le secrétariat, de jouer un rôle plus significatif dans le filtrage des projets; la nécessité, pour le CDI, de fournir plus de conseils au secrétariat afin d'assurer une cohérence dans la détermination de ce qui peut être financé par le programme; et le fait que le niveau de soutien dépend du gestionnaire de projet.

Enfin, le secrétariat est censé apporter un soutien aux communications et à la diffusion aux secteurs public et privé. Il importe ici de faire la distinction entre les communications et la diffusion. Le rôle du secrétariat dans les activités de diffusion a été abordé à la section 4.3.1. Les activités de communication visant à promouvoir le programme et ses résultats au grand public ont fait l'objet d'une attention moins marquée. Bien qu'un certain soutien ait été fourni par ICX, le secrétariat n'a disposé d'aucune ressource pour se consacrer aux activités de communication. En conséquence, ces activités ont été limitées à la préparation de brochures et d'un site Web sur le PARCA (bien que ce site Web n'ait pas été mis à jour depuis avril 2007).19

Pourtant, tous les informateurs clés ayant fourni des commentaires sur la stratégie de communication du programme ont convenu qu'il n'était pas approprié d'avoir un volet de communication dans le cas d'un programme de sécurité nationale qui n'est ni de nature commerciale, ni axé sur le perfectionnement. Le deuxième objectif du PARCA, qui est d'accroître le profil du Canada, s'articule explicitement autour de modalités visant à promouvoir le Canada à l'intérieur de la communauté internationale de lutte contre le terrorisme et de sécurité, et non auprès du grand public. En conséquence, les informateurs clés ont estimé que cet objectif peut être atteint efficacement par le truchement des projets financés, ainsi que des réseaux du PARCA et de l'Unité de la lutte contre le terrorisme international (ICT), plutôt que par une stratégie de communication destinée au public. Chaque proposition de projet contient un volet consacré à la stratégie de communication. Certaines organisations partenaires font la promotion de l'engagement du Canada au niveau des projets et, de manière plus générale, dans des publications.20 En ce sens, le niveau actuel des efforts alloués aux activités de communication semble adéquat, compte tenu de la portée et de la nature du PARCA.

4.3.3 Surveillance et évaluation des résultats du programme

Dans la section précédente sur la mise en oeuvre du programme, l'équipe a évalué les difficultés liées à la surveillance de la mise en oeuvre des projets. La section 4.3.3 porte sur la surveillance de l'accomplissement des projets et des résultats du programme.

La surveillance et la mesure des résultats du PARCA sont définies dans un document très détaillé du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR).21 Certaines difficultés associées à la surveillance et à la présentation de rapports ont été soulignées dans ce document :

  • Étant donné la difficulté de mesurer les effets des initiatives de renforcement des capacités et de les attribuer au PARCA (voir les limites de l'évaluation à la section 1.3.2), le CGRR/CVAR indique que « le programme cherchera à mesurer et à illustrer les progrès dans les entités gouvernementales et les États bénéficiaires qui reçoivent de la formation, une assistance technique ou autre par le truchement du programme au moyen de données anecdotiques, de rapports, de pratiques exemplaires et d'études de cas. »22 [traduction libre]
  • Le CGRR/CVAR a reconnu la difficulté du MAECI de mettre en place une gestion axée sur les résultats. « Comme d'autres ministères et organismes, le MAECI n'a pas pleinement adopté une culture de la gestion axée sur les résultats. Tous les gestionnaires du MAECI ne connaissent pas l'importance du CGRR/CVAR comme outil de gestion pour accroître l'efficacité des pratiques de mesure du rendement.23 [traduction libre]

Pour ces raisons, le CGRR/CVAR a proposé trois approches pour surveiller et évaluer le PARCA : une surveillance continue et une production de rapports internes; un examen de la qualité à l'entrée; et des évaluations périodiques. Le document définit également les exigences relatives à l'établissement des rapports externes sur le programme.

Surveillance continue et production de rapports internes

Le CGRR/CVAR a reconnu des approches de surveillance au niveau des projets et au niveau du programme.

  • Surveillance au niveau des projets : Utilisation des rapports financiers et des comptes rendus standard produits par les organismes d'exécution pour mesurer les progrès accomplis vers l'atteinte des résultats attendus. Il était prévu que ces rapports porteraient tout problème imminent ou tout besoin de modification à l'attention du MAECI et du Comité directeur interministériel.24 Cependant, il a été suggéré que le secrétariat joue un rôle dans la surveillance continue des projets et les activités de mesure du rendement, y compris la coordination de telles activités, si elles sont réalisées par d'autres intervenants, comme des représentants des autres ministères ou des agents dans les missions canadiennes.25
  • Surveillance au niveau du programme : « La surveillance au niveau du programme consiste à analyser les résultats d'une mesure détaillée du rendement, d'une évaluation et d'une vérification (vérification des bénéficiaires et vérification interne), puis à prendre des mesures de redressement, s'il y a lieu. Le secrétariat du PARCA (ICTC) est responsable de la surveillance globale du programme et de la mesure du rendement. En dernier ressort, il est responsable des résultats d'une telle mesure. »26 [traduction libre]

Toutes les dispositions du CGRR/CVAR qui avaient été prévues n'ont pas été mises en place. Les propositions de projets ont établi les résultats escomptés et, à partir des dossiers examinés dans les études de cas, les comptes rendus fournis par les organismes d'exécution ont établi les résultats atteints. Mais ces résultats ont principalement porté sur les extrants. Dans les études de cas, les organismes d'exécution ont établi la difficulté de mesurer les résultats au-delà du niveau des extrants (voir l'encadré 4.1).

Encadré 4.1 : Exemples de la difficulté de mesurer les résultats à partir des études de cas

  • OACI : Des données anecdotiques indiquent que les initiatives de formation et les ateliers financés ont contribué au renforcement des capacités dans les États bénéficiaires, mais qu'aucune évaluation de suivi n'a été réalisée pour mesurer les répercussions à plus long terme (y compris les répercussions possibles sur les programmes de sécurité nationale des États bénéficiaires).
  • CANAFE : Le CANAFE n'a pas la capacité de surveiller les résultats à long terme. S'il existe une relation permanente avec une région, il est possible d'obtenir certaines données anecdotiques sur les résultats, mais peu de renseignements sont fournis généralement par les États bénéficiaires.
  • CANADEM : Les répercussions à long terme du déploiement de spécialistes n'ont pas été mesurées.
  • CICTE : Le secrétariat du CICTE n'évalue pas les résultats à court ou long terme de ses projets, y compris les projets du PARCA. Un expert canadien en gestion axée sur les résultats en poste au secrétariat du CICTE (et financé par le PARCA) n'a pas pu modifier la manière dont le CICTE évalue ses projets. Les évaluations sont surtout fondées sur des observations des événements et les informations anecdotiques fournies par les participants.

La base de données établie par la Direction des services aux programmes (IXS) afin de soutenir le programme et de consigner les résultats des projets n'a pas été achevée, et toutes les données n'ont pas été chargées. Les données sur les résultats fournies par les organismes d'exécution n'ont pas été agrégées au niveau du programme et transmises à la haute direction du MAECI ou au CDI (au-delà de ce qui a été fourni dans les propositions aux fins d'un financement ultérieur).

Le manque de ressources a limité le rôle du secrétariat dans la surveillance des projets.

Examen de la qualité à l'entrée

Le CGRR/CVAR a recommandé que la Direction de l'évaluation et la Direction de la vérification du MAECI entreprennent un examen de la « qualité à l'entrée » pour la première année du programme.27 Il a résulté de cet examen certaines recommandations mises en place par le secrétariat, dont celle-ci : achever la dotation en personnel du secrétariat et élaborer une base de données sur les projets.28

Le secrétariat n'a pas trouvé les résultats aussi utiles qu'ils auraient pu l'être, parce que ses employés ont eu l'impression que l'examen a été entrepris à partir de la perspective d'un programme stratégique de perfectionnement, et non d'un programme réactif. Cependant, certaines questions soulevées dans l'examen de la qualité à l'entrée sont semblables à celles soulevées dans la présente évaluation formative, y compris le besoin de définir le rôle du secrétariat dans la surveillance des projets et la nécessité d'entreprendre une évaluation plus systématique et une compilation des résultats des projets. Bien que ces recommandations aient été avalisées par le MAECI lors de l'examen de la qualité à l'entrée, les retards dans la dotation en personnel et la pénurie de ressources au secrétariat ont entravé leur mise en oeuvre.

Évaluation

En plus d'établir les exigences relatives à la présente évaluation formative, à une éventuelle évaluation sommative et à des évaluations externes périodiques du programme, le CGRR/CVAR a mentionné ce qui suit au sujet des évaluations des projets :

Les projets du PARCA seront examinés, et les projets à risque élevé ou à valeur élevée pourraient faire l'objet d'une évaluation… Les propositions de projets indiqueront, s'il y a lieu, de quelle fonction d'évaluation disposent les organismes d'exécution et s'ils sont disposés ou aptes à gérer l'évaluation. Si un organisme d'exécution possède une fonction d'évaluation indépendante, la Division de l'évaluation (ZIE) du MAECI pourrait prendre des dispositions avec cet organisme pour qu'il achève l'évaluation et pour lui fournir le financement correspondant. Cela pourrait s'appliquer à toute entité fédérale participante, de même qu'aux autres paliers de gouvernement, à des organisations internationales, à des organisations non gouvernementales (ONG) internationales et à d'autres bénéficiaires admissibles au programme.

Si un organisme d'exécution ne dispose pas d'une fonction d'évaluation et qu'il semble qu'une évaluation au niveau du projet soit souhaitable, la Direction de l'évaluation (ZIE) du MAECI gérera l'évaluation et couvrira les coûts à même les fonds prévus à cet effet.29 [traduction libre]

Peu de progrès ont été accomplis dans la mise en place des évaluations de projets. L'équipe d'évaluation ne connaît aucune évaluation de projet indépendante qui aurait été réalisée par un organisme d'exécution ou le MAECI.

À la fin de l'année financière 2008-2009, un gestionnaire de projet du secrétariat a entrepris une mission en Asie du Sud-Est afin d'évaluer les résultats de trois projets du PARCA mis en oeuvre dans la région. En raison de la pénurie de ressources au secrétariat, cette mission ne s'inscrit pas dans une démarche systématique en regard de l'évaluation. Par ailleurs, le CGRR/CVAR n'a pas prévu de rôle pour le secrétariat à l'égard de telles évaluations.

Rapports externes

Au début de 2007, le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et Cadre de vérification axé sur les risques (CGRR/CVAR) a nécessité la préparation d'un rapport annuel du programme, en insistant sur l'importance d'établir les accomplissements et les répercussions du programme. On s'attendait à ce que ce rapport satisfasse aux exigences en matière de rapports externes et qu'il constitue la base pour démontrer la reddition de compte au public relativement à l'atteinte des résultats.30 Comme c'est le cas d'autres exigences relatives à la surveillance et à l'évaluation, les ressources limitées au secrétariat ont eu pour conséquence qu'aucun rapport annuel n'a été achevé, bien que la rédaction de rapports préliminaires ait été entamée en 2007, puis en 2008.

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5.0 Succès et rapport coût-efficacité du programme

Le PARCA vise trois objectifs (voir la section 2.1) qui se résument comme suit :

  • aider d'autres États et entités gouvernementales à prévenir les activités terroristes et à y réagir;
  • accroître le profil du Canada et montrer son leadership; et
  • améliorer la coordination et la coopération sur le plan national et international.

Afin de contribuer à l'analyse des résultats du PARCA et de ses projets, l'équipe d'évaluation a classé les résultats du programme à court et à moyen terme.31

Il faut noter que les objectifs ne sont pas absolument exclusifs, c'est-à-dire qu'un projet peut soutenir plus d'un objectif. Un projet visant à fournir une formation dans un État bénéficiaire peut aussi contribuer à accroître le profil du Canada dans cet État ou à assurer une coordination internationale des activités de formation. En fait, on s'attendrait à ce que tous les projets du PARCA contribuent, par leurs résultats, au premier objectif. Par ailleurs, en raison de la manière dont ils sont choisis et mis en oeuvre, et des résultats qu'ils atteignent, les projets pourraient contribuer à accroître le profil du Canada et améliorer la coordination et la coopération.

À partir des informations fournies par les informateurs clés lors des entrevues et dans les études de cas, des résultats préliminaires des projets du PARCA ont été établis aux fins de l'évaluation formative. Étant donné l'absence de renseignements systématiques sur les résultats des projets financés par le PARCA, il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure les projets mentionnés dans les études de cas sont représentatifs de tous les projets du PARCA. Toutefois, ils fournissent une « image instantanée » du financement du programme, ainsi que des exemples qui illustrent comment les projets contribuent aux résultats escomptés du programme.

Encadré 5.1 : Sommaire des résultats escomptés du PARCA

1. Aider d'autres États et entités gouvernementales à prévenir les activités terroristes et à y réagir

Résultats à court terme

  • Nombre accru d'employés formés en matière de contre-terrorisme (CT) qui peuvent, à leur tour, former d'autres membres du personnel
  • Progrès accomplis vers de nouveaux ou de meilleurs outils de CT (plans, politiques, lois, règlements, contrôles, etc.) dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires
  • Meilleure évaluation des risques et des menaces, meilleure planification des mesures d'urgence et meilleure capacité de gestion de l'information dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires
  • Amélioration de l'équipement, de la technologie et des réseaux en matière de CT utilisés dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires
  • Sensibilisation accrue à l'égard des questions relatives au CT dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires

Résultats à moyen terme

  • Nouvelle ou meilleure infrastructure de CT, meilleurs systèmes, meilleures lois et institutions dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires qui intègrent les questions des droits de la personne
  • Conformité accrue des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires avec les normes anti-terroristes internationales
  • Procédures et plans d'AT des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires mis à l'essai dans le cadre d'exercices, de simulations et d'évaluations

2. Accroître le profil du Canada et montrer son leadership

Résultats à moyen terme

  • Profil accru du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes (ARCA), plus grand leadership du Canada dans des domaines d'expertise

3. Améliorer la coordination et la coopération sur le plan national et international

Résultats à court terme

  • Augmentation des contacts et du niveau de coopération entre les fonctionnaires du Canada et leurs homologues dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires

Résultats à moyen terme

  • Meilleure coordination et meilleure coopération aux niveaux national et international dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes
  • Meilleure coopération régionale ou internationale de l'AT par les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires

Un tableau récapitulatif a été préparé pour montrer comment les résultats des études de cas sur les projets ont contribué aux objectifs de l'évaluation (voir la Figure 5.1). Les limites de la méthodologie de l'évaluation, mentionnées à la section 1.3.2, illustrent la difficulté d'établir les répercussions à long terme de ces projets. Les résultats des études de cas sont préliminaires et fondés sur des documents qui reflètent les résultats réels atteints ou les informations anecdotiques recueillies auprès des informateurs clés interviewés.

Figure 5.1 : Aperçu des résultats des projets dans les études de cas

Tableau 4 : Fiche de renseignements sur les ressources de la mission de Ressources matérielles
 Objectifs
Projet1. Prévenir les activités terroristes 12. Accroître le profil du Canada et démontrer son leadership3. Améliorer la coordination et la coopération sur le plan national et international
 Personnel formé en matière de CTNouveaux ou meilleurs outils de CT (plans, politiques, lois, règlements, contrôles, etc.)Meilleure évaluation des risques et des menaces, meilleure planification des mesures d'urgence et meilleure capacité de gestion de l'informationMeilleur équipement de CT, meilleure technologie et meilleurs réseauxSensibilisation accrue à l'égard des questions relatives au CT dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires

* Aucun résultat perceptible

-- Indique qu'il n'y a pas d'information disponible, au-delà de ce qui a été fourni dans la proposition, qui puisse confirmer que ces résultats ont été atteints.

( ) Indique que, bien que le projet en particulier n'a pas atteint le résultat escompté, il a contribué, par le truchement de projets subséquents, à l'atteinte du résultat.

1 Pour offrir un aperçu plus détaillé des types de projets du PARCA qui contribuent à l'objectif de prévenir les activités terroristes, cet objectif a été subdivisé selon ses résultats à court terme.

1. CANADEM
Établissement d'une liste d'expertise dans le domaine de l'ARCA (no 2005-007)*******
Stage de coordonnateur de la sécurité à la Communauté des Caraïbes (CARICOM) lors de la Coupe du monde de cricket (no 2005-009)xxx xxx
Stage d'une gestionnaire de programme canadien du PARCA au CICTE de l'OEA (no 2006-083)     xx
2. CANAFE
Programme de conformité axé sur le risque pour les cellules de renseignements financiers étrangères (no 2006-067)(x )    x 
Atelier d'information (formation en conformité, TI, législation, analyse et sécurité (no 2007-175)xx   xx
Cours de formation sur l'analyse des renseignements financiers et sur les sources ouvertes (no 2007-187)x    x 
Programme international de conformité (no 2008-238)--------------
3. OACI
Financement de Passeport Canada au Répertoire de clés publiques de l'OACI (no 2005-020)--------------
Plan d'action du Programme universel d'audits de sûreté (USAP) (no 2006-032) x  x  
Programme de formation sur la sensibilisation à la sécurité de l'OACI et du Canada (phase 2) (no 2006-039)xx  xxx
Atelier sur la sécurité des documents de voyage et la prévention de la fraude au Salvador, en République dominicaine et au Mexique (no 2007-225)x   x x
4. Jakarta
Stage d'un agent de la GRC au Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta (Semarang, Indonésie (no 2005-028)xx   xx
5. AMITA
Conversion en espagnol de la base de données sur les incidents CBRNE et capacités d'analyse et de suivi des incidents CBRNE en Colombie (no 2006-043)---------- --
Réseau de partage d'informations du Groupe d'experts sur la sécurité et l'intervention en aviation (GESIA) (no 2007-213)   x xx

5.1 Prévention des activités terroristes

Constatations :

Il existe des exemples de projets qui contribuent - du moins en raison de leurs extrants et, dans une certaine mesure, de leurs résultats à court terme - aux objectifs du PARCA. Les projets examinés semblent avoir contribué au premier objectif du PARCA, qui est de permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir, principalement en soutenant la formation dans les pays ciblés, notamment dans les Amériques. Certains projets ont également contribué à des activités visant à soutenir d'autres volets du renforcement des capacités, y compris l'élaboration de politiques, de plans, de procédures, etc.; l'achat d'un équipement approprié de lutte contre le terrorisme, de technologies et de réseaux; et une plus grande sensibilisation aux entités gouvernementales ou aux États bénéficiaires à l'égard des questions associées à la lutte contre le terrorisme.

Un grand nombre de résultats à court terme ont contribué au premier objectif du PARCA (aider d'autres États et entités gouvernementales à prévenir les activités terroristes et à y réagir) :

  • nombre accru d'employés formés en matière de lutte contre le terrorisme;
  • nouveaux ou meilleurs outils de CT (plans, politiques, lois, règlements, contrôles, etc.);
  • meilleure évaluation des risques et des menaces, meilleure planification des mesures d'urgence et meilleure capacité de gestion de l'information;
  • meilleur équipement d'AT, meilleure technologie et meilleurs réseaux; et
  • sensibilisation accrue à l'égard des questions relatives à l'AT dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires.

Huit des 11 projets couverts par les études de cas, pour lesquels des informations sur les résultats étaient disponibles, ont contribué à l'atteinte du premier résultat à court terme, à savoir un plus grand nombre d'employés formés en matière d'anti-terrorisme. Par exemple, le stage d'un agent de la GRC au Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta (JCLEC) a résulté en l'acquisition de compétences chez les agents responsables de l'application de la loi.

Bien que les projets couverts dans les études de cas aient eu tendance à mettre l'accent surtout sur le premier résultat à court terme (la formation d'employés clés), certains devaient aussi contribuer à l'atteinte d'autres résultats à court terme, comme de nouveaux ou de meilleurs outils de contre-terrorisme (plans, politiques, etc.) et une sensibilisation accrue à l'égard des questions liées au contre-terrorisme. Par exemple :

  • Le centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) a fourni une formation en renseignements financiers dans des États bénéficiaires par l'élaboration d'un programme de conformité axé sur le risque pour les cellules de renseignements financiers et les organismes de réglementation, qui a été offert à de nombreux emplacements. Le programme a contribué à renforcer les capacités anti-terroristes d'une région qui cherchait à adhérer au Groupe Egmont - une adhésion requise pour que le Canada puisse établir un protocole d'entente sur le partage d'informations.32
  • Dans le cadre du Programme de formation sur la sensibilisation à la sécurité de l'OACI, des ateliers, des cours et un séminaire ont été présentés en Amérique latine et dans les Caraïbes pour aider ces États à satisfaire aux normes de sécurité de l'aviation internationale. Cette formation a permis aux participants de connaître et de comprendre les politiques de l'OACI et les obligations internationales qui incombent aux États. Elle a contribué à l'élaboration de programmes en matière de sécurité nationale dans les États membres.

Il faut noter que, dans ces deux cas, la formation devait contribuer à l'atteinte d'autres résultats à court terme (par ex., satisfaire aux normes de sécurité internationales ou renforcer les systèmes de sécurité nationale). Cependant, le PARCA ne semble pas avoir contribué de manière particulière à l'atteinte de ces résultats. Comme si l'on avait supposé que la formation, en elle-même et par elle-même, contribuerait également aux résultats du programme.

En revanche, en plus d'avoir contribué à l'accroissement du nombre d'employés formés en matière de lutte contre le terrorisme, les fonds du PARCA destinés à l'OACI ont ciblé directement d'autres résultats à court terme. C'est ainsi que, par le truchement du PARCA, le Canada a contribué à la mise en oeuvre du Programme universel d'audits de sûreté (USAP) de l'OACI. Quoiqu'on ne dispose pas de résultats particuliers sur la contribution du PARCA, puisque les fonds sont regroupés avec ceux d'autres pays, les résultats de l'USAP ont indiqué qu'il y a eu un niveau nettement accru de mise en oeuvre des normes de sécurité de l'OACI.33

Certains projets de formation ont été axés sur « la formation des formateurs », ou la répétition des activités de formation pour d'autres bénéficiaires. Par exemple :

  • Le Programme de formation sur la sensibilisation à la sécurité de l'OACI a été axé sur la formation d'instructeurs qui, par la suite, ont formé d'autres personnes dans leur pays.
  • Certains participants à la formation du Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta (JCLEC), durant les deux années du projet, ont formé d'autres agents responsables de l'application de la loi dans la région.

Le projet le plus complet visant à atteindre en même temps de nombreux résultats à court terme a peut-être été le déploiement d'un expert canadien qui a travaillé durant une année avec des États des Caraïbes à établir les besoins en matière de lutte contre le terrorisme avant la tenue de la Coupe du monde de cricket (CMC). En plus de soutenir des activités de formation, l'expert canadien a également contribué à l'amélioration de l'infrastructure globale contre le terrorisme.34 Il a participé à de nombreuses activités, dont les suivantes :

  • l'élaboration de plans de sécurité nationale et régionale;
  • l'établissement de cadres juridiques et administratifs aux fins de stratégies de lutte contre le terrorisme;
  • l'élaboration de politiques et de protocoles d'entente en matière de partage d'informations parmi les États bénéficiaires et action conjointe;
  • l'établissement de niveaux convenus d'alertes anti-terroristes;
  • l'élaboration d'une base de données sur les infrastructures essentielles, de plans de protection, de plans d'intervention, de plans de reprise des activités, de structures de commandement, etc.;
  • l'établissement d'un groupe consultatif et de soutien international.

Bien qu'on ne puisse pas mesurer présentement les répercussions à long terme de ce projet, il existe des informations anecdotiques sur la durabilité de certains résultats, y compris les opérations actuelles du Centre régional des opérations des Caraïbes (Caribbean Regional Operations Center), l'établissement d'un visa régional pour tous les États des Caraïbes, les changements législatifs qui ont contribué à accroître l'échange d'informations et les ressources, ainsi que l'établissement du Système d'information préalable sur les voyageurs (SIPV) dans la région.

Selon quelques informateurs clés, le renforcement des capacités bénéficie non seulement aux entités gouvernementales ou aux États bénéficiaires, mais aussi aux Canadiens participants. Par exemple, à la suite de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la formation offerte à des agents des services frontaliers lors de la CMC dans les Caraïbes, la GRC a maintenant des formateurs régionaux qui ont participé à d'autres activités de formation.

En résumé, tous les projets qui ont pu être évalués, sauf deux, ont contribué directement ou indirectement à un ou plusieurs résultats à court terme associés à la prévention des activités terroristes. Toutefois, comme il a été souligné à la section 4.3.3, les organismes d'exécution disposent de mécanismes ou de plans limités pour assurer le suivi de ces accomplissements et évaluer les résultats à plus long terme. En raison de cette absence de suivi, il continuera d'y avoir peu d'informations sur l'atteinte de résultats à moyen terme et à plus long terme.

5.2 Accroissement du profil du Canada et démonstration de son leadership

Constatation :

Presque tous les projets ont contribué, du moins à court terme, à accroître le profil du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et à démontrer son leadership dans des domaines d'expertise. Les résultats sont attribuables soit au financement et à la mise en oeuvre de projets avec des organisations partenaires, soit au renforcement de la place du Canada dans les forums internationaux où la lutte contre le terrorisme est discutée.

Une grande majorité des projets couverts dans les études de cas, pour lesquels les résultats sont connus, semblent avoir contribué à l'accroissement du profil du Canada et à la démonstration de son leadership. Dans certains projets, seul le financement par le truchement du PARCA a contribué à l'accroissement du profil du Canada. Par exemple :

  • Le déploiement d'un expert en sécurité dans les Caraïbes avant la tenue de la CMC - L'expert a participé à des rencontres internationales et a fait des présentations devant des fonctionnaires, ce qui a contribué à accroître le profil du Canada dans le milieu de la sécurité dans les Caraïbes.
  • Des activités de formation réalisées par le CANAFE au Moyen-Orient et en Afrique ont contribué à accroître le profil des activités de renforcement des capacités du Canada, comme en témoignent les demandes de formation que le CANAFE a reçues depuis.
  • Le recours aux services d'instructeurs canadiens fournis par Transports Canada dans le cadre du Programme de formation sur la sensibilisation à la sécurité de l'OACI a accru le profil du Canada dans la région en ce qui concerne les questions liées à la lutte contre le terrorisme.

Une initiative qui, dès le début, semblait avoir le potentiel de contribuer au profil du Canada dans le milieu de la lutte contre le terrorisme a été le projet financé avec CANADEM pour établir et promouvoir une liste d'experts canadiens en sécurité (CAN-Secur). Cependant, après avoir financé deux phases du projet, le MAECI a décidé de ne plus soutenir la base de données sous la forme d'une contribution pour les dépenses de fonctionnement. Si, grâce au financement de la base de données par le PARCA, CANADEM avait pu identifier des experts en sécurité dont les noms n'étaient pas disponibles ailleurs, alors cette base de données aurait constitué une bonne source d'expertise canadienne en matière d'activités anti-terroristes. Mais, en interrompant le financement après deux ans, ces avantages potentiels initiaux n'ont pas été obtenus. Il semble donc que le financement de ce projet PARCA n'a pas représenté un bon investissement et qu'il n'a pas apporté la contribution escomptée au rayonnement du Canada dans cette communauté.

Selon les informateurs clés interviewés, le financement par le PARCA confère au Canada un profil qui donne une fausse impression de la taille du programme. Il soutient la place du Canada dans des forums internationaux, comme le Groupe d'action contre le terrorisme (GACT) établi par le G8 pour appuyer le Comité contre le terrorisme (CCT) du Conseil de sécurité des Nations Unies, en coordonnant l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes et en sollicitant la participation d'autres États.

Les informateurs clés ont aussi indiqué que la mise en oeuvre d'un projet financé par le PARCA dans un pays contribue à améliorer le profil de la mission canadienne dans ce pays. Un informateur clé a souligné que le fait d'être associé à une formation financée par le PARCA ouvre des portes, en élargissant les réseaux et en rehaussant la cote d'estime des agents de liaison en poste. De même, la formation fournie avec la participation de ministères fédéraux augmente leur profil et leur crédibilité dans la communauté de lutte contre le terrorisme. Par exemple, le financement par le PARCA a accru la sensibilisation à l'égard des questions liées à la lutte contre le terrorisme parmi les partenaires en sécurité maritime de Transports Canada, en plus d'augmenter la crédibilité de TC auprès de ses partenaires.

Un aspect particulier du profil du Canada en regard du renforcement des capacités anti-terroristes tient au fait certains pays préfèrent travailler avec le Canada plutôt qu'avec les États-Unis, parce que le Canada est perçu comme plus enclin à collaborer avec les États bénéficiaires pour définir leurs besoins qu'à imposer ses propres attentes. En revanche, la taille du PARCA est telle que le Canada ne peut pas fournir le même niveau de soutien que d'autres pays alliés, comme le Royaume-Uni et les États-Unis.

5.3 Amélioration de la coordination et de la coopération sur le plan national et international

Constatation :

Le PARCA contribue à améliorer la coordination et la coopération par le truchement d'organisations multilatérales de financement qui ont un mandat de coordination, en mettant en oeuvre des activités qui encouragent la coordination au niveau régional, en renforçant les réseaux avec des États bénéficiaires et des régions, et en faisant la promotion de la coopération au moyen des mécanismes de gouvernance mis en place.

Le PARCA semble contribuer de diverses façons à améliorer la coordination et la coopération aux niveaux national et international :

  • une coopération internationale au moyen du soutien apporté à des organisations multilatérales qui ont un mandat de coordination;
  • une coordination et une coopération régionales avec les pays où des projets sont mis en oeuvre;
  • le renforcement des contacts du Canada et des réseaux avec d'autres pays ou régions;
  • la coordination ou la coopération nationale au moyen des mécanismes de gouvernance mis en place par le programme.
Coopération internationale

Selon les données présentées à la section 2.4.2, le PARCA finance entre 21 % et 36 % de ses projets avec des organisations multilatérales qui ont le mandat de coordonner des activités anti-terroristes. Les deux organisations bénéficiaires clés sont celles-ci :

  • l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, qui a été créé en 1997 pour aider les pays membres de l'ONU à lutter contre les drogues illicites, la criminalité et le terrorisme; et
  • le Comité interaméricain contre le terrorisme (CICTE) de l'Organisation des États américains (OEA), un secrétariat de petite envergure qui travaille avec des pays de l'hémisphère pour élaborer et mettre en oeuvre des projets d'assistance technique dans la région.

Le soutien apporté par ces organisations contribue à l'exécution de leurs mandats en matière de renforcement des capacités anti-terroristes et, donc, à une coordination internationale.

Coordination et coopération régionales

Puisqu'elle est souvent fournie au niveau régional, la formation financée par le PARCA contribue aussi à améliorer la coordination régionale de la lutte contre le terrorisme. Par exemple :

  • La formation sur la sensibilisation à la sécurité de l'OEA et de l'OACI a contribué à accroître la sensibilisation transculturelle, à renforcer la communication et les réseaux en matière de sécurité et à élaborer une approche plus régionale.
  • Le Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta, qui a accueilli un agent de la GRC dans le cadre d'un projet financé par le PARCA, forme 1 000 étudiants par année, dont un grand nombre proviennent d'autres pays du l'Asie du Sud-Est. La formation a résulté en une coopération accrue parmi les organismes d'application de la loi dans la région.
Renforcement des contacts du Canada et des réseaux

Un certain nombre de projets couverts par les études de cas ont indiqué plus particulièrement une contribution à l'accroissement des contacts du Canada et des réseaux dans la communauté du renforcement des capacités anti-terroristes. Par exemple :

  • À la suite de la formation fournie au Centre de coopération dans la lutte contre la criminalité à Jakarta (JCLEC), la GRC a créé un solide réseau avec des fonctionnaires en Indonésie et dans d'autres pays du Sud-Est asiatique et avec des fonctionnaires d'autres pays donateurs.
  • À la suite du financement du projet du GESIA, le niveau de coopération entre les fonctionnaires canadiens et leurs homologues en Colombie s'est accru.
  • Grâce à la réalisation du projet de sécurité lors de la CMC dans les Caraïbes et à sa participation à des rencontres régionales, l'expert en sécurité a accru le réseau de contacts du Canada avec d'autres spécialistes en sécurité de la région.

Les informateurs clés interviewés ont également confirmé que la participation aux projets financés par le PARCA a contribué à renforcer les contacts du Canada avec des groupes tels que le Groupe d'experts sur la sécurité et l'intervention en aviation (GESIA).

Coordination nationale

Certains représentants des autres ministères ont mentionné que leur participation au PARCA et, plus particulièrement au Comité directeur interministériel (CDI), a contribué à élargir leurs contacts au gouvernement canadien. Mais ce n'est pas le cas de tous les ministères, puisque nombreux sont ceux qui disposaient déjà de tels réseaux, souvent avec des partenaires autres que ceux associés au programme. Certains membres du CDI ont souligné que le CDI, surtout depuis que les autres ministères peuvent assister aux réunions (en 2008-2009), fournit une occasion d'en apprendre davantage sur les activités de renforcement des capacités anti-terroristes des autres ministères et organismes fédéraux.

Des exemples plus concrets d'une meilleure coordination nationale ont été fournis par des représentants des autres ministères qui ont indiqué que, grâce au PARCA, ils participent à un plus grand nombre de programmes conjoints - par exemple, Transports Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), ou la GRC et l'ASFC.

5.4 Durabilité des résultats du programme

Constatation :

Les principes du PARCA sont axés sur l'importance de la durabilité, mais il est trop tôt pour évaluer la durabilité des résultats des projets financés par le PARCA. Beaucoup de projets sont surtout orientés vers la formation du personnel et le déploiement d'activités visant à soutenir directement d'autres résultats à court terme. Ces projets n'encouragent pas la durabilité. En revanche, il existe des synergies entre les projets, des projets qui soutiennent des activités régionales ou internationales, de même que d'autres projets qui soutiennent des activités permanentes de renforcement des capacités. Ces projets sont de nature à soutenir la durabilité.

L'absence d'informations sur les résultats à plus long terme des projets financés par le PARCA a pour conséquence qu'il n'est pas possible d'évaluer la durabilité des activités financées. Cependant, les principes du programme mettent l'accent sur la durabilité :

Dans toute la mesure du possible, les membres du CDI élaboreront des approches pluriannuelles à long terme afin de fournir une assistance technique et une formation aux États prioritaires. Une approche axée sur la formation des formateurs sera adoptée, s'il y a lieu et si cela est réalisable, pour s'assurer que l'apprentissage et les connaissances sont adaptés, intégrés et diffusés par les fonctionnaires des États bénéficiaires.35 [traduction libre]

En outre, le PARCA insiste sur l'importance d'adapter l'aide apportée aux besoins des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires et d'adopter une approche pangouvernementale en matière d'aide. Ce principe encourage les ministères à travailler ensemble et à s'assurer que leurs efforts sont complémentaires afin d'augmenter les chances que les résultats soient durables et que le profil du Canada soit accru.

À partir de l'examen des projets couverts par les études de cas, l'équipe d'évaluation a pu établir certains facteurs qui peuvent contribuer ou porter atteinte à la durabilité des résultats. Le principal facteur pouvant porter atteinte à la durabilité des résultats est le fait que certains projets (du moins ceux couverts par les études de cas) sont surtout orientés vers la formation. Il s'agit là d'une difficulté commune aux programmes de renforcement des capacités. Les répercussions de la formation sont difficilement durables, étant donné le roulement généralement fréquent du personnel et l'incapacité des programmes de poursuivre la formation à l'arrivée de nouveaux employés. De même, à moins que des programmes de renforcement des capacités soutiennent l'infrastructure de lutte contre le terrorisme, les employés formés ne sont pas encouragés à mettre en oeuvre ce qu'ils ont appris.

Par contre, certains facteurs présents dans les projets couverts par les études de cas pourraient, à long terme, contribuer à la durabilité des résultats des projets financés par le PARCA :

  • Il vaut mieux mettre l'accent sur la prestation des activités de renforcement des capacités que sur les évaluations des besoins. Ce changement d'éclairage est survenu quelques années après le lancement du programme.
  • Les chances qu'il y ait des répercussions à long terme sont accrues quand le soutien apporté renforce les organisations existantes et les partenariats. Par exemple, certains projets financés avec l'OACI ont renforcé le partenariat qui existait déjà entre Transports Canada et l'OACI, ce qui a permis à l'organisation internationale de continuer à mettre en oeuvre des activités avec ses partenaires canadiens. De même, le financement de projets déjà mis en oeuvre en collaboration avec des partenaires internationaux, comme l'Australie, est susceptible de renforcer les répercussions à long terme.
  • En fournissant une formation aux formateurs plutôt qu'une formation ponctuelle, on augmente les chances que les avantages de la formation soient élargis et soutenus. Il est pratiquement impossible de déterminer dans quelle mesure les programmes de formation financés par le PARCA ont porté sur la formation des formateurs. Mais des exemples de cette approche sont fournis dans les études de cas, et tout indique qu'elle représente un facteur clé dans l'évaluation des projets.
  • En soutenant plus d'un projet dans le cadre d'un objectif commun, par exemple en mettant en oeuvre des activités qui vont au-delà de la formation, on augmente les chances d'avoir une masse critique d'activités et que ces dernières soient non seulement mises en oeuvre, mais aussi qu'elles se traduisent par des résultats fructueux et durables. Par exemple, le financement d'un ensemble de projets visant à soutenir la sécurité lors de la CMC, en 2007, augmente les chances que les répercussions soient durables (voir l'encadré 5.2).
  • En apportant un soutien à des activités régionales ou internationales plutôt qu'à des activités concentrées dans un seul pays, on augmente les chances que les avantages se répandent et qu'ils soient soutenus.
  • En apportant un soutien à des activités permanentes de renforcement des capacités déjà entreprises par des organisations existantes, on peut davantage s'assurer que la formation sera, elle aussi, permanente. Par exemple, le soutien apporté à la formation dans le cadre du Programme universel d'audits de sûreté (USAP) de l'OACI, qui est également soutenu par d'autres pays, a plus de chances d'être disponible à plus long terme.

Encadré 5.2 : Projets financés par le PARCA en prévision de la tenue de la Coupe du monde de cricket (CMC) en 2007

En plus de financer le stage d'un spécialiste en sécurité au secrétariat de la Communauté des Caraïbes (CARICOM) pour fournir des conseils sur une foule d'aspects liés à la sécurité avant la tenue de la CMC, en 2007, le PARCA a financé une formation sur l'intégrité des frontières et une formation sur la détection des documents de voyage frauduleux. De l'équipement à la fine pointe de la technologie et une formation ont été fournis, notamment des détecteurs de stupéfiants et d'explosifs; des polygraphes pour tester des membres d'unités de renseignements, des agents responsables de l'application de la loi, des agents de services de sécurité et de renseignements et d'entités spécialisées semblables; de même que des dispositifs de surveillance d'épidémies régionales permettant de détecter de possibles incidents bioterroristes.

  • Aide canadienne à l'unité régionale de sécurité à la Coupe du monde de cricket (CANADEM; 288 000 $)
  • Formation sur la sécurité frontalière dans la CARICOM (Sécurité publique Canada, GRC et ASFC; 606 540 $)
  • Base de données d'INTERPOL sur les documents de voyage volés et perdus - extension dans les Caraïbes (INTERPOL; 250 000 $)
  • Fonds alloués à une technologie de détection des stupéfiants et des explosifs pour les administrations douanières (Agence des services frontaliers du Canada; 805 500 $ sur deux ans)
  • Surveillance accrue des maladies lors de la CMC, en 2007 (Centre d'épidémiologie des Caraïbes sous les auspices de l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS); 907 136 $ sur deux ans)
  • Programme de vérification de la vérité dans la CARICOM - service régional de polygraphes (Gendarmerie royale du Canada; 93 062 $)

Source : Secrétariat du PARCA

Nota : Les informations proviennent des propositions de projet et ne sont pas confirmées par une évaluation ou les résultats des projets.

À partir de cette analyse, il apparaît qu'un certain nombre de décisions relatives au financement des projets du PARCA soutiennent la durabilité des résultats. Néanmoins, seule une évaluation à long terme, qui analyserait plus en profondeur les résultats des projets, pourrait déterminer dans quelle mesure les résultats sont bel et bien durables.

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6.0 Conclusions et recommandations

Cette section présente les conclusions de l'évaluation formative et les recommandations qui découlent de ces conclusions par rapport aux trois grands enjeux examinés.

6.1 Pertinence du programme

Le besoin de contribuer à la sécurité des Canadiens et des habitants des États bénéficiaires du PARCA est toujours présent. Le Canada et d'autres pays continuent d'être préoccupés par les activités terroristes. Les intervenants clés considèrent que le renforcement des capacités anti-terroristes auprès des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires représente un important mécanisme permettant de contrer de telles menaces. La participation active du Canada à des relations bilatérales et multilatérales avec divers partenaires, qui visent à lutter contre le terrorisme international, ainsi que l'objectif d'accroître le profil du Canada dans le renforcement des capacités anti-terroristes demeurent pertinents. Cela est d'autant plus vrai que le Canada assume un leadership accru dans certaines enceintes internationales. Compte tenu de la participation de nombreux ministères et organismes fédéraux à des activités de renforcement des capacités anti-terroristes, les activités visant à améliorer la coordination nationale et internationale demeurent valables.

Aucune recommandation n'est formulée en regard de la pertinence du PARCA.

6.2 Gouvernance, conception et prestation du programme

Les forces et les faiblesses de la gouvernance du PARCA reposent essentiellement sur sa nature interministérielle. En tant qu'initiative interministérielle, le programme bénéficie des forces et des expériences de 16 ministères et organismes fédéraux, qui agissent à titre d'organismes parrains ou d'exécution. La structure de gouvernance du PARCA, qui inclut le CDI, le CSL et le secrétariat, repose sur l'hypothèse que tous les ministères et organismes contribueront à la gouvernance de manière égale. Toutefois, le fait que les ministères et organismes participants aient des expériences, des ressources et des mandats très variés a pour résultat qu'il leur est difficile de prendre des décisions collectives et éclairées en rapport avec les projets dans le cadre du PARCA. Il n'est pas aisé de mobiliser les ministères et les organismes fédéraux afin d'établir les priorités stratégiques et de faire coïncider les priorités du MAECI avec celles de ces ministères et organismes qui participent activement, eux aussi, à des activités anti-terroristes. En conséquence, il apparaît clairement que le secrétariat du PARCA et, dans un contexte plus large, le MAECI jouent un rôle prédominant dans l'établissement des priorités stratégiques et l'approbation des projets.

L'équipe d'évaluation recommande ce qui suit :

Recommandation 1 :

Le Comité directeur interministériel (CDI) doit renforcer la gouvernance du PARCA pour la rendre plus efficace, en fournissant une surveillance plus large du processus de prise de décisions et en maximisant la valeur ajoutée des autres ministères et organismes fédéraux conformément à leur rôle dans la prise de décisions du PARCA.

Recommandation 2 :

Le CDI doit renforcer les autres mécanismes de gouvernance (par ex., le CSL et le secrétariat) afin de maximiser la valeur ajoutée des autres ministères et des missions à l'étranger du MAECI dans leur rôle en tant qu'experts techniques et la prestation des projets.

Recommandation 3 :

Le CDI doit mieux intégrer les priorités du gouvernement et des autres ministères, ainsi que les services de renseignements sur les menaces terroristes.

Une façon de renforcer la gouvernance du programme serait de réduire la taille du CDI et d'en faire un organisme plus stratégique, composé de spécialistes en lutte contre le terrorisme plutôt que de simples représentants des ministères participants. Le CDI ferait appel à ces individus ayant des connaissances et des capacités analytiques dans le domaine de l'anti-terrorisme, tout en recourant à des intervenants externes spécialisés dans ce domaine.

Au-delà des questions de gouvernance qui ont été soulevées, la conception générale du programme demeure pertinente. Les intervenants estiment que la nature interministérielle du PARCA est toujours pertinente, ses ressources se trouvant dans un même lieu et son administration étant confiée à un organisme central. Les intervenants appuient aussi l'approche selon laquelle le PARCA soit un programme réactif et pourvu de paramètres qui définissent ce qui peut être financé.

Selon les intervenants, le secrétariat du PARCA, qui est situé dans les bureaux du MAECI, joue un rôle clé dans le soutien au programme, en particulier dans le soutien à l'élaboration des projets et au CDI. Toutefois, il existe des lacunes dans l'infrastructure nécessaire à la mise en oeuvre du programme.

Les difficultés liées à la mise en oeuvre du PARCA découlent principalement de deux causes : les retards dans la création du secrétariat; et le manque de capacité de gestion de projets dans certains organismes d'exécution, notamment dans les autres ministères et, dans une certaine mesure, dans les organisations partenaires comme le CICTE de l'OEA. L'établissement du secrétariat a débuté en 2005-2006, mais la pleine dotation en personnel n'a été achevée que récemment. Résultat : l'établissement de certains éléments de l'infrastructure du PARCA a été lent, et d'autres volets ne sont pas encore en place, notamment des procédures opérationnelles normalisées visant à définir ce qui peut être inclus dans les projets, de même qu'une base de données permettant de surveiller les projets financés. L'absence de capacité de gestion de projets dans les autres ministères et organismes fédéraux, assortie de la difficulté à travailler avec des entités gouvernementales ou des États bénéficiaires, auxquels une telle capacité fait également défaut, a eu pour effet que des fonds sont restés inutilisés et que deux millions de dollars ont été retranchés du PARCA durant l'exercice 2008-2009.

L'équipe d'évaluation recommande ce qui suit :

Recommandation 4 :

Le MAECI doit élaborer des outils standard de gestion de projets, de formation et d'encadrement afin de soutenir les autres ministères dans la mise en oeuvre des projets, en tenant compte des ressources dont dispose le secrétariat.

Recommandation 5 :

Le CDI doit explorer la possibilité de fournir aux projets un financement pluriannuel qui permettrait de reporter les fonds non dépensés à l'année financière suivante.

En plus des difficultés liées à la mise en oeuvre du programme, il existe des lacunes dans la mise en oeuvre du cadre de surveillance et d'évaluation des résultats du programme. Ainsi, l'équipe d'évaluation a utilisé des données administratives limitées sur les projets financés par le PARCA. Si la situation perdure, l'évaluation sommative sera confrontée au même manque de données administratives.

L'équipe d'évaluation recommande ce qui suit :

Recommandation 6 :

Le MAECI doit établir les étapes et les ressources requises pour charger une base de données pour les projets du PARCA qui permettra au secrétariat de concevoir des profils adéquats et de surveiller les résultats des projets.

Recommandation 7 :

Le MAECI doit renforcer la capacité du secrétariat de surveiller à la fois la mise en oeuvre (c.-à-d. les activités et les extrants) et les résultats des projets, de même que le PARCA dans son ensemble, et élaborer un cadre de travail permettant le partage des renseignements sur les résultats des projets.

6.3 Succès et rapport coût-efficacité du programme

Il est trop tôt pour évaluer l'atteinte des objectifs du PARCA. Cependant, les entrevues avec les informateurs clés et, en particulier, les études de cas fournissent des exemples de projets qui contribuent - du moins en raison de leurs extrants et, dans une certaine mesure, de leurs résultats à court terme - aux objectifs du programme.

Tous les projets examinés, sauf deux, semblent avoir contribué au premier objectif du PARCA qui est de permettre à d'autres États et entités gouvernementales de prévenir les activités terroristes et d'y réagir. Ils y sont parvenus principalement en soutenant la formation dans les pays ciblés, notamment dans les Amériques. Certains projets ont également contribué à des activités visant à soutenir d'autres volets du renforcement des capacités, y compris l'élaboration de politiques, de plans, de procédures, etc.; l'achat d'un équipement approprié de lutte contre le terrorisme, de technologies et de réseaux; et une plus grande sensibilisation dans les entités gouvernementales ou les États bénéficiaires à l'égard des questions associées à la lutte contre le terrorisme. Un seul projet a inclus des activités particulières visant à soutenir d'autres volets du renforcement des capacités anti-terroristes. Un accent mis sur la formation en tant que mécanisme de renforcement des capacités a compromis quelque peu la durabilité des résultats liés au renforcement des capacités.

Presque tous les projets ont contribué, du moins à court terme, à accroître le profil et à démontrer le leadership du Canada dans l'aide au renforcement des capacités anti-terroristes. Dans une certaine mesure, il s'agit là de résultats directs du financement et de la mise en oeuvre de projets avec des organisations partenaires, et ce, tant à l'échelle nationale qu'internationale. Néanmoins, les informateurs clés estiment que le financement dans le cadre du PARCA renforce la place du Canada dans les tribunes internationales où les questions de lutte contre le terrorisme sont discutées, comme le Groupe d'action contre le terrorisme (GACT) du G8 et le Comité des Nations Unies contre le terrorisme (CCT).

Le PARCA contribue également à améliorer la coordination et la coopération par le truchement d'organisations multilatérales de financement qui ont un mandat de coordination, en mettant en oeuvre des activités qui encouragent la coordination au niveau régional, en renforçant les réseaux avec des États bénéficiaires et des régions et en faisant la promotion de la coopération au moyen des mécanismes de gouvernance mis en place.

Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer la durabilité des résultats des projets financés par le PARCA, il existe des facteurs qui peuvent contribuer ou porter atteinte à la durabilité des résultats. Les études de cas laissent entendre que beaucoup de projets sont surtout orientés vers la formation du personnel et le déploiement d'activités visant à soutenir directement d'autres résultats à court terme. Ces études révèlent aussi d'autres facteurs qui contribueraient à la durabilité, y compris des synergies entre les projets, le soutien à des activités régionales ou internationales, de même qu'à des activités permanentes de renforcement des capacités mises en oeuvre par d'autres organisations.

L'équipe d'évaluation recommande ce qui suit :

Recommandation 8 :

Le MAECI doit participer à des discussions de haut niveau avec les gestionnaires des autres ministères et les membres du CDI sur la perspective stratégique du PARCA, sur le besoin (s'il y a lieu) de rétablir l'équilibre des projets en fonction des résultats à court terme et des domaines d'investissement prioritaires, et sur le soutien nécessaire à la mise en oeuvre des projets des autres ministères et organismes fédéraux.

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7.0 Réponse de la direction et plan d'action

Tableau 5 : Réponse de la direction et plan d'action
RecommandationsEngagements/MesuresCentre de responsabilitéDate de réalisation cibléeÉtat
Recommandation 1 :

Le Comité directeur interministériel (CDI) doit renforcer la gouvernance du PARCA pour la rendre plus efficace, en fournissant une surveillance plus large du processus de prise de décisions et en maximisant la valeur ajoutée des autres ministères et organismes fédéraux conformément à leur rôle dans la prise de décisions du PARCA.

Recommandation 2 :

Le CDI doit renforcer les autres mécanismes de gouvernance (par ex., le CSL et le Secrétariat) afin de maximiser la valeur ajoutée des autres ministères et des missions à l'étranger du MAECI dans leur rôle en tant qu'experts techniques, et dans la prestation des projets.

Les recommandations 1 et 2 nous semblent liées, nous y apportons une réponse commune pour que le plan d'action soit plus efficace.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec les recommandations formulées.

Engagement :

Le secrétariat du PARCA est en train de préparer la présentation au Conseil de Trésor afin de demander le renouvellement du programme ainsi que ses termes et conditions qui expirent à la fin de l'exercice fiscal 2009-10. Les modalités, le cadre de vérification, de risque et de responsabilisation (CVRR), et les principes de base de la structure de gouvernance sont révisés en fonction des leçons tirées, des pratiques exemplaires et des recommandations contenues dans le rapport d'évaluation formative.

En réponse aux recommandations 1 et 2, les principaux documents du Programme, révisés, décrivent une structure de gouvernance du Programme plus solide et rationnalisée.

La structure proposée laisserait la fonction de surveillance du Programme entre les mains du haut dirigeant responsable de la programmation de la lutte contre le terrorisme (actuellement ICX) et confierait la gestion générale du Programme/projet à un secrétariat établi au MAECI. Plutôt qu'un seul Comité directeur interministériel, toutefois, nous proposons de séparer les responsabilités entre un comité directeur interministériel au niveau des directeurs et un comité d'examen (des projets) interministériel au niveau des sous-directeurs. Le comité directeur se chargerait des questions stratégiques et le comité d'examen des aspects opérationnels de la mise en oeuvre des programmes. Les invitations aux réunions, l'information et les documents sur des projets précis seraient aussi transmis à des experts et à des observateurs possédant les connaissances et l'expertise pertinentes sur le sujet (p. ex. les missions du MAECI à l'étranger).

Nous avons préparé des ébauches de mandat pour ces comités et, s'ils sont approuvés, ils seront revus régulièrement et mis à jour au besoin pour améliorer l'efficacité et l'efficience de la structure de gouvernance du Programme.

De plus, le secrétariat du PARCA va élaborer et mettre en oeuvre une stratégie d'information ciblée (au MAECI, auprès des autres ministères et des institutions internationales), dont l'un des objectifs clés sera d'accroître la participation des autres ministères et des missions du MAECI au PARCA en tant qu'experts techniques et/ou partenaires de mise en oeuvre des projets.

On espère que ces mesures renforceront la structure de gouvernance du PARCA et optimiseront la valeur que peuvent apporter les autres ministères et les missions du MAECI à l'étranger.

   
Plan d'action :
Exercice 2009-2010
1. Procéder à des consultations intraministérielles sur la présentation au CT et les documents annexes, notamment les modalités de fonctionnement, les principes de base et le CVRR de la structure de gouvernance1-6 :
Chef d'ICTC,
ICX
1. 2e trimestre 
2. Mener des consultations interministérielles sur la présentation au CT et les documents annexes2. 2e trimestre 
3. Élaborer une stratégie d'information ciblée3. 2e trimestre 
4. Mettre la dernière main à la présentation au CT et aux documents annexes4. 3e trimestre 
5. Commencer la mise en oeuvre de la stratégie d'information ciblée5. 3e trimestre 
6. Donner le coup d'envoi du comité directeur et du comité d'examen6. 3e trimestre 
Exercice 2010-2011
7. Entreprendre la révision de fin d'année des structures de gouvernance et de gestion et intégrer les leçons apprises7. Chef d'ICTC, ICX, comité directeur, comité d'examen7. 3e trimestre
(ou un an après la mise en oeuvre)
 
Recommandation 3 :

Le CDI doit mieux intégrer les priorités du gouvernement et des autres ministères, ainsi que les services de renseignement sur les menaces terroristes.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation et va continuer de lancer des projets bien en phase avec les priorités actuelles et nouvelles du gouvernement du Canada et des autres ministères fédéraux au plan géographique (Amériques, Afghanistan, Pakistan, Asie et Afrique) et au plan des investissements (sécurité des transports, financement du terrorisme).

Engagement :

Avec la structure de gouvernance proposée, le comité directeur deviendrait un organe stratégique authentique. Formé de ministères dotés d'un mandat directement lié à la lutte contre le terrorisme international, le comité directeur serait chargé de planifier et d'effectuer un exercice de planification stratégique portant sur l'exploitation des ressources les plus rares, d'éviter la répétition des actions au niveau national et international, d'aligner les programmes du PARCA sur les priorités du gouvernement et des autres ministères, d'intégrer le renseignement sur les menaces terroristes au processus de planification, et de veiller à l'équilibre correct des projets entre les objectifs à court terme visés par le PARCA et les secteurs d'investissement.

Complétant les fonctions du comité directeur, le secrétariat du PARCA va élaborer et mettre en oeuvre une stratégie d'information ciblée (au MAECI, auprès des autres ministères et des institutions internationales), dont l'un des objectifs clés sera de renforcer l'intégration des priorités du gouvernement et des autres ministères ainsi que le renseignement sur les menaces terroristes.

Ces mesures visent à renforcer la faculté de réponse du PARCA au renseignement recueilli sur les menaces terroristes et aux priorités du gouvernement et des autres ministères, ainsi que d'assurer un équilibre adéquat entre les objectifs à court terme du PARCA et les domaines d'investissement prioritaires.

   
Plan d'action :
Exercice 2009-2010
1. Élaborer une stratégie d'information ciblée1-2 :
Chef d'ICTC,
ICX
1. 2e trimestre 
2. Commencer la mise en oeuvre de la stratégie d'information ciblée2. 3e trimestre 
3. Élaborer l'exercice de planification stratégique3-4:
Chef d'ICTC,
ICX,
comité directeur
3. 4e trimestre 
Exercice 2010-2011  
4. Mettre en oeuvre l'exercice de planification stratégique4. 1er trimestre 
Recommandation 4 :

Le MAECI doit élaborer des outils standards de gestion de projets, de formation et d'encadrement afin de soutenir les autres ministères dans la mise en oeuvre des projets, en tenant compte des ressources dont dispose le secrétariat.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation.

Engagement :

Le PARCA élabore des outils normalisés de gestion de projets, de formation et d'encadrement, ainsi que des ateliers afin de soutenir les AUTRES MINISTÈRES dans la mise en oeuvre des projets. Par exemple, le Programme est en train de revoir la conception des modèles et des instructions à l'attention des AUTRES MINISTÈRES pour les rendre plus conviviaux, d'organiser un atelier de gestion de projet pour les AUTRES MINISTÈRES à l'automne 2009 et de planifier une série de « visites initiales » afin d'apporter un encadrement et d'offrir une formation aux AUTRES MINISTÈRES et aux autres organismes de mise en oeuvre en vue du lancement de la mise en oeuvre des projets.

   
Plan d'action :
Exercice 2009-2010
1. Mettre la dernière main au plan de visites de 2009-20101-3 :
chef d'ICTC
1. 2e trimestre 
2. Élaborer une méthodologie des visites initiales avec un module de compte rendu descriptif et financier2. 2e trimestre 
3. Animer les ateliers de formation et/ou distribuer le matériel d'orientation aux organismes de mise en oeuvre des AUTRES MINISTÈRES sur les aspects de la gestion de projet3. 3e trimestre 
4. Rédiger des procédures opérationnelles uniformisées pour le PARCA4. Chef d'ICTC4. 4e trimestre 
5. Revoir les modèles et les instructions à l'attention des organismes de mise en oeuvre5. Chef d'ICTC5. 4e trimestre 
Recommandation 5 :

Le CDI doit explorer la possibilité de fournir aux projets un financement pluriannuel qui permettrait de reporter les fonds non dépensés à l'année financière suivante.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation.

Engagement :

Le PARCA va étudier la possibilité d'accorder aux projets un financement pluriannuel qui permettrait de reporter les fonds non dépensés à l'année financière suivante. Pour les transferts aux AUTRES MINISTÈRES, on peut envisager de déterminer les fonds à revoir par le processus de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR). Pour les subventions et contributions, le PARCA sera soumis à la nouvelle politique sur les paiements de transfert.

   
Plan d'action :
Exercice 2009-2010
1. Consulter IAM, IXS, JUS, SMFH dans le cadre des consultations internes en vue de la présentation au CT1-2 :
Chef d'ICTC
1. 2e trimestre 
2. Élaborer des solutions et formuler des recommandations au haut dirigeant responsable du PARCA2. 2e - 3e trimestre 
Recommandation 6 :

Le MAECI doit établir les étapes et les ressources requises pour charger une base de données pour les projets du PARCA, qui permettra au secrétariat de concevoir des profils adéquats et de surveiller les résultats des projets.

Réponse et engagement :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation.

   
Plan d'action :
Exercice 2009-2010
1. Pendant l'été, faire charger la base de données d'information descriptive sur les projets par des étudiants en formation en alternance1. Chef d'ICTC1. 2e trimestre 
2. Définir les étapes et ressources nécessaires pour mettre la dernière main à la base de données et la charger2. Chef d'ICTC2. 3e trimestre 
3. Charger la base de données d'information financière sur les projets3. Chef d'ICTC,
gestionnaire financier d'ICTC
3. 4e trimestre
avec des ressources supplémentaires / 1er trimestre de 2010-2011 sans
 
4. Demander au CT, dans la présentation visant à demander le renouvellement du PARCA et de son mandat, l'autorisation de créer un nouveau poste dont le titulaire sera chargé de la base de données, à savoir a) y saisir des données; b) répondre au pied levé aux demandes de renseignements; c) assurer le suivi des projets du PARCA et d) générer des rapports4. Chef d'ICTC,
ICX
4. 2e trimestre 
Exercice 2010-2011
5. Prendre les dispositions nécessaires pour aligner la base de données avec le CVRR révisée et les modèles de compte rendu (en fonction des ressources disponibles)5. ICTC5. 2e trimestre 
Recommandation 7 :

Le MAECI doit renforcer la capacité du secrétariat de surveiller à la fois la mise en oeuvre (c.-à-d. les activités et les extrants) et les résultats des projets, de même que le PARCA dans son ensemble, et élaborer un cadre de travail permettant la mise en commun des informations sur les résultats des projets.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation.

Engagement :

Au niveau du Programme, un CVRR révisé est en cours d'élaboration pour le PARCA; il comprend des stratégies de mesure du rendement conçues pour évaluer dans quelle mesure les résultats escomptés sont atteints et fournit l'information nécessaire en continu pour permettre l'évaluation du Programme dans son ensemble (p. ex. évaluations par thème, par région ou par pays). Le CVRR comprendra des renseignements sur les activités, les extrants et les résultats du Programme. Le secrétariat du PARCA rédigera un rapport annuel à l'attention des comités résumant le rendement global du Programme.

Au niveau des projets, les gestionnaires du PARCA sont résolus à organiser des visites initiales, des missions de suivi des projets et des vérifications des bénéficiaires qui serviront de point de départ d'une démarche systématique de suivi et d'évaluation.

Des visites initiales/conférences téléphoniques auront lieu si possible pour assurer l'encadrement/la formation des autres ministères et des autres organismes de mise en oeuvre dès le lancement des projets.

Un suivi des projets sera réalisé de façon continue pour vérifier que les projets approuvés sont mis en oeuvre et que les résultats prévus sont atteints. Le secrétariat du PARCA est responsable du suivi continu des projets et de la coordination des projets entrepris par d'autres intervenants ou par des évaluateurs indépendants. Pour cela, il travaille en étroite collaboration avec les directions du MAECI responsables de la vérification et de l'évaluation.

Outre l'examen des rapports de projet remis par les organismes de mise en oeuvre/les bénéficiaires, le PARCA effectuera des visites (missions de suivi) auprès de certains bénéficiaires pour examiner divers éléments de rendement des projets tels que l'élaboration des projets, les points forts et les points faibles de la mise en oeuvre, les leçons apprises, la rétroaction des bénéficiaires et l'atténuation des risques.

Le PARCA travaillera également en étroite collaboration avec la Direction des services aux programmes pour déterminer la manière d'utiliser les systèmes internes pour planifier les résultats des activités de suivi et en rendre compte, afin d'optimiser le rendement du Programme et la gestion des risques.

Ces mesures visent à renforcer la capacité du secrétariat de surveiller à la fois la mise en oeuvre (c.-à-d. les activités et les extrants) et les résultats des projets, de même que le PARCA dans son ensemble.

   
Plan d'action :
i) Au niveau du Programme :
Exercice 2009-2010
1. Terminer le CVRR1-3 :
Chef d'ICTC,
ICX
1.  2e trimestre 
2. Élaborer le cadre du rapport annuel2. 3e trimestre 
Exercice 2010-20113. 2e trimestre 
3. Rédiger le rapport annuel de 2009-2010  
ii) Au niveau des projets :
Exercice 2009-2010
4. Terminer le plan de vérification et de suivi de 2009-20104. Chef d'ICTC, ZIV4. 2e trimestre 
5. Concevoir la méthodologie de suivi des visites5. ICTC5. 2e trimestre 
Recommandation 8 :

Le MAECI doit participer à des discussions de haut niveau avec les gestionnaires des autres ministères et les membres du CDI sur la perspective stratégique du PARCA, sur le besoin (s'il y a lieu) de rétablir l'équilibre des projets en fonction des résultats à court terme et des domaines d'investissement prioritaires, et sur le soutien nécessaire à la mise en oeuvre des projets des autres ministères et organismes fédéraux.

Réponse :

Le PARCA est d'accord avec la recommandation.

Plan d'action :

Les mesures définies en réponse aux recommandations 1 et 2 (valeur ajoutée des autres ministères et rôle de ces derniers dans le processus décisionnel), 3 (intégration des priorités) et 4 (mise en oeuvre des projets par les autres ministères) permettront de donner suite à cette recommandation.

Voir réponses aux recommand-ations 1, 2, 3 et 4Voir réponses 1, 2, 3 et 4 

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Notes :

1 L'Australie a également été choisie aux fins d'une étude de cas, mais ses représentants étaient dans l'impossibilité d'y participer.

2 Les projets classifiés n'ont pas été inclus dans l'évaluation.

3 Aide au renforcement des capacités anti-terroristes en mars 2009

4 ibid

5 ibid

6 Integrated Results-based Management and Accountability Framework and Risk-based Audit Framework (RMAF/RBAF), Counter-terrorism Capacity Building Program, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Direction de la criminalité internationale et du terrorisme (ICT), 26 septembre 2005, p. 10

7 Comme il a été mentionné à la section 1.3.2, les données présentent une certaine imprécision. Par exemple, le nombre de projets financés dans une année donnée est établi à partir des numéros assignés aux projets qui incluent l'année (par ex., le numéro de projet 2005-36). Ainsi, ces numéros indiquent que 14 projets ont été financés en 2005 et, pourtant, les rapports financiers n'indiquent aucune dépense de programme en 2005-2006. Les données ont été analysées pour les années 2005 à 2007, parce que, lors de l'analyse, les données de 2008 couvraient une partie seulement de l'année.

8 Discours du Trône du 2 février 2004 : Bienvenue au Bureau du Conseil privé;
Discours du Trône du 4 avril 2006, Bienvenue au Bureau du Conseil privé;
Discours du Trône du 16 octobre 2007 :
CTV news

9 Voir l'article intitulé G8 Leaders Statement on Counter-terrorism, 8 juillet 2008 : The forgotten agenda item at Camp David

10 Interdepartmental Steering Committee of the Counter-Terrorism Capacity Building Program: Terms of Reference, p. 10

11 Follow-Up Capacity Check Report, Counter-Terrorism Capacity Building Program, Direction de la vérification, Bureau de l'inspecteur général, ministère des Affaires Étrangères et du commerce international, Ébauche 1.1, 23 mai 2007, p. 10

12 Integrated Results-based Management and Accountability Framework and Risk-based Audit Framework (RMAF/RBAF), Counter-terrorism Capacity Building Program, p. 10. De plus, comme il est mentionné dans ce document, le CDI a périodiquement la responsabilité d'approuver le mandat des évaluations du PARCA.

13 Counter-Terrorism Capacity Building Program, Presentation to the Policy and Program Board, présentation donnée le 21 octobre 2008 par Mark Gwozdecky, coordonnateur principal, Criminalité et terrorisme internationaux (ICX), diapositive 10

14 ibid

15 Cela illustre le manque de continuité dans la représentation aux réunions du CDI.

16 Integrated Results-based Management and Accountability Framework and Risk-based Audit Framework (RMAF/RBAF), Counter-terrorism Capacity Building Program, p. 10

17 À partir des entrevues menées auprès des informateurs clés et du procès-verbal de la réunion du CDI, le 13 décembre 2007.

18 Follow-Up Capacity Check Report, Counter-Terrorism Capacity Building Program, Direction de la vérification, Bureau de l'inspecteur général, ministère des Affaires Étrangères et du commerce international, Ébauche 1.1, 23 mai 2007, p. 16

19 Aide au renforcement des capacités anti-terroristes Le site fait la promotion du répertoire de sécurité CANADEM (Banque canadienne de ressources pour la démocratie et les droits de la personne). Bien que le lien vers le site de CANADEM soit toujours valide, la banque de ressources ne fait plus l'objet d'une promotion active par CANADEM (voir la section 5.2).

20 Par exemple, l'OMI a reconnu publiquement la contribution du PARCA à des séminaires et ateliers régionaux sur la sécurité maritime dans les Caraïbes (voir Canada supports IMO maritime security activities). De même, le Centre on Global Counterterrorism Cooperation a reconnu la contribution du PARCA dans un document de travail intitulé Implementing the Global Counter-terrorism Strategy in the Americas, New York, NY, 31 mars 2008, p. 19; voir Implementing the UN Global Counter-Terrorism Strategy in the Americas (version PDF, 318 ko) (en anglais seulement)

21 Integrated Results-based Management and Accountability Framework and Risk-based Audit Framework (RMAF/RBAF), Counter-terrorism Capacity Building Program

22 ibid, p. 13

23 ibid, p. 35

24 ibid, p. 44

25 ibid, p. 11 et p. 31

26 ibid, p. 31

27 ibid, p. 35

28 Voir le document intitulé Follow-Up Capacity Check Report, Counter-Terrorism Capacity Building Program.

29 ibid, p. 41

30 ibid, p.44

31 ibid, p. 15

32 Le Groupe Egmont est un réseau mondial qui regroupe 108 cellules de renseignements financiers (CRF) ayant pour but de promouvoir les activités de ses membres en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement des activités terroristes. About the Egmont Group

33 « Report on the ICAO Universal Security Audit Programme », point à l'ordre du jour 16 : Universal Security Audit Programme (USAP), Organisation de l'aviation civile internationale, document de travail, assemblée - 36e session

34 Le terme « infrastructure » est utilisé ici pour décrire, non pas des infrastructures physiques, mais plutôt d'autres volets du renforcement des capacités anti-terroristes, comme l'élaboration de plans et de politiques en matière de lutte contre le terrorisme, un cadre législatif et réglementaire des activités anti-terroristes, l'établissement de réseaux, l'acquisition de l'équipement et des technologies nécessaires pour mettre en oeuvre des activités de lutte contre le terrorisme, etc.

35 Interdepartmental Steering Committee of the Counter-terrorism Capacity building Program: Terms of Reference, p. 3

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2013-01-08