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Évaluation du programme des services au corps diplomatique

(Mars 2010)


Abréviations, acronymes et symboles

ASFCAgence des services frontaliers du Canada
CDMChef de mission
CEMComité d'évaluation du ministère
CICCitoyenneté et immigration Canada
GRCGendarmerie royale du Canada
HFEDirection des affectations pour les cadres
ISIDirection du renseignement extérieur
MAECIMinistère des Affaires étrangères et du Commerce international
PEProtocole d'entente
PSCDProgramme des services au corps diplomatique
SCTSecrétariat du Conseil du Trésor
TPSTaxe sur les produits et les services
TPSGCTravaux publics et Services gouvernementaux Canada
TVPTaxe de vente provinciale
XDCDirection des services au corps diplomatique, Bureau du protocole
XDDBureau du protocole
XDMDirection des services de gestion, Bureau du protocole
XDSDirection des événements officiels, Bureau du protocole
XDVDirection des visites officielles, Bureau du protocole
ZIDBureau de l'inspecteur général
ZIEDirection de l'évaluation, MAECI

 


Remerciements

La présente évaluation a été préparée par la Direction de l'évaluation (ZIE), en collaboration avec Mme Sheila Dohoo Faure, de la firme Goss Gilroy Inc., laquelle a fourni l'équipe dotée de l'expertise technique. L'équipe d'évaluation tient à exprimer sa gratitude envers le personnel et la haute direction de la Direction des services au corps diplomatique pour leur coopération ainsi qu'au Comité consultatif de l'évaluation pour ses indispensables avis et conseils. Nous désirons particulièrement exprimer notre reconnaissance à tous les intervenants et représentants des milieux diplomatiques qui ont consenti à être interviewés et à ceux et celles qui ont participé au sondage en ligne sur la satisfaction de la clientèle.


Résumé

Le présent rapport présente les résultats de l'évaluation sommative du Programme des services offerts au corps diplomatique (PSCD) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Cette évaluation a pour but d'examiner et d'évaluer la pertinence et le rendement du PSCD (efficience, efficacité et rentabilité). L'organisation cible de cette évaluation est la Direction des services au corps diplomatique (XDC), qui relève du Bureau du : Protocole (XDD).

XDC assume les responsabilités suivantes :

  • le processus d'agrément pour l'acceptation officielle des chefs de mission étrangers (notamment les ambassadeurs et des hauts-commissaires) et des attachés militaires, avant leur entrée au Canada;
  • l'accréditation, notamment la production et la délivrance de divers documents à l'intention des agents diplomatiques et consulaires et de leurs familles au Canada;
  • la gestion des immunités et des privilèges diplomatiques qui, à divers niveaux, soustraient les diplomates à l'application normale des lois ordinaires du Canada;
  • la gestion de la sécurité et des incidents aux termes des conventions de Vienne;
  • les gestions des programmes de cérémonies pour les chefs de mission étrangers, notamment les cérémonies d'arrivée et de départ et le dépôt des lettres de créance ou des lettres de présentation;
  • les programmes de rayonnement à l'intention de la communauté diplomatique au Canada, notamment les activités de réseautage et d'information;
  • la gestion des paiements versés en remplacement d'impôts à l'égard des propriétés des organisations diplomatiques, consulaires et internationales au Canada;
  • la représentation du MAECI au sous-comité chargé des dispositions sur les distinctions honorifiques, lequel formule des recommandations sur les prix et récompenses que les gouvernements étrangers peuvent attribuer à des Canadiens.

Les budgets de fonctionnement de XDC sont passés de 750 000 $ en 2007-2008 à 345 000 $ en 2009-2010, une diminution attribuable en partie au transfert des coûts de deux événements de rayonnement, qui sont passés du budget de XDC à l'affectation au titre de l'accueil gouvernemental. Le total des coûts de fonctionnement du Programme de rayonnement en 2008-2009 s'élevait à environ 424 000 $. De plus, XDC gère le Programme de subventions et de contributions de près de 12 M$ pour le paiement de remplacement d'impôts. Il y a actuellement seize équivalents temps plein à XDC et deux membres du personnel détachés (provenant de la Gendarmerie royale du Canada et de Citoyenneté et Immigration Canada).

L'évaluation s'est fondée sur plusieurs sources de données :

  • l'examen des documents et des données, notamment les renseignements de base sur les obligations internationales du Canada et le MAECI, en particulier les documents et les données de XDC;
  • des entrevues auprès de 58 intervenants internes et externes relevant de XDC (17), d'autres directions du MAECI (10), d'autres ministères fédéraux, notamment le Service du protocole du Parlement (6), d'autres organisations externes (services du protocole provinciaux ou municipaux, services de police) (7), d'organisations internationales (5), et de missions étrangères (13);
  • un sondage en ligne mené auprès des représentants des missions étrangères afin d'évaluer leur satisfaction à l'égard d'une gamme de services du PSCD. Les réponses de 112 missions accréditées ou d'organisations internationales ont été recueillies, pour un taux de réponse de 56,3 %;
  • une étude de services comparables en Australie, en France en Suisse qui reposait sur des entrevues effectuées auprès d'agents du MAECI chargés d'une région géographique (3), de représentants de missions étrangères dans la région de la capitale nationale (3),(1) ainsi que sur un examen de la documentation, complété par des renseignements disponibles sur Internet sur les services du protocole.

Comme dans toute autre évaluation, la difficulté de recueillir des données impose certaines limitations aux conclusions que l'on peut tirer. Dans cette évaluation, la plupart des limitations tiennent au fait qu'elle repose surtout sur la perception des intervenants quant à la pertinence et au rendement du PSCD. Cependant, le sondage en ligne a représenté un apport significatif à l'évaluation en permettant de quantifier les perceptions de la communauté diplomatique.

Principales conclusions

Pertinence

Les services au corps diplomatique répondent toujours à un besoin du fait qu'ils demeurent pertinents au regard des priorités du MAECI et du gouvernement du Canada. Il convient donc que le gouvernement fédéral continue de jouer un rôle prépondérant dans la prestation de ces services.

La plupart des services au corps diplomatique s'imposent eu égard aux obligations internationales du Canada, conformément à l'esprit de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, laquelle illustre l'engagement du Canada envers la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et la Convention de Vienne sur les relations consulaires (1963). À ce titre, le PSCD s'applique autant au mandat du MAECI qu'à celui du gouvernement du Canada. Les activités du PSCD concordent également avec le mandat statutaire du Ministère, tel qu'énoncé dans la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, et sont comprises dans l'activité de programme 2 du Ministère (Diplomatie et Défense des intérêts) conformément au résultat stratégique 1. Les services qui ne sont pas obligatoires en vertu des obligations internationales du Canada soutiennent les intérêts nationaux, soit en concluant des accords de réciprocité avec d'autres pays, soit en défendant les intérêts du Canada. Les accords de réciprocité profitent directement aux diplomates canadiens en service à l'étranger. Les activités du Programme de rayonnement aident les diplomates étrangers à mieux comprendre et interpréter le Canada et offrent à la communauté des possibilités de réseauter et de s'informer sur les enjeux actuels de la politique publique du Canada.

Comme la plupart des activités du PSCD sont un résultat direct des obligations du Canada en vertu des conventions internationales, le gouvernement fédéral se doit de jouer un rôle clé dans la prestation des services; la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international confère donc au MAECI la responsabilité de ces activités. Bien que certains services fournis (p. ex. les exonérations d'impôt, l'admissibilité à un permis de conduire, l'immatriculation d'un véhicule) soient de ressort provincial ou municipal, il appartient toujours au gouvernement fédéral de coordonner et de faciliter le respect des obligations internationales par les autres autorités compétentes.

Rendement : Efficacité

La communauté diplomatique exprime une très grande satisfaction à l'égard des services au corps diplomatique en général, et particulièrement en ce qui a trait aux relations avec XDC. Bien qu'elle se montre généralement satisfaite des renseignements disponibles sur les services au corps diplomatique, certains répondants ont fait part de certaines réserves.

Les membres de la communauté diplomatique sont en général très satisfaits des services de XDC. Le personnel de XDC est le contact privilégié et le plus fréquent qu'ont les membres de la communauté diplomatique avec les autorités canadiennes, et ces dernières maintiennent des relations très étroites avec les membres de la communauté. Les diplomates sont extrêmement positifs quant à leurs relations avec le personnel et soulignent en particulier les bonnes relations avec le chef du protocole, la courtoisie et la compétence des membres du personnel de XDC et la facilité à se mettre en contact avec eux.

La communauté diplomatique se montre en général satisfaite des renseignements sur les services au corps diplomatique qu'elle obtient grâce aux notes circulaires, au site Web du Bureau du protocole et à l'extranet protégé par mot de passe. Toutefois, certains expriment des réserves sur la disponibilité des renseignements. Sur ce plan, le service de la gestion des privilèges se classe parmi les derniers. Mais la frustration porte souvent sur des aspects sur lesquels le MAECI n'a aucune prise, notamment les problèmes relatifs à certains privilèges de compétence provinciale : l'exonération des taxes de vente, le manque d'accès aux services de santé publics en Ontario et les difficultés d'accès aux établissements d'enseignement, par exemple.

La communauté diplomatique est généralement satisfaite des événements de rayonnement.

Les participants sont très positifs au sujet de l'organisation et du contenu des événements de rayonnement, en particulier la Tournée nordique. Bien que le taux de satisfaction général à leur égard demeure élevé, le contenu du Forum diplomatique et les missions de sensibilisation économique suscitent des commentaires quelque peu nuancés, certains répondants estimant que ces événements (et aussi, dans une certaine mesure, la Tournée nordique) ont tendance à ne montrer que le « bon côté » de ces enjeux et à éviter d'aborder les défis que doit relever le Canada.

De toute évidence, la Tournée nordique et, dans une moindre mesure, le Forum diplomatique et la Mission de sensibilisation économique ont des conséquences positives immédiates. Toutefois, l'incidence à long terme de ce programme n'est guère manifeste, quoiqu'elle soit aussi relativement difficile à déterminer et à mesurer.

Trois événements réguliers de rayonnement ont des retombées positives immédiates :

  • La Tournée nordique a permis aux répondants de mieux comprendre l'importance du Nord du Canada pour l'économie, la société et la sécurité;
  • Le Forum diplomatique leur a donné l'occasion d'établir de nouveaux contacts au gouvernement et dans le secteur privé, notamment la possibilité de rencontrer des hauts dirigeants et des fonctionnaires du MAECI et d'autres ministères;
  • Les missions de sensibilisation économique ont fourni aux répondants des renseignements précieux sur les échanges commerciaux, dont ils on pu faire profiter leur pays d'origine.

Cependant, il n'a pas été possible, dans le cadre de cette évaluation, de déterminer les répercussions à long terme du programme de rayonnement. Près du quart des répondants au sondage en ligne sont fortement en accord avec l'affirmation selon laquelle des programmes de rayonnement réguliers favorisent ou sont susceptibles de favoriser les échanges ou la production d'autres avantages. Il est important de souligner que les répercussions à long terme - tant pour le Canada que pour le pays du chef de mission - sont difficiles à déterminer et à mesurer.

Rendement : Efficience et économie

La documentation interne sur les procédures présente des lacunes quant à la prestation des services offerts.

Les notes circulaires décrivent les services au corps diplomatique. Les membres de la communauté diplomatique sont généralement très satisfaits des circulaires; selon eux, lorsqu'ils ont besoin de renseignements supplémentaires, il leur est possible d'obtenir des précisions auprès du personnel de XDC. Quelques répondants souhaiteraient recevoir les circulaires par voie électronique et précisent que la publication des circulaires suscite parfois une certaine confusion lorsqu'elle annule des éléments d'une circulaire antérieure.

Certains services sont définis selon des lignes directrices officielles; il existe aussi des ententes avec d'autres ministères qui définissent les rôles et les responsabilités de XDC. Même à l'égard des services pour lesquels il existe des procédures documentées, celles-ci ne sont pas réunies en un seul manuel de la Direction.

En période de pointe, XDC ne répond pas aux normes applicables à certains services.

Le sondage en ligne indique des niveaux de satisfaction légèrement inférieurs dans la communauté diplomatique quant aux délais de prestation de certains services (agrément, accréditation et gestion des privilèges) comparativement à d'autres (arrangements d'emploi pour les membres de la famille, gestion des incidents et de la sécurité, programmes de cérémonies).

Une analyse des données du registre des passeports de XDC indique qu'excepté pour les mois de juillet et d'octobre, la Direction répond à la norme de service en matière d'accréditation pour l'ensemble des demandes émanant des chefs de mission. Pour celles qui émanent des autres membres du personnel diplomatique, XDC n'a respecté cette norme de service qu'en décembre. Il peut y avoir de très bonnes raisons pour justifier les délais dans le traitement de certaines demandes - notamment si une demande occasionne un quelconque problème. XDC a donc pris des mesures pour réduire le volume de travail durant la période de pointe et envisage d'autres options pour accélérer le traitement des accréditations.

XDC a une capacité limitée de produire des rapports sur le rendement ou la mesure dans laquelle la Direction répond aux normes de service. La Direction n'a pas non plus de stratégie de mesure du rendement ni de mécanismes en place pour assurer le suivi de ses services et en évaluer le rendement.

XDC n'assure pas systématiquement le suivi des délais des services pour lesquels il existe des normes de service. Le registre des passeports que la Direction tient pour contrôler la réception et le traitement des passeports diplomatiques sert à gérer la charge de travail, non à faire rapport sur le rendement au regard des normes de service. De plus, XDC ne recueille pas de données sur le rendement quant au niveau de satisfaction à l'égard de ses services, notamment les événements de rayonnement. Comme c'est le cas pour toutes les unités du MAECI, XDC ne dispose ni d'un programme de gestion du rendement (PGR) ni d'une entente de gestion du rendement (EGR) permettant d'établir des objectifs pour chaque gestionnaire et mesurer son rendement.

Malgré la grande qualité des relations avec les intervenants internes du MAECI et les intervenants externes du gouvernement, notamment les autres ministères et les autres intervenants, soient très bonnes, compte tenu de la nature opérationnelle de ces relations, on constate l'absence de formation continue pour maintenir le niveau des connaissances parmi les intervenants externes.

Au cours de la mise en oeuvre de ses services, XDC travaille en collaboration avec une gamme d'intervenants internes et externes, soit les autres services du MAECI, les autres ministères et les autres intervenants externes (les bureaux du protocole provinciaux, le Bureau du protocole de la Ville d'Ottawa, le procureur de la Couronne, les forces policières). Les rôles et les responsabilités sont clairs, et il y a une collaboration très positive entre ces groupes et XDC. Le rôle que joue XDC pour ce qui concerne les affaires criminelles fait cependant exception. Ces cas se présentent très rarement, mais l'information sur les procédures, les rôles et les responsabilités est lacunaire.

Les membres de la communauté diplomatique ont donné des exemples de renseignements discordants dans l'information fournie par XDC et le personnel de première ligne des autres services gouvernementaux. Dans le passé, XDC a dispensé de la formation à ce personnel de première ligne, mais les contraintes sur le plan des ressources ont empêché la Direction d'offrir cette formation pendant quelques années. Le maintien du niveau de connaissances et de compréhension de l'attribution des immunités et des privilèges exige une attention constante.

Le MAECI doit négocier avec les provinces, lesquelles ont compétence pour un certain nombre d'immunités et de privilèges auxquels les membres de la communauté diplomatique ont droit. On constate des problèmes non réglés et persistants dans les relations avec certaines autorités provinciales.

Le MAECI a la responsabilité de veiller à ce que le Canada respecte ses obligations internationales en matière d'immunités et de privilèges. Cependant, dans la mesure où ces questions d'immunités et de privilèges sont de ressort provincial ou municipal (par exemple, les taxes de vente, les exemptions fiscales pour l'importation d'alcool, l'application uniforme du statut diplomatique, l'impôt foncier), XDC assure un rôle de surveillance et négocie les immunités et privilèges diplomatiques. Des problèmes persistent avec certaines provinces qui ne soutiennent pas uniformément les obligations internationales du Canada.

Les ressources humaines et financières de XDC seraient adéquates pour la demande courante de services. Cependant, compte tenu de la nature opérationnelle de la majorité des activités de XDC et du nombre de postes de premier échelon, la Direction a de la difficulté à conserver son personnel.

La Direction estime que les ressources humaines et financières sont adéquates pour les activités courantes. Or, beaucoup de ses activités sont de nature opérationnelle et sa structure comporte un nombre élevé de postes de premier échelon. Comme on peut s'y attendre, les titulaires de ces postes sont à la recherche de possibilités d'avancement, de sorte que le roulement à certains postes est donc très élevé. Bien que le travail soit relativement routinier, il exige beaucoup de précision et de minutie, car une erreur pourrait mettre le Canada dans l'embarras. Bien que XDC ait tenté de corriger la situation en favorisant des activités de conservation du personnel (comme des possibilités de perfectionnement professionnel et un milieu de travail positif), le problème du maintien en poste persiste.

Comme il est difficile de cerner les résultats à long terme du programme de rayonnement, on ne peut en évaluer la rentabilité. Cependant, XDC a pris un certain nombre de mesures pour gérer les coûts de ce programme et a retenu deux approches pour améliorer l'efficacité des événements de rayonnement.

Il est impossible d'évaluer la rentabilité du programme de rayonnement, mais au cours des dernières années, XDC a pris un certain nombre de mesures pour en gérer les coûts. Cela s'est traduit, dans une certaine mesure, par une augmentation des revenus et des contributions en pourcentage des coûts des événements de rayonnement. La participation des autres directions du MAECI au développement et au suivi de ces événements, notamment celle des bureaux commerciaux à la planification des missions de rayonnement économique, est limitée. XDC estime que l'amélioration de la coordination avec les autres bureaux du MAECI pourrait contribuer à améliorer l'efficacité de ces événements.

Recommandations

XDC aurait avantage à donner suite aux recommandations suivantes :

Recommandation no 1 :Diversifier l'information disponible de la page des services offerts au corps diplomatique sur le site Web actuel et l'extranet du Bureau du protocole pour y inclure davantage de renseignements sur ces services et des liens vers d'autres sites pertinents.

 

Recommandation no 2 :Concevoir un manuel interne sur les procédures relatives à tous les services au corps diplomatique et recourir davantage aux systèmes du Ministère pour favoriser le maintien du savoir organisationnel.

 

Recommandation no 3 :Poursuivre l'exploration des options pour améliorer le délai de traitement des accréditations.

 

Recommandation no 4 :Poursuivre ou reprendre les séances d'information ou de formation à l'intention de la communauté diplomatique et du personnel de première ligne des autres services gouvernementaux.

 

Recommandation no 5 :Mettre à contribution les autres bureaux du Ministère dans la planification et le suivi des événements de rayonnement.

 

Recommandation no 6 :Évaluer la valeur des normes de service des servicesau corps diplomatique et, si elles sont maintenues, mettre en oeuvre des activités de suivi et d'évaluation pour permettre la production de rapports réguliers sur l'efficacité de ces normes de service.

 

Recommandation no 7 :Concevoir une stratégie de mesures du rendement des services au corps diplomatique qui permettra d'en faire le suivi et de le mesurer.

 


1.0 Introduction

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation sommative du Programme des services offerts au corps diplomatique (PSCD) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

La Direction de l'évaluation (ZIE) du MAECI, qui relève du Bureau de l'inspecteur général (ZID), a reçu le mandat du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), dans le cadre de sa nouvelle politique d'évaluation (en vigueur le 1er avril 2009), de mener des évaluations de toute les dépenses de programme directes du Ministère. La Direction de l'évaluation fait rapport tous les trois mois au Comité d'évaluation du ministère (CEM), dont la présidence est assurée par les sous-ministres. Cette évaluation du PSCD a été effectuée en tant que partie intégrante des exigences du MAECI relative à l'évaluation des dépenses de programme directes du Ministère. L'organisation cible de cette évaluation est la Direction des services au corps diplomatique (XDC), qui relève du Bureau du protocole (XDD).

1.1 Généralités et contexte

Le PSCD fait partie intégrante de l'activité de programme 2 du Ministère (Diplomatie et Défense des intérêts), conformément au résultat stratégique 1 du MAECI (Le programme international du Canada) dans l'architecture des activités de programme, à savoir que le MAECI « … mobilise et influence des acteurs internationaux, exécute des programmes internationaux et réalise des activités internationales et diplomatiques ».(2)

1.2 Objectifs du programme

Il n'existe pas d'objectifs complets et documentés du PSCD ou de XDC. Cependant, la Direction à la responsabilité des activités suivantes, lesquelles sont décrites plus en détail à la Section 1.3 :

  • le processus d'agrément permettant d'accepter officiellement les chefs de mission étrangers (notamment les ambassadeurs et des hauts-commissaires) et les attachés militaires avant leur entrée au Canada;
  • l'accréditation, notamment la production et la délivrance de divers documents à l'intention d'agents diplomatiques et consulaires et de leur famille au Canada;
  • la gestion des privilèges et des immunités diplomatiques qui, à divers niveaux, soustraient les diplomates à l'application normale des lois ordinaires du Canada;
  • la gestion de la sécurité et des incidents, conformément aux conventions de Vienne;
  • les gestions des programmes de cérémonie pour les chefs de mission étrangers, notamment les cérémonies d'arrivée et de départ et le dépôt des lettres de créance ou des lettres de présentation;
  • les programmes de rayonnement à l'intention de la communauté diplomatique au Canada, notamment les activités de réseautage et d'information;
  • la gestion des paiements versés en remplacement d'impôts à l'égard des propriétés des organisations diplomatiques, consulaires et internationales au Canada;
  • la représentation du MAECI au sous-comité chargé des dispositions sur les distinctions honorifiques, lequel formule des recommandations sur les prix et récompenses que les gouvernements étrangers peuvent attribuer à des Canadiens.

1.3 Activités de programme

Les sections suivantes contiennent une brève description des services visés par la présente évaluation.

Agrément

XDC a la responsabilité d'étudier en détail la nomination des nouveaux chefs de mission (ambassadeurs et hauts-commissaires) et attachés militaires étrangers. Les nouveaux chefs de mission et attachés militaires doivent obtenir le consentement explicite et officiel du gouvernement du Canada à leur nomination avant de prendre des arrangements concernant leur arrivée au Canada. Ce processus nécessite un travail concerté avec les directions générales géographiques du Ministère, la Direction du renseignement extérieur (ISI) et d'autres ministères et organismes du gouvernement - la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) - afin de déterminer s'il y a lieu d'accepter le candidat proposé. Les nominations sont ensuite confirmées par la Gouverneure générale.

Le délai de traitement normal pour ce service varie de six à huit semaines. Toutefois, il n'y a pas de norme de service standard pour cette composante parce qu'une certaine souplesse est nécessaire dans les cas où une nomination pose un problème.

Accréditation

L'accréditation comprend les services associés à la production de divers documents et à leur délivrance aux représentants étrangers et à leur famille afin de faciliter leur présence au Canada, de leur arrivée initiale à leur départ définitif. Les documents comprennent une acceptation (visa autocollant) apposée sur le passeport et une carte d'identité valide pour tous les membres de missions étrangères (chefs de mission, membres du personnel diplomatique, représentants des organisations internationales, personnel consulaire, membres du personnel administratif et technique) et leur famille au Canada. Ces services, qui favorisent et renforcent le respect des engagements nationaux et internationaux du Canada envers la communauté diplomatique, sont conçus pour assurer une reconnaissance et un traitement appropriés des représentants étrangers pendant toute la durée de leur séjour.

En 2007-2008, XDC a reçu 5 450 demandes d'accréditation, soit près de 3 % de plus que l'année précédente.(3) L'accréditation est normalement valide pour une période de trois ans ou jusqu'à la date d'expiration du passeport, la plus courte de ces échéances étant retenue.

À leur arrivée au Canada, les membres de la communauté diplomatique doivent faire une demande d'acceptation et de carte d'identité. Ce sont les missions qui se chargent de présenter les demandes à XDC, accompagnées des passeports requis. XDC assure le traitement des demandes et la Compagnie canadienne des billets de banque limitée, à qui les renseignements sont transmis deux fois la semaine par disquette, prépare les documents. XDC a établi une norme de service prévoyant 15 jours ouvrables pour la délivrance de l'acceptation et de la carte d'identité.

Programmes de cérémonies à l'intention des CDM

Les CDM étrangers au Canada sont assujettis à un certain nombre d'activités et de cérémonies de courtoisie au cours de leur affectation. Celles-ci comprennent :

  • les cérémonies d'arrivée et de départ, à l'aéroport, lors de l'arrivée initiale au Canada et du départ définitif;
  • la visite de courtoisie auprès du chef du protocole;
  • la cérémonie de présentation des lettres de créance à la Gouverneure générale ou des lettres de présentation au Premier ministre;(4)
  • la tenue d'un dîner d'adieu par le MAECI immédiatement avant le départ;
  • certaines réceptions données par les ministres du MAECI.

Gestion des immunités et des privilèges

XDC est chargé de gérer les immunités et les privilèges offerts à la communauté diplomatique au Canada. Les membres de la communauté entrent au Canada dans des circonstances exceptionnelles sur le plan juridique et sont, à divers niveaux, soustraits à l'application normale des lois ordinaires du Canada, notamment dans les domaines de la fiscalité et de l'importation. Ces services, dont certains sont coordonnés horizontalement par d'autres organismes provinciaux ou fédéraux, permettent au Canada de contrôler le respect de ses engagements internationaux en ce qui a trait aux divers niveaux d'immunité dont jouissent les représentants étrangers. Les privilèges et les immunités dont bénéficient les membres de la communauté varient selon le type de diplomate. Les immunités sont définies dans les conventions de Vienne et dans la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales.(5) Certains privilèges sont prescrits par les conventions et la loi; d'autres sont définies par un accord de réciprocité entre le Canada et le pays d'origine du diplomate. XDC a également la responsabilité de négocier ces accords de réciprocité.

En règle générale, les chefs de mission, les membres du personnel diplomatique et les représentants des organisations internationales ont droit aux privilèges suivants :

  • l'immunité contre des poursuites criminelles pour eux-mêmes et les membres de leur famille;
  • l'exemption de la taxe de vente provinciale, de la taxe sur les produits et services et de l'impôt foncier sur les missions;
  • l'exemption de l'obligation d'obtenir un permis de travail, à condition qu'il y ait un accord ou un arrangement de réciprocité avec le pays d'origine du diplomate. Le diplomate doit quand même obtenir de la part de XDC une note ou une lettre d'autorisation;
  • des plaques d'immatriculation diplomatiques et l'exemption de l'obligation d'obtenir un permis de conduire canadien.

Les privilèges et immunités dont bénéficient le personnel consulaire, les membres de l'administration et le personnel technique sont un peu plus restreints que ceux des autres diplomates. L'information sur les privilèges accordés à chaque pays est conservée en format papier et le résumé en est disponible par voie électronique.

Afin de gérer ces immunités et privilèges, XDC doit, entre autres choses :

  • préparer les formulaires d'autorisation relatifs aux permis de conduire et aux plaques d'immatriculation;
  • préparer les notes ou les lettres d'autorisation;
  • gérer les paiements versés en remplacement d'impôts (pour l'impôt foncier municipale) en collaboration avec Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC);
  • négocier avec les autres administrations (provinces, municipalités, services de police) la mise en oeuvre des privilèges et immunités relevant de leur compétence.

La préparation des notes ou des lettres d'autorisation représente un volume considérable de travail (voir tableau 1).

Tableau 1 : Préparation des autorisations de travail

AnnéeMissions à l'étrangerOrganisations internationalesTotal des demandes
200536564429
200636695461
2007520101621
2008579112691
200940987496

Source : XDC MAECI, mars 2010

Le Canada a conclu des accords avec 79 pays, et huit de ces accords ont le statut de traité. De plus, il y a sept pays avec lesquels un accord est réputé exister.(6) Le nombre de demandes (tant en vertu des accords qu'indépendamment de ceux-ci) a augmenté chaque année de 2005 à 2008 (de 8 % à 35 % par an), avant de subir une chute de 28 % en 2009.

Gestion des incidents et de la sécurité

En vertu de la Convention de Vienne, les diplomates jouissent de l'immunité face à l'arrestation, la détention et la mise en accusation par les tribunaux d'un pays hôte. Dans le cas d'accusations criminelles, la politique canadienne consiste à demander la levée de l'immunité de l'accusé afin d'intenter une poursuite au Canada. Si le pays étranger refuse de lever l'immunité, le Canada s'attend à ce qu'il prenne les mesures qui s'imposent à l'endroit du diplomate. Il appartient à XDC de gérer ces incidents conformément aux conventions de Vienne et d'assurer la protection des diplomates, des missions diplomatiques et des résidences.

Le personnel affecté à la sécurité assure la liaison avec les services policiers locaux en ce qui a trait au respect des immunités et au traitement des incidents ayant particulièrement trait à la sécurité.

Comme on peut le voir au Tableau 2, la vaste majorité des dossiers de sécurité au cours des trois dernières années ont porté sur des cas de routine pouvant constituer une menace pour la sécurité. Le nombre d'incidents criminels allégués ou le nombre d'incidents pour lesquels des accusations ont été portées est très minime. Bien que des levées d'immunité soient demandées pour la plupart des incidents criminels, il n'y a pas de directive précise quant à savoir si elles doivent être accordées ou non. Les cas courants les plus graves ont trait à la conduite avec faculté affaiblie et à la violence familiale.

Tableau 2 : Profil des dossiers de sécurité

Type de dossiers
AnnéeInfractions au code de la route et à d’autres lois provinciales (1)Assistance et administration (2)Cas de sécurité de routine (3)Station­nement interditVictimes d’actes criminels (4)
20071357352524
200820673221016
20091045299 (6)5 (6)17

 

AnnéeIncidents
Affaires criminelles (allégations)Affaires criminelles (mises en accusation)
CdF (5)AutreCdFAutre
20077351
20086081
20097251

 

AnnéeLevées de l’immunité
DemandéesObtenues
200743
200830
200941

Source : Services au corps diplomatique, Bureau du protocole, MAECI, février 2010.

  1. Comprend les infractions au code de la route ou relatives à un véhicule et les autres affaires de compétence provinciale.
  2. Comprend les cas où une assistance est fournie par un service de police, un autre ministère, un bureau du MAECI ou une autre instance administrative ou stratégique.
  3. Demandes de services de sécurité émanant d’une mission à l’égard d’un événement ou des déplacements de ses membres, et dévolution de ces services aux divisions de la GRC.
  4. Renvoie aux rapports reçus par les services de police où un client de XDC est censé avoir été victime d’un acte criminel.
  5. CdF = chef de famille. Autre = autre membre du ménage.
  6. Au 25 novembre 2009.

Programme de rayonnement

Le programme de rayonnement à l'intention de la communauté diplomatique comprend diverses activités d'information et de réseautage à l'intention des diplomates étrangers en poste au Canada. Trois événements de rayonnement sont organisés sur une base régulière : la Tournée nordique, le Forum diplomatique et les missions de sensibilisation économique. En 2008, le MAECI a mis à l'essai un programme pilote d'orientation pour les nouveaux diplomates et tenu une séance d'information s'adressant aux adjoints administratifs des chefs de mission. De plus, le MAECI donne un certain nombre de réceptions et offre chaque année une journée de ski au bénéfice des diplomates. Les principaux événements sont décrits en détail ci-après.

Tournée nordique

La Tournée nordique est une tournée annuelle de sept jours des trois territoires du Nord du Canada. MAECI est l'hôte de cet événement en partenariat avec d'autres ministères et organismes, notamment Affaires indiennes et du Nord Canada, Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la GRC. XDC organise l'événement, mais la Direction des affaires circumpolaires et autochtones du Ministère contribue au contenu de la Tournée.

La Tournée nordique a pour objectif de mettre les chefs de mission en contact avec le Nord - une partie du Canada que plusieurs ne visiteraient pas normalement durant leur séjour au pays - et de leur permettre d'apprécier les politiques canadiennes à l'égard de l'Arctique et du Nord. Par exemple, en 2008, la Tournée a porté principalement sur les priorités stratégiques du Nord, soit la souveraineté de l'Arctique, les sciences polaires, le développement économique, les enjeux autochtones, la gouvernance et la protection de l'environnement.(7)

Sont invités à participer à la Tournée nordique les chefs de mission qui séjournent au Canada depuis plus d'un an, mais moins de trois ans. En général, de 20 à 25 chefs de mission y prennent part chaque année, bien qu'il n'y ait eu que 18 participants en 2008-2009. Les CDM ne peuvent participer qu'une seule fois à cet événement, et les conjoints ne sont pas invités. Chaque participant verse une contribution de 3 000 $ pour défrayer les coûts.(8) Le reste des coûts - 226 380 $ en 2009 - sont assumés par le MAECI.

Forum diplomatique

Le Forum diplomatique est un événement annuel de deux jours organisé à l'intention des chefs de mission dans différentes régions du pays. Les représentants des organisations internationales n'y sont invités que si les sujets abordés ont un lien direct avec leur organisation. Les éditions récentes de l'événement ont eu lieu au Nouveau-Brunswick (septembre 2007), à Québec (décembre 2008) et à Vancouver (octobre 2009), où l'activité a réuni 127 participants.

Le MAECI est l'hôte des Forums, en partenariat avec les gouvernements provinciaux et municipaux ou avec les autorités locales (la Chambre de commerce, par exemple). Le Ministère est l'hôte de la première journée de l'événement, et le ou les partenaires prennent la relève le lendemain.

XDC est responsable de la coordination générale de l'événement, avec le soutien des autres directions du Bureau du protocole (la Direction des événements officiels et la Direction des visites officielles). Jusqu'à récemment, le MAECI engageait un consultant pour aider à la planification et à la coordination de l'événement. Celui-ci consultait certains chefs de mission avant de déterminer les thèmes à couvrir par le Forum. Au sein du Ministère, vu l'accent mis sur les politiques étrangères canadiennes de haut niveau, les forums sont principalement coordonnés par le Bureau des communications et les cabinets des deux ministres du MAECI. Ces instances peuvent, à leur tour, consulter les directions générales géographiques et multilatérales.

Le Forum diplomatique a pour objectifs :

  • d'offrir aux chefs de mission des breffages sur les enjeux des politiques publiques canadiennes qui, de l'avis du MAECI, des autres ministères et des administrations provinciales et régionales, pourraient les aider à comprendre et interpréter le Canada et les Canadiens au bénéfice de leur capitale nationale respective;
  • d'encourager les chefs de mission à se déplacer et à établir des contacts à l'extérieur de la Région de la capitale nationale;
  • d'offrir aux chefs de mission la possibilité de rencontrer des ministres, d'autres élus et des hauts fonctionnaires de tous les échelons du gouvernement afin de discuter avec eux de politiques publiques et de politique étrangère;
  • d'offrir aux ministres fédéraux et provinciaux, à d'autres élus et à d'autres ministères et organismes la possibilité d'établir des liens avec les Canadiens dans un contexte de relations internationales et d'affaires étrangères.(9)

Les frais de déplacement et d'hébergement sont à la charge de chaque participant, qui paie aussi des frais d'inscription minimes pour aider à défrayer les autres coûts associés à l'événement. Certains coûts sont assumés par le gouvernement hôte. En 2009, cet événement a coûté 135 630 $ au Ministère.

Missions de sensibilisation économique

XDC organise chaque année environ trois à quatre missions de sensibilisation économique, qui sont ouvertes aux chefs de mission et aux autres membres de la communauté diplomatique.

En moyenne, de 20 à 25 membres de la communauté diplomatique assistent à chaque événement, bien qu'en 2008-2009, 157 membres de la communauté au total aient participé aux trois missions de sensibilisation organisées par le MAECI.

Ces événements sont organisés par XDC, avec un apport restreint à la planification de la composante du commerce international du MAECI, soit à l'échelon régional, soit à l'administration centrale. Les secteurs de l'industrie et les ambassades que l'événement doit cibler sont déterminés, dans une large mesure, par le lieu où celui-ci se déroule. Le choix du lieu où se tiendront les missions se fait généralement cas par cas, bien que Montréal et Ottawa soient des villes régulièrement retenues. Le secteur privé peut figurer parmi les partenaires locaux.

Les missions de sensibilisation économique ont pour objectifs :

  • d'offrir aux membres de la communauté diplomatique la possibilité unique d'en apprendre davantage sur les principales forces économiques du Canada à l'extérieur de la Région de la capitale nationale;
  • de présenter les avantages concurrentiels du Canada et les grappes régionales d'excellence industrielle;
  • de promouvoir le Canada en tant que destination d'investissement de choix.

Programme d'orientation

Cet événement a été mis au point et à l'essai en 2008 en réponse à des demandes de la communauté diplomatique. Il avait pour objectif de « fournir des renseignements propres à faciliter l'intégration sociale et professionnelle des diplomates et de leur famille résidant dans la capitale nationale, en s'adressant particulièrement aux arrivants de fraîche date ».(10)

L'organisation de la séance pilote du programme a été confiée à un consultant. Il semble que les 67 membres de la communauté diplomatique qui ont participé au programme l'ont apprécié. XDC souhaiterait y donner suite, mais dans un format moins coûteux et différent, peut-être dans le cadre d'un événement plus court et plus focalisé, comme la visite de la Cour suprême que XDC est en train d'organiser.

1.4 Gouvernance

Le Bureau du protocole, qui offre des services de protocole à l'ensemble du gouvernement (notamment au MAECI, au Cabinet du Premier ministre et à la Gouverneure générale), se divise en quatre directions :

  • la Direction des services au corps diplomatique (XDC);
  • la Direction des visites officielles (XDV);
  • la Direction des événements officiels (XDS);
  • la Direction des services de gestion (XDM).

Le Programme des services offerts au corps diplomatique est géré par XDC, lequel est placé sous la direction du chef adjoint du protocole et comprend deux sections responsables respectivement :

  • des privilèges, des immunités et de l'accréditation;
  • de l'agrément, du protocole et du rayonnement (cette section comprend un conseiller en matière d'immigration détaché par CIC).

De plus, il y a un agent aux services de protection détaché par la GRC et un agent de liaison-sécurité qui relèvent du chef adjoint du protocole.

1.5 Ressources

Les ressources de XDC sont présentées au tableau 3. XDC n'a eu ni dépassement budgétaire ni ressources inutilisées d'importance au cours des trois derniers exercices. Par ailleurs, XDC a indiqué qu'il ne se fait pas beaucoup d'heures supplémentaires à la Direction.

Tableau 3 : Dépenses budgétisées et réelles, Services au corps diplomatique, de 2007-2008 à 2009-2010

Tableau 3 PDF

Le budget de fonctionnement a diminué progressivement au cours des trois exercices de 2007-2008 à 2009-2010. La baisse de 40 % (environ 240 000 $) sur la durée de ces exercices est attribuable :

  • au financement des deux activités de rayonnement - les coûts de la Tournée nordique et du Forum diplomatique ont été transférés du budget de XDC à l'affectation au titre de l'accueil gouvernemental, dont la gestion est assurée par le Bureau du protocole;(11)
  • au fait que XDC a cessé de demander un apport financier pour la rémunération du personnel temporaire, puisque ces postes ont été convertis en postes permanents à temps plein.

Pendant ce temps, le budget salarial a augmenté de 28 % en 2008- 2009 et de 6 % en 2009-2010. Ces augmentations se reflètent dans la croissance du nombre d'équivalents temps plein (voir le tableau 4).

Tableau 4 : Profil du personnel de XDC, de 2007-2008 à 2009-2010

 2007/082008/092009/10
Équivalents temps plein (ETP)121516
Postes de période déterminée1  
Détachements (GRC et CIC)222

Source : XDC, MAECI, mars 2010

Les coûts de chaque événement de rayonnement organisé au cours des trois derniers exercices sont présentés au tableau 5.

Tableau 5 : Dépenses des événements de rayonnement, 2007-2008 à 2009-2010

Tournée nordique2007/082008/092009/10
Recettes42 000 $40 000 $52 000 $
Contributions 14 000 $21 000 $
Coûts
Déplacements161 503 $146 127 $141 982 $
Hébergement/repas69 628 $53 337 $66 083 $
Animation20 262 $21 392 $18 315 $
Total de la contribution du MAECI251 393 $220 856 $226 380 $

 

Forum diplomatique2007/082008/092009/10
Recettes24 198 $28 398 $28 600$
Contributions5 000 $ 23 000 $
Coûts
Déplacements34 740 $47 726 $11 318 $
Hébergement/repas36 515 $9 993 $63 288 $
Animation49 409 $13 581 $62 206 $
Total de la contribution du MAECI120 663 $71 300 $136 812 $

 

Missions de sensibilisation économique2007/082008/092009/10
Recettes   
Contributions   
Coûts
Déplacements9 227 $8 246 $4 006 $
Hébergement/repas14 664 $12 226 $13 572 $
Animation 36 988 $1 361 $
Total de la contribution du MAECI23 891 $57 800 $18 900 $

 

Programme d'orientation2007/082008/092009/10
Recettes   
Contributions   
Coûts
Déplacements   
Hébergement/repas 2 884 $ 
Animation 1 226 $ 
Total de la contribution du MAECIs/o4 100 $s/o

 

1.6 Objectifs et portée de l'évaluation

La présente évaluation a pour objectif d'examiner et d'évaluer la pertinence et le rendement des services au corps diplomatique mis en oeuvre par XDC. Grâce à un processus de collecte systématique de données probantes, cet exercice a permis d'évaluer les activités et de formuler des recommandations à l'égard du rendement et de la pertinence (efficience, efficacité, rentabilité).

L'évaluation a couvert les activités suivantes de XDC :

  • le programme d'accréditation;
  • les approbations (chefs de mission, attachés militaires, consuls honoraires);
  • la gestion des privilèges des immunités;
  • les arrangements d'emploi pour les membres de la famille;
  • la gestion des incidents et de la sécurité;
  • les programmes de cérémonies à l'intention des chefs de mission;
  • le programme de rayonnement à l'intention de la communauté diplomatique.

2.0 Méthodologie de l'évaluation

La présente évaluation a été placée sous la direction d'un comité consultatif de l'évaluation réunissant des représentants de XDC, de la Direction des affectations pour les cadres (HFE) et de la communauté diplomatique.

2.1 Conception de l'évaluation

De par sa conception, l'évaluation se voulait surtout qualitative. Les sources de données primaires comprenaient des entrevues et un sondage en ligne permettant d'étudier les perceptions des intervenants sur la pertinence et le rendement du PSCD. Les sources de données secondaires comprenaient des documents du MAECI et les sites Web relatifs aux services au corps diplomatique d'autres pays. L'évaluation comprenait également une analyse des données administratives de XDC provenant du registre des passeports.

2.2 Collecte des données

2.2.1 Matrice de l'évaluation

Les principaux enjeux de l'évaluation sont énoncés dans la matrice de l'évaluation, laquelle comprend également les indicateurs de l'évaluation et les sources de données.

2.2.2 Sources de données

Examen des documents et des données

L'équipe d'évaluation a examiné les documents clés du MAECI, notamment :

  • les documents de base tels que les conventions de Vienne et la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales;
  • les documents contextuels, lignes directrices et procédures de travail des services suivants : l'agrément, l'arrivée et le départ des chefs de mission, l'accréditation, les privilèges douaniers, la gestion des privilèges et des immunités, les arrangements d'emploi pour les membres de la famille, la gestion des paiements versés en remplacement d'impôts;
  • un choix de notes circulaires;
  • le site Web du Bureau du protocole, de même que d'autres sites Web offrant de l'information sur les services au corps diplomatique dans d'autres territoires de compétence (Ontario, Australie).

Les documents ont été examinés dans le contexte de questions d'évaluation particulières.

En outre, l'équipe d'évaluation a examiné et analysé les données provenant du registre des passeports de XDC afin de déterminer le délai de traitement des services nécessitant la rétention du passeport d'un diplomate ou de celui d'un membre de sa famille. XDC s'est chargé de fournir à l'équipe les données provenant des analystes de registres. Un nettoyage considérable a été nécessaire pour préparer les données aux fins de l'analyse, et il fallait formuler des hypothèses (consignées au rapport) pour expliquer les données manquantes qui n'avaient pu être recueillies.

Entrevues

Des entrevues ont été menées auprès de 58 intervenants internes et externes.

Intervenants internes

  • membres du personnel du Bureau du protocole (XDC) (17);
  • autres fonctionnaires du MAECI (directions générales géographiques, service du contentieux, Direction des affaires des Nations unies et du Commonwealth) (10)

Intervenants externes(12)

  • autres ministères fédéraux, notamment le Bureau du protocole du Parlement (6);
  • autres intervenants externes (bureaux du protocole provinciaux ou municipaux, forces policières) (7);
  • organisations internationales (5);
  • missions à l'étranger, notamment des doyens régionaux (5), et des CDM choisis ou leurs représentants (8).

Ces entrevues se sont déroulées en personne ou par téléphone dans la langue officielle du répondant, à l'aide d'un guide d'entrevue structuré.

Comme cette évaluation reposait sur des données qualitatives, l'équipe d'évaluation a adopté une approche structurée dans l'interprétation des données des entrevues. Si pas plus du quart des personnes interviewées ont fait une observation, il est indiqué qu'elle a été faite par « quelques répondants ». Si un commentaire a été formulé par plus du quart mais moins de la moitié des intervenants, il est rapporté comme ayant été fait par « certains répondants ». De la même manière, l'expression « bon nombre de répondants » désigne entre la moitié et les trois quarts des personnes interviewées, et « la plupart des répondants », plus des trois quarts des personnes interrogées.

Sondage en ligne

Un sondage en ligne a été effectué auprès des représentants des missions étrangères.(13) La population ciblée par le sondage comprenait 199 missions ou organisations :

  • 176 missions accréditées, dont 127 missions diplomatiques résidentes et 49 non-résidentes;
  • 23 organisations internationales dont le Canada est officiellement l'hôte.

L'échantillon a été constitué à l'aide de l'édition d'octobre 2009 du document du MAECI intitulé « Représentants diplomatiques, consulaires et autres au Canada ».

Le sondage était à mode mixte, c'est-à-dire que l'intervenant avait le choix d'y répondre en ligne ou par téléphone. On attendait un seul questionnaire rempli par mission. Le questionnaire a été envoyé aux chefs de mission, qui devaient soit y répondre personnellement, soit désigner pour le remplir un membre bien informé de leur personnel-cadre.

Le sondage a permis d'évaluer les taux de satisfaction à l'égard d'une vaste gamme de services au corps diplomatique, à l'aide de critères standards :

  • le niveau de courtoisie dont font preuve les représentants canadiens;
  • le niveau de compétence des représentants canadiens;
  • la capacité à communiquer avec un représentant canadien;
  • l'accessibilité aux notes circulaires diplomatiques;
  • la clarté de l'information ou des directives relatives au processus;
  • la satisfaction générale à l'égard du service.

Les services suivants ont été évalués :

  • le processus d'examen;
  • le processus d'accréditation;
  • la gestion des privilèges et des immunités;
  • les arrangements d'emploi pour les membres de la famille;
  • la gestion de la sécurité et des incidents;
  • les programmes de cérémonies pour les chefs de mission.

De plus, le sondage a permis d'évaluer la satisfaction à l'égard du programme de rayonnement et les avantages qu'il procure, en utilisant des critères pertinents pour chacune des activités. Voici les activités de rayonnement évaluées :

  • la Tournée nordique;
  • le Forum diplomatique;
  • les missions de rayonnement économique.

Le sondage a eu lieu entre décembre 2009 et janvier 2010. En tout, 112 missions ou organisations y ont répondu, ce qui représente un taux de réponse de 56,3 %. Ce taux relativement élevé pour cette population, particulièrement pour un sondage effectué sur une durée plutôt brève qui comprenait une période de vacances, réduit substantiellement le risque d'erreur d'échantillonnage et la marge d'erreur. Cette dernière est estimée à ±6,1 % pour un niveau de confiance de 95 %.

L'information relative au profil des répondants aide grandement à l'interprétation des résultats du sondage :

  • La majorité (72 %) des répondants étaient rattachés à des missions résidentes; les autres représentaient des missions non résidentes (15 %) ou des organisations internationales (13 %).
  • La majorité (67 %) des répondants étaient en poste au Canada depuis un à cinq ans. Une proportion plus modeste d'entre eux étaient en poste au Canada depuis un an ou moins (17 %) ou depuis plus de cinq ans (16 %).
  • La plupart (73 %) des répondants avaient assumé des fonctions diplomatiques dans au moins un autre pays avant d'être affectés au Canada, tandis qu'un nombre plus réduit de répondants (10 %) ont indiqué avoir servi dans cinq pays ou plus avant de venir au Canada.
  • La plupart (73 %) des répondants avaient assumé des fonctions diplomatiques dans au moins un autre pays avant d'être affectés au Canada, tandis qu'un nombre moins élevé de répondants (10 %) ont indiqué avoir servi dans cinq pays ou plus avant de venir au Canada.

En général, les taux de satisfaction à l'égard des services sont très élevés. Les taux de satisfaction globale (la proportion de répondants qui se disent « satisfaits » ou « très satisfaits ») à l'égard de l'ensemble des services oscillent entre 86 et 100 %. Si on combinait les résultats des répondants « satisfaits » et « très satisfaits » pour analyser les réponses aux questions de l'évaluation, il y aurait très peu à apprendre des résultats du sondage, au-delà de ce niveau de satisfaction très élevé à l'égard des services. Par conséquent, afin de dégager des renseignements utiles du sondage, l'équipe d'évaluation a choisi d'examiner plus particulièrement les taux des « très satisfaits » (c'est-à-dire la cote la plus élevée). Cela lui a permis de mieux distinguer le niveau de satisfaction des répondants envers chacun des divers services et leurs composantes.

Étude comparative

XDC a déterminé que l'Australie, la France et la Suisse sont les pays qui se prêtent le mieux à une comparaison internationale des services de rayonnement et de protocole. Ce choix se fonde sur les faits suivants : l'Australie, comme le Canada, est un pays du Commonwealth; la France, comme le Canada, fait partie de la francophonie; enfin, la Suisse est le siège d'un grand nombre d'organisations internationales.

La collecte des données de l'étude comparative comprenait :

  • des entrevues auprès d'agents des directions générales géographiques du MAECI (3) et de représentants des missions étrangères dans la Région de la capitale nationale (3);(14)
  • l'examen des documents déterminant les services des bureaux du protocole dans trois pays; ces documents devaient être recensés par les missions canadiennes dans les trois pays.

Des trois missions canadiennes dans ces pays, seule la mission à Berne a été en mesure de fournir des renseignements sur les services du protocole à l'intention des diplomates dans ce pays. L'équipe a complété l'information limitée qu'elle a pu trouver par des recherches sur Internet sur les services du protocole dans les trois pays.

2.3 Limitations

Comme dans toute autre évaluation, la difficulté de recueillir des données impose certaines limitations aux conclusions que l'on peut tirer. Voici les limitations de cette évaluation et les efforts mis en oeuvre par l'équipe pour tenter de les atténuer :

  • L'évaluation se fonde principalement sur les perceptions des intervenants quant à la pertinence et au rendement du PSCD. Le sondage en ligne a contribué grandement à l'évaluation en permettant à l'équipe de quantifier ces perceptions.
  • Exception faite des membres de la communauté diplomatique, la proportion de répondants du sondage en mesure de donner un avis sur chacun des services était relativement faible. Par exemple, seuls les répondants de XDC et un répondant d'un autre ministère ont pu s'exprimer quant aux services offerts en collaboration avec ce dernier ministère. Même les membres de la communauté diplomatique avaient fait l'expérience de quelques services seulement et n'étaient donc pas en mesure de donner une rétroaction sur tous les services. Pour ce qui est des réponses provenant des missions étrangères, le sondage représente une valeur inestimable en permettant de couvrir tous les services, car l'évaluation de chaque service a été confiée à des répondants qui en avaient une expérience directe.
  • Le questionnaire était adressé au chef de mission, accompagné d'une invitation à le remplir personnellement ou à désigner pour le remplir un représentant bien informé de la haute direction de la mission. Malheureusement, l'identité de la personne qui a répondu au sondage n'est pas précisée, ce qui a des conséquences pour l'interprétation des résultats, puisque les services offerts aux autres représentants du personnel-cadre ne sont pas toujours les mêmes que ceux dont bénéficient les chefs de mission. Les renseignements tirés des entrevues ont contribué à l'interprétation des résultats du sondage.
  • Tel qu'il est indiqué précédemment, les résultats du sondage sont dans l'ensemble très positifs. Dans l'interprétation de ces résultats, il faut garder à l'esprit que la principale activité des répondants a trait à l'établissement de bonnes relations avec le Canada et que, malgré le caractère confidentiel du sondage, ceux-ci pourraient être enclins à fournir des réponses positives eu égard aux services fournis par leur pays hôte. Dans les sondages sur la satisfaction, et particulièrement dans ce contexte où tous les résultats sont généralement positifs, les aspects les moins positifs sont ceux qu'il est possible d'améliorer. C'est pour cette raison que l'analyse a porté principalement sur la mesure dans laquelle les répondants étaient « très satisfaits » plutôt que simplement « satisfaits ». De plus, ce choix s'imposait particulièrement pour des fournisseurs de services ayant des normes de qualité de service très élevées.

Il convient de noter qu'au fil du présent rapport le terme « chefs de mission » renvoie exclusivement aux chefs de missions étrangères en poste au Canada et que le terme « diplomates » renvoie uniquement aux diplomates en poste au Canada.


3.0 Pertinence

La présente section contient les constatations relatives aux besoins en matière de services au corps diplomatique, à la concordance de ces services avec les priorités du MAECI et du gouvernement du Canada, et au rôle que le gouvernement fédéral joue dans la prestation des services.

3.1 Le besoin permanent de services au corps diplomatique

Constatation 1 :Les services au corps diplomatique répondent toujours à un besoin.

 

La plupart des services au corps diplomatique s'imposent eu égard aux obligations internationales du Canada enchâssées dans la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, laquelle illustre l'engagement du Canada envers la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et la Convention de Vienne sur les relations consulaires (1963). La loi précise que :

Les articles […] de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques sont applicables sur le territoire canadien à tous les États étrangers, qu'ils soient ou non parties à celle-ci. Il en va de même pour les articles […] de la Convention de Vienne sur les relations consulaires.(15)

Les conventions définissent le statut des agents diplomatiques et consulaires et précisent la façon dont un pays hôte doit les recevoir ainsi que les immunités et privilèges qu'il doit leur accorder. Plusieurs activités actuelles du PSCD correspondent à ces exigences :

  • l'agrément;
  • l'accréditation;
  • la remise des lettres de créance ou de présentation (programmes de cérémonies);
  • les immunités et privilèges (par exemple, l'inviolabilité des locaux de la mission et des résidences des diplomates, les exonérations fiscales, la liberté de mouvement et de communication) et les immunités contre les poursuites civiles, administratives et pénales;
  • la sécurité (protection des missions étrangères et des résidences officielles).

Le PSCD est conforme aux obligations internationales du Canada envers les agents diplomatiques et consulaires.

3.2 La pertinence des services au corps diplomatique en regard des priorités du MAECI et du gouvernement du Canada

Constatation 2 :Les services au corps diplomatique demeurent pertinents en regard des priorités du MAECI et du gouvernement du Canada.

 

Les activités du PSCD sont conformes au mandat légal du MAECI, tel que défini dans la Loi sur le ministère des Affaires étrangères du Commerce international. La loi stipule notamment que le MAECI « dirige les relations diplomatiques et consulaires du Canada ».(16)

Le PSCD est compris dans l'activité de programme 2 du Ministère (Diplomatie et Défense des intérêts) conformément au résultat stratégique 1 du MAECI (Programme international du Canada) dans l'architecture des activités de programme, activité au titre de laquelle le MAECI « mobilise et influence des acteurs internationaux, exécute des programmes internationaux et réalise des activités diplomatiques. [Cette activité] permet au Canada de mettre en oeuvre ses politiques internationales auprès d'un public étranger au Canada et à l'extérieur et, par conséquent, d'assumer le rôle et les responsabilités associés au mandat diplomatique d'un ministère responsable des affaires étrangères et du commerce international ».(17) L'activité Diplomatie et Défense des intérêts « permet de connecter le Canada et les Canadiens au monde par l'intermédiaire de la gestion des relations bilatérales et multilatérales du Canada et de l'exécution de programmes qui favorisent la progression des intérêts et des valeurs du pays. Cette activité sensibilise également les autres pays au Canada, à ses politiques, à ses intérêts et à ses valeurs tout en favorisant la mobilisation des Canadiens, au sein et à l'extérieur du pays, sur les grandes questions mondiales ».(18) Les activités du PSCD s'harmonisent avec ces avantages.

Comme on l'a vu plus haut, la plupart des services au corps diplomatique contribuent à faire respecter les engagements internationaux du Canada. À ce titre, ils s'appliquent autant au mandat du MAECI qu'à celui du gouvernement du Canada. Les services non prescrits par ces obligations internationales soutiennent les intérêts nationaux, soit par la conclusion d'accords de réciprocité avec d'autres pays, soit par la défense des intérêts du Canada. Les accords de réciprocité profitent directement aux diplomates canadiens en poste à l'étranger. Les activités du Programme de rayonnement aident les diplomates étrangers à mieux comprendre et interpréter le Canada et offrent à leur communauté des occasions d'établir des liens et de s'informer des enjeux actuels des politiques gouvernementales canadiennes. (Les avantages du programme de rayonnement sont décrits à la section 4.1.2.

3.3 La pertinence du rôle du gouvernement fédéral

Constatation 3 :Il convient que le gouvernement fédéral continue de jouer un rôle prépondérant dans la prestation des services au corps diplomatique.

 

Comme la plupart des activités du PSCD découlent directement des obligations du Canada en vertu des conventions internationales, le gouvernement fédéral se doit de jouer un rôle clé dans la prestation des services; la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international confère donc au MAECI la responsabilité de ces activités. Bien que certains services dispensés (p. ex. les exonérations d'impôt, l'admissibilité à un permis de conduire, l'immatriculation d'un véhicule) soient de ressort provincial ou municipal, il appartient toujours au gouvernement fédéral de coordonner et faciliter le respect des obligations internationales par les autres autorités compétentes.


4.0 Rendement

4.1 Efficacité

La présente section contient les résultats de l'évaluation en ce qui a trait à l'efficacité des services au corps diplomatique. Les constats se fondent principalement sur les résultats du sondage en ligne auprès de la communauté diplomatique et sur les entrevues auprès des membres de la communauté.

4.1.1 Satisfaction à l'égard des services

On a demandé aux répondants du sondage en ligne d'évaluer, en fonction de critères communs, leur satisfaction à l'égard de l'ensemble des services (la méthodologie est décrite à la section 2.2.2). Les constatations tirées du sondage, illustrées par les renseignements découlant des entrevues, figurent dans la présente section.

Constatation 4 :En général, la communauté diplomatique est très satisfaite des services au corps diplomatique.

 

Les entrevues menées auprès des représentants de la communauté diplomatique indiquent que les diplomates sont très satisfaits en général des services de XDC. Plus de 90 % des répondants sont satisfaits ou très satisfaits de l'ensemble des services (figure 1). Entre 40 % et 61 % des répondants sont très satisfaits de ces services. Compte tenu de la marge d'erreur de cette étude, il n'est pas possible d'affirmer qu'un service est mieux coté qu'un autre, mais les entrevues menées auprès des membres de la communauté fournissent effectivement des enseignements sur les services à l'égard desquels les répondants se disent particulièrement satisfaits.

Figure 1 : Satisfaction générale à l'égard des services au corps diplomatique

Satisfaction générale

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

Constatation 5 :La communauté diplomatique exprime une très grande satisfaction en ce qui a trait aux relations avec XDC.

 

Le personnel de XDC est le contact privilégié et le plus fréquent qu'ont les membres de la communauté diplomatique avec les autorités canadiennes. Les résultats du sondage en ligne auprès des représentants de la communauté révèlent qu'une majorité écrasante de diplomates ont une perception positive de leurs relations avec les représentants canadiens (en majeure partie des fonctionnaires de XDC). Entre 95 % et 100 % se disent satisfaits ou très satisfaits de ces composantes des services. Exception faite d'une composante (la gestion des privilèges), plus de 50 % de l'ensemble des répondants sont très satisfaits de leurs relations avec le personnel de XDC, évaluées en fonction des éléments suivants (figure 2) :

  • la courtoisie du personnel;
  • sa compétence;
  • sa disponibilité (la capacité de communiquer avec lui).(19)

Figure 2 : Satisfaction à l'égard des relations avec XDC

Satisfaction à l'égard des relations avex XDC

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

Le critère qui a reçu la cote le plus faible, tous services compris, est la capacité de se mettre en contact avec un représentant, et la cote la plus basse de ce critère concerne la gestion des privilèges. (La constatation 6 donne une piste pour l'explication de ce résultat.)

Les entrevues avec les membres de la communauté diplomatique font écho aux constatations du sondage. Tous les répondants se disent satisfaits de leurs relations avec le personnel de XDC et plus particulièrement avec le chef du protocole. Le personnel de XDC est empressé, soucieux de la clientèle et efficace. Quelques répondants notent que l'unité est capable de traiter des demandes urgentes (souvent en dehors des heures d'ouverture) et de répondre à des besoins spéciaux.

Le taux de satisfaction quant aux relations avec XDC n'est pas surprenant compte tenu du niveau d'interaction entre l'unité et les membres de la communauté diplomatique. Des renseignements provenant de XDC reflètent la fréquence et la diversité des communications entre XDC et les membres de la communauté :

  • Chaque année, XDC envoie environ 3 000 lettres et documents de correspondance diplomatique.
  • D'autres communications sont faites par téléphone ou par écrit (courriel ou télécopie).
  • Des rencontres entre le chef du protocole, le chef adjoint et les doyens régionaux du corps diplomatique se tiennent de quatre à six fois par année.
  • D'autres rencontres de personne à personne ont lieu entre le personnel de XDC et des représentants des missions étrangères ou d'organisations internationales.
  • Des séances d'information ou de breffage se tiennent de cinq à dix fois par an.
  • Certains membres du personnel de XDC participent deux ou trois fois par semaine à des dîners d'affaires ou à des réceptions.(20)
Constatation 6 :La communauté diplomatique se montre généralement satisfaite des renseignements disponibles sur les services au corps diplomatique, bien que certains répondants aient exprimé des réserves.

 

Les renseignements sur les services au corps diplomatique à l'usage des intervenants externes sont documentés dans une série de notes circulaires. Ces circulaires constituent le principal mécanisme de communication avec la communauté diplomatique au sujet des services.

Le sondage a permis d'évaluer la satisfaction de la communauté diplomatique en ce qui a trait aux renseignements disponibles sur les services au corps diplomatique. En général, le taux de satisfaction est très élevé. Entre 84 % et 95 % des répondants sont satisfaits ou très satisfaits des renseignements disponibles, mais la proportion des répondants très satisfaits est un peu plus faible qu'à l'égard des relations avec XDC (figure 3) :

  • entre 35 % et 58 % sont très satisfaits de l'accessibilité aux notes circulaires diplomatiques;
  • entre 19 % et 61 % sont très satisfaits de la clarté des renseignements ou des directives relatives aux processus.

Figure 3 : Satisfaction à l'égard des renseignements sur les services au corps diplomatique

Satisfaction à l'égard des renseignements sur les services

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

Comme pour l'évaluation des relations avec XDC, la gestion des privilèges est le service le moins bien coté. Les entrevues menées auprès des diplomates font entrevoir certaines raisons qui pourraient expliquer ce résultat. Pour diverses sources d'insatisfaction, la frustration a pour cause des éléments sur lesquels le MAECI n'a aucune prise. En voici quelques exemples :

  • En vertu des conventions de Vienne, la plupart des diplomates sont exonérés des taxes de vente sur la plupart des achats. Au Canada, cela signifie qu'au point de vente, sur présentation de leur carte d'identité, ils ont droit à l'exemption de la taxe de vente provinciale (TVP), mais doivent demander un remboursement de la taxe sur les produits et services (TPS). Un diplomate a estimé qu'il lui fallait plus d'une heure pour remplir la demande de remboursement de la TPS pour les achats effectués sur un mois. Les diplomates y voient un obstacle important à leur droit à l'exonération. Il est probable que la difficulté s'accentuera avec la future harmonisation des taxes de vente provinciales et de la TPS en Ontario et en Colombie-Britannique. Il faudra encore plus de temps aux diplomates pour remplir la demande de remboursement de TVP et de TPS. En revanche, le montant des remboursements (quand la TVP et la TPS seront combinées) incitera davantage les diplomates à remplir le formulaire de demande. Si le processus de remboursement est encore perçu alors comme un obstacle à leur droit à l'exonération des taxes sur les achats, les conséquences (en termes de pertes de revenus pour les diplomates) seront plus importantes.
  • Quelques diplomates et membres du personnel de XDC ont exprimé une certaine frustration face à l'impossibilité d'avoir accès aux services de santé publique ontariens. Bien que les diplomates n'y aient pas droit d'office, deux provinces (le Québec et la Colombie-Britannique) autorisent les membres de la communauté diplomatique à cotiser à leur régime et à avoir accès aux services de santé de la province. Ce n'est pas le cas de l'Ontario, la province où résident la plupart des diplomates, qui doivent donc cotiser à un régime privé d'assurance maladie. À cela s'ajoute souvent la difficulté de trouver un médecin disposé à traiter des patients non couverts par le régime de santé publique.
  • Les diplomates ont aussi du mal à composer avec le système d'éducation du Canada. Les entrevues en fournissent deux exemples : d'une part, les provinces n'accordent pas toutes aux enfants de diplomates qui s'inscrivent à l'université le privilège de l'exonération des droits exigibles des étudiants étrangers; d'autre part, vu le choix restreint d'établissements scolaires offert aux diplomates en poste à Ottawa, il leur est plus difficile d'avoir l'assurance que leur enfant pourra suivre un programme conforme aux pratiques internationales.

Quelques répondants ont évoqué un certain manque de clarté dans les communications écrites. Cependant, la plupart disent qu'ils ont pu obtenir les précisions nécessaires auprès du personnel de XDC. La Direction répond avec diligence aux demandes ponctuelles de renseignements, mais les intervenants laissent entendre qu'il serait plus efficient et efficace de fournir de l'information sur une base systématique. Les entrevues menées auprès des autres intervenants externes ont permis de relever les domaines, notamment les immunités et les privilèges diplomatiques, où l'information est lacunaire :

  • le fonctionnement des immunités et des privilèges;
  • le fonctionnement des politiques d'immigration du Canada;
  • le rôle du MAECI dans les questions touchant la sécurité;
  • l'impôt foncier sur les propriétés privées.

Outre les notes circulaires, l'information sur les services au corps diplomatique est accessible sur le site Web du Bureau du protocole du Ministère et sur un extranet protégé par mot de passe auquel la communauté diplomatique a accès. Toutefois, ces deux sites ne donnent guère de renseignements sur les services et ne proposent que quelques liens vers d'autres sites pertinents. La comparaison internationale révèle que le manuel exhaustif offert en ligne aux diplomates par le gouvernement australien (www.dfat.gov.au/protocol/Protocol_Guidelines) est un bon exemple d'information facile d'accès.

4.1.2 Satisfaction à l'égard du programme de rayonnement et avantages

Tant les entrevues menées auprès de la communauté diplomatique que le sondage en ligne indiquent un taux élevé de satisfaction à l'égard du programme de rayonnement du MAECI. Dans le sondage en ligne, l'évaluation du programme de rayonnement s'est faite au moyen de critères différents de ceux ayant servi à évaluer les autres services. Les critères retenus portent sur deux composantes de ces événements : l'organisation des événements et les avantages du programme. La présente section se fonde sur les données du sondage, complétées par des renseignements obtenus lors des entrevues.

Bon nombre de répondants du MAECI et de la communauté diplomatique estiment qu'une programmation de rayonnement de ce niveau ne se trouve nulle part ailleurs qu'au Canada. Même si, dans le sondage en ligne, près de la moitié des répondants (45 %) ont déclaré que d'autres pays où ils ont été en poste ont une forme de programme de rayonnement, les diplomates interrogés étaient plus enclins à dire que le Canada offre plus d'activités de rayonnement que la plupart des autres pays. Par exemple, la comparaison internationale révèle que la Suisse offre aux chefs de mission une session d'une semaine qui leur donne l'occasion de rencontrer leurs homologues du gouvernement suisse et d'assister à divers événements sociaux.

Constatation 7 :La communauté diplomatique est en général satisfaite de l'organisation et du contenu des divers événements de rayonnement.

 

Les entrevues et le sondage concordent sur le fait que les participants ont une opinion très positive de l'organisation et du contenu des événements de rayonnement.(21)

Le sondage mené auprès de la communauté diplomatique reflète la mesure dans laquelle les répondants sont fortement en accord avec les énoncés positifs sur l'organisation des événements de rayonnement (figure 4).

Figure 4 : Satisfaction à l'égard de l'organisation des événements de rayonnement

Satisfaction à l'égard de l'organisation des événements de rayonnement

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

Les réponses ont été particulièrement positives à l'égard de la Tournée nordique :

  • 86 % des répondants sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel la logistique de coordination de la Tournée nordique a été bien gérée.
  • 65 % sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel il était facile de comprendre la façon de participer à la Tournée.

Bien que le taux de satisfaction général soit encore assez élevé, la proportion de répondants fortement d'accord avec les énoncés sur le forum diplomatique et les missions de sensibilisation économique est un peu plus faible :

  • 31 % sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel les breffages sur les enjeux actuels des politiques canadiennes dans le forum diplomatique ont été un apport précieux.
  • 28 % sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel ils ont pu [dans le Forum diplomatique] rencontrer des intervenants à tous les échelons du gouvernement et discuter avec eux.
  • Près de la moitié (49 %) des répondants sont fortement en accord que la teneur des renseignements présentés dans les missions de sensibilisation économique était intéressante.

Les personnes interviewées n'ont pu fournir de commentaires que sur la Tournée nordique et le Forum diplomatique. Les commentaires sur la Tournée sont, pour la plupart, très favorables. Les répondants ont beaucoup aimé avoir la possibilité de visiter une partie du Canada qu'ils n'auraient pas vue dans le cours normal de leurs fonctions. Cependant, quelques-uns font remarquer que la contribution aux frais de la Tournée nordique (actuellement de 3 000 $) représente un obstacle à la participation de certains pays. Les répondants ont été très impressionnés par le niveau d'organisation et la compétence des facilitateurs et des guides de la Tournée.

Bon nombre de répondants ont aussi fourni une rétroaction positive à l'égard du Forum diplomatique. Cependant, ces commentaires sont quelque peu nuancés par des problèmes soulevés par quelques répondants :

  • Quelques représentants d'organisations internationales soulignent qu'il serait souhaitable d'inclure des représentants des organisations internationales au Forum de façon plus systématique. Actuellement, ils ne sont invités que si les questions traitées ont un lien direct avec leur organisation.
  • Quelques répondants notent que le Forum (et aussi, dans une certaine mesure, la Tournée nordique) a tendance à ne montrer que le « bon côté » des enjeux et à éviter d'aborder les problèmes que le Canada doit résoudre, bref, qu'il n'a pas toute la transparence souhaitable quant à ces problèmes.
Constatation 8 :De toute évidence, la Tournée nordique et, dans une moindre mesure, le Forum diplomatique et la Mission de sensibilisation économique ont des conséquences positives immédiates. Toutefois, l'incidence à long terme du programme de rayonnement n'est guère manifeste, quoiqu'elle soit aussi relativement difficile à déterminer et à mesurer.

 

Tant le sondage en ligne que les entrevues auprès de la communauté diplomatique exploraient la mesure des avantages immédiats et à long terme du programme de rayonnement. Le sondage révèle que les trois événements de rayonnement ont des retombées positives immédiates (figure 5) :

Figure 5 : Retombées immédiates du programme de rayonnement

Retombées immédiates du programme de rayonnement

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

  • 76 % des répondants ayant participé à la Tournée nordique sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel cette activité a enrichi leurs connaissances sur les perspectives canadiennes dans le Nord (les 24 % restants sont d'accord avec l'énoncé).
  • 37 % sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel, grâce au Forum diplomatique, ils ont pu établir de nouveaux contacts avec le gouvernement et le secteur privé.
  • 34 % sont fortement en accord avec le fait que les missions de sensibilisation économique leur ont fourni des renseignements précieux sur les échanges commerciaux, dont ils ont pu faire profiter leur pays d'origine.

Le fait que les retombées immédiates sont plus probantes pour la Tournée nordique que pour les deux autres événements de rayonnement se reflète également dans les entrevues menées auprès de la communauté diplomatique. La plupart des répondants qui avaient participé à la Tournée nordique sont heureux d'avoir eu l'occasion d'apprendre, par exemple :

  • l'importance que revêt le Nord pour le Canada, tant du point de vue de l'économie que de la sécurité et, partant, l'importance de la Stratégie pour le Nord du Canada;
  • les enjeux de la gouvernance pour le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux;
  • les parallèles entre le Nord et leur propre pays pour ce qui est des enjeux relatifs au développement social des populations autochtones.

La possibilité qu'offre le Forum diplomatique de rencontrer le personnel du MAECI ainsi que d'autres ministres et hauts fonctionnaires est, de loin, la retombée immédiate la plus souvent citée dans les entrevues. Bon nombre de personnes interviewées trouvent problématique d'établir un contact avec les ministres, particulièrement ceux du MAECI, et les hauts fonctionnaires. À l'heure actuelle, le MAECI s'emploierait à régler en partie ce problème grâce à une initiative annoncée au Forum diplomatique de 2008. Le ministre des Affaires étrangères s'est engagé à tenir une rencontre avec chacun des groupes régionaux de chefs de mission.

Pour certains participants aux entrevues, le Forum diplomatique a aussi l'avantage de donner aux CDM la possibilité de visiter d'autres régions du Canada. Quelques répondants n'attribuent au Forum qu'une valeur restreinte et trouvent, comme on l'a vu plus haut, qu'il ne reflète pas adéquatement la réalité et les enjeux du contexte canadien.

L'évaluation avait également pour but de déterminer les retombées à long terme du programme de rayonnement. Or, il n'a pas été possible de trouver beaucoup d'indices probants de ces retombées. En revanche, il convient de noter que les retombées à long terme - tant pour le Canada que pour le pays d'origine du CDM - sont difficiles à cerner et à mesurer. Les résultats de l'évaluation reposaient sur les souvenirs des membres de la communauté diplomatique (recueillis lors des entrevues et du sondage en ligne), une prémisse que compromet la durée relativement brève de l'affectation des diplomates au Canada.

De 21 % à 27 % des répondants au sondage en ligne sont fortement en accord avec l'énoncé selon lequel les programmes de rayonnement suscitent ou peuvent susciter des échanges commerciaux ou d'autres avantages (figure 6). Entre 50 % et 82 % se disent d'accord avec ce même énoncé. L'écart entre les trois types d'événements pour ce qui est des retombées attendues est négligeable.

Figure 6 : Retombées à long terme du programme de rayonnement

Retombées à long terme du programme de rayonnement

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

On a également demandé aux répondants de citer d'autres retombées du programme de rayonnement, mais, comme le montre la figure 7, il s'agit surtout de retombées immédiates touchant la promotion du Canada, le réseautage, d'autres échanges ou renseignements, etc.

Figure 7 : Autres résultats du programme de rayonnement

Autres résultats du programme de rayonnement

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

La plupart des répondants ayant fourni des commentaires écrits sur les avantages des événements de rayonnement mentionnent des résultats dans le domaine des échanges commerciaux, des investissements et, dans une moindre mesure, du tourisme. Voici quelques-uns de ces résultats :

  • Tournée nordique : des avantages potentiels pour le transport des marchandises et le tourisme, des investissements dans les ressources naturelles, le soutien aux échanges commerciaux de produits agricoles, un protocole d'entente sur la recherche polaire, l'introduction du bison canadien dans un nouveau pays.
  • Forum diplomatique : les précieux contacts avec le Pacific Institute for Climate Solutions, l'aide au pays d'origine d'un chef de mission de la part du gouvernement et de la société civile de la Colombie-Britannique, la collaboration à des programmes énergétiques.
  • Programme de rayonnement économique : les précieux contacts à Regina et les nombreuses réunions de suivi avec des entreprises canadiennes, la connaissance de certains secteurs de l'économie canadienne, l'enrichissement des connaissances sur la recherche-développement et les activités d'innovation dans divers domaines, une connaissance des activités des entreprises et des institutions canadiennes qui facilite la recherche de partenaires éventuels.

Les constatations du sondage recoupent les commentaires formulés lors des entrevues auprès de la communauté diplomatique : rares sont les répondants qui ont pu citer des avantages à long terme s'étant concrétisés jusqu'à maintenant.

4.2 Démonstration de l'efficience et de l'économie

La présente section contient les constatations sur l'efficience et l'économie de la prestation du PSCD. Les principales constatations portent sur l'organisation du travail, les relations avec les autres intervenants dans la prestation des services, ainsi que sur les ressources de XDC et l'économie de leur utilisation dans le cadre du programme de rayonnement.

4.2.1 Efficience de l'organisation du travail

Afin d'évaluer l'efficience de l'organisation du travail, on a évalué dans quelle mesure les procédures sont documentées, si XDC respecte ses normes de service et dans quelle mesure la Direction a des procédures en place pour assurer le suivi et la surveillance de son rendement.

Constatation 9 :Bien que la plupart des services au corps diplomatique soient clairement documentés dans les notes circulaires, la documentation interne sur les procédures comporte des lacunes quant à la prestation des services offerts.

 

Les notes circulaires de XDC couvrent un large éventail de sujets allant des privilèges et responsabilités associés aux cartes d'identité jusqu'aux procédures de livraison des colis et à l'accès des véhicules à la Colline du Parlement. Elles sont diffusées par télécopieur à l'ensemble des missions étrangères, et le personnel de chaque mission est censé en distribuer des copies à ses bureaux consulaires. Les circulaires sont aussi diffusées aux fonctionnaires des bureaux provinciaux du protocole quand elles ont un rapport avec leurs fonctions. Certaines circulaires sont aussi affichées sur un extranet auquel toutes les missions et organisations étrangères ont accès.

Les membres de la communauté diplomatique qui ont été interviewés sont en général très satisfaits des circulaires et indiquent que, s'ils ont besoin de renseignements supplémentaires, il leur est possible d'obtenir des précisions auprès du personnel de XDC. (La disponibilité des renseignements sur des services en particulier est abordée à la section 4.1.1.) Toutefois, quelques répondants préféreraient recevoir les circulaires sous forme électronique, ce qui en faciliterait la distribution dans leur bureau et leurs bureaux consulaires. Parfois, la publication d'une circulaire rend obsolètes des renseignements donnés dans une circulaire antérieure; d'après quelques répondants, cette situation suscite une certaine confusion quant à savoir quelle circulaire contient l'information à jour. De plus, les bureaux provinciaux du protocole ne reçoivent que les circulaires qui ont un rapport avec leurs fonctions. Cette façon de faire empêche leur personnel d'avoir une compréhension globale des services ou d'aider les employés de bureaux consulaires qui leur demandent une interprétation par téléphone.

Certains services sont définis dans une politique et des lignes directrices officielles - par exemple, l'emploi et les membres de la famille,(22) la nomination de fonctionnaires consulaires honoraires(23) et le traitement des cas de conduite d'un véhicule avec facultés affaiblies.(24) Il existe également des ententes avec certains autres ministères ou organismes, notamment une entente avec l'ASFC couvrant les privilèges douaniers accordés aux diplomates(25) et un protocole d'entente (PE) entre le MAECI et TPSGC couvrant les paiements versés en remplacement d'impôt foncier.(26) Bien qu'un intervenant externe dise souhaiter des politiques officielles sur le traitement d'autres questions de sécurité, comme les incidents de violence familiale, XDC doit avoir la souplesse nécessaire pour résoudre les problèmes qui exigent une certaine discrétion. Des renseignements supplémentaires sur des affaires pénales sont également souhaités à l'égard d'autres questions :

  • le rôle et les responsabilités de la police pour ce qui est de la détention des diplomates et des enquêtes les concernant, en particulier leur responsabilité de prévenir la continuation d'une infraction;
  • la signification des assignations à comparaître, vu que les huissiers n'ont pas accès aux propriétés diplomatiques;
  • le défraiement des coûts des témoins assignés à comparaître devant un tribunal si un diplomate expulsé fait l'objet de poursuites dans son propre pays.

La documentation sur les procédures internes est également lacunaire en ce qui concerne la mise en oeuvre des services de XDC. La couverture de la documentation est variable. Certaines procédures sont documentées pour usage interne, notamment les procédures suivantes :

  • l'agrément - le processus d'agrément est documenté sous le titre « Processus d'agrément - Chefs des missions étrangères »;
  • les programmes de cérémonies - certains éléments des programmes de cérémonies sont documentés, par exemple les « Procédures d'arrivée est de départ des chefs de mission diplomatique » et les présentations à la Gouverneure générale;
  • les immunités et privilèges - les documents résumant les privilèges réciproques par pays existent en format papier, mais ils ne sont pas disponibles par voie électronique;
  • la sécurité - les procédures de gestion des dossiers de sécurité sont documentées dans des documents internes protégés.

Toutes les procédures ne sont pas documentées, cependant. Par exemple, il n'y a pas de procédures documentées pour le processus d'accréditation, une activité très opérationnelle et un domaine qui, par le passé, a subi un fréquent roulement de personnel. Même pour les services faisant l'objet de procédures documentées, celles-ci ne sont pas réunies en un même endroit du manuel de la Direction.

Constatation 10 :En période de pointe, XDC ne répond pas aux normes applicables à certains services.

 

Les entrevues menées auprès du personnel de XDC et des intervenants externes révèlent des délais dans la prestation de certains services durant la période de pointe d'août à octobre, où un grand nombre de diplomates arrivent au Canada. Comme l'accréditation est normalement valide pour trois ans, son renouvellement survient pendant la même période de pointe. Il convient de noter que les perceptions de ce qui constitue un délai raisonnable varient considérablement, certains représentants de la communauté trouvant trop long un délai de deux semaines pour un processus donné, tandis que d'autres estimant raisonnable un délai de deux mois pour le même processus.

Le sondage en ligne auprès de la communauté diplomatique révèle des taux de satisfaction légèrement inférieurs à l'égard des délais associés à certains services - l'agrément, l'accréditation et la gestion des privilèges - qu'aux autres (figure 8).

Figure 8 : Satisfaction des répondants à l'égard des délais des services au corps diplomatique

Satisfaction des répondants à l'égard des délais des services

Source : Sondage en ligne auprès des membres du corps diplomatique.

XDC applique des normes de service pour certains services :

  • l'accréditation - 15 jours ouvrables;
  • le formulaire d'autorisation pour obtenir un permis de conduire et des plaques d'immatriculation - 5 jours ouvrables;
  • l'autorisation de travail pour l'emploi des membres de la famille - 5 jours ouvrables.

Cependant, XDC ne dispose pas de normes de service pour d'autres services (p. ex. l'agrément) où la Direction a besoin d'une certaine latitude dans les délais nécessaires à la prestation. En effet, les normes de service ne sont d'aucune utilité dans les situations où les raisons justifiant les délais ne peuvent être divulguées.

Il n'y a pas de suivi systématique des délais pour les services visés par des normes. XDC maintient un registre des passeports pour contrôler la réception et le traitement des passeports diplomatiques qui doivent être fournis aux fins de certaines procédures (p. ex. l'accréditation, le droit à un permis de conduire et à des plaques d'immatriculation diplomatiques). L'analyse de ce registre, qui se fait sur une base hebdomadaire, sert à gérer la charge de travail, non à faire rapport sur le rendement au regard des normes de service. Toutefois, l'équipe d'évaluation a pu analyser les données brutes et déterminer les délais de prestation de ces services.

En 2009, XDC a traité 2 157 demandes de services que la Direction avait consignées dans son registre des passeports. Il s'agit des demandes d'accréditation et des demandes d'autorisation pour l'obtention d'un permis de conduire ou de plaques d'immatriculation, qui touchent au total 4 019 passeports.(27) La répartition de ces demandes figure aux tableaux 6 et 7.

Tableau 6 : Nombre de demandes d'accréditation, 2009

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DemandeNombre*Pourcentage
Arrivées/nouvelles accréditations1 50053 %
Prorogation de l'accréditation1 14541 %
Autres accréditations (naissance, perte de carte d'identité, etc.)1766 %
 2 821100 %

 

 Source : XDC, mars 2009. Analyse par l'équipe d'évaluation.

* Le nombre dépasse le nombre de demandes, car certaines demandes portent sur plus d'un service. Des données sont manquantes pour certains dossiers.

Tableau 7 : Autres demandes de services, 2009

DemandeNombre*Pourcentage
Permis de conduire1596 %
Autorisations de plaque d'immatriculation diplomatique311 %
Autres (non précisé)1345 %
 32411 %

 

 Source : XDC, mars 2009. Analyse par l'équipe d'évaluation.

* Le nombre dépasse le nombre de demandes, car certaines demandes portent sur plus d'un service. Des données sont manquantes pour certains dossiers.

Comme le montre la figure 9, la répartition de ces demandes au cours des mois de l'année 2000 reflète les périodes de pointe de juillet et de septembre.

La figure 10 indique le délai de traitement moyen, par mois, de toutes les demandes d'accréditation.(28) Exprimé en jours ouvrables, le délai est mesuré à partir de la date de réception du passeport du diplomate jusqu'à la date où les produits livrables finals (passeports et cartes d'identité) sont retournés à la mission. Dans certains cas, pour répondre aux besoins du diplomate, le passeport est retourné avant que le processus d'accréditation ne soit terminé. La date de ce retour hâtif du passeport n'est pas prise en compte dans ces figures.

Figure 9 : Répartition des demandes d'accréditation par mois en 2009*

Répartition des demandes d'accréditation

Source : XDC, mars 2009. Analyse par l'équipe évaluation.

* Sont exclues les demandes faites uniquement pour obtenir un permis de conduire ou des plaques d'immatriculation.

Le délai de traitement de l'accréditation se situe entre 4,3 et 9,3 jours ouvrables pour les chefs de mission, et entre 8,16 et 18,8 jours ouvrables pour les autres membres du personnel diplomatique. Le personnel de XDC a précisé que les demandes émanant des chefs de mission reçoivent d'office la priorité sur celles des autres membres du personnel diplomatique.

Figure 10 : Délai de traitement moyen de l'accréditation par mois en 2009*

Délai de traitement moyen de l'accréditation

Source : XDC, mars 2009. Analyse par l'équipe d'évaluation.

* Sont exclues les demandes faites uniquement pour obtenir un permis de conduire ou des plaques.

** Sont inclus dans la catégorie « Autres diplomates » ceux pour lesquels aucun titre n'est précisé.

Ces données indiquent qu'en moyenne, XDC est en mesure de respecter sa norme de service de 15 jours ouvrables pour l'accréditation des chefs de mission tous les mois de l'année. Cependant, en août et septembre, le délai de traitement moyen pour les autres membres du personnel diplomatique dépasse la norme de service. Pourtant, en 2009, le mois d'août n'était pas une période de pointe pour les demandes. Cela indiquerait que ces retards sont probablement davantage imputables à l'indisponibilité du personnel (durant la période des vacances d'été) qu'au volume de demandes.

Comme la plage des délais de traitement est assez large - de 1 à 47 jours(29) -, la moyenne est un chiffre trompeur puisque les délais réels de traitement des demandes émanant des diplomates sont très variables. Une analyse du nombre de demandes d'accréditation traitées dans les délais prescrits par les normes de service donne une image légèrement différente de celle que laissent supposer les délais de traitement moyens. Comme le montre la figure 11, XDC satisfait aux normes de service pour toutes les demandes émanant des chefs de mission, sauf en juillet et en octobre. Cependant, ce n'est qu'en décembre que la norme est respectée à 100 % pour les autres membres du personnel diplomatique. (En novembre, XDC y arrive presque aussi, soit dans 99 % des cas.) Le délai de traitement de certaines demandes est cependant tout à fait justifiable, notamment si la demande occasionne un quelconque problème.

Figure 11 : Proportion des demandes d'accréditation traitées selon la norme de service*

Proportion des demandes d'accréditation traitées selon la norme de service

Source : XDC, mars 2009. Analyse par l'équipe d'évaluation.

* Sont exclues les demandes faites uniquement pour obtenir un permis de conduire ou des plaques.

** Sont inclus dans la catégorie « Autres diplomates » ceux pour lesquels aucun titre n'est précisé.

En général, 65 % de toutes les demandes d'accréditation sont traitées dans les délais prévus par la norme de service. Les demandes d'accréditation après la première demande au moment de l'arrivée (p. ex. les prorogations, les nouveaux passeports, les extraits de naissance ou autres) sont plus susceptibles d'être traitées dans les délais impartis (68 % des demandes traitées) que les demandes d'accréditation à l'arrivée (53 % des demandes traitées).

Pour les quelques cas (25) où la demande visait uniquement l'autorisation d'obtenir un permis de conduire ou des plaques d'immatriculation (sans être accompagnée d'une demande d'accréditation), le délai moyen de traitement était de 4,6 jours. Au total, 72 % de ces demandes ont été traitées à l'intérieur de la norme de service de cinq jours ouvrables.

Les délais relatifs au processus d'accréditation posent deux importants problèmes :

  • En conséquence des délais, XDC doit retenir périodiquement des passeports de diplomates jusqu'à trois semaines. Cette situation pose un risque, en plus de restreindre la capacité des diplomates de voyager dans un court délai à l'extérieur du Canada. Cependant, il semble que la Direction fasse preuve d'une certaine souplesse dans son approche et prenne des arrangements avec les diplomates qui ont un besoin urgent de leur passeport.
  • La carte d'identité que les diplomates reçoivent à la fin du processus d'accréditation est un document essentiel dont ils ont besoin pour faciliter leur installation au Canada. Par exemple, il est obligatoire de présenter cette carte pour ouvrir un compte bancaire, enregistrer un véhicule et se prévaloir de l'exonération des taxes de vente sur les services publics et les nouveaux achats importants (une voiture, par exemple). L'admissibilité à un permis de conduire canadien est obligatoire pour cotiser à un régime d'assurance automobile.

Les perceptions (tout comme la réalité) en ce qui concerne les délais peuvent constituer une entrave à de bonnes relations bilatérales. S'ajoute à ce problème de perception l'absence de données probantes sur la mesure dans laquelle les normes de service sont respectées - des renseignements qui permettraient de gérer des attentes plus positives quant aux délais de prestation. D'après les répondants, au moins un pays (l'Australie) peut procéder à l'accréditation plus rapidement que le Canada. Par ailleurs, XDC a pris des mesures visant à réduire le volume de travail en période de pointe. L'année dernière, par exemple, la Direction a prolongé la période de validité de l'accréditation et des cartes d'identité pour reporter la date de renouvellement après la période de pointe. XDC envisage également d'autres options, comme la modification des procédures de téléchargement des renseignements à l'intention de la Compagnie canadienne des billets de banque limitée, de manière à accélérer la préparation des documents.

Constatation 11 :XDC dispose de systèmes qui assurent le suivi et le contrôle de ses activités. Cependant, la Direction a une faible capacité de produire des rapports sur le rendement ou sur la mesure dans laquelle elle répond aux normes de service. La Direction n'a pas non plus de stratégie de mesure du rendement ou de mécanismes en place pour assurer le suivi de ses services et en évaluer le rendement.

 

Comme on l'a vu plus haut, XDC a mis en place un système de suivi des services d'accréditation dans le but de gérer les charges de travail. Toutefois, aucune analyse systématique des données ne permet de mesurer les délais des services visés par des normes.

Comme c'est le cas pour toutes les unités du Ministère, XDC dispose d'un programme de gestion du rendement (PGR) et d'une entente de gestion du rendement (EGR) qui définissent les objectifs de chaque gestionnaire et mesurent son rendement. Or, XDC n'a actuellement ni mécanisme ni stratégie de mesure du rendement en vigueur pour évaluer le rendement du PSCD, y compris les événements de rayonnement. Par exemple, il n'y a pas de collecte systématique de renseignements sur les perceptions à l'égard des événements de rayonnement, notamment la collecte de commentaires sur la pertinence de ces événements et le taux de satisfaction à l'égard du contenu et des résultats. Cependant, le personnel de XDC se dit très sensible aux intérêts et aux préoccupations des diplomates, de par ses contacts réguliers avec les membres de la communauté diplomatique.

4.2.2 Relations avec les autres intervenants

Constatation 12 :Bien que les relations avec les intervenants internes du MAECI et les intervenants externes du gouvernement, notamment les autres ministères et les autres intervenants (les bureaux du protocole provinciaux et l'appareil judiciaire), soient très bonnes compte tenu de leur nature opérationnelle, l'absence de formation continue empêche les intervenants externes de maintenir le niveau de leurs connaissances.

 

Dans la mise en oeuvre de ses services, XDC travaille en collaboration avec une gamme d'intervenants internes et externes :

  • les autres services du MAECI (directions générales géographiques, Direction du renseignement extérieur, services du contentieux, Direction des affectations pour les cadres);
  • les autres ministères (GRC, CIC, ASFC, SCRS, ARC, BCP, Bureau de la Gouverneure générale, Bureau du protocole du Parlement);
  • les autres intervenants externes (les bureaux du protocole provinciaux, le Bureau du protocole de la Ville d'Ottawa, le procureur de la Couronne, les forces policières).

Les entrevues menées auprès d'informateurs clés de ces groupes révèlent que les rôles et les responsabilités sont clairs et qu'il y a une collaboration très positive entre ces groupes et XDC. La Direction y est décrite comme une organisation diligente, efficace, professionnelle, transparente et ouverte à la consultation. Les autres membres du personnel du MAECI notent que le personnel de XDC traite avec doigté les questions délicates, sans compromettre les relations bilatérales, et recherchent des solutions à des problèmes inusités.

Une exception, cependant, a trait au rôle de XDC en ce qui concerne les affaires pénales. Ces cas sont d'une extrême rareté, mais il semble que l'information soit lacunaire à l'égard d'un certain nombre de questions :

  • Quel rôle convient-il que la police joue dans les enquêtes et la détention ou dans la prévention de la continuation d'une infraction? Comment les autorités peuvent-elles avoir accès à une propriété diplomatique afin de signifier une assignation à comparaître?
  • Quel rôle convient-il que XDC joue au cours d'une enquête? Devrait-elle servir d'intermédiaire entre, d'une part, la police et les procureurs de la Couronne et, d'autre part, le diplomate?
  • Si un diplomate est expulsé (ou quitte le Canada volontairement), mais qu'il fait l'objet de poursuites dans son propre pays, qui doit défrayer la comparution des témoins canadiens au procès?
  • Dans les cas de violence familiale, quels mécanismes en place permettent au procureur de la Couronne d'interroger, pour des raisons d'intérêt public, une victime ayant qualité de diplomate?

Malgré la qualité des relations et l'existence de procédures documentées traitant de diverses questions opérationnelles avec les intervenants externes (p. ex. une entente avec l'ASFC), les entrevues auprès des membres de la communauté diplomatique font ressortir des exemples de discordances entre l'information fournie par XDC et celle que donne le personnel de première ligne des autres services gouvernementaux. Les plus couramment citées ont trait à l'exonération des taxes et aux services frontaliers.(30) Le maintien du niveau de sensibilisation et de compréhension quant à la mise en oeuvre des immunités et privilèges exige une attention constante pour que le personnel de première ligne (agents de police et de douane) soit au courant du traitement qui s'applique aux diplomates. Dans le passé, XDC a dispensé de la formation à ce personnel de première ligne, mais les contraintes sur le plan des ressources l'empêchent d'offrir cette formation depuis quelques années.

Constatation 13 :Le MAECI a la responsabilité des relations diplomatiques et consulaires. À ce titre, le Ministère doit négocier avec les provinces, lesquelles ont compétence pour un certain nombre d'immunités et de privilèges auxquels les membres de la communauté diplomatique ont droit. Les relations avec certaines autorités provinciales connaissent certains problèmes irrésolus et persistants.

 

Le MAECI a la responsabilité de veiller à ce que le Canada respecte ses obligations internationales en matière d'immunités et de privilèges. Cependant, dans la mesure où ces immunités et privilèges sont de compétence provinciale ou municipale (p. ex. la taxe de vente, l'exonération des taxes à l'importation d'alcool, l'application conforme du statut diplomatique, l'impôt foncier), XDC doit négocier avec ces ressorts afin d'assurer le respect des immunités et privilèges. Des problèmes persistent avec certaines provinces qui ne soutiennent pas uniformément les obligations internationales du Canada. Par exemple :

  • Il semble y avoir des disparités dans le traitement du personnel des diverses organisations internationales installées au Canada. Cela peut être attribuable à l'entente particulière qui a été négociée avec la direction de l'organisation.
  • Récemment, au cours des Jeux olympiques, il y a eu des problèmes à l'égard de l'exonération des taxes à l'importation d'alcool en Colombie-Britannique.

XDC joue un rôle permanent dans le contrôle et la négociation des immunités et privilèges diplomatiques puisque les lois qui les régissent n'ont pas préséance sur les champs de compétence définis dans la Constitution du Canada.

4.2.3 Ressources et économie du programme de rayonnement

Constatation 14 :Les ressources humaines et financières de XDC semblent adéquates pour la demande de services actuelle.

 

La haute direction de XDC assure que les ressources financières et humaines sont adéquates pour les activités actuelles de l'unité. Cependant, comme on le verra dans les sections subséquentes, les activités supplémentaires qui pourraient être mises en oeuvre pour donner suite aux recommandations de l'évaluation pourraient nécessiter un surcroît de ressources.

De plus, au cours des deux dernières années, un certain nombre de postes ont été régularisés au sein de XDC; certains d'entre eux, qui étaient dotés sur une base contractuelle, sont maintenant des postes permanents. Toutefois, d'après les répondants, cette régularisation réduit la latitude dont l'unité a besoin pour gérer la dotation en période de pointe.

Constatation 15 :Compte tenu de la nature opérationnelle de la majorité des activités de XDC et du nombre de postes de premier échelon, la Direction a de la difficulté à conserver son personnel.

 

Une grande partie des activités de XDC sont de nature opérationnelle. Elles consistent à traiter un volume important de demandes le plus souvent routinières de documents et d'autorisations. Il s'ensuit que l'unité comporte un nombre élevé de postes de premier échelon - AS-01 et AS-02 - et certains autres postes d'échelons inférieurs. Comme on peut s'y attendre, les titulaires de tels postes sont souvent à la recherche de possibilités d'avancement, et certains postes ont donc un roulement du personnel très élevé. Par exemple, depuis septembre 2008, quatre titulaires se sont succédé au poste de coordonnateur des programmes auprès du CDM, Agrément, Protocole et Cérémonies. Dans l'unité de l'accréditation, au cours de l'année civile 2009, trois personnes différentes ont occupé le même poste d'agent chargé de l'accréditation. Bien que le travail soit relativement routinier, il exige énormément de précision et de minutie, car la moindre erreur (par exemple, dans le nom du CDM ou du pays figurant sur les documents d'accréditation) pourrait mettre le Canada dans l'embarras. À la suite d'une vérification de XDC menée en 2002, il avait été recommandé à la Direction de déterminer les ressources nécessaires à la mise en oeuvre d'une reclassification de certains postes.(31) La Direction a donné suite à cette recommandation en reclassant un certain nombre de postes.

Malgré les efforts déployés par les dirigeants de XDC pour favoriser le maintien en poste (comme des possibilités de perfectionnement professionnel et un milieu de travail positif), celui-ci demeure un problème. La Direction doit compter sur des postes de gestion pour assurer la continuité de certains secteurs - pourtant, certains cadres occupent des postes qui sont permutants.

Constatation 16 :Comme il est difficile de cerner les résultats à long terme du programme de rayonnement, on ne peut en évaluer la rentabilité. Cependant, XDC a pris un certain nombre de mesures pour gérer les coûts de ce programme et retenu deux approches pour améliorer l'efficacité des événements de rayonnement.

 

Tel qu'indiqué à la section 4.1.2 (constatation 8), il n'y a guère de données probantes sur les retombées à long terme du programme de rayonnement. Cependant, comme on l'a aussi noté, ces résultats sont difficilement mesurables, en particulier en interrogeant les membres actuels de la communauté diplomatique sur leurs perceptions. Sans un suivi à grande échelle et à long terme de la production et des résultats immédiats des événements, il ne sera jamais possible de déterminer les retombées à long terme.

En 2008-2009, le MAECI a versé au total 423 910 $ au titre des événements de rayonnement (tableau 8). En 2008-2009, ces événements ont attiré 369 participants parmi les membres de la communauté diplomatique. Il ne s'agit probablement pas du nombre réel de participants, puisque certains diplomates ont vraisemblablement pris part à plus d'un événement. Ce montant correspond à un coût d'environ 960 $ par participant à chaque événement. Comme on pouvait s'y attendre, la Tournée nordique est, de loin, l'événement le plus coûteux, avec un coût moyen par participant de 12 270 $. Les coûts des autres événements varient de 61 $ par participant pour le programme d'orientation à 561 $ par participant pour le Forum diplomatique.(32)

Tableau 8 : Nombre de participants* et coûts du programme de rayonnement, 2008-2009

 Tournée nordiqueForum diplomatiqueMissions de sensibilisation (3)Programme d'orientationTotal
Participants1812715767369
Coûts du MAECI220 856 $71 300 $57 800 $4 100 $354 056 $
Coût moyen/participant12 270 $561 $368 $61 $960 $

 

 Source : XDC, MAECI, avril 2010.

* Probablement plus d'une participation par personne en moyenne.

Bien qu'il ne soit pas possible d'évaluer la rentabilité, XDC est au fait de la nécessité de gérer les coûts du programme de rayonnement et a mis en oeuvre un certain nombre de mesures pour maintenir les coûts au minimum par les moyens suivants :

  • Réduire le nombre de fonctionnaires qui accompagnent les chefs de mission à la Tournée nordique et s'assurer que les fonctionnaires fédéraux qui y participent jouent plusieurs rôles dans l'équipe.
  • Veiller à contrôler les coûts d'hébergement et de repas de la Tournée nordique en plus de réduire la participation du gouvernement du Canada à ces événements.
  • Créer un poste - un agent de rayonnement - partiellement consacré à la gestion des Forums diplomatiques, de manière à assurer une coordination plus systématique et efficace des Forums.
  • Placer chaque Forum de XDC sous la direction du fonctionnaire de XDC qui assistera à l'événement.
  • Augmenter les frais de participation des chefs de mission à la Tournée nordique.
  • Solliciter la contribution financière des autres ministères participants, des chambres de commerce et d'autres ressorts provinciaux.

La décision d'augmenter les frais et la contribution des partenaires à la Tournée nordique et au Forum diplomatique se reflète dans l'analyse financière des coûts des événements de rayonnement. Dans les faits, les contributions et les recettes compensatoires, en pourcentage du total des coûts de ces événements, ont augmenté depuis 2007-2008 (tableau 9).

Tableau 9 : Recettes et contributions, en pourcentage du total des coûts des événements, exercices 2007-2008 à 2009-2010

Événement de rayonnement2007-20082008-20092009-2010
Tournée nordique14,3 %19,6 %24,4 %
Forum diplomatique19,5 %28,5 %27,4 %

 

D'après les entrevues menées auprès des fonctionnaires de XDC, les autres directions du MAECI ne participent guère à l'élaboration et au suivi des événements de rayonnement. La haute direction prend conscience des événements au fil de leur planification. Le Forum diplomatique est placé sous la coordination de la Direction des communications et des bureaux des deux ministres du MAECI, de manière à garantir la participation active des ministres, laquelle est essentielle à ces événements. Ces bureaux peuvent, à leur tour, prendre conseil auprès des directions générales géographiques ou multilatérales, bien que cela ne se fasse pas systématiquement. Pareillement, les directions générales du commerce international ne participent pas beaucoup à la planification des missions de sensibilisation économique. XDC est d'avis qu'une meilleure coordination avec les directions générales du MAECI pourrait contribuer à améliorer l'efficacité de ces événements.


5.0 Conclusions

Les services au corps diplomatique sont essentiels pour permettre au Canada de respecter ses engagements internationaux en vertu des conventions de Vienne. Ces services s'inscrivent dans le mandat du MAECI, tel qu'énoncé dans la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, et soutiennent les intérêts nationaux, soit par la conclusion d'accords de réciprocité avec d'autres pays, soit par la défense des intérêts du Canada. Les accords de réciprocité profitent aux diplomates canadiens en service à l'étranger. Même si les services au corps diplomatique sont du ressort des administrations provinciales et municipales, le gouvernement fédéral joue un rôle clé en facilitant la prestation de ces services et en veillant au respect des obligations internationales du Canada.

Par l'entremise de sa Direction des services au corps diplomatique, le Bureau du protocole du Ministère est responsable de la prestation de ces services. Le personnel de XDC chargé de la prestation des services, qui est pour les diplomates le contact premier et le plus fréquent, jouit d'une grande estime et d'un respect considérable pour sa diligence, son professionnalisme et sa transparence. L'unité dispose de ressources financières adéquates compte tenu des services qu'elle dispense normalement. Cependant, le nombre de postes de premier échelon, la perception à l'égard de certains postes d'échelons inférieurs et le fort taux de roulement de personnel sont autant de défis à relever en matière de gestion des ressources humaines.

XDC a noué et maintenu de bonnes relations avec la gamme des intervenants gouvernementaux internes et externes : les autres directions du MAECI, les autres ministères et les intervenants externes (bureaux provinciaux du protocole, procureurs de la Couronne, forces policières). Toutefois, les autres directions du MAECI ne s'engagent guère dans le développement et le suivi des événements de rayonnement; c'est notamment le cas des bureaux commerciaux à l'égard de la planification des missions de rayonnement économique. De plus, il y a des lacunes dans les activités de rayonnement destinées aux intervenants externes qui doivent maintenir le niveau de connaissances nécessaire pour veiller au respect des obligations internationales du Canada. Compte tenu de la nature opérationnelle de ces services, il convient de maintenir le niveau des connaissances, particulièrement chez le personnel de première ligne des autres ministères.

XDC joue un rôle permanent dans les négociations avec les provinces afin de veiller au respect des immunités et des privilèges dont jouissent les membres de la communauté diplomatique. La Direction s'emploie à régler les problèmes irrésolus et persistants avec certaines autorités provinciales.

La plupart des services au corps diplomatique sont documentés dans les notes circulaires fournies, par télécopieur, à l'ensemble des missions. Pour la plupart, les représentants de la communauté diplomatique se disent satisfaits des renseignements offerts dans ces circulaires, dont certaines sont aussi accessibles par l'extranet de XDC. Cependant, les répondants font remarquer que l'information sur certains services est lacunaire, notamment en ce qui concerne les immunités et privilèges.

La documentation interne des procédures de prestation de certains services, notamment le service d'accréditation, est aussi lacunaire. Les services peuvent être définis dans des politiques officielles, dans des PE ou des ententes avec d'autres ministères, ou encore dans des lignes directrices établies à l'interne. Cependant, les procédures ne sont pas toutes documentées et la documentation existante n'est pas centralisée.

La prestation en temps voulu des services au corps diplomatique est considérée comme un problème de taille par les membres de la communauté diplomatique. Le sondage en ligne révèle que les diplomates sont surtout insatisfaits des délais associés à la gestion des privilèges, à l'agrément et à l'accréditation. Bien que la Direction ait établi des normes pour certains services en période de pointe, elle est incapable de respecter ses normes pour la prestation des services d'accréditation. XDC envisage actuellement des options pour régler le problème des délais dans le processus d'accréditation.

Malgré la difficulté d'assurer la prestation des services en temps voulu, la communauté diplomatique est, en général, très satisfaite des services au corps diplomatique. Ses membres se disent satisfaits du personnel de XDC et soulignent sa courtoisie, sa compétence et sa disponibilité. Ils sont aussi satisfaits, quoique dans une moindre mesure, des renseignements disponibles sur les services au corps diplomatique. La gestion des immunités et privilèges est le domaine qui suscite le plus d'insatisfaction. Cela vient probablement du fait qu'une bonne part des problèmes que vivent les diplomates sont indépendants de la volonté du MAECI; c'est notamment le cas de la gestion de l'exonération des taxes, de l'accès au système de santé publique et des difficultés éprouvées avec le système d'éducation.

Par ailleurs, on note également une très grande satisfaction à l'égard du programme de rayonnement du MAECI, qui comprend la Tournée nordique, le Forum diplomatique et les missions de sensibilisation économique. Les membres de la communauté diplomatique sont très satisfaits de ces événements, particulièrement de la Tournée nordique. Ils relèvent un certain nombre de retombées immédiates découlant de ces événements, notamment l'établissement de réseaux au sein et à l'intention de la communauté diplomatique, ainsi que l'enrichissement des connaissances et de l'information sur le Canada, les enjeux de ses politiques publiques et son économie. Cependant, les retombées à long terme du programme de rayonnement ne sont guère manifestes.


6.0 Recommandations

Recommandation 1 :Diversifier l'information disponible de la page des services offerts au corps diplomatique sur le site Web et l'extranet actuels du Bureau du protocole pour y inclure davantage de renseignements sur ces services et des liens vers d'autres sites pertinents.

 

Tant les intervenants externes que les membres de la communauté diplomatique disent souhaiter davantage d'information au sujet des services. Le Bureau du protocole dispose d'une page sur le site Web du MAECI comportant actuellement quelques liens vers les services au corps diplomatique. L'extranet, un site Web protégé par mot de passe à l'intention des membres de la communauté diplomatique, comprend quelques circulaires et d'autres renseignements pertinents. Toutefois, la couverture des services n'est pas systématique. Dans la mesure où l'information peut être diffusée publiquement, ces deux sites Web (ou l'un des deux) pourraient comprendre :

  • toutes les circulaires en vigueur. XDC pourrait alors archiver toutes les circulaires remplacées par une circulaire subséquente. Étant donné que les membres de la communauté ne devraient pas être obligés de vérifier le site pour s'informer des changements apportés, un avis électronique à l'ensemble des missions étrangères s'imposerait quand même lors du remplacement d'une circulaire;
  • les ententes avec les intervenants externes du gouvernement;
  • des renseignements sur l'ensemble des services au corps diplomatique, notamment à l'égard des normes de service. Cela aiderait à gérer les ententes sur les services, notamment les délais de prestation;
  • des liens vers les sites d'autres intervenants partenaires de XDC (p. ex. l'ASFC, CIC, les bureaux provinciaux du protocole);
  • des annonces sur les activités à venir - particulièrement celles qui s'adressent à l'ensemble des chefs de mission ou aux autres membres du personnel des missions étrangères.

XDC pourrait examiner les renseignements disponibles dans le manuel à l'intention des diplomates proposé en ligne par le gouvernement australien à l'adresse

www.dfat.gov.au/protocol/Protocol_Guidelines.

Recommandation 2 :Concevoir un manuel interne sur les procédures relatives à tous les services au corps diplomatique et recourir davantage aux systèmes du Ministère pour favoriser le maintien du savoir organisationnel.

 

Étant donné le roulement du personnel de premier échelon à la Direction, la nature permutante de la plupart des postes de direction de niveaux supérieurs, la précision absolue et l'attention à porter aux détails dans la prestation des services, l'unité aurait avantage à centraliser les politiques et les procédures existantes et à documenter les procédures de services qui ne le sont pas.

De même, afin de réduire l'incidence du roulement de personnel, il serait utile que XDC recoure davantage aux systèmes existants du MAECI (p. ex. la Banque d'information interne, les dossiers divisionnaires dans Outlook et le disque I) pour stocker les renseignements à mettre à la disposition des autres membres du personnel.

Recommandation 3 :Poursuivre l'exploration des options pour améliorer le délai de traitement des accréditations.

 

Durant la période de pointe d'août et de septembre, XDC n'est pas en mesure de respecter sa norme de service de 15 jours ouvrables pour le traitement des accréditations. Depuis un an, XDC s'efforce de réduire le volume en période de pointe en prolongeant de quelques mois la validité de l'accréditation et de la carte d'identité afin de reporter la période de renouvellement après la période de pointe. Cependant, il faudra encore deux ans pour que ce changement ait une incidence sur le volume des demandes.

L'administration de XDC a également envisagé d'autres options pour accélérer les délais de traitement, en facilitant par exemple le transfert des données à la Compagnie canadienne des billets de banque limitée. La Direction devrait également évaluer la latitude dont elle a besoin en matière de dotation pour gérer la charge de travail en période de pointe et étudier les processus en vigueur dans d'autres pays pour y rechercher d'autres approches applicables au Canada.

Recommandation 4 :Poursuivre ou reprendre les séances d'information ou de formation à l'intention de la communauté diplomatique et du personnel de première ligne des autres services gouvernementaux.

 

En 2008, le MAECI a mis à l'essai un programme pilote d'orientation des nouveaux diplomates et a tenu une séance d'information s'adressant aux aides administratifs des chefs de mission. Ces mesures devraient être maintenues afin de renforcer la communication de l'information à la communauté diplomatique.

Dans le passé, XDC a tenu des séances de formation à l'intention du personnel de première ligne et d'autres services gouvernementaux (p. ex. les forces policières, l'AFSC). Des contraintes sur le plan des ressources ont empêché la Direction de poursuivre ces formations. Cependant, compte tenu de la nature opérationnelle des activités et du nombre d'acteurs externes responsables de la mise en oeuvre de ces services, ces sessions devraient être reconduites; pour ce faire, on pourrait envisager des technologies peu coûteuses comme la formation en ligne.

Recommandation 5 :Mettre à contribution les autres directions générales du Ministère dans la planification et le suivi des événements de rayonnement.

 

Il faudrait élargir la consultation sur le contenu des événements de rayonnement (en particulier les Forums diplomatiques et les missions de sensibilisation économique) pour inclure les autres directions générales du MAECI. Dans le cadre des missions de sensibilisation économique, il serait particulièrement utile d'inviter les directions générales du commerce international et les bureaux régionaux à participer à des activités de suivi; on pourrait ainsi renforcer les retombées à long terme et améliorer l'information sur les résultats.

Recommandation 6 :Évaluer la valeur des normes de service des services au corps diplomatique et, si elles sont maintenues, mettre en oeuvre des activités de suivi et d'évaluation pour permettre la production de rapports réguliers sur l'efficacité de ces normes de service.

 

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'attend à ce que les ministères établissent des normes de service pour la prestation des services au public. L'incidence de cette exigence sur les services au corps diplomatique et la pertinence des normes pour cette communauté devraient faire l'objet d'une évaluation. Si XDC décide de maintenir ou d77'établir des normes à l'égard d'une partie ou de l'ensemble des services au corps diplomatique, la Direction devrait établir des mécanismes de contrôle de son rendement au regard de ses normes et en faire rapport régulièrement.

Recommandation 7 :Concevoir une stratégie de mesures du rendement des services au corps diplomatique qui permettra d'en faire le suivi et de le mesurer.

 

Outre le besoin spécifique d'assurer le contrôle des normes de service, il convient de renforcer, en général, la production des rapports de reddition de comptes à l'égard du PSCD.

Mis à part le PGR et l'EGR, lesquelles mesurent la gestion du rendement, il n'y a pas actuellement de stratégie de mesure du rendement pour mesurer le rendement du PSCD, notamment les événements de rayonnement. Par exemple, il n'y a pas de collecte systématique des renseignements sur les coûts des événements de rayonnement ou sur la perception de leurs retombées. La mise en place de mécanismes de suivi systématique des coûts et l'évaluation des produits et des résultats immédiats procureraient du moins à XDC une rétroaction sur ces événements et des données probantes sur leurs avantages à long terme.


7.0 Réponse de la direction et plan d'action

RecommandationRéponse de la direction et plan d'actionCentre de responsabilité Calendrier d'exécution
Recommandation 1 :

Diversifier l'information disponible sur le site Web actuel du Bureau du protocole pour y inclure l'ensemble des circulaires et des liens vers d'autres sites partenaires.

Il est recommandé à XDC dediversifier l'information disponible de la page des services offerts au corps diplomatique sur le site Web et l'extranet actuels du Bureau du protocole pour y inclure davantage de renseignements sur ces services et des liens vers d'autres sites pertinents.

Bien que la communauté diplomatique se dise satisfaite des renseignements disponibles sur les services au corps diplomatique, elle relève certaines lacunes dans la disponibilité des renseignements sur certains services, notamment en ce qui concerne les immunités et privilèges.

XDC entend donner accès aux politiques pertinentes, qu'elles soient nouvelles ou renouvelées, sur le site Web du Bureau du protocole. Les politiques et lignes directrices, ainsi que les formulaires afférents, seront affichés progressivement sur le site, en fonction de l'évaluation des besoins et des priorités. L'accent sera mis sur les principaux services et programmes offerts à la communauté diplomatique. Des liens externes vers d'autres sites eront ajoutés au besoin.

Dans la mesure du possible, si un sujet particulier fait l'objet de plusieurs politiques et procédures, celles-ci seront refondues ou regroupées en une seule politique ou directive afin de rendre l'information plus accessible, plus ciblée et plus rationnelle.

Les gestionnaires de contenu Web reconnus de XDC recevront une formation sur le logiciel Interwoven en vue de la création et de la mise à jour du contenu Web de la Direction.

Le directeur adjoint, Privilèges, immunités et accréditation (XDC), sera chargé de cette initiative, en partenariat et en consultation étroite avec la Direction des communications électroniques, des produits et des services de communication (BCI).Les politiques et l'information afférente seront affichées progressivement à partir d'avril 2010.

La totalité des politiques sera affichée d'ici le 31 décembre 2010.

La formation à l'intention des gestionnaires de contenu Web sera terminée d'ici la mi-mai 2010.

Recommandation 2 :

Concevoir un manuel interne sur les procédures relatives à tous les services au corps diplomatique.

Même quand des services font l'objet de procédures documentées, celles-ci ne sont pas réunies en un même endroit du manuel de la Direction.

Il est recommandé à XDC de concevoir un manuel interne sur les procédures relatives à tous les services au corps diplomatique et de recourir davantage aux systèmes du Ministère pour favoriser le maintien du savoir organisationnel.

Le chef adjoint du protocole rédigera les manuels opérationnels et organisationnels à usage interne manquants, incomplets ou désuets. Ces manuels seront élaborés progressivement, en fonction de l'évaluation des besoins et des priorités. L'accent sera mis sur les principaux services et programmes offerts à la communauté diplomatique. Des modèles seront utilisés ou élaborés afin d'assurer l'uniformité de la documentation et d'éviter de réinventer la roue. Les manuels seront intégrés aux systèmes de classement et de référence du Ministère.Cette initiative sera placée sous la direction du chef adjoint du protocole et du directeur des services au corps diplomatique, et la rédaction sera déléguée aux divers chefs de secteur.Rédaction d'ici le 31 décembre 2010 de 50 % des manuels nécessitant une mise à jour sur une base prioritaire.

Rédaction de la version préliminaire des autres manuels d'ici le milieu de l'exercice 2011.

Recommandation 3 :

Il y a des retards dans la prestation de certains services en période de pointe annuelle.

L'analyse des données contenues dans le registre des passeports de XDC révèle que la Direction satisfait aux normes de service pour toutes les demandes émanant des chefs de mission étrangère, sauf en juillet et octobre. Cependant, ce n'est qu'en décembre que la norme est respectée à 100 % pour l'ensemble du personnel diplomatique.

Il est recommandé à XDC de poursuivre l'exploration des options pour améliorer le délai de traitement des accréditations.

XDC entend poursuivre la rationalisation du processus d'accréditation en se fondant sur une approche axée sur le risque (tenant compte des tendances de la non-conformité), tout en améliorant le programme d'assurance de la qualité, la formation des agents et les outils qui leur sont fournis. XDC entend aussi améliorer les systèmes existants de suivi et de contrôle du volume de travail, faciliter la production de rapports statistiques et élaborer des stratégies adaptées s'adressant à des segments spécifiques de la communauté diplomatique.

XDC s'emploiera dans la mesure du possible à améliorer la communication des renseignements par voie électronique à l'intention de la communauté. La Direction améliorera aussi l'éducation de la clientèle afin de renforcer la conformité volontaire et de permettre à chacune des missions et aux organisations internationales de réduire de façon proactive les erreurs administratives qui influent sur les délais de traitement.

Enfin, XDC se propose d'examiner le cadre du rendement de ses processus d'accréditation, notamment en menant des études comparatives des processus en place dans les pays ayant une approche similaire, comme les États-Unis et l'Australie.

Le directeur adjoint, Privilèges, immunités et accréditations (XDC), sera chargé de l'initiative, dont certains aspects seront toutefois placés sous la responsabilité directe de la gestionnaire, Accréditation et registraire.Conception et mise en oeuvre d'ici le 31 décembre 2010 d'une série de stratégies visant à optimiser le processus d'accréditation.

Examen préliminaire de l'élément ci-dessus d'ici le 31 mars 2011.

Révisions subséquentes et évaluations menées par XDC sur une base trimestrielle.

Recommandation 4 :

On constate l'absence de formation continue permettant de maintenir le niveau des connaissances chez les intervenants externes.

Malgré la clarté des rôles et responsabilités et la présence d'une collaboration très positive, les membres de la communauté diplomatique ont donné des exemples de renseignements discordants dans l'information fournie par XDC et le personnel de première ligne d'autres services gouvernementaux.

Il est recommandé à XDC de poursuivre ou reprendre les sessions d'information ou de formation à l'intention de la communauté diplomatique et du personnel de première ligne des autres services gouvernementaux.

A partir des fonds attribués, XDC augmentera les initiatives horizontales avec les ministères/organismes fédéraux et provinciaux (ASFC, ARC, services policiers gouvernements provinciaux) avec qui elle doit collaborer en vue d'atteindre des résultats communs, qui peuvent avoir une incidence sur la satisfaction des clients.

La fréquence des séances de formation et d'information à l'intention des autres ministères et organismes dépasseront les niveaux de 2009-2010.

Le chef adjoint du protocole et directeur des Services au Corps diplomatique dirigera cette initiative et déléguera les responsabilités de rédaction à divers chefs de secteur.D'ici le 31 mars, 2011.
Recommandation 5 :

Les autres directions du MAECI ne participent pas beaucoup à la planification et au suivi des événements.

Il serait utile d'inviter les directions générales du commerce et les bureaux régionaux à participer à des activités de suivi. On pourrait ainsi renforcer les retombées à long terme et améliorer l'information sur les résultats.

Il est recommandé à XDC de mettre à contribution les autres directions générales du Ministère dans la planification et le suivi des événements de rayonnement.

Particulièrement dans le contexte du nouveau modèle opérationnel du MAECI, XDC cherchera à réunir des personnes-ressources du corps diplomatique, que devront identifier les directeurs généraux de chaque direction générale du commerce compétente, y compris les nouveaux bureaux du Canada à l'étranger, afin d'obtenir un engagement accru de la part des spécialistes canadiens des politiques et du commerce pour la planification et le suivi des événements de rayonnement.

Forte de ce réseau de personnes ressources, XDC entend tenir un forum de réflexion avec les intervenants du MAECI pour discuter des activités de rayonnement dans une perspective stratégique.

Le directeur adjoint responsable du rayonnement sera chargé, avec l'aide du chef adjoint du protocole, du directeur des services au corps diplomatique et, au besoin, du chef du protocole, de dresser la liste des personnes ressources et de les inviter.

Le directeur adjoint sera chargé de l'organisation du forum de réflexion.

Production de la liste des personnes ressources et premières discussions d'ici le 14 mai 2010.

Tenue du premier forum de réflexion d'ici septembre 2010.

Recommandation 6 :

Il faut explorer les options permettant d'améliorer le délai de traitement des accréditations.

XDC doit périodiquement retenir le passeport d'un diplomate pendant une durée qui peut atteindre trois semaines. Ceci restreint la capacité du diplomate à voyager dans un délai très court à l'extérieur du Canada. De plus, la carte d'identité que les diplomates reçoivent à la fin du processus d'accréditation est un document essentiel à leur installation au Canada.

Il est recommandé à XDC d'évaluer la valeur des normes de service des services au corps diplomatique et, si elles sont maintenues, de mettre en oeuvre des activités de suivi et d'évaluation pour permettre la production de rapports réguliers sur l'efficacité de ces normes de service.

XDC entend mener une évaluation approfondie de l'applicabilité, du développement et de l'actualisation des normes de service pour l'ensemble de ses services à la communauté diplomatique. Cette évaluation comprendra une réflexion sur les principes qui devraient orienter l'élaboration de normes de service atteignables et mesurables, compte tenu des aspects suivants : a)  les attentes de la clientèle; b) la nature des relations bilatérales elles-mêmes (lesquelles ne sont fondamentalement pas assujetties aux outils normaux de gouvernance); c) la nécessité de gérer le rendement d'une manière valable et soutenue.

La réflexion portera aussi sur la détermination des normes de service qui devraient être publiées et connues de la clientèle.

Cette initiative sera placée sous la direction du chef adjoint du protocole et du directeur des services au corps diplomatique, en consultation avec le directeur adjoint et les chefs de secteur.Évaluation approfondie terminée d'ici le 31 mars 2011.
Recommandation 7 :

XDC a une capacité restreinte de produire des rapports sur le rendement ou sur la mesure dans laquelle elle répond aux normes de service.

XDC n'assure pas systématiquement le suivi des délais des services pour lesquels il existe des normes de service.

Il est recommandé à XDC de concevoir une stratégie de mesures du rendement des services au corps diplomatique qui permettra d'en faire le suivi et de le mesurer.

XDC entend mener un examen des mesures du rendement pour tous ses services, en même temps que l'examen des normes de service (recommandation 6).

Pour ce qui est des normes de service reconnues pour être applicables (voir l'examen des normes de service ci-dessus), la mesure du rendement sera fonction du respect de cette norme.

S'il est établi que certaines normes ne sont pas applicables, XDC explorera et mettra au point des méthodes systématiques de consignation des produits, de la rétroaction et des résultats. Par exemple, le sondage mené dans le cadre de l'évaluation actuelle a été très utile à la mesure du rendement. On peut aussi envisager un recours accru au site Web pour obtenir une rétroaction.

L'examen sera placé sous la direction du chef adjoint du protocole, du directeur des services au corps diplomatique et des deux directeurs adjoints.Examen approfondi achevé d'ici le 31 mars 2011.

 


1. Compris dans la liste des entrevues décrite à la rubrique « Entrevues »

2. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, Architecture des activités de programme du MAECI, Activité 2, Diplomatie et Défense des intérêts, conformément au résultat stratégique 1, (Programme international du Canada), http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2009-2010/inst/ext/ext-fra.pdf, consulté en février 2010.

3. Renseignement provenant de XDC

4. Exception faite des CDM provenant d'États qui reconnaissent la Reine comme chef de l'État, tous les CDM doivent présenter leurs lettres de créance à la Gouverneure générale et ne peuvent commencer à exercer leurs fonctions officielles en qualité de CDM. Les hauts-commissaires provenant d'États qui reconnaissent la Reine comme chef de l'État présentent leurs lettres de présentation au premier ministre et peuvent occuper leurs fonctions dès la date de leur arrivée au Canada.

5. La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961), la Convention de Vienne sur les relations consulaires (1963) et la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (1991, ch. 41).

6. Renseignements provenants de XDC, mars 2010

7. Note de services au ministre des Affaires étrangères sur la Tournée nordique de 2008, [sans date], p. 1

8. Dans des circonstances exceptionnelles, un CDM peut se voir dispenser de verser cette contribution.

9. « Le Forum diplomatique », MAECI [sans date], p. 1

10. « Bienvenue à Orientation Ottawa », à l'intention du nouveau personnel d'ambassade et de haut-commissariat, Ottawa, 3, 4 et 5 octobre 2008 », MAECI [sans date]

11. Le financement des missions de sensibilisation économique et du programme d'orientation provient du budget de XDC.

12. Y compris les six entrevues menées aux fins de l'étude comparative.

13. La description de cette méthodologie est extraite du « 2009 Client Satisfaction Survey - Diplomatic Services Program » [Sondage sur la satisfaction de la clientèle - Programme des services diplomatiques, 2009], préparé pour la Direction de l'évaluation du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international par R.A. Malatest & Associates Ltd., 4 février 2010.

14. Ces entrevues sont comprises dans la liste donnée à la rubrique « Entrevues »

15. Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, L.C. 1991, ch. 41, par. 3(1).

16. Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, L.R.C. 1985, ch. E-22.

17. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, op. cit.

18. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, op. cit.

19. Entre 84 % et 100 % sont satisfaits ou très satisfaits des composantes des services.

20. Renseignements fournis par courriel par XDC, 12 mai 2009.

21. Remarque : Comme aucun des représentants de la communauté diplomatique interrogés n'avait participé au programme de rayonnement économique, ceux-ci n'ont pas pu présenter d'observations à ce sujet.

22. « L'emploi et les membres de la famille de représentants étrangers : critères d'admissibilité | lignes directrices générales », www.international.gc.ca/protocol-protocole/Employment_guidelines_emploi_lignes directrices.aspx?lang=fra.

23. « Lignes directrices sur l'établissement de postes consulaires dirigés par des fonctionnaires consulaires honoraires et sur la nomination de fonctionnaires consulaires honoraires », www.international.gc.ca/protocol-protocole/Guidelines Hon Con Directives.aspx?lang=fra.

24. « Politique sur la conduite d'un véhicule avec facultés affaiblies », www.international.gc.ca/protocol-protocole/vienna-vienne/idp/index.aspx?lang=fra.

25. « Privilèges douaniers accordés aux missions diplomatiques, aux postes consulaires et aux organisations internationales », avril 2000.

26. Protocole d'entente entre le MAECI et TPSGC, Région de la capitale nationale, en vertu du Décret sur les subventions aux propriétés diplomatiques, consulaires et à celles des organisations internationales (C.P. 1979-59, 18 janvier 1979), de la Loi sur les subventions aux municipalités, et des décrets et des lois connexes.

27. Données fournies par XDC, mars 2010. Dans certains dossiers, le nombre de passeports traités n'a pas été consigné. On suppose qu'il y a eu au moins un passeport traité pour chacune de ces demandes. En moyenne, chaque demande implique près de deux passeports (1,9 passeport par demande).

28. L'analyse exclut toute demande portant uniquement sur l'autorisation d'obtenir un permis de conduire ou des plaques d'immatriculation. Cependant, elle inclut les demandes de ce type qui accompagnent une demande d'accréditation.

29. Les temps de traitement nuls ou de moins d'un jour ont été exclus de l'analyse, comme l'ont été quatre cas aberrants de plus de 50 jours.

30. À titre d'exemple, récemment, la question de savoir si un diplomate est tenu de présenter sa carte d'identité à la frontière a été une source de confusion.

31. Vérification de la Direction des services au corps diplomatique (XDC), Direction de la vérification, MAECI, juillet 2002, p. 6.

32. À noter que les dépenses du Forum diplomatique ont été considérablement plus faibles en 2008-2009 qu'au cours de l'exercice précédent.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2013-01-08