Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
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international.gc.ca

Évaluation sommative du fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti

Avril 2009

(Version PDF, 738 ko) *

Table des matières

Acronymes

ACDI
Agence canadienne de développement international
AF
Année financière
AMG
Autres ministères du gouvernement
APCC
Arrangement sur la police civile au Canada
APD
Aide publique au développement
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
ASQ
Allocation de service quotidienne
BCF
Direction des communications sur la politique étrangère et des communications ministérielles
BCP
Bureau du Conseil privé
CAN
Dollar canadien
CANADEM
Banque canadienne de ressources pour la démocratie et les droits de la personne
CCC
Corporation commerciale canadienne
CCE
Comité consultatif d'évaluation
CCI
Cadre de coopération intérimaire
CDPP
Cadre de programmation-pays
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CGRR/CRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats / Cadre de responsabilité axée sur les résultats
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
CICC
Centre d'information et de coordination conjointe
CIOPAZ
Centre de formation aux opérations de paix de l'armée brésilienne
CNDDR
Commission nationale pour le désarmement, la démobilisation et la réinsertion
CPP
Comité de planification des programmes
CR
Cadre de référence
DAP
Département de l'administration pénitentiaire
DCL
Direction des relations avec le Cabinet et le Parlement
DDR
Désarmement, démobilisation et réinsertion
DG
Directeur général
DOMP (NY)
Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies (New York)
DSE
Directives sur le service extérieur
DSNCRP
Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté (Poverty Reduction Strategy Paper [PRSP])
EGP
Groupe d'élaboration et de gestion de projets
EGR
Entente de gestion du rendement
EICSC
Entente internationale canadienne sur les services correctionnels
ERP
Employés recrutés sur place
ETP
Équivalent temps plein
É.-U.
États-Unis (d'Amérique)
FDF
Fonds pour le développement frontalier
FOH
Force opérationnelle Haïti
FPSM
Fonds pour la paix et la sécurité mondiales
GBP
Programme Glyn Berry pour la paix et la sécurité
GC
Gouvernement du Canada
GDH
Gouvernement d'Haïti
GRC
Gendarmerie royale du Canada
GRD
Gouvernement de la République dominicaine
GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (MAECI)
ICG
International Crisis Group
ICT
Direction de la criminalité internationale et du terrorisme
IFM
Secteur de la sécurité internationale au MAECI
ILX
Équipe de l'action contre les mines et des armes légères
IRC
Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix
IRD
Bureau du directeur général du Secrétariat du GTSR
IRH (/GHA)
Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence
IRP
Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix
ISM
Indemnité de subsistance en mission
IXS
Direction des services aux programmes
JLH
Direction du droit onusien, des droits de la personne et du droit économique
JUS
Direction générale des services juridiques
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada
MDN
Ministère de la Défense nationale du Canada
MDS
Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable
MHH
Direction des droits de la personne, de l'égalité des sexes, de la santé et des populations
MHS
Direction de la démocratie et des économies de guerre
MIH
Ministre de l'Intérieur d'Haïti
MINUSTAH
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti
OCDE-CAD
Organisation de coopération et de développement économiques - Comité d'aide au développement
OEA
Organisation des États américains
OIM
Organisation internationale pour les migrations
ONG
Organisation non gouvernementale
ONU
Organisation des Nations Unies
PADF
Fondation panaméricaine de développement
PGB
Programme Glyn Berry
PE
Protocole d'entente
PNE
Procédures normalisées d'exploitation
PNH
Police nationale d'Haïti
PNUD
Programme des Nations Unies pour le développement
POMSP
Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix
PPSM
Programme pour la paix et la sécurité mondiales
PRMNY
Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies à New York
PRNCE
Ambassade du Canada à Port-au-Prince
PSH
Programme de la sécurité humaine
RD
République dominicaine
RH
Ressources humaines
RLH
Direction d'Haïti
RVC
Réduction de la violence dans les communautés
SAB
Conseil consultatif du GTSR
SCC
Service correctionnel du Canada
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SDMGO
Ambassade du Canada en République dominicaine
SDMPI
Sous-direction des missions de paix internationales
S et E
Surveillance et évaluation
SMA
Sous-ministre adjoint
SMFH
Services financiers
SMPA
Analyse des programmes
SP
Sécurité publique Canada
TI
Technologie de l'information
UE
Union européenne
UNPOL
Police des Nations Unies
USAID
Agence américaine pour le développement international (United States Agency for International Development)
ZID
Bureau de l'inspecteur général
ZIE
Direction de l'évaluation

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Sommaire

Le présent rapport d'évaluation sommative expose les réalisations du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) en Haïti au moyen de l'évaluation des divers projets mis en oeuvre dans le cadre du FPSM depuis 2005, dans la perspective de leur apport à l'établissement des conditions favorisant la stabilité et le développement du pays. L'évaluation vise également à examiner dans quelle mesure les initiatives du FPSM se sont conjuguées aux efforts des autres ministères du gouvernement (AMG) du Canada, ainsi que des autres donateurs bilatéraux oeuvrant en Haïti. Les résultats, les leçons apprises et les recommandations découlant de cette évaluation visent à aider la direction dans l'administration du FPSM.

Le FPSM et le GTSR

Le FPSM a été créé en 2005 afin de combler un déficit financier au gouvernement du Canada (GC) en affectant des ressources au soutien d'activités qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des mandats confiés au ministère de la Défense nationale (MDN) ou à l'Agence canadienne de développement internationale (ACDI), mais dont la réalisation est nécessaire afin de répondre de manière opportune aux besoins des pays où une crise est appréhendée ou bien réelle. Plus particulièrement, l'objectif du FPSM est d'« assurer une intervention rapide et coordonnée dans les cas de crises internationales exigeant un plan et des mesures pangouvernementales efficaces, et favoriser la prévention des conflits et une réaction aux crises, qui soient cohérentes et efficaces, ainsi que les initiatives de stabilisation dans les États défaillants ou fragiles lorsque les intérêts du Canada sont en jeu ».

Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) est une unité administrative du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada (MAECI). Il est responsable de la capacité permanente de mettre en oeuvre les priorités de la politique canadienne dans les situations d'urgence, en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix au moyen d'une approche pangouvernementale. L'administration du FPSM relève du GTSR.

Contexte

Haïti est le pays le plus pauvre de l'hémisphère occidental et arrivait, en 2007-2008, au 146e rang parmi les 177 pays évalués selon l'Indice du développement humain de l'ONU. Après des décennies de dictature et d'instabilité, Haïti est en voie de reconstituer une gouvernance démocratique et de développer des capacités, un processus lent assujetti aux aléas d'un contexte difficile. La capacité institutionnelle souffre d'une carence généralisée : infrastructure législative désuète, infrastructure matérielle dilapidée, faiblesse de la capacité en ressources humaines et quasi-inexistence de systèmes de communication et de gestion informatisés, en plus d'une culture administrative fragmentée et inefficace. Dans ce contexte, la MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti) et la communauté internationale se sont donné pour tâche d'élaborer une stratégie de stabilisation et de reconstruction en Haïti.

Le Canada assume un rôle de premier plan dans les efforts internationaux déployés pour rétablir la sécurité et la stabilité en Haïti et instaurer des réformes à long terme. Dans l'hémisphère occidental, Haïti est le plus important bénéficiaire de l'Aide publique au développement (APD) du Canada, qui se classe au deuxième rang, derrière les États-Unis, parmi les plus importants pays donateurs en Haïti. L'aide canadienne en Haïti se manifeste sous diverses formes. Par exemple, le Canada a mobilisé un contingent de 520 soldats dans le cadre de la Force multilatérale intérimaire sous mandat de l'ONU en attendant le déploiement complet des forces de la MINUSTAH. Depuis 2004, le Canada a affecté des ressources militaires et policières à la MINUSTAH. Sous les auspices du Cadre de coopération intérimaire (CCI), le Canada a mis en oeuvre des programmes totalisant 300 millions de dollars canadiens à l'appui du développement d'Haïti, surtout par l'intermédiaire de l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

En juillet 2006, le GC a annoncé l'injection d'au moins 520 millions de dollars canadiens dans le soutien aux efforts de stabilisation, de reconstruction et de développement d'Haïti. En 2007, le Canada a accru son engagement à 555 millions de dollars sur une période de cinq ans, confirmant notamment les contributions dans le cadre de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) pour le déploiement d'effectifs à la MINUSTAH et du FPSM du MAECI durant l'exercice 2007-2008.

Le FPSM, dont la présence en Haïti remonte à l'exercice 2005, réalise 26 projets auxquels participent neuf organismes d'exécution dans quatre secteurs névralgiques : la sécurité communautaire, les services policiers, la réforme carcérale et la sécurité des frontières. La valeur de ces projets s'élève à 37 573 531 $.

Méthodologie

La présente évaluation a été réalisée à l'aide d'une grille établissant les questions à étudier, les sources de données et la méthode de collecte des données, conformément aux modalités du cadre de référence de l'évaluation. Les données ont été recueillies grâce à l'examen des documents, des entrevues menées auprès des divers intervenants et des groupes de discussion lors d'une mission sur le terrain en Haïti constituée de 32 personnes qui a eu lieu du 12 au 21 novembre 2008. Un échantillon de sept projets du FPSM, représentatifs de divers projets réalisés dans les quatre secteurs précités, a fait l'objet d'une inspection sur place. Tous les autres projets du FPSM ont fait l'objet d'un examen documentaire

Constations et conclusions

Pertinence

En tant que mécanisme d'intervention rapide destiné à répondre aux besoins des pays en crise, le FPSM est très pertinent et conforme aux principes d'intervention dans les États fragiles énoncés par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les programmes institués par le FPSM en Haïti appuient les priorités de la politique canadienne en matière d'affaires étrangères dans les Amériques et, plus particulièrement, en Haïti. Ces programmes sont aussi compatibles avec les priorités du gouvernement d'Haïti.

Succès

Bien qu'il reste du travail à faire afin d'améliorer certains éléments du programme, le FPSM a produit des résultats encourageants, malgré un contexte extrêmement difficile. Ces résultats ont été obtenus grâce, entre autres choses, à des approches novatrices et non traditionnelles. Dans le secteur carcéral, le FPSM aide le gouvernement d'Haïti à passer d'un système correctionnel strictement punitif à un système davantage axé sur la réadaptation et la dignité humaine.

Dans les secteurs des services policiers et de la sécurité communautaire, le FPSM a contribué à la modernisation de la police nationale d'Haïti (PNH) et à la mise en place de méthodes éprouvées au Brésil qui permettent de réduire la violence dans les quartiers urbains instables en Haïti, notamment en suscitant la participation des dirigeants communautaires et par l'intégration des services dans une approche de police communautaire. Dans le secteur de la sécurité des frontières, jadis négligé, le FPSM a permis de renforcer la capacité du gouvernement d'Haïti de surveiller ses frontières et a contribué à l'adoption d'une approche intégrée en matière de gestion frontalière.

Le FPSM a mis en oeuvre des projets de renforcement des capacités afin d'appuyer la viabilité à long terme de ses projets d'infrastructure, en attirant l'apport d'autres donateurs en vue d'investissements ultérieurs. Cependant, le GTSR ne s'est pas encore doté d'une stratégie globale de transition ou d'un mécanisme intégral de transition entre le FPSM et ses partenaires.

Efficience et rapport coût-efficacité

Dans l'ensemble, le FPSM a réalisé les activités prévues et atteint ses cibles à l'intérieur des budgets dans les quatre secteurs d'intervention. Les systèmes et les outils de planification stratégique du FPSM sont rigoureux à l'échelle du pays, mais ils gagneraient à être améliorés au niveau des secteurs d'intervention, à plus forte raison dans une perspective pangouvernementale. Bien que les mécanismes de coordination pangouvernementale du FPSM fonctionnent assez bien sur le plan des politiques, la coordination reste à parfaire sur le plan de l'établissement des programmes.

Malgré des améliorations apportées récemment au système de gestion financière et de gestion des données des programmes du GTSR, l'intégrité des données demeure vulnérable et les systèmes sont sous-utilisés, ce qui pose un risque quant à la gestion des projets et à la conservation de la mémoire institutionnelle.

Les outils de surveillance du rendement et de compte rendu des résultats du FPSM, tant à l'échelle des projets qu'à celle du pays, sont bien conçus, mais une mise à niveau s'impose. La décision du GTSR de dépêcher un représentant local du FPSM en Haïti a contribué grandement à la réussite du programme. Mais, étant donné l'ampleur des travaux entrepris, le FPSM souffre d'un manque d'effectifs, ce qui compromet le maintien de la qualité actuelle du programme et une surveillance efficace de son rendement.

Recommandations

Recommandation 1 :

Le GTSR doit réfléchir aux types de projets appropriés au mandat du FPSM à court et à moyen terme, en cherchant à optimiser le potentiel catalyseur de ses interventions. Dans cet esprit, le GTSR doit adapter davantage ses paramètres de mesure du rendement pour mieux rendre compte de cet aspect de ses interventions, élaborer et intégrer dans ses outils de planification des stratégies de transition susceptibles d'assurer la viabilité de ses interventions à plus long terme.

Le FPSM, conçu pour servir de mécanisme d'intervention rapide, a répondu avec succès aux besoins névralgiques de paix et de sécurité en Haïti, conformément aux pratiques exemplaires internationales en ce qui concerne les interventions dans un État fragile. Toutefois, certaines interrogations demeurent au sujet de la manière dont le modèle d'interventions à court terme et ponctuelles du FPSM s'inscrit dans un cadre de renforcement des capacités susceptible d'assurer leur viabilité à plus long terme. La résolution de cette problématique est particulièrement pertinente dans un pays comme Haïti, aux prises avec une crise persistante qui requiert des efforts à long terme.

Étant donné le mandat du FPSM (ou de tout programme de nature similaire), il conviendrait sans doute de mettre davantage l'accent sur le rôle habilitant de ses interventions et de leur effet potentiel de catalyseur, relativement à la sélection des projets et au compte rendu des résultats. Dans ce paradigme, la question de la transition ou de la dévolution du programme revêt une importance cruciale. Bien que le FPSM ait pu attirer d'autres donateurs dans la plupart des secteurs d'intervention, assurant ainsi une certaine forme de viabilité à ses interventions, il reste à parfaire un mécanisme de transition formel et efficace entre le FPSM et ses partenaires des autres ministères et organismes fédéraux, en particulier l'ACDI.

Recommandation 2 :

Le GTSR doit revoir ses besoins en personnel pour qu'ils correspondent mieux à l'envergure des attributions du portefeuille et aux exigences des initiatives actuelles et futures du programme.

Compte tenu de la complexité des enjeux dans ce pays, du nombre de projets et des contraintes liées à la sélection et à la supervision des projets, en plus des exigences découlant de l'affectation d'un agent responsable des politiques, la charge de travail du représentant du GTSR sur le terrain est considérable. Il en résulte que le représentant n'a pas été en mesure de consacrer tout le temps nécessaire pour assurer une surveillance efficace des projets et prévoir les problèmes en amont. Ainsi, le GTSR devrait revoir ses besoins en personnel sur place de façon à ce que les ressources correspondent mieux à l'envergure des attributions du portefeuille. De plus, il serait opportun de songer à accroître la capacité locale en matière d'approvisionnement et de gestion des contrats.

Recommandation 3 :

Le GTSR doit revoir et continuer à perfectionner ses systèmes de gestion financière et de gestion de l'information afin de renforcer la gérance du programme, la mémoire institutionnelle, la surveillance du rendement et le compte rendu des résultats.

Malgré les améliorations apportées aux systèmes existants, le GTSR se fie encore à des systèmes de gestion financière et de gestion de l'information qui n'ont pas été complètement adaptés aux particularités des interventions, ce qui représente un risque pour la gestion du programme et la conservation de la mémoire institutionnelle. Ce risque est aggravé par le recours inégal aux systèmes existants. Bien qu'aucun incident majeur n'ait été signalé, ces lacunes méritent d'être portées à l'attention de la direction.

Recommandation 4 :

Le GTSR doit prendre des mesures proactives afin de renforcer la coordination des initiatives des autres ministères et organismes du gouvernement du Canada au niveau des secteurs d'intervention, en particulier en matière de planification.

Malgré les mécanismes et les forums mis en place pour soutenir la coordination pangouvernementale, la planification de la concertation de ces interventions au niveau des secteurs en Haïti demeure plutôt inégale et ponctuelle. À mesure que les interventions du FPSM prennent de la maturité dans les secteurs choisis et que les défis liés à la cadence et à la transition émergent, le besoin d'assurer une participation plus active des autres ministères et organismes du GC dans la planification stratégique se fera davantage sentir afin de repérer les occasions propices à leurs interventions respectives et d'assurer la viabilité à plus long terme des interventions du FPSM.

Recommandation 5 :

Le GTSR doit réfléchir à la possibilité d'évaluer les besoins en matière de sécurité communautaire en Haïti afin de repérer les lacunes sur le plan de la sécurité et du développement en lien avec le soutien du FPSM.

La restauration de l'ordre public dans les nombreuses communautés urbaines instables d'Haïti dépendra, en dernier ressort, du succès des efforts destinés à réintégrer ces quartiers dans l'économie officielle et à hausser le niveau de vie de leurs habitants. Ces efforts sont axés sur le développement, ce qui ne relève pas du mandat du FPSM à proprement parler. Cependant, le FPSM a un rôle à jouer dans la sécurité communautaire, notamment par des interventions qui contribuent à créer un espace sécuritaire dans lequel le développement communautaire est possible. Il reste à savoir comment on peut créer un tel espace en l'absence temporaire d'une force policière conventionnelle. Cet enjeu mérite d'être exploré davantage en collaboration avec tous les intervenants (services de police, dirigeants communautaires, gouvernement d'Haïti, ONG, etc.) afin de déterminer comment le FPSM pourrait le mieux contribuer dans ce domaine d'intervention.

Recommandation 6 :

Le GTSR doit explorer la faisabilité de fournir une aide bilatérale directe aux services policiers et carcéraux du gouvernement d'Haïti afin de consolider le soutien qu'il fournit déjà à la MINUSTAH.

Bien que le soutien du FPSM aux services policiers et carcéraux dans le cadre de la MINUSTAH soit particulièrement apprécié, le Canada pourrait sans doute renforcer son influence en offrant une aide axée davantage sur son expertise particulière, notamment par des ententes d'aide bilatérale directe entre la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service correctionnel du Canada (SCC) et les services policiers et carcéraux en Haïti.

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1.0 Introduction

1.1 Contexte

Haïti est un des pays les plus pauvres de la planète et le plus pauvre de l'hémisphère occidental. Selon les plus récentes estimations sur la pauvreté fondées sur un recensement réalisé en 2001, plus de 50 % des Haïtiens vivent avec moins d'un dollar américain par jour, et les trois quarts (76 %) avec moins de 2 dollars américains par jour. Selon l'Indice du développement humain de l'ONU, Haïti arrive au 146e rang parmi 177 pays.

Haïti est un État fragile marqué par une longue histoire de cycles récurrents de violence et d'instabilité. Trente années consécutives de dictature brutale ont pris fin en 1986. Entre 1986 et 1991, le pays a été dirigé par des gouvernements intérimaires qui ont été nommés, élus frauduleusement ou issus de coups d'État. En 1987, la Constitution d'Haïti a été remplacée par une Constitution, votée démocratiquement, qui a écarté du pouvoir les duvaliéristes et les macoutes pendant une période de dix ans. Jean-Bertrand Aristide, un prête catholique populiste, a été élu président en 1991, mais il a été chassé du pouvoir par un coup d'État sanglant sept mois plus tard, en septembre 1991. M. Aristide est revenu en Haïti en octobre 1994, mais il a dû quitter la présidence en 2004. Entre février 2004 et février 2006, après plusieurs ajournements de l'assemblée législative, des élections présidentielles et législatives ont lieu, et René Préval a été élu président.

Chronologie des événements en Haïti durant la dernière décennie

Mai 2000 : Le parti Fanmi Lavalas et son chef Jean-Bertrand Aristide remportent les élections en mai 2000. Toutefois, les observateurs internationaux des élections estiment que le Conseil électoral provisoire d'Haïti a eu recours à une méthode inadéquate pour calculer les résultats dans le cas de huit sièges du Sénat. Malgré la dénonciation du processus électoral de l'opposition, M. Aristide est nommé président du pays. Des donateurs bilatéraux et multilatéraux suspendent leur aide jusqu'à la résolution du litige.

Février 2004 : Le gouvernement du parti Fanmi Lavalas tombe. Le mouvement d'opposition grandissant exige la démission de M. Aristide. Des troupes américaines et françaises s'installent en Haïti pour rétablir l'ordre dans le cadre de la Force multinationale intérimaire des Nations Unies.

Entre février 2004 et février 2006 : Un gouvernement intérimaire prend place, et une mission de maintien de la paix est déployée. Plusieurs milliers de militaires, en provenance surtout du Brésil et d'autres pays de la région membres de la MINUSTAH, arrivent au pays et s'installent principalement à Port-au-Prince.

Février 2006 : Des élections présidentielles et législatives sont tenues. Soutenu par des partisans du parti Fanmi Lavalas, René Préval est élu président. L'assermentation d'une nouvelle assemblée législative, d'un président et d'un premier ministre élus démocratiquement nourrit l'espoir que les conditions pourraient s'améliorer.

Décembre 2006 : Des problèmes sociaux refont surface, y compris la présence de gangs criminalisés et armés. Des interventions de grande envergure dans des bidonvilles (comme Cité Soleil et Bel-Air) amènent les chefs de gangs à s'enfuir.

Août 2007 : L'Organisation des Nations Unis (ONU) réitère son engagement à l'égard de la mission de maintien de la paix et demande le prolongement du mandat du contingent brésilien de 9000 soldats. La criminalité, le trafic de stupéfiants et la traite de personnes s'accentuent entre la République dominicaine et Haïti, et les crimes avec violence sont également en hausse.

Entre avril et juin 2008 : Après des mois durant lesquels les prix du pétrole et des denrées alimentaires n'ont cessé d'augmenter, des manifestations relatives à la hausse du coût de la vie éclatent à Port-au-Prince. Le Sénat vote en faveur de la démission du premier ministre, Jacques Édouard Alexis. Mme Michèle Pierre-Louis reçoit l'appui de la Chambre des députés et est nommée première ministre en juillet 2008.

Le processus de rétablissement d'un gouvernement démocratique est encore en cours. Après des décennies de dictature, Haïti reconstitue progressivement une gouvernance démocratique et développe des capacités. Mais le processus est lent en raison du contexte difficile dans lequel le pays a évolué et de l'émigration massive d'Haïtiens éduqués.

Le pays est confronté à des lacunes généralisées : infrastructure législative désuète, infrastructure matérielle dilapidée et faiblesse de la capacité en ressources humaines. En outre, les systèmes de communication et de gestion de l'information sont presque inexistants, et la culture administrative se caractérise par le clientélisme, un manque de délégation de pouvoirs, un degré élevé de fragmentation et une collaboration limitée. Dans ce contexte, la MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti) et la communauté internationale se sont donné pour tâche d'élaborer une stratégie de stabilisation et de reconstruction en Haïti.

1.2 Engagement du Canada en Haïti

Le Canada a établi des relations diplomatiques officielles avec Haïti, lorsqu'une mission permanente s'est établie à Port-au-Prince en 1954. Les liens du Canada avec Haïti sont nourris par la présence d'une importante diaspora haïtienne au Canada, dont 90 % des membres résident au Québec. Les gens du Québec et d'Haïti ont toujours partagé un attachement commun à la langue française qui a conduit à l'établissement d'échanges mutuels et de liens solides. Dans les faits, de l'argent, des marchandises et du matériel pédagogique sont souvent envoyés en Haïti. Au total, les envois d'argent de la diaspora haïtienne à travers le monde en Haïti s'élèvent à quelque 1,5 milliard de dollars américains. Cela représente la plus grande et la plus constante source d'aide reçue par Haïti, dépassant ainsi les contributions de tous les organismes internationaux réunis.

Haïti est un pays important stratégiquement pour le Canada, étant donné les liens géographiques, démographiques et historiques qui unissent les deux pays. La stratégie pour les Amériques du Canada, qui cherche à renforcer le rôle de leadership du Canada dans l'hémisphère occidental, requiert un engagement proactif à l'égard des Caraïbes afin de promouvoir la stabilité et de travailler avec des partenaires, comme les États-Unis, l'Union européenne (UE), le Mexique et d'autres pays de l'Amérique latine pour influencer la transition en Haïti. De manière plus particulière, la stratégie pour les Amériques considère Haïti comme un pays important dans la sécurité de la région, où l'approche pangouvernementale du Canada peut donner des résultats, en aidant Haïti à consolider les progrès en matière de sécurité et à favoriser l'atteinte des objectifs de développement à plus long terme.

Le Canada a assumé un rôle de premier plan dans ses efforts internationaux visant à rétablir la sécurité et la sécurité en Haïti, ainsi qu'à contribuer à une réforme à plus long terme. Dans l'hémisphère occidental, Haïti est le plus important bénéficiaire de l'Aide publique au développement (APD) du Canada, qui se classe au deuxième rang, derrière les États-Unis, parmi les plus importants pays donateurs en Haïti. L'aide canadienne en Haïti se manifeste sous diverses formes. Par exemple, en 2004, le Canada a mobilisé un contingent de 520 soldats dans le cadre de la Force multilatérale intérimaire sous mandat de l'ONU en attendant le déploiement complet des forces de la MINUSTAH. Depuis août 2004, le Canada a affecté des ressources militaires et policières à la MINUSTAH. Sous les auspices du Cadre de coopération intérimaire (CCI), le Canada a mis en oeuvre des programmes totalisant 300 millions de dollars canadiens à l'appui du développement d'Haïti, surtout par l'intermédiaire de l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

En juillet 2006, lors de la première conférence des pays donateurs depuis l'élection du président René Préval, le GC a annoncé l'injection d'au moins 520 millions de dollars canadiens (dont 485 millions de dollars par l'intermédiaire de l'ACDI sur une période de cinq ans) à l'appui des efforts de stabilisation, de reconstruction et de développement d'Haïti. En 2007, à l'occasion d'une visite du premier ministre du Canada en Haïti, le Canada a accru son engagement à 555 millions de dollars sur une période de cinq ans, confirmant notamment les contributions dans le cadre de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) pour le déploiement d'effectifs à la MINUSTAH et du FPSM du MAECI durant l'exercice 2007-2008.1

L'engagement du Canada en Haïti vise également à bâtir de solides partenariats avec d'autres intervenants clés dans l'hémisphère. Par exemple, le Canada s'associe avec le Brésil et l'Argentine dans des projets de développement trilatéraux en Haïti, plus exactement des projets axés sur l'immunisation, ainsi que la sécurité et le développement communautaire avec le Brésil, et des projets d'agriculture avec l'Argentine. À ce jour, neuf pays de l'Amérique latine ont envoyé des troupes dans le cadre de la MINUSTAH. La Colombie, la Grenade, le Salvador et la Jamaïque ont, pour leur part, fourni des agents de police. Dans le contexte du Processus de Heiligendamm du G8, le Brésil et le Canada codirigent un processus visant à tirer des leçons de la coopération canado-brésilienne dans des initiatives de paix et de sécurité en Haïti.

1.3 Profil du FPSM et du GTSR

1.3.1 FPSM

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) a été créé en mai 2005 afin de combler un déficit financier au gouvernement du Canada (GC) en affectant des ressources au soutien d'activités qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des mandats confiés au ministère de la Défense nationale (MDN) ou à l'Agence canadienne de développement internationale (ACDI), mais dont la réalisation est nécessaire afin de répondre de manière opportune aux besoins des pays où une crise est appréhendée ou bien réelle. Plus particulièrement, l'objectif du FPSM est d'« assurer une intervention rapide et coordonnée dans les cas de crises internationales exigeant un plan et des mesures pangouvernementales efficaces et favoriser la prévention des conflits et une réaction aux crises, qui soient cohérentes et efficaces, ainsi que les initiatives de stabilisation dans les États défaillants ou fragiles lorsque les intérêts du Canada sont en jeu »2 Le FPSM comprend les trois sous-programmes suivants :

  • Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP) : Le POMSP soutient la capacité mondiale de mener des opérations de paix, particulièrement en Afrique, par le truchement du renforcement des capacités à moyen terme pour des opérations intégrées de paix impliquant des forces militaires, policières et civiles. Le programme marque la contribution du Canada à l'initiative des opérations mondiales de soutien de la paix lancée par le G8 et réitérée par le premier ministre et ses homologues aux sommets de Saint-Pétersbourg et d'Heiligendamn.
  • Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) : Le PPSM a pour objectif d'appuyer des interventions rapides, cohérentes et efficaces visant à faire face aux défis en matière de paix et de sécurité des États fragiles, y compris les initiatives de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation. Le PPSM a pour priorité de stabiliser les situations de crise à grande échelle et de rétablir la sécurité pour les populations locales, tout en maintenant une capacité analytique permettant d'offrir des services d'experts-conseils sur la prévention de conflits et l'alerte rapide.
  • Programme Glyn Berry (PGB) :3 Le PGB a pour objectif d'appuyer les priorités de la politique étrangère canadienne en ce qui concerne la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit partout dans le monde, en assumant un leadership diplomatique, la défense des politiques, le renforcement des mécanismes multilatéraux, le renforcement des capacités canadiennes et des initiatives particulières dans des pays ciblés.

1.3.2 GTSR

Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) est une unité administrative du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada (MAECI). Il est responsable de la capacité permanente de mettre en oeuvre les priorités de la politique canadienne dans les situations d'urgence, en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix au moyen d'une approche pangouvernementale. Le mandat du GTSR est le suivant :

  • assurer la cohérence pangouvernementale de l'élaboration des politiques et des initiatives intégrées de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise et de stabilisation concernant les États fragiles;
  • planifier et exécuter des initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crise, de protection civile et de stabilisation dans les situations d'États fragiles ou défaillants lorsque les intérêts du Canada sont en jeu; et
  • dans un contexte pangouvernemental, gérer le FPSM et ses trois sous-programmes.

1.3.3 Structure organisationnelle, rôles et responsabilités du GTSR

La structure organisationnelle du GTSR est décrite à la Pièce 1.1. Le GTSR est composé d'un Conseil consultatif (SAB) et d'un Secrétariat qui regroupe divers sous-groupes. Les responsabilités de ces organismes sont décrites sommairement ci-dessous.

Pièce 1.1 Structure organisationnelle du GTSR

Structure organisationnelle du GTSR

Conseil consultatif du GTSR

Le Conseil consultatif (SAB) du GTSR est un organe interministériel d'échange de renseignements présidé par le directeur général du Secrétariat. Il comprend des hauts fonctionnaires (principalement des directeurs généraux de partout au gouvernement) provenant du MAECI, de l'ACDI, du MDN et des autres ministères, organismes et sociétés d'État fédéraux compétents, dont les responsabilités et les capacités concernent la stabilisation, la reconstruction, la consolidation de la paix et la gestion des crises internationales (y compris Sécurité Publique Canada (SP), le Bureau du Conseil privé (BCP)/FDP, le ministère de la Justice Canada et d'autres, au besoin). Les responsabilités particulières du SAB sont les suivantes :

  • établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation à l'égard des États fragiles et des urgences complexes, selon le cadre de travail de chaque autorité de ministère;
  • effectuer des évaluations périodiques (annuelles ou plus fréquentes) des progrès réalisés relativement aux jalons et aux stratégies de retrait définis dans des stratégies intégrées particulières de pays, avec la possibilité d'une réaffectation de ressources selon le rythme des événements et les occasions présentées par les crises et les priorités concurrentes;
  • échanger des renseignements sur les activités liées aux programmes afin d'assurer leur complémentarité et d'éviter les chevauchements, tout en encourageant la formation de groupes de travail de pays au niveau opérationnel, au besoin.

Le Conseil consultatif fournit au secrétariat (à IRD en particulier) des renseignements sur les autres programmes et priorités du gouvernement et lui offre la possibilité de coordonner l'intervention du Canada lors de catastrophes naturelles et d'urgences complexes, de même que la possibilité de procéder à l'échange de conseils et à la mise à profit des expériences respectives entre les représentants des ministères et des organismes participants. Il s'agit d'un mécanisme de politique étrangère visant à harmoniser les priorités géographiques et thématiques du GC pour les États fragiles et à assurer la cohérence de l'affectation des ressources aux programmes autres que ceux du FPSM.

Secrétariat du GTSR

Le Secrétariat du GTSR assume la responsabilité globale de la gestion du FPSM. Établi en septembre 2005, il a rassemblé et renforcé les capacités ministérielles déjà en place dans les autres directions du MAECI pour gérer les fonds consacrés à la paix et à la sécurité, élaborer et exécuter des plans et des initiatives de prévention des conflits et de consolidation de la paix par pays, coordonner des opérations de soutien de la paix et les interventions liées à la politique humanitaire et en cas de crise. Un directeur général, qui relève directement du sous-ministre adjoint (SMA), Sécurité internationale du MAECI, dirige le Secrétariat.

Le Secrétariat est composé d'un Bureau administratif (IRD), dirigé par un directeur principal, et de quatre groupes de politique et de programmation qui sont responsables de l'identification, de l'approbation, du suivi, de la gestion et de l'évaluation des projets individuels du FPSM (dont chacun est mené par un directeur). Le Bureau administratif et les quatre groupes sont décrits ci-dessous.

Bureau administratif (IRD)

IRD est responsable de la gestion stratégique et de la gestion des politiques du GTSR, ainsi que de la gestion globale des programmes du FPSM. IRD offre des services d'experts-conseils en programmation et en gestion de projets aux groupes thématiques. Il est toujours disponible afin d'assurer une capacité d'appoint pour la programmation continue. Les membres du personnel financier d'IRD vérifient les budgets présentés dans les demandes et fournissent au Secrétariat du GTSR des comptes rendus financiers récapitulatifs sur chaque sous-programme. De plus, IRD oriente et gère les relations du GTSR avec les principales institutions partenaires et, en particulier, les Nations Unies (NU).

Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC)

IRC assure le leadership politique et opérationnel du GTSR relativement à l'élaboration d'approches pangouvernementales cohérentes en matière de prévention des conflits et de consolidation de la paix (la gouvernance, le renforcement des capacités des États, le développement démocratique et les droits de la personne) dans les États fragiles et ceux qui sont déjà en crise. Il établit une solide capacité canadienne de médiation des conflits qui surviennent à l'intérieur des États ou entre eux. Ce groupe fournit constamment aux hauts fonctionnaires du gouvernement des évaluations des risques de conflits et de crises pour une alerte rapide.

Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH)

IRH a la responsabilité d'élaborer, de mettre en oeuvre et de coordonner les politiques à l'échelle du GC sur les affaires humanitaires internationales et le développement des interventions canadiennes lors des crises humanitaires dues à des situations de conflit (c.-à-d. les urgences complexes) et aux catastrophes naturelles.

Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP)

IRP est responsable des politiques et des pratiques exemplaires du Canada en matière d'opérations de paix, de la réforme du secteur de la sécurité et de la gestion de l'engagement du Canada à l'égard du maintien de la paix assuré par une police internationale. Ce groupe est également responsable de la planification et de la mise en oeuvre de l'engagement du Canada à l'égard des opérations intégrées de paix. Il s'élargit et se réduit selon les besoins, en participant aux forces opérationnelles et aux groupes de travail à l'échelle de la Direction générale.

Équipe de l'action contre les mines et des armes légères (ILX)

ILX est responsable de la gestion du programme du MAECI à l'appui de la promotion, de l'universalisation et de la mise en oeuvre intégrale de la Convention d'Ottawa sur l'interdiction des mines terrestres antipersonnel. Cette équipe offre des services d'orientation pour l'ensemble des programmes intergouvernementaux. Elle est également responsable de la coordination des efforts du Canada visant à atténuer la menace posée par la prolifération et l'emploi abusif des armes légères.

Comités de révision du GTSR

Le GTSR a établi deux comités, à savoir le Comité de planification des programmes (au niveau du directeur général) et le Groupe sur la gestion et l'élaboration des projets (au niveau opérationnel) pour aider à la gestion du FPSM, comme il est décrit ci-dessous.

  • Comité de la planification des programmes (CPP) : Ce comité est présidé par le directeur général ou le directeur principal du GTSR, et ses membres se réunissent au besoin pour examiner les documents de conception liés aux politiques des programmes et à des projets particuliers (généralement, les projets évalués à 500 000 $ ou plus, ceux qui correspondent aux engagements du GC et ceux qui rehaussent l'image du GC). Ce comité assure l'orientation générale de la planification de ces initiatives. Le Comité regroupe les directeurs généraux géographiques et thématiques compétents du MAECI et les directeurs du GTSR, s'il y a lieu. Les responsables de programmes compétents du GTSR présentent des exposés. Le secrétariat du CPP se trouve dans les locaux d'IRD et relève directement du directeur général (DG) du GTSR.
  • Groupe sur la gestion et l'élaboration des projets (GGEP) : Le directeur principal du GTSR préside ce groupe. À titre d'organe consultatif, le GGEP s'efforce de tenir une réunion chaque semaine pour examiner les propositions reçues, faire des recommandations à l'égard des possibilités de financement à envisager et soulever des questions techniques sur la programmation du FPSM dans son ensemble. Le GGEP a pour but premier d'effectuer l'examen technique de toutes les propositions du FPSM. Ce groupe comprend des représentants de toutes les unités du GTSR et des directions générales fonctionnelles et géographiques, ainsi que des experts en attribution des marchés de services, en services juridiques et financiers, au besoin. Le secrétariat du CGEP loge également dans les locaux d'IRD.

Autres directions du MAECI qui soutiennent le GTSR

Parmi les autres directions du MAECI qui appuient le GTSR, mentionnons les groupes de travail ou les comités de travail sur les pays, la Direction des services aux programmes (IXS), les Services financiers (SMFH), l'Analyse des programmes (SMPA), la Direction des services juridiques - Justice (JUS), la Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement (MDS), les Services de passation de marchés (SPPG), le Bureau de l'administration du secteur (IAM) et la Direction des communications sur la politique étrangère et des communications ministérielles (BCF), et la Direction des relations avec le Cabinet et le Parlement (DCL).

Autres directions à l'extérieur du GTSR qui appuient le FPSM

Certaines directions à l'extérieur du GTSR peuvent appuyer le FPSM à l'échelle des programmes, dont les suivantes : la Direction de la démocratie et des économies de guerre (MHS), la Direction de la criminalité internationale et du terrorisme (ICT), la direction des droits de la personne, de l'égalité entre les sexes, de la santé et des populations (MHH) et la Section du droit onusien, des droits de la personne et du droit humanitaire (JLH).

Enveloppes de programmation du FPSM

Les sous-programmes du FPSM sont divisés en unités. Chaque unité est assignée à un groupe particulier ou à une direction ayant la responsabilité d'administrer son enveloppe de programmation annuelle.4 Comme il est décrit ci-dessous, Haïti est une enveloppe de programmation coordonnée par IRC.

1.3.4 Rôles et responsabilités en Haïti

GTSR

Les rôles et les responsabilités des intervenants principaux participant à l'administration du FPSM en Haïti sont décrits ci-dessous.

SAB : Comme il a été dit précédemment, le SAB a la responsabilité d'établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation à l'égard des États fragiles, comme Haïti.

IRC : Haïti constitue une enveloppe de programmation, distincte à l'intérieur du GTSR, assignée à IRC qui a la responsabilité de coordonner les programmes du GTSR en Haïti, notamment de fournir une analyse stratégique et une orientation politique en matière de consolidation de la paix, de prévention des conflits, de stabilisation postérieure aux conflits conformément à des documents stratégiques ou à des concepts périodiques relatifs à des priorités thématiques ou géographiques.

Le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) est responsable du cycle complet de gestion des projets, conformément aux conditions générales du Conseil du Trésor pour le GTSR. Toutes les décisions finales concernant la préparation et la soumission des propositions au moyen du processus officiel d'approbation du FPSM sont prises par IRC, après avoir consulté intensément les intervenants ministériels concernés et avoir tenu compte de leurs recommandations. Parmi ces intervenants, mentionnons IRP, la Force opérationnelle Haïti (FOH), l'ambassade du Canada à Port-au-Prince (PRNCE), le Comité directeur sur Haïti et des groupes de travail interministériels.5

IRP : Le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) est responsable des politiques et des pratiques exemplaires du Canada en matière d'opérations de paix, de la réforme du secteur de la sécurité et de la gestion de l'engagement du Canada à l'égard du maintien de la paix assuré par une police internationale, comme la contribution du Canada à la MINUSTAH. IRP soutient IRC dans l'élaboration de documents stratégiques, dont des documents de conception sur les pays où le GTSR est actif, et gère les projets connexes en fonction de l'orientation globale d'IRC.6

Représentant du GTSR à Port-au-Prince : Le représentant du GTSR à Port-au-Prince a la responsabilité de repérer les partenaires et les projets possibles et de les recommander à IRC et à IRP, en plus de fournir des commentaires sur les priorités des programmes et des projets à des fins de financement. Ce délégué travaille dans les bureaux de la section politique de l'ambassade canadienne. Il répond de ses fonctions à l'ambassade du Canada à Port-au-Prince (PRNCE) et relève directement du conseiller politique et du chef de section d'IRC - conseiller pour les Amériques. Cependant, la plupart de ses relations quotidiennes avec l'administration centrale du MAECI passent par IRC.

Le Bureau géographique

Le Bureau géographique a la responsabilité des relations bilatérales du Canada avec des pays étrangers. Les rôles et les responsabilités des organismes du Bureau géographique relatives à Haïti sont décrits ci-dessous.

Force opérationnelle Haïti (FOH) : La FOH est responsable de l'ensemble des relations bilatérales du Canada avec Haïti, plus particulièrement de l'élaboration de la stratégie pangouvernementale du Canada pour Haïti. La FOH fournit des conseils à IRC et à IRP sur le cadre stratégique global de l'engagement du Canada en Haïti. Ces conseils incluent des recommandations sur les régions thématiques et géographiques en ce qui concerne les programmes de prévention des conflits, de maintien de la paix, de soutien à la paix et de consolidation de la paix.7

Ambassade du Canada à Port-au-Prince (PRNCE) : L'ambassade du Canada à Port-au-Prince a le mandat de gérer et d'orienter les relations bilatérales du Canada avec Haïti sur place. Elle fournit des rapports détaillés et une expertise sur les questions relatives à la politique et à la sécurité en fonction des priorités du Canada. L'ambassade assume aussi un rôle de soutien aux ONG actives en Haïti.

Organismes de coordination interministérielle

Il existe des organismes de coordination interministérielle particuliers à Haïti. Les rôles et les responsabilités de ces organismes sont décrits brièvement ci-dessous.

Comité des sous-ministres : Le Comité des sous-ministres, composé des sous-ministres du MAECI et de l'ACDI, s'assure de la conformité des conditions générales d'un protocole d'entente (PE) interministériel entre le MAECI et l'ACDI, en établissant clairement les rôles et les responsabilités entre les deux entités gouvernementales par rapport aux programmes mis en place dans des États fragiles, comme Haïti.

Comité directeur sur Haïti : Le Comité directeur en Haïti est un organisme interministériel coprésidé par le directeur général (Amérique latine et Antilles) du MAECI et l'ACDI. Il est composé de représentants du GTSR, du MDN, de la GRC, des ONG et d'autres organisations, le cas échéant. Le Comité directeur sur Haïti fonctionne à la manière d'un forum pour le partage d'informations entre les intervenants du GC et en tant que mécanisme de coordination interministérielle qui réagit aux problèmes, à mesure qu'ils surviennent.

Groupes de travail interministériels : Trois groupes de travail interministériels appuient le Comité directeur sur Haïti et le GTSR : le Groupe de travail sur la sécurité en Haïti, qui est présidé par IRC; le Groupe de travail sur la gouvernance, qui est présidé par l'ACDI; et le Groupe de travail sur les communications, qui est présidé par IRC et la FOH. Ensemble, ces groupes de travail constituent une tribune d'échange au niveau opérationnel de renseignements et d'analyses à l'intention d'intervenants ministériels et extra-ministériels.

Autres ministères ou organismes fédéraux

Trois autres ministères ou organismes clés du gouvernement du Canada (ACDI, GRC et SCC) collaborent étroitement avec le MAECI sur les questions liées au FPSM en Haïti.

ACDI : L'ACDI a pour mandat de promouvoir le développement durable et de fournir une aide humanitaire afin de réduire la pauvreté dans les pays les plus pauvres. Son succès est mesuré selon les progrès réalisés dans l'atteinte des buts en matière de développement du bien-être économique, du développement social, de la durabilité de l'environnement et de la gouvernance (y compris la liberté et la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit, la justice et des institutions gouvernementales responsables). L'ACDI est responsable de diriger l'aide opérationnelle canadienne sur le plan humanitaire en cas de catastrophe causée par la nature et l'être humain. L'ACDI travaille principalement au développement social et économique à long terme et au renforcement des institutions. Les politiques et la programmation en matière de développement dans le cadre d'une politique étrangère canadienne cohérente relèvent également de l'ACDI.

GRC : La Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) de la Gendarmerie royale du Canada déploie des policiers canadiens dans des pays menacés ou affectés par des conflits ou dans des États fragiles. Ces personnes fournissent de la formation et une expertise policière qui contribuent à promouvoir la paix internationale et la sécurité et à accroître la stabilité sociale. La décision de déployer des policiers canadiens est prise dans le cadre de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC), un partenariat entre le MAECI, Sécurité publique Canada et l'ACDI.

SCC : Le Service correctionnel du Canada, en tant que composante du système de justice pénale et dans la reconnaissance de la primauté du droit, contribue à la sécurité publique en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant sur eux un contrôle raisonnable, sûr, sécuritaire et humain.8 Le SCC est un partenaire de plus en plus actif du FPSM, puisque le FPSM s'engage plus intensément dans des activités de soutien à la primauté du droit, à la justice et à la réforme pénale. Le SCC déploie des experts en services correctionnels à la MINUSTAH avec le soutien du FPSM.

D'autres ministères et organismes fédéraux, comme l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), le MDN et Justice Canada, sont également présents en Haïti.

1.4 Aperçu du FPSM en Haïti

L'engagement du FPSM en Haïti a débuté durant l'exercice 2005-2006 et a évolué progressivement. Il comprend maintenant 26 projets, auxquels participent neuf organismes d'exécution dans quatre secteurs névralgiques : la sécurité communautaire, les services policiers, la réforme carcérale et la sécurité des frontières. La valeur de ces projets s'élève à 37 573 531 dollars.9 La liste complète des projets est fournie à l'Annexe II. Durant la période examinée, 24 833 048 dollars avaient été versés.

Créé en mai 2005, le FPSM a fonctionné en vertu des conditions générales de l'ancien Programme de la sécurité humaine (PSH) jusqu'en octobre 2006, au moment où le FPSM a obtenu ses propres conditions générales. Les conditions générales du PSH a eu des répercussions importantes sur le GTSR durant ces 16 premiers mois du FPSM. L'obligation d'obtenir l'approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) pour tous les projets supérieurs à 500 000 dollars canadiens, assortie de la nécessité de renouveler son autorisation de financement à la fin de chaque année financière, a limité la capacité du GTSR de soutenir tous les projets, sauf les petits projets de courte durée.

Par ailleurs, des retards dans les approbations du SCT ont eu pour effet de réduire le calendrier de la programmation (il a fallu aussi peu que six mois pour mettre au point le concept, l'approuver et le mettre en oeuvre) et de concentrer les dépenses dans les deux derniers trimestres de l'année financière. Bien que la plupart des projets examinés lors de l'évaluation sommative aient été mis en oeuvre après octobre 2006, les conditions générales du PSH ont eu des répercussions sur la planification des programmes et le choix des projets durant l'exercice 2006-2007.

La Stratégie par pays et le document de conception de l'enveloppe de programmation pour Haïti du FPSM établissent le bien-fondé de la politique relative à l'engagement du Canada en Haïti. Dans la Stratégie par pays du GC10, les trois priorités suivantes sont établies : 1) renforcer la sécurité; 2) améliorer la gouvernance; et 3) réduire la pauvreté. Lors d'une visite en Haïti en février 2008, le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international a réitéré l'engagement du Canada de défendre la réforme du système de sécurité en Haïti en mettant l'accent sur la réforme des services policiers et des services frontaliers.

La Stratégie par pays du MAECI en 2008 et la stratégie pangouvernementale d'une durée de cinq ans en Haïti, exposée dans le document intitulé Haiti: A challenge befitting Canadian Leadership and Interests, sont axées sur l'engagement du Canada visant à soutenir les réformes policière et carcérale, ainsi qu'à promouvoir une réforme du système de sécurité et le rétablissement de la primauté du droit en Haïti. La stratégie canadienne en Haïti est mise en oeuvre au moyen d'une approche pangouvernementale coordonnée par le Comité directeur en Haïti, qui est composé de représentants des divers ministères et organismes qui participent aux efforts déployés en Haïti.11

Le document de conception de l'enveloppe de programmation pour Haïti du FPSM en 2008-2009 énumère trois objectifs primordiaux : 1) accroître la sécurité (en réduisant l'insécurité dans les communautés); 2) rétablir la primauté du droit (en développant la capacité des institutions); et 3) réduire les facteurs régionaux d'instabilité en augmentant la capacité d'Haïti de gérer ses propres frontières terrestres et maritimes. Avec ses divers projets dans les secteurs de la sécurité communautaire, des services policiers, de la réforme carcérale et de la sécurité des frontières, le FSPM est le mécanisme de financement principal du Canada en ce qui a trait à la sécurité en Haïti.

Au moyen de ses programmes, le GTSR travaille en partenariat avec les ONG à soutenir l'expertise pangouvernementale afin de maximiser la valeur ajoutée de la contribution du Canada en Haïti. Par exemple, en collaboration avec la GRC et par le truchement de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC), le GTSR augmente le déploiement d'agents de police à la MINUSTAH pour aider à rétablir la sécurité et promouvoir les principales réformes en matière de sécurité. Le GTSR a conclu un accord similaire avec le SCC qui facilite le déploiement d'agents de correction.

Le GTSR travaille aussi étroitement avec d'autres membres de la communauté internationale (le G10, composé de toutes les grandes organisations bilatérales et multilatérales qui fournissent de l'aide au gouvernement d'Haïti), pour s'assurer que toutes les activités qu'il finance soutiennent avec succès les efforts globaux de stabilisation en Haïti. En 2007, un représentant du GTSR a été déployé sur place pour gérer le portefeuille croissant d'activités dans les quatre secteurs précités. Depuis novembre 2008, le GTSR est l'intervenant clé à la Table sectorielle sur les frontières créée par la communauté internationale dans le cadre de l'architecture d'aide du G10. À ce titre, le GTSR coordonne les efforts de tous les pays donateurs dans le secteur de la gestion des frontières.

1.5 But et objectifs de l'évaluation

Le but de l'évaluation sommative est de rendre compte des réalisations du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) en Haïti relativement à l'établissement des conditions susceptibles de favoriser la stabilité et le développement dans le pays, au moyen de l'évaluation des différents projets mis en oeuvre depuis 2005. Cette évaluation sommative examine aussi dans quelle mesure les initiatives du FPSM ont contribué aux efforts déployés par d'autres ministères et organismes du gouvernement du Canada et par d'autres donateurs bilatéraux présents en Haïti.

L'évaluation vise les objectifs suivants :

  • Examiner les progrès accomplis et les résultats atteints par rapport aux objectifs et aux résultats escomptés, tout en notant les changements survenus durant la période étudiée.
  • Examiner la participation du Canada à des mécanismes de coordination internationale, bilatérale et sectorielle, y compris les ONG locales et internationales actives en Haïti.
  • Évaluer la pertinence de la contribution du Canada à la sécurité, à la stabilisation, au développement et à l'aide humanitaire en Haïti, par le truchement du FPSM.
  • Déterminer si des systèmes appropriés de gestion, de présentation de rapports, de surveillance et d'évaluation sont mis en place pour soutenir la prestation et l'administration opportunes et efficaces des ressources canadiennes engagées en Haïti, et déterminer si des mécanismes efficaces de rétroaction sont mis en place pour soutenir l'élaboration rapide des politiques et la prise de décisions.
  • Établir l'approche pangouvernementale du Canada en Haïti adoptée par le FPSM pour examiner dans quelle mesure elle est conforme aux priorités canadiennes, internationales et haïtiennes.
  • Tirer des leçons à partir des programmes financés dans le cadre du FPSM en Haïti, notamment en évaluant la pertinence des approches utilisées pour les mettre en oeuvre, et à partir des mécanismes efficaces mis en place par la communauté internationale en matière d'intervention d'urgence, de prévention des conflits, de consolidation de la paix et de la stabilisation postérieure aux conflits.
  • Examiner dans quelle mesure le FPSM a démontré une réceptivité à l'égard du contexte local et des changements qui surviennent en Haïti et comment les mécanismes de rétroaction du FPSM assurent la mise en place de mesures opportunes et appropriées sur le terrain (au niveau des politiques, des sommes injectées et des programmes).

On s'attend à ce que les résultats, les leçons apprises et les recommandations qui découleront de cette évaluation sommative contribuent à la gestion et à l'administration du FPSM.

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2.0 Méthodologie

Le cadre de référence de l'évaluation sommative est constitué de questions clés qui ont été adaptées dans la grille d'évaluation ayant servi d'outil d'orientation pour la préparation des entrevues et des groupes de discussion.

2.1 Échantillonnage de projets

Pour présenter un aperçu exact des programmes du FPSM en Haïti, l'équipe d'évaluation a examiné tous les projets financés, achevés et en cours, depuis 2006. En consultation avec l'ambassade du Canada à Port-au-Prince, l'équipe a choisi sept projets (voir la Pièce 2.2 ci-dessous) aux fins d'une inspection sur place à partir des critères suivants : secteur visé, budget alloué, niveau de progression du projet (fondé sur le versement) et organisme d'exécution. Les autres projets du GTSR ont fait l'objet d'un examen documentaire.

Pièce 2.1 : Projets examinés durant la mission sur le terrain12

Tableau 1 : Projets examinés durant la mission sur le terrain
SecteurNoNom du projetBudget allouéVersementOrganisme d'exécution
Sécurité des frontières40016Renforcement des capacités dans la gestion des migrations2 472 705 $TerminéOrganisation internationale pour les migrations (OIM)
40043Restauration du poste frontalier de Malpasse498 831 $ContinuOrganisation internationale pour les migrations (OIM)
Réforme carcérale40017Remise en état de la prison de Cap-Haïtien (phase 1)89 230 $TerminéFondation panaméricaine de développement (PADF)
06-219Déploiement de 4 agents du SCC à la MINUSTAH568 667 $TerminéCANADEM
Sécurité communautaire07-048Sécurité de la communauté de Bel-Air440 305 $ContinuViva Rio (ONG brésilienne)
Services policiers07-249Déploiement de la police civile canadienne à la MINUSTAH3 224 130 $ContinuCANADEM
07-249Remise en état de l'École nationale de police3 262 790 $TerminéOrganisation internationale pour les migrations (OIM)

2.2 Collecte et analyse des données

Les données ont été recueillies grâce à l'examen des documents, des entrevues menées auprès des divers intervenants et des groupes de discussion lors d'une mission sur le terrain en Haïti constituée de 32 personnes qui a eu lieu du 12 au 21 novembre 2008.

Les données recueillies, que ce soit dans des textes structurés (documents) ou dans des textes non structurés (notes d'entrevues et de groupes de discussion), ont été agrégées et résumées afin d'établir les tendances émergentes. L'analyse du contenu a servi à examiner les documents, qui ont constitué un ensemble important de données aux fins de l'étude. La plupart des documents ont été extraits à Ottawa, mais d'autres documents l'ont été en Haïti.

Au Canada, 17 entrevues ont été menées auprès de représentants du MAECI (IRC, IRP, IRD, ZIE), d'ONG, de l'ACDI, du MDN, du ministère de la Justice, du SCC, de la GRC, du BCP et de Santé publique Canada. Les membres de l'équipe d'évaluation ont aussi interviewé des représentants de CANADEM et ont assisté à une séance de compte rendu réunissant des policiers retraités qui revenaient d'Haïti après un séjour de neuf mois. L'équipe d'évaluation a également assisté à la réunion du Comité directeur sur Haïti, qui a eu lieu le 19 novembre 2008, de même qu'à la réunion du Groupe de travail sur la sécurité en Haïti, qui a été tenue en décembre 2008.

L'aspect le plus important du processus de collecte de données a été la mission en Haïti. Bien que la majeure partie de la mission se soit déroulée à Port-au-Prince, l'équipe d'évaluation a mené des entrevues parallèles à Cap-Haïtien et dans le quartier de Bel-Air, à Port-au-Prince, au poste frontalier de Malpasse et à l'École nationale de police. En Haïti, l'équipe d'évaluation a interviewé des représentants de l'ambassade canadienne, de divers organismes du gouvernement haïtien, de la MINUSTAH, de la société civile, d'organismes bénéficiaires de projets et d'autres pays donateurs bilatéraux.

Finalement, afin d'explorer plus en profondeur les répercussions des projets du FPSM, l'équipe d'évaluation a mené d'autres entrevues avec des groupes de discussion : un groupe constitué de trois agents d'immigration à Cap-Haïtien; deux petits groupes officieux composés de gardiens de prison, de douaniers et d'agents de police; et un groupe composé de 11 dirigeants communautaires de Bel-Air. Des discussions non officielles ont également eu lieu avec deux résidents locaux, près du poste frontalier de Malpasse.

2.3 Limites inhérentes à la collecte des données

Lors de la planification de l'évaluation sommative, l'équipe d'évaluation a constaté deux difficultés inhérentes à l'évaluation des activités de consolidation de la paix et de prévention des conflits : 1) le contexte conflictuel en Haïti, qui peut entraver la collecte de données dans certaines zones; et 2) le cadre stratégique qui évolue rapidement au pays et qui peut influer sur la capacité des évaluateurs de rencontrer certains intervenants. À cela s'ajoute l'absence de données de base dans chacun des quatre secteurs examinés. Les limites auxquelles l'équipe d'évaluation a été confrontée ont été la difficulté d'obtenir des documents pertinents, la difficulté de recueillir des données sur le rendement de qualité variée et de différents niveaux d'exhaustivité, la difficulté de planifier des rencontres avec certains interlocuteurs, ainsi que le temps limité qui a empêché l'équipe d'évaluation d'effectuer des visites sur le terrain de divers projets importants du FPSM.

2.4 Structure du rapport

Le présent rapport d'évaluation sommative est composé de sept chapitres. Après les chapitres 1 et 2 d'introduction, le chapitre 3 examine la pertinence du FPSM, notamment à l'égard des priorités du GC et de la communauté internationale. Le chapitre 4 donne un aperçu de certaines réalisations marquantes du FPSM en Haïti. Le chapitre 5 porte sur l'efficience et le rapport coût-efficacité des systèmes et des structures de gestion du FPSM. La chapitre 6 présente une évaluation détaillée des programmes du FPSM dans ses quatre secteurs d'intervention, soit la sécurité communautaire, les services policiers, la réforme carcérale et la sécurité des frontières, en fonction des critères d'évaluation de la pertinence, des résultats, de l'efficience et du rapport coût-efficacité. Enfin, le chapitre 7 présente les conclusions et les recommandations de l'équipe d'évaluation.

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3.0 Pertinence du FPSM

3.1 Aperçu

La pertinence fait référence à la capacité d'un programme de répondre à des besoins et d'obtenir le soutien de ses intervenants prioritaires. Elle examine également dans quelle mesure les objectifs 1) sont compatibles avec les priorités globales et les exigences des bénéficiaires; et 2) demeurent valables au fil du temps, malgré les changements qui surviennent.

Les constatations présentées dans les prochaines sections découlent des questions au sujet de la pertinence posées dans le cadre de référence et la grille d'évaluation.

3.2 Pertinence à l'égard des priorités du Canada

Constatation 1 :

Le FPSM est pertinent à l'égard des priorités du MAECI et complète ses autres activités.

La pertinence et la complémentarité du FPSM par rapport aux autres activités du MAECI sont indéniables. Le GTSR s'assure que les programmes sont complets, qu'ils sont fondés sur une expertise et qu'ils appuient les autres priorités de la politique étrangère canadienne, comme la bonne gouvernance, la réduction de la pauvreté, l'égalité entre les sexes, la protection et la promotion des droits de la personne et la sécurité humaine dans les villes. Le GTSR y parvient en consultant de nombreuses directions du MAECI, dont les suivantes : IRP (opérations de maintien de la paix, services policiers et services correctionnels); la Force opérationnelle Haïti (relations bilatérales et communications), ICT (crime organisé et traite de personnes); ILX (armes légères); IRH/GHA (gestion des risques liés aux catastrophes naturelles); MHS (sécurité communautaire en rapport avec les gangs de jeunes et la violence urbaine), GHH (Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme); GDS (conformité avec la Loi canadienne sur la protection de l'environnement); PRMNY (soutien diplomatique aux priorités du Canada par rapport aux Nations Unies, y compris le PNUD); PRNCE (relations bilatérales et soutien aux aspects des programmes du GTSR sur le terrain); et SDMGO (questions relatives à Hispaniola).

Constatation 2 :

Le FPSM est pertinent à l'égard des priorités du Canada en Haïti et dans la région.

Les programmes du FPSM sont particulièrement pertinents à l'égard de la Stratégie par pays du Canada pour Haïti. Les objectifs et les résultats escomptés, soulignés dans le document Country Strategy 2008-2009, incluent les suivants : une force policière, un système correctionnel et un système judiciaire plus efficaces et professionnels; le déploiement de policiers canadiens à l'appui de la MINUSTAH; et un soutien à la réforme de la police nationale haïtienne (voir la section 6.1.3).

Comme nous le verrons à la section 6.1.3., le FPSM est aussi pertinent à l'égard de la stratégie pour les Amériques du Canada, qui cherche à renforcer le rôle de leadership du Canada dans l'hémisphère occidental et qui requiert un engagement proactif dans les Caraïbes afin de promouvoir la stabilité et de travailler avec des partenaires comme les États-Unis, le Mexique et l'Union européenne pour influencer la transition en Haïti.

Constatation 3 :

Le FPSM est pertinent à l'égard du Canada, puisque la stabilité et la paix en Haïti ont des effets directs sur la sécurité publique au Canada.

Le FPSM renforce les relations que le Canada entretient avec Haïti depuis le milieu des années 1950. Il est pertinent à l'égard du Canada, puisque la situation en Haïti a une incidence sur la sécurité au Canada. En effet, le Canada est la terre d'accueil d'une bonne partie de la diaspora haïtienne, qui fournit une aide importante à Haïti et qui s'exprime en son nom. Comme divers représentants du gouvernement du Canada l'ont mentionné, la stabilité et la paix en Haïti ont des effets directs sur la sécurité publique au Canada, en particulier en ce qui concerne le blanchiment d'argent, le trafic de stupéfiants et la traite de personnes (voir la section 6.1.3).

3.3 Pertinence à l'égard d'Haïti

Constatation 4 :

Le FPSM est compatible avec les priorités du gouvernement d'Haïti et répond à des besoins clairement établis en Haïti.

Le Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2008-2010 [DSNCRP], qui constitue la première stratégie élaborée par le gouvernement d'Haïti depuis l'élection de René Préval à la présidence, établit les priorités du gouvernement haïtien selon trois piliers :

  • Pilier 1 : Les vecteurs de croissance : l'agriculture et le développement rural; le tourisme; les infrastructures; la science, la technologie et l'innovation; l'intégration économique régionale et le développement
  • Pilier 2 : Développement humain - Priorité aux services sociaux de base
  • Pilier 3 : Gouvernance démocratique - Priorité à la justice et à la sécurité

Bien que ce document soit présentement à l'étude et que des modifications puissent y être apportées, on constate en lisant la version originale qu'il existe des liens solides entre les projets financés par le FPSM et le troisième pilier du DSNCRP, qui accorde une priorité à la justice et à la sécurité.

Les décisions relatives aux programmes du GTSR ont été influencées par une évaluation objective des besoins en matière de sécurité en Haïti, à la suite de l'établissement des zones de vulnérabilité dans les infrastructures de sécurité. Le GTSR a déployé des efforts considérables pour s'assurer que ses interventions dans les secteurs de la réforme carcérale, de la sécurité des frontières, des services policiers et de la sécurité communautaire sont compatibles avec les priorités du gouvernement d'Haïti et axées sur le renforcement des capacités afin de relever les défis auxquels le pays est confronté.

Par exemple, il y a eu certains gains au cours des deux dernières années en ce qui concerne la réduction de la violence et l'amélioration de la sécurité en Haïti. Les personnes interviewées ont souligné le besoin de renforcer ces gains. Les entrevues menées auprès de représentants du gouvernement haïtien et de l'ambassade du Canada à Port-au-Prince révèlent que, bien que l'accent ait été mis sur le maintien de la sécurité pour des raisons évidentes, il est important d'adopter une approche globale relativement à la primauté du droit, en s'intéressant particulièrement à la justice, à la situation dans les prisons, à la réforme des services policiers, au désarmement, à la démobilisation et à la réinsertion.

Dans le secteur des services policiers, le Plan de réforme de la police nationale (2007) du gouvernement haïtien établit trois grands objectifs, à savoir la professionnalisation des ressources humaines, le renforcement des capacités opérationnelles et le renforcement des capacités institutionnelles de la police nationale. Le FPSM soutient la formation des agents de la police nationale et des agents de correction, notamment en apportant son aide à l'École nationale de police et en contribuant à l'amélioration des infrastructures de commande et de contrôle. Selon les personnes interviewées, ces initiatives sont une réponse très valable aux besoins d'Haïti.

Le gouvernement d'Haïti envisage d'étendre la police nationale sur tout le territoire pour améliorer les relations entre la police et la population, établir une police communautaire et créer des partenariats entre la police nationale et les intervenants en sécurité publique, la société civile, les communautés locales, les représentants élus et la population. Le GTSR a été un interlocuteur clé du gouvernement haïtien en ce qui a trait au concept de police communautaire dans le cadre d'un de ses projets avec l'ONG brésilienne Viva Rio.

Dans le secteur de la sécurité des frontières, les projets financés par le FPSM répondent à des besoins établis par le gouvernement haïtien. Le GTSR a été utile pour faciliter l'élaboration par le gouvernement d'Haïti d'une stratégie de gestion de ses frontières, qui a considéré dès le départ les principaux postes le long de la frontière de la République dominicaine comme des infrastructures prioritaires. En appuyant la construction de postes frontaliers à Malpasse et Belladère, le GTSR répond clairement à de tels besoins.

Constatation 5 :

Les intervenants en Haïti apprécient la capacité du FPSM de répondre rapidement aux besoins établis.

Les intervenants en Haïti apprécient la capacité du FPSM de mobiliser et de fournir des ressources rapidement. Selon divers représentants du gouvernement haïtien, cette caractéristique permet à leur gouvernement de démontrer des résultats rapides, ce qui est essentiel pour obtenir la confiance de la population. Le poste frontalier de Malpasse, qui a été restauré en peu de temps en réponse à des demandes locales, illustre de manière éloquente la capacité du FPSM de réagir rapidement.

On peut en dire autant des cellules de prison à Cap-Haïtien et de l'École nationale de police, qui sont des preuves concrètes aux yeux du public et des partenaires internationaux que des choses sont faites pour relever les défis en matière d'application de la loi au pays.

Le FPSM est également considéré comme une source de financement qui soutient des secteurs où d'autres donateurs ont toujours été réticents à l'idée d'intervenir. Dans les secteurs de la réforme carcérale et de la sécurité des frontières, par exemple, le FPSM s'est donné une niche qui ne cesse de s'affermir.

Constatation 6 :

Les projets du FPSM ciblent des régions géographiques et des segments de population en Haïti qui ont été établis comme des priorités afin d'améliorer la sécurité.

La sécurité en Haïti étant un des principaux buts du gouvernement haïtien et de la MINUSTAH, les projets financés par le FPSM couvrent des parties de territoire et des segments de population considérés comme essentiels à la sécurité du pays, principalement dans les prisons, les zones frontalières et les communautés où les niveaux de violence sont élevés.

Alors que la capacité de la police de procéder à des arrestations augmente et que la pénurie de juges s'accentue, la population des prisons s'accroît et les conditions carcérales se détériorent. Pour ces raisons, les projets du FPSM ciblent aussi la population carcérale (en améliorant les installations) et la capacité des agents de correction (en leur offrant une formation). Dans le secteur de la sécurité des frontières, un domaine d'intérêt pour le gouvernement haïtien, le FPSM cible les agents d'immigration afin d'accroître leurs capacités au poste frontalier de Malpasse, qui est la plus importante porte d'entrée en Haïti depuis la République dominicaine, et à d'autres postes frontaliers. La sécurité des frontières est importante pour assurer le commerce et l'immigration, mais également cruciale pour contrer la vente d'armes, le trafic de stupéfiants et la traite de personnes.

Les régions où le FPSM déploie ses activités en Haïti sont surtout celles où l'on trouve des prisons et des agents de correction (par exemple, Cap-Haïtien, Hinche et Carrefour), des postes frontaliers (par exemple, Malpasse et Belladère) et des communautés, comme Cité Soleil et Bel-Air, où la sécurité communautaire est un problème crucial.

3.4 Pertinence à l'égard de la communauté internationale, des pratiques exemplaires et des autres intervenants

Constatation 7 :

Les approches du FPSM sont alignées sur les pratiques exemplaires de l'OCDE pour l'engagement international dans les États fragiles et divers principes d'efficacité de l'aide.

Le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE-CAD) a établi les Principes pour l'engagement international dans les États fragiles, qui sont devenus une norme internationale de pratique exemplaire en matière de programmes mis en oeuvre dans des États fragiles. Bien que les dix principes soient pertinents (voir l'encadré ci-contre), il existe des principes clés que le GTSR a fait siens et qui méritent une attention particulière :

  • Principes 1 et 7 (prendre le contexte comme point de départ et s'aligner sur les priorités locales) - Le point de départ de chaque projet du GTSR et du FPSM est d'amorcer des discussions avec l'organisme approprié du gouvernement haïtien et de soutenir les priorités globales de la MINUSTAH.
  • Principe 9 (agir vite) - Le GTSR a été apprécié par tous les intervenants parce qu'il agit rapidement et que, généralement, il s'assure que tous les donateurs, y compris lui-même et l'ACDI, réalisent les étapes subséquentes.
  • Principe 8 (s'accorder sur des mécanismes de coordination) - Par l'intermédiaire de son représentant à Port-au-Prince, le GTSR a grandement contribué à la coordination des donateurs, un des principes de l'efficacité de l'aide. Le représentant du GTSR a joué un rôle utile dans la création du Groupe de travail sur la gestion frontalière, un organisme qui agit en tant que table sectorielle pour la coordination des donateurs et la réforme policière dans le cadre de la gestion frontalière. En reconnaissance de son rôle clé dans la constitution de ce forum et de son leadership dans le secteur, le GTSR s'est vu confier la présidence du groupe de travail.13 Le représentant du GTSR participe également aux groupes de travail dans les secteurs de la réforme carcérale, des services policiers et de la sécurité communautaire. Des réunions ponctuelles avec les membres de la MINUSTAH et d'autres donateurs sont tenues également pour assurer un échange d'informations et une coordination de manière permanente.

Les dix principes de l'OCDE pour l'engagement international dans les États fragiles

1) Prendre le contexte comme point de départ; 2) Ne pas nuire; 3) Faire du renforcement de l'État l'objectif fondamental; 4) Accorder la priorité à la prévention; 5) Reconnaître qu'il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement; 6) Promouvoir la non-discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus; 7) S'aligner sur les priorités locales d'une manière différente selon le contexte; 8) S'accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l'action des acteurs internationaux; 9) Agir vite… mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite; 10) Éviter de créer des poches d'exclusion (« orphelins de l'aide »).

Constatation 8 :

Les programmes du FPSM mobilisent les membres de la communauté internationale et complètent les interventions des autres intervenants.

En Haïti, le GTSR travaille étroitement avec d'autres membres de la communauté internationale pour s'assurer que leurs efforts concertés contribuent à la stabilisation du pays. Par exemple :

  • Le GTSR et le FPSM travaillent avec le G10, composé des grandes organisations bilatérales et internationales qui fournissent de l'aide au gouvernement haïtien, afin que toutes les activités qu'ils financent soutiennent avec succès les efforts de stabilisation déployés en Haïti.
  • Les efforts déployés par le GTSR et le FPSM pour rétablir l'infrastructure policière dans le département du Sud ont conduit à l'élaboration d'un modèle qui implique la mobilisation des autres intervenants internationaux dans l'ensemble du pays. Par exemple, l'Espagne affirmera sa présence dans le département du Sud-Est; les États-Unis seront présents à Artibonite et dans le Nord-Ouest; l'Allemagne sera active dans le Nord, etc. (Voir la section 7.1.3.)
  • La restauration par le FPSM de l'École nationale de police lui a fourni l'occasion de travailler étroitement avec les États-Unis, qui ont financé la remise en état d'autres parties du campus (voir la section 7.1.4).
  • Le GTSR, l'Agence américaine pour le développement international (USAID) et la Section des narcotiques de l'ambassade des États-Unis ont collaboré dans les secteurs des services policiers et de la réforme carcérale (voir la section 7.1.4).

3.5 Pertinence à l'égard de la stratégie pangouvernementale du Canada

Constatation 9 :

Le FPSM est efficace pour promouvoir la mobilisation pangouvernementale du Canada sur le plan des politiques, mais il l'est moins au chapitre de la coordination et de la planification.

Le FPSM est conçu pour fonctionner en tant qu'outil pour soutenir la mobilisation pangouvernementale canadienne dans les États fragiles. Au moyen de ses programmes, le FPSM travaille en partenariat avec d'autres ministères et organismes du GC en appuyant leur expertise afin de maximiser la valeur ajoutée de la contribution du Canada en Haïti. Il y parvient en fournissant des ressources auxquelles les ONG peuvent avoir accès au moyen de mécanismes comme l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC), de même que dans le cadre des projets (voir la section 6.5 sur la mobilisation des ressources). Comme il a été mentionné à la section 3.2.2, le GTSR travaille de concert avec divers autres ministères et organismes fédéraux (notamment la GRC et le SCC) pour fournir l'expertise canadienne à la MINUSTAH et aux organismes de l'ONU.

En collaboration avec le Bureau géographique, le GTSR assume aussi un rôle important de coordination, en particulier avec l'ACDI, conformément à un cadre de coopération. Les priorités des programmes de l'ACDI en Haïti sont axées sur des objectifs à moyen et long termes dans les domaines de la gouvernance (y compris la justice et la réforme du système de sécurité) et de l'accès aux services de base (y compris la santé et l'infrastructure). Par ailleurs, le GTSR répond à des besoins à plus court terme, en fournissant un soutien catalytique pangouvernemental aux priorités les plus urgentes par la mise en place de programmes ciblés dans des secteurs particuliers. Bien que l'équipe d'évaluation ait constaté que le chevauchement des efforts a été largement évité (voir la section 6.3), et que divers secteurs d'intervention, comme l'examen approfondi et l'attestation des agents de police ou la restauration des prisons, ont été recommandés par l'ACDI, le cadre de coopération doit encore être peaufiné.

Comme nous le verrons à la section 6.3, les mécanismes mis en place afin de soutenir le travail de coordination pangouvernementale sont efficaces au niveau des politiques. Toutefois, ils ne sont pas parvenus à promouvoir des programmes harmonisés, surtout en raison des mandats, des priorités et des cycles de planification variés des autres ministères et organismes du GC.

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4.0 Réalisations globales du FPSM

4.1 Introduction

Bien que les résultats des projets soient abordés plus en détail au chapitre 5, il convient de noter certaines réalisations du FPSM au niveau des programmes. Le chapitre 4 examine la contribution du FPSM aux changements dans les paradigmes, ainsi que ses réalisations dans les programmes de développement des capacités.

4.2 Contribution aux changements dans les paradigmes du développement

Constatation 10 :

Le FPSM contribue à un changement de philosophie dans le secteur carcéral.

Dans le système de justice pénale, la sanction et la réadaptation sont deux des quatre objectifs reconnus, les deux autres étant la dissuasion et la neutralisation. En Haïti, pays qui a été dirigé par des juntes militaires durant la majeure partie de son histoire depuis son indépendance en 1804, la sanction a été le principal objectif poursuivi avec les criminels. Malheureusement, en raison des nombreux problèmes auxquels le système correctionnel est confronté en Haïti (par exemple, le manque d'espace dans les prisons et le système judiciaire inefficace et corrompu), les personnes déclarées coupables et les individus qui attendent de subir un procès partagent souvent les mêmes cellules. En somme, les individus potentiellement innocents et les individus coupables d'une infraction mineure sont traités de la même manière que les criminels endurcis. En outre, la culture locale tend à privilégier la sanction au lieu de la réadaptation. Les populations locales considèrent les prisonniers comme des personnes indésirables qui ne devraient bénéficier d'aucun traitement particulier leur permettant de réintégrer une vie normale.

Des projets financés par le FPSM ont cherché à appuyer le passage d'une approche strictement punitive en matière de services correctionnels à une approche qui mette davantage l'accent sur la réadaptation en tant que moyen de réduire le récidivisme. Le FPSM y est parvenu de deux façons. Premièrement, en mettant en oeuvre des projets d'infrastructure, il a démontré que les prisonniers doivent avoir l'occasion de conserver leur dignité aux niveaux de la sécurité, de l'hygiène et de la nutrition (par exemple, le projet à la prison de Cap-Haïtien a permis de leur offrir plus d'espace et des toilettes) et de se développer (par exemple, la phase 2 du projet à la prison de Cap-Haïtien inclut des aires récréatives et éducatives). Deuxièmement, au moyen de ses projets de développement des capacités tels que la formation et le mentorat des agents de corrections, le FPSM offre aux employés des services correctionnels (qui disposaient jusqu'alors seulement du modèle axé sur la sanction) d'autres façons d'entretenir des rapports avec les prisonniers et leurs familles. Au moment de l'évaluation sommative, le GTSR était sur le point d'approuver la construction d'une prison de 750 détenus près de Port-au-Prince, dont l'objectif est de réduire les pressions exercées sur le pénitencier national déjà surpeuplé.

Constatation 11 :

Le FPSM contribue à l'adoption d'un modèle de services intégrés pour la gestion frontalière.

Partout dans le monde, la gestion frontalière délaisse l'approche traditionnelle, qui implique la présence de nombreuses organisations travaillant indépendamment l'une de l'autre (approche souvent appelée « modèle de cloisonnement administratif »), pour adopter une approche qui intègre toutes les organisations responsables de la sécurité des frontières, des douanes et de l'immigration. On reconnaît de plus en plus que ces fonctions sont interdépendantes et que le modèle de cloisonnement administratif ne permet pas la synergie, ne tire pas avantage de la technologie de l'information et ne favorise nullement la normalisation des pratiques exemplaires. Les politiques nationales qui intègrent et modernisent les fonctions frontalières sont essentielles à la croissance et au développement. Elles ont démontré qu'elles réduisent les coûts, augmentent l'efficacité, améliorent la sécurité et facilitent les échanges commerciaux.

Le gouvernement d'Haïti apprécie le soutien du FPSM à l'intégration de ses services frontaliers. Il a annoncé l'établissement d'un conseil national pour la coordination et l'intégration des frontières (un conseil ministériel présidé par la première ministre) qui inclura toutes les organisations qui travaillent aux frontières, comme la police nationale, les autorités portuaires nationales, les autorités aéroportuaires nationales, l'administration générale des douanes, de même que des représentants des autorités de l'immigration, de l'agriculture, de la santé publique et des transports. Le GTSR, qui a facilité les travaux du Groupe de travail sur les frontières, a encouragé l'intégration pangouvernementale en Haïti. Les projets du FPSM appuient un passage graduel vers une gestion frontalière intégrée en Haïti, mais ils devront faire plus à mesure que le gouvernement d'Haïti ira de l'avant afin d'assurer la sécurité de ses frontières terrestres et maritimes.

Constatation 12 :

Le FPSM contribue à l'élaboration de modèles de services policiers.

La sécurité communautaire est devenue un enjeu crucial en Haïti, en particulier dans des quartiers de Port-au-Prince comme Cité Soleil et Bel-Air, reconnus pour leur criminalité et leur violence en raison des conditions sociales et économiques désespérées qui y règnent. Cette situation menace la stabilité du pays dans son ensemble. Bien que l'approche militaire en matière d'application de la loi ait réussi à rétablir un semblant d'ordre dans ces communautés, on reconnaît de plus en plus que cette approche aliène la population, se révèle contreproductive et devrait être remplacée par une approche de police civile plus conventionnelle. Mais les forces policières nationales en Haïti en sont à leurs premiers balbutiements. Il est généralement admis qu'il faudra encore du temps à la police nationale d'Haïti (PNH) pour pouvoir exercer pleinement son autorité dans les nombreuses communautés agitées. Entre-temps, une approche différente est nécessaire pour favoriser la sécurité communautaire. En partenariat avec Viva Rio, une ONG brésilienne, le FPSM a mis en place avec succès une approche qui incorpore les services à la communauté et les programmes de développement. Les résultats sont prometteurs au point où Son Excellence la très honorable Michaelle Jean, gouverneure générale du Canada, en a fait mention lors de sa visite en Haïti, en janvier 2009.

Constatation 13 :

La coopération canado-brésilienne en matière de paix a produit des résultats encourageants.

Le MAECI et l'ACDI ont démontré un leadership dans leur soutien à la coopération Sud-Sud et aux possibilités de coopération triangulaire avec Haïti et le Brésil. L'occasion pour le Canada d'assumer ce rôle de leadership a été offerte lors du 33e Sommet du G8, lors de l'annonce du Processus de Heiligendamm qui améliorera la coopération entre les pays du G8 et cinq pays émergents, dont le Brésil. Le Canada a démontré un leadership régional grâce à de nombreux efforts bilatéraux et multilatéraux positifs qui sont fortement liés à la stratégie du Canada dans la région et aux priorités axées sur les Amériques. Étant donné l'importance de la stratégie pour les Amériques du Canada, Haïti est perçue comme une occasion de s'engager à l'égard de l'Amérique latine, comme il est mentionné dans le document stratégique intitulé Haiti: A Challenge Befitting Canadian Leadership and Interests (février 2008) :

« Voici une occasion pour le Canada de réaliser des projets de coopération trilatérale qui renforceront nos relations avec des pays clés dans les Amériques, comme le Brésil, le Chili, l'Argentine et le Mexique, et qui favoriseront leur engagement à l'égard d'Haïti, de même que la présence à plus long terme de la communauté internationale dans ce pays. »14 [traduction libre]

Tous les efforts déployés pour tirer avantage des possibilités de levier régional, tout en reconnaissant les intérêts régionaux pour la stabilisation et la prospérité en Haïti, illustrent une pratique exemplaire mondiale à l'appui des États fragiles, selon laquelle, dans chaque État fragile, le succès a plus de chances de se produire s'il est lié à des solutions organiques, à un renforcement des capacités et au soutien des intervenants régionaux.

Dans le rapport de FRIDE (Fundacion de Relaciones Internacionales y Dialogo Exterior) financé par le FPSM, les initiatives Sud-Sud, en particulier le soutien au projet de sécurité communautaire de Viva Rio, soulignent les possibilités, pour le Brésil, de fournir des pratiques exemplaires et des leçons retenues en s'attaquant à des problèmes de violence dans les communautés et de gestion de gangs semblables à ceux qui touchent de nombreuses communautés haïtiennes. Explorer des modèles communautaires efficaces de renforcement de la paix et de la sécurité, tout en abordant d'autres domaines clés de développement, aiderait à faire progresser les objectifs du FPSM de manière durable. Le Canada pourrait avoir des occasions de diriger des processus de dialogue coopératif dans le cadre plus large de son engagement en Amérique latine pour assurer la sécurité dans la région. La stabilité et le développement subséquent en Haïti favoriseraient une plus grande sécurité régionale qui bénéficierait à tous les pays de l'hémisphère Sud. Un engagement triangulaire accru pourrait être exploré par le FPSM et l'ACDI (dans le cas de stratégies mixtes ou de programmes complémentaires) par le truchement de l'Unité spéciale du PNUD pour la coopération Sud-Sud.

4.3 Réalisations dans le développement des capacités institutionnelles

Constatation 14 :

Le FPSM contribue à une réforme durable du secteur des services policiers et à la capacité de la police nationale d'Haïti (PNH).

Les projets d'infrastructure policière soutenus par le FPSM ont comblé des lacunes importantes dans la PNH en permettant la remise en état et l'agrandissement de l'École nationale de police (qui peut accueillir maintenant jusqu'à 1 000 recrues par année), de même que la restauration de 14 commissariats de police dans le département du Sud. Bien que le soutien à l'Inspection générale des services ait accusé certains retards, on prévoit que le nouvel édifice sera achevé et équipé à la fin de 2009.

Le projet de l'École nationale de police, mis en oeuvre par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), a remis en état les baraques des étudiants, des salles de classe et d'autres installations (buanderie, coin à manger, salle d'haltérophilie), en plus de construire et d'équiper six nouvelles baraques, une cafétéria et une cuisine. Le projet a également permis l'installation de nouveaux réservoirs d'eau et des égouts, ainsi que la construction d'une nouvelle route d'accès. La mise à niveau des installations a accru non seulement la capacité de l'école, mais également l'estime de soi et la motivation des agents, ainsi que la crédibilité de la police.

Le projet dans le département du Sud, mis en oeuvre par le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS), a permis de restaurer 14 commissariats de police et de fournir de l'équipement, du matériel de technologie de l'information et des fournitures de bureau à 21 commissariats de police. Le projet, qui devait prendre fin en juin 2008, a été achevé en novembre 2008.

Constatation 15 :

Le FPSM contribue à la sécurité communautaire et à la stabilité en appuyant Viva Rio.

Les programmes de formation en maintien de la paix offerts par Viva Rio à la police haïtienne ont apporté une stabilité dans la communauté urbaine démunie de Bel-Air par la mise en application d'une approche élaborée au Brésil pendant une période de dix ans et axée sur la police communautaire.

Viva Rio a contribué à la médiation d'accords de paix parmi des bandes de jeunes rivales, en plus de fournir des mesures d'encouragement et des récompenses pour le maintien de la paix dans des communautés au moyen de bourses d'études à 300 enfants, jeunes et dirigeants communautaires. Viva Rio a établi un solide réseau d'organisations gouvernementales et non gouvernementales concernées par la sécurité et le développement dans la région, y compris le gouvernement d'Haïti et le commandement du contingent brésilien de la MINUSTAH à Bel-Air.

La violence à Bel-Air a été réduite considérablement grâce à l'application de la loi, à des mesures d'encouragement et des plans de développement. Cette approche, qui s'accompagne d'un manuel de formation, d'une vidéo et d'exercices de simulation (tous traduits en plusieurs langues), peut être partagée avec d'autres missions de maintien de la paix et les troupes des pays contributeurs afin d'accroître leur capacité de faire affaire avec des personnes et des institutions dans des communautés à risque élevé.

Constatation 16 :

Le FPSM contribue à la capacité du gouvernement d'Haïti de contrôler ses frontières.

Les interventions du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières, qui avaient été conçues pour combler des lacunes au chapitre des capacités (par exemple, les installations frontalières, l'équipement, la formation, la législation sur l'immigration et la traite de personnes), contribuent de manière tangible à améliorer la sécurité et les services le long des frontières en Haïti, et ont aidé à poser les jalons de la restauration de postes frontaliers et d'un développement futur. Toutes ces initiatives sont grandement appréciées par les intervenants, y compris les hauts fonctionnaires du gouvernement haïtien, les responsables des organismes d'exécution, les donateurs bilatéraux actifs dans le secteur, les agents d'immigration et la communauté dans son ensemble.

Le GTSR a été un catalyseur dans le secteur de la sécurité des frontières en suscitant un intérêt et en attirant des ressources. Il a su démontrer un leadership en faisant pression pour que le mandat de la MINUSTAH soit élargi de manière à inclure les frontières, en particulier l'élaboration d'un plan de gestion intégrée des frontières, et en assumant la présidence du Groupe de travail sur la gestion frontalière, composé maintenant de quatre donateurs bilatéraux. Néanmoins, il faudra des années pour restaurer les postes frontaliers et sécuriser les localités frontalières. L'atteinte des résultats à moyen terme dépendra de nombreux facteurs qui échappent au contrôle d'un seul projet ou d'un seul donateur, dont les suivants : l'infrastructure (électricité, distribution de l'eau et égouts, routes, équipement de télécommunications et de transport); un cadre législatif et institutionnel susceptible d'encourager, voire d'imposer la coopération interministérielle; et la coordination des donateurs. Quoique la création du Groupe de travail sur la gestion frontalière soit positive, il sera difficile pour les donateurs d'harmoniser leurs programmes sans une stratégie pluriannuelle en matière de développement des frontières, que l'International Crisis Group (ICG) considère comme une nécessité urgente. En tant que première étape des discussions du groupe de travail, la MINUSTAH aide Haïti à élaborer un plan de gestion frontalière comme fondement d'une stratégie de développement pluriannuelle.

Constatation 17 :

Le FPSM contribue à la capacité du gouvernement d'Haïti d'administrer ses prisons conformément aux normes internationales.

Les projets d'infrastructure du FPSM dans le secteur de la réforme carcérale ont atteint leurs résultats. Les autorités haïtiennes et les bénéficiaires sont très satisfaits des extrants et de l'approche préconisée, dont le principe fondamental est que les prisonniers méritent d'être traités avec dignité, d'être protégés contre les agressions physiques et sexuelles ainsi que les menaces à leur santé. Les projets ont amélioré les installations, augmenté le niveau de confiance des citoyens à l'égard de la réforme correctionnelle et encouragé d'autres donateurs à investir dans le secteur carcéral.

La phase 1 du projet de remise en état de la prison de Cap-Haïtien a conduit à des améliorations modestes, mais appréciées, dans la vie des détenus. La phase 2 du projet, qui a débuté en novembre 2008, triplera l'espace alloué à chaque détenu, fournira un bâtiment distinct aux mineurs détenus et transformera la prison en un centre de réadaptation pourvu d'une bibliothèque, d'un centre de formation et d'un dispensaire. L'administrateur de la prison considère tous ces changements comme un important pas en avant, tout en admettant que, si le nombre de détenus continue d'augmenter, les efforts déployés auront des effets limités.

Le projet de remise en état de la prison de Cap-Haïtien a eu un effet multiplicateur, puisque d'autres donateurs, comme l'USAID, le GTSR et les États-Unis, ont indiqué leur intention de soutenir la remise en état des prisons existantes et la construction de quatre nouvelles prisons.

Le FPSM fournit un soutien opérationnel et un développement des capacités aux agents correctionnels haïtiens. La formation fournie par le GTSR, qui a été élaborée par des Haïtiens et offerte conjointement par des Haïtiens et des Canadiens, a été bien accueillie par les agents correctionnels, qui affirment qu'elle leur a permis d'accroître leurs connaissances et leur satisfaction professionnelle. Toutefois, l'efficacité des agents du SCC déployés pour fournir un mentorat sur place et la supervision des agents de correction a été limitée en raison des ressources inadéquates pour couvrir le vaste territoire et les distances entre les prisons. Puisque les déploiements du SCC sont assujettis aux priorités de la MINUSTAH (et souvent utilisés pour soutenir ces priorités), le SCC, avec les encouragements du GTSR, envisage des accords bilatéraux avec le gouvernement d'Haïti qui lui permettraient de bénéficier d'une plus grande autonomie dans le déploiement de son personnel.

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5.0 Efficience et rapport coût-efficacité du FPSM

5.1 Introduction

Le chapitre 5 examine dans quelle mesure les mécanismes de gouvernance et de gestion du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) soutiennent une planification efficiente et efficace des programmes, la gestion, la surveillance du rendement et le compte rendu des résultats par pays.

5.2 Planification stratégique

Constatation 18 :

Alors que les systèmes et les instruments à l'appui de la planification stratégique par pays sont solides, la planification stratégique demeure sous-développée par secteur.

Bien que le Conseil consultatif du GTSR (SAB) ait, entre autres responsabilités, celle d'établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation conformément à l'engagement du FPSM dans les États fragiles, l'équipe d'évaluation a trouvé peu de données probantes démontrant que le SAB assume ce rôle en Haïti. Une planification stratégique efficace est réalisée au niveau de l'enveloppe de programmation qui, dans le cas d'Haïti, est une responsabilité assignée au Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) à l'intérieur du GTSR (y compris le représentant du GTSR à la mission), qui reçoit une rétroaction du Bureau géographique, d'autres directions du MAECI à l'intérieur et à l'extérieur du GTSR, et d'ONG concernées.

Le principal instrument de planification stratégique par pays est le document de conception du FPSM, qui est mis à jour annuellement. Le rôle principal, mais non exclusif, du document de conception est de définir les priorités stratégiques et les objectifs du FPSM dans un pays donné et d'harmoniser la programmation. Quoique le document de conception du FPSM pour Haïti ait considérablement évolué aux niveaux de la forme et du contenu, le processus inhérent à son élaboration est resté plus ou moins le même depuis sa création, en 2006.

Le processus débute à l'Administration centrale avec IRC qui, à partir de sa recherche et de son analyse, définit les priorités stratégiques et les objectifs du FPSM en Haïti. IRC s'assure minutieusement que les choix stratégiques faits pour Haïti sont compatibles avec les intérêts et les priorités des intervenants concernés par le GTSR, dont IRP (déploiements à la MINUSTAH), ILX (armes légères) et IRH/GHA (gestion des risques liés aux catastrophes naturelles). Des consultations intraministérielles sont ensuite réalisées auprès d'autres intervenants ministériels.15 Elles aident à s'assurer que les politiques et les programmes sont alignés sur les priorités du GC en matière de politique étrangère. Ces consultations sont suivies de consultations extraministérielles auprès de nombreux partenaires comme, dans le cas d'Haïti, l'ACDI, la GRC, le SCC, SP, CIC, Justice Canada et l'ASFC. Une fois toutes ces consultations terminées, le document de conception est soumis au Comité de planification des programmes (CPP) à des fins d'examen et d'approbation.

Le processus d'élaboration du document de conception est non seulement consultatif par nature, mais aussi itératif, puisqu'il est fondé sur les leçons retenues l'année précédente. Cela est manifeste dans les changements, tant au niveau de la forme que du contenu, qu'on peut constater dans les documents de conception au cours des dernières années. Le premier document de conception pour Haïti (2006-2007), préparé au printemps de 2006, reflète non seulement les limites des conditions générales imposées au FPSM durant la première moitié de cette année financière, mais également une programmation dont la niche était incertaine en Haïti.16 Les secteurs définis dans le document aux fins de la programmation montrent peu d'orientation claire, les options de programmes apparaissant sous de grands titres, comme la gouvernance, la réforme de la justice, la réforme du système de sécurité et la réduction des risques liés aux catastrophes naturelles, mais peu de ces programmes sont appuyés concrètement par des projets.

Les objectifs stratégiques articulés dans le document de conception pour Haïti (2007-2008), quoique moins vagues que ceux énoncés dans le document de conception de 2006-2007, ont aussi une portée assez large. Le document de 2007-2008 renvoie à des priorités établies par l'ONU pour orienter les programmes, tout en soulignant les objectifs généraux du GTSR et du FPSM pour promouvoir la coordination pangouvernementale et améliorer le leadership catalyseur du Canada dans les domaines d'intervention choisis.17 Nonobstant le caractère général de ce qui précède, le document de conception de 2007-2008 mentionne, pour la première fois, un ensemble d'interventions s'articulant autour de quatre secteurs distincts qui ont orienté la programmation du FPSM en Haïti depuis lors. Ces secteurs sont les suivants : la réforme des services policiers; la réforme des prisons et du système carcéral; la sécurité communautaire; et la sécurité des frontières et des migrations.

Le document de conception pour Haïti de 2007-2008 inclut également une section sur les « leçons retenues » qui met en lumière des principes ou des règles empiriques visant à orienter la programmation future du FPSM en Haïti. Parmi les grandes leçons retenues dont fait état le document, mentionnons les quatre suivantes : 1) le besoin d'aligner la programmation sur les priorités du gouvernement d'Haïti afin d'assurer le ralliement des Haïtiens; 2) le besoin de renforcer la coopération entre le GTSR et les autres ministères et organismes du GC, en particulier l'ACDI, afin de présenter une approche cohérente à l'égard des efforts de stabilisation et de développement du Canada; 3) le besoin d'établir des partenariats avec des intervenants locaux et internationaux et de soutenir la coordination des donateurs; et 4) le besoin de renforcer la capacité du GTSR « sur le terrain » afin d'établir des liens avec les partenaires et surveiller les développements. Comme l'ont révélé les études de cas, dans l'ensemble, le respect de ces principes ou de ces règles empiriques a rapporté des dividendes importants au FPSM en Haïti et a démontré sa capacité d'apprendre à partir d'expériences passées.

Le document de conception de 2008-2009 repose sur les leçons retenues l'année précédente, en démontrant plus clairement l'harmonisation des objectifs avec les priorités du GC en matière de politique étrangère, en peaufinant les objectifs en fonction de la programmation du FPSM dans les secteurs d'intervention choisis et en incorporant un cadre de gestion axé sur les résultats et les risques au document à des fins de surveillance du rendement et de compte rendu des résultats (voir la section 6.4). Le document de conception contient également une section sur les activités des autres directions du MAECI et des autres ministères et organismes du GC. Bien qu'elle ne soit pas normative par nature, cette section décrit les rôles des directions du MAECI et des autres ministères et organismes à l'appui de la stratégie pangouvernementale de mobilisation du Canada en Haïti, tout en soulignant les domaines d'une programmation complémentaire.

Il apparaît clairement, à partir de ce qui précède, que le document de conception par pays a été grandement amélioré au cours des dernières années. Aujourd'hui, le document n'est plus seulement un répertoire de projets regroupés autour d'un ensemble de buts et d'objectifs mal articulés. Il est un outil de planification stratégique justifié qui établit des objectifs clairs par pays et qui décrit les activités à l'appui de ces objectifs au moyen d'énoncés de résultats et d'extrants bien définis et raisonnables. Cet outil est complété par un ensemble de modalités opérationnelles, sauf une exception : les modalités de la transition ou du désengagement conformément à l'horizon temporel prévu pour le FPSM.18

Quoique la planification stratégique par pays soit bien développée, comme il a été mentionné précédemment, la planification stratégique par secteur semble quelque peu ponctuelle, à plus forte raison dans une perspective pangouvernementale. Certes, le processus de consultation des intervenants, qui soutient l'élaboration du document de conception, atténue le risque que les partenaires du GC fassent double emploi ou travaillent à contre-courant. Toutefois, l'équipe d'évaluation a trouvé peu de données probantes illustrant une planification stratégique pangouvernementale systématique par secteur. Cela vaut pour les quatre secteurs d'intervention du FPSM en Haïti.

Il est vrai que le Groupe de travail sur la sécurité en Haïti, interministériel par nature, contribue à la stratégie globale en matière d'engagement du GTSR en Haïti en fonctionnant à la manière d'une tribune d'échange de renseignements. Mais il n'a rien produit qui pourrait s'apparenter à une stratégie pangouvernementale relativement à la réforme du système de sécurité,19 et ce pour quatre raisons : 1) le groupe de travail n'a pas le mandat clair d'établir une telle stratégie; 2) la représentation de ce groupe de travail n'est pas de nature à soutenir une prise de décisions efficace; 3) les différents mandats et les différentes priorités des participants des autres ministères et organismes du GC limitent la possibilité que la programmation soit compatible avec des objectifs convenus; et 4) les cycles de planification parmi les autres ministères et organismes du GC diffèrent souvent, ce qui contrecarre l'harmonisation des cadres de planification.

En ce qui concerne les cycles de planification des autres ministères et organismes, la différence entre les mandats du GTSR et de l'ACDI mérite d'être mentionnée. D'emblée, le protocole d'entente (PE) qui gouverne les liens entre le GTSR et l'ACDI relativement à la programmation dans les États fragiles exige que les cadres de planification soient établis en étroite coordination. Mais cela est plus facile à dire qu'à faire, puisque le cycle de planification du GTSR est annuel, alors que celui de l'ACDI est pluriannuel. Le principal instrument de planification par pays de l'ACDI est le Cadre stratégique de programme-pays (CDPP). Une fois que le CDPP est approuvé pour un pays donné, et Haïti ne fait pas exception à la règle, la marge de manoeuvre pour apporter des modifications par pays et par secteur est limitée, ce qui réduit la portée de la planification harmonisée.

Étant donné que le type, l'ampleur et la profondeur des interventions du FPSM varient dans les quatre secteurs, ce qui implique la participation de nouveaux autres ministères ou organismes du GC et de nouveaux organismes d'exécution, il existe un besoin d'adopter une approche plus systématique et à plus long terme relativement à la planification dans ces secteurs. Un exemple typique est le besoin perçu de complémenter les interventions du FPSM pour soutenir la sécurité des frontières avec les ressources de développement de l'ACDI, de même que les ressources des autres ministères et organismes du GC ayant une expertise dans la gestion frontalière.20 Le même principe s'applique aux interventions du FPSM à l'appui de la réduction de la violence dans les communautés (RVC), qui exige des investissements importants dans l'infrastructure communautaire et le développement économique. Comme il est mentionné ailleurs dans le présent document, bien qu'il y ait des données probantes indiquant une programmation synergétique entre le GTSR et les autres ministères et organismes du GC, ces exemples semblent être davantage le produit de consultations périodiques et de correctifs que d'une démarche planifiée.

5.3 Coordination pangouvernementale

Constatation 19 :

Les mécanismes mis en place pour soutenir la coordination pangouvernementale fonctionnent raisonnablement bien sur le plan des politiques, mais la coordination sur le plan de la programmation demeure un défi.

La coordination pangouvernementale est rendue possible grâce à un certain nombre de mécanismes à différents niveaux, soit aux niveaux du Comité des sous-ministres, de la Force opérationnelle Haïti, du Comité directeur sur Haïti, des groupes de travail sectoriels, d'IRC, des comités d'examen des projets et de la mission. Le rôle du Comité des sous-ministres est double. Dans un premier temps, le comité s'assure de la conformité des conditions générales d'un protocole d'entente (PE) interministériel entre le MAECI et l'ACDI, en établissant clairement les rôles et les responsabilités entre les deux entités gouvernementales par rapport aux programmes mis en place dans des États fragiles. Dans un deuxième temps, il approuve les paramètres généraux de la stratégie pangouvernementale du Canada en Haïti qui, en dernier ressort, trouve son expression dans la stratégie annuelle par pays.

Le protocole d'entente interministériel a été élaboré à la demande du SCT afin de réduire les risques de chevauchements dans la programmation entre le MAECI et l'ACDI en délimitant les principes directeurs, la portée, les échéanciers et les domaines d'intérêt thématiques entre le GTSR et l'ACDI. Tout en soulignant les différences dans les orientations de la programmation entre le GTSR et l'ACDI, en particulier dans les domaines thématiques d'intérêt commun (par exemple, les crises humanitaires, les transitions démocratiques, la prévention et la résolution des conflits, la stabilisation postérieure à des conflits et la reconstruction), le protocole d'entente s'en remet plus ou moins aux États contractants pour résoudre les modalités de la mise en oeuvre, tout en affirmant le rôle du Comité des sous-ministres dans la surveillance de la conformité.

Un examen de la programmation du GTSR et de l'ACDI dans les quatre secteurs d'intervention du FPSM démontre que, bien que les chevauchements soient largement évités dans la réalisation des projets en raison des consultations régulières entre le GTSR et les représentants de l'ACDI à l'ambassade du Canada à Port-au-Prince, il existe un certain dédoublement dans la nature de ces interventions aux niveaux thématique et sectoriel. Par exemple, le GTSR a la responsabilité de fournir l'infrastructure et le soutien en formation nécessaires à la police nationale d'Haïti. L'ACDI assume la même responsabilité, mais avec des installations différentes et pour des bénéficiaires différents. Le GTSR soutient le développement d'infrastructures physiques dans le sous-secteur des prisons, mais l'ACDI est aussi engagée dans le développement des infrastructures dans ce sous-secteur.

L'équipe d'évaluation a obtenu diverses explications, parfois contradictoires, auprès des intervenants au sujet de ces chevauchements dans les programmes. Par exemple, elle a appris que certains projets d'infrastructure à l'appui de la PNH, administrés par l'ACDI, ont été lancés avant la création du FPSM et soumis au processus de leur transfert au GTSR. L'équipe d'évaluation a également constaté que, dans le domaine du développement des infrastructures physiques, l'ACDI met l'accent sur la construction de nouvelles installations, alors que le GTSR se concentre sur la restauration d'installations existantes. Pour chacune des explications présentées, cependant, il y a toujours des exceptions, ce qui rend problématique toute tentative de rationaliser les interventions à partir des rôles et des responsabilités mentionnés dans le PE interministériel.

À maints égards, le Comité directeur sur Haïti agit en tant que gardien de la stratégie pangouvernementale du Canada en Haïti, en surveillant les développements en temps réel, et en assurant la mise en commun des renseignements entre les divers intervenants du GC, y compris les informations produites par les groupes de travail sectoriels. Le comité s'assure aussi que les efforts des partenaires demeurent pertinents et qu'ils répondent aux besoins d'Haïti, de même qu'aux priorités et aux objectifs du GC dans le pays et la région dans son ensemble.

Le Comité directeur sur Haïti a pour responsabilité principale d'assurer une cohérence parmi les divers intervenants du GC en Haïti. Toutefois, l'équipe d'évaluation a constaté que ce comité assume un rôle de « dépannage », en négociant des partenariats entre les autres ministères et organismes du GC en fonction des interventions possibles et en s'engageant dans une diplomatie de haut niveau, au besoin, afin de répondre aux préoccupations des intervenants présents en Haïti. 21 Certaines préoccupations relatives au rôle du Comité directeur sur Haïti ont été portées à l'attention de l'équipe d'évaluation. Mais, dans l'ensemble, les intervenants ont exprimé un niveau élevé de satisfaction quant à la capacité du comité d'agir en tant qu'organisme de mise en commun de renseignements.22

IRC, qui siège aux groupes de travail sectoriels et au Comité directeur sur Haïti, contribue également à la coordination pangouvernementale. Au-delà de l'élaboration du document de conception par pays qui, comme il a été mentionné précédemment, implique de longues consultations avec les divers intervenants du GC, IRC sollicite activement la participation des autres ministères et organismes du GC pour soutenir des projets en particulier23 et établit des liens avec ceux qui participent à la mise en oeuvre des projets. Il faut garder à l'esprit que les procédures normalisées d'exploitation (PNE) élaborées pour le FPSM exigent expressément que les agents de projet attestent que tous les intervenants concernés, y compris les intervenants extraministériels, aient été consultés au sujet des propositions de projets soumises au groupe d'EGP et au CPP à des fins d'examen. Cela réduit au minimum le risque de double emploi ou que des partenaires du GC travaillent à contre-courant.

Le représentant du GTSR en poste à Port-au-Prince appuie également la coordination pangouvernementale en repérant des projets et en proposant des partenaires potentiels du GC, en établissant des liens avec les représentants des autres ministères et organismes du GC à l'ambassade et en transmettant des informations pertinentes au GTSR et aux autres ministères et organismes à l'administration centrale, par l'intermédiaire d'IRC et d'autres entités, comme les groupes de travail sectoriels et le Comité directeur sur Haïti. Il y a quand même des limites à ce que le représentant du GTSR peut accomplir sur le terrain en rapport avec la coordination pangouvernementale. Les employés des autres ministères et organismes du GC à l'ambassade ont rarement le pouvoir de conclure des arrangements avec les partenaires du GC. Ils sont même confrontés à des limites quant aux renseignements qui peuvent être partagés entre les ministères.24

En résumé, les mécanismes mis en place pour soutenir le travail de coordination pangouvernementale fonctionnent bien au niveau des politiques et ont largement permis d'éviter le chevauchement des efforts déployés par les autres ministères et organismes du GC. En revanche, ces mécanismes n'ont pas réussi à promouvoir le type de programmation harmonisée envisagée à l'origine pour la stratégie pangouvernementale du Canada en matière d'engagement. En effet, étant donné les mandats, les priorités et les cycles de planification qui diffèrent parmi les autres ministères et organismes, les attentes à l'égard de la coordination pangouvernementale, plus particulièrement en matière de planification, pourraient devoir être modifiées.

5.4 Surveillance du rendement et présentation des résultats

Constatation 20 :

Les cadres de surveillance du rendement et les documents du GTSR et du FPSM sont adéquats, mais la qualité des rapports, qui sont produits surtout au niveau des extrants, varie parmi les partenaires.

Le FPSM dispose de documents appropriés à la présentation de rapports selon une approche axée sur les résultats.

À l'échelle du pays, par exemple, les documents de conception par pays incluent un cadre de surveillance du rendement qui contient une section sur les extrants et les résultats des projets. IRC produit un rapport annuel sur les réalisations (bien que les rapports sur les réalisations portent surtout sur les activités).

Réforme de la police nationale d'Haïti - Construction ou remise en état de 14 commissariats de police et équipement fourni à 21 commissariats de police dans le département du Sud

Ce projet contribuera à l'atteinte des résultats suivants du FPSM à court ou à moyen terme :

  • Accroissement de l'influence et du leadership catalytique du Canada
  • Meilleures perspectives de reconstruction et de stabilisation
  • Efficacité et stabilité accrues des institutions après les conflits
  • Contribution accrue du Canada au rétablissement de la sécurité et des capacités de gouvernance

Document de projet FPSM 07-027, 28 novembre 2007, point 11.

À l'échelle du projet, divers documents font état des résultats :

  • Le document Description du projet contient une section sur la contribution du projet à l'atteinte des résultats du FPSM à court ou moyen terme (voir l'encadré ci-contre).
  • Le Cadre de rendement du projet axé sur les résultats contient des sections sur les activités, les résultats escomptés (extrants et résultats), les risques et les stratégies d'atténuation. Cependant, le document ne contient pas une section sur les leçons retenues ou sur l'analyse des problèmes émergents. Il faut noter que les leçons apprises ont été incluses dans les documents de conception. Les entrevues réalisées auprès du personnel du GTSR en Haïti ont indiqué que ces leçons influencent la programmation.
  • La présentation du Rapport final sur le projet est adéquate et indique que le rapport doit renvoyer au Cadre de rendement du projet axé sur les résultats. En plus des sections sur la description des objectifs, les questions relatives à la mise en oeuvre et les rapports financiers, le cadre inclut une section sur les résultats finals, les résultats imprévus et les répercussions sur les bénéficiaires.

La présentation des rapports du FPSM est fondamentalement adéquate. Toutefois, la qualité des rapports varie parmi les partenaires. Par exemple, les rapports de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) sont assez détaillés et fournissent des informations tout au long de la chaîne de résultats. En revanche, les rapports du PNUD sont moins détaillés et la description des résultats ne va pas au-delà des extrants. On peut dire qu'un contrôle plus rigoureux de la qualité des rapports préparés par les partenaires pourrait être exercé par le représentant du GTSR en poste à Port-au-Prince ou par tout autre agent affecté à cette tâche.

La tendance des partenaires de présenter des rapports sur les extrants et, dans une moindre mesure, sur les résultats à moyen terme n'est pas surprenante, les effets des investissements du FPSM étant rapides et à court terme. Étant donné la nature du FPSM, il convient de se demander si le succès doit être évalué avec le même niveau d'attentes que dans le cas des projets de développement plus traditionnels. Les interventions ayant des effets rapides, une importance accrue devrait être accordée au rôle joué par ces interventions relativement à la présentation des résultats, en obtenant le soutien des intervenants et en établissant les fondements d'un développement à plus long terme.

L'aptitude du GTSR à surveiller le rendement a été grandement facilitée par la décision de déployer un représentant sur place. Comme nous le verrons à la section 5.6, le représentant du GTSR en poste à Port-au-Prince a joué un rôle indispensable en transmettant à l'Administration centrale des rapports sur les réalisations et, dans certains cas, en l'informant de l'absence de progrès accomplis dans la mise en oeuvre des projets du FPSM. Cependant, le nombre de projets à surveiller et leur répartition géographique ont rendu difficile pour le représentant du GTSR, même avec le soutien des employés recrutés sur place (ERP), la tâche d'accorder à ces projets toute l'attention requise dans un contexte comme celui d'Haïti.

Constatation 21 :

L'obligation de rendre compte pour la surveillance du rendement pangouvernemental et la présentation de rapports n'est pas claire.

La stratégie par pays relative à Haïti ne dispose pas d'un cadre de travail formel pour la surveillance du rendement pangouvernemental et la présentation de rapports. De plus, l'obligation de rendre compte au niveau du pays n'est pas clairement définie.25 Les autres ministères et organismes du GC qui reçoivent le soutien du FPSM et qui fournissent une aide à la MINUSTAH, notamment la GRC et le SCC, exercent peu de contrôle sur l'utilisation de leurs ressources, ce qui rend problématique l'obligation de rendre compte du rendement et des résultats. IRC produit un rapport annuel sur les progrès et les réalisations dans le cadre de l'enveloppe de programmation consacrée à Haïti. Surtout axé sur les projets et les activités, ce rapport ne porte pas de manière particulière sur le rendement pangouvernemental. Bien que le Conseil consultatif du GTSR (SAB) ait la responsabilité d'examiner et d'évaluer les progrès par rapport à des « stratégies intégrées par pays », qui fait référence aux documents de conception par pays, puisqu'elle se rapporte au FPSM, l'équipe d'évaluation a trouvé peu de données probantes illustrant que le SAB assume ce rôle en Haïti.

5.5 Mobilisation des ressources

Constatation 22 :

En général, l'aptitude du GTSR à mobiliser rapidement des ressources pour répondre aux besoins pressants de stabilisation est appréciée par le gouvernement d'Haïti. Mais l'atteinte d'un équilibre optimal entre le besoin de réagir promptement et celui d'exercer une diligence raisonnable demeure un défi.

Comme il est mentionné ailleurs dans le présent rapport et comme le confirment les études de cas, l'aptitude du GTSR à déployer promptement des ressources est une de ses grandes vertus, mais aussi une source de vulnérabilité. Le fait de répondre rapidement à des besoins dans un contexte très instable comporte de grands risques. Nonobstant ces risques, le GTSR n'est pas délié de son obligation de rendre compte des décisions relatives à ses investissements. Au cours des dernières années, le GTSR a élaboré des processus et des procédures qui ont atténué considérablement les risques liés à son mandat d'agir rapidement. Le processus d'examen et d'approbation des projets du GTSR, soutenu par les procédures normalisées d'exploitation (PNE), est rigoureux : il s'assure que les propositions de projets et les organismes d'exécution potentiels font l'objet d'un examen approfondi. Mais ce processus peut aussi contribuer à des retards, parfois importants, dans les versements.26

L'évaluation formative du FPSM, réalisée en 2007, a souligné que le processus d'examen lui-même, en vertu duquel les questions techniques sont abordées par le comité plutôt que par des spécialistes fonctionnels, pourrait être une des causes intrinsèques de ces retards. Afin d'atténuer les risques et de rationaliser le processus d'examen et d'approbation, les auteurs du rapport ont recommandé que les promoteurs des projets obtiennent une attestation des spécialistes fonctionnels avant même de soumettre leurs propositions au comité. Du même souffle, les évaluateurs ont suggéré que les hauts dirigeants approuvent, de manière tout à fait normale, les propositions de projets avant qu'elles soient soumises au comité aux fins de leur examen pour accélérer le processus d'approbation.

Néanmoins, le GTSR s'est révélé un instrument efficace de mobilisation des ressources pangouvernementales, bien que le développement des capacités des autres ministères et organismes du GC, aux fins d'une participation aux missions de stabilisation, demeure un travail en cours d'élaboration. Le FPSM a été conçu pour fonctionner comme un instrument visant à faciliter la participation des autres ministères et organismes du GC à la prévention des conflits, aux opérations de paix et aux missions de stabilisation postérieure aux conflits à l'étranger. Le FPSM y parvient par des transferts directs de ministère à ministère en fonction des projets, mais les transferts de ce genre ont des limites quant à leur capacité de contribuer à la capacité ministérielle de participer à des missions à l'étranger. Cela est particulièrement vrai dans le cas des autres ministères et organismes qui, comme le SCC, n'ont pas un mandat international délibéré. Lorsque le financement d'un projet cesse, la capacité développée pour le soutenir est souvent dissipée ou perdue.

En plus de procéder à des transferts directs de ministère à ministère, le FPSM soutient la mobilisation de ressources pangouvernementales au moyen d'arrangements ou d'accords plus systématiques, comme l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) avec la GRC. Cet arrangement, qui fournit au Canada la capacité permanente de déployer jusqu'à 200 policiers pour les opérations de paix régionales et des Nations Unies, est considéré comme un modèle de déploiements policiers et a suscité l'intérêt de la communauté internationale. Des entrevues réalisées auprès de cadres supérieurs de la GRC ont révélé un niveau élevé de satisfaction par rapport à l'APCC qui, selon eux, a amélioré considérablement la capacité de la GRC de contribuer aux opérations de paix à l'étranger.

L'équipe d'évaluation a appris en novembre 2008 que des négociations ont été entreprises avec le SCC afin d'élaborer l'entente internationale canadienne sur les services correctionnels (EICSC), un accord semblable à l'APCC, qui soutiendrait le développement d'une capacité permanente au SCC de participer à des missions à l'étranger. Le statut de cette initiative, cependant, demeure incertain.

Constatation 23 :

Il existe plusieurs cas où des sommes importantes provenant des fonds engagés ont été versées en une seule occasion, une pratique qui place les investissements du FPSM à risque.

Une pratique exemplaire, qui est également une politique du SCT, veut que les fonds soient versés lorsque certains jalons établis dans un calendrier prédéfini des paiements sont satisfaits. Parmi les projets financés par le FPSM en Haïti, deux projets de grande valeur ont reçu respectivement 73 % et 82 % du total des fonds engagés en une seule occasion, soit durant le dernier trimestre de l'année financière, les autres 27 % et 18 % des fonds ayant été versés au cours du premier trimestre de l'année financière suivante.27

Indépendamment de la conformité technique avec la politique du SCT, la pratique consistant à verser des sommes importantes en l'absence d'un calendrier prédéfini des paiements est risquée. Les deux projets susmentionnés, qui étaient administrés par le PNUD et qui concernaient le développement d'une infrastructure physique, ont accusé des retards dans leur mise en oeuvre, ce qui a eu pour résultat que des fonds importants n'ont pas été utilisés. L'équipe d'évaluation a constaté que ces fonds non utilisés ont été déposés dans des comptes portant intérêt, ce qui s'est traduit par un rendement de 1,8 % par année. Il n'empêche que cette pratique, qui représente une utilisation non efficace des ressources du FPSM, devrait être évitée.

5.6 Gestion des ressources humaines

Constatation 24 :

Le GTSR a accompli des progrès considérables en offrant au personnel la formation requise et une expérience dans la gestion des projets; toutefois, le roulement de personnel a eu un effet légèrement perturbateur sur la gestion des projets.

Les progrès accomplis par le GTSR afin de répondre aux besoins en ressources humaines liées au FPSM ont été soutenus par un plan de dotation à la grandeur de la Direction mis en place par le Secteur de la sécurité internationale (IFM). Le document intitulé Departmental Human Resource and Business Plan Priority (2007-2010) souligne le besoin de renforcer, entre autres compétences, l'expertise en gestion de projets, ce que le GTSR s'efforce de faire au moyen de la formation et du recrutement. Pour la période couverte aux fins de la présente évaluation, le GTSR et, en particulier, le Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) ont connu un important roulement de personnel. L'équipe d'évaluation n'a été informée d'aucune perturbation majeure des opérations qui aurait été causée par ce roulement de personnel. Toutefois, les partenaires en Haïti ont constaté un ralentissement général dans les temps de réponse aux demandes.

Constatation 25 :

La décision du GTSR de déployer un représentant permanent à Port-au-Prince a donné des résultats importants, bien que sa charge de travail mette à l'épreuve sa capacité.

L'importance d'avoir une personne sur le terrain - pour surveiller les événements, établir des liens avec les partenaires et les intervenants et les aider en temps réel - ne peut pas être minimisée, à plus forte raison dans un contexte comme celui d'Haïti. Il est extrêmement difficile et même dangereux de planifier et de gérer des programmes complexes à distance ou par l'intermédiaire de délégués, même s'ils sont dignes de confiance, comme l'ont constaté de nombreux donateurs à leur grande déception.

Le représentant du GTSR à Port-au-Prince a apporté, dans une grande mesure, une contribution importante à la forme même du portefeuille d'aide du GTSR et à son succès. Les partenaires interviewés en Haïti ont reconnu unanimement l'importance d'avoir localement une personne-ressource pouvant les aider à préparer les propositions de projets, résoudre des questions administratives à mesure qu'elles surgissent et prendre part à des enjeux plus larges relatifs aux politiques et qui revêtent une grande importance pour les intervenants.

Comme les études de cas l'ont indiqué, le représentant du GTSR à Port-au-Prince a joué un rôle déterminant dans la promotion de la coordination des donateurs, un objectif clé du GTSR qui ne peut pas être atteint à partir de l'Administration centrale, à Ottawa. Pas plus que le GTSR ne peut atteindre le niveau de soutien du gouvernement d'Haïti et d'acceptation de ses initiatives sans une confiance entre le représentant du GTSR et les interlocuteurs du gouvernement haïtien, établie par le truchement de personnes-ressources.

Nonobstant ce qui précède, les dernières années ont été marquées par une augmentation spectaculaire des programmes du GTSR en Haïti, tant au niveau du nombre de projets soutenus qu'à celui de leur valeur. Sur l'ensemble du territoire haïtien, l'ACDI dispose de 55 employés qui administrent un portefeuille d'aide de 110 millions de dollars CAD par année (ce qui correspond à 2 millions de dollars par ETP). En comparaison, le représentant du GTSR et un employé recruté sur place (ERC) administrent un portefeuille de 15 millions de dollars CAN (ce qui correspond à 7,5 millions de dollars par ETP). Il faut mentionner que le représentant du GTSR agit aussi à titre de premier secrétaire de la section politique de l'ambassade du Canada à Port-au-Prince. Cette situation offre au GTSR des possibilités et des avantages, mais elle constitue pour le représentant du GTSR une charge de travail additionnelle. Par exemple, le représentant du GTSR agit en tant que conseiller politique par intérim en l'absence du conseiller politique. À ce titre, il soutient l'ambassade dans l'organisation des visites de haut niveau.

Comme il a été mentionné précédemment, cette charge de travail additionnelle du représentant du GTSR à Port-au-Prince a empiété sur sa capacité de surveiller le rendement des projets avec le niveau d'intensité requis. En outre, les projets du GTSR en Haïti sont de plus en plus importants et complexes. Comme les études de cas l'ont révélé, les projets d'infrastructure physique constituent une composante clé de la programmation globale du GTSR en Haïti. Ils exigent des compétences dans les domaines de l'attribution des marchés de services et de l'approvisionnement qui ne sont pas mentionnées dans la description de poste du représentant du GTSR. On peut dire que le soutien dans ces domaines pourrait être nécessaire pour compléter les compétences essentielles du prochain représentant du GTSR.

5.7 Gestion des finances et des documents

Constatation 26 :

Malgré les améliorations apportées récemment au système de gestion financière et de gestion des données sur les programmes du GTSR, l'intégrité des données demeure vulnérable et les systèmes sont sous-utilisés.

En ce qui concerne la gestion financière efficace, les évaluations et les vérifications antérieures du GTRS et du FPSM ont fait état des risques liés à l'utilisation de systèmes maison autonomes, qui sont très vulnérables aux erreurs et qui donnent lieu à des coûts de transaction excessifs en raison du traitement manuel des données. Malgré les efforts déployés, une solution de rechange aux systèmes maison présentement utilisés reste encore à venir. Le système de gestion de base de données relationnelle, qui fonctionne sur une plateforme Microsoft Access, a apporté des améliorations non négligeables depuis qu'il a été adopté en 2007, bien qu'il dépende toujours d'une entrée manuelle des données à partir de bases de données distinctes, ce qui le rend vulnérable aux erreurs.28 Ce risque d'erreurs est aggravé par le fait que l'utilisation du système est facultative, ce qui réduit l'assurance que les données sont exactes et mises à jour. L'équipe d'évaluation a constaté des incohérences dans les rapports financiers fournis qui, bien qu'ils puissent être rapprochés en dernier ressort, exposent à des risques les gestionnaires qui se fient à ces sources de données disparates.

Constatation 27 :

Malgré certaines limites, les systèmes de gestion des dossiers du GTSR sont adéquats, mais sous-utilisés, ce qui pose un risque quant à la gestion des projets et à la conservation de la mémoire institutionnelle.

InfoBanque, le système de gestion de l'information du MAECI, a ses détracteurs qui considèrent, entre autres choses, que sa capacité de mettre à jour des documents est limitée et que ses fonctions de recherche sont peu commodes. Il n'empêche toutefois qu'elle constitue, selon la plupart des normes, un système de gestion de dossiers électroniques assez solide. Nonobstant le fait que le GTSR ait officiellement adopté InfoBanque comme système de prédilection, son utilisation demeure facultative. À ce titre, sa fiabilité comme source de données dépend entièrement de son niveau d'utilisation, qui n'est en aucune façon cohérent parmi les directions et le personnel du GTSR.

Le système de gestion des enregistrements physiques, qui est appuyé par les procédures normalisées d'exploitation (PNE) du GTSR, est conçu de manière robuste, mais il dépend aussi de l'adhésion aux procédures établies qui n'est en aucune façon uniforme. Les dossiers des projets regroupés par le Bureau du directeur général du Secrétariat du GTSR (IRD) aux fins de l'évaluation sommative n'avaient pas tous le même niveau d'exhaustivité. (Un des dossiers présentés ne contenait rien.) L'équipe d'évaluation n'a pas pu extraire certains dossiers de projets, ne sachant pas où ils avaient été consignés ou quels agents en étaient responsables.29 Cet état de fait a posé des difficultés à l'équipe d'évaluation, en plus d'indiquer le besoin d'exercer une plus grande vigilance relativement à la conformité avec les procédures normalisées d'exploitation.

5.8 Gestion des risques

Constatation 28 :

Le GTSR a établi un système officiel de gestion des risques pour l'enveloppe de la programmation et les projets, bien que les risques soient largement axés sur la mise en oeuvre des projets. De plus, l'utilité ultime des systèmes dépend de l'efficacité de la surveillance permanente des risques.

Le FPSM fonctionne dans des contextes qui, par nature, comportent plein de risques. C'est notamment le cas en Haïti. Les macro-risques pour la programmation, c'est-à-dire les risques qui ont des répercussions sur tous les intervenants en Haïti, sont établis et mis à jour annuellement dans les documents de conception par pays. Les stratégies d'atténuation de ces risques sont, pour la plupart, raisonnables et proportionnelles. Toutefois, il n'est pas toujours facile de déterminer quels sont les niveaux de gestion ou les personnes les plus aptes à réagir à des risques particuliers, car ces niveaux de gestion ou ces personnes varient selon la nature des risques. Bien souvent, la stratégie d'atténuation des risques stipule simplement que le Canada fera telle ou telle chose en réponse à une menace donnée. Bien que les responsabilités puissent être comprises par les gestionnaires, l'absence d'un système formalisé pouvant établir clairement la responsabilité première et l'obligation de rendre compte peut mener à une confusion et à un chevauchement des efforts.

Sur le plan des projets, la gestion des risques est soutenue par l'obligation, pour les promoteurs de projets, d'établir et de documenter les risques, de même que les stratégies d'atténuation proposées afin de les contrer. Les risques sont assujettis à une étude approfondie lors du processus d'examen et d'approbation des projets. Cependant, l'efficacité d'une stratégie d'atténuation des risques dépend de deux facteurs : 1) la présentation de rapports opportuns et précis; et 2) une surveillance indépendante. En ce qui concerne le premier facteur, le GTSR dépend énormément de la qualité des rapports fournis par ses organismes d'exécution, qui varie d'un organisme à l'autre. En ce qui a trait au second facteur, le rôle du représentant du GTSR à Port-au-Prince mérite une mention particulière.

Le représentant du GTSR à Port-au-Prince exécute une fonction essentielle de surveillance et présente à l'Administration centrale des rapports sur les progrès accomplis dans les projets financés par le FPSM. Par exemple, il informe l'Administration centrale des problèmes liés à la mise en oeuvre du Projet de sécurité communautaire administré par le PNUD - problèmes qui n'étaient pas mis en évidence dans les rapports fournis au GTSR par le PNUD. Ces renseignements permettent au GTSR de réagir rapidement à ce qui peut menacer ses investissements, évitant ainsi des pertes financières et une atteinte potentielle à sa réputation. Comme il a été mentionné précédemment, cependant, les demandes variées auxquelles le représentant du GTSR doit répondre restreignent sa capacité d'accomplir la surveillance intensive des projets du GTSR, qui serait peut-être de mise.

Un risque auquel sont exposés les investissements du GTSR, et qui n'est pas reconnu officiellement au niveau des projets ou des enveloppes de programmation, est le risque que les interventions soutenues par le GTSR ne soient pas viables ou durables. Un projet bien conçu et bien exécuté, mais qui s'affaiblit par la suite en raison d'une « prise en charge » insuffisante, pose un risque beaucoup plus élevé pour les investissements du GTSR qu'un projet mal conçu et mal réalisé. Bien entendu, le GTSR ne peut pas être tenu pleinement responsable de la viabilité d'un projet, une fois qu'il a cessé de le contrôler efficacement, mais il peut prendre des mesures proactives pour accroître les probabilités que les effets du projet soient durables. L'importance, pour le GTSR, d'obtenir le soutien du gouvernement d'Haïti relativement à ses interventions constitue une stratégie d'atténuation des risques, mais des efforts additionnels sont nécessaires pour obtenir le soutien des autres intervenants.

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6.0 Études de cas dans les secteurs névralgiques

6.1 Secteur de la réforme policière

6.1.1 Contexte

À partir de la fin des années 1990, la police nationale d'Haïti (PNH) est devenue une institution de plus en plus corrompue et politisée, vulnérable aux crimes et aux abus. Les autorités responsables de l'application de la loi étaient largement perçues comme faisant partie du problème de l'insécurité en Haïti. Lors de l'intervention internationale en 2004, la PNH avait terriblement besoin d'une réforme et d'une restructuration. Durant le conflit de 2004, la plupart des infrastructures de la PNH ont été détruites ou vandalisées. Quelque 125 commissariats de police devaient être restaurés, et 75 autres devaient être reconstruits. Le nombre de véhicules et d'appareils de radiocommunication a été grandement réduit, et les fournitures de bureau ont été détruites.

La PNH est au centre de la stabilité à court, à moyen et à long terme en Haïti. L'aide à la PNH est une composante intégrante du mandat de la MINUSTAH et un centre d'intérêt des donateurs internationaux. Dans son rapport d'août 2008, le Secrétaire général des Nations Unies a reconnu que la PNH n'est pas encore équipée pour faire respecter seule la primauté du droit et que la MINUSTAH est toujours indispensable pour assurer la stabilité. De 2006 à 2008, la composition de la MINUSTAH a été modifiée afin de réduire le nombre de troupes et d'accroître le nombre de policiers. Il y a présentement en Haïti plus de 900 policiers provenant de 38 pays et 1 000 agents qui composent les unités policières constituées.

Selon l'ONU, et en l'absence de toute détérioration majeure du contexte de sécurité, « l'augmentation substantielle prévue de la capacité de la PNH au cours des 12 prochains mois devrait ouvrir la voie à une prise en charge systématique et progressive des responsabilités fonctionnelles et géographiques par la PNH (…) et à une reconfiguration correspondante des capacités de la Mission ». Entre 2004 et 2008, l'ONU a rapporté que « des progrès ont été accomplis à l'égard de la professionnalisation du personnel de la PNH, du renforcement institutionnel et du développement des infrastructures. »30 [traduction libre]

La PNH est composée de 8 546 policiers, dont 8,5 % sont des femmes. La cible visée dans le Plan de réforme de la PNH est de 14 000 agents de police formés avant 2011. L'objectif de compter 30 % de femmes dans la PNH reste lointain. Les recrues, qui portent un nouvel uniforme et un nouvel équipement, sont plus visibles dans les rues de Port-au-Prince, font plus de patrouilles et de barrages routiers. Les salaires ont augmenté d'environ 35 %. Les possibilités de formation accrue semblent avoir contribué à établir un sentiment de fierté parmi les récents diplômés de l'Académie de police haïtienne.

Une récente enquête réalisée par la MINUSTAH a révélé que, bien que la police soit perçue plus positivement par le public, certains problèmes restent à résoudre, dont les suivants : des accusations de brutalité et de complicité dans des crimes liés au trafic des stupéfiants et aux enlèvements; une piètre préparation des dossiers transmis aux tribunaux; l'insuffisance d'équipement; le manque d'effectifs dans de nombreux postes de police; et un système administratif non fonctionnel pour repérer et pénaliser les absences.31

La 19e promotion de cadets diplômés a eu lieu en novembre 2007. La 20e promotion regroupant quelque 700 cadets, dont 12 % étaient des femmes, a commencé sa formation avec un retard à l'été 2008. Le recrutement en vue de la 21e promotion a débuté afin de former des cadets avant la fin de l'année. On s'attend à ce que 1 200 cadets soient diplômés de l'École de police durant la première moitié de 2009. La formation de base a lieu en Haïti et est complétée par des initiatives bilatérales qui offrent des cours spécialisés et des bourses d'études au Chili, en Colombie, en France, au Mexique et en Turquie, pour ne nommer que ces pays.

Entre-temps, en plus des mécanismes d'examen interne de la PNH, la MINUSTAH met en place un processus mixte d'examen détaillé qui constituera la base de la certification policière. Malgré le fait que les autorités policières aient confiance dans ce processus, elles demeurent sceptiques quant à savoir s'il sera suffisamment approfondi pour « nettoyer » les forces policières.32 On se demande également, non sans préoccupation, si la PNH déjà insuffisante pourra accomplir ses tâches dans la mesure où de nombreux agents seront mis à pied.

Les contributions substantielles par pays associées aux initiatives de paix et de sécurité de la MINUSTAH ont donné lieu à des progrès importants dans le développement d'infrastructures nécessaires et le renforcement des institutions, y compris un agrandissement de l'École nationale de police, achevé en juin 2008, qui a permis la construction de six nouvelles baraques et la rénovation de 27 salles de classe et autres installations, de même que la construction de nouveaux commissariats de police à Cité Soleil et dans le département du Sud.

Il est prévu qu'à la fin de 2011, certains objectifs clés du Plan de réforme de la PNH seront atteints ou sur le point de l'être, dont les suivants :

  • 14 000 agents formés - Cependant, comme l'ont souligné tous les répondants, notamment les représentants d'ICG, le représentant de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC), ceux de l'ONU et du gouvernement d'Haïti, il faudra encore plusieurs années pour atteindre cet objectif, si la cadence actuelle est maintenue.
  • Processus de certification de la PNH.
  • Capacité de la PNH de fournir des services policiers essentiels dans l'ensemble du pays.

Il est également important de noter les progrès accomplis par la MINUSTAH et la PNH dans le démantèlement de gangs criminels armés, qui s'est soldé par l'arrestation et l'emprisonnement de leurs dirigeants et de 700 membres en règle. Ces mesures ont permis de rétablir l'accès à des quartiers de la capitale, comme Cité Soleil, qui étaient antérieurement contrôlés par ces gangs.

6.1.2 Projets du FPSM à l'appui du secteur de la réforme policière

Le FPSM a versé 13 980 744 dollars canadiens pour soutenir quatre projets dans le secteur de la réforme policière, ce qui représente 58 pour cent de toutes les sommes versées par le FPSM en Haïti depuis 2006. Ces quatre projets, les engagements financiers, les organismes d'exécution, les versements faits à ce jour et le statut actuel sont résumés dans la Pièce 6.1 ci-dessous.

Il est à noter que le MAECI soutient aussi le déploiement d'au plus 100 policiers canadiens (ce nombre devait être atteint en janvier 2009) affectés à la MINUSTAH dans le cadre de l'APCC géré par la Gendarmerie royale du Canada. Les coûts de cette initiative n'apparaissent pas dans le tableau ci-dessous.33

Pièce 6.1 : Projets du GTSR dans le secteur de la réforme policière

Tableau 2 : Projets du GTSR dans le secteur de la réforme policière
Titre du projetOrganisme d'exécutionEngagement financier ($ CAN)Versement ($ CAN)1Statut actuel
Total 14 667 73913 980 744 
1Rapport sur la base de données du FPSM, novembre, 10e rapport
Déploiement d'experts de la police civile canadienne affectés à la MINUSTAHCANADEM2 941 9412 581 225Terminé
Rénovation des installations de formation à l'École nationale de police, à Port-au-PrinceOIM3 262 7902 936 511Terminé
Renforcement des capacités de l'Inspection générale de la PNHPNUD5 000 0005 000 000En cours
Rénovation de commissariats de police dans le département du SudPNUD3 463 0083 463 008En cours

Exception faite du déploiement des agents de police canadiens, qui est un projet d'assistance technique, les projets susmentionnés sont axés sur la rénovation d'infrastructures physiques et la fourniture d'équipement. Une brève description de chaque projet est présentée ci-dessous. Les résultats de ces quatre projets sont discutés à la section 6.1.4.

Déploiement d'experts de la police civile canadienne affectés à la MINUSTAH - 2 941 941 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-002

Le Canada s'est engagé à fournir à la MINUSTAH 100 experts de la police civile, mais il a été incapable d'atteindre cet objectif.34 CANADEM a été mandaté par le GTSR afin de combler l'écart en puisant dans la réserve canadienne de policiers retraités. Le mandat de ce projet a été d'affecter 20 experts de la police civile canadienne à la MINUSTAH pour soutenir la mise en oeuvre réussie du Plan de réforme de la PNH et renforcer les capacités de la PNH, en conseillant les autorités policières et en offrant un mentorat et un encadrement à leurs employés. Les tâches de CANADEM, l'organisme d'exécution, ont été de recruter, de mettre sous contrat, d'équiper, de donner des instructions et de déployer sur place 20 experts de la police civile canadienne qui ont pris leur retraite récemment. La nomination des candidats a été approuvée par le MAECI sur la recommandation de la GRC. Selon les procédures normalisées d'exploitation de l'ONU, ces experts ont été placés sous le commandement direct du Commandant du contingent canadien désigné par la GRC à des fins administratives. Le rôle de CANADEM a été logistique et administratif, alors que le Commandant du contingent canadien et la MINUSTAH ont supervisé les activités des experts de la police civile canadienne.

Rénovation des installations de formation à l'École nationale de police, à Port-au-Prince - 3 262 790 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-249

Le but de ce projet à impact rapide était d'améliorer et d'agrandir les installations de formation de l'École nationale de police en remettant en état les installations existantes et en construisant de nouvelles salles afin d'accueillir deux fois plus de recrues policières et d'améliorer l'accès à l'école pour les agents correctionnels. En bref, les activités ont surtout consisté à remettre en état les installations existantes, à construire de nouvelles installations et à acheter du nouvel équipement. En s'assurant qu'Haïti dispose d'installations adéquates pour accueillir et former professionnellement un nombre suffisant de policiers, le projet a contribué directement à la mise en oeuvre opportune du Plan de réforme de la PNH. Le projet s'est déroulé entre février et juillet 2008. La valeur totale de l'investissement canadien a été de 3 262 790 $, et l'organisme d'exécution a été l'Organisation internationale pour les migrations (OIM).

Renforcement des capacités de l'Inspection générale de la PNH - 5 000 000 dollars - Numéro du projet : 06-251

Ce projet d'infrastructures visait à améliorer les installations de l'Inspection générale de la PNH, à fournir de l'équipement et une assistance technique. Le projet de 5 000 000 de dollars mis en oeuvre par le Programme des Nations Unis pour le développement (PNUD), doit permettre la construction d'un bâtiment pouvant accueillir les quelque 100 personnes qui composent l'équipe de l'Inspection générale de la PNH, la fourniture d'équipement de bureau, l'achat de 25 véhicules et l'installation de cinq bases de données pour gérer les dossiers de ressources humaines de la PNH. Le projet a connu de nombreux problèmes en raison d'un désaccord manifeste entre la MINUSTAH, le PNUD et le gouvernement d'Haïti. En attendant la mise en oeuvre définitive du projet, l'assistance technique et la formation ont lieu dans des logements locatifs. La construction devrait débuter en avril 2009.

Rénovation de commissariats de police dans le département du Sud - 3 463 008 dollars - Numéro du projet : 07- 027

Le projet, financé entièrement par le FPSM et mis en oeuvre par le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a permis de rénover 14 postes ou commissariats de police dans le département du Sud et de fournir à 21 commissariats de police un équipement de base (communications, technologie de l'information, équipement de contrôle des foules, etc.). Le projet a fourni 24 véhicules automobiles et 24 motocyclettes aux 21 commissariats de police pour qu'ils puissent faire des patrouilles et s'acquitter d'autres fonctions policières de manière professionnelle. Après deux demandes de prolongation, le projet a duré deux ans et devrait être achevé à la fin de 2008. Le projet n'a pas été examiné par l'équipe d'évaluation lors de la mission sur le terrain et, en l'absence d'un rapport de suivi, il est prématuré de discuter des résultats atteints à ce jour. Les travaux dans les commissariats devraient être achevés le 31 décembre 2008.

6.1.3 Pertinence

Constatation 29 :

Les projets du FPSM dans le secteur de la réforme policière sont particulièrement pertinents et conformes à la stratégie par pays du Canada pour Haïti.

Haïti est un pays important sur le plan stratégique pour le Canada. La stratégie pour les Amériques du Canada, qui cherche à renforcer le rôle de leadership du Canada dans l'hémisphère occidental, requiert un engagement proactif à l'égard des Caraïbes afin de promouvoir la stabilité et de travailler avec des partenaires, comme les États-Unis, l'Union européenne (UE), le Mexique et d'autres pays de l'Amérique latine pour influencer la transition en Haïti. Toute situation en Haïti a des répercussions sur la sécurité dans l'hémisphère occidental et sur les questions nationales au Canada. Les questions liées à l'ordre public en Haïti ont une incidence sur la sécurité publique au Canada en raison du crime organisé associé au trafic des stupéfiants et à d'autres formes de contrebande (voir la section 7.4 sur la sécurité des frontières). La consolidation des gains dans le secteur de la sécurité ouvrira la voie à des progrès futurs dans le développement.

La promotion de la sécurité et l'établissement de la primauté du droit en Haïti ne sont pas possibles sans la présence d'une force policière efficace, professionnelle et responsable. La réforme policière est essentielle35 à la stabilisation et à la reconstruction en Haïti. Elle ouvre la voie au développement durable. Dans ce domaine, le Canada est guidé par le Plan de réforme de la PNH (2006) qui établit les objectifs à court, à moyen et à long terme dans divers domaines, dont le recrutement de policiers et le renforcement des capacités des grandes unités institutionnelles, telle l'Inspection générale de la PNH.

La stratégie par pays du Canada pour Haïti (2008-2009) mentionne l'objectif stratégique suivant : soutenir une approche qui accorde la priorité au renforcement des capacités institutionnelles haïtiennes. Un des résultats à court terme escompté de l'élaboration de cette stratégie est une force policière, un système correctionnel et un appareil judiciaire de plus en plus efficaces et professionnels. Au cours des trois prochaines années, on prévoit maintenir le soutien à la MINUSTAH grâce au déploiement de policiers canadiens, soutenir la mise en oeuvre du Plan de réforme de la police nationale d'Haïti et établir une meilleure coordination entre les autorités internationales, dont la MINUSTAH et le PNUD, et les autorités haïtiennes responsables de la réforme du système de sécurité (deuxième objectif). À cet égard, les projets du GTSR et du FPSM dans le secteur de la réforme policière sont particulièrement pertinents et conformes à la stratégie par pays du Canada pour Haïti.

Il convient de noter que, dans le secteur de la réforme policière, les investissements du FPSM sont étroitement liés à d'autres investissements importants du GDC. Alors que le FPSM a décidé de concentrer ses efforts sur les besoins les plus immédiats en formation avec l'École nationale de police, l'ACDI est engagée dans une stratégie à long terme visant à construire une nouvelle Académie de police qui formera graduellement (sur un horizon de deux ou trois ans) des cadres supérieurs de la PNH et s'assurera que la PNH dispose de ressources humaines suffisantes pour gérer le nombre accru d'aspirants policiers.

Par ailleurs, la décision d'investir dans la construction de l'Inspection générale de la PNH soutiendra le renforcement du niveau de contrôle le plus élevé dans la chaîne de commandement de la PNH. Enfin, la rénovation des commissariats dans le département du Sud fournira un contexte professionnel immédiat et approprié aux cadets qui sont formés à l'École nationale de police. Ces cadets pourront être déployés en disposant de l'infrastructure de base requise pour exercer leurs fonctions. Le département du Sud axe surtout ses efforts sur la lutte contre le trafic des stupéfiants, qui représente la clé de la stabilisation dans le pays.

Constatation 30 :

Depuis 2006, les projets du FPSM ont soutenu les grandes réformes du gouvernement d'Haïti, ainsi que les efforts internationaux de stabilisation.

Depuis 2006, le FPSM a soutenu les grandes réformes des autorités haïtiennes et les efforts internationaux de sécurisation, auxquels le Canada participe grâce au déploiement de personnel civil et militaire affecté à la MINUSTAH dans le cadre de l'APCC. Le Canada s'est aussi engagé à injecter 37 millions de dollars par le truchement du FPSM afin de soutenir d'importantes initiatives visant à réformer le système de sécurité en Haïti, mises en oeuvre par le gouvernement d'Haïti avec l'aide de la MINUSTAH.36 Il faut ajouter que tous ces investissements n'auraient pas été possibles sans la participation cruciale d'organismes d'exécution tels que l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Fondation panaméricaine de développement et Viva Rio, et sans le soutien de la MINUSTAH, dont les niveaux d'efficience et d'efficacité sont abordés plus loin. En février 2008, le ministre des Affaires étrangères du Canada a réitéré l'engagement du Canada à faire progresser la réforme du système de sécurité en Haïti en mettant l'accent sur le leadership dans les services policiers, de même que la stratégie pangouvernementale de cinq ans qui met de l'avant l'engagement prioritaire du GDC à soutenir la réforme policière.

Les efforts du GTSR et du FPSM liés au développement des capacités en matière de ressources humaines (programme de filtrage, formation et mentorat des agents de la PNH), de même qu'au développement d'infrastructures physiques (l'Inspection générale de la PNH, l'École nationale de police, les commissariats de police dans le département du Sud) sont particulièrement pertinents. Ils sont également conformes aux priorités et aux objectifs du MAECI et du gouvernement du Canada.

Les projets du GTSR et du FPSM à l'appui de la PNH sont appropriés et pertinents, car ils soutiennent d'autres initiatives et activités internationales dans le secteur de la réforme policière en Haïti. Il existe une table de concertation regroupant des représentants de l'ONU, de la MINUSTAH, du gouvernement d'Haïti et des donateurs concernés par le secteur de la réforme policière; elle coordonne les activités de la communauté internationale en Haïti. Le GTSR joue un rôle prépondérant dans ce secteur. Un exemple de ce rôle de catalyseur est le soutien du Canada à la rénovation de 14 commissariats de police dans le département du Sud. L'approche « un donateur, un département » préconisée pour la remise en état de l'infrastructure policière a conduit à l'élaboration d'un modèle qui sera poursuivi par d'autres intervenants internationaux sur tout le territoire haïtien. Par exemple, l'Espagne affirmera sa présence dans le département du Sud-Est; les États-Unis seront présents à Artibonite et dans le Nord-Ouest; l'Allemagne sera active dans le Nord, etc.

La souplesse et l'aptitude à réagir rapidement du FPSM ont été grandement appréciées lors de la rénovation de l'École nationale de police, lorsque le Canada et les États-Unis ont décidé de partager les responsabilités (infrastructure, d'une part, et équipement et soutien à la formation, d'autre part) en étroite collaboration avec les autorités de l'École nationale de police.

Dans le contexte de la rénovation de l'Inspection générale de la PNH, l'étroite collaboration entre le gouvernement d'Haïti, la MINUSTAH, le GTSR et le FPSM a facilité la conception et la mise en oeuvre du projet sous l'égide du PNUD, bien que d'importants obstacles administratifs et contractuels aient causé des retards dans l'échéancier prévu à l'origine.

6.1.4 Résultats

Constatation 31 :

Les projets d'infrastructure policière soutenus par le FPSM ont été confrontés à des capacités institutionnelles déficientes, et certains projets ont été retardés.

École nationale de police

Ce projet s'est déroulé entre février et juillet 2008. La valeur totale de l'investissement canadien a été de 3 262 790 dollars, et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en a été l'organisme d'exécution. Le projet a remis en état les installations suivantes : la buanderie, le coin à manger, les toilettes, les salles de classe, la salle d'haltérophilie, les baraques des étudiants, les douches, etc. Le projet a également permis de construire sur les terrains de l'école de nouveaux réservoirs d'eau et des égouts, six nouvelles baraques, des toilettes, des douches, une cafétéria et des cuisines, en plus de fournir des pièces d'équipement (équipement de cafétéria et de cuisine, des lits, des fournitures de bureau, des fournitures médicales, etc.). Une route en béton de 300 mètres donnant accès à une nouvelle cité-dortoir a été construite, et des espaces ont été aménagés pour des générateurs. Lors de la visite de l'équipe d'évaluation sur le terrain, la rénovation de l'École nationale de police était achevée.

L'École nationale de police peut maintenant accueillir jusqu'à 500 recrues par promotion, et ce jusqu'à deux fois par année. Un extrant immédiat est qu'un nombre accru de recrues seront acceptées par l'école et que les installations améliorées permettront de former de futurs policiers, et d'accroître l'estime de soi des étudiants, la crédibilité de la police aux yeux du public et la motivation des agents.

Commissariats de police dans le département du Sud

Ce projet, conçu conjointement par la MINUSTAH et le gouvernement d'Haïti et mis en oeuvre par le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS) et le PNUD, a permis de rénover 14 commissariats de police dans le département du Sud et de fournir de l'équipement de base (technologie de l'information, fournitures de bureau, etc.) à 21 commissariats de police. Le projet, qui devait prendre fin en juin 2008, a été prolongé jusqu'en octobre 2008, puis reporté en décembre 2008 en raison de la saison des ouragans. Au moment de l'évaluation, le projet devait être achevé à la mi-novembre 2008, avant l'arrivée de l'équipement de bureau et des autres fournitures.

Inspection générale de la PNH

Ce projet d'infrastructures visait à améliorer les installations de l'Inspection générale de la PNH, à fournir de l'équipement et une assistance technique. Son achèvement avait été prévu à l'origine en mars 2008. Mais la construction a été retardée par des négociations et des révisions contractuelles, de telle sorte que le projet a été prolongé jusqu'en mars 2009. La construction devrait débuter en avril 2009 et être achevée en février 2010. Entre-temps, l'assistance technique et la formation ont lieu dans des logements locatifs.

Le premier budget a été mis à jour afin de tenir compte des installations temporaires de l'Inspection générale. Une partie des achats d'équipement et de logistique sera faite conformément à la réalisation progressive du projet d'infrastructure, et les changements dans les prix auront une incidence sur les extrants finals.

Constatation 32 :

Les projets du FPSM dans le secteur de la réforme policière ont attiré le soutien d'autres donateurs.

En plus de permettre la rénovation de l'École nationale de police, le projet du FPSM a fourni l'occasion de collaborer étroitement avec les États-Unis, un important partenaire dans la mise en oeuvre de la stratégie pour les Amériques du Canada.

Les États-Unis ont financé la rénovation d'autres parties du campus de l'École nationale de police non incluses dans le projet du Canada. De plus, ils ont fourni 1,5 millions de dollars américains à l'appui des coûts opérationnels de chaque promotion et se sont engagés à maintenir ce niveau de soutien pour les promotions à venir. Le gouvernement d'Haïti et la MINUSTAH fourniront un appui non financier sous la forme d'une expertise technique, de ressources humaines spécialisées, et de terrains.

Il semble que l'USAID se montre extrêmement intéressée à coopérer avec le GTSR en Haïti, puisque leurs programmes se complètent mutuellement quant aux approches thématiques, aux secteurs d'intervention et aux enjeux. Des réunions régulières par le truchement du GTSR ou des rencontres bilatérales aideraient à organiser cette coopération dans les secteurs de la réforme policière et de la réforme pénitentiaire. La complémentarité et la flexibilité de l'USAID et du GRST constituent un modèle de leadership conjoint qui devrait avoir cours dans des situations similaires ou dans d'autres pays où des intérêts communs existent.

Constatation 33 :

Les experts de la police civile canadienne déployés par CANADEM sont très appréciés, mais leur déploiement n'est peut-être pas le moyen le plus efficace ou le plus stratégique pour le Canada de soutenir la PNH.

Ce projet est très apprécié par la MINUSTAH en raison de la qualité, de la maturité et du professionnalisme des policiers canadiens (à la retraite) affectés à la MINUSTAH sous l'égide de CANADEM. Les agents déployés ont bien fait leur travail à l'intérieur des postes de responsabilité qui leur ont été assignés dans la hiérarchie de la MINUSTAH, mais ils ont été confrontés à divers problèmes inhérents à ce type de contexte, notamment l'inertie bureaucratique avec la police « hôtesse », le manque d'expérience, et les compétences professionnelles et linguistiques inadéquates de la police des Nations Unies (UNPOL).

Selon de nombreux répondants, le Canada doit trouver une niche dans le secteur de la réforme policière qui pourrait servir de modèle pour les interventions futures. Les policiers canadiens à la retraite déployés en Haïti estiment que leur contribution serait plus valable s'ils se concentraient sur les techniques d'enquête et de formation dans la MINUSTAH. De nombreux policiers canadiens et de la MINUSTAH ont soulevé la possibilité d'avoir un modèle différent pour la contribution de la police canadienne qui reposerait sur un partenariat bilatéral plus serré (par exemple, des conseillers des forces de police déployés à l'intérieur de la MINUSTAH et des conseillers techniques déployés à l'intérieur des services techniques de la PNH). Le rapport d'un policier canadien à la retraite affecté à la MINUSTAH en 2008 a attiré l'attention des décideurs canadiens sur le fait qu'on ne se concentre pas assez sur un secteur donné et qu'il y a un manque flagrant de coordination parmi les diverses initiatives internationales dans le secteur de la réforme policière : « Le Canada pourrait tirer avantage de sa crédibilité en matière de professionnalisme et de respect des droits de la personne. Il pourrait profiter du manque actuel de coordination pour dépêcher des conseillers techniques qui fourniraient une formation à la PNH et agiraient à titre de coordonnateurs, puisqu'ils auraient accès à des informations provenant de diverses organisations. »37 [traduction libre]

D'autres répondants ont proposé différentes possibilités de projets, allant du déploiement de conseillers techniques ou de coordonnateurs sectoriels dans la PNH à l'affectation d'un agent de police supérieur à l'ambassade du Canada à Port-au-Prince, qui aiderait la mission à réagir aux initiatives dans le secteur de la réforme policière d'une manière plus réceptive et stratégique.

6.1.5 Efficience et rapport coût-efficacité

Constatation 34 :

Le niveau d'efficience varie selon les organismes d'exécution, ce qui a des répercussions sur les calendriers, les coûts et la qualité des produits livrables.

La mise en oeuvre du projet de rénovation de l'École nationale de police s'est révélée extrêmement efficiente en termes de coûts et de temps. Les bâtiments et l'infrastructure de l'École nationale de police ont été achevés dans un échéancier très court, grâce au modèle de mobilisation des entrepreneurs élaboré par l'OIM en Haïti, qui a permis d'ajouter de certaines installations et de faire des économies additionnelles. Présente en Haïti depuis 1994, l'OIM a une importante capacité d'ingénierie à l'interne. Elle a mis en place des procédures et un réseautage efficaces, qui lui permettent de se mobiliser rapidement pour mettre en oeuvre des projets de rénovation à impact rapide qui satisfont aux normes de qualité dans le respect des échéanciers établis.

La rénovation des commissariats de police dans le département du Sud et la construction d'un bâtiment pour l'Inspection générale de la PNH ont toutes deux accusé des retards importants en raison de diverses contraintes bureaucratiques et administratives (bureaucratie de l'ONU et des entrepreneurs, grand nombre d'intervenants concernés, titres fonciers, processus de prise de décisions gouvernementales, etc.).

De manière générale et à partir d'une analyse collatérale d'autres projets mis en oeuvre par les mêmes organismes d'exécution, on peut dire que l'OIM réagit facilement et rapidement aux demandes de projets qui lui sont soumises, en raison principalement de sa longue expérience en Haïti. En revanche, le PNUD en Haïti entreprend habituellement le renforcement des capacités, une fois que les projets sont signés, ce qui entrave quelque peu sa capacité de réagir promptement aux demandes des donateurs.

Constatation 35 :

Bien que CANADEM se soit révélé un organisme d'exécution habile, certains problèmes de communication et de coordination parmi les autres ministères et organismes du gouvernement du Canada ont donné lieu à certaines pratiques non efficientes.

Le Canada s'est engagé à fournir à la MINUSTAH 100 experts de la police civile, mais il a été incapable d'atteindre cet objectif.38 CANADEM a été mandaté par le GTSR afin de combler l'écart en puisant dans la réserve canadienne de policiers retraités qui, comme il a été mentionné à la section précédente, se sont très bien acquittés de leurs fonctions à la satisfaction de la MINUSTAH.

Nonobstant ce qui précède, CANADEM a fait face à certaines difficultés de communication en ce qui concerne la réflexion stratégique et le partage de l'expérience entre CANADEM, la GRC et le MAECI. Les policiers déployés par CANADEM se sont plaints de certaines inégalités entre eux et les policiers canadiens déployés dans le cadre de l'APCC relativement aux salaires, aux uniformes, à l'insuffisance d'armes et de munitions, à des immunités et à des privilèges prétendument consentis aux agents de la GRC. Il convient de noter que les lacunes dans la gestion contractuelle et financière ont causé des risques évidents pour l'organisme d'exécution et auraient pu causer des risques additionnels pour l'ensemble du projet et les policiers déployés. CANADEM a dû assumer des dépenses imprévues en procurant des armes à ses policiers déployés.

En ce qui a trait à l'optimisation des ressources, les coûts différentiels estimés (autres que les coûts salariaux habituels) pour les agents de la GRC déployés en Haïti durant l'année financière 2008-2009 ont été de 3 150 000 dollars. Au cours de l'exercice 2007-2008, les coûts différentiels se sont chiffrés à 3 485 131 dollars. Le coût total du déploiement des policiers internationaux de CANADEM affectés à la MINUSTAH (12 mois X 20 policiers) a été de 3 224 130 dollars, plus 640 800 dollars utilisés pour couvrir les indemnités quotidiennes provenant d'autres sources. À première vue, les coûts différentiels de CANADEM par spécialiste de la police civile semblent relativement plus élevés que ceux de la GRC. Toutefois, on doit tenir compte du fait que le budget de CANADEM couvre des activités et des éléments budgétaires qui font généralement partie du budget de base de la GRC (par exemple, la formation, les uniformes, les armes, les examens médicaux, etc.).

6.2 Secteur de la sécurité communautaire

6.2.1 Contexte

Le modèle d'insécurité et de violence permanentes dans les bidonvilles et les quartiers pauvres d'Haïti a exercé de fortes pressions sur ces communautés et a menacé la stabilité de la société haïtienne dans son ensemble. Les secousses politiques ont largement contribué à la hausse de l'insécurité en raison de la violence armée et d'une impunité accrue. Tout cela a conduit à une désintégration du tissu social, plus particulièrement dans les quartiers urbains les plus pauvres, où la majorité de la population a atteint un niveau de vulnérabilité critique. Selon la Commission Justice et Paix,39 une organisation qui a surveillé la violence dans le pays, 2 821 incidents faisant des victimes ont été rapportés de juillet 2002 à décembre 2006.40

Depuis le 15 décembre 2006, les efforts conjoints de la PNH et de la MINUSTAH ont permis d'accroître la sécurité dans divers quartiers à risque de Port-au-Prince. L'approche consiste à maintenir une présence constante dans les quartiers, tout en organisant des interventions ciblées afin de contrer les principaux groupes armés. Cette approche a permis d'évincer les gangs armés des quartiers pauvres, comme Cité Soleil. Durant le premier trimestre de 2007, 168 armes ont été découvertes et quelque 500 personnes ont été arrêtées, dont les dirigeants principaux des groupes armés.

Au cours des trois dernières années, on a assisté à une amélioration considérable de la sécurité dans le quartier de Bel-Air, qui était jusqu'à tout récemment un des plus violents de Port-au-Prince, grâce aux efforts du bataillon brésilien affecté à la MINUSTAH. La paix relative qui règne à Bel-Air est en partie tributaire de la capacité du bataillon brésilien d'établir de bonnes relations avec la communauté locale et de faire progresser une approche innovatrice de coopération civilo-militaire. On attribue à la puissante force de 100 militaires brésiliens d'apporter une perspective unique qui trouve son origine dans l'expérience des agents, qui ont travaillé ou vécu dans des communautés très défavorisées et violentes du Brésil.

À Bel-Air, il existe une conjoncture favorable à la consolidation des récentes améliorations apportées à la sécurité en raison de la présence de la MINUSTAH, qui facilite la transition vers un paradigme plus durable de sécurité locale et communautaire axé sur l'établissement d'une confiance entre les résidents du quartier et la PNH. Consciente de cet impératif national et encouragée par le GTSR, la MINUSTAH, en collaboration avec la PNH et l'École nationale de police, a élaboré un module de formation sur la police communautaire qui a d'abord été mis en place à Jacmel, dans le Sud d'Haïti. La MINUSTAH estime que le temps est venu d'offrir le programme à Bel-Air et d'entamer le passage du paradigme militaire de sécurité vers la sécurité communautaire assurée par le PNH.

6.2.2 Projets du FPSM à l'appui du secteur de la sécurité communautaire

En novembre 2008, par le truchement du FPSM, le GTSR avait injecté 2 101 698 dollars pour soutenir la mise en oeuvre de trois projets relatifs à la sécurité communautaire, ce qui représente 9 pour cent de toutes les sommes versées par le FPSM en Haïti depuis 2006. Ces projets, les engagements financiers, les organismes d'exécution, les versements faits à ce jour et le statut actuel sont résumés dans la Pièce 6.2 ci-dessous.

En août 2008, un examen stratégique a amené le GTSR à interrompre le Projet de sécurité communautaire entrepris avec le PNUD, l'organisme d'exécution. En novembre 2008, le MAECI en était encore à peaufiner la fermeture du compte avec le PNUD et à déterminer la possibilité et la manière de réaffecter les fonds restants.

Pièce 6.2 : Projets du GTSR dans le secteur de la sécurité communautaire

Tableau 3 : Projets du GTSR dans le secteur de la sécurité communautaire
Titre du projetOrganisme d'exécutionEngagement financier $ CAD)Versement ($ CAD)Statut actuel
Total 5 146 8372 101 698  
1 Tôt en décembre 2008, après avoir décidé d'interrompre le projet, le MAECI préparait le dernier versement au PNUD.
2 Rapport sur la base de données du FPSM - Rapport sur les projets de base, septembre 2008.
Négociation du désarmementCentre pour le dialogue humanitaire145 230145 230Terminé
Sécurité communautaire en Haïti par une gestion renforcée des conflits et un meilleur contrôle des armes légères et des armes portativesPNUD4 655 3381 782 6421Terminé
Sécurité communautaire à Bel-AirViva Rio346 305173 8262En cours

Quoiqu'ils soient tous associés à une approche communautaire, ces projets ne partagent pas une même perspective méthodologique. Ils révèlent également des différences significatives dans leur organisation et la gestion de leurs activités. Une brève description de chaque projet est présentée ci-dessous.

Négociation du désarmement - 145 230 dollars (engagés) - Numéro du projet : 06-164

Ce projet mis en oeuvre par le Centre pour le dialogue humanitaire, situé à Genève, avait pour but de créer un ensemble de produits conçus pour offrir des conseils à toute personne concernée par des négociations de paix liées au contrôle des armes, au désarmement et à la réduction de la violence dans les communautés. Le principal extrant de ce projet a été une publication sur les phases et les types de désarmement et sur les activités de contrôle des armes. Parmi les activités du projet, mentionnons la production d'un document d'information, l'animation de discussions de spécialistes provenant de divers secteurs ou de différentes disciplines pour établir les domaines d'action et de recherche, ainsi que la réalisation d'entrevues devant conduire à une analyse et à des recommandations. Le projet s'est déroulé du 21 décembre 2006 au 20 mars 2007.

Sécurité communautaire en Haïti par une gestion renforcée des conflits et un meilleur contrôle des armes légères et des armes portatives - 4 655 338 dollars (engagés) - Numéro du projet : 06-252

Ce projet mis en oeuvre par le PNUD visait à soutenir la Commission nationale de désarmement, de démantèlement et de réinsertion (CNDDR) mise en place par le gouvernement d'Haïti, de même que les comités sur la réduction de la violence dans les communautés et le développement, à Port-au-Prince et dans d'autres villes du pays. Une fois créés, ces comités devaient élaborer et mettre en place des initiatives visant à renforcer la sécurité et les conditions de vie des gens dans leurs quartiers. Toutefois, comme il a été mentionné précédemment, le GTRS a mis fin au projet en août 2008, après avoir procédé à un examen stratégique.

Sécurité communautaire à Bel-Air - 346 305 dollars (budget planifié) - Numéro du projet : 07-048

Ce projet mis en oeuvre par Viva Rio visait deux grands objectifs. Le premier objectif était de documenter les leçons apprises à partir de l'expérience brésilienne à Bel-Air afin de préparer une trousse de formation qui bénéficierait aux futurs déploiements (brésiliens et autres) de maintien de la paix en Haïti. Le projet avait pour objectif de produire un manuel de formation et une vidéo documentant l'expérience des soldats brésiliens affectés à la MINUSTAH à Bel-Air, d'organiser des séminaires destinés aux formateurs au Centre de formation aux opérations de paix de l'armée brésilienne (CIOPAZ), à Rio de Janeiro, et de diffuser les documents de formation aux troupes des autres nations contribuant au maintien de la paix en Amérique latine et des Nations Unies.

Le deuxième grand objectif du projet était de soutenir la mise en oeuvre de la formation sur la police communautaire à Bel-Air, une des zones auparavant considérées comme les plus chaudes sur le plan de la sécurité par le gouvernement d'Haïti et la communauté internationale. Le projet devait consolider les améliorations récentes apportées à la sécurité en raison de la présence de la MINUSTAH, en facilitant la transition vers un paradigme plus durable de sécurité locale et communautaire axé sur l'établissement d'un lien de confiance entre les résidents du quartier et la PNH.

6.2.3 Pertinence

Constatation 36 :

Les projets du GTSR et du FPSM dans le secteur de la sécurité communautaire sont conformes à la stratégie élaborée par les nombreux intervenants internationaux présents en Haïti.

Les projets dans le secteur de la sécurité communautaire en Haïti sont une composante clé d'une réforme du secteur de la sécurité. Ils sont comme un système d'alerte rapide servant à détecter et à résoudre des problèmes de sécurité avant que les tensions s'enveniment ou qu'elles soient manipulées par des agitateurs. Depuis la création de la MINUSTAH, le gouvernement d'Haïti et les donateurs internationaux ont établi les zones névralgiques, où les secteurs de la réforme policière et de la sécurité communautaire nécessitaient des investissements massifs. Le concept de police communautaire a été élaboré par la MINUSTAH. Il fait partie du Plan de réforme de la police nationale d'Haïti et doit mener à un déploiement accru de la PNH dans les zones névralgiques.

La sécurité communautaire est un concept à double facette. Elle semble soutenir le renforcement du leadership communautaire dans les zones les plus névralgiques. Mais elle envoie aussi le message que l'État national n'est pas encore ou n'est plus en mesure de soutenir la sécurité dans les quartiers urbains concernés de Port-au-Prince et d'autres villes importantes du pays. En ce sens, la sécurité communautaire doit être encadrée dans un calendrier particulier en consultation avec les intervenants locaux, nationaux et internationaux. Elle doit être conçue en parallèle avec un déploiement progressif et une réinsertion de la PNH dans les zones à risque.

Bon nombre d'initiatives de sécurité communautaire en Haïti sont dirigées par l'OIM, le PNUD ou le Programme de réduction de la violence dans les communautés de la MINUSTAH. D'autres organisations, comme la Banque mondiale, ont des modèles similaires de réadaptation communautaire ou des projets de développement communautaire. Le Secrétariat d'État à la sécurité publique est responsable de la sécurité des personnes et de la gestion des déploiements progressifs de la PNH. Mais la Commission nationale de désarmement, de démantèlement et de réinsertion (CNDDR) joue aussi un rôle prépondérant. Entre autres choses, la CNDDR s'assure que des initiatives de négociation, de démantèlement et de réinsertion sont mises en place pour contrer les groupes criminalisés et prévenir la « gangstérisation » des quartiers à risque de Port-au-Prince et d'autres villes du pays.

À long terme, la plupart des réussites liées au rétablissement de la sécurité dans les zones névralgiques dépendront de la transition vers un paradigme plus durable de sécurité locale et communautaire, assorti à des investissements socioéconomiques visant à fournir des solutions de rechange aux activités criminelles. En coordination avec la PNH et l'École nationale de police, la MINUSTAH a établi et mobilisé des équipes d'encadrement de la police communautaire ayant pour tâche de former les contingents locaux de la PNH en matière de police de proximité (approche adoptée en 2007).

Constatation 37 :

Les projets du GTSR et du FPSM dans le secteur de la sécurité communautaire ont ouvert la voie à une synergie pangouvernementale efficace dans les collectivités ciblées.

Les groupes armés ont prospéré en Haïti en raison de l'absence d'autorités au niveau municipal. Ils ont contrôlé leurs territoires en recourant à la peur et à la terreur, tout en offrant paradoxalement une protection et d'autres services aux populations locales. Le soutien du Canada dans ces domaines cible les politiques et les initiatives axées sur la communauté en tant qu'agents principaux du changement. Il cherche à répondre aux besoins de sécurité et de développement, notamment l'établissement de politiques, la médiation, la conciliation, le désarmement, la prévention des conflits, la création d'emplois et l'accès aux services.

Les investissements du GTSR et du FPSM dans le secteur de la sécurité communautaire ont utilisé deux canaux d'intervention distincts : 1) travailler avec des dirigeants communautaires en privilégiant le mentorat (dirigé par Viva Rio, une ONG brésilienne ayant une vaste expérience dans la gestion de situations « ascendantes » semblables au Brésil; et 2) préconiser une approche davantage « descendante » au moyen d'un projet de sécurité communautaire élaboré par le PNUD en Haïti.

Le document de conception de l'enveloppe de programmation d'Haïti durant l'exercice 2008-2009 stipule que « le soutien du GTSR dans ce secteur sera guidé par le besoin d'un financement de démarrage rapide en vue d'une initiative particulière et par un centre d'intérêt à court terme, à savoir des initiatives de consolidation de la paix qui produiront d'importants dividendes de la paix aux communautés, en fournissant les fondements qui permettront à des programmes efficaces de développement à plus long terme de prendre racine. »

Le projet de sécurité communautaire à Bel-Air mis en oeuvre par Viva Rio a été très pertinent par rapport à l'approche énoncée et a produit de prompts résultats. Il a aussi mis en évidence une approche pangouvernementale en raison d'une collaboration étroite avec l'ACDI dans le cadre d'un projet complémentaire réalisé à Bel Air. Le projet soutenu par l'ACDI, « Appui au développement de la zone de Bel-Air », sera axé sur l'accès aux services de base (gestion des déchets, santé et hygiène), en particulier pour les femmes et les jeunes. La continuité du financement, c'est-à-dire le soutien aux initiatives de sécurité communautaire mises en place par Viva Rio grâce aux investissements additionnels de l'ACDI, offrent un bon modèle d'intégration entre des mesures de stabilisation immédiate à l'intérieur des communautés et un plan de reconstruction socioéconomique à court et à moyen terme à la faveur des communautés locales.

Par ailleurs, l'échec du projet de sécurité communautaire confié au PNUD a illustré la difficulté, pour des mécanismes institutionnels lourds axés sur la mise en oeuvre de cadres de développement communautaire traditionnels, à produire localement des dividendes de la paix attendus depuis longtemps dans les communautés.

Constatation 38 :

Les projets du FPSM relatifs à la formation en maintien de la paix (Viva Rio et CIOPAZ) ont conduit à l'élaboration d'un modèle unique de coopération civilo-militaire qui pourrait soutenir les capacités d'autres forces de maintien de la paix et d'autres nations.

Viva Rio est une ONG brésilienne créée en 1993 pour contrer la violence dans les quartiers urbains défavorisés du Brésil en mettant en oeuvre un programme intégré de sécurité, de développement et d'action humanitaire. La paix relative qui règne à Bel-Air est en partie tributaire de la capacité du bataillon brésilien à établir de bonnes relations avec la communauté locale et à faire progresser une approche novatrice de coopération civilo-militaire. Les 100 militaires brésiliens apportent une perspective unique qui tire son origine de leur expérience personnelle en tant que gardiens de la paix ayant travaillé ou vécu dans des communautés très défavorisées et violentes au Brésil. En mettant l'accent sur les relations civilo-militaires et le renforcement de la confiance entre les résidents de Bel-Air et la PNH, le projet s'inscrit dans une démarche de primauté du droit et contribue à instaurer une stratégie complète visant à soutenir le passage, à Bel-Air, d'une stabilité naissante à une sécurité à long terme.

Les documents de formation préparés par Viva Rio et le CIOPAZ permettront aux futurs contingents de maintien de la paix déployés par le Brésil et d'autres pays de l'Amérique latine de bénéficier de l'expérience brésilienne et d'accroître leur capacité d'établir des relations avec les membres des communautés et les institutions lors de leurs missions. La réussite du transfert de l'expérience brésilienne et du renforcement des capacités dépendra de l'élaboration d'une vision à plus long terme qui permettra de s'assurer qu'un programme de passation des fonctions ou un plan de viabilité, une stratégie de sortie et une stratégie de diffusion sont en place.

6.2.4 Résultats

Constatation 39 :

Le programme communautaire sectoriel du PNUD, qui a subi des retards importants et des problèmes lors de son élaboration, de sa mise en oeuvre et de sa coordination avec le CNDDR d'Haïti, a produit peu de résultats tangibles.

L'accord de contribution conclu entre le gouvernement du Canada (GDC) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD aux fins du programme communautaire sectoriel a été négocié, signé et mis en place avant que la Commission nationale de désarmement, de démantèlement et de réinsertion (CNDDR) d'Haïti mette en oeuvre sa stratégie. Résultat : certains volets du projet n'ont pas pu être mis en place ou l'ont été selon des échéanciers convenus. Deux des trois interventions ciblées par le Programme communautaire sectoriel, à savoir la réinsertion des victimes de violence et le soutien à l'élaboration d'un cadre juridique pour les armes, n'ont pas produit de résultats tangibles.

En l'absence d'un consensus interorganisationnel quant à savoir comment intervenir dans les zones névralgiques et avec quels intervenants, le modèle théorique des comités sur la réduction de la violence dans les communautés et le développement (CRVCD), élaboré par le PNUD, n'a pas pu être mis en place efficacement. Un CRVCD a été élaboré et administré parallèlement à des forums locaux structurés autour de représentants municipaux et de la CNDDR, ce qui a contribué à établir un climat de méfiance entre le PNUD et la CNDDR, et causé des retards. Après 18 mois, seulement quatre des neuf plans de réduction de la violence prévus avaient été achevés.

Constatation 40 :

Les projets de Viva Rio relatifs à la formation en maintien de la paix pour la PNH ont illustré que d'autres outils de formation adaptés aux cultures sont efficaces.

L'initiative de formation en maintien de la paix, qui fait partie intégrante de l'accord de contribution conclu entre Viva Rio et le GTSR, a donné lieu à la production d'un manuel de formation qui sera traduit en plusieurs langues, d'une vidéo en portugais, en espagnol, en français et en anglais, ainsi que des exercices de simulation afin de former les futurs contingents affectés à la MINUSTAH. Les documents de formation ont été approuvés par le Centre de formation aux opérations de paix de l'armée brésilienne (CIOPAZ), la MINUSTAH et le Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies (New York). Cette initiative de formation permettra aux futurs contingents de maintien de la paix déployés par le Brésil et d'autres pays de l'Amérique latine de bénéficier de l'expérience brésilienne et d'accroître leur capacité d'établir des relations avec les membres des communautés et les institutions lors de leurs missions, en particulier dans les communautés urbaines pauvres.

Le projet de Viva Rio contribuera à renforcer les pratiques internationales de maintien de la paix en documentant les leçons apprises à partir de l'expérience efficace et innovatrice d'un bataillon de la MINUSTAH qui a réussi à apporter la stabilité à Bel-Air. Conformément à la stratégie du Canada pour les Amériques, il convient d'encourager l'adoption des leçons apprises par les contingents déployés par d'autres pays de l'Amérique latine.

Constatation 41 :

La méthode communautaire de Viva Rio a produit rapidement et efficacement des dividendes de la paix pour les jeunes, les familles et les dirigeants communautaires.

Viva Rio est active à Bel-Air depuis décembre 2006. Cette ONG brésilienne a contribué à la conclusion d'accords de paix parmi des bandes de jeunes rivales en offrant des primes d'encouragement pour le maintien de la paix. Elle a établi un solide réseau d'organisations gouvernementales et non gouvernementales concernées par la sécurité et le développement dans la région, y compris le gouvernement d'Haïti et le commandement du contingent brésilien de la MINUSTAH à Bel-Air.

Deux accords de paix ont été conclus entre les dirigeants communautaires de Bel-Air et la Commission nationale de désarmement, de démantèlement et de réinsertion (CNDDR). Viva Rio fournit mensuellement des récompenses si les accords de paix sont respectés, c'est-à-dire s'il n'y a pas de décès causés par la violence. Les étudiants de Bel-Air reçoivent des bourses d'études, et les jeunes plus âgés, des primes professionnelles. Les dirigeants communautaires, qui sont réputés coresponsables du maintien de la paix, reçoivent également des primes d'encouragement en reconnaissance de leur travail. La Pièce 6.3 ci-dessous montre dans quelle mesure les accords de paix ont été respectés à Bel-Air pendant une période de six mois en 2008. (« Oui » signifie que la communauté ou les dirigeants communautaires ont été récompensés pour avoir maintenu la paix; « non » signifie qu'il y a eu au moins un décès causé par la violence durant ce mois.)

Pièce 6.3 : Récompenses remises en vertu des accords de paix de Bel-Air (en 2008)

Tableau 4 : Récompenses remises en vertu des accords de paix de Bel-Air (en 2008)
MoisRécompenses remises dans la communautéRécompenses remises aux dirigeants communautaires
1 Le mécanisme de remise des primes d'encouragement aux dirigeants communautaires n'était pas encore mis en place.
MaiOuiS. O.1
JuinOuiOui
JuilletOuiOui
AoûtOuiOui
SeptembreNonNon
OctobreNonNon

À la suite de la signature des accords de paix à Bel-Air, plus de 300 bourses d'études ont été remises à de jeunes enfants. Des récompenses ont aussi été accordées pour l'expression du rara (une musique haïtienne) et à des musiciens de hip-hop. De plus, Viva Rio a organisé un concours de hip-hop et six événements culturels majeurs (Célébrations de la paix) avec la participation de bandes rivales.

Des mesures d'encouragement communautaires ont réduit le nombre de morts violentes provoquées par des conflits de nature politique. Un rapport sur les actes de violence présenté par Viva Rio a indiqué une réduction considérable de la violence à Bel-Air depuis le sommet atteint en 2004 et 2005. Dans la même foulée, la participation de Bel-Air aux émeutes d'avril 2008 a été plutôt contenue, comparativement à la violence observée dans d'autres quartiers de Port-au-Prince.

Par suite du projet de Viva Rio, un nombre accru de projets (appuyés par l'ACDI) ont été réalisés dans le secteur de la sécurité communautaire et sur un territoire plus vaste. Cet agencement de mesures d'application de la loi, d'incitation et de renforcement constitue une stratégie innovatrice en matière de réduction de la violence dans les communautés, qui mérite d'être discutée et évaluée davantage.

6.2.5 Efficience et rapport coût-efficacité

Constatation 42 :

Par suite de désaccords entre le PNUD et le CNDDR au sujet du cadre méthodologique et de la mise en oeuvre du programme communautaire sectoriel, le PNUD a proposé des mécanismes de mise en oeuvre de rechange.

Les mécanismes de rechange proposés par le PNUD ont exclu totalement le CNDDR en supposant que le projet pouvait fonctionner sans problème. En outre, le PNUD n'a pas tenu compte du fait que les sommes devant être dépensées dépassaient le budget original prévu par le Canada pour aider les communautés et livrer des résultats tangibles à l'appui du processus de réinsertion.

Constatation 43 :

Les lacunes au chapitre de la surveillance transparente et du compte rendu des progrès du Projet de sécurité communautaire par le PNUD a empêché l'analyse et l'interprétation des résultats du projet et des obstacles à la mise en oeuvre. L'absence de mécanismes d'examen officiels a entravé la capacité des différents intervenants à envisager de remanier ou de transformer divers volets du projet.

Le PNUD n'a pas fourni des renseignements en temps utile sur la mise en oeuvre du projet de sécurité communautaire, qui auraient permis au GTSR de procéder à son examen à un stade précoce. Ce n'est qu'en juin 2008 que le PNUD a invité le Canada à envisager d'autres mécanismes de mise en oeuvre du projet, sans avoir effectué une évaluation appropriée pour confirmer la faisabilité de ces mécanismes. Le GTSR a procédé à un examen stratégique des diverses possibilités en août 2008. Constatant que le projet n'était plus récupérable, le GTSR a recommandé que les fonds restants soient affectés dans le même but, mais par le truchement d'autres canaux et de mécanismes de mise en oeuvre.

Constatation 44 :

Les projets réalisés par Viva Rio avec la PNH relativement à la mise en oeuvre d'une police communautaire à Bel-Air appuient la transition de la MINUSTAH vers la PNH.

Comme il est mentionné dans le document sur la réforme policière, l'approche de police communautaire implique que les agents de la police nationale haïtienne patrouillent les quartiers à pied et qu'ils établissent des contacts réguliers avec les citoyens. Dans la phase actuelle de la mise en oeuvre du projet, des comités sur la sécurité communautaire, qui regroupent des dirigeants communautaires et des membres des détachements locaux de la PNH, ont été mis sur pied. En anticipant des déploiements additionnels et en tenant compte des programmes d'études dispensés par l'École nationale de police, les équipes de la MINUSTAH offriront des séances d'encadrement pratique avant les déploiements.

L'équipe d'évaluation a organisé un groupe de discussion durant lequel il est ressorti clairement qu'il existe une bonne communication et une volonté commune d'intégrer progressivement la PNH à la gestion des questions de sécurité locale. Il appert également que la PNH déploie des efforts pour instaurer et encadrer adéquatement une police communautaire.

L'approche de police communautaire de Viva Rio fournit un point d'entrée dans les communautés, où les interventions ont toujours été difficiles. En outre, cette nouvelle approche est incluse dans le Plan de réforme de la PNH, qui constitue une priorité à la fois pour la MINUSTAH et le gouvernement d'Haïti.

Constatation 45 :

La coordination dans le secteur de la sécurité communautaire semble être déficiente à l'intérieur de la communauté haïtienne et de la communauté internationale.

Parmi les intervenants concernés par le secteur de la sécurité communautaire en Haïti, il ne semble pas y avoir une compréhension et une volonté de partager une approche, une orientation et des objectifs opérationnels communs, pas plus que des procédures de mise en oeuvre et de surveillance. Malgré plus de 40 millions de dollars investis dans la programmation, ce n'est que récemment qu'un groupe de travail formé par les pays donateurs du G10 a été créé sous l'égide du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH). L'absence d'harmonisation parmi les nombreuses politiques élaborées par les intervenants a conduit à un certain degré de confusion quant aux pratiques exemplaires devant être déployées dans le secteur de la sécurité communautaire. De même, le manque de coordination avec les autorités haïtiennes a résulté en une certaine inefficacité, comme l'a démontré le Projet de sécurité communautaire du PNUD. Il apparaît clairement que les modèles et les initiatives les plus dynamiques reposent sur une mise en oeuvre rapide des initiatives produisant des dividendes de la paix pour les populations et les secteurs concernés (Viva Rio, OIM, MINUSTAH). Un examen stratégique approfondi du secteur pourrait donner lieu à des leçons permettant de mieux soutenir l'harmonisation et la coordination des investissements.

6.3 Secteur de la réforme pénitentiaire

6.3.1 Contexte

L'état de délabrement du système correctionnel en Haïti représente l'un des enjeux les plus difficiles auxquels le pays est confronté.

Superficie moyenne par prisonnier41
  • Moyenne aux États-Unis : 7,4 m² (80 pieds carrés) Source : American Correctional Association
  • Moyenne en Europe : 4,5 m²
  • Moyenne en Israël : 2,9 m²
  • Moyenne en Haïti : 0,5 m2

Selon les données de l'Administration pénitentiaire nationale d'Haïti (APENA), qui sont corroborées par le Secrétaire général des Nations Unies,42 le 1er août 2008, il y avait 7 530 prisonniers, dont 325 femmes, détenus dans les 17 prisons du pays. Les conditions dans les prisons haïtiennes sont carrément inhumaines. Au pénitencier national de Port-au-Prince, 3 793 prisonniers occupaient une superficie habitable totale de 1 995 m2, ce qui correspond à moins de 0,5 m2 par détenu, une superficie nettement en deçà de la norme internationale, qui est de 2,5 m2.

Les autorités de la prison nationale font face à des défis considérables. L'infrastructure physique se trouve dans un état de délabrement inimaginable,43 la surpopulation est endémique et le taux d'incarcération augmente à raison de 150 détenus chaque mois. À ce rythme, il faudra une superficie pouvant accueillir 16 000 détenus en 2012.

Les prisonniers sont les laissés-pour-compte dans la longue liste de priorités du gouvernement d'Haïti pour trois raisons principales :

  1. Au cours des deux derniers siècles, des juntes militaires se sont succédé en Haïti. Les prisonniers relevaient donc des autorités militaires au pouvoir, et les prisons étaient situées dans des casernes militaires. De plus, la culture locale a facilement associé les prisonniers à des individus qu'il fallait sanctionner au lieu de réadapter.
  2. La faiblesse de l'appareil judiciaire influe sur le système correctionnel. Il y a 700 magistrats en Haïti, mais il en faudrait presque le double pour traiter les procès en attente. Résultat : plus de 83 % des prisonniers dans l'ensemble du pays sont détenus avant d'avoir subi leur procès. Et cela en dépit des travaux de la Commission consultative sur la détention préventive prolongée, qui a recommandé la libération de 800 prisonniers au cours de la dernière année.44 La réouverture de l'École de la magistrature est toujours en suspens, bien que son programme d'enseignement et ses règles internes aient été peaufinés, et qu'une séance de formation pour les juges de paix (la première depuis 2004) ait débuté le 7 juillet 2008, mettant en présence 25 participants, dont deux femmes.
  3. Les policiers haïtiens sont de plus en plus en mesure d'arrêter les criminels et les délinquants, ce qui se traduit par une surpopulation pénitentiaire. Ironiquement, l'augmentation du nombre d'arrestations de membres de gangs criminalisés et d'autres individus qui commettent des crimes graves risque d'accroître davantage la surpopulation pénitentiaire. En conséquence, les détenus les plus dangereux côtoient les truands à la sauvette en raison du manque d'espace. Malgré le fait que les réformes de la justice et de la police pourraient échouer si les infrastructures carcérales ne sont pas améliorées, ni les donateurs ni le gouvernement d'Haïti n'ont tenu compte, jusqu'à tout récemment, de l'aspect correctionnel de la réforme du secteur de la sécurité. Le Cadre de coopération internationale de 2004 a établi les engagements de base, mais la réponse a été minimale à ce jour.

L'Administration pénitentiaire nationale d'Haïti (APENA) a fait des percées importantes depuis 2007. Selon les témoignages des représentants du G10 et les entrevues que l'équipe d'évaluation a menées auprès de hauts fonctionnaires de l'APENA, le secteur carcéral est un des secteurs en Haïti où une vision claire a été élaborée. Un plan stratégique quinquennal (2007-2012) a été élaboré et complété par un plan opérationnel annuel (2008-2009). Ces plans sont axés sur quatre dimensions du système correctionnel, à savoir :

  • l'amélioration de l'infrastructure;
  • la fourniture de l'équipement nécessaire;
  • la formation du personnel; et
  • l'amélioration du traitement réservé aux détenus.

Le Groupe de travail sur les prisons, auquel le GTSR participe, soutient activement le gouvernement d'Haïti dans la mise en oeuvre du plan stratégique quinquennal et du plan opérationnel 2008-2009. Bien que certains progrès aient été accomplis dans la mise en oeuvre de ces plans, beaucoup de travail reste à faire.

6.3.2 Projets du FPSM à l'appui du secteur de la réforme pénitentiaire

En septembre 2008, par le truchement du FPSM, le GTSR a injecté 4 149 637 dollars pour soutenir la mise en oeuvre de quatre projets relatifs à la réforme pénitentiaire. Même si l'on ne dispose pas de données sur les montants versés pour un des projets, on peut quand même dire que l'engagement pris à l'égard du secteur de la réforme pénitentiaire représente environ 12 pour cent de toutes les sommes versées par le FPSM en Haïti depuis 2006.45 Ces projets, les engagements financiers, les organismes d'exécution, les versements faits à ce jour et le statut actuel sont résumés dans la Pièce 6.4 ci-dessous.

Pièce 6.4 : Projets du GTSR dans le secteur de la réforme pénitentiaire46

Tableau 5 : Projets du GTSR dans le secteur de la réforme pénitentiaire
Titre du projetOrganisme d'exécutionEngagement financier ($ CAN)Versement ($CAN)Statut actuel
Total 4 149 6372 641 426  
1 Le 4 avril 2008, d'autres versements étaient prévus pour l'année, mais rien n'indique qu'ils ont été faits.
Stages d'agents correctionnels canadiens à la MINUSTAHCANADEM640 745632 396Terminé
Déploiement d'agents du Service correctionnel du Canada (SCC) à la MINUSTAHCANADEM1 919 663892 7851En cours
Rénovation de la prison de Cap-Haïtien (phase 1)PADF89 22989 229Terminé
Amélioration des conditions de détention et des perspectives de réinsertion à la prison de Cap-Haïtien (phase 2)PADF1 500 0001 027 016En cours

Stages d'agents correctionnels canadiens à la MINUSTAH - 640 745 dollars (engagés) - Numéro du projet : 06-219

L'objectif de ce projet était de recruter et de former huit agents correctionnels, puis de les affecter à la MINUSTAH en tant que consultants auprès des autorités pénales haïtiennes lors de la mise en oeuvre du programme de soutien aux prisons du gouvernement d'Haïti et de la MINUSTAH. Parmi les activités principales, mentionnons la formation et le mentorat d'agents correctionnels haïtiens capables de faire respecter les normes éthiques et les droits de la personne dans l'exercice de leurs fonctions, ainsi que des instructions stratégiques au sujet des points de repère requis pour que les agents correctionnels canadiens puissent agir le plus efficacement possible. Une semaine avant le déploiement, le SCC a informé le MAECI qu'il ne pouvait pas envoyer en Haïti ses agents correctionnels (qui étaient au nombre de cinq sur les huit agents recrutés par CANADEM). Ainsi, quatre agents de la SCC se sont retirés du projet et un autre a décidé de prendre une préretraite pour participer au projet. À la fin, quatre agents au lieu de huit ont été affectés à la MINUSTAH dans le cadre de ce projet, qui a été mis en oeuvre par CANADEM du 7 mars 2007 au 31 mai 2008. Une prolongation de deux mois a été approuvée pour le compte rendu des agents et pour combler des lacunes importantes relatives au roulement.

Déploiement d'agents du Service correctionnel du Canada (SCC) à la MINUSTAH - 1 919 663 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-012

Ce projet avait pour but d'accroître la capacité du système carcéral haïtien grâce à l'affectation de huit agents correctionnels du SCC à la MINUSTAH. Les activités principales ont consisté à conseiller les employés des services correctionnels haïtiens relativement à tous les aspects de la gestion correctionnelle, dont la modernisation de l'infrastructure du système carcéral. Parmi les autres activités du projet, on peut souligner le soutien aux évaluations des besoins dans le système carcéral, une contribution à la préparation de propositions d'aide bilatérale et le soutien à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'initiatives de formation, dont un cadre de formation national et des programmes destinés au personnel travaillant dans les prisons. Le projet est mis en oeuvre par le SCC sur une période de deux ans, soit de juillet 2007 à juillet 2009.

Rénovation de la prison de Cap-Haïtien (phase 1) - 89 229 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-024

Le mandat de ce projet à impact rapide était de rénover quatre cellules à la prison de Cap-Haïtien afin de séparer les hommes, les femmes et les mineurs. Ce projet mis en oeuvre par la Fondation panaméricaine de développement (PADF) a débuté le 1er septembre 2007 et a pris fin le 1er mars 2008.

Rénovation de la prison de Cap-Haïtien (phase 1) - 1 500 000 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-181

Ce projet, entièrement financé par le FPSM, a pour but d'améliorer les conditions de détention et le traitement réservé aux détenus à la prison de Cap-Haïtien, grâce à la rénovation et à l'agrandissement des installations carcérales. Les activités principales incluent la rénovation de 11 cellules et l'ajout de huit cellules; la remise à neuf du système d'alimentation en eau et du bloc sanitaire; la rénovation des murs de sécurité; la création d'une aire commune pour la prestation de programmes offerts aux détenus, dont des programmes de formation; la fourniture d'un équipement pour les cuisines et l'infirmerie; ainsi qu'un soutien aux prisonniers au moyen de la mise en oeuvre de programmes sociaux fournis par des groupes de la société civile. Ce projet est mis en oeuvre par la Fondation panaméricaine de développement (PADF). Il s'échelonne de mai 2008 à octobre 2009 en vertu d'un amendement apporté à l'accord de contribution conclu avec la PADF.

6.3.3 Pertinence

Constatation 46 :

Le FPSM a harmonisé ses activités avec les priorités établies par l'Administration pénitentiaire nationale d'Haïti, et ces activités sont très appréciées.

Comme nous l'avons souligné plus tôt, le Cadre de coopération intérimaire (CCI) de 2004 a établi des engagements de base à l'égard de la réforme pénitentiaire, mais la réponse a été minimale. Le Canada a été l'un des rares pays donateurs à investir dans la construction, l'entretien et la modernisation des prisons haïtiennes. Le portefeuille de projets du FPSM dans le secteur de la réforme pénitentiaire est axé sur les quatre priorités du plan stratégique quinquennal de l'APENA susmentionnées (infrastructure, équipement, formation du personnel et traitement des prisonniers). Le FPSM a injecté près de 3 millions de dollars dans le secteur de la réforme pénitentiaire, en mettant d'abord l'accent sur la remise à neuf de l'infrastructure. Le GTSR a rénové la prison de Cap-Haïtien, en construisant quatre nouvelles cellules et en remettant à neuf des aires communes. Une phase 2 est prévue à la prison de Cap-Haïtien. Le GTSR s'est engagé à injecter 1,5 million de dollars pour la construction d'un bloc sanitaire et d'un centre de formation et d'alphabétisation, de même que pour la rénovation des cuisines. Cet investissement permettra également de séparer les détenus mineurs et les détenus adultes.

Ces initiatives renforceront les efforts du gouvernement d'Haïti visant à corriger une situation insoutenable. Le GTSR est sur le point d'approuver un projet de plusieurs millions de dollars pour la construction d'une prison à Croix-des-Bouquets, près de la capitale, où la surpopulation pénitentiaire est la plus marquée. Les progrès dépendront de l'injection de fonds bilatéraux et de l'établissement des priorités haïtiennes.

Le GTSR a investi dans le renforcement des capacités des agents correctionnels, des administrateurs de centres de détention et des gardiens de prison, ce qui, selon le directeur de l'APENA, est une nécessité à laquelle le gouvernement d'Haïti commence à s'attaquer. La dotation en personnel dans le système carcéral a augmenté d'environ 50 pour cent par l'ajout, en juillet 2008, de 227 nouveaux agents correctionnels, les premiers à être formés depuis 2001. Le système carcéral compte maintenant 742 agents correctionnels, ce qui correspond à environ un agent correctionnel par 10 détenus, un ratio toujours en deçà des normes internationales.

Le soutien opérationnel et le développement des capacités fournis par le GTSR en Haïti ont pris la forme d'une formation régulière, dont le programme a été élaboré par et pour les agents correctionnels haïtiens. Le mentorat, l'encadrement et la résolution de problèmes destinés aux gardiens de prison ont été planifiés, mais, comme il sera expliqué en détail dans la prochaine section, cet aspect du projet a eu moins de succès. Le Canada est un membre important du Groupe de travail sur les prisons, auquel d'autres donateurs ne participent pas. Certains répondants interviewés en Haïti ont souligné que la communauté internationale ne s'intéresse pas aux prisons, préférant plutôt construire des hôpitaux et des écoles.

Résultats déclarés - Infrastructure carcérale

Meilleure qualité de vie et superficie accrue par prisonnier

Message envoyé aux autres donateurs indiquant qu'il vaut la peine d'investir dans le secteur carcéral

Message envoyé à la population haïtienne indiquant que des résultats rapides ont été obtenus - ce qui accroît progressivement le niveau de confiance des citoyens à l'égard de la réforme correctionnelle

Dignité accrue des prisonniers

Sources : Résumé d'entrevues et de groupes de discussion avec les intervenants

6.3.4 Résultats

Constatation 47 :

Dans le secteur de la réforme pénitentiaire, les projets d'infrastructure du GTSR ont produit des résultats positifs.

Parmi les projets d'infrastructure achevés dans le secteur de la réforme pénitentiaire, les résultats escomptés ont été atteints. Les autorités haïtiennes et les bénéficiaires directs ont indiqué un niveau élevé de satisfaction à l'égard des extrants et de l'approche mise de l'avant par les Canadiens.

Quoique modeste (moins de 400 000 dollars), le projet d'infrastructure physique de la prison de Cap-Haïtien a permis la construction de quatre nouvelles cellules et la rénovation d'aires communes. Par exemple, les corridors ont été peints et les escaliers, nettoyés. Des visites effectuées à cette prison ont permis à l'équipe d'évaluation de constater des améliorations importantes apportées à l'infrastructure, bien que les nouvelles cellules soient aussi surpeuplées que les vieilles cellules en raison du nombre croissant d'arrestations.

Certes, un projet d'une envergure aussi modeste a apporté de légères améliorations dans la vie des détenus. Néanmoins, ces efforts sont perçus par tous comme un pas vers un avenir meilleur (qui prendra ancrage à l'amorce de la phase 2 du projet, qui débutera en novembre 2008).

En Haïti, l'équipe d'évaluation a eu l'occasion de s'entretenir avec l'équipe de mise en oeuvre de la PADF et les entrepreneurs qui ont obtenu le contrat de construction de la phase 2 du projet de rénovation de la prison de Cap-Haïtien. Ce projet est prometteur, car il repose sur le principe selon lequel les détenus méritent d'être traités avec dignité - un principe qui s'accompagne d'une réduction des risques d'agressions physiques et sexuelles, d'abus sur les mineurs et de problèmes liés à la santé. Dans le cadre de la phase 2 du projet, on triplera la superficie allouée à chaque détenu, on construira un bâtiment distinct pour les détenus mineurs, on utilisera des matériaux de construction qui réduiront l'humidité dans les cellules, en plus d'aménager une petite bibliothèque, un centre de formation et un dispensaire. Quoique modestes, ces ajouts transformeront la prison de Cap-Haïtien en un centre de réadaptation, alors qu'elle a eu essentiellement, à ce jour, une fonction de détention. L'administrateur de la prison considère ces changements comme un pas en avant important, tout en reconnaissant que, si le nombre de détenus continue d'augmenter, tous ces efforts auront des effets limités.

Constatation 48 :

Les phases 1 et 2 du projet à la prison de Cap-Haïtien ont un effet multiplicateur, puisque de nombreux donateurs souhaitent maintenant investir dans le secteur de la réforme pénitentiaire.

Depuis l'achèvement de la phase 1 du projet de rénovation de la prison de Cap-Haïtien, des donateurs, comme l'USAID et les États-Unis, ont indiqué leur intention de soutenir la rénovation des prisons existantes et la construction de quatre nouvelles prisons. Le GTSR appuiera la construction de la prison de Croix-des-Bouquets, à proximité de Port-au-Prince. Le gouvernement du Canada a créé un intérêt parmi les membres du G10 pour un secteur où les besoins sont considérables. La volonté du gouvernement d'Haïti de s'attaquer à ces questions est bien réelle, et le plan d'action, on ne peut plus clair.

Constatation 49 :

Les projets de soutien opérationnel et de développement des capacités du FPSM ont atteint leurs objectifs attendus quant au nombre d'agents correctionnels déployés. La formation anticipée des agents correctionnels haïtiens a été limitée en raison de la distance entre les diverses prisons.

L'engagement du FPSM dans les prisons haïtiennes, la sécurité et la stabilité dans le pays vont au-delà de l'infrastructure physique. Grâce à l'affectation de 110 civils et militaires canadiens à la MINUSTAH, le FPSM fournit un soutien opérationnel et un développement des capacités aux agents correctionnels haïtiens.

Résultats déclarés - Soutien opérationnel et développement des capacités

Résultats positifs :
  • Valeur accrue accordée à la profession
  • Meilleur traitement des prisonniers
  • Dignité des prisonniers
Limites :
  • Manque de ressources (nombre insuffisant d'agents déployés compte tenu du nombre de prisons)
  • Culture locale (qui ne soutient pas l'approche de la réadaptation dans le système carcéral)

Sources : Entrevues avec des agents correctionnels de SCC en poste en Haïti.

Huit agents actifs et retraités du Service correctionnel du Canada (SCC) travaillent avec des agents correctionnels haïtiens à la tâche stimulante d'humaniser le système carcéral misérable en place dans le pays. Des entrevues réalisées auprès de ces agents ont révélé que la participation du GTSR au soutien opérationnel et au développement des capacités est essentielle. Les huit agents font partie d'une équipe de 16 agents déployés dans le pays. Leurs rôles et responsabilités incluent la préparation et la prestation d'une formation régulière, de même que la supervision journalière soutenue, le mentorat et l'encadrement des agents correctionnels haïtiens.

La formation offerte par le truchement du GTSR a été bien accueillie. Son contenu a été élaboré par les Haïtiens - des agents correctionnels formés par le Canada entre 1995 et 2001 qui estiment que cette formation a été durable - et il est donné par des agents correctionnels canadiens et haïtiens. Bien que les agents interviewés se soient plaints de l'absence d'installations de formation adéquates, la formation a, dans l'ensemble, offert un bon rendement par rapport à l'investissement, et elle continue de rapporter des dividendes.

Les agents correctionnels canadiens responsables du mentorat et de l'encadrement de leurs homologues haïtiens ont déclaré un succès moindre. Bien que les besoins soient grands et que la collaboration avec les agents haïtiens soit généralement positive, les agents du SCC ont pu jouer leur rôle de mentorat en partie seulement, surtout un rôle de supervision. Voici les facteurs mentionnés pour expliquer ces résultats limités :

  • Chaque jour, en moyenne, chaque agent devait se déplacer durant trois ou quatre heures pour se rendre à une prison donnée et passait, au mieux, quelques heures avec le personnel local. Dans un laps de temps aussi court, il est presque impossible de fournir un encadrement ou un mentorat, et le travail se résume à une fonction de supervision.
  • La mission de l'ONU en Haïti n'est pas « exécutive », en ce sens que le personnel onusien peut faire des suggestions, mais il ne peut pas donner des ordres. La responsabilité ultime revient à leurs homologues haïtiens. Un changement réel peut survenir seulement si les agents locaux souhaitent véritablement changer leur comportement.

En résumé, bien que le déploiement des agents correctionnels soit en lui-même une bonne initiative, il s'agit d'un processus lent et à long terme qui nécessite des investissements importants et à long terme. La supervision est un rôle important, mais les agents correctionnels ont peu de possibilités d'offrir un véritable mentorat. Les agents correctionnels interviewés ont aussi mentionné des besoins particuliers qui, s'ils étaient satisfaits, pourraient améliorer grandement l'efficacité de leur travail quotidien, par exemple l'aide d'un architecte spécialisé dans la construction de prisons, la présence de spécialistes en santé, en éducation et en formation professionnelle, ainsi que des locaux plus adéquats pour la formation. Le GTSR examine des avenues pour déployer des spécialistes ayant une expertise particulière en services correctionnels. Afin de soutenir les investissements directs du Canada dans le secteur de la réforme pénitentiaire, il explore également de possibles mécanismes bilatéraux pouvant favoriser le déploiement des agents durant de plus longues périodes.

La formation de commis que j'ai reçue m'a été très utile. Grâce à mon apprentissage en présence des Canadiens, je peux tenir des dossiers plus précis sur les détenus et mieux comprendre ce qui doit et ne doit pas être consigné.

Travailler avec des agents correctionnels canadiens a été bénéfique pour moi, car j'ai d'abord accepté cet emploi parce qu'il n'y avait rien d'autre. Maintenant, je sais que est une véritable profession (…) Cependant, il est parfois difficile de mettre en application ce que les Canadiens enseignent parce que nous ne pensons pas de la même manière qu'eux. Il est parfois difficile d'appliquer leurs suggestions aux prisons haïtiennes.

Source : Commentaires représentatifs recueillis auprès d'agents correctionnels haïtiens (traduit du créole)

6.3.5 Efficience et rapport coût-efficacité

Constatation 50 :

Dans le secteur de la réforme pénitentiaire, le GTSR et la PADF ont bien travaillé ensemble, et leur collaboration a soutenu une mise en oeuvre efficace des projets.

Puisque les ONG nationales et internationales sont des intermédiaires de plus en plus importants entre des organisations d'aide au développement international et le gouvernement d'Haïti, la Fondation panaméricaine de développement (PADF) est un partenaire idéal pour le GTSR. La PADF possède une longue expérience dans l'établissement de partenariats public-privé qui aident les populations les plus défavorisées de l'Amérique latine et des Caraïbes. Un des facteurs clés du succès de la collaboration entre la PADF et le GTSR est son approche permettant mobiliser le gouvernement d'Haïti et des sociétés contractantes privées autour d'un projet commun.

Les intervenants interviewés ont utilisé deux mots pour décrire l'approche préconisée par le GTSR et la PADF47 : participation et autonomisation. La rénovation de la prison de Cap-Haïtien a été réalisée selon un processus transparent d'appel d'offre.48 En ce sens, ce projet a non seulement produit les extrants escomptés, mais il a établi un processus qui conduit à des résultats durables dans le secteur de la réforme pénitentiaire, et à une deuxième phase qui devrait donner aussi des avantages tangibles.

La collaboration entre le GTSR et la PADF repose sur une structure de gestion participative et sur des relations durables avec le gouvernement d'Haïti et le secteur privé. Il faut noter que, malgré la volatilité du contexte politique et économique, le projet a été réalisé à l'intérieur du budget alloué et du calendrier établi. Les répondants ont suggéré certaines améliorations, par exemple la nécessité d'assurer une supervision accrue des contrats futurs, compte tenu de leur ampleur.

Constatation 51 :

Les agents correctionnels canadiens ont exprimé une certaine frustration au sujet des conditions relatives à leur déploiement, qui ont des effets négatifs sur leur moral et sur leur rendement.

Comme nous l'avons mentionné à la section 6.3.4, en raison surtout des grandes distances qu'ils ont dû parcourir, les agents correctionnels canadiens affectés en Haïti ont pu s'acquitter de certaines des fonctions auxquelles on s'attendait d'eux seulement, ce qui a eu des effets négatifs sur leur moral. Ils ont aussi exprimé de la frustration quant à leur faible pouvoir décisionnel dans l'exercice de leurs fonctions. À l'instar des policiers canadiens déployés en Haïti, les agents correctionnels ont été assujettis aux directives de la MINUSTAH, qui n'était pas toujours en mesure d'exploiter pleinement leurs compétences.

Un autre facteur a eu une incidence négative sur le moral et le rendement des agents correctionnels, selon eux : ce sont les avantages qui leur ont été accordés en comparaison de ceux offerts aux agents de la GRC. En effet, les agents de la GRC affectés à la MINUSTAH ont reçu, en vertu de la Directive sur le service extérieur (DSE), 58 indemnités, avantages et conditions d'emploi, ainsi que des indemnités de subsistance en mission (ISM) des Nations Unies, alors que les agents correctionnels n'ont reçu que ces dernières. La question de la parité des avantages a été soulevée auprès du MAECI, mais elle n'a pas encore été réglée.

6.4 Secteur de la sécurité des frontières

6.4.1 Contexte

Haïti est formé de 1 811 kilomètres de frontières maritimes, et de 362 kilomètres de frontières terrestres qu'elle partage avec la République dominicaine. Des décennies d'agitation politique assortie d'un déclin des ressources de l'État consacrées à la gestion frontalière ont réduit considérablement la capacité du gouvernement d'Haïti de surveiller ses frontières. Les autorités d'application de la loi responsables de la sécurité et du contrôle des douanes avouent ne pas disposer de toutes les ressources de base et de tous les outils requis pour exécuter efficacement leurs mandats, ce qui rend à la fois les frontières et les localités frontalières très vulnérables aux passages non autorisés et à la criminalité frontalière.

Des frontières non surveillées, une piètre infrastructure judiciaire et une très grande vulnérabilité à des pratiques de corruption,49 ont rendu Haïti le lieu de passage de prédilection dans les Caraïbes pour les narcotrafiquants.50 Le pays est également devenu un lieu de destination et de passage d'armes illégales. La plupart des 170 000 armes illégales estimées en circulation dans le pays entrent clandestinement par ses frontières terrestres et maritimes poreuses.51 Ces armes renforcent le pouvoir exercé par les criminels dans la société, ce qui pose d'énormes défis aux autorités.

La capacité très limitée d'Haïti à contrôler ses frontières en a fait une source, un lieu de passage et un pays de destination pour la traite de personnes (hommes, femmes et enfants) à des fins d'exploitation commerciale ou sexuelle. L'Organisation des États américains (OEA) estime que plus de 30 000 enfants sont envoyés chaque année en République dominicaine, où ils sont forcés de se prostituer pour des salaires dérisoires ou même sans recevoir la moindre rémunération.52 Le mouvement de migration d'Haïtiens qui cherchent à fuir la pauvreté vers la République dominicaine et d'autres pays des Caraïbes a contribué à accroître les tensions entre Haïti et ses voisins, ce qui représente une menace à la stabilité de toute la région.53

Par ailleurs, on estime que le contrôle inadéquat des douanes fait perdre entre 200 et 400 millions de dollars américains en recettes douanières au gouvernement d'Haïti chaque année. Des pertes d'une telle ampleur réduisent grandement la capacité de l'État à fournir des services de base à ses citoyens, entravent l'accès au crédit international, encouragent la corruption et perpétuent la dépendance du pays à l'égard de l'aide étrangère pour équilibrer son budget, ce qui ébranle la démocratie haïtienne encore toute jeune.

Reconnaissant l'état lamentable de sa gestion frontalière, le gouvernement d'Haïti a créé, en 2001, la Commission présidentielle pour la gestion du Fonds de développement frontalier (ci-après appelée « la Commission »), sous l'autorité du ministère des Finances. Bien qu'elle ait été créée à l'origine en vertu d'un décret présidentiel pour gérer un fonds de développement frontalier, qui n'a jamais vu le jour,54 la Commission se concentre sur l'établissement d'un cadre de travail visant à améliorer la coordination et la coopération parmi les intervenants concernés, d'abord entre les ministères haïtiens responsables du secteur, puis parmi la communauté internationale des donateurs.

Quoique la Commission existe depuis sept ans, les progrès accomplis pour élaborer une approche intégrée en matière de gestion et de développement des frontières ont été lents, principalement en raison de l'absence d'un cadre juridique pour favoriser la coopération entre les ministères haïtiens responsables du secteur et en raison de l'absence d'intérêt, historiquement, de la part des donateurs pour ce secteur. Néanmoins, les développements récents suscitent l'optimisme. Le Groupe de travail sur la gestion frontalière établi par la Commission en novembre 2007 a fourni la tribune des plus nécessaire dans le cadre de laquelle les donateurs ont pu discuter et convenir de diverses stratégies et contributions afin de répondre aux besoins pressants de gestion frontalière en Haïti.

Le changement de mandat de la MINUSTAH, en octobre 2007, qui visait à inclure des patrouilles frontalières (changement rendu possible en bonne partie grâce aux efforts diplomatiques du Canada) a accru grandement le profil et l'importance des frontières haïtiennes et des défis qu'elles posent.55 En mars 2008, en réponse à ce nouveau mandat, la MINUSTAH a créé un groupe de travail sur les frontières présidé par le représentant spécial adjoint principal du Secrétaire général des Nations Unies. Conjointement avec les divisions des affaires politiques, de la police, des affaires militaires, de la logistique et de l'administration de la MINUSTAH, le groupe de travail a commencé à élaborer sa propre stratégie interne de gestion frontalière à l'appui de la Commission. Cette stratégie comprenait la préparation d'un cadre politique et juridique pour une gestion intégrée des frontières qui, lors du séjour de l'équipe d'évaluation en Haïti, était sur le point d'être achevée.

Une autre percée récente est la création attendue du Conseil national de coordination et de gestion de la frontière qui remplacera la Commission. Le mandat de ce nouvel organisme ministériel est plus vaste que celui de la Commission. Il comprend le resserrement majeur des frontières et inclura la mise à contribution de toutes les organisations spécialisées en gestion frontalière, comme la Police nationale haïtienne, l'Autorité portuaire nationale, l'Autorité aéroportuaire nationale, l'Administration générale des douanes, de même que des représentants des services de l'immigration, de l'agriculture, de la santé publique et des transports.

Lors de son séjour en Haïti, l'équipe d'évaluation a examiné un plan de renforcement des frontières intitulé Priorités d'interventions de la Commission de développement frontalier, élaboré par la Commission. Le document présente un ordre du jour ambitieux comprenant non seulement la rénovation des quatre postes frontaliers actuels d'Haïti, mais également un plan d'aménagement d'infrastructures de transport et de télécommunications reliant ces postes frontaliers. Le plan contient un volet d'expansion économique communautaire qui met l'accent sur la prestation de services pour améliorer la santé et l'éducation, et pour favoriser l'expansion des entreprises locales. À cette fin, le plan propose l'établissement d'un Fonds de développement frontalier, une incarnation du fonds de développement frontalier original envisagé lors de l'établissement de la Commission, en 2001.

6.4.2 Projets du FPSM à l'appui du secteur de la sécurité des frontières

En novembre 2008, par le truchement du FPSM, le GTSR avait injecté 8 609 803 dollars canadiens pour soutenir la mise en oeuvre de six projets relatifs à la sécurité des frontières, ce qui représente le tiers de toutes les sommes versées par le FPSM en Haïti depuis 2006.56 La liste de ces projets, les engagements financiers pour les appuyer, les organismes d'exécution, les décaissements faits à ce jour et le statut actuel des projets sont résumés dans la Pièce 6.5 ci-dessous.

Pièce 6.5 : Projets du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières

Tableau 6 : Projets du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières
Titre du projetOrganisme d'exécutionEngagement financier ($ CAN)Décaissement ($ CAN)Statut actuel
Total 12 807 1218 609 803 
Séminaire sur la traite des personnesOEA41 00736 557Terminé
Lutte contre la traite des personnesOIM369 928396 928Terminé
Renforcement des capacités dans la gestion des migrationsOIM2 472 7052 472 705Terminé
Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières (phase 1)PADF2 400 0002 250 065En cours
Rénovation du poste frontalier de MalpasseOIM503 431453 548Terminé
Construction d'une nouvelle base de la garde côtière de la PNH dans le département du Sud (phase 1)PNUD7 020 0503 000 000En cours

La plupart de ces projets sont un agencement de volets concernant l'aménagement et la rénovation de l'infrastructure physique, la fourniture d'équipement, l'assistance technique et la formation. Une brève description de chaque projet est présentée ci-dessous.

Séminaire sur la traite des personnes - 41 007 dollars (engagés) - Numéro du projet :57

Ce séminaire, qui a été organisé par l'Organisation des États américains (OEA) en collaboration avec l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), a réuni des fonctionnaires haïtiens des forces policières, du ministère de la Justice, du ministère des Affaires sociales et du ministère de la Condition féminine et des droits des femmes, de même que des représentants de la société civile haïtienne qui ont discuté de droits de la personne, des pratiques exemplaires et des cadres juridiques nationaux et internationaux relatifs à la traite des personnes.

Lutte contre la traite des personnes - 369 928 dollars (engagés) - Numéro du projet : 06-269

Ce projet axé sur l'élaboration d'une nouvelle loi qui criminalisera la traite des personnes a offert une formation à des policiers, à des officiers de justice et à des agents d'immigration sur les techniques de lutte contre la traite des personnes. Le projet, qui a fourni l'équipement nécessaire au soutien de ces techniques, a également soutenu le dialogue entre le gouvernement d'Haïti, le gouvernement de la République dominicaine et d'autres gouvernements de la région relativement à la question de la traite de personnes.

Renforcement des capacités dans la gestion des migrations - 2 472 705 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-279

Le projet intitulé « Renforcement des capacités dans la gestion des migrations » a nécessité un examen des cadres législatif et politique haïtiens en rapport avec la gestion des migrations, de même que la rénovation de points de contrôle de l'immigration, la fourniture d'équipement (appareils de radiocommunications, véhicules, génératrices, technologie de l'information, équipement de balayage numérique des documents de voyage, etc.) et une formation relative à l'utilisation de tout cet équipement dans 12 points d'entrée.58 Une formation professionnelle (gestion des ressources humaines, gestion du rendement, négociations, sécurité aéroportuaire et systèmes de gestion de sécurité) a été offerte au personnel de l'Unité de soutien technique du ministère de l'Intérieur, du Centre d'information et de coordination conjointe (CICC) et du ministère de l'Immigration. Ce projet a permis la tenue de deux conférences régionales, les premières du genre, une portant sur la politique en matière de fraude des documents de voyage et de visas, l'autre sur les mesures de sécurité.59

Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières (phase 1) - 2 400 000 dollars (engagés) - Numéro du projet : 06-287

Le projet intitulé « Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières (phase 1) consiste à reconstruire un poste frontalier et à aménager un abri et un centre de traitement pour les immigrants rapatriés dans la localité frontalière de Belladère. En plus de l'infrastructure physique, le projet inclut la formation d'agents des services frontaliers en matière de droits de la personne, de même qu'un programme de sensibilisation destiné à informer les autorités municipales et les communautés des deux côtés de la frontière sur les questions de migration et de droits des migrants.

Rénovation du poste frontalier de Malpasse - 503 431 dollars (engagés) - Numéro du projet : 08-019

Le projet de rénovation du poste frontalier de Malpasse a consisté en la rénovation d'une installation abandonnée sur les terrains du poste frontalier et la construction d'une route de contournement et d'une aire de stationnement pour détourner la circulation commerciale de la route principale reliant Haïti et la République dominicaine.

Construction d'une nouvelle base de la garde côtière de la PNH dans le département du Sud (phase 1) - 7 020 050 dollars (engagés) - Numéro du projet : 07-026

Ce projet est la première d'une initiative en deux phases totalisant 10 millions de dollars mise en oeuvre par le PNUD et destinée à améliorer l'infrastructure, le champ d'application et l'image publique de la Police nationale haïtienne, en fournissant à la garde côtière de la PNH une nouvelle base aux Cayes et en améliorant la réglementation douanière et frontalière haïtienne qui soutiendra les activités commerciales dans la région. La phase 1 consiste en la construction d'un port de mer et d'une base pour la garde côtière de la PNH dans le département du Sud, plus exactement aux Cayes, entre mars 2008 et juillet 2009. La phase 2 du projet inclut la fourniture de cinq vaisseaux au coût approximatif de 5 millions de dollars canadiens afin de renforcer les capacités de sécurité et de surveillance du contingent de la PNH assigné au poste.60 Ce projet s'inscrit dans une initiative visant à déployer des agents de la PNH dans les dix grands ports du pays. L'affectation de nouveaux agents de la PNH sur les navires de la MINUSTAH aura lieu lorsqu'ils auront obtenu leur diplôme, au début de 2009.

6.4.3 Pertinence

Constatation 52 :

Les projets du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières répondent au besoin pressant de stabilisation qui a été reconnu par le gouvernement d'Haïti et, maintenant, par l'ensemble de la communauté internationale.

Les interventions du FPSM à l'appui du secteur de la sécurité des frontières en Haïti sont très pertinentes à l'égard du programme de stabilisation et de reconstruction du pays. Comme il a été mentionné au début du présent chapitre, l'infrastructure frontalière longtemps négligée et délabrée a rendu le pays vulnérable au trafic des stupéfiants, à la contrebande et à d'autres activités illégales qui sapent l'autorité de l'État et le prive de revenus dont il a grandement besoin. Pour sa part, le gouvernement d'Haïti a reconnu ouvertement les liens entre des frontières non protégées, le crime organisé, la violence dans les communautés et la corruption.61 En conséquence, l'État haïtien considère la remise à neuf de ses installations frontalières comme un élément essentiel de sa stratégie en matière de réforme du système de sécurité.62

La résolution 1743 du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée en octobre 2007, en vertu de laquelle les donateurs ont été invités à aider le gouvernement d'Haïti à résoudre les problèmes de trafic de stupéfiants et d'armes aux frontières, a beaucoup contribué à mieux faire connaître les défis énormes en matière de gestion frontalière auxquels Haïti fait face, la menace que ses frontières vulnérables posent à la sécurité et à la stabilité du pays et de ses voisins, ainsi que le besoin pressant pour la communauté internationale des donateurs de se regrouper afin de relever ces défis. En bref, le soutien du FPSM au secteur de la sécurité des frontières est compatible avec les priorités à la fois du gouvernement d'Haïti et de la communauté internationale.

Le choix des interventions à l'appui du secteur et leur conception sont aussi conformes aux priorités du gouvernement d'Haïti et de la communauté internationale. Par exemple, le document produit par la Commission présidentielle pour la gestion du Fonds de développement frontalier, intitulé Priorités d'interventions de la Commission de développement frontalier, reconnaît clairement au titre de priorité absolue la rénovation de l'infrastructure physique dans les quatre postes frontaliers haïtiens. Quatre des cinq projets appuyés par le GTSR comportent des volets importants d'aménagement de l'infrastructure physique. Deux de ces projets répondent à des besoins de modernisation de l'infrastructure à deux postes frontaliers qui, selon la Commission, requièrent une attention immédiate.63

Le document auquel nous venons de faire allusion souligne le besoin de compléter l'aménagement de l'infrastructure physique avec l'apport d'une aide technique, d'équipement et de formation afin de rendre les installations à rénover fonctionnelles. Mis à part le projet de Malpasse (qui est strictement une initiative d'infrastructure physique), les projets soutenus par le FPSM incluent la fourniture d'équipement, l'assistance technique et la formation. L'incorporation de ces volets dans la conception même de ces projets répond à des besoins urgents, tout en établissant les conditions de base essentielles à une efficacité opérationnelle.

Un autre volet très important de la stratégie de mobilisation du GTSR dans le secteur de la sécurité des frontières est l'accent mis sur les dimensions régionales du problème. La lutte contre la contrebande, le trafic des stupéfiants, la traite des personnes et la corruption (à laquelle ces activités donnent lieu) ne peut pas être exercée efficacement sans une meilleure coopération entre Haïti et ses voisins. En l'absence d'une telle collaboration, les efforts du gouvernement d'Haïti et de la MINUSTAH échoueront presque immanquablement.64 Les projets « Lutte contre la traite de personnes » et « Renforcement des capacités dans la gestion des migrations » ont compris la tenue de réunions internationales. Le premier projet a permis aux gouvernements d'Haïti et de la République dominicaine de discuter de la question de la traite de personnes. Le deuxième projet a permis au gouvernement d'Haïti de discuter de la question des documents de voyage avec quatre autres pays des Caraïbes. Le soutien du GTSR à ces deux projets a été très pertinent à l'égard des efforts globaux de stabilisation en Haïti.

Constatation 53 :

Les projets du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières sont compatibles avec les intérêts et les priorités du gouvernement du Canada en Haïti et dans toute cette région.

De par son emplacement dans les Amériques, Haïti compte au nombre des trois priorités géographiques du gouvernement du Canada (GC) confiées au MAECI. La stratégie du Canada pour les Amériques requiert un engagement proactif à l'égard des Caraïbes afin de promouvoir la stabilité. De manière plus particulière, elle considère Haïti comme un pays important pour la sécurité de la région des Caraïbes et de tout l'hémisphère occidental.

Comme nous l'avons dit plus tôt, les frontières non protégées d'Haïti et la criminalité qui leur est associée constituent une menace directe à ses voisins immédiats et plus éloignés.65 Lors d'une visite en Haïti en février 2008, le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international a affirmé que la réforme frontalière faisait partie intégrante des efforts de stabilisation du Canada et de la communauté internationale en Haïti. Le ministre a profité de l'occasion pour réitérer l'engagement du Canada à cet égard. Le soutien du FPSM au secteur de la sécurité des frontières reflète bien cet engagement. Ses investissements sont aussi conformes à cette priorité déclarée du GC.

Le soutien du FPSM au secteur de la sécurité des frontières en Haïti renforce une autre priorité ministérielle, à savoir mettre de l'avant les principes de liberté, de sécurité, de primauté du droit et de droits de la personne. Tous les projets soutenus par le FPSM dans ce secteur sont conçus expressément pour améliorer la sécurité (en luttant contre la criminalité) et, donc, la liberté. En outre, le soutien du FPSM à l'élaboration d'un cadre politique et législatif conformément aux normes internationales relatives à la gestion frontalière et aux migrations contribue à renforcer la primauté du droit et le respect des droits humains. À cet égard, le soutien du FPSM aux projets « Lutte contre la traite de personnes » et « Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières (phase 1) » mérite d'être souligné.

Constatation 54 :

Le Canada a adopté une approche pangouvernementale dans le secteur de la sécurité des frontières qui répond à la plupart des priorités exprimées dans les plans annuels sur la gestion frontalière élaborés par le gouvernement d'Haïti.

L'ACDI est le partenaire principal du GC à l'égard du GTRS dans le secteur de la sécurité des frontières en Haïti. L'ACDI a assumé la responsabilité de projets conçus pour aider le gouvernement d'Haïti à percevoir tous ses revenus provenant des douanes et des taxes dont il a si cruellement besoin, comme nous l'avons souligné au début du présent chapitre, pour financer son plan ambitieux de réforme du système de sécurité.66 Les projets de l'ACDI dans ce domaine, axés principalement sur le soutien à l'administration douanière, complètent et soutiennent indirectement les projets du GTSR qui, à leur tour, complètent et soutiennent directement ceux de l'ACDI.67 Il s'agit là d'une illustration éloquente de la coordination pangouvernementale et des avantages d'une programmation synergétique.

Malgré ce qui précède, le plan de développement frontalier du gouvernement d'Haïti envisage non seulement la rénovation des installations de gestion frontalière, mais aussi la rénovation et la construction de l'infrastructure physique et institutionnelle des localités frontalières (routes, électricité, télécommunications, accès à l'eau potable, hygiène, accès à d'autres services essentiels comme la santé et l'éducation, etc.). Le plan prévoit une aide à la création d'entreprises et au développement économique dans les populations frontalières.

L'importance que le gouvernement d'Haïti accorde au développement économique communautaire et local dans son plan de développement des frontières est méritoire. En effet, ce sont la pauvreté et le désespoir qui encouragent les résidants des localités frontalières à participer à des activités criminelles, en particulier la contrebande, qui est une des premières sources d'emplois et de revenus pour ces populations. Comme l'a souligné l'ICG dans une récente publication : « les autorités haïtiennes doivent déployer des efforts accrus pour établir la présence permanente de l'État dans les zones frontalières et encourager la mise en oeuvre de projets créateurs de revenus dans la production agricole et le tourisme. »68 [traduction libre] Sans de tels investissements, les frontières d'Haïti ne seront jamais totalement sécurisées, indépendamment de l'existence d'une sécurité plus robuste le long de ses frontières.

Les interventions à l'appui du développement économique communautaire et local s'inscrivent carrément dans le cadre du mandat de l'ACDI. Bien que les investissements de l'ACDI soient considérables dans les secteurs de la santé publique, de l'éducation, de l'agriculture, du transport, de l'énergie et de la création d'entreprises en Haïti, ils sont moins importants dans les régions frontalières, en particulier à proximité des postes frontaliers que le gouvernement haïtien considère comme des priorités aux fins du développement.

Bien entendu, aucun donateur n'a les moyens d'être à tous les endroits en même temps. Des choix difficiles doivent être faits, mais le gouvernement d'Haïti perçoit l'absence apparente d'investissements des donateurs dans le développement économique communautaire et local comme une lacune dans les projets qui doit être comblée de toute urgence. L'ACDI est membre du Groupe de travail sur la gestion frontalière, mais sa participation à cette tribune se limite aux douanes - une situation que le gouvernement d'Haïti considère comme une occasion ratée pour le Canada.

6.4.4 Résultats

Constatation 55 :

Les interventions du FPSM à l'appui du secteur de la sécurité des frontières ont contribué et continuent de contribuer à jeter les bases du réaménagement et de l'aménagement futur des frontières.

On ne peut pas évaluer les résultats du FPSM sans mentionner les limites de son mandat. Le GTSR ne peut pas et ne doit pas être tenu responsable de l'incapacité d'atteindre des buts ultimes, comme apporter la stabilité et la prospérité dans un pays, à l'intérieur d'un calendrier d'exécution établi de manière arbitraire. Les éléments requis pour atteindre des résultats finals de cet ordre échappent simplement au contrôle de tout donateur, encore plus au contrôle des responsables d'un projet en particulier. Au mieux, on peut évaluer la contribution des interventions à la lumière de ces résultats finals.

Les intervenants comprennent et acceptent volontiers que le processus de stabilisation en Haïti nécessitera des années, voire des décennies, et qu'il en sera ainsi de la rénovation des postes frontaliers et de la mise en valeur des localités frontalières. Les interventions du GTSR sont conçues pour avoir des résultats rapides et un effet d'entraînement. C'est en fonction de ce critère que leur succès doit être mesuré et jugé.

Comme nous l'avons dit à la section précédente, les projets soutenus par le FPSM dans le secteur de la sécurité frontalière ont été conçus pour combler des lacunes dans les capacités que le gouvernement d'Haïti et ses partenaires internationaux considèrent comme urgentes - notamment les lacunes dans les politiques et le cadre législatif, l'infrastructure physique, l'équipement, les ressources humaines et la formation. Ces interventions, telles qu'elles sont définies dans le document intitulé Envelope Concept Paper: Results-Based Performance Framework, visent à accroître la capacité des autorités haïtiennes de gestion frontalière de fournir une sécurité et des services le long des frontières terrestres et maritimes d'Haïti.69

Au moment où la présente évaluation sommative a été réalisée, trois des six projets financés par le FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières (« Séminaire sur la traite de personnes », « Lutte contre la traite de personnes » et « Renforcement des capacités en gestion des migrations ») avaient été réalisés. Deux projets (« Rénovation du poste frontalier de Malpasse » et « Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières (phase 1) ») étaient sur le point d'être achevés. Le projet intitulé « Construction d'une nouvelle base de la garde côtière de la PNH dans le département du Sud (phase 1) » en est présentement à un stade précoce de mise en oeuvre.

À partir d'un examen des extrants des projets obtenus à ce jour sous la forme de documents ou lors des entrevues réalisées auprès des partenaires, on peut dire que tous contribuent à accroître la capacité du gouvernement d'Haïti de fournir une sécurité et des services le long des frontières terrestres et maritimes d'Haïti. Les défis en matière de migration et de traite des personnes, par exemple, ne peuvent être relevés en l'absence d'un mandat législatif et politique adéquat. Les fonctionnaires haïtiens responsables de l'application de la loi ne peuvent pratiquement rien faire sans directives opérationnelles claires, ou sans disposer de l'infrastructure physique, de l'équipement et de la formation nécessaires à l'exécution de leurs fonctions. Les défis en matière de gestion frontalière en Haïti ne peuvent pas non plus être relevés en l'absence de la coopération des pays voisins. Les interventions du FPSM visent à combler toutes ces lacunes.

Les extrants des projets sont nombreux et variés. Ils incluent, entre autres, un examen détaillé et une évaluation exhaustive des besoins aux 22 points d'entrée en Haïti; un avant-projet de loi sur la traite de personnes; un examen de la législation haïtienne sur l'immigration assorti de recommandations, aux fins de révision; la mise sur pied d'une unité spéciale contre la traite des personnes de concert avec la Police nationale haïtienne; l'élaboration de politiques et de manuels de procédures en matière de lutte contre la traite de personnes et de détection des documents de voyage frauduleux à l'attention des employés du gouvernement d'Haïti; la prestation d'une formation professionnelle à 130 cadres intermédiaires du ministère de l'Intérieur; la rénovation de 13 points de contrôle de l'immigration; la rénovation des postes frontaliers de Malpasse et de Belladère; la fourniture d'équipement (véhicules, appareils de radiocommunications, génératrices, ordinateurs, équipement de balayage numérique des documents de voyage, etc.) à plusieurs points d'entrée du pays; ainsi que la tenue de deux conférences régionales sur la sécurité des visas et la fraude relative aux documents de voyage.

Ces extrants, qui ne reflètent aucunement de manière exhaustive tous les extrants produits par les projets financés par le FPSM, sont de puissants outils d'habilitation en ce sens qu'ils ont jeté les bases du développement des capacités institutionnelles et opérationnelles. À cet égard, on peut affirmer que les interventions du FPSM à l'appui du secteur de la sécurité des frontières ont contribué de manière tangible à l'amélioration de la capacité du gouvernement haïtien de fournir une sécurité et des services le long de ses frontières aussi bien terrestres que maritimes.

Constatation 56 :

Les interventions du GTSR à l'appui du secteur de la sécurité des frontières en Haïti sont très appréciées par les intervenants.

Les entrevues réalisées par l'équipe d'évaluation en Haïti auprès de hauts fonctionnaires haïtiens responsables de la gestion frontalière ont révélé un niveau élevé de satisfaction à l'égard du soutien apporté par le GTSR dans ce secteur. Ils apprécient particulièrement l'importance qu'accorde le GTSR à l'alignement des projets choisis sur les priorités du gouvernement d'Haïti, le rôle qu'il a joué dans la coordination des donateurs, ainsi que la vitesse à laquelle il a pu fournir les ressources requises. Tous ces commentaires trouvent également un écho parmi les représentants des organismes d'exécution et des autres donateurs bilatéraux concernés associés dans ce secteur.

L'équipe d'évaluation a aussi constaté un niveau élevé de satisfaction parmi les bénéficiaires directs à l'égard des extrants produits par les projets que le GTSR finance. Durant son séjour en Haïti, elle a eu l'occasion de s'entretenir avec des fonctionnaires haïtiens sur le terrain, de même qu'avec des membres de communautés directement concernées par les projets financés par le GTSR.70 À Cap-Haïtien, l'équipe d'évaluation a pu voir le nouvel équipement fourni par le FPSM (génératrices, véhicules, appareils de radiocommunications, etc.). Cet équipement est maintenant utilisé par les fonctionnaires locaux. Un haut fonctionnaire du ministère de l'Immigration a dit à propos de cet équipement « Il nous permet d'agir ». Lors de discussions avec des agents d'immigration qui ont reçu un équipement de détection des documents de voyage frauduleux et la formation connexe, grâce au financement du FPSM, l'équipe d'évaluation a constaté qu'ils peuvent accomplir leurs tâches plus efficacement, comme en fait foi l'augmentation du nombre de documents de voyage frauduleux détectés.

Des agents d'immigration interviewés à Malpasse ont dit apprécier leur nouveau poste frontalier, qui réduira la congestion de la circulation et améliorera leur capacité à contrôler le flux de personnes et de biens qui traversent la frontière. Ils ont également souligné les effets positifs que le nouveau poste a déjà sur leur moral. En bref, les nouvelles installations à Malpasse représentent une source de fierté, non seulement pour les agents des services frontaliers qui les occuperont bientôt, mais aussi pour la communauté en général. Quoiqu'ils soient anecdotiques, des commentaires de ce genre fournissent une certaine indication des effets positifs auxquels les interventions du GTSR donnent lieu dans ce secteur.

Constatation 57 :

L'atteinte des résultats à court et à moyen terme dépend d'une foule de facteurs qui échappent au contrôle de toute autorité responsable d'un projet.

Aussi pertinents que puissent être les projets du GTSR dans le secteur de la sécurité des frontières, l'atteinte des résultats à court et à moyen terme dépend de nombreux facteurs qui échappent au contrôle des donateurs. Le nouveau poste frontalier à Malpasse en est un exemple typique. Bien que la construction du poste soit complétée, conformément à l'engagement du GTSR, son caractère opérationnel dépendra de la fourniture d'autres composantes (systèmes de distribution de l'eau et d'égouts, routes, télécommunications, équipement de transport, etc.).71

Même dans la mesure où toutes les composantes de l'infrastructure étaient fournies, les investissements demeurent à risque en raison de l'élévation des eaux du lac Azuei, qui se trouve à proximité du poste de Malpasse.72 Les niveaux du lac Azuei étaient jadis contrôlés par deux canaux adjacents qui, après des années de négligence, se sont obstrués par des sédiments et des déchets. Le dragage de ces canaux, qui faciliterait l'écoulement des eaux, est une nécessité urgente pour éviter que le poste frontalier soit endommagé et que l'investissement du GTSR soit vain. Le gouvernement d'Haïti a affirmé avoir affecté 2 millions de dollars américains aux travaux de drainage des canaux, mais il appert qu'ils nécessiteront plusieurs autres millions de dollars qui doivent provenir d'autres donateurs.

Cet exemple montre que les effets positifs d'un excellent projet peuvent être mis en péril. Mais le principe selon lequel des résultats d'interventions à court et à moyen terme peuvent être compromis, voire annulés par des facteurs extérieurs à un projet, n'est pas unique au projet de poste frontalier à Malpasse. L'efficacité opérationnelle de presque tous les investissements du GTSR dans le secteur de la sécurité des frontières dépend de diverses lacunes dans les capacités qui doivent être comblées.

Par exemple, un des indicateurs de progrès dans le document du GTSR intitulé Results-Based Performance Framework for Haiti est la démonstration d'une « coopération entre les agences frontalières le long des frontières ». Les projets d'infrastructure physique, comme ceux de Malpasse et Belladère, facilitent une telle coopération, tout comme la fourniture d'équipement de communications et de transport. Mais la coopération dépend en dernier ressort du cadre législatif et institutionnel mis en place pour encourager ou même obliger la collaboration interministérielle. (Un tel cadre en est présentement au stade embryonnaire.73)

La leçon apprise à Malpasse et lors de la mise en oeuvre d'autres projets financés par le FPSM met en lumière l'importance cruciale de la coordination des donateurs dans ce secteur. Aucun donateur et, à plus forte raison, aucun organisme d'exécution ne peuvent espérer atteindre leurs objectifs sans les extrants complémentaires d'autres donateurs. À ce chapitre, des innovations récentes, telle la création du Groupe de travail sur la gestion frontalière, sont encourageantes. Cependant, en l'absence d'une stratégie pluriannuelle détaillée, que l'ICG estime être une nécessité urgente, il sera difficile pour les donateurs d'aligner leurs projets sur les priorités du gouvernement d'Haïti.74

Constatation 58 :

Grâce au leadership dont il a fait preuve dans le secteur de la sécurité des frontières en Haïti, le GTSR a suscité l'intérêt pour ce secteur et l'injection de ressources.

Par l'intermédiaire de son représentant aux Nations unies, le GTSR a entrepris avec détermination des démarches visant à élargir le mandat de la MINUSTAH et à y inclure la sécurité des frontières, ce qui a permis de mieux faire connaître les défis importants à relever dans ce secteur. Alors que les Nations Unies ont pris les devants dans la sécurité des frontières maritimes d'Haïti, le Canada s'est donné comme niche la sécurité de ses frontières terrestres.75 Ce n'est pas le fruit du hasard si le Canada s'est vu confier la présidence du Groupe de travail sur la sécurité des frontières. On a ainsi reconnu le leadership dont le GTSR a fait preuve dans le domaine de la sécurité des frontières terrestres et pour ce qui est de soutenir le dialogue entre le gouvernement d'Haïti et les pays voisins en ce qui concerne les questions de gestion frontalière.

Au cours des deux dernières années, il y a eu un accroissement de l'intérêt des donateurs pour Haïti et de leur contribution au secteur de la sécurité des frontières. Quatre donateurs bilatéraux sont maintenant membres du Groupe de travail sur la gestion frontalière, et d'autres donateurs ont manifesté leur intention d'y participer. Dans une grande mesure, ces développements peuvent être attribués aux efforts déployés par le GTSR. En bref, le GTSR peut légitimement affirmer avoir assumé un rôle de catalyseur dans ce secteur.

6.4.5 Efficience et rapport coût-efficacité

Constatation 59 :

La plupart des projets du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières ont été mis en oeuvre avec efficience et un rapport coût-efficacité indéniable.

L'efficience et le rapport coût-efficacité des trois organismes d'exécution du GTSR dans la mise en oeuvre des projets dans ce secteur (l'OIM, la PADF et le PNUD) ont été évalués. Le rendement de l'OIM, qui a mis en oeuvre trois des cinq projets financés par le FPSM, n'a été rien de moins qu'exemplaire. Les projets « Lutte contre la traite de personnes » et « Renforcement des capacités dans la gestion des migrations » ont été réalisés à l'intérieur des budgets, et tous les extrants ont été livrés selon les échéances.

Dans le cas de la rénovation du poste frontalier de Malpasse, le bâtiment et l'aire de stationnement adjacente ont été construits à temps et à des coûts moindres que ceux prévus à l'origine - un exploit d'autant plus remarquable que le bâtiment et l'aire de stationnement incluent des éléments qui n'avaient pas été prévus à l'origine dans le budget.76 L'OIM a établi une pratique exemplaire conformément à la gestion des contrats et l'atténuation des risques en faisant appel à plusieurs entrepreneurs. Bien qu'elle fasse augmenter les coûts de transaction, cette approche s'est avérée néanmoins efficiente dans le contexte d'Haïti, où les entrepreneurs fiables dans les projets de construction ne sont pas légion.

À l'opposé des projets administrés par l'OIM, le projet « Initiative en matière de droits de la personne et de stabilisation des frontières », administré par la PADF, a accusé des retards importants dans la mise en oeuvre et a engendré des dépassements de coûts. L'achèvement avait été prévu à l'origine en mars 2008, mais il a été reporté en février 2009. En novembre 2008, lorsque l'équipe d'évaluation a séjourné en Haïti, 50 % des travaux de construction du nouveau poste frontalier de Belladère avaient été réalisés et nécessitaient l'ajout de 500 000 dollars canadiens pour que les extrants non prévus dans le projet d'origine puissent être livrés.77 En fait, la PADF a eu des problèmes importants avec ses sous-traitants et des désaccords avec la Commission.

Quant au projet de construction d'une nouvelle base de la garde côtière de la PNH dans le département du Sud, qui est administré par le PNUD, il a aussi accusé des retards de mise en oeuvre, en raison de problèmes liés à l'établissement du titre légal du terrain sur lequel la nouvelle installation devait être construite et en raison des ouragans qui ont détruit ce qui avait été construit.

Constatation 60 :

Lors de la mise en oeuvre de ses projets, le GTSR a adopté une stratégie d'atténuation des risques qui tient ses promesses.

Comme nous l'avons souligné plus tôt dans le présent chapitre, le GTSR a déployé de grands efforts pour s'assurer que ses projets dans le secteur de la sécurité des frontières sont compatibles avec les priorités du gouvernement d'Haïti et qu'ils suscitent une adhésion suffisante. Le principe de ralliement, essentiel aux projets dans les États fragiles, est plus souvent enfreint que respecté, ce qui a des conséquences sur leur mise en oeuvre. Beaucoup de projets de donateurs, même s'ils sont bien conçus, ont connu une fin rapide parce que les autorités locales n'avaient pas été consultées adéquatement. Certes, les relations entre les organismes d'exécution du GTSR et le gouvernement d'Haïti n'ont pas été sans incident -- les relations entre la PADF et la Commission constituent un exemple typique; néanmoins, elles ont été en grande partie bonnes, satisfaisant par conséquent à une condition préalable importante pour assurer une mise en oeuvre en douceur et efficace.

Un autre défi auquel les donateurs font face est le peu de fiabilité des organismes d'exécution. Il existe très peu d'organismes d'exécution locaux et internationaux ayant des antécédents éprouvés, particulièrement en ce qui concerne le développement des infrastructures - qui constitue une composante importante de la programmation du FPSM dans le secteur de la sécurité des frontières. Le GTSR a obtenu d'excellents résultats avec l'OIM, mais la capacité de cette organisation d'absorber plus de projets a atteint ses limites. C'est ce qui oblige le GTSR et d'autres donateurs à établir des partenariats avec des organismes d'exécution moins expérimentés.78 Dans un effort visant à diversifier ses organismes d'exécution et, donc, à atténuer les risques, le GTSR a sollicité la participation de sociétés privées pour livrer certaines composantes des projets. Un exemple typique est le recours du GTSR aux services de la Corporation commerciale canadienne (CCC) dans la fourniture d'embarcations et d'équipement dans le cadre du projet de construction d'une nouvelle base de la garde côtière de la PNH dans le département du Sud.

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7.0 Conclusions et recommandations

7.1 Conclusions

Depuis plus de quatre décennies, le Canada assume un rôle de leadership en Haïti et est un partenaire apprécié du gouvernement d'Haïti. La mise en oeuvre généralement réussie des projets soutenus par le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti durant la période examinée confirme le rôle prépondérant et la contribution du gouvernement du Canada en Haïti. Le FPSM est très pertinent et apprécié par le gouvernement d'Haïti et les autres donateurs. Il est un moyen efficace pour le Canada de réagir promptement aux crises qui surgissent en Haïti et couvre les champs d'intervention non occupés par les autres ministères et organismes du GC.

Les projets du FPSM en Haïti ont obtenu des résultats à maints égards. Le FPSM a utilisé des approches d'intervention innovatrices ou qui ont remis en question des paradigmes de programmation existants en Haïti. Dans le secteur de la réforme pénitentiaire, par exemple, le FPSM aide le gouvernement d'Haïti à passer d'un système correctionnel strictement punitif à un système davantage axé sur la réadaptation et la dignité humaine. Dans le secteur de la réforme pénitentiaire, le FPSM a contribué à la modernisation de la Police nationale haïtienne (PNH). Dans le secteur de la sécurité communautaire, le partenariat formé par le FPSM et Viva Rio a permis de déployer une nouvelle approche en matière de police communautaire qui a produit des dividendes de la paix. Dans le secteur de la sécurité des frontières, le FPSM a fait preuve de leadership en aidant Haïti à relever les défis de la gestion frontalière.

Les projets du FPSM sont conformes aux principes d'intervention dans les États fragiles énoncés par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), plus particulièrement en s'orientant vers des projets qui peuvent être mis en oeuvre rapidement et qui satisfont aux priorités du gouvernement haïtien. Afin d'assurer la durabilité des projets, le fonds a favorisé la mise en oeuvre d'initiatives de renforcement des capacités qui soutiennent les projets d'infrastructure (notamment axés sur la rénovation). Dans la plupart des secteurs (réforme pénitentiaire, réforme policière et sécurité des frontières), le FPSM a suscité l'intérêt des autres donateurs qui ont fait des investissements par la suite, assurant ainsi une certaine forme de durabilité des projets. Toutefois, il reste à parfaire un mécanisme de transition formel et efficace entre le FPSM et l'ACDI et à élaborer une stratégie globale en matière de transition.

Dans l'ensemble, le FPSM a réalisé les activités prévues et atteint les cibles visées en respectant les budgets dans les quatre secteurs d'intervention. Les systèmes et les outils de planification stratégique du FPSM sont rigoureux à l'échelle du pays, mais ils gagneraient à être améliorés au niveau des secteurs d'intervention, en particulier dans une perspective pangouvernementale. Bien que les mécanismes de coordination pangouvernementale du FPSM fonctionnent assez bien sur le plan des politiques, la coordination reste à parfaire au niveau de l'établissement de la programmation.

La décision du GTSR de dépêcher un représentant local du FPSM en Haïti a contribué grandement à la réussite de la programmation. Mais, étant donné l'ampleur des travaux entrepris, le GTSR souffre d'un manque d'effectifs sur place, ce qui compromet le maintien de la qualité actuelle de la programmation et la surveillance efficace de son rendement.

Malgré les améliorations apportées récemment au système de gestion financière et de gestion des données sur la programmation du GTSR, l'intégrité des données demeure vulnérable et les systèmes sont sous-utilisés, ce qui pose un risque quant à la gestion des projets et à la conservation de la mémoire institutionnelle.

Les outils de surveillance du rendement et de présentation des résultats du FPSM pourraient être améliorés à tous les niveaux (c'est-à-dire aux niveaux des projets, du pays et de la coordination pangouvernementale). De plus, ils bénéficieraient de ressources accrues consacrées au soutien de la surveillance du rendement à l'échelle du pays.

En conclusion, l'évaluation sommative du FPSM en Haïti est très positive. Bien qu'il reste encore du travail à faire pour améliorer certains aspects, le FPSM a obtenu des résultats très encourageants dans un contexte extrêmement difficile.

7.2 Recommandations

>Recommandation 1 :

Le GTSR doit réfléchir aux types de projets appropriés au mandat du FPSM à court et à moyen terme, en cherchant à optimiser le potentiel catalyseur de ses interventions. Dans cet esprit, le GTSR doit adapter davantage ses paramètres de mesure du rendement pour mieux rendre compte de cet aspect de ses interventions, élaborer et intégrer dans ses outils de planification des stratégies de transition susceptibles d'assurer la viabilité de ses interventions à plus long terme.

Le FPSM, conçu pour servir de mécanisme d'intervention rapide, a répondu avec succès aux besoins névralgiques de paix et de sécurité en Haïti, conformément aux pratiques exemplaires internationales en ce qui concerne les interventions dans un État fragile. Toutefois, certaines interrogations demeurent au sujet de la manière dont le modèle d'interventions à court terme et ponctuelles du FPSM s'inscrit dans un cadre de renforcement des capacités susceptible d'assurer leur viabilité à plus long terme. La résolution de cette problématique est particulièrement pertinente dans un pays comme Haïti, aux prises avec une crise persistante qui requiert des efforts à long terme.

Étant donné le mandat du FPSM (ou de tout programme de nature similaire), il conviendrait sans doute de mettre davantage l'accent sur le rôle habilitant de ses interventions et de leur effet potentiel de catalyseur, relativement à la sélection des projets et au compte rendu des résultats. Dans ce paradigme, la question de la transition ou de la dévolution du programme revêt une importance cruciale. Bien que le FPSM ait pu attirer d'autres donateurs dans la plupart des secteurs d'intervention, assurant ainsi une certaine forme de viabilité à ses interventions, il reste à parfaire un mécanisme de transition formel et efficace entre le FPSM et ses partenaires des autres ministères et organismes fédéraux, en particulier l'ACDI.

>Recommandation 2 :

Le GTSR doit revoir ses besoins en personnel pour qu'ils correspondent mieux à l'envergure des attributions du portefeuille et aux exigences des initiatives actuelles et futures du programme.

Compte tenu de la complexité des enjeux dans ce pays, du nombre de projets et des contraintes liées à la sélection et à la supervision des projets, en plus des exigences découlant de l'affectation d'un agent responsable des politiques, la charge de travail du représentant du GTSR sur le terrain est considérable. Il en résulte que le représentant n'a pas été en mesure de consacrer tout le temps nécessaire pour assurer une surveillance efficace des projets et prévoir les problèmes en amont. Ainsi, le GTSR devrait revoir ses besoins en personnel sur place de façon à ce que les ressources correspondent mieux à l'envergure des attributions du portefeuille. De plus, il serait opportun de songer à accroître la capacité locale en matière d'approvisionnement et de gestion des contrats.

>Recommandation 3 :

Le GTSR doit revoir et continuer à perfectionner ses systèmes de gestion financière et de gestion de l'information afin de renforcer la gérance du programme, la mémoire institutionnelle, la surveillance du rendement et le compte rendu des résultats.

Malgré les améliorations apportées aux systèmes existants, le GTSR se fie encore à des systèmes de gestion financière et de gestion de l'information qui n'ont pas été complètement adaptés aux particularités des interventions, ce qui représente un risque pour la gestion du programme et la conservation de la mémoire institutionnelle. Ce risque est aggravé par le recours inégal aux systèmes existants. Bien qu'aucun incident majeur n'ait été signalé, ces lacunes méritent d'être portées à l'attention de la direction.

>Recommandation 4 :

Le GTSR doit prendre des mesures proactives afin de renforcer la coordination des initiatives des autres ministères et organismes du gouvernement du Canada au niveau des secteurs d'intervention, en particulier en matière de planification.

Malgré les mécanismes et les forums mis en place pour soutenir la coordination pangouvernementale, la planification de la concertation de ces interventions au niveau des secteurs en Haïti demeure plutôt inégale et ponctuelle. À mesure que les interventions du FPSM prennent de la maturité dans les secteurs choisis et que les défis liés à la cadence et à la transition émergent, le besoin d'assurer une participation plus active des autres ministères et organismes du GC dans la planification stratégique se fera davantage sentir afin de repérer les occasions propices à leurs interventions respectives et d'assurer la viabilité à plus long terme des interventions du FPSM.

>Recommandation 5 :

Le GTSR doit réfléchir à la possibilité d'évaluer les besoins en matière de sécurité communautaire en Haïti afin de repérer les lacunes sur le plan de la sécurité et du développement en lien avec le soutien du FPSM.

La restauration de l'ordre public dans les nombreuses communautés urbaines instables d'Haïti dépendra, en dernier ressort, du succès des efforts destinés à réintégrer ces quartiers dans l'économie officielle et à hausser le niveau de vie de leurs habitants. Ces efforts sont axés sur le développement, ce qui ne relève pas du mandat du FPSM à proprement parler. Cependant, le FPSM a un rôle à jouer dans la sécurité communautaire, notamment par des interventions qui contribuent à créer un espace sécuritaire dans lequel le développement communautaire est possible. Il reste à savoir comment on peut créer un tel espace en l'absence temporaire d'une force policière conventionnelle. Cet enjeu mérite d'être exploré davantage en collaboration avec tous les intervenants (services de police, dirigeants communautaires, gouvernement d'Haïti, ONG, etc.) afin de déterminer comment le FPSM pourrait le mieux contribuer dans ce domaine d'intervention.

>Recommandation 6 :

Le GTSR doit explorer la faisabilité de fournir une aide bilatérale directe aux services policiers et carcéraux du gouvernement d'Haïti afin de consolider le soutien qu'il fournit déjà à la MINUSTAH.

Bien que le soutien du FPSM aux services policiers et carcéraux dans le cadre de la MINUSTAH soit particulièrement apprécié, le Canada pourrait sans doute renforcer son influence en offrant une aide axée davantage sur son expertise particulière, notamment par des ententes d'aide bilatérale directe entre la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service correctionnel du Canada (SCC) et les services policiers et carcéraux en Haïti.

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Annexe 1 : Réponse de la gestion

1.0 Introduction

À l'été 2008, en conformité avec les exigences du Ministère et du Conseil du Trésor, le MAECI a commandé la tenue d'une évaluation sommative en vue de faire rapport sur les réalisations du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) en Haïti, en évaluant les différents projets mis en oeuvre depuis 2005. L'évaluation a également examiné dans quelle mesure les initiatives du FPSM ont complété les efforts faits par d'autres ministères du Canada ainsi que par d'autres donateurs bilatéraux et multilatéraux oeuvrant en Haïti. La direction du GTSR a examiné les recommandations formulées par l'équipe d'évaluation, et la réponse de la direction formulée dans ce texte expose les mesures proposées à titre de suivi.

L'équipe de gestion du GTSR accueille les conclusions du rapport, qui soulignent le haut degré de pertinence des programmes menés par le FPSM en Haïti ainsi que les résultats positifs et encourageants obtenus dans un contexte chargé de défis. Les résultats de l'évaluation, y compris les « bonnes pratiques » et les enseignements tirés qui ont été repérés, contribueront à éclairer la programmation future du FPSM en Haïti, tout comme les autres secteurs de programmes prioritaires couverts par le FPSM.

En outre, la direction du GTSR tient à souligner que plusieurs constatations issues du rapport sont de nature plus générale et de portée ministérielle, et qu'elles dépassent, par le fait même, la portée de la Direction générale du GTSR proprement dite, particulièrement en ce qui concerne la gestion de l'information, la gestion financière et la gestion du risque. Une réponse détaillée et efficace à la recommandation numéro 379 dépend, dès lors, d'un engagement de tous les secteurs du MAECI fournissant de l'appui au Secteur de la Sécurité internationale.

Néanmoins, la direction du GTSR reconnaît que la mise en application de la recommandation numéro 3 offre le potentiel d'accroître l'efficacité et l'efficience de la prestation des programmes du FPSM, et notre Secteur continuera de collaborer avec les autres entités du Ministère, y compris par le truchement du projet pilote du CGF, pour assurer la mise à disposition des ressources et l'engagement nécessaires pour améliorer l'infrastructure financière du ministère de manière à répondre aux besoins du programme du FPSM. Par conséquent, le GTSR a choisi, dans la présente réponse de la direction, de cibler les engagements que lui-même, en qualité de Secteur, a l'autorité voulue de mettre en oeuvre directement, notamment la base de données du FPSM.

Un commentaire général final concerne le centre de responsabilités relatives au suivi. Nous avons choisi d'utiliser la nouvelle structure organisationnelle de la Direction générale du GTSR pour déterminer les centres de responsabilités relatives aux mesures proposées dans la présente réponse de la direction. Il est prévu que la mise en oeuvre de cette nouvelle structure aura lieu à l'été 2009.

2.0 Réponse de la direction du gtsr - par recommandation

Recommandation 1 :

Le GTSR doit réfléchir aux types de projets à réaliser dans le cadre du FPSM, dans une perspective de court et de moyen terme, en cherchant à optimiser le potentiel catalyseur de ses interventions. Dans cet esprit, le GTSR doit peaufiner davantage les indices de mesure du rendement de ses interventions de manière à mieux rendre compte de ce volet de ses interventions et mettre au point et intégrer dans ses outils de planification des stratégies de transition afin de s'assurer de la viabilité de ses interventions à plus long terme.

Commentaire du GTSR :

Comme il a été noté par les évaluateurs (constatations 8, 9, 32 et 48), les programmes du FPSM en Haïti ont réussi à susciter l'engagement d'autres donateurs, notamment dans les secteurs des services policiers et carcéraux. Les contributions d'autres donateurs ont suivi, qui ont complété les efforts appuyés par le Canada; ceux-ci se sont par ailleurs engagés à maintenir leur appui quand les initiatives passeront aux phases suivantes, améliorant du coup la durabilité des résultats. Le partenariat avec USAID dans le secteur des services policiers est un exemple qui montre comment le FPSM a mis à profit son potentiel catalyseur et tiré parti de la complémentarité entre les programmes. Le GTSR, en collaboration avec ses homologues d'autres ministères, explorera le potentiel de reproduire ces bonnes pratiques dans d'autres contextes.

Le GTSR a constaté que la nature et le calendrier des projets varient selon le contexte. Dans le cas d'Haïti, la stratégie visant une programmation à moyen terme s'est révélée la plus efficace pour soutenir l'obtention de résultats durables. Cependant, le GTSR reconnaît le mérite d'aborder la question sous l'angle du moment où l'horizon de court à moyen terme du FPSM débouche sur une capacité à long terme, afin de maximiser l'incidence du programme, et de réduire au minimum le potentiel de chevauchements avec les autres ministères.

Comme il a été constaté par les évaluateurs, l'étroite collaboration qu'entretiennent le MAECI et l'ACDI a fait en sorte que les initiatives du gouvernement du Canada en Haïti ont été complémentaires et que la duplication des efforts a été évitée. Néanmoins, le GTSR a pris note de l'observation selon laquelle on déplorait un manque de clarté dans le raisonnement sous-tendant les décisions de faire participer à la fois l'ACDI et le MAECI dans un même secteur ou dans un même programme thématique donné. Reconnaissant la complexité des besoins dans certains secteurs et la difficulté à délimiter clairement les stratégies de focalisation et d'engagement distinctes de l'ACDI et du MAECI, le GTSR poursuivra ses efforts afin de réduire au minimum le potentiel de chevauchements grâce à un dialogue soutenu avec l'ACDI. Le parachèvement du texte provisoire de l'entente entre l'ACDI et le MAECI concernant les rôles et responsabilités devrait contribuer en partie à éclairer la concentration des programmes de chaque ministère dans les secteurs clés; par ailleurs, des révisions ont été apportées à l'entente de manière à incorporer les enseignements tirés. Une réunion des SM, prévue en juin 2009, vise à permettre la conclusion de l'entente.

Le GTSR a déjà incorporé dans ses instruments de planification de programme la nécessité d'envisager des stratégies de transition pour promouvoir la durabilité à long terme, et l'importance de promouvoir une coordination efficace avec les autres ministères et les autres donateurs. Des cadres stratégiques pluriannuels seront utilisés pour planifier l'engagement du FPSM dans les secteurs géographiques et thématiques clés jugés prioritaires jusqu'en 2013. Actuellement au stade d'ébauches avancées, les cadres pluriannuels pour toutes les enveloppes de sous-programmes seront présentés au comité de planification de programme en juin et juillet 2009.

La réflexion sur la nature, l'étendue et le calendrier des interventions soutenues par le FPSM dans le but qu'elles soient le mieux adaptées pour réaliser le mandat du programme, est un élément important et continu. Les prochaines réunions du comité de planification de programme prévues prochainement pour examiner les cadres stratégiques annuels et pluriannuels porteront sur la stratégie de transition/retrait et du potentiel catalyseur. Le GTSR cherchera également à promouvoir cette même réflexion par le truchement du Comité consultatif du GTSR tout au long de l'exercice budgétaire. Il convient de noter, cependant, que l'existence d'une stratégie globale pangouvernementale concernant Haïti permettrait une plus grande clarté en termes de stratégies de transition et de durabilité à long terme.

Au stade de la sélection des projets, les questions relatives à la durabilité et à l'engagement d'autres donneurs et partenaires sont déjà examinées. Ces considérations sont traitées en détail dans le dossier de proposition, et elles sont évaluées dans le cadre du processus d'examen des projets. Le GTSR veillera à ce que le nouveau processus opérationnel continue d'inclure ces considérations au stade de l'examen des projets, et que des consignes claires soient communiquées aux agents de projet sur la manière dont ces considérations peuvent être abordées efficacement. Le GTSR est en train de revoir le modèle utilisé pour les comptes rendus annuels des résultats et des réalisations en cherchant comment saisir plus efficacement le potentiel catalyseur des interventions du FPSM.

Étapes suivantes :

Tableau 7 : Étapes suivantes
MesuresCalendrierResponsabilité
Des discussions sur le type de programmation apte à convenir au mandat à court et moyen terme du FPSM en Haïti et sur les stratégies de transition en Haïti auront lieu au CPMP dans un contexte envisageant les cadres pluri-annuels et les plans annuels.T2 de 2009-2010 pour la réunion du CPP etGTSR - DG
Le GTSR fera part de cette recommandation au Groupe de travail sur Haïti, pour évaluer la faisabilité d'une stratégie du Gouvernement du Canada à l'égard d'Haïti.T4 2009-2010GTSR - DG
Le GTSR examinera les modèles de compte rendu au niveau de projet et les modèles de compte rendu annuel de niveau enveloppe/sous-programme (résultats et réalisations) en vue d'accroître la capacité de rendre compte de la durabilité et du potentiel catalyseur des interventions du FPSM.T1 2009-2010GTSR - Secrétariat (IRD)

Recommandation 2 :

Le GTSR doit revoir ses exigences en matière d'effectif de façon à ce qu'elles correspondent mieux à l'envergure des attributions du portefeuille et aux exigences particulières des initiatives actuelles et à venir du programme.

Commentaire du GTSR :

Comme il a été noté dans l'évaluation, bien que la présence d'un représentant permanent à Port-au-Prince ait été grandement avantageuse pour le programme du FPSM en Haïti, le volume de travail est taxant pour la capacité dont dispose cette personne, ce qui diminue l'aptitude du GTSR à exercer un contrôle effectif sur les projets. Dans ce contexte, et compte tenu du processus de transformation existant dans le ministère et du processus de réorganisation de l'ensemble de la direction générale du GTSR, les ressources humaines du GTSR subissent actuellement un réaménagement à l'Administration centrale et dans les missions à l'étranger. Pour accroître la durabilité du soutien technique sur le terrain, le GTSR créera, par l'intermédiaire du CORA un poste ERP d'une durée d'un an pour soutenir le programme du FPSM en Haïti, avec possibilité de reconduction si la taille et la complexité du portefeuille de programmation continuent de requérir une telle ressource. L'équipe du GTSR, qui comprend un EC et un ERP, pourrait être appuyée par des consultants, auxquels on ferait appel selon les besoins, qui procurerait l'expertise technique nécessaire pour appuyer le contrôle efficace des projets d'infrastructure. En 2008-2009, le GTSR a reconnu la nécessité d'augmenter les effectifs de ressources humaines sur le terrain, et par, conséquent, a engagé un consultant recruté localement en juin 2008. Ce consultant a, depuis lors, fourni un soutien technique à l'agent du GTSR à l'ambassade. Bien que ce soutien ait été précieux, cela ne constitue pas une approche durable, et l'engagement du consultant prendra fin bientôt. Qui plus est, étant donné que plusieurs projets du FPSM en Haïti consistent à rénover et à construire des éléments d'infrastructure, la capacité d'accéder aux services d'ingénieurs professionnels pourrait être améliorée davantage.

Étapes suivantes :

Tableau 8 : Étapes suivantes à Port-au-Prince
MesuresCalendrierResponsabilité
Élaborer un cadre relatif à la création d'un poste ERP de durée déterminée par l'intermédiaire du CORA.T2/2009-2010GTSR- Direction programmation
Pourvoir le poste ERP de durée déterminéeT2/2009-2010GTSR PRNCE

Recommandation 3 :

Le GTSR doit revoir et continuer à perfectionner ses systèmes de gestion financière et de gestion de l'information afin de renforcer l'administration du programme, la mémoire institutionnelle, le suivi du rendement et le compte rendu des résultats.

Commentaire du GTSR :

Le Secteur de la sécurité internationale (IFM) a investi des ressources considérables dans le développement d'une base de données MS Access qui permettrait de combler les besoins immédiats ayant trait au suivi et au compte rendu de projets, dans l'attente qu'une solution ministérielle soit élaborée et mise en oeuvre pour procurer un système de gestion de projets exhaustif qui soit intégré avec le SGI. Comme l'ont noté les évaluateurs, une solution ministérielle/organisationnelle demeure en suspens. Par conséquent, malgré de récentes mises à niveau, la base de données du FPSM demeure un outil offrant une capacité limitée pour ce qui est de soutenir les fonctions de suivi et de compte rendu de programmes.

Dans le cadre de la réorganisation de la Direction générale du GTSR lancée à l'été 2008, le GTSR a entrepris une restructuration visant à renforcer les fonctions de politique et de programmation, à simplifier le processus d'approbation des projets, à accroître la fiabilité d'emploi de la base de données du FPSM, et à mettre davantage l'accent sur le contrôle de l'efficacité des projets. D'importants progrès ont été réalisés par le développement de mises à niveau pour la base de données du FPSM; ces dernières, une fois mises en oeuvre intégralement, augmenteront considérablement sa capacité d'appuyer la planification de programme, le suivi des projets, le contrôle du rendement, et le compte rendu des résultats.

Il convient de noter que l'amélioration de l'administration du programme et de la mémoire institutionnelle ne passe pas uniquement par les systèmes de gestion de l'information et de gestion financière. Par exemple, l'élaboration de cadres pluriannuels et de plans annuels, tout comme l'établissement de documents annuels de présentation des résultats et des réalisations, constitue un moyen de suivre efficacement les aspects clés de la programmation tels que les réussites, les enseignements tirés, et les approches innovantes.

Étapes suivantes :

Tableau 9 : Étapes suivantes Secteur de la sécurité internationale
MesuresCalendrierResponsabilité
Implanter les mises à niveau du module financier de la base de donnéesT2/2009-10GTSR- Direction planification et coordination
Évaluer les capacités de la base de données pour ce qui est de rendre compte du rendement et cibler les mises à niveau nécessairesT4/2009-2010GTSR- Direction planification et coordination
Élaborer et donner la formation destinée aux agents du FPSM sur l'utilisation de la base de donnéesT3/2009-2010GTSR- Direction planification et coordination

Recommandation 4 :

Le GTSR doit prendre des mesures proactives afin de renforcer la coordination des initiatives des autres ministères gouvernementaux au niveau des secteurs d'intervention, en particulier en ce qui a trait à la planification des interventions.

Commentaire du GTSR :

Les approches sectorielles ont été employées par les organismes de développement comme un outil utile pour coordonner les efforts déployés à l'intérieur du pays dans divers secteurs de développement prioritaires, avec des degrés de succès variables. Certains travaux ont été menés dans le but d'explorer l'applicabilité des approches sectorielles à des situations de conflits violents. Par exemple, en 2004, Sarah Bayne a publié un document sur l'intégration de la sensibilité des conflits dans les approches sectorielles, dans lequel elle a exposé une approche logique mais non éprouvée et normative sur la manière d'intégrer une perspective de conflit dans l'élaboration et la mise en oeuvre des approches sectorielles. Malheureusement, rares sont les exemples concrets de mise en application de l'approche ainsi décrite, ou d'autres avis touchant la question de conflit. Les guides et les expériences existant en cette matière sont extrêmement limités, et aucune directive n'est disponible sur l'applicabilité des approches sectorielles à des situations de fragilité.

Renforcer la coordination et la collaboration dans l'ensemble des activités gouvernementales relatives à des situations fragiles et touchées par des conflits, sans se limiter à une formule sectorielle, est une préoccupation actuelle du Canada et d'un grand nombre d'autres membres de l'OCDE. La planification sectorielle est importante, elle aussi, mais elle exige une mise en contexte plus vaste, y compris une robuste analyse situationnelle, une planification pangouvernementale et des mécanismes de gouvernance en collaboration dans lesquels pourrait se situer la planification sectorielle.

Les approches pangouvernementales vis-à-vis de situations de conflit et de fragilité sont apparues en 2003 quand la question de l'efficacité de l'aide a été soulevée. Depuis lors, ce sujet est devenu une priorité internationale et il a suscité un dialogue et un débat très soutenus, bien que jusqu'ici, aucun membre du CMV n'ait été en mesure d'affirmer la réussite d'une quelconque mise en oeuvre d'une approche globale pangouvernementale appliquée pour l'analyse, la planification et la mise en oeuvre de projets. Le Canada est reconnu comme un innovateur en matière d'approches pangouvernementales appliquées à des situations de conflit et de fragilité, et le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et son Fonds pour la paix et la sécurité mondiales sont souvent cités comme des exemples de processus très utiles pour harmoniser les mesures pangouvernementales. Le GTSR assume actuellement la conduite d'un processus avec l'ACDI et le MDN pour revoir et affiner une stratégie pangouvernementale sur les situations fragiles. Ce processus explore ces différentes questions, et on prévoit que ses recommandations préliminaires seront reçues d'ici le deuxième trimestre. Au fil des progrès pour mieux comprendre les capacités et lacunes actuelles du Canada pour ce qui est d'analyser, de planifier et de mettre en oeuvre des approches pangouvernementales, les moyens efficaces pour engager les autres ministères dans la planification sectorielle devraient se préciser davantage.

Pour ce qui touche la coordination dans le contexte spécifique d'Haïti, le GTSR assume la présidence du Groupe de travail sur la sécurité en Haïti, qui travaille sur les questions de planification, de contrôle et de mise en oeuvre des activités du GTSR et des autres ministères ayant trait à la réforme du système de sécurité (secteurs de la police, des prisons et des frontières). Ce forum offre également l'occasion d'échanger sur les meilleures pratiques et sur les enseignements tirés de l'engagement canadien dans le secteur de la sécurité en Haïti. Le GTSR participe en outre au groupe de travail sur la gouvernance en Haïti (présidé par l'ACDI), et il est un acteur clé dans le comité d'orientation sur Haïti, au mandat plus vaste, qui est coprésidé par le Groupe de travail sur Haïti (FCGE) du MAECI (FCGE) et par l'ACDI. Au comité d'orientation sur Haïti, le GTSR est en mesure d'échanger avec les partenaires d'autres ministères sur les questions d'intérêt mutuel et de renforcer les liens entre sa programmation et celle des autres ministères et organismes gouvernementaux tels que l'ACDI (gouvernance, justice), le MDN, les SCC et la GRC (déploiement de spécialistes canadiens à la MINUSTAH).

Étapes suivantes :

Tableau 10 : Étapes suivantes pour Les approches sectorielles
MesuresCalendrierResponsabilité
Achever avec les ministères partenaires l'examen pangouvernemental initial des états fragiles, et formuler des recommandations pour renforcer la coordination des autres ministères relativement aux États fragiles.T2 2009-2010GTSR - DG
Dans le cadre de l'examen des États fragiles, déterminer les composantes critiques d'une stratégie pangouvernementale recommandée vis-à-vis des États fragiles, de concert avec les ministères partenaires.T3 2009-2010GTSR - DG
Examiner les recommandations préliminaires émanant du rapport d'examen des Etats fragiles, et ébaucher un plan d'action pour traiter les recommandations visant directement le GTSR.T3 2009-2010GTSR - DG

Recommandation 5 :

Le GTSR doit songer à l'opportunité d'évaluer les besoins en termes de sécurité communautaire à Haïti en vue de cibler les lacunes sur le plan de la sécurité et du développement en lien avec le soutien du FPSM.

Commentaire du GTSR :

Le GTSR a travaillé à la mise en oeuvre de deux projets dans le secteur de la sécurité communautaire. Un projet couronné de succès, mis en oeuvre par l'ONG brésilienne Viva Rio, a été salué par les évaluateurs. L'autre projet, mis en oeuvre par le PNUD, a dû prendre fin plus tôt que prévu par suite d'un examen stratégique réalisé par une source externe indépendante,80 en raison de résultats sous-optimaux à mi-mandat et de vues divergentes sur des aspects stratégiques du projet entre l'organisme de mise en oeuvre et son vis-à-vis national. L'examen de ce dernier projet a procuré au GTSR une analyse en profondeur des défis qui existent dans le secteur de la sécurité communautaire en Haïti. À la lumière des défis dégagés, le GTSR ne prévoit pas être en mesure d'investir des ressources supplémentaires dans ce secteur à court terme. Le GTSR suivra de plus près le projet actuel de Viva Rio, afin de mieux discerner les possibilités d'engagement dans le secteur de la sécurité communautaire. Quand ce projet sera achevé, il se peut que le GTSR envisage de nouveau d'entreprendre une évaluation plus formelle, s'il se trouve en présence d'indications le portant à croire que des interventions de la part du FPSM auraient un potentiel d'impact durable.

Étapes suivantes :

Tableau 11 : Étapes suivantes pour sécurité communautaire à Haïti
MesuresCalendrierResponsabilité
Accroître le contrôle du projet de Viva Rio en cours de réalisation, au moyen de visites sur le terrain.T2/2009-2010GTSR-Direction programmation et PRNCE

Recommandation 6 :

Le GTSR doit explorer la faisabilité de fournir une assistance bilatérale directe à ses vis-à-vis des secteurs des services policiers et carcéraux au gouvernement d'Haïti, afin de consolider le soutien qu'il fournit déjà à la MINUSTAH.

Commentaire du GTSR :

Tout au long de 2008-2009, le GTSR, de concert avec la GRC, a reconnu la nécessité d'explorer les occasions possibles pour le déploiement bilatéral direct de spécialistes du domaine policier auprès de la police nationale haïtienne (PNH). Un projet pilote du FPSM a été conçu à ce sujet (08-177 Évaluation des besoins pour le déploiement de spécialistes du domaine policier en Haïti). La mission d'évaluation proposée, de trente jours, vise à contribuer au Plan de réforme de la PNH et à la professionnalisation de la PNH tout en assurant le perfectionnement soutenu de la PNH et la promotion de son autonomie. La mission d'évaluation serait composée d'un chef de projet et d'un groupe pouvant aller jusqu'à six conseillers de police (un pour chaque secteur d'intervention ciblé, à savoir le contrôle des stupéfiants, les enquêtes sur les crimes graves, la gestion des frontières, la gestion de la formation, la gestion financière et la logistique). Le rôle de ces spécialistes comporte deux volets. Dans le premier volet, ils se familiariseront avec la réalité locale de leurs homologues de la PNH afin d'établir avec eux un plan d'action sur trois ans pour la mise sur pied de leurs unités respectives, dans le respect du plan de réforme de la PNH. Dans le second volet, ils joueront un rôle de mentors vis-à-vis de leurs homologues de la PNH. Le chef de projet assurerait une coordination efficace entre les divers plans d'action. Une demande d'approbation du projet pilote devrait être présentée pour juillet. Si le projet pilote est approuvé à ce moment-là, la sélection des conseillers de police aurait lieu d'ici la fin juillet, et l'évaluation commencerait vers la fin d'août.

La direction du GTSR tient à souligner que la manière dont les autres ministères partenaires soutiennent le gouvernement haïtien, soit bilatéralement ou multilatéralement, doit être fondée sur la capacité et l'avantage comparatif du Canada. Le GTSR continuera de collaborer étroitement avec la GRC et les SCC pour évaluer le caractère approprié des mécanismes bilatéraux et multilatéraux pour soutenir les déploiements en Haïti.

Étapes suivantes :

Tableau 12 : Étapes suivantes pour déploiement bilatéral direct de spécialistes du domaine policier
MesuresCalendrierResponsabilité
Achever l'évaluation des besoins concernant le déploiement en Haïti de spécialistes du domaine policier en collaboration avec la GRC.T4/2009-2010GTSR-Direction programmation et PRNCE

3.0 Sommaire du plan d'action de la direction

Tableau 13 : Sommaire du plan d'action de la direction
MesuresCalendrierResponsabilité
Recommandation 1 :
Des discussions sur le type de programmation apte à convenir au mandat à court et moyen terme du FPSM et sur les stratégies de transition auront lieu aux réunions du CPP et du comité consultatif du GTSR, en cherchant à déterminer les mesures de suivi appropriées.T2 de 2009-2010 pour la réunion du CPP et
T4 2009-2010 pour la réunion du Comité consultatif du GTSR
GTSR - DG
Le GTSR fera part de cette recommandation au groupe de travail sur Haïti, pour évaluer la faisabilité de l'élaboration d'une stratégie du Gouvernement du Canada pour Haïti.T4 2009-2010GTSR - DG
Le GTSR examinera les modèles de compte rendu au niveau de projet et les modèles de compte rendu annuel de niveau enveloppe/sous-programme (résultats et réalisations) en vue d'accroître la capacité de rendre compte de la durabilité et du potentiel catalyseur des interventions du FPSM.T1 2009-2010GTSR - Secrétariat (IRD)
Recommandation 2 :
Élaborer le mandat relatif à la création d'un poste ERP de durée déterminée par l'intermédiaire du CORA.T2/2009-2010GTSR-Direction de la programmation
Pourvoir le poste ERP de durée déterminée.T2/2009-2010GTSR PRNCE
Recommandation 3 :
Implanter les mises à niveau du module financier de la base de donnéesT2/2009-2010GTSR- Direction de la planification et de la coordination
Évaluer les capacités de la base de données pour ce qui est de rendre compte du rendement et cibler les mises à niveau nécessairesT2/2009-2010GTSR- Direction de la planification et de la coordination
Élaborer un programme de formation destiné sur l'utilisation de la base de données, et l'offrir aux agents du FPSMT3/2009-2010GTSR- Direction de la planification et de la coordination
Recommandation 4 :
Achever avec les ministères partenaires l'examen initial des États fragiles réalisé à l'échelle gouvernementale, et formuler des recommandations pour renforcer la coordination des autres ministères relativement aux États fragiles.T2 2009-2010GTSR - DG
Par le biais de l'examen des États fragiles, déterminer les composantes critiques d'une stratégie pangouvernementale recommandée vis-à-vis des États fragiles, de concert avec les ministères partenaires.T3 2009-2010GTSR - DG
Examiner les recommandations préliminaires émanant du rapport d'examen des États fragiles, et ébaucher un plan d'action pour traiter les recommandations visant directement le GTSR.T3 2009-2010GTSR - DGG
Recommandation 5 :
Accroître le contrôle du projet de Viva Rio en cours de réalisation, au moyen de visites sur le terrain.T2/2009-2010GTSR-Direction de la programmation et PRNCE
Recommandation 6 :
Achever l'évaluation des besoins concernant le déploiement en Haïti de spécialistes du domaine policier en collaboration avec la GRC.T4/2009-2010GTSR-Direction de la programmation et PRNCE

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Notes :

1 Arrangement sur la police civile du Canada (APCC) a été conçu et négocié par le GTSR et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour créer la capacité de déployer jusqu'à 200 agents de police à l'appui des Nations Unies et des opérations de paix dans la région.

2 Extrait du document GPSF Results-Based Management and Accountability Framework (RMAF), 2006.

3 Le PGB a remplacé le Programme de la sécurité humaine en 2007.

4 Parmi les directions à l'extérieur du GTSR qui administrent une enveloppe budgétaire, mentionnons GHS, GHH, JLH et ICT.

5 Rôles et responsabilités d'IRC, d'IRP, d'ICT et de RLH dans les programmes du GTSR en Haïti (2008).

6 Ibid.

7 Ibid.

8 Extrait du site Web du SCC, Organisation

9 Ce montant ne tient compte que de 24 projets.

10 Haiti: A Challenge Benefitting Canadian Leadership and Interest , février 2008

11 Ibid., p. 23

12 Deux projets qui avaient été envisagés à l'origine ont dû être abandonnés. D'une part, le projet « 06-252 - Soutien à la Commission nationale et au programme DDR (désarmement, démobilisation et réinsertion) de la MINUSTAH/PNUD » a déjà entrepris un examen stratégique. D'autre part, le projet « 06-251 - Soutien au Bureau de l'inspecteur général » est loin d'être achevé en raison de retards importants.

13 Un rapport du Comité d'aide au développement de l'OCDE (OCDE-CAD) a souligné l'importance du Canada et, en particulier le travail du GTSR, afin d'accroître la coordination et la coopération parmi tous les acteurs présents en Haïti. Voir le document intitulé Examen des politiques et programmes du Canada en matière de coopération pour le développement (OCDE-CAD, 2007)

14 Haiti: A Challenge Befitting Canadian Leadership and Interests (février 2008), p. 7

15 Les intervenants consultés au MAECI peuvent varier d'une année à l'autre. Mais, généralement, il s'agit de représentants de la Force opérationnelle Haïti (FOH), de l'ambassade du Canada en République dominicaine (SDMGO), de la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies à New York (PRMNY), de la Direction de la démocratie et des économies de guerre (MHS), de la Direction de la criminalité internationale et du terrorisme (ICT), de la Direction des droits de la personne, des affaires humanitaires et de la promotion internationale de la femme (GHH), de la Direction du droit onusien, des droits de la personne et du droit économique (JLH) et de la Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable (MDS).

16 Les deux seuls projets financés par le FPSM durant l'année financière 2006-2007 l'ont été dans le cadre du Programme Glyn Berry pour la paix et la sécurité (PGB). Un projet visait à définir les enjeux relatifs à la traite des personnes à Hispaniola (36 557 $ CAN). L'autre projet, la Mission du groupe des femmes parlementaires, a réuni un groupe d'experts pour établir un programme visant à encourager les femmes à participer aux élections législatives (19 683 $ CAN).

17 Les objectifs stratégiques articulés dans le document de conception 2007-2008 pour Haïti incluent les suivants : 1) accroître la sécurité et rétablir la primauté du droit en mettant en oeuvre des programmes ciblés dans les secteurs considérés comme prioritaires selon la résolution 1743 du Conseil de sécurité des Nations Unies; 2) renforcer la position du Canada en tant que partenaire majeur en Haïti à partir d'une mobilisation pangouvernementale; et 3) améliorer la capacité de la communauté internationale de livrer des résultats en haussant l'influence du Canada parmi les pays donateurs et en soutenant la coordination des donateurs. Les deux derniers objectifs sont essentiellement des objectifs du GTSR dans la mesure où ils sont axés sur les processus, à la fois au Canada et à l'étranger, qui soutiennent la programmation.

18 Bien que l'équipe d'évaluation ait appris que le GTSR travaille selon un cadre de planification stratégique pluriannuelle en Haïti et dans d'autres pays, la question de savoir à quel point l'horizon à court ou à moyen terme du GTSR produit une capacité à plus long terme demeure non résolue.

19 L'équipe d'évaluation a appris que le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRC) travaille à l'élaboration d'une stratégie pangouvernementale en matière de réforme du système de sécurité en Haïti, et ce, même si la question de savoir si une telle stratégie doit être élaborée dans le contexte d'une tribune interministérielle, comme le groupe de travail existant, demeure entière.

20 Il est intéressant de noter que l'ASFC a soulevé des questions au sujet de sa contribution potentielle au renforcement des capacités institutionnelles en Haïti. (Voir le procès-verbal de la réunion du Groupe de travail sur la sécurité en Haïti qui a eu lieu le 30 mai 2007).

21 À titre d'exemple, notons l'engagement pris par le ministère de la Défense nationale pour participer à l'aide d'urgence fournie par l'ACDI lors des crises humanitaires causées par les ouragans de septembre et d'octobre 2008. Un autre exemple constitue les efforts déployés par l'ambassade canadienne à Santo Domingo visant à favoriser le dialogue entre le gouvernement de la République dominicaine et le gouvernement d'Haïti sur les questions relatives à la gestion frontalière.

22 Un exemple caractéristique a été la fourniture d'équipement (y compris des vestes anti-balles et des armes légères) à des policiers retraités déployés à la MINUSTAH par le truchement de CANADEM. Les vestes anti-balles étaient fournies à l'origine par la GRC, et on s'attendait à ce que les armes légères le soient également. De longs retards dans la fourniture des vestes et le refus de la GRC de fournir des armes légères aux sous-officiers a obligé CANADEM à se procurer les armes. Bien que CANADEM ait supposé que ces problèmes étaient attribuables à un manque de communication et de coordination entre le MAECI et la GRC, la vérité est que la GRC ne pouvait pas livrer les armes légères en vertu de la loi, un fait confirmé par un avis juridique demandé par le MAECI.

23 L'engagement du SCC dans le secteur carcéral, ainsi que les négociations récentes avec l'ASFC dans le secteur de la sécurité des frontières sont des exemples éloquents.

24 L'équipe d'évaluation a appris, par exemple, que le personnel de l'ACDI à l'ambassade n'est pas autorisé à prendre des décisions relatives à la programmation qui pourraient être bénéfiques pour le FPSM, mais il peut seulement soumettre des recommandations à l'Administration centrale. En outre, lors de la mission sur le terrain en novembre 2008, l'équipe d'évaluation a appris qu'il n'y avait pas d'interface entre les bases de données sur les projets de l'ACDI et du GTSR, ce qui prive les deux entités de renseignements potentiellement précieux sur la programmation.

25 L'entente de gestion du rendement (EGR) de l'ambassade du Canada à Port-au-Prince fonctionne à la manière d'un cadre de travail relativement au rendement pangouvernemental et à la présentation des rapports, puisque le soutien à l'action pangouvernementale est une des responsabilités de l'ambassade. Cependant, étant un rapport sur le rendement destiné à l'ambassadeur, l'ERP est protégée.

26 Certains projets examinés par le FPSM, comme ceux mis en oeuvre par CANADEM et le SCC, ont accusé des retards, notamment dans la satisfaction des demandes de la MINUSTAH, la signature d'accords de coopération avec le SCC et CANADEM visant à permettre des déploiements, la fourniture d'équipement et des paiements).

27 Un des projets visait à renforcer les capacités de l'Inspecteur général (5 000 000 $ CAN). L'autre projet concernait la construction d'une nouvelle base de la garde côtière dans le département du Sud (3 000 000 $ CAN).

28 La base de données est alimentée par la base de données Access, les tableurs de l'agent des finances et les tableurs des directions, qui doivent être entrés manuellement et rapprochés.

29 La difficulté de localiser certains dossiers a été aggravée par le roulement élevé de personnel au GTSR et au Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC), de même que par la réaffectation du personnel, ce qui a entraîné de la confusion.

30 Rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur la MINUSTAH, S/2008/586, p. 7

31 ICG, Reforming Haiti's Security Sector, 18 septembre 2008; entrevues réalisées en avril et en mai 2008.

32 ICG, ibid, p. 10

33 Données non disponibles.

34 Les données de la GRC à la fin de 2008 montrent que, dans le cadre de l'APCC, la GRC a déployé 95 policiers affectés à la MINUSTAH, mais il est prévu que 100 policiers seront déployés entre janvier et la fin de mars 2009.

35 Le mandat de la MINUSTAH (voir la page Web Restaurer un environnement sûr et stable) stipule que, pour établir un environnement sécuritaire et stable, la mission doit aider le gouvernement intérimaire à surveiller, à restructurer et à réformer la PNH.

36 Document de conception du FPSM pour l'exercice 2008-2009

37 Visite de l'équipe d'évaluation en Haïti en juin 2008. Exposé PowerPoint de l'inspecteur André Durocher, rattaché à la Sous-direction des missions de paix internationales de la GRC, présenté au MAECI le 10 septembre 2008.

38 Les données de la GRC à la fin de 2008 montrent que, dans le cadre de l'APCC, la GRC a déployé 95 policiers affectés à la MINUSTAH, mais il est prévu que 100 policiers seront déployés entre janvier et la fin de mars 2009.

39 La Commission Justice et Paix dispose d'un critère simple pour mesurer le degré de violence, à savoir le nombre de décès dans les rues. Documents sur Haïti

40 Support to the National Strategy of the NCDDR in Haiti - Projet de sécurité communautaire, document du projet

41 Overcrowded jail grants each prisoner just 1.37 square meters; Bibliothèque

42 S/2008/586

43 Le directeur et les gardiens de la prison de Cap-Haïtien ont indiqué que les murs de la prison pouvaient être percés facilement, même par une simple poussée.

44 En réaction à cette situation désastreuse, la Commission a recommandé dans son rapport final du 9 mai 2008, entre autres choses, la révision des codes pénal et procédural pour offrir des solutions de rechange à l'emprisonnement.

45 Rapport sur la base de données du FPSM, 10 novembre 2008

46 La liste a été compilée à partir de deux documents : 1) le rapport sur la base de données du FPSM - Rapport sur les projets de base - daté du 9 septembre 2008; et 2 ) le rapport de suivi des projets du GTSR en Haïti - daté du 20 août 2008.

47 Dans le secteur de la réforme pénitentiaire, la PADF a été un bon partenaire, mais, dans le secteur de la sécurité des frontières, les intervenants interviewés ont déclaré que la collaboration n'a pas été aussi productive.

48 Des observateurs ont constaté que les contrats de construction sont souvent octroyés à des firmes bien établies de Port-au-Prince.

49 Le Groupe de recherche et de développement de la Banque mondiale, qui publie un bulletin sur la conformité des pays aux normes de gouvernance internationales, classe Haïti parmi les pays les moins capables de contrôler la corruption. (Voir Governance Matters 2008, Institut de la Banque mondiale.)

50 Bien qu'on ne connaisse pas avec certitude la quantité de stupéfiants qui passent par Haïti, la Drug Enforcement Agency (DEA) des États-Unis a déclaré que 83 tonnes de cocaïne sont passées par Hispaniola en 2006 et que 159 déplacements aériens de stupéfiants ont été suivis. (Voir Latin American Drugs I: Losing the Fight, International Crisis Group, Latin American Report, no 25, (14 mars 2008), p. 26. Les autorités canadiennes d'application de la loi estiment que plus de 70 % des drogues illicites qui entrent au Québec passent par Haïti.

51 Securing Haiti's Transition: Reviewing Human Insecurity and the Prospects for Disarmament, Demobilization and Reintegration, par Robert Muggah (Small Arms Survey, 2005)

52 Extrait de Human Trafficking and Modern-day Slavery

53 On estime que les migrants haïtiens illégaux dans les îles Turks et Caicos sont plus nombreux que la population indigène locale.

54 Ce fonds, qui devait fonctionner comme un fonds en fidéicommis de donateurs, a échoué parce que le gouvernement d'Haïti craignait de ne pas pouvoir le contrôler.

55 La MINUSTAH maintient présentement un contingent de la police des Nations Unies (UNPOL) aux quatre postes frontaliers terrestres d'Haïti.

56 Rapport sur la base de données du FPSM, 10 novembre 2008.

57 Le numéro du projet n'apparaît pas dans la base de données.

58 Ces points d'entrée sont situés aux endroits suivants : Saint-Marc, Les Gonaïves, Ounaminthe, Malpasse, Miragoane, Thomsassique, Les Cayes, l'Ïle-à-Vache, Port-de-Paix, Port-au-Prince et Cap-Haïtien.

59 Ces conférences ont réuni des hauts fonctionnaires des services d'immigration et des fonctionnaires consulaires d'Haïti, de la République dominicaine, des Bahamas, de la Jamaïque et des îles Turks et Caicos.

60 L'équipe d'évaluation a appris que la phase 2, qui concerne la fourniture de navires de la garde côtière, est un projet distinct, puisqu'elle fait intervenir un organisme d'exécution différent, à savoir la Corporation commerciale canadienne (CCC).

61 Selon le directeur général de la PNH, 25 % des services actifs de la PNH visent à contrer des activités illégales, y compris la complicité avec des narcotrafiquants. Voir le document intitulé International Narcotics Control Strategy Report for Haiti (2006) du département d'État américain.

62 Durant son séjour en Haïti, l'équipe d'évaluation a appris que le directeur de la PNH avait annoncé l'affectation de 400 nouveaux agents de la PNH aux patrouilles frontalières, soit 300 aux frontières terrestres et 100 aux frontières maritimes.

63 Ces deux postes frontaliers sont ceux de Malpasse et de Belladère. Il faut noter que le FPSM a pris les devants en rénovant les installations frontalières à Malpasse, où 57 pour cent des mouvements frontaliers entre Haïti et la République dominicaine ont lieu.

64 Durant l'été 2008, l'International Crisis Group (ICG) a évalué le plan de réforme du secteur de la sécurité en Haïti et son rendement. L'ICG a insisté sur l'importance de la coopération régionale pour relever les défis propres à la gestion frontalière en affirmant qu'en l'absence d'une telle coopération, les rôles élargis du gouvernement d'Haïti et de la MINUSTAH le long des frontières haïtiennes seront des « coquilles vides ». Voir Reforming Haiti's Security Sector, International Crisis Group, Latin American/Caribbean Report, numéro 28 (18 septembre 2008)

65 En ce qui concerne l'incidence d'Haïti sur le Canada, Sécurité publique Canada estime que le crime organisé, y compris les activités illicites liées au blanchiment d'argent, au trafic de stupéfiants et à la traite de personnes, constitue la première menace à la sécurité intérieure du Canada.

66 Lors de son séjour en Haïti, l'équipe d'évaluation a appris que le GTSR et l'ACDI tenaient des séances de consultation avec l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), Revenu Canada et Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) afin d'explorer les possibilités d'un soutien à la réforme de la gestion frontalière.

67 Le nouveau poste frontalier à Malpasse, qui a été entièrement financé par le GTSR, répondra aux besoins des fonctionnaires des douanes et des agents d'immigration. Le nouveau complexe administratif à Belladère, également financé par le GTSR, répondra aux besoins des fonctionnaires des douanes, des agents d'immigration et des agents de police.

68 Reforming Haiti's Security Sector, ICG, Latin American/Caribbean Report, numéro 28 (18 septembre 2008). Voir la note 14 à la page 22.

69 Document de conception du GTSR sur Haïti (2008-2009)

70 Lors de ses visites sur le terrain à Malpasse et Cap-Haïtien, l'équipe d'évaluation s'est entretenue avec des représentants du ministère de l'Immigration.

71 Lors de la visite, la génératrice promise par le gouvernement d'Haïti n'avait pas été livrée. Mais l'équipe d'évaluation a appris plus tard que le gouvernement d'Haïti avait réitéré son engagement de livrer cet équipement. Aussi, des agents des services frontaliers interviewés à Malpasse ont souligné l'importance de sécuriser les embarcations afin de contrôler le lac Azuei, qui est un lieu de passage important pour les contrebandiers.

72 Les rives du lac Azuei ont souvent été inondées. Les inondations ont endommagé la route qui relie Haïti et la République dominicaine, ce qui rend le fonctionnement du poste frontalier quasi impossible.

73 La Commission a un plan d'aménagement frontalier, mais une stratégie pluriannuelle d'aménagement frontalier demeure cruciale.

74 Reforming Haiti's Security Sector, ICG, Latin American/Caribbean Report, numéro 28 (18 septembre 2008). Voir la note 15 à la page 23.

75 Cette délégation de responsabilités est logique, puisque seuls les États-Unis ont le savoir-faire et les ressources requises pour relever l'immense défi de sécuriser les frontières maritimes d'Haïti.

76 Parmi ces particularités techniques additionnelles, mentionnons l'élévation du toit du bâtiment principal de plusieurs pieds pour augmenter la ventilation, ainsi que la construction d'un canal autour de l'aire de stationnement pour canaliser les eaux de ruissellement provenant de collines adjacentes. Le canal a été considéré comme essentiel afin de protéger l'aire de stationnement et le bâtiment des inondations durant la saison des pluies.

77 À cet accroissement du budget s'ajoute une demande antérieure d'accroître l'investissement de 300 000 dollars canadiens pour compenser le manque à gagner résultant des fluctuations inattendues des taux de change.

78 On peut dire que la participation active de l'OIM aux projets d'aménagement de l'infrastructure matérielle est modeste par rapport à son mandat de base.

79 Recommandation 3 : « Le GTSR doit revoir et continuer à perfectionner ses systèmes de gestion financière et de gestion de l'information afin de renforcer l'administration du programme, la mémoire institutionnelle, le suivi du rendement et le compte rendu des résultats. »

80 Yvan Conoir est le consultant qui a mené l'examen.

Bureau de l'inspecteur général


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Date de modification :
2012-11-22