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Évaluation formative du financement du PPM pour appuyer la construction d'une IDAC à Kizner (Russie)

Septembre 2009

(Version PDF, 497 ko) *

Table des matières

Abbréviations, acronymes et symboles

AAP
Architecture des activités de programmes
CAC
Convention sur les armes chimiques
CDA
Chaîne de destruction des armes
CRV
Cadre de responsabilisation, de risques et de vérification
DAC
Destruction des armes chimiques
É.-U.
États-Unis
FM
Four à métaux
IDAC
Installation de destruction d'armes chimiques
IGX
Direction générale des programmes principaux au MAECI (Ottawa et Moscou) ou Direction générale du Partenariat mondial (dans ce contexte)
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
MD du Royaume-Uni de Grande-Bretagne
Ministère de la défense du Royaume-Uni de Grande-Bretagne
Minpromtorg
Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe
NTI
Nuclear Threat Initiative
OIAC
Organisation pour l'interdiction des armes chimiques
PM
Partenariat mondial
PMBOK
Guide du référentiel des connaissances en gestion de projet
PMI
Project Management Institute
PPM
Programme de partenariat mondial
Pribor
Federal State Unitary Enterprise -- Federal Scientific and Production Centre « Pribor »
SCI
Surface Combustion Inc.
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
Stanko Agregat
Joint Stock Company Stanko Agregat
TBE
Teledyne Brown Engineering

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Résumé

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation formative du financement du Programme de partenariat mondial (PPM) pour appuyer la construction d'une installation de destruction d'armes chimiques (IDAC) à Kizner.

Contexte du projet

Le Programme de partenariat mondial (PPM) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada(MAECI) appuie la construction d'une IDAC à Kizner, dans la République d'Oudmourtie de la Fédération russe. La contribution du Canada, environ 100 millions de dollars, servira à acheter l'équipement nécessaire à la destruction d'armes chimiques dans les deux principaux bâtiments de destruction des agents neurotoxiques de l'installation.

L'appui du Canada pour la construction de l'IDAC de Kizner fait partie de l'engagement pris par le Canada dans le cadre du Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (le Programme de partenariat mondial) pour aider la Russie à s'acquitter de ses obligations aux termes de la Convention sur les armes chimiques (CAC).

Le Canada a déjà contribué à la construction de l'IDAC de Shchuch'ye (Russie), l'un des sept sites où sont entreposés les stocks d'armes chimiques déclarées de la Russie. En date de juin 2009, cinq des sept IDAC de la Russie avaient terminé, ou avaient presque terminé, la destruction de leur stock d'armes chimiques. Les deux autres installations, Pochep et Kizner, étaient en construction.

Structure d'exécution du projet

Le plan initial pour exécuter l'appui du Canada à la construction de l'installation de Kizner prévoyait que le ministre de la Défense du Royaume-Uni agirait comme coordinateur de l'ensemble du projet pour les activités des donateurs, comme cela avait été le cas pour le projet Shchuch'ye. Cependant, en 2008, le Royaume-Uni a décidé de se retirer du projet de Kizner. Un nouveau mécanisme d'exécution s'imposait et IGX a été chargé de la coordination du projet.

La structure révisée est fondée sur l'accord bilatéral Canada-Russie de 2004 et le cadre de coopération établi pour les projets du PPM. Elle comprend également un accord de mise en oeuvre conclu entre le ministre de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et le MAECI; deux ententes de contributions trilatérales conclues entre le Canada, le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et leurs fournisseurs d'équipement respectifs; un accord de contribution entre le MAECI et un fournisseur d'équipement américain; un protocole d'entente (PE) conclu entre le MAECI et le ministère de la Défense du Royaume-Uni de Grande-Bretagne pour fournir un appui au projet et des conseils techniques; et un marché conclu entre le MAECI et une entreprise d'ingénierie américaine pour assurer la surveillance et la prestation de soutien technique.

Objectifs de l'évaluation, enjeux et approche

Cette évaluation formative était une exigence spéciale du Secrétariat du Conseil du Trésor pour débloquer une affectation bloquée de quatre millions de dollars pour le projet de Kizner. L'évaluation a été menée conformément aux principaux critères de pertinence et de rendement, du 1er avril au 30 juillet 2009. La collecte des données comprenait notamment : l'examen de dossiers, de documents et de bases de données; des entrevues avec des agents du MAECI et de IGX à Ottawa; et une visite à Moscou et à Londres pour interroger des partenaires du projet et des intervenants.

Principales constatations

Les principales constatations de l'examen sont les suivantes :

Pertinence

  • La contribution du Canada à l'installation de Kizner et au programme d'IDAC russe appuie directement les objectifs et les priorités du MAECI et du gouvernement du Canada, énoncés dans l'architecture des activités de programmes (AAP) et dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) de 2010.
  • L'appui du Canada au projet d'IDAC de Kizner répond à une priorité importante et urgente pour la Russie. L'IDAC de Kizner est un élément essentiel du programme russe de destruction des armes chimiques (DAC) et lui permettra de respecter la date limite de la CAC (2012) pour la destruction complète de son arsenal chimique.
  • L'annulation de la contribution du Canada pourrait avoir des répercussions importantes et négatives, non seulement sur l'engagement de la Russie à l'égard de la CAC, mais aussi sur les efforts de la communauté internationale en matière de non-prolifération.
  • Le Canada bénéficie d'une bonne visibilité auprès du partenaire russe et au sein de la communauté du G8 pour son appui au programme russe de DAC, et en particulier à l'installation de Kizner.
  • Le Canada bénéficie directement et indirectement de sa contribution à l'IDAC de Kizner; toutefois, d'autres retombées indirectes sont possibles et méritent d'être examinées.

Rendement : mécanismes d'exécution de programme

  • La conception du mécanisme d'exécution du Canada pour le projet de Kizner repose sur une analyse détaillée des capacités de la communauté internationale, du bénéficiaire et du Canada. Le mécanisme d'exécution initial a dû être modifié à la suite du retrait imprévu du Royaume-Uni; cependant, la conception qui en a résulté est tout aussi solide.
  • IGX a documenté officiellement les leçons tirées du projet de Shchuch'ye et les a intégrées efficacement à la conception et à la structure d'exécution du projet de Kizner.

Rendement : rendement et cadre de gestion de projet

  • Le cadre du rendement établi dans le cadre de responsabilisation, de risques et de vérification (CRRV) de Kizner sert de base pour mesurer et surveiller les progrès réalisés et les résultats atteints. Compte tenu du nouveau rôle du Canada à titre de coordinateur pour l'ensemble du projet, les efforts de IGX sont maintenant axés sur les aspects de la gestion du projet et les principaux indicateurs d'avancement.
  • Le cadre de gestion du projet de Kizner est conforme au cadre approuvé de IGX. Les rôles, les responsabilités et les obligations de tous les intervenants et partenaires sont clairement définis et toutes les parties semblent les avoir bien compris.
  • Le cadre de gestion du projet comprend des protocoles rigoureux et appropriés en matière de communication et de présentation de rapports entre les partenaires clés et les intervenants en vue d'appuyer la prise de décisions stratégiques et en temps opportun au nom du Canada. La seule faiblesse constatée sur le plan des communications est le manque de rapports officiels du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe à IGX sur les progrès réalisés et l'état d'avancement des travaux de construction de l'IDAC de Kizner (incluant les installations d'entreposage) et la date prévue pour la mise en service des deux principaux bâtiments de destruction.
  • Une approche éprouvée sur le plan de la gestion des risques a été établie et mise en oeuvre afin d'appuyer la contribution du Canada à l'IDAC de Kizner.

Rendement : efficience et économie

  • IGX a établi, pour tous les aspects sous son contrôle, de nombreux mécanismes de contrôle et de soutien pour une utilisation efficiente des ressources.
  • La contribution financière du Canada au projet de Kizner a été accordée principalement au moyen d'ententes de contribution du crédit 10. La seule entente d'approvisionnement entre le MAECI et Teledyne Brown Engineering (TBE) a été conclue conformément aux normes du gouvernement du Canada.
  • IGX a mis en place des processus rigoureux pour surveiller la qualité et la fiabilité des processus de fabrication, le transport sécuritaire et en temps opportun à Kizner et la qualité des installations d'entreposage et de disposition. IGX s'est assurée que le partenaire russe comprenait bien qu'il était responsable de l'installation de l'équipement à Kizner ainsi que de son entretien à long terme.
  • Aucune suggestion n'a été faite pour concevoir un autre programme, plus efficient, et d'autres mécanismes d'exécution. Tous les intervenants sont satisfaits de l'efficience et de l'efficacité du modèle actuel.

Rendement : atteinte des résultats escomptés

Malgré certaines difficultés et retards pour démarrer le projet, à la mi-juin 2009, les agents de IGX avaient réalisés d'excellents progrès en regard du calendrier établi dans les ententes avec les fournisseurs d'équipement. En général, le partenaire russe est satisfait du projet et des progrès réalisés jusqu'à présent. Même s'il reste quelques incertitudes concernant l'achèvement des travaux de construction de l'IDAC de Kizner, on s'attend à ce que les objectifs originaux de la contribution du Canada au projet d'IDAC de Kizner seront atteints.

Leçons apprises

L'évaluation a permis de tirer les leçons suivantes :

Besoin d'expertise et d'appuis externes : Dès le début du projet, IGX a reconnu qu'il faudrait recourir à des experts de l'externe pour administrer et protéger la contribution du Canada au projet de Kizner. À l'avenir, IGX devra évaluer rigoureusement, à l'étape de la planification, la possibilité de compléter son expertise par des ressources externes.

Surveillance fondée sur le risque : L'approche formelle, bien planifiée et fondée sur le risque de IGX sur le plan de la surveillance a été très efficace jusqu'à présent pour administrer et protéger la contribution du Canada au projet de Kizner. À l'avenir, IGX devrait examiner la possibilité de se servir de cette approche comme modèle de surveillance fondée sur le risque.

Gestion de projet : L'approche rigoureuse adoptée par IGX en matière de gestion de projet augmente les chances de réussite des projets du PPM.

Présentation de rapports et communication : Les rapports détaillés et fréquents et l'élaboration de protocoles de communication entre IGX et ses partenaires ont permis de réaliser des progrès constants et de coordonner la contribution du Canada au projet de Kizner. À l'avenir, IGX devrait considérer l'approche utilisée pour le projet de Kizner et compléter la présentation de rapports officiels et les protocoles de communication par des approches informelles ou autres approches afin de régler les problèmes au fur et à mesure qu'ils se présentent et combler les lacunes.

Régime de gestion du risque : Une approche éprouvée sur le plan de la gestion des risques a été un élément essentiel des progrès et des succès obtenus jusqu'à date en ce qui concerne la contribution du Canada au projet de Kizner. L'approche intégrée en matière de gestion du risque adoptée pour le projet de Kizner pourrait être prise comme modèle pour les autres programmes de IGX et du MAECI.

Tirer profit de l'expérience de IGX : En l'absence d'un plan officiel pour tirer profit de la bonne volonté, de l'expertise acquise et des réseaux établis dans le cadre de chaque projet, les occasions d'accroître la visibilité et les synergies au sein de IGX, du MAECI et/ou de la programmation du GC seront perdues.

Recommandations

Les recommandations suivantes découlent de l'analyse des constatations et des principales leçons tirées de la mise en oeuvre de ce projet jusqu'à présent :

Recommandation 1 :

La méthode de gestion du projet de Kizner doit être bien documentée et appliquée, le cas échéant, aux futurs projets de IGX et du MAECI.

Recommandation 2 :

IGX doit s'assurer, d'ici la fin du projet de Kizner, que les efforts continueront de porter sur la présentation de rapports officiels et officieux et les méthodes de communication, particulièrement à l'égard de l'état d'avancement des travaux de construction de l'IDAC

Recommandation 3 :

IGX doit examiner la possibilité d'une stratégie et d'une approche plus officielles pour que IGX, le MAECI et le gouvernement du Canada puissent tirer parti de la bonne volonté, de l'expertise et des réseaux découlant du projet de Kizner.

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1.0 Introduction

Ce rapport présente les constatations, conclusions, et recommandations découlant de l'évaluation formative du financement du Programme de partenariat mondial pour appuyer la construction d'une l'installation de destruction d'armes chimiques (IDAC) à Kizner.

1.1 Description du programme et contexte

Le Programme de partenariat mondial (PPM) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) fournit des fonds pour appuyer la construction d'une installation de destruction d'armes chimiques (IDAC) à Kizner, en République d'Oudmourtie, en Russie. Le Canada appuie le projet et sa contribution consiste à fournir l'équipement nécessaire au processus de destruction des armes chimiques dans les deux principaux bâtiments de destruction des agents neurotoxiques de l'installation. L'équipement comprend des réacteurs catalytiques, des chaînes de destruction des armes et des fours à métaux. En juin 2009, la contribution du Canada était évaluée à 98 millions CDN, excluant les salaires et les coûts opérationnels liés à l'appui fourni par les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou.1

Contexte

En 1997, la Russie a ratifié la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction (la Convention sur les armes chimiques). L'une des dispositions de la Convention prévoyait la destruction des stocks déclarés d'armes chimiques de tous les signataires avant la date limite du 29 avril 2012. Le stock déclaré de la Russie atteignait 40 087 tonnes métriques, le plus élevé parmi les stocks déclarés. Au moment de signer la CAC en 1997, Moscou a reconnu ne pas avoir suffisamment de fonds pour respecter le délai de la CAC et ne l'a pas ratifié avant de s'assurer que la Russie recevrait de l'aide de l'Europe et des États-Unis (É.-U.).

Au Sommet du G8 de 2002 à Kananaskis, le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (le Partenariat mondial) a été lancé. Le Partenariat mondial est une initiative coordonnée visant à réduire la menace des armes de destruction massive et de terrorisme. Les partenaires du G8 se sont engagés à contribuer environ 20 milliards de dollars sur 10 ans, jusqu'en 2012. Le Canada s'est engagé à verser un milliard de dollars sur dix ans au Partenariat mondial et a mis sur pied la Direction générale du Partenariat mondial (IGX) au MAECI pour respecter cet engagement.

En 2002, les dirigeants du G8 ont déterminé que le Programme de partenariat mondial serait axé initialement sur les pays de l'ancienne Union soviétique et sur quatre domaines prioritaires dont le programme de destruction des armes chimiques. Le lancement du Programme de partenariat mondial a donc été un apport important au programme de DAC de la Russie.

Le Canada, à titre de participant majeur au Programme de partenariat mondial, a déjà contribué à plusieurs projets de l'IDAC de Shchuch'ye, l'un des sept dépôts déclarés d'armes chimiques de la Russie. La contribution de 55 millions de dollars du Canada à l'IDAC de Shchuch'ye a servi à acheter de l'équipement de base, notamment des réacteurs catalytiques, des chaînes de destruction des armes chimiques (CDA) et d'autre équipement.

Au mois de juin 2009, cinq des sept IDAC de la Russie avaient terminé, ou presque terminé, leurs activités de destruction des armes chimiques. Shchuch'ye était déjà en opération. Deux des sept installations, Pochep et Kizner, sont toujours en construction.

L'IDAC de Kizner

On considère l'IDAC de Kizner comme l'une des installations clés de la Russie, puisque le volume des armes chimiques qui y est stocké représente 14,2 % de l'arsenal russe et 45 % du nombre total des munitions d'armes chimiques de la Russie. Le type particulier d'armes chimiques stockées à Kizner en fait l'une des principales menaces de prolifération, avec un arsenal de 5 680 tonnes métriques d'agents neurotoxiques contenus dans plus de deux millions de munitions utilisées par des pièces d'artillerie ou des lance-roquettes.

IGX examine et planifie une contribution potentielle à l'IDAC de Kizner depuis 2005. En juillet 2006, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il fournirait 150 millions de dollars à la Russie dans le cadre du PPM. En 2007, un exposé demandant l'approbation de l'appui au projet de Kizner à hauteur de 120 millions de dollars a été présenté au Secrétariat du conseil du Trésor.

Stucture d'exécution du projet

À l'étape de la planification du projet de Kizner, IGX a examiné trois mécanismes d'exécution. Les cadres supérieurs du MAECI et de IGX ont déterminé que la meilleure option serait de se fonder sur l'expérience acquise à Shchuch'ye et de fournir l'appui du Canada par l'intermédiaire du ministère de la Défense du Royaume-Uni. À l'instar du projet de Shchuch'ye, le MD du Royaume-Uni devait coordonner les activités des donateurs pour le projet, fournir de l'expertise technique, conseiller IGX et surveiller le marché conclu entre le MAECI et le principal entrepreneur pour le volet des activités financées par le Canada. Cependant, en 2008, le Royaume-Uni s'est retiré du projet de Kizner, et il a fallu trouver un autre mécanisme d'exécution.

Dans le cadre de la nouvelle structure d'exécution, le Canada est responsable de la mise en oeuvre de l'appui du PPM à l'IDAC de Kizner. L'équipe IGX d'Ottawa s'occupe de gérer le programme et le projet, et l'équipe IGX de Moscou supervise et fait la liaison avec le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et les fournisseurs russes d'équipement.

La nouvelle structure d'exécution comprend les joueurs et les ententes suivantes :

Accords conclus entre le Canada et la Russie

  • L'accord de contribution bilatéral conclu entre le Canada et la Russie en 2004 sur la coopération aux projets du PPM est le principal cadre qui sous-tend l'appui du Canada. L'accord bilatéral portait sur des questions liées à la mise en oeuvre, dont la surveillance de l'accès, la transparence, les obligations, les droits de propriété intellectuelle, la délivrance de permis et de licences russes, le respect des normes canadiennes en matière de sécurité et d'environnement, les privilèges et les immunités.
  • En novembre 2008, le MAECI a conclu un accord de mise en oeuvre avec le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe. Cet accord rendait opérationnelles les conditions de l'accord bilatéral et précisait les détails relatifs à l'appui au projet de Kizner dont la description et l'envergure du projet, le niveau de financement, la nature des ententes avec les fournisseurs, les protocoles de communication et d'autres questions.

Accords relatifs à la contribution d'équipement

  • Un accord de contribution trilatéral entre le Canada, le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et le Federal State Unitary Enterprise--Federal Scientific and Production Centre "Pribor" (Pribor), a été conclu en décembre 2008 pour acheter des réacteurs catalytiques. L'accord relatif à Pribor autorise un paiement maximum de 16,5 millions $ CAN.
  • Un accord de contribution trilatéral entre le Canada, le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et l'entreprise Joint Stock Company Stanko Agregat (Stankoagregat) pour fournir des chaînes de destruction des armes chimiques a été finalisé en juillet 2009 et devait être signé par le ministre (en date du 31 juillet 2009). Le total des dépenses liées à cet accord devait être réglé en roubles russes, et atteindre 40 millions de $ CAN.
  • Un accord de contribution entre le Canada et l'entreprise Surface Combustion Inc. (SCI) a été conclu en janvier 2009 pour les fours à métaux et le matériel auxiliaire. L'accord prévoyait un financement de 32,6 millions de $ USD. Le coût total sera de 38 millions de $ CAN, en tenant compte des fluctuations des taux de change.

Accords relatifs aux services de soutien à IGX

  • Un protocole d'entente, sous forme d'entente de contribution, a été conclu en octobre 2008 entre le MAECI et le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour fournir des services de soutien et des conseils techniques, au besoin. Le PE autorisait un financement total de deux millions de $ CAN. En juin 2009, l'équipe IGX d'Ottawa prévoyait que le financement total demandé dans le cadre du PE serait de l'ordre de 400 000 $ CAN.
  • Le MAECI et Teledyne Brown Engineering (TBE) ont conclu un marché en février 2009 pour la prestation de services de surveillance et d'appui à IGX, au besoin : soutien dans le cadre de négociations, services de gestion de projet, services de surveillance, et autres services connexes, y compris des services de recherche, d'analyse et de traduction. Le marché autorisait un financement total de 4,5 millions $ USD, incluant des options de renouvellement du marché pour deux ans. En juin 2009, l'équipe IGX d'Ottawa prévoyait que le total du financement du marché pourrait atteindre 3,5 millions $ CAN.

Le tableau 1.1 donne un aperçu de la structure d'exécution du projet.

Overview of Project Delivery Structure

1.2 Objectifs, enjeux et questions liées à l'évaluation

L'évaluation visait principalement à démontrer les progrès réalisés en ce qui concerne l'atteinte des objectifs et des jalons établis pour le projet. L'évaluation a été menée conformément aux principaux critères de pertinence et de rendement, et portait principalement sur les résultats et les progrès réalisés jusqu'à présent.

Les points suivants ont servi à déterminer la pertinence : la conformité aux priorités du MAECI, du gouvernement du Canada et de la Russie; la pertinence dans le contexte des activités des donateurs, la visibilité du Canada et les avantages pour le Canada.

Les quatre éléments suivant ont servi à évaluer le rendement : le mécanisme d'exécution, le cadre de rendement et de gestion du projet; l'efficacité et l'économie, et l'atteinte des résultats escomptés.

1.3 Méthode d'évaluation

L'évaluation a été effectuée entre avril et juillet 2009. La collecte de données comprenait : l'examen des dossiers, des documents et des bases de données; des entrevues avec les agents du MAECI et l'équipe IGX d'Ottawa; et une visite sur le terrain à Moscou et à Londres pour des entrevues en personne avec l'équipe IGX de Moscou, des représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, de Pribor, de la Croix verte internationale2 et du MD du Royaume-Uni. Dix-sept personnes ont participé à l'étude.

Les dossiers, les documents et les bases de données et la documentation préparée par IGX pertinente au programme, au contexte et à la planification du projet ont été examinés ainsi que les marchés et les ententes, les cadres de gestion du rendement, les plans de projet; les registres de risque; la correspondance et les courriels relatifs au projet de Kizner et à son état d'avancement; les rapports de suivi préparés par IGX et par les partenaires du projet; les plans de surveillance et de rapports; les rapports et les publications sur les activités des autres donateurs pour appuyer le programme russe de DAC et le Programme de partenariat mondial du G8; les rapports et les publications de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC); différentes coupures de journaux fournies par IGX et/ou obtenues par des recherches sur l'Internet; des publications de la Croix verte internationale sur le programme russe de destruction des armes chimiques; et des rapports de suivi préparés par le bureau de sensibilisation du public de la Croix verte, à proximité de Kizner, sur l'IDAC de Kizner.

La prochaine section présente les principales constatations, l'analyse des renseignements et les preuves recueillies.

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2.0 Pertinence

Les points suivants ont servi à déterminer la pertinence : la conformité aux priorités du gouvernement du Canada, du MAECI et de la Russie et l'incidence de l'annulation du financement; la visibilité du Canada et les avantages pour le Canada.

2.1 Conformité aux priorités du gouvernement du Canada, du MAECI et de la Russie, et possibles répercussions en cas d'annulation du financement

2.1.1 Conformité aux objectifs et aux priorités du gouvernement du Canada, du MAECI et de IGX

Constatation no 1 :

La contribution du Canada à l'installation de Kizner, en particulier, et le programme russe de DAC, plus généralement, appuient directement les objectifs et les priorités du MAECI et du gouvernement du Canada, énoncés dans l'AAP du Ministère et dans le RPP de 2009-2010.

Tous les représentants de IGX et du MAECI estiment que la contribution du Canada à l'installation de Kizner, en particulier, et au programme russe de DAC, est en lien et appuie les objectifs et les priorités du MAECI et du gouvernement du Canada. L'architecture des activités de programme (AAP) du Ministère décrit la programmation de IGX comme étant partie intégrante de l'activité du MAECI « Diplomatie et défense des intérêts », qui appuie directement le résultat stratégique du MAECI « Programme international du Canada ».3 En retour, ce résultat stratégique appuie directement le résultat stratégique du Canada « Un monde sur grâce à la coopération internationale ».

La programmation de IGX, dont la contribution à Kizner, appuie directement l'exécution de l'engagement international du Canada à l'égard du Programme de partenariat mondial. Les rapports relatifs au Sommet du G8 de Toyako confirment que les dirigeants du G8 sont toujours fermement engagés à l'égard des objectifs du Programme de partenariat mondial. Même si les dirigeants du G8 de Toyako se sont engagés à élargir le Programme de partenariat mondial aux pays à l'extérieur de l'ancienne Union soviétique pour s'assurer d'aborder les risques émergents, ils ont également signalé l'importance et le besoin continu du Programme de partenariat mondial pour appuyer les projets de destruction d'armes chimiques en Russie.

Même si la justification pour le soutien du Canada à Kizner est bien documentée dans les documents de conception initiaux, IGX n'avait pas de plan stratégique ou de plan d'activités disponibles à des fins d'examen, pour expliquer la priorité et la position du projet de Kizner dans le contexte de sa programmation globale. Cependant, en poursuivant ses travaux, l'équipe d'évaluation s'est aperçu qu'une stratégie globale était en cours d'élaboration pour la programmation de IGX au-delà de 2012.

2.1.2 Conformité aux besoins et aux priorités du partenaire russe

Constatation no 2 :

L'appui du Canada au projet d'IDAC de Kizner répond à une priorité importante et urgente pour la Russie. Le projet d'IDAC de Kizner est un élément essentiel du programme russe de DAC et de la capacité de la Russie à respecter le délai de la CAC (avril2012) pour la destruction complète de son arsenal chimique.

À titre de signataire de la CAC, la Russie est tenue de respecter les échéances intérimaires et finales concernant la destruction des armes chimiques. En juin2009, la Russie avait atteint les dates limites reportées pour la PhaseI et la PhaseII (1% et 20% des armes détruites, respectivement). La date limite de la PhaseIII de la CAC est le 31décembre 2009, et 45% des armes chimiques déclarées doivent avoir été détruites à cette date, et toutes les armes doivent avoir été détruites avant le 29avril 2012.

La capacité de la Russie de respecter la date d'échéance finale dépend de nombreux facteurs, dont:

  • La poursuite des opérations de l'IDAC de Shchuch'ye;
  • L'achèvement des travaux de construction en temps opportun et la mise en service des IDAC de Pochep et de Kizner.

L'une des deux chaînes de destruction de Shchuch'ye a été mise en service au cours du premier trimestre de 2009, et la deuxième devrait l'être à la fin de 2009. Les installations de Pochep et de Kizner sont en construction et devraient être mises en service en 2009 et 2010, respectivement.

Des articles publiés dans le Global Security Newswire de la Nuclear Threat Initiative, et des documents et des rapports de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC) illustrent les progrès continus de la Russie et son intention de respecter toutes ses obligations aux termes de la CAC, en dépit de l'énormité du défi que cela peut représenter sur les plans de la logistique, des coûts, de la technologie et des pressions financières. Cependant, certains documents indiquent également que, malgré les progrès continus et la publicité entourant les engagements de la Russie, certains représentants de la communauté de DAC doutent qu'elle pourra atteindre son objectif en matière de destruction totale d'ici le 29avril2012. Des représentants de IGX ont signalé que la Russie a fait de grands progrès, et estiment qu'elle continuera de faire tous les efforts possibles pour atteindre l'objectif du 29avril2012.

En juin2009, la Russie n'avait pas cessé de proclamer son engagement ferme à l'égard des objectifs et des échéanciers de la CAC, y compris la construction et la mise en service de l'IDAC de Kizner. Des représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont réitéré la volonté soutenue de la Russie en ce qui concerne l'échéancier de la CAC et indiqué que malgré certaines complications, malgré les nouvelles réalités de l'économie mondiale et les compressions budgétaires qui ont touché le budget de DAC de la Russie, les mesures nécessaires avaient été prises et l'engagement pris concernant la date d'échéance pour la destruction des armes chimiques n'avait pas changé.

En ce qui concerne les besoins financiers, un examen des documents de IGX relatifs à l'OIAC indique que depuis la signature de la CAC en 1997, la Russie n'a pas cessé de demander de l'aide aux donateurs internationaux afin de pouvoir respecter les dates d'échéance fixées par la CAC. Des représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont remercié le Canada et ont exprimé leur gratitude pour l'appui considérable qu'il a apporté aux IDAC de Shchuch'ye et de Kizner. Les représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont indiqué que les compressions du budget de DAC du premier trimestre de 2009 ajouté au retrait du Royaume-Uni du projet en raison des problèmes de planification du budget et d'échéanciers du MD ont fait en sorte que l'appui du Canada est devenu encore plus important pour permettre à la Russie de terminer l'IDAC de Kizner et d'amorcer la destruction des armes chimiques.

2.1.3 Incidence de l'annulation

Constatation no 3 :

L'annulation de la contribution du Canada pourrait avoir des répercussions importantes et négatives sur l'engagement de la Russie à l'égard de la DAC mais aussi sur les efforts de la communauté internationale en matière de non-prolifération.

Toutes les personnes interrogées ont indiqué que l'annulation de la contribution du Canada à l'IDAC de Kizner aurait des répercussions négatives, par exemple:

  • La relation de confiance qui règne entre le Canada et la Russie pourrait être gravement touchée;
  • Les travaux de construction et la mise en service de l'IDAC de Kizner pourraient prendre beaucoup de retard (et pourraient même être annulés);
  • La Russie pourrait être incapable de respecter la date limite de 2012;
  • La visibilité du Canada et sa réputation pourrait être ternie au sein du G8 et de la communauté de DAC à titre de chef de file des activités internationales de non-prolifération.

2.2 Activités des autres donateurs, visibilité et avantages pour le Canada

2.2.1 Autres activités des donateurs

Constatation no 4 :

Aux termes du Partenariat mondial, le Canada, des partenaires du G8, et d'autres pays donateurs ont appuyé cinq des sept projets d'IDAC de la Russie. Le Canada est actuellement le seul donateur qui appuie l'IDAC de Kizner. Sauf dans le cas des deux installations encore en construction (Kizner et Pochep), l'appui des donateurs internationaux envers le programme russe de DAC s'amenuise.

Les personnes interrogées ont expliqué que depuis le lancement du Partenariat mondial à Kananaskis en 2002, les pays membres du G8 et les autres pays donateurs ont coordonné et fourni d'importantes contributions financières à cinq des sept IDAC russes. Un examen des renseignements relatifs à l'OIAC, des nouvelles et du rapport annuel du Royaume-Uni sur le Programme de réduction de la menace indique que le Canada, les É.-U., l'Allemagne, la Suisse, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, la République socialiste tchécoslovaque, l'Italie et la Norvège ont tous contribué financièrement au programme de DAC de la Russie.

Au mois de juin 2009, cinq des sept IDAC de la Russie procédaient à des opérations de destruction ou les avaient terminées. Même si la Suisse et l'Allemagne continuent de fournir un appui considérable à la construction de l'IDAC de Pochep, et même si les É.U. continuent de fournir un certain appui à l'IDAC de Shchuch'ye, toutes les personnes interrogées reconnaissent que les donateurs réduisent progressivement leur appui à la construction d'IDAC en Russie.

En ce qui concerne l'appui des donateurs à l'installation de Kizner, le Canada et le Royaume-Uni ont fourni les efforts initiaux pour obtenir des fonds additionnels du G8 et des autres pays donateurs; cependant, aucun autre donateur ne s'est présenté et en juillet 2008, le Royaume-Uni a retiré son appui à l'IDAC de Kizner. Un représentant du MD du Royaume-Uni a indiqué que même si plusieurs donateurs internationaux estimaient que l'appui aux projets de la Russie devait être maintenu, la communauté internationale devrait connaître les faits suivants concernant la Russie :

  • Elle a déjà réalisé d'importants progrès;
  • Elle a augmenté la capacité de sa programmation en matière de DAC;
  • Elle a accès à suffisamment de ressources internes.

Le représentant du MD du Royaume-Uni a indiqué que son pays, à l'instar d'autres pays donateurs, veut maintenant réorienter ses efforts sur d'autres priorités plus larges du PPM en matière de non-prolifération et apporter de l'aide aux États qui n'ont pas suffisamment de ressources.

2.2.2 Visibilité du Canada

Constatation no 5 :

Le Canada bénéficie d'une plus grande visibilité tant auprès du partenaire russe qu'au sein de la communauté du G8 pour son appui au programme russe de DAC en général et à l'installation de Kizner en particulier.

Les représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe estiment que le Canada est un partenaire de coopération respectueux et très efficace. Les représentants de IGX ont confirmé cette perception, et indiqué qu'ils entretiennent d'excellents rapports et peuvent communiquer directement avec les représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe à tous les niveaux. IGX a également signalé, comme une autre preuve de la visibilité du Canada, que la Russie avait insisté pour que le Canada soit invité à prononcer une allocution lors de la cérémonie d'inauguration officielle de l'IDAC de Shchuch'ye en mars 2009.

En ce qui concerne la visibilité du Canada auprès de la communauté internationale en matière de DAC, son rôle de chef de file au sein du Partenariat mondial et son appui aux programmes de DAC ont fait en sorte qu'il jouit d'une excellente réputation. Selon les personnes interrogées et la documentation examinée, les gestionnaires et les agents de IGX participent activement aux groupes de travail des donateurs et du G8 relatifs à la DAC. Par exemple, on a souvent demandé aux représentants de IGX de présenter des exposés et ils ont souvent été invités à prendre la parole lors des conférences de programmation en matière de DAC.

2.2.3 Avantages directs et indirects pour le Canada

Constatation no 6 :

Le Canada bénéficie directement et indirectement de sa contribution à l'IDAC de Kizner; toutefois, d'autres retombées indirectes sont possibles.

Les personnes interrogées et l'examen des documents soulignent de façon constante les avantages directs et indirects découlant de la contribution du Canada au PPM pour appuyer l'IDAC de Kizner. Les avantages directs comprennent le renforcement des relations bilatérales entre le Canada et la Russie et des relations politiques avec les pays membres du G8 et avec d'autres pays donateurs. Un autre avantage direct important est la destruction le plus tôt possible des stocks d'agents neurotoxiques de la Russie, pour réduire les menaces de prolifération et de terrorisme à l'échelle internationale pouvant mettre en péril la sécurité du Canada.

Les avantages indirects pour le Canada comprennent notamment l'établissement de contacts et de réseaux par IGX, et la mise en oeuvre de structures susceptibles d'être utilisées pour les programmes du MAECI et des ONG. Par exemple, les représentants de IGX à Moscou ont indiqué avoir pris part récemment à une séance sur le commerce et partagé leur expérience et leur savoir avec des représentants d'entreprises canadiennes désireux de saisir des occasions d'affaires en Russie en science et en technologie.

Même si ces exemples sont des indicateurs des répercussions positives du PPM, l'équipe d'évaluation a remarqué qu'il n'y avait pas de stratégie documentée ni de plan pour s'assurer de tirer pleinement profit des contacts, des réseaux et des structures de mise en oeuvre élaborées par IGX.

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3.0 Rendement

La question du rendement comptait quatre éléments : le mécanisme d'exécution du programme; le rendement et le cadre de gestion du rendement; l'efficacité et l'économie; et l'atteinte des résultats escomptés.

3.1 Mécanisme d'exécution de programme

Constatation no 7 :

La conception du mécanisme d'exécution du Canada pour le projet de Kizner était fondée sur une analyse détaillée des capacités de la communauté internationale, du bénéficiaire et du Canada. Des modifications ont dû être apportées au mécanisme d'exécution initial à la suite du retrait imprévu du Royaume-Uni; toutefois, la conception qui en a résulté est tout aussi solide.

Selon le mécanisme d'exécution initial, le ministère de la Défense du Royaume-Uni devait se charger de la mise en oeuvre globale du projet, comme il l'avait fait pour le projet de Schuch'ye. Cependant, à la suite du retrait imprévu de son appui au projet de Kizner, on a demandé à IGX de revoir le mécanisme d'exécution.

Le mécanisme d'exécution a été revu et il est décrit à la section 1.2. du présent rapport. Selon les répondants, ce mécanisme était bien conçu et solide.

Selon l'examen des documents de planification du projet et les discussions avec des représentants de IGX, les capacités de la communauté internationale, du bénéficiaire et du Canada avaient été prises en compte et évaluées au moment de la conception du mécanisme d'exécution. Des exemples détaillés des capacités évaluées et des répercussions sur le mécanisme d'exécution sont présentés au tableau 3.1.

Tableau 1 : Évaluation des capacités et répercussions sur le mécanisme d'exécution du projet

Tableau 3.1 : Évaluation des capacités et répercussions sur le mécanisme d'exécution du projet

Capacité évaluée

Répercussions sur le mécanisme d'exécution du projet

Le partenaire russe a la meilleure connaissance technique et autre connaissance de la conception, de la fabrication et des autres exigences relatives à l'équipement de l'IDAC de Kizner.

  • L'entière responsabilité de la conception de l'équipement a été confiée au ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

  • Le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe a la responsabilité d'autoriser et d'accepter officiellement tous les produits livrables des fournisseurs russes avant le versement des paiements d'étape.

Pribor, StankoAgregat et SCI ont acquis de l'expérience sur le plan technique, de la fabrication, de l'obtention de permis russes et d'importation lorsqu'ils ont fourni de l'équipement semblable à l'IDAC de Shchuch'ye

Les ententes de contribution ont été négociées avec les trois fournisseurs d'équipement, conformément aux directives du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe.

  • La Russie a exprimé sa capacité et sa volonté de respecter les exigences de reddition de compte, de diligence raisonnable et d'autres exigences, établies dans l'accord bilatéral Canada-Russie de 2004.

  • IGX a déjà eu recours avec succès à l'accord bilatéral pour exécuter d'autres projets du PPM.

Recours à l'accord bilatéral Canada-Russie de 2004.

En se fondant sur l'expérience acquise dans l'exécution d'autres projets dans le cadre du PPM, et plus particulièrement celui de l'IDAC de Shchuch'ye, les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou savent comment travailler avec la bureaucratie russe et connaissent la culture locale, et ont su gagner leur confiance et leur respect.

L'équipe de IGX a joué son rôle de facilitateur de la mise en oeuvre du projet.

Les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou reconnaissent les lacunes dans leurs connaissances techniques en ce qui concerne l'équipement des IDAC et l'expertise considérable du MD du Royaume-Uni.

Un PE a été négocié avec le Royaume-Uni pour fournir l'expertise technique et l'appui nécessaire, au besoin.

Les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou reconnaissent les lacunes liées à la disponibilité et à la capacité de ses ressources de satisfaire aux exigences sur le plan technique, de la surveillance de projet et d'autres exigences.

Un processus de DP a été lancé et les services d'une entreprise de surveillance ont été retenus pour fournir cet appui, au besoin.

3.1.1 Leçons à tirer

Constatation no 8 :

IGX a documenté de façon officielle les leçons apprises du projet Shchuch'ye et les a intégrées efficacement à la conception et à la structure d'exécution de Kizner.

Les entrevues effectuées auprès des représentants de IGX et du MD du Royaume-Uni et l'examen des documents du projet indiquent que des efforts considérables ont été fournis pour cerner et documenter les leçons tirées du projet de Shchuch'ye et les intégrer au projet de Kizner. Voici quelques exemples des leçons tirées du projet de Shchuch'ye et intégrées à la conception et à l'exécution du projet de Kizner :

  • Limiter l'envergure du projet à l'équipement et exclure les projets d'infrastructure, plus coûteux et plus complexes;
  • Recourir à l'équipe IGX de Moscou pour appuyer la surveillance et faire la liaison avec le partenaire russe et les fournisseurs d'équipement;
  • Retenir les services d'une entreprise de gestion de projet occidentale ayant de l'expérience en gestion de projets de génie civil en Russie;
  • S'assurer de visiter le site pour vérifier les progrès réalisés et demander des conseils techniques à une source indépendante.

3.2 Rendement et cadre de gestion du projet

3.2.1 Cadre de gestion du rendement

Constatation no 9 :

À mesure que le projet avance, le cadre de rendement établi dans le CRRV servira de base pour mesurer et surveiller les progrès liés au projet de Kizner et les extrants. Compte tenu du nouveau rôle du Canada à titre de coordinateur du projet, les efforts de IGX sont axés principalement sur les aspects de la gestion du projet et les principaux indicateurs d'avancement.

Un cadre de responsabilisation, de risques et de vérification (CRRV) a été élaboré pour l'ensemble du PPM et pour le projet de Kizner. Lorsqu'on leur a demandé si les cadres de rendement établis dans le CRRV étaient utilisés, les représentants de IGX à Ottawa ont indiqué qu'actuellement, les efforts étaient principalement axés sur la gestion du projet et les principaux indicateurs d'avancement.

Les constatations suivantes découlent de l'examen des CRRV de Kizner et de IGX :

  • Du point de vue de la gestion de projet, les indicateurs établis dans le CRRV de Kizner en ce qui concerne les activités et les indicateurs du niveau d'extrants sont semblables à ceux qui ont été établis et qui sont surveillés par IGX;
  • Au niveau des réalisations, le CRRV de Kizner fournit les mesures et les indicateurs pour les niveaux d'extrants immédiats et finaux seulement, et ceux-ci sont surveillés ou le seront, et, au fur et à mesure que le projet avance, un suivi sera fait, si nécessaire.

Exemples des indicateurs établis dans le CRRV de Kizner qui sont examinés, suivis et surveillés par IGX :

Activité et extrants

  • Les processus de planification de la conception et de consultation de IGX sont appropriés et sont utilisés par la direction de IGX, conformément au CFP;
  • Un accord de mise en oeuvre a été signé avec la Russie;
  • Les ententes de gouvernance sont claires;
  • Le calendrier et les budgets du projet sont respectés;

Niveaux d'extrants immédiats

  • Niveau de contribution du PPM pour financer les projets de construction de l'IDAC de Kizner;
  • Niveau et portion du financement du Canada utilisé pour le projet comparativement aux autres donateurs.

Les renseignements recueillis par IGX sur le rendement du projet de Kizner sont harmonisés à l'AAP, comme l'indiquent l'examen des résultats escomptés et des indicateurs établis dans l'AAP et les renseignements sur le rendement, qui seront fournis par IGX.

3.2.2 Cadre de gestion du projet

Cadre du projet, rôles, responsabilités et obligations
Constatation no 10 :

Le cadre de gestion du projet de Kizner est conforme au cadre approuvé par IGX. Les rôles, les responsabilités et les obligations de tous les intervenants et partenaires sont bien définis et toutes les parties semblent les avoir bien compris.

Le cadre de gestion du projet de IGX a été élaboré à partir du Guide du référentiel des connaissances en gestion de projet du Project Management Institute. L'examen de la documentation relative au projet de Kizner et du cadre de gestion de IGX et les entrevues effectuées auprès des représentants de IGX à Ottawa indiquent que tous les éléments majeurs du cadre ont été mis en oeuvre, y compris l'élaboration d'un document conceptuel, les rapports sur l'environnement, la capacité et d'autres rapports, une analyse du risque, une analyse de faisabilité, les plans de projet et les registres de risques.

En ce qui concerne les rôles, les responsabilités et les obligations, l'examen des sept dispositions juridiques et des discussions avec tous les répondants indiquent que ces aspects sont clairement définis, documentés et compris par tous les intervenants et partenaires. Les principaux rôles, responsabilités et obligations sont résumés dans le tableau 3.2.2.

Tableau 2 : Principaux rôles, responsabilités et obligations

Tableau 3.2.2 : Principaux rôles, responsabilités et obligations

Intervenant

Rôle, responsabilité ou obligation

Élaborer et approuver la conception de tout l'équipement fourni par le Canada.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

Choisir et justifier le choix des fournisseurs de l'équipement et s'assurer que chaque proposition est conforme à la conception approuvée par le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

Certifier la conformité de l'équipement fabriqué en Russie pendant tout le processus de fabrication, à titre de condition préalable au paiement d'étape approuvé par IGX.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

Veiller au transport sécuritaire de l'équipement vers Kizner.

Chaque fabricant d'équipement

S'assurer que toutes les licences et permis requis pour le transport et l'importation de l'équipement obtenus (y compris les exonérations d'impôt) ont été obtenus.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

Prendre possession du titre de propriété de l'équipement dès sa livraison à Kizner; en aucun temps, le titre de propriété n'appartient au Canada.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

  • Assemblage et installation de l'équipement sur le site de Kizner;
    Opération et entretien continu de l'équipement.

Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe

Respecter toutes les obligations, conformément aux termes particuliers de leurs ententes respectives.

Chaque fabricant d'équipement

S'assurer que toutes les pièces de rechange, les consignes et les manuels d'utilisation, décrits dans les ententes respectives, sont fournies au partenaire russe.

Chaque fabricant d'équipement

Responsabilité et obligations exclusives pour la mise en service et l'opération de l'IDAC de Kizner.

Russie

Communication et présentation de rapports

Constatation no 11 :

Le cadre de gestion du projet comprend des protocoles rigoureux et appropriés en matière de communication et de présentation de rapports entre les partenaires clés et les intervenants en vue d'appuyer la prise de décisions stratégiques en temps opportun au nom du Canada. La seule faiblesse constatée sur le plan des communications concerne le manque de rapports officiels du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe (Minpromtorg) à IXG sur les progrès réalisés et l'état d'avancement des travaux de construction à Kizner (incluant les installations d'entreposage) et la date anticipée de mise en service des deux principaux bâtiments de destruction.

Les représentants de IGX, du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, du MD du Royaume-Uni et de Pribor ont expliqué que les mécanismes de communication et de présentation de rapports officiels et officieux sont bien établis.

En ce qui concerne les communications entre les représentants de IGX à Ottawa et à Moscou, les fréquents échanges de courriels, les réunions à intervalles réguliers, et les visites sur place assurent la communication bilatérale. Au sein de l'équipe IGX d'Ottawa, la présentation de rapports, des réunions fréquentes, une interaction quotidienne et des rapports de suivi bimensuels aux cadres supérieurs de IGX assurent une reddition de compte suffisante. Les obligations officielles en matière de communication et de reddition de compte au sein de IGX, entre IGX et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et les autres partenaires russes étaient clairement énoncées dans les dispositions juridiques et comprenaient :

  • La tenue de téléconférences mensuelles entre TBE, IGX, le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et Pribor. Les représentants de Pribor et du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont signalé que ces téléconférences étaient utiles pour soulever les problèmes et les régler rapidement;
  • La préparation des procès-verbaux par TBE de chacune des téléconférences mensuelles;
  • Une correspondance officielle entre IGX et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe;
  • La préparation des rapports mensuels des fournisseurs de l'équipement, dont les plans de projets mis à jour et les registres de risque (l'une des autres responsabilités de TBE consiste à élaborer des projets détaillés et des registres de risques pour les fournisseurs d'équipement russes;
  • La préparation par TBE de rapports trimestriels détaillés à l'intention de IGX sur les progrès réalisé et le suivi, y compris une mise à jour du plan d'ensemble du projet.

Les communications et la collaboration sont très bonnes entre IGX et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe; selon les deux organisations concernées, les communications informelles sont directes, ouvertes, collaboratives et fréquentes, ce qui n'avait pas été le cas pour le projet de Shchuch'ye, alors que le Canada n'avait pas de relations directes avec le partenaire russe.

Cependant, malgré les exigences officielles établies dans l'accord bilatéral Russie-Canada et dans l'accord de mise en oeuvre, rien ne prouve que le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe fournit des rapports de suivi officiels à IGX sur l'état et les progrès des travaux de construction de l'IDAC de Kizner (y compris les installations d'entreposage) et/ou sur la date prévue de la mise en service du premier et du deuxième bâtiment de destruction. IGX doit être informée de ces calendriers afin de coordonner l'investissement du Canada et la livraison de l'équipement pour éviter une livraison prématurée de l'équipement, qui nécessiterait une période d'entreposage prolongée et le mettrait à risque, ou un appui financier additionnel du Canada pour en assurer l'entreposage suffisant et sécuritaire.

Lorsqu'il n'y a pas de rapports officiels sur les progrès des travaux de construction de l'IDAC de Kizner, les représentants de IGX ont expliqué que la question était soulevée dans les discussions avec le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et lors des visites de suivi. Ils ont par ailleurs expliqué qu'ils comptent sur d'autres moyens pour obtenir des renseignements, dont : les rapports de suivi du bureau de sensibilisation du public de la Croix verte, à proximité du site de Kizner; les rapports des médias dans la presse russe et les publications des communautés de DAC; et les rapports de suivi présentés par la Russie à l'OIAC.

Même si les renseignements fournis par le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et d'autres sources ne sont pas complets et à jour, les agents de IGX estiment qu'ils ont suffisamment de renseignements pour fournir aux cadres supérieurs de IGX des preuves tangibles que les investissements du Canada sont protégés.

3.2.3 Gestion des risques

Constatation no 12 :

Une méthode éprouvée sur le plan de la gestion des risques a été établie et mise en oeuvre afin d'appuyer la contribution du Canada à l'IDAC de Kizner.

Un examen du registre de risques et d'autres documents indique qu'un régime de gestion des risques solide et bien documenté a été mis en oeuvre. Les répondants de IGX ont fourni les explications suivantes :

  • IGX tient un registre détaillé des risques opérationnels et stratégiques du projet. Plusieurs versions du registre de risques ont été examinées et il semble exhaustif4 et mis à jour à intervalles réguliers.
  • TBE, en consultation avec Pribor et IGX, tient un registre de risques détaillé sur le projet des réacteurs catalytiques, et en tiendra un autre sur le projet des chaînes de destruction des armes (CDA), une fois que l'entente sera mise en oeuvre;
  • Surface Combustion Inc. (SCI) tient un registre de risques pour le projet des fours à métaux.

La gestion des risques semble être une pratique bien intégrée à l'approche de gestion de projet, aux activités quotidiennes et au processus décisionnel. Par exemple :

  • Une discussion sur les principaux risques et les stratégies d'atténuation est intégrée à tous les rapports de suivi bimensuels de IGX;
  • Une copie à jour du registre de risques est intégrée aux rapports de routine de TBE à IGX;
  • Les représentants de IGX ont expliqué que l'ampleur et la planification des visites de suivi découlent largement des renseignements fournis par les registres de risques;
  • Tous les représentants de IGX ont donné leurs points de vue sur la nature et l'état des principaux risques.

3.3 Efficience et économie

3.3.1 Efficience et économie5

Constatation no 13 :

IGX a établi, pour tous les aspects sous son contrôle, de nombreux mécanismes de contrôle et de soutien pour une utilisation efficiente du niveau de financement accordé pour appuyer l'IDAC de Kizner.

Dans l'exposé présenté au CT sur le projet de Kizner, on demandait d'approuver le coût total du projet, jusqu'à concurrence de 120 millions de dollars. En juin 2009, on a déterminé que le total de la contribution au projet de Kizner atteindrait 98 millions de dollars6 environ, excluant les coûts de l'appui fourni par les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou.

En se fondant sur l'examen des documents de planification, les cadres supérieurs de IGX ont déterminé l'envergure et le niveau de financement appropriés pour appuyer le projet de Kizner en se fondant sur de nombreuses années de discussion et de négociations au sein même de IGX, entre IGX et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, le ministère de la Défense du Royaume-Uni et le groupe de travail formé des donateurs du G8 sur la destruction des armes chimique. Des discussions avec les équipes IGX indiquent que l'envergure du projet et le niveau de financement ont été établis en prenant en compte les facteurs suivants :

  • Le point de vue d'GX sur l'importance des besoins financiers du partenaire russe;
  • L'importance des progrès réalisés par la Russie pour s'acquitter de ses obligations en matière de DAC;
  • La disponibilité des fonds provenant d'autres donateurs pour appuyer cette dernière installation du programme de DAC de la Russie;
  • L'examen des facteurs liés aux relations bilatérales Canada-Russie.

En ce qui concerne l'utilisation efficace du niveau de financement fourni par le Canada, ce dernier peut contrôler ou exercer une influence sur certains aspects de la planification, de la fabrication et de la livraison pour s'assurer qu'il est utilisé à bon escient. Cependant, l'utilisation efficace du financement du Canada dépend également des mesures et des décisions prises par le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, sur lesquelles le Canada ne peut exercer qu'une influence limitée.

Les représentants des équipes IGX d'Ottawa et de Moscou, du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, de Pribor et du ministère de la Défense du Royaume-Uni ont fourni de nombreux exemples concernant les mécanismes de contrôle et de soutien qui ont été mis en place pour assurer une utilisation efficace du niveau de financement fourni par le Canada. L'examen des documents de planification du projet et d'autres documents connexes confirme que des mécanismes, des contrôles et des appuis ont été établis et mis en place. En voici quelques exemples :

  • La contribution du Canada au projet de Kizner se limite à l'équipement. Les projets de construction et d'infrastructure ont été spécifiquement exclus pour éviter un accroissement de la complexité, des coûts indirects et des coûts de gestion du projet. La contribution du Canada s'est en outre limitée au type d'équipement qu'il avait fourni, avec le Royaume-Uni, au projet de Shchuch'ye, pour faire fond de la connaissance et de l'expérience que les deux parties avaient acquises.
  • Les trois principaux types d'équipement sont fournis par le même fabricant qui a participé au projet de Shchuch'ye afin de tirer profit de leur expertise en ce qui concerne les exigences russes en matière de technologie, de conception, de transport, de permis et, dans le cas du fournisseur américain, de son expérience préalable en ce qui concerne les exigences russes en matière d'importation.
  • Les cadres supérieurs de IGX ont joué un rôle proactif dans les négociations entre les trois fournisseurs d'équipement pour s'assurer de la portée du projet et du meilleur rapport qualité-prix. Les connaissances acquises par IGX et le ministère de la Défense du Royaume-Uni en ce qui concerne les aspects techniques, la conception et le coût de l'équipement fourni à Shchuch'ye ont servi de points de repère pour ces négociations.
  • IGX a conclu des ententes avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et TBE pour la prestation de soutien technique pendant toute la durée du projet, et au besoin, dans des domaines où l'équipe IGX n'a pas l'expertise nécessaire à l'interne.
  • L'établissement d'un cadre de gestion de projet rigoureux a permis d'assurer une surveillance officielle et systématique des progrès et des risques liés au projet, de cerner et de régler rapidement les problèmes, et d'optimiser la contribution financière du Canada.

3.3.2 Accords d'approvisionnement et de contribution

Constatation no 14 :

La contribution en nature du Canada au projet de Kizner a été accordée principalement au moyen d'ententes de contribution du crédit 10. La seule entente d'approvisionnement a été conclue entre le MAECI et Teledyne Brown Engineering (TBE), et elle a été exécutée conformément aux normes du gouvernement du Canada.

Dans le cadre du financement accordé au PPM pour appuyer l'IDAC de Kizner, le seul accord d'approvisionnement conclu porte sur surveillance du projet et la prestation de services. Un processus de DP pour la prestation de services connexes a été lancé par TPSGC et affiché sur Merx, et un marché de 4,5 millions USD a été conclu avec TBE. Des discussions avec les représentants de l'équipe IGX d'Ottawa et un examen de la documentation relative au processus de DP confirment que les normes du gouvernement du Canada en matière d'approvisionnement ont été respectées.

En ce qui concerne l'équipement fourni pour appuyer l'IDAC de Kizner, les dispositions ont été prises avec les fabricants d'équipement ont été officialisées dans des accords de contribution. Le montant total à financer dans le cadre d'accords de contribution devrait atteindre 94 millions CDN,7 selon les fluctuations du taux de change et les modifications qui seront apportées au projet.

Des entrevues avec le personnel de IGX, y compris le représentant juridique d'IGX de Justice Canada, ont permis d'expliquer que puisque l'État ne reçoit pas les titres de propriété des biens ou de l'équipement, les dispositions relatives aux fabricants de l'équipement ne constituent pas des approvisionnements. De même, puisque le PPM est un programme d'aide, les contributions en nature et autres dispositions liées à la programmation du PPM ne sont pas assujetties aux obligations légales imposées aux termes de différents accords commerciaux, comme l'Accord sur le commerce intérieur (ACI) et l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA).

Dans l'exposé présenté au SCT sur la phase II du PPM, l'approbation pour utiliser les accords de contribution du crédit 10 a été demandée et accordée. Dans son exposé, IGX signalait ce qui suit :

  • Compte tenu de la nature particulière de certains projets du PPM, le recours à des accords de contribution en nature sera probablement limité et peu fréquent;
  • Même si les obligations commerciales et contractuelles concurrentes ne s'appliquent pas, IGX veillera à ce que les fournisseurs retenus pour fournir la contribution en nature seront sélectionnés d'une manière ouverte et justifiable, et que de telles dispositions résisteront au test de l'examen public pour ce qui est de la prudence, de la probité et de la transparence.

Des entrevues effectuées auprès des représentants de IGX et l'examen de la documentation des trois accords de contribution conclus avec les fabricants d'équipement indiquent que IGX aurait pris plusieurs mesures pour que le Ministère s'acquitte de ses obligations avec une diligence raisonnable :

  • L'obligation, pour le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe, de fournir des documents pour justifier le choix de chacun des fournisseurs, en tant que partie responsable de l'élaboration et de l'approbation de la conception de l'équipement et de la sélection des fournisseurs;
  • L'obligation, pour chacun des fournisseurs, de présenter à IGX des propositions techniques et financières détaillées, des plans de projet, des régimes de contrôles de la qualité et d'autres documents d'appui;
  • L'examen détaillé par IGX des propositions techniques et financières et de la documentation fournie par chacun des fournisseurs et, au besoin, par les représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni;
  • La participation des cadres supérieurs de IGX pour négocier l'envergure du projet, les prix et les autres conditions clés.

3.3.3 Surveillance pour assurer la qualité et protéger la contribution du Canada

Constatation no 15 :

IGX a mis en place des processus rigoureux pour surveiller la qualité et la fiabilité des processus de fabrication, le transport sécuritaire et en temps opportun à Kizner et la qualité des installations d'entreposage et des dispositions. IGX s'est assurée que le partenaire russe comprenait bien qu'il était responsable de l'installation de l'équipement à Kizner et de son entretien à long terme.

En se fondant sur les entrevues effectuées auprès des représentants de IGX, du ministère de la Défense du Royaume-Uni, et de Pribor et sur l'examen des accords juridiques et d'autres documents relatifs au projet, il est évident que IGX a adopté une approche très officielle, bien planifiée et fondée sur le risque pour planifier et organiser les visites de suivi relatives à la fabrication, au transport et à l'entreposage.

Le personnel de IGX a élaboré une ébauche de calendrier de surveillance pendant toute la durée de la participation du Canada au projet. Il a été élaboré à partir de l'évaluation du risque, des progrès réalisés et des principales étapes; toutefois, l'ampleur et le choix du moment opportun pour chaque visite varient, en fonction des progrès réels et des problèmes cernés. Les représentants de IGX ont expliqué que la planification de chaque visite de surveillance (nombre d'intervenants et de partenaires à rencontrer, de sites à visiter, d'éléments à examiner, etc.), le choix du moment opportun, les critères d'évaluation et la présence d'experts/du personnel nécessaire, sont largement établis à partir des renseignements fournis par les registres de risques.

Sur le plan de la documentation et du suivi, un examen des rapports de surveillance démontre que chaque visite est bien documentée, les problèmes et les préoccupations sont clairement déterminés et un responsable est nommé pour faire un suivi rapide de chacun des problèmes cernés.

En se fondant sur les discussions avec les représentants de IGX et l'examen des rapports de déplacements de juin 2009, il est clair que de nombreux défis ont dû être relevés pour s'assurer que IGX a accès à un support technique suffisant et approprié lors des visites de surveillance. Sans cet appui pour surveiller les progrès et cerner les problèmes techniques en instance et les régler, la contribution du Canada aurait pu être en péril. Jusqu'à présent, IGX a été proactive et a réussi à collaborer avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni et TBE pour régler rapidement toutes les faiblesses sur le plan de la qualité.

Fabrication : Chaque fournisseur a la responsabilité de fabriquer l'équipement conformément à la conception approuvée par la Russie; toutefois, la documentation et les entrevues indiquent que IGX participe activement aux activités de surveillance pour s'assurer de la qualité de la fabrication. Les activités de surveillance en vue de s'assurer de la qualité du processus de fabrication comprennent des inspections sur place des installations; une vérification de la pertinence des plans d'assurance de la qualité mis en oeuvre et la surveillance des sous-traitants par les fournisseurs; l'inspection des produits finis; et des activités pour s'assurer que l'autorisation officielle/la certification a été accordée par le partenaire russe.

Transport à Kizner : Chaque fournisseur d'équipement est responsable du transport sécuritaire de l'équipement vers l'IDAC de Kizner, et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe à la responsabilité de faciliter la délivrance des permis et des licences nécessaires. Comme l'ont expliqué les représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni, de IGX et de Pribor, le transport de l'équipement à Kizner est complexe en raison de la taille de l'équipement, de l'éloignement du site, et des nombreuses exigences du gouvernement russe et des militaires en ce qui concerne les permis et les licences. Le transport des fours à métaux est encore plus compliqué, non seulement parce que l'équipement provient des É.-U. et qu'il est importé en Russie, mais aussi parce qu'il est sensible aux fluctuations de température.

Les agents de IGX sont pleinement conscients des problèmes liés au transport et collaborent activement avec toutes les parties, surveillent les progrès et prennent des mesures pour cerner les problèmes et les régler. La livraison des fours à métaux est un bon exemple de la participation de IGX. Même si la date de livraison des fours n'était pas prévue avant 12 mois, les agents de IGX ont voulu s'assurer qu'ils seraient livrés à la fin de l'été/au début de l'automne, en raison de la sensibilité de l'équipement aux fluctuations de température, et ils ont aidé SCI et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe à planifier et à coordonner bien à l'avance le transport, l'importation ainsi que la délivrance des permis et des licences.

Entreposage à Kizner : Le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe a la responsabilité d'assurer la sécurité de l'équipement fourni par le Canada au projet de Kizner. Les discussions avec les représentants de IGX et l'examen de la documentation du projet indiquent que dans son régime de surveillance, IGX a intégré l'examen des questions d'entreposage.

Aucun problème majeur concernant la détérioration de l'équipement n'a été soulevé par les personnes interrogées, dans l'éventualité d'un entreposage à long terme, en raison de délais imprévus dans la construction ou la mise en service de l'IDAC de Kizner; cependant, comme l'ont expliqué les représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni, de IGX et de Pribor, deux préoccupations en matière d'entreposage devraient être examinées attentivement :

  • Les solvants fournis par Pribor pour les réacteurs catalytiques doivent être entreposés dans un endroit sec;
  • Les fours à métaux sont très sensibles aux fluctuations de température.

Lorsque les travaux sur le terrain de l'équipe d'évaluation ont pris fin à la mi-juin 2009, les représentants de IGX ont exprimé certaines préoccupations concernant les installations d'entreposage de Kizner qui devaient recevoir la première livraison d'équipement de Pribor. Un examen des documents suivant la visite du site de Kizner à la fin juin 2009 indique que l'équipement avait été livré et entreposé. Même si l'équipe de surveillance a observé certaines lacunes sur le plan de l'entreposage, qui ont été portées à l'attention du partenaire russe, les représentants de IGX ont estimé que les installations pour entreposer l'équipement étaient adéquates.

3.3.4 Conception et exécution d'un autre programme

Constatation no 16 :

Aucune suggestion n'a été faite pour concevoir un autre programme, plus efficient, et d'autres mécanismes d'exécution. Tous les intervenants sont satisfaits de l'efficience et de l'efficacité du modèle actuel.

Tous les répondants se sont dits très satisfaits de la conception du programme et des mécanismes d'exécution établis pour fournir l'appui du Canada à l'IDAC de Kizner. Les représentants de IGX et du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe se réjouissent du fait que l'accord bilatéral Canada-Russie a servi de fondement au projet. L'examen des dispositions juridiques pertinentes indique que le caractère exhaustif des conditions établies, l'ampleur de l'expertise technique et d'autres appuis fournis à IGX au besoin, et grande coopération entre IGX et le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont fait en sorte que le mécanisme d'exécution s'est avéré très efficace et efficient.

Les représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont indiqué qu'ils étaient très satisfaits de l'approche adoptée; les problèmes ont été réglés en temps opportun, la collaboration bilatérale est très satisfaisante, l'équipement est livré dans les délais convenus, la grande efficience du programme a été démontrée; ils n'ont rien à suggérer pour l'améliorer.

3.4 Atteinte des résultats escomptés

Constatation no 17 :

Malgré certaines difficultés et retards pour démarrer le projet, à la mi-juin 2009, les agents de IGX avaient réalisé d'excellents progrès en regard du calendrier établi dans les ententes avec les fournisseurs d'équipement et le partenaire russe est satisfait du projet en général et des progrès réalisés jusqu'à présent. Même s'il reste quelques incertitudes concernant la fin des travaux de construction de l'IDAC de Kizner (incluant le premier et le deuxième bâtiment de destruction), on prévoit que les objectifs orignaux de la contribution du canada au projet d'IDAC de Kizner seront atteints.

Dans le calendrier initial, IGX devait recevoir les documents de conception du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe au printemps/à l'été 2007 et l'équipement fourni par le Canada devait être fabriqué en 2008 et 2009 pour être prêt à la fin des travaux de construction de l'IDAC de Kizner (y compris les deux principaux bâtiments de destruction) en 2009.

Selon la documentation examinée et les réponses des répondants, ces échéances ont été repoussées. À la suite des retards dans l'envoi des documents de conception finaux à IGX par le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et après avoir appris que les travaux de construction ne seraient probablement pas terminés avant 2010, IGX a négocié des calendriers de livraison avec les fournisseurs de l'équipement pour que l'équipement soit livré à partir du milieu de 2009 jusqu'en 2010.

En juin 2009, voici où en étaient les trois principaux sous-projets d'équipement :

  • Réacteurs catalytiques : La fabrication et la production de l'équipement respectaient les conditions établies dans l'accord trilatéral, et en fait, était même un peu en avance sur le calendrier. Le premier lot était sur le point d'être livré au site de Kizner et le deuxième était en cours de fabrication. La dernière livraison des réacteurs catalytiques devait avoir lieu au cours du premier trimestre de 2010.
  • Fours à métaux : La fabrication respectait le calendrier et les conditions de l'accord conclu avec le MAECI; en fait, le rapport mensuel signalait que SCI était un peu en avance sur le calendrier. La livraison des fours à métaux était prévue pour l'été/le début de l'automne 2010.
  • Chaîne de destruction des armes (CDA) : À la mi-juin, le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe n'avait pas encore finalisé la conception de la CDA. Puisque cet équipement est l'un des aspects les plus importants de l'appui du Canada, IGX a exprimé certaines préoccupations à l'égard des délais de la Russie. Pendant plusieurs mois, le personnel de IGX a participé activement aux discussions et aux négociations avec le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et StankoAgregat concernant l'élaboration de la documentation relative à la conception et la conclusion du marché. À la suite d'autres discussions avec IGX, nous avons déterminé qu'à la mi-juillet 2009, l'accord trilatéral avait été signé par le ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe et StankoAgregat, et qu'il ne manquait que la signature du ministre du MAECI; IGX n'a pas de préoccupations majeures et croit que la date de livraison prévue pour l'automne 2010 sera respectée.

En ce qui concerne l'état des travaux de construction et les plans pour l'IDAC de Kizner, les représentants du ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe ont informé l'équipe d'évaluation au début de juin 2009 que la construction des deux premiers bâtiments de destruction devrait être terminée à la fin de 2010. Selon la documentation qui a été remise à l'équipe d'évaluation par IGX, le deuxième bâtiment de destruction accusait un retard de huit mois. Compte tenu du calendrier de construction actuel de l'IDAC de Kizner et l'état actuel de la fabrication et de la livraison de l'équipement fourni par le Canada, l'appui du Canada ne risque pas d'interférer avec les plans de la Russie pour la mise en service de l'IDAC de Kizner.

Même si le partenaire russe a livré les plans de conception en retard et même si le calendrier de construction de l'IDAC de Kizner a été prolongé, les équipes IGX d'Ottawa et de Moscou ainsi que les représentants du ministère de la Défense du Royaume-Uni sont confiants que le partenaire russe prendra les mesures nécessaires pour s'assurer que l'IDAC de Kizner sera construite et mise en service aussitôt que possible, en raison de son importance, et parce qu'elle permettra à la Russie de respecter la date d'échéance finale pour la destruction des armes chimiques.

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4.0 Conclusion

Au mois de juin 2009, d'excellents progrès avaient été réalisés par IGX en ce qui concerne le calendrier établi dans les accords conclus avec les fournisseurs de l'équipement; un mécanisme d'exécution de projet rigoureux a été établi et mis en oeuvre, de même qu'un solide régime de gestion de projet et de gestion du risque. Le projet est très complexe, et comporte de nombreux risques et défis; cependant, IGX a cerné tous les risques, les a géré et atténué de façon proactive. Le partenaire russe est très satisfait du projet dans son ensemble et des progrès réalisés jusqu'à présent. Même s'il subsiste certaines incertitudes concernant la date d'achèvement des travaux de construction de l'IDAC de Kizner (y compris les deux principaux bâtiments de destruction), l'équipe d'évaluation croit que les objectifs initiaux de la contribution du Canada à l'IDAC de Kizner et de son envergure seront atteints.

5.0 Leçons apprises et recommandations

Trois recommandations ont été formulées en se fondant sur les constatations de l'évaluation et les leçons apprises suivantes :

5.1 Nécessité de recourir à des experts ou à des appuis de l'externe

Lorsque le Royaume-Uni s'est désisté en 2008, l'équipe IGX a évalué soigneusement les appuis techniques et autres appuis dont elle aurait besoin pour s'acquitter de la responsabilité de la mise en oeuvre du projet. IGX a donc conclu un PE avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour obtenir un appui technique et pour gérer le projet, et conclu un marché avec TBE pour assurer la surveillance du projet, obtenir un appui technique et d'autres formes d'appui. Au fur et à mesure que le projet avançait, et que l'équipe IGX comptait de plus en plus sur ces appuis externes, il est vite devenu évident que IGX avait fait preuve de sagesse en prenant ces dispositions.

Leçons apprises : L'équipe IGX a été bien avisée de reconnaître, dès le départ, qu'elle aurait besoin d'experts de l'externe pour gérer et protéger la contribution du Canada à l'installation de Kizner. En se fondant sur l'expérience acquise à Kizner, IGX devrait s'assurer à l'avenir que l'étape de la planification comprend une évaluation détaillée des besoins possibles afin d'obtenir une expertise externe complémentaire à son expertise interne.

5.2 Surveillance fondée sur le risque

IGX a établi et mis en oeuvre une approche officielle fondée sur le risque pour surveiller les progrès réalisés dans le cadre de la contribution du Canada pour appuyer l'IDAC de Kizner. Le régime de surveillance de l'équipe IGX comprend : une planification fondée sur le risque et une définition de l'envergure; l'élaboration des listes d'évaluation et de critères, la description de la nature et des besoins en matière d'expertise technique externe pour chaque activité de surveillance, la documentation des constatations découlant des activités de surveillance et un suivi rapide des questions et des préoccupations soulevées.

Leçon apprise : L'approche officielle de IGX en matière de surveillance, bien planifiée et fondée sur le risque, a été très efficace jusqu'à présent pour gérer et protéger la contribution du Canada à l'IDAC de Kizner. IGX devrait appliquer cette approche de surveillance fondée sur le risque à ses futurs projets.

5.3 L'approche utilisée par IGX en matière de gestion de projet

L'approche utilisée pour gérer le projet de Kizner a été très efficace jusqu'à présent.

Leçon apprise : L'approche rigoureuse utilisée par IGX en matière de gestion de projet augmente les chances de réussite des projets du PPM.

Recommandation no 1 :

L'approche de gestion utilisée à Kizner doit être bien documentée et appliquée, au besoin, aux futurs projets de IGX et du MAECI.

5.4 Reddition de compte et communication

Dans les divers accords qui ont été conclus, l'équipe IGX a veillé à ce que les mécanismes officiels de reddition de compte et de communication soient précisés. Quand IGX estimait que les renseignements fournis n'étaient pas à jour ou étaient insuffisants, d'autres mécanismes de rechange et/ou officieux ont été établis pour combler ces lacunes.

Leçon apprise : L'envergure et la fréquence de la reddition de compte et l'élaboration de protocoles de communication entre IGX et ses partenaires ont été importants pour assurer la réussite de l'exécution et de la coordination de la contribution du Canada au projet de Kizner. À l'avenir, IGX pourrait appliquer l'approche utilisée dans le cadre du projet de Kizner comme mesure complémentaire à la présentation de rapports officiels et aux protocoles de communication et/ou autres approches pour régler les problèmes et combler les lacunes au fur et à mesure.

Recommandation no 2 :

IGX doit s'assurer, d'ici la fin du projet de Kizner, que les efforts continueront de porter sur la présentation de rapports officiels et officieux et sur les méthodes de communication, particulièrement à l'égard de l'état d'avancement des travaux de construction de l'IDAC.

5.5 Régime de gestion du risque

IGX a mis en oeuvre un régime de gestion du risque rigoureux qui comporte plusieurs registres détaillés sur les risques stratégiques et autres risques au niveau du projet et des sous- projets.

Leçon apprise : L'utilisation d'une approche éprouvée en matière de gestion du risque a été un élément intégral des progrès et des réussites du Canada jusqu'à date en ce qui concerne sa contribution au projet de Kizner. L'approche intégrée en matière de gestion du risque utilisée dans le cadre de ce projet devrait servir de modèle pour d'autres programmes de IGX et du MAECI.

Les domaines à risque élevé du projet de Kizner comprennent : la fabrication de la chaîne de destruction des armes; le transport, l'importation et la livraison des fours à métaux, l'achèvement de la construction et la mise en service (y compris les deux bâtiments de destruction); les fluctuations des taux de change.

5.6 Tirer profit de l'expérience et des ressources de IGX

Les représentants de IGX ont reconnu que le manque de planification et d'attention ont empêché IGX, le MAECI et le gouvernement de tirer pleinement profit de la bonne volonté considérable, de l'expertise et des réseaux découlant de l'appui à l'IDAC de Kizner.

Leçon apprise : S'il n'y a pas de plan officiel pour tirer profit de la bonne volonté, de l'expertise et des réseaux découlant des projets, les occasions d'accroître la visibilité et les synergies au sein de IGX, du MAECI et des programmes du GC seront perdues.

Recommandation no 3 :

IGX doit examiner la possibilité d'adopter une stratégie et une approche plus officielles pour s'assurer que IGX, le MAECI et le gouvernement puissent tirer profit de la bonne volonté, de l'expertise et des réseaux découlant du projet deKizner.

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6.0 Réponse de la direction et plan d'action

Tableau 3 : Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation

Réponse de la direction et plan d'action

Centre de responsabilité

Calendrier

Recommandation 1 :

L'approche de gestion du projet de Kizner doit être bien documentée et appliquée, le cas échéant, aux futurs projets de IGX et du MAECI.

Constatations connexes : 9, 10, 12, 13

D'accord. IGX/DAC continuera de documenter le projet de Kizner comme elle le fait actuellement et ce, jusqu'à ce qu'il soit terminé. À la fin de chacun des projets, un rapport final sur les leçons apprises sera préparé et transmis à IGX et aux groupes du MAECI concernés.

IGX

CMR : trois mois après la fin du programme de Kizner.

Rapport final sur les leçons apprises : trois mois après la fin de chacun des projets (réacteurs catalytiques, fours à métaux, chaînes de destruction des armes chimiques, financement de la Croix verte).

En se fondant sur les leçons apprises, le cadre de gestion du projet (CGP) de IGX sera mis à jour, si nécessaire.

IGX/DAC

Recommandation 2 :

IGX doit s'assurer, d'ici la fin du projet de Kizner, que les efforts continueront de porter sur la présentation de rapports officiels et officieux et les méthodes de communication, particulièrement à l'égard de l'état d'avancement des travaux de construction de l'IDAC.

Constatation connexe : 11

D'accord. Il est important de continuer à maintenir et à développer le réseau à l'intérieur du cadre de travail actuel pour assurer l'accès aux sources d'information officielles et officieuses. La tenue de réunions et la présentation de rapports de suivi à intervalles réguliers, les téléconférences avec les fonctionnaires russes et les partenaires, l'utilisation des voies diplomatiques et la coopération avec l'ambassade canadienne (MOSCOU) et l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC) permettront de le faire.

IGX/DAC

Pendant toute la durée du projet.

Recommandation 3 :

IGX doit examiner la possibilité d'adopter une stratégie et d'une approche plus officielles pour que IGX, le MAECI et le gouvernement du Canada puissent tirer parti de la bonne volonté, de l'expertise et des réseaux découlant du projet de Kizner.

Constatations connexes : 14, 15, 16

D'accord. Une stratégie écrite sera élaborée pour officialiser la présentation de rapports sur la DAC et de tirer profit du projet de Kizner, en collaboration avec la Direction générale géographique.

IGX/DAC

Deux mois après l'approbation de l'évaluation formative.

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Notes :

1 Les coûts estimatifs, excluant les salaires et les coûts opérationnels de IGX, totalisent 98 millions $ CDN; 40 millions serviront à acheter du matériel pour les chaînes de destruction des armes, 16,45 millions pour acheter des réacteurs catalytiques, 38 millions pour acheter des fours à métaux, environ 400 000 $ pour les services et l'appui du MD du Royaume-Uni, et 3,5 millions pour Teledyne Brown Engineering (TBE). Le total des coûts pourra varier en fonction des modifications de l'envergure du projet et des fluctuations des taux de change, puisque les accords sur les chaînes de destruction des armes sont évalués en roubles russes et que les ententes de service pour les pièces métalliques et le marché conclu avec Teledyne Brown Engineering sont évalués en USD.

2 Croix verte internationale (Green Cross International) est une organisation non gouvernementale (ONG) à vocation écologique qui prône la destruction sécuritaire et écologique des armes chimiques. Elle dirige un réseau de bureaux de sensibilisation du public en Russie, qui fournit des renseignements indépendants et objectifs à la population locale sur le programme russe de DAC. Pour appuyer l'IDAC de Kizner, le MAECI a fourni des fonds pour l'établissement et les opérations d'un bureau de sensibilisation de la Croix verte à Izhevsk (République d'Oudmourtie), à proximité du site de l'IDAC de Kizner.

3 Le résultat stratégique du MAECI « Programme international du Canada » est décrit ainsi : Le programme international du Canada est modelé sur les avantages et les bénéfices du Canada, conformément aux valeurs et aux intérêts du pays.

4 Pour chaque risque mentionné, le registre des risques d'IGX donne : l'énoncé du risque, un aperçu des conditions du risque, les conséquences possibles du risque sur le plan des coûts, de l'échéancier, de l'ampleur, de la sécurité et des préoccupations du public, les mesures d'atténuation, les responsables de la mise en oeuvre des mesures d'atténuation et les critères de risque.

5 La Politique sur l'évaluation du SCT fournit une définition de l'efficience et de l'économie. L'efficience est la mesure dans laquelle les ressources sont utilisées de manière à produire un plus grand niveau d'extrants avec le même niveau d'intrant, ou le même niveau d'extrant avec un plus faible niveau d'intrant. L'économie est définie ainsi : il y a économie lorsque le coût des ressources utilisées se rapproche de la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés.

6 Voir la note en bas de page 1 de la Section 1.1.

7 Voir la note en bas de page 1 à la section 1.1.

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-11-22