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Évaluation formative du programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité

Octobre 2012

(Format PDF 677 Ko) *

Table des matières

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Abréviations, acronymes et symboles

AAP
Architecture des activités de programme

ACDI
Agence canadienne de développement international

ACIA
Agence canadienne d'inspection des aliments

ASFC
Agence des services frontaliers du Canada

ASPC
Agence de la santé publique du Canada

Autre ministère
Autre ministère ou organisme du gouvernemental, fédéral

BCP
Bureau du Conseil privé

BPR
Bureau de première responsabilité

CANAFE
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

CCC
Corporation commerciale canadienne

CCE
Comité consultatif sur l'évaluation

CCSN
Commission canadienne de sûreté nucléaire

CEM
Comité d'évaluation du Ministère

CICAD
Commission interaméricaine de lutte contre l'abus des drogues

CVA
Contribution volontaire annuelle

DG
Directeur général

FPSM
Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, MAÉCI

GRC
Gendarmerie royale du Canada

GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, MAÉCI

ICSAC
Initiative canadienne pour la sécurité en Amérique centrale

IFM
Secteur de la sécurité internationale, MAÉCI

IGC
Direction des programmes d'aide au renforcement des capacités, MAÉCI

MAÉCI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international

MDN
Ministère de la Défense nationale

OEA
Organisation des États américains

ONG
Organisation non gouvernementale

ONU
Organisation des Nations Unies (ou Nations Unies)

ONUDC
Office des Nations Unies contre la drogue et le crime

PARCA
Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes, MAÉCI

PARCLC
Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité, MAÉCI

PPM
Programme de partenariat mondial, MAÉCI

SCC
Service correctionnel du Canada

SCRS
Service canadien du renseignement de sécurité

SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor

ZID
Bureau de l'inspecteur général, MAÉCI

ZIE
Direction de l'évaluation, MAÉCI

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Remerciements

La Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection tient à remercier tous les employés du MAÉCI, les représentants des autres ministères, les organismes internationaux et les organisations non gouvernementales (ONG) qui ont accepté de participer aux entrevues dans le cadre de l'évaluation formative du Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité. ZIE désire également exprimer sa gratitude aux membres du Comité consultatif sur l'évaluation qui lui ont fourni des orientations à toutes les étapes de l'évaluation.

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Résumé

Contexte et programme

Le Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) a été instauré en 2009 dans le but d'accroître la sécurité du Canada en prévenant les menaces que pose l'activité criminelle transnationale, et en y répondant. Le Programme concentre ses activités sur les Amériques en raison de l'importance stratégique de la région pour le Canada, de la menace croissante que représentent pour la stabilité nationale et régionale les taux de plus en plus élevés de criminalité et du fait que les activités criminelles dans les Amériques sont liées à la criminalité et à la sécurité au Canada.

Le mandat général du Programme consiste à renforcer la capacité des principaux États bénéficiaires à prévenir les menaces que pose l'activité criminelle transnationale dans les Amériques, et à y réagir. Dans ce contexte, le PARCLC s'emploie à répondre aux préoccupations en matière de sécurité nationale et régionale par la mise en oeuvre de projets dans les domaines thématiques suivants : les drogues illicites, la corruption, la traite de personnes et le passage de clandestins, le blanchiment d'argent et des produits de la criminalité, la réforme du système de sécurité et la prévention de la criminalité.

Objectifs de l'évaluation

La présente évaluation formative du Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité, Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAÉCI) a été réalisée afin de répondre à l'exigence imposée par le Conseil du Trésor du Canada de rendre compte des progrès accomplis par rapport aux résultats escomptés du Programme. L'évaluation a été menée par la Direction de l'évaluation du MAÉCI (ZIE) d'octobre 2011 à juin 2012.

L'objectif global de l'évaluation était d'examiner et d'évaluer la pertinence et le rendement du PARCLC. Dans cette optique, les évaluateurs ont cherché à savoir de quelle façon le PARCLC répond à un besoin continu et est harmonisé aux priorités du gouvernement et du Ministère, dans quelle mesure les structures et les systèmes de gestion ont été mis en place pour appuyer l'atteinte des résultats escomptés du PARCLC et dans quelle mesure les projets particuliers menés dans le cadre du PARCLC contribuent aux objectifs du Programme de manière efficace. Les évaluateurs ont également examiné de quelle manière le PARCLC s'inscrit dans le contexte plus large des programmes de sécurité du Ministère et du gouvernement du Canada et ils ont cherché à cerner les pratiques exemplaires et les leçons apprises.

Principales constatations et conclusions

Pertinence

La criminalité dans les Amériques constitue une grave menace à la sécurité dans la région et à celle des Canadiens. Elle entrave aussi la prospérité économique, empêche le développement des institutions démocratiques et le respect intégral des droits de la personne.

Dans ce contexte, le PARCLC répond à un besoin important et joue un rôle unique pour le respect des engagements du Canada dans les Amériques. Le PARCLC concentre ses activités sur les pays cibles, là où les menaces que représente la criminalité transnationale sont les plus graves, tout en tenant compte des répercussions possibles sur la sécurité des Canadiens et sur les intérêts du Canada, au pays comme à l'étranger.

Le PARCLC est tout à fait harmonisé aux priorités du Canada dans les Amériques et soutient son engagement international à l'égard de la lutte contre la criminalité, de la promotion de la démocratie et des droits de la personne. Il offre également un outil qui permet de consolider les relations bilatérales, de favoriser une plus grande stabilité dans la région et de stimuler les échanges commerciaux. De plus, le PARCLC est un programme unique au sein du gouvernement du Canada, car il est le seul à avoir le mandat et les ressources nécessaires pour exercer des activités de renforcement des capacités de lutte contre la criminalité à l'étranger.

Rendement

Dans l'ensemble, le PARCLC est un programme bien géré où d'excellents progrès ont été constatés concernant l'atteinte de résultats à court terme. Il a aussi mis en place de solides processus de gestion et des pratiques exemplaires à l'appui de la réalisation d'objectifs à plus long terme.

Le PARCLC a contribué à accroître la visibilité du Canada dans les Amériques et continue, grâce à la collaboration et à la participation constantes des missions et des directions générales géographiques, de faire valoir l'expertise et le leadership du Canada en matière de lutte contre la criminalité.

Selon les constatations faites lors de l'évaluation, un suivi plus uniforme du rendement à l'échelle du Programme et une gestion de l'information plus cohérente et plus intégrée pourraient aider le personnel du Programme à mieux rendre compte de ses succès, à appuyer ses décisions sur l'information fournie concernant le rendement, à cerner les leçons apprises et les pratiques exemplaires et à adopter une approche plus stratégique dans sa planification à long terme.

Efficience et économie

Les premières indications portent à croire que le MAÉCI obtient un bon rendement sur ses investissements en ce qui concerne le PARCLC. Des mesures ont été prises afin d'utiliser au maximum les ressources limitées grâce à l'examen minutieux des coûts des projets effectué par le Comité d'examen des projets et les agents de projet.

Depuis 2010, le PARCLC a communiqué avec d'autres donateurs, y compris les États-Unis, qui participent à des programmes conjoints dans le but de mieux coordonner les programmes dans la région et de permettre au PARCLC d'adopter une approche plus stratégique dans le choix des projets qu'il finance.

Les agents au sein de la Direction travaillent de manière efficace. Le Secrétariat du PARCLC dispose du personnel nécessaire pour mettre en oeuvre des programmes d'une valeur totale annuelle de 15 millions de dollars; les fonds décaissés pour les programmes ont cependant été nettement supérieurs au cours du dernier exercice. Bien que le Programme ait pu respecter ces engagements supplémentaires sans accroître son effectif et ses niveaux de financement, le rythme actuel de travail limite la capacité du personnel du Programme à planifier de manière stratégique et à maintenir les processus de bonne gestion qui ont été mis en place.

Dans l'ensemble, les intervenants reconnaissent que le PARCLC permet au Canada d'obtenir une très bonne valeur sur ses investissements en ce qu'il organise ses activités pour accroître la visibilité et la crédibilité du Canada dans une région prioritaire pour le gouvernement et qu'il atteint des résultats avec des ressources relativement modestes.

Financement de projets d'autres ministères et organismes gouvernementaux

Les fonds demandés par les autres ministères dans le cadre du PARCLC excèdent les fonds actuellement affectés aux projets mis en oeuvre par d'autres organisations gouvernementales fédérales.

Le PARCLC octroie du financement à d'autres organismes gouvernementaux pour la mise en oeuvre de projets. Ces fonds sont transférés comme fonds au titre du crédit 1 - programmation (appelés aussi Fonds des programmes des autres ministères), car les fonds disponibles au titre du crédit 10 (subventions et contributions) ne peuvent être transférés entre ministères et organismes fédéraux. Les fonds alloués au titre du crédit 1 - programmation ne peuvent faire l'objet de modification pour l'instant puisque des changements nécessiteraient l'approbation du Conseil du Trésor, mais les partenaires des autres ministères ont signalé que les montants actuellement alloués les empêchent de participer pleinement au Programme.

Bien qu'un financement supplémentaire serait avantageux pour le Canada et permettrait aux autres ministères de participer davantage au PARCLC, la décision de réaffecter des fonds aux projets des autres ministères doit être examinée avec soin par le Programme. Si des fonds supplémentaires sont réaffectés dans l'avenir, à la suite d'une présentation au Conseil du Trésor, la décision d'octroyer des fonds aux autres ministères devrait tenir compte non seulement de la demande accrue de mise en oeuvre de projets, mais aussi de la capacité des autres ministères d'exécuter ces programmes de manière efficace.

Recommandations

Recommandation 1 :
Que le PARCLC continue de mettre en oeuvre et de peaufiner les pratiques et les processus de gestion établis pendant la transition de la direction du Programme.

Depuis son établissement en 2009, le PARCLC a conçu et mis en oeuvre bon nombre de processus et de pratiques de gestion rigoureux afin de favoriser l'atteinte d'objectifs à long terme de manière efficace et efficiente. Ces pratiques comprennent, sans s'y limiter, les mesures suivantes :

  • Intégrer l'exercice d'examen des priorités aux pratiques annuelles de gestion du PARCLC et faire du processus d'établissement des priorités un exercice multidimensionnel, en mettant l'accent sur les besoins des États bénéficiaires, les menaces à l'égard des Canadiens et des intérêts canadiens, la gravité et la croissance des problèmes de sécurité, et sur la valeur ajoutée possible que les programmes de sécurité peuvent représenter pour le Canada.
  • Accroître l'efficacité du processus décisionnel lié à la sélection des projets en examinant les rôles et les responsabilités du Secrétariat du PARCLC.
  • Intégrer des experts à la structure de gouvernance du Programme.
  • Remplacer le financement annuel par du financement pluriannuel de projets et d'initiatives afin d'en accroître l'impact et l'efficacité.
  • Conclure des protocoles d'entente avec les États bénéficiaires afin de souligner la contribution du Canada grâce au PARCLC, et de définir clairement les rôles et les responsabilités du Canada et de l'État bénéficiaire concerné.

Même si ces pratiques de gestion ont été bien accueillies par le personnel du PARCLC et la haute direction du MAÉCI, elles doivent être appliquées systématiquement et, au besoin, peaufinées par les gestionnaires et le personnel futurs du Programme, en particulier durant les périodes de transition et lors de changements dans la direction du Programme.

Recommandation 2 :
Que le PARCLC établisse des procédures normalisées de fonctionnement avec les autres programmes de sécurité du Ministère afin de favoriser la coordination et la complémentarité et d'éviter les chevauchements.

Le Secrétariat du PARCLC collabore étroitement avec les secteurs géographiques et les missions dans les Amériques. Il partage aussi une même structure de gouvernance avec le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA). Le Programme n'a cependant pas mis en place des pratiques normalisées de consultation et d'échange d'information et de pratiques exemplaires avec les autres programmes ministériels sur la sécurité, tels que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et le Programme de partenariat mondial (PPM). Une collaboration accrue pourrait contribuer à la cohérence, à l'efficacité et à l'efficience de la planification et de la mise en oeuvre de projets et d'initiatives liés à la sécurité, en particulier dans le contexte où les autres programmes liés à la sécurité cherchent à mettre en oeuvre des projets dans les Amériques.

Afin de faciliter un meilleur échange d'information, l'établissement de priorités et la coordination des programmes avec les autres programmes du MAÉCI sur la sécurité, en particulier à l'échelle nationale et régionale, le PARCLC devrait explorer des pratiques de collaboration plus uniformes.

Recommandation 3 :
Que le programme, au fur et à mesure de son évolution, se concentre sur l'amélioration de la mesure du rendement et la gestion de l'information.

Il y a plusieurs moyens par lesquels le PARCLC pourrait améliorer sa mesure du rendement, notamment :

  • Continuer à travailler à l'élaboration d'un système plus détaillé de gestion de l'information.
  • Intégrer une analyse des résultats et des leçons apprises à l'échelle du Programme, dans le cadre du processus régulier de production de rapports.
  • Modifier ses modèles de gestion fondée sur les résultats et de production de rapports pour y inclure des conseils et des directives plus détaillées concernant le type d'information sur le rendement qu'il veut recueillir des organisations de mise en oeuvre.
  • Concevoir un guide à l'intention des candidats et y exposer en détail les attentes du Programme en ce qui concerne la qualité de l'information sur le rendement ainsi que les attentes en matière de rapports sur le rendement et sur les aspects financiers, et utiliser l'information reçue à cet égard dans la gestion des projets.
  • Demander aux organisations de mise en oeuvre des précisions supplémentaires sur le rendement des projets individuels lorsque la qualité de l'information sur le rendement est insuffisante dans les rapports et inciter les bénéficiaires à se concentrer sur le suivi des résultats et des réussites.

Recommandation 4 :
Que le PARCLC, si l'occasion se présente, examine l'affectation des fonds entre le crédit 1 - programmation (dépenses de fonctionnement) et le crédit 10 (subventions et contributions). Les fonds devraient être alloués en fonction de la demande accrue pour le Programme et de la capacité d'exécution des autres ministères.

Les projets mis en oeuvre par les organismes multilatéraux n'offrent pas le même niveau de visibilité pour le Canada que les projets bilatéraux mis en oeuvre par les autres ministères. De plus, les projets exécutés par les autres ministères font ressortir les compétences et l'expertise au sein du gouvernement du Canada et favorisent l'établissement d'autres partenariats et projets de collaboration bilatéraux. Un financement accru des autres ministères au moyen du crédit 1 favoriserait une participation plus active des autres ministères et permettrait la mise en oeuvre d'initiatives bilatérales à long terme qui optimiseraient les incidences potentielles pour le pays bénéficiaire concerné.

Si la possibilité d'accroître et de réaffecter les fonds pour le Programme se concrétise, le PARCLC devra hausser le montant des fonds disponibles pour les autres ministères en tenant compte à la fois de leur capacité de mise en oeuvre et de leur demande de fonds dans le cadre du PARCLC. Le besoin de réaffectation pourrait être évalué au moyen d'un suivi régulier des tendances en matière de décaissements et de consultations avec les intervenants des autres ministères.

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1.0 Introduction

1.1 Contexte

La sécurité dans les Amériques constitue un problème majeur. La situation a continué de se détériorer à mesure que les gangs, les trafiquants de drogue et autres organisations criminelles élargissaient leurs activités, contribuant ainsi à l'augmentation des niveaux de criminalité et de la violence qui inquiètent les citoyens et menacent de surcharger les gouvernements. Les taux d'homicide dans plusieurs pays de l'Amérique centrale sont parmi les plus élevés au monde et les citoyens estiment que l'insécurité du public est le problème le plus grave auquel sont confrontés leurs pays.(1)

Les conditions sociales et la faiblesse de la gouvernance nuisent aux efforts déployés pour améliorer la sécurité. La pauvreté, les inégalités et le chômage endémiques créent un milieu propice à la criminalité pour une grande partie de la population. Parallèlement, des forces de sécurité/de police sous-financées et l'échec de la mise en oeuvre complète des réformes institutionnelles d'après-conflit ont affaibli le secteur de la sécurité et l'ont rendu vulnérable à la corruption.

Plusieurs pays de la région ont aussi des antécédents de guerres civiles, de conflits armés ou de dictatures. Les conflits et les régimes autoritaires du passé ont bloqué le développement d'institutions démocratiques et le respect de la primauté du droit dans bon nombre de pays. Les conflits armés ont aussi entraîné l'établissement de réseaux d'appui au trafic illicite d'armes à feu dans la région, qui se sont depuis transformés en réseaux de criminalité transnationale qui servent au trafic de drogue et au passage d'autres marchandises illicites comme les personnes et les armes.(2)

Le trafic de la drogue, le crime organisé, ainsi que la violence et la corruption qui y sont liées, sont des défis majeurs auxquels sont confrontés de nombreux gouvernements dans le monde et qui menacent la sécurité du Canada. Le fait de prévenir et de contrer la criminalité, le trafic de drogue, la corruption d'agents publics étrangers et le blanchiment d'argent protège les communautés et les entreprises canadiennes, et contribue à renforcer la primauté du droit à l'échelle internationale.

Par la mise en oeuvre du PARCLC, le Canada, de concert avec d'autres États et établissements internationaux donateurs, a pris des mesures pour améliorer la situation en renforçant la capacité des pays de la région à intervenir eux-mêmes face à ces menaces.

Le Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) a été établi en 2009 en vue d'améliorer la sécurité du Canada en prévenant les menaces que pose le crime organisé transnational, et en y réagissant. Le Programme a été établi en vue de contrer les menaces à la sécurité nationale, régionale et internationale que représentent des activités criminelles, telles que le trafic de drogue et des armes à feu, le blanchiment d'argent, la corruption, le passage de clandestins et la violence des gangs urbains. Bien que ces menaces soient présentes partout dans le monde, le PARCLC concentre son action sur les Amériques, étant donné l'importance stratégique de cette région pour le Canada et le fait que les préoccupations en matière de sécurité dans les Amériques sont liées à la criminalité et à la sécurité au Canada.

Le PARCLC vise à renforcer la capacité des États bénéficiaires, en partenariat avec les organismes du gouvernement canadien, les autres pays donateurs, les organisations multilatérales et les partenaires du secteur privé dans les domaines suivants : 1) les drogues illicites; 2) la corruption; 3) la traite de personnes et le passage de clandestins; 4) le blanchiment d'argent et des produits de la criminalité; 5) la réforme du système de sécurité; 6) la prévention de la criminalité.

Le PARCLC est l'un des deux plus importants programmes d'aide à la sécurité internationale, lesquels sont complémentaires, s'appuient mutuellement et sont régis par une seule structure de gestion qui vise à contribuer au renforcement des capacités en matière de sécurité à l'étranger. L'autre important programme de renforcement des capacités, le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) a été établi en 2005, et il a pour objectif de fournir de l'aide aux États bénéficiaires afin d'accroître leur capacité à prévenir le terrorisme et à y réagir.

Le Programme est géré par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAÉCI). Comme il est axé sur la sécurité, le PARCLC établit des partenariats avec d'autres ministères qui ont des mandats de sécurité nationale. Ce faisant, le PARCLC élargit la portée de plusieurs ministères et organismes et tire profit de leur expertise en favorisant les intérêts canadiens en matière de sécurité à l'échelle internationale.

1.2 Objectifs du programme

Le mandat général du programme consiste à renforcer la capacité des principaux États bénéficiaires à prévenir les menaces que pose l'activité criminelle transnationale dans les Amériques, et à y réagir. Dans ce contexte, le PARCLC s'emploie à répondre aux préoccupations en matière de sécurité nationale et régionale, ce qui contribue à améliorer la sécurité nationale au Canada.

Le PARCLC s'attend à atteindre les résultats suivants à court terme :

  • connaissances et compétences accrues du personnel au sein des États et des organisations bénéficiaires en matière de lutte contre la criminalité;
  • amélioration de l'établissement des priorités et de la coordination dans la lutte contre la criminalité;
  • création ou amélioration d'instruments, de contrôles et de cadres juridiques liés à la lutte contre la criminalité;
  • accessibilité et utilisation d'outils, de matériel, de réseaux et d'infrastructures matérielles supplémentaires ou améliorés.

Le PARCLC s'attend à atteindre les résultats suivants à moyen terme :

  • renforcement de la prévention et de l'atténuation des incidents, et de l'état de préparation opérationnel;
  • respect accru des engagements internationaux en matière de lutte contre la criminalité;
  • renforcement de l'infrastructure permettant d'appuyer la coordination des activités de lutte contre la criminalité et les mesures d'intervention à cet égard.

Le PARCLC s'attend à atteindre les résultats suivants à long terme :

  • capacité accrue des États et des entités gouvernementales bénéficiaires à prévenir les menaces que représentent les activités criminelles, et à y réagir, de manière conforme aux normes et aux standards internationaux concernant les droits de la personne;
  • réduction de la menace que représentent pour les Canadiens et les intérêts canadiens, au pays et à l'étranger, les activités criminelles internationales, et ce, dans les régions ciblées et selon les priorités du Canada;
  • capacité accrue des États à faire face eux-mêmes aux problèmes de sécurité, grâce à une utilisation plus facile des mécanismes de coordination régionale.

Le PARCLC réalise ces objectifs par la mise en oeuvre de projets selon trois mécanismes distincts d'exécution de programmes :

  • Programmes bilatéraux : en fournissant des services de formation et de l'expertise par l'entremise d'autres ministères, notamment la GRC, le MDN et Sécurité publique Canada, ainsi que du matériel par l'entremise de la Corporation commerciale canadienne (CCC).
  • Programmes multilatéraux : mis en oeuvre principalement par des organisations internationales dont le Canada est membre, ces projets comptent souvent un grand nombre de bénéficiaires; ces institutions comprennent notamment l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), l'Organisation des États américains (OEA), Interpol et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM);
  • Partenariats : avec des alliés clés (p. ex. les États-Unis, le Royaume-Uni, la France) et d'autres donateurs, ainsi que par l'entremise d'organismes privés réputés et bien positionnés.

1.3 Modèle logique

Un modèle logique a été élaboré aussi bien pour le PARCLC que pour les autres programmes gérés par la Direction des programmes d'aide au renforcement des capacités, car ces programmes ont une structure de gestion commune et visent l'atteinte de résultats semblables.

  • Activités
    • Placement d’experts
    • Élaboration de programmes de formation
    • Fourniture de services de formation
    • Soutien juridique
    • Fourniture d’outils, de technologies et de matériel
    • Soutien à l’infrastructure matérielle
  • Résultats
    • Experts placés
    • Plans de formation
    • Séances de formation
    • Instruments juridiques
    • Outils, technologies et matériel
    • Composants d’infrastructure matérielle
  • Résultats à court terme
    • Connaissances et compétences accrues du personnel au sein des États et des organisations bénéficiaires sur le plan des politiques, des procédures et de l’application de la loi en matière de lutte contre la criminalité et le terrorisme
    • Meilleure coordination des questions liées à la lutte contre la criminalité et au terrorisme
    • Instruments, contrôles et cadres juridiques nouveaux ou améliorés en matière de lutte contre la criminalité et le terrorisme.
    • Accessibilité et utilisation d’outils, de matériel, de réseaux et d’infrastructures matérielles supplémentaires ou améliorés
  • Résultats à moyen terme
    • Renforcement de la prévention, de l’atténuation, de l’état de préparation opérationnelle et de la capacité d’intervention.
    • Respect accru des engagements internationaux à l’égard de la lutte contre la criminalité et le terrorisme.
    • Renforcement de l’infrastructure à l’appui des activités de coordination et d’intervention en matière de lutte contre la criminalité et le terrorisme.
  • Résultats à long terme
    • Capacité des États et des entités gouvernementales bénéficiaires de prévenir les menaces que posent la criminalité et le terrorisme, et à y réagir.
    • Capacité accrue des organisations internationales responsables de soutenir les initiatives de lutte contre la criminalité et le terrorisme menées par les États.
    • Réduction du risque, des incidences et de l’impact des activités criminelles et terroristes à l’échelle internationale.

1.4 Gouvernance

Le PARCLC et le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) ont les mêmes structures de gouvernance et de gestion. Bien que le Programme relève en dernier ressort du ministre des Affaires étrangères, la structure de gouvernance est composée des entités suivantes :

  • Le Comité directeur interministériel : Cette entité, qui est composée du personnel du PARCLC et de 18 autres ministères partenaires du Programme, est chargée d'établir les priorités, de fournir une orientation stratégique du Programme, de l'harmoniser à l'approche pangouvernementale à l'égard des priorités de sécurité, d'examiner les menaces et tendances émergentes et de formuler des recommandations. Elle s'acquitte de son mandat principalement par un exercice annuel d'examen des priorités.
  • Le Comité d'examen des projets : Ce comité consultatif, qui comprend le personnel du PARCLC et les autres ministères partenaires, est chargé d'examiner les concepts et propositions de projets et de faire part de leurs observations dans leur domaine d'expertise. Lorsqu'un membre de ce comité est en même temps un organisme d'exécution du projet, il lui incombe également d'assurer le suivi et la surveillance de la mise en oeuvre et de la production de rapports du projet.
  • La Direction des programmes d'aide au renforcement des capacités : Cette direction du MAÉCI héberge le secrétariat du PARCLC, qui est chargé de la gestion administrative quotidienne et de la production des rapports concernant le Programme.

1.5 Approbation des projets

Les projets sont approuvés et modifiés conformément aux autorisations suivantes :

  • Le ministre des Affaires étrangères et le sous-ministre des Affaires étrangères sont autorisés à approuver les projets jusqu'à concurrence de 10 millions de dollars.
  • Le sous-ministre adjoint des Affaires étrangères chargé des programmes de lutte contre la criminalité et le terrorisme est autorisé à approuver et à modifier les projets jusqu'à concurrence de cinq millions de dollars.
  • Le directeur général chargé des programmes de lutte contre la criminalité et le terrorisme peut approuver et modifier les projets jusqu'à concurrence de trois millions de dollars.

Lorsque des accords-cadres sont en vigueur, le pouvoir d'approbation est fondé sur la valeur du projet concerné plutôt que sur le montant cumulatif de l'ensemble des projets visés par l'accord.

Depuis le 13 juin 2011, le ministre des Affaires internationales et le ministre d'État pour les Amériques doivent donner leur approbation initiale pour chaque projet envisagé. Cette nouvelle procédure constitue une exigence supplémentaire à respecter avant l'approbation officielle d'un projet selon les pouvoirs délégués définis ci-dessus.

1.6 Ressources affectées au programme

En juin 2008, le gouvernement du Canada a approuvé le financement du PARCLC. Il a été décidé d'y affecter 10 millions de dollars pour l'exercice 2009-2010, et 15 millions de dollars sur une base continue par la suite. Le montant maximal des sommes à verser par projet, au cours d'une année, est de cinq millions de dollars. Au cours des trois premiers exercices financiers du Programme, soit la période visée par la présente évaluation, le PARCLC a versé approximativement 42 millions de dollars.

Le financement se ventile comme suit :

Crédit 1 et Crédit 10 ventilation du financement
 2009-20102010-20112011-20122012-20132013-2014TotalEn cours
Crédit 1 (dépenses de fonctionnement)
Personnel358 164716 300716 300776 700776 7002 986 000776 700
Fonctionnement et entretien       
Secrétariat892 820369 500367 100339 500339 5001 415 600339 500
Frais de la FFSM *     - 
Frais de IXS *     - 
Fonctionnement - Programme 415 000994 100994 100994 1003 397 300994 100
Vérification et évaluation40 00060 000260 00060 000410 000790 00060 000
RASE - 20 %71 633143 266143 266143 266143 266573 064143 266
Total Crédit 11 362 6171 704 0662 480 7662 313 5662 663 5669 161 9642 313 566
Crédit 10 (subventions et contributions)
Subventions-7 000 0007 000 0007 000 0007 000 00028 000 0007 000 000
Contributions8 590 8226 202 7825 401 7825 601 7825 251 78222 458 1285 601 782
Total Crédit 108 590 82213 202 78212 401 78212 601 78212 251 78250 458 12812 601 782
Locaux de TPSGC46 56193 12393 12393 12393 123372 49293 123
Total10 000 00014 999 97114 975 67115 008 47115 008 47159 992 58415 008 471

Les dispositions budgétaires du PARCLC sont inhabituelles, car le crédit 1 (dépenses de fonctionnement) comprend à la fois les coûts liés à l'administration du Programme et un financement de 700 000 $ pour les projets exécutés par d'autres ministères. Le reste du financement annuel (13 millions de dollars) est affecté aux subventions et contributions applicables aux projets concernés et est versé à d'autres organisations telles que des ONG ou des institutions multilatérales. L'ensemble du budget de fonctionnement du Secrétariat du PARCLC représente 2,5 p. 100 du budget annuel total.

1.7 Profil du Secrétariat du PARCLC

Le Secrétariat du PARCLC est rattaché à la Direction des programmes d'aide au renforcement des capacités (IGC) au sein du Secteur de la sécurité internationale (IFM). Le directeur de cette direction est aussi responsable du Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) et de ses enveloppes régionales, de l'enveloppe pour la lutte contre le passage de clandestins et de l'Initiative canadienne pour la sécurité en Amérique centrale (ICSAC) qui reçoit maintenant du financement, du Programme de lutte contre les stupéfiants en Afghanistan (PLSA), des Contributions volontaires annuelles (CVA) à l'ONUDC et à l'OEA-CICAD, et il relève du directeur général de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace à la sécurité (IGD).

Le Secrétariat du PARCLC comprend un chef de programme (niveau de directeur adjoint), quatre gestionnaires principaux de programme (pour les programmes de base), un agent principal de projet, qui est responsable de l'enveloppe pour la lutte contre le passage de clandestins, ainsi qu'un assistant de projet et un gestionnaire des finances. De plus, le Secrétariat partage les services d'un adjoint administratif avec le PARCA.

Le Secrétariat collabore avec 18 autres ministères qui participent à la structure de gouvernance du Programme. Il maintient également des liens avec une myriade d'organisations qui exécutent des projets financés par le PARCLC, y compris avec des organismes multilatéraux tels que l'ONUDC, l'OEA et Interpol, et avec des ONG, des partenaires du secteur privé et d'autres gouvernements. En outre, le Secrétariat maintient un dialogue avec les principaux partenaires du Canada (les États-Unis et le Royaume-Uni) afin d'optimiser la coordination des donateurs et d'examiner avec eux les modes de collaboration possibles afin de lutter contre la criminalité dans les Amériques.

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2.0 Portée et objectifs de l'évaluation

L'objectif global de l'évaluation formative était d'examiner et d'évaluer la pertinence et le rendement du PARCLC. Grâce à la collecte et à l'analyse systématique des données et de l'information, les évaluateurs ont examiné de quelle façon le PARCLC répond à un besoin continu et s'harmonise aux priorités du gouvernement et du Ministère, dans quelle mesure les structures et les systèmes de gestion ont été mis en place pour appuyer l'atteinte des résultats escomptés du PARCLC et dans quelle mesure les projets particuliers menés dans le cadre du PARCLC contribuent de manière efficace aux objectifs du Programme. Les évaluateurs ont également examiné les pratiques exemplaires et les leçons apprises. Puisque le Programme n'a été établi qu'en 2009, son rendement a été évalué de la manière façon possible, en fonction de l'information disponible.

Bien que les évaluateurs aient examiné dans quelle mesure le PARCLC tient compte des besoins des États bénéficiaires et du MAÉCI, et s'harmonise aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques du MAÉCI, ils ont aussi examiné la pertinence du Programme dans le contexte plus large des programmes de sécurité du Ministère et du gouvernement du Canada. Dans cette optique, les évaluateurs se sont concentrés sur les aspects suivants :

  • La pertinence des projets et l'équilibre entre les types de projet, les domaines thématiques et la portée géographique.
  • La complémentarité entre le PARCLC et les autres programmes de sécurité du MAÉCI et du gouvernement du Canada.
  • Les processus et les systèmes mis en place pour assurer l'obtention et la durabilité des résultats.

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3.0 Considérations clés

Le PARCLC est exécuté dans plusieurs pays potentiellement instables où les taux élevés de criminalité, la corruption et l'instabilité politique font en sorte que les besoins et les possibilités en matière de programmes peuvent changer soudainement. Dans le cas du PARCLC, les activités et les résultats obtenus peuvent être compromis par un certain nombre de facteurs hors du contrôle du Programme, notamment par une montée soudaine de la violence, l'instabilité politique, le manque de volonté politique ou la corruption.

L'un des objectifs du PARCLC est de prévenir les menaces à la sécurité au Canada et dans les pays bénéficiaires, et d'y réagir. Cependant, évaluer dans quelle mesure le Programme a réussi à prévenir les menaces à la sécurité s'avère un défi en soi et permet difficilement d'attribuer les résultats au Programme lui-même. Cette question se complique encore du fait que les données de base ne sont pas fiables dans plusieurs pays des Amériques, car les activités illicites visées par le Programme demeurent souvent non signalées en raison des systèmes de sécurité moins élaborés et du manque de confiance envers les institutions publiques.(3)

En outre, compte tenu de l'importance stratégique des Amériques et de l'engagement du Canada à lutter contre la criminalité, le PARCLC est devenu un outil de plus en plus important pour le gouvernement du Canada qui l'utilise pour promouvoir ses priorités en matière de politique étrangère et démontrer son engagement soutenu dans la région. Par conséquent, des motifs politiques ont joué un rôle dans l'attribution de fonds pour certains projets.

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4.0 Complexité de l'évaluation et liens stratégiques

Le PARCLC est l'un des deux plus importants programmes d'aide à la sécurité internationale, lesquels sont complémentaires et s'appuient mutuellement, et ils sont régis par une seule structure de gestion qui vise à contribuer au renforcement des capacités en matière de sécurité à l'étranger. L'autre programme, soit le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA), a été établi en 2005, et son objectif est de fournir de l'aide aux États bénéficiaires afin d'accroître leur capacité à prévenir le terrorisme, et à y réagir.

Le PARCLC vient aussi compléter plusieurs autres programmes du MAÉCI, notamment le Programme de lutte contre les stupéfiants en Afghanistan, qui vise principalement à diminuer la production de drogues illicites en Afghanistan, et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM), qui appuie la prévention des conflits et l'établissement de la paix et permet d'intervenir lors de crises internationales, en particulier dans les États fragiles ou en difficulté. De plus, le PARCLC appuie le volet international de la Stratégie nationale antidrogue, coordonnée par Justice Canada, grâce à ses programmes de base et à la gestion de la mise en oeuvre des CVA à l'OEA-CICAD.

En mars 2012, le Premier ministre a annoncé l'établissement de l'Initiative canadienne pour la sécurité en Amérique centrale (ICSAC), qui mettra l'accent sur les aspects suivants : la formation policière; la sécurité à la frontière; le rehaussement du dialogue régional; le renforcement des institutions chargées de la justice et de la sécurité; la promotion des droits de l'homme; le soutien des processus de règlement des conflits et de la réconciliation; la prévention et l'intervention en cas de violence contre des groupes vulnérables comme les femmes et les jeunes. Les projets financés par l'ICSAC seront mis en oeuvre par l'entremise du PARCLC et du FPSM.

Étant donné l'accent qu'il met sur les Amériques, le PARCLC est aussi un élément clé du volet sur la sécurité de la Stratégie pour les Amériques. Plus précisément, les initiatives de lutte contre la criminalité visent à créer les conditions nécessaires à la justice, à la prospérité, à la sécurité et à la paix pour les peuples des Amériques en prenant les mesures suivantes : protéger et favoriser le respect des droits de la personne et des libertés fondamentales; prévenir et combattre la violence, le crime, le terrorisme et la corruption; lutter contre le problème mondial de la drogue et les crimes connexes; susciter une participation civique plus répandue de tous les citoyens de la communauté interaméricaine.

Un autre aspect des efforts que le Canada déploie depuis longtemps à l'échelle internationale pour contrer l'activité criminelle transnationale a été sa collaboration avec l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), l'Organisation des États américains (OEA) et la Commission interaméricaine de lutte contre l'abus des drogues (CICAD), qui sont voués à la lutte contre les stupéfiants et d'autres activités criminelles. Le MAÉCI contribue à ces organisations depuis 1999 afin de leur permettre de s'acquitter de leurs mandats. Même si l'ONUDC et l'OEA-CICAD sont des partenaires du PARCLC et exécutent des projets relevant de ce programme, les deux organisations continuent de recevoir des contributions supplémentaires du MAÉCI par le truchement des Contributions volontaires annuelles (CVA) en vertu de pouvoirs distincts du Conseil du Trésor.

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5.0 Approche adoptée pour l'évaluation et méthodologie

L'évaluation s'est déroulée entre octobre 2011 et juin 2012. Elle était gérée et menée par la Direction de l'évaluation (ZIE) du MAÉCI. Une approche interne a été choisie en raison de la nature délicate de plusieurs des projets du PARCLC. L'équipe d'évaluation était composée d'un gestionnaire principal de l'évaluation, d'un gestionnaire de l'évaluation et d'un agent d'évaluation.

L'évaluation était supervisée par un Comité consultatif sur l'évaluation (CCE) composé du personnel du Secrétariat du PARCLC, d'un représentant de la Direction des services aux programmes (IXS) du MAÉCI, de représentants de Sécurité publique Canada, de Finances Canada et de Transports Canada, et de ZIE. Le rôle du CCE était d'orienter le processus d'évaluation et de valider ses constatations et ses conclusions.

5.1 Matrice d'évaluation

Une matrice d'évaluation a été conçue comme cadre d'évaluation afin d'orienter et de faciliter l'analyse en vue d'élaborer des constatations et des conclusions. La matrice présente les principales questions auxquelles devaient répondre les évaluateurs, les indicateurs à utiliser dans l'évaluation de chaque thème ainsi que les sources d'information mises à leur disposition.

5.2 Méthodes de collecte des données

Examen de documents

Les évaluateurs ont examiné divers ouvrages liés au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et des programmes à cet égard afin de déterminer la pertinence et le rendement du PARCLC. Plus précisément, des publications internationales sur l'efficacité des programmes de lutte contre la criminalité et des rapports concernant la criminalité dans les Amériques ont permis d'étayer le besoin continu du PARCLC et de la pertinence continue des hypothèses qui ont mené à son établissement. Les évaluateurs ont en outre examiné la documentation liée aux programmes du PARCLC et d'autres programmes du gouvernement du Canada ainsi que d'autres documents ministériels du MAÉCI afin d'évaluer dans quelle mesure le Programme est harmonisé aux priorités et aux résultats stratégiques du Ministère et qu'il vient compléter d'autres programmes de sécurité du MAÉCI et d'autres ministères.

Examen des dossiers sur les projets

Un examen approfondi d'un échantillonnage de 21 dossiers de projets a également été réalisé afin de fournir à l'équipe d'évaluation une analyse détaillée de l'éventail de projets financés par le Programme. Par la suite, trois projets ont été exclus de l'analyse, en raison de renseignements manquants.

Une méthodologie d'échantillonnage choisie à dessein a été utilisée afin d'assurer une représentation adéquate des différents types de projets. À cette fin, les projets étaient regroupés selon le thème, le coût total (l'importance relative), le type d'organisme d'exécution et l'état d'avancement de la mise en oeuvre. Des projets ont été sélectionnés pour chaque année de mise en oeuvre du Programme (de 2009 à 2011). Une fois les projets classés par catégorie, les étapes suivantes ont été suivies pour déterminer le choix de l'échantillon.

  1. Un choix a été effectué proportionnellement au nombre de projets existants par thème. Par exemple, 45 projets se classaient dans la catégorie « réforme du secteur de la sécurité », alors que quatre seulement portaient sur le blanchiment d'argent et des produits de la criminalité. Par conséquent, l'échantillon choisi comprenait un plus grand nombre de projets de la première catégorie.
  2. Dans chaque thème, des projets de divers niveaux d'importance relative ont été choisis, y compris ceux ayant la valeur monétaire la plus élevée et la plus faible.
  3. Le type d'organisme d'exécution était alors pris en compte afin que toutes les catégories d'instruments de mise en oeuvre soient représentées, dont les organisations des Nations Unies, les organisations au sein du gouvernement du Canada, les agences de l'OEA, les ONG, les institutions internationales autres que celles de l'ONU et de l'OEA ainsi que les entreprises privées.
  4. L'état d'avancement du projet a également été considéré afin d'assurer une combinaison proportionnelle de projets terminés et de projets en cours d'exécution.

L'échantillon de projets a été préparé en consultation avec le Secrétariat du PARCLC afin de s'assurer que toute la documentation soit disponible et complète.

L'examen des dossiers a été utile pour évaluer si le PARCLC atteint les résultats escomptés de façon rentable et si des processus et des structures appropriés sont en place pour permettre l'atteinte des résultats.

L'examen était structuré de manière à ce qu'il soit possible d'évaluer dans quelle mesure les projets individuels contribuaient à la pertinence et au rendement du Programme. L'analyse était menée en fonction d'indicateurs précis pour chaque catégorie. Tous les renseignements recueillis dans chaque dossier de projet ont alors été examinés et évalués d'après ces indicateurs. Les résultats communiqués pour chaque projet ont été comparés aux engagements énoncés dans les propositions de projets.

Les documents examinés comprenaient :

  • des propositions de projets
  • des rapports provisoires
  • des rapports finaux
  • des documents financiers/budgets
  • des échanges de courriels liés aux projets
  • des rapports descriptifs et analytiques pertinents
  • des vérifications et des évaluations antérieures liées au PARCLC
  • des documents de planification pertinents
  • des plans et des outils de communication

Entrevues effectuées auprès des principaux informateurs

Des entrevues ont été effectuées auprès de 39 intervenants clés des groupes suivants :

  • des employés du MAÉCI chargés de la gestion et de l'exécution du PARCLC;
  • des employés du MAÉCI qui travaillent en collaboration avec le PARCLC;
  • des représentants d'autres ministères qui sont partenaires du MAÉCI dans l'exécution du PARCLC;
  • des représentants d'autres organisations bénéficiaires chargées de l'exécution de ojets du PARCLC à l'étranger;
  • des représentants d'autres pays donateurs participant à la coordination du Programme;

Ces entrevues ont permis à l'équipe d'évaluation de mieux comprendre le PARCLC sur le plan de la conception et de la mise en oeuvre et de connaître la perspective des intervenants quant à la pertinence et au rendement du Programme. Elles ont aussi permis de recueillir des renseignements importants qui ont facilité l'analyse de l'efficience et de l'efficacité du Programme, et de relever les principaux enjeux, défis, pratiques exemplaires et leçons apprises.

Comparaison avec d'autres pays

L'équipe a examiné la documentation disponible concernant des programmes semblables de lutte contre la criminalité mis en oeuvre par les États-Unis, comme l'Initiative concernant la sécurité régionale en Amérique centrale, l'Initiative de sécurité concernant le bassin des Caraïbes et l'Initiative de Mérida, afin d'évaluer l'efficacité et l'efficience du PARCLC comparativement à des programmes semblables mis en oeuvre par d'autres donateurs. Cette étude a fourni un éclairage important sur les initiatives menées par le plus proche partenaire du Canada en vue de combattre la criminalité et de renforcer les capacités à cet égard dans les Amériques.

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6.0 Contraintes liées à la méthodologie

Certains projets mis en oeuvre dans le cadre du PARCLC sont classifiés pour des raisons de sécurité nationale. Par conséquent, l'inclusion de ces projets dans l'évaluation était limitée à des résumés de haut niveau plutôt que sur un compte rendu détaillé des résultats atteints. Afin d'atténuer le problème de manque d'information lié aux dossiers classifiés, l'équipe d'évaluation a pris soin d'évaluer un nombre suffisant de projets non classifiés afin de pouvoir tirer des conclusions concernant le rendement du Programme.

Les évaluateurs n'ont pas été en mesure d'entreprendre une analyse comparative approfondie par rapport aux autres pays en raison de la nature délicate inhérente aux programmes dans le secteur de la sécurité et le peu d'information accessible au public qui en résulte. Toutefois, les documents publiés concernant des programmes semblables dans d'autres pays, en particulier aux États-Unis, ont été examinés afin de déterminer comment les pays aux vues similaires ont structuré et mis en oeuvre des programmes semblables de lutte contre la criminalité. Les entrevues effectuées auprès des représentants du Département d'État américain ont aussi permis de recueillir des renseignements très utiles qui ont contribué à l'évaluation du rendement et de l'efficacité du PARCLC par rapport aux programmes mis en oeuvre par notre plus proche allié.

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7.0 Constatations de l'évaluation

Les constatations suivantes sont fondées sur la triangulation des données recueillies dans les ouvrages pertinents, les dossiers de projet et les entrevues effectuées auprès des intervenants clés, et font ressortir les perceptions de la majorité des intervenants du PARCLC. Certains enjeux soulevés dans la section sur la pertinence s'appliquent directement au rendement du Programme, car bon nombre de constatations font référence, à divers degrés, à ces deux volets de l'évaluation.

7.1 Enjeu 1 (pertinence) : Nécessité continue du programme

En vue d'évaluer la pertinence du PARCLC, l'équipe d'évaluation s'est appuyée sur diverses sources d'information, dont des ouvrages didactiques sur la criminalité transnationale dans les Amériques, des documents ministériels sur le PARCLC, des rapports et des études publiés par les institutions internationales et les autres pays, des discours prononcés par les représentants du gouvernement du Canada, des documents et communiqués précisant les priorités du gouvernement du Canada et du Ministère, les auprès de 39 intervenants clés ainsi qu'un examen de 23 dossiers de projet.

Constatation 1 :
Le PARCLC est axé sur les besoins des États bénéficiaires, mais prend en compte le niveau de la menace et du risque pour le Canada et les Canadiens au moment d'établir les priorités et de sélectionner les projets.

L'examen des documents du Programme et des ouvrages publiés permet de constater que la criminalité transnationale venue des Amériques contribue à la criminalité au Canada. Par exemple, la Gendarmerie royale du Canada signale que toute la cocaïne qui arrive au Canada provient de l'Amérique du Sud, en transitant par l'Amérique centrale et les Caraïbes. En outre, les gangs originaires des Amériques, telles que le gang Mara Salvatruchas, élargissent leurs réseaux partout dans le monde, y compris au Canada.(4)

La criminalité dans bon nombre de pays d'Amérique se répercute également sur les touristes canadiens, puisque, chaque année, les visiteurs canadiens dans la région sont victimes de crimes mineurs et de crimes graves, y compris d'homicides.(5) Pour la grande majorité des pays des Amériques, dont les destinations touristiques telles que le Mexique, la Jamaïque, la République dominicaine et le Costa Rica, le MAÉCI conseille aux touristes canadiens de faire preuve d'une grande prudence en raison des taux élevés de criminalité.(6) De plus, la criminalité dissuade les investisseurs étrangers en Amérique du Sud et en Amérique centrale. Celle-ci a entraîné une baisse de la productivité des travailleurs, empêché le développement des chaînes d'approvisionnement et entraîné une augmentation des coûts d'exploitation pour les entreprises.(7)

Bien que les besoins et les menaces soient multiples et existent partout dans la région, le PARCLC détermine les secteurs où ces besoins sont les plus pressants au moyen d'un exercice annuel d'examen des priorités (Examen des priorités). L'Examen des priorités énonce les priorités du PARCLC à la suite d'une vaste consultation avec les autres ministères et d'un examen des multiples évaluations des menaces. L'incidence possible des menaces et des risques pour la sécurité des Canadiens est un autre facteur qui est pris en compte au moment de la sélection des projets et de l'établissement des priorités.

Soixante pour cent des projets faisant partie de l'échantillon portent sur des enjeux ayant un lien direct avec la sécurité des Canadiens. Par exemple, les programmes ciblés de formation des policiers chargés de la sécurité des touristes sont mis en oeuvre dans des pays qui accueillent un nombre élevé de visiteurs de l'étranger. Les autres projets sont indirectement liés à la sécurité des Canadiens, car ils sont mis en place dans des pays qui sont des sources premières ou des points de transit des menaces de nature criminelle pour le Canada ou pour la région.

7.2 Enjeu 2 (pertinence) : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Constatation 2 :
Le PARCLC est harmonisé avec les priorités du gouvernement du Canada et du MAÉCI.

Depuis 2006, le gouvernement du Canada s'est engagé à protéger la sécurité des citoyens et à s'attaquer à la violence liée aux armes à feu, aux gangs et à la drogue.(8) La Stratégie en matière de sécurité nationale du Canada met aussi l'accent sur la protection de la nation et de ses citoyens, de sorte que le Canada ne soit la source d'aucune menace pour ses alliés, et contribue à la sécurité internationale.

Lors d'une visite dans la région en juillet 2007, le Premier ministre a annoncé que les Amériques sont une priorité de la politique étrangère du Canada. Ainsi, une stratégie pangouvernementale d'engagement dans les Amériques a été lancée en 2008. La nomination, cette même année, d'un ministre d'État aux affaires étrangères, avec une responsabilité particulière pour les Amériques, soulignait encore l'engagement du Canada.(9) Les Amériques sont toujours une priorité de politique étrangère, comme en témoignent les deux derniers rapports sur les plans et les priorités du MAÉCI.

En outre, le ministre des Affaires étrangères s'est engagé à contribuer à une gouvernance mondiale efficace ainsi qu'à la sécurité et à la stabilité internationales en prenant les mesures suivantes :

  • faire en sorte que nos efforts pangouvernementaux déployés en Amérique centrale et au Mexique puissent contrer les menaces à la sécurité et remédier aux lacunes institutionnelles en mettant à contribution notre expérience du renforcement des capacités afin d'aider les institutions gouvernementales et non gouvernementales;
  • collaborer avec nos partenaires des États-Unis, de l'Union européenne, du Mexique et de l'Amérique latine en vue d'accroître la sécurité et de renforcer les capacités en Amérique centrale;(10)
  • promouvoir la coopération et le renforcement des capacités dans la région, en particulier au Mexique, en Amérique centrale et aux Caraïbes, dont Haïti, afin d'aplanir les obstacles à la sécurité et à la primauté du droit.(11)

Le PARCLC vise directement l'atteinte de ces objectifs en s'attaquant aux menaces que représente pour le Canada le trafic de stupéfiants dans les pays sources ou les pays de transit, en protégeant les voyageurs canadiens et en collaborant avec nos alliés et nos partenaires internationaux afin de diminuer l'activité criminelle transnationale.

Le PARCLC contribue également à la croissance des perspectives économiques pour les entreprises canadiennes, ce qui est une priorité majeure pour le gouvernement du Canada et pour le MAÉCI, comme il est mentionné dans le dernier discours du Trône et dans l'énoncé des priorités du ministre des Affaires étrangères pour 2012-2013. Si les incidences de la criminalité diminuent dans les Amériques, les entreprises deviendront plus susceptibles d'y investir et les investisseurs canadiens pourraient voir leurs débouchés s'élargir.

Le PARCLC concorde avec le mandat du MAÉCI énoncé dans la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international qui est de diriger les relations diplomatiques et consulaires et de stimuler le commerce international du pays. Plus précisément, le PARCLC est un outil qui contribue à consolider les relations bilatérales avec les États des Amériques en vue de promouvoir une plus grande stabilité dans la région et de stimuler les échanges commerciaux.

7.3 Enjeu 3 (pertinence) : Cohérence avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 3 :
Le rôle de gestion et de mise en oeuvre du PARCLC est un rôle approprié pour le gouvernement fédéral et le MAÉCI.

L'une des principales responsabilités du gouvernement fédéral consiste à assurer la sécurité des Canadiens. Comme l'un des principaux objectifs à long terme est de prévenir la criminalité au Canada, le Programme est directement harmonisé au rôle important du gouvernement du Canada.

Le PARCLC appuie également bon nombre d'engagements du gouvernement fédéral dans les Amériques, y compris :

  • la promotion des débouchés économiques;
  • la collaboration avec nos partenaires en vue d'accroître la sécurité de la région et de renforcer ses institutions;
  • l'établissement d'une base solide pour la participation du Canada par la consolidation des relations du Canada avec les acteurs étatiques et non étatiques.

Le PARCLC est aussi bien harmonisé au mandat du MAÉCI, qui comprend les responsabilités suivantes :

  • diriger toutes les relations diplomatiques et consulaires du Canada;
  • favoriser l'expansion du commerce international du Canada;
  • gérer les missions diplomatiques et consulaires du Canada;
  • assurer la gestion du service extérieur du Canada.

Le ministre peut aussi élaborer et mettre en oeuvre des programmes liés à la promotion des intérêts du Canada à l'étranger, y compris l'expansion du commerce international et l'aide aux pays en développement.(12)

Dans le cadre de son mandat et comme il est énoncé dans l'Architecture des activités de programme (AAP), le MAÉCI s'est vu confier la responsabilité de l'élaboration et de la coordination des politiques et des programmes portant sur la sécurité internationale. La gestion du PARCLC nécessite également une coordination avec d'autres États donateurs et organisations internationales, ce qui implique l'utilisation du réseau du MAÉCI à l'étranger. En outre, bien que les responsabilités du MAÉCI ne soient pas précisément liées à la sécurité des Canadiens, les ministères qui relèvent du portefeuille de la Sécurité publique ont pour mandat de se concentrer sur les enjeux de sécurité nationale et n'ont pas les ressources nécessaires pour entreprendre des initiatives de renforcement des capacités à l'étranger.

Le PARCLC sert aussi d'outil aux ambassades canadiennes à l'étranger pour favoriser d'autres intérêts canadiens dans la région. Si le programme n'était pas géré par le MAÉCI, les avantages liés à une plus grande participation canadienne dans la région et à une consolidation des relations bilatérales pourraient bien ne pas se concrétiser.

7.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

L'évaluation du rendement du PARCLC reposait principalement sur les entrevues effectuées auprès des intervenants clés et sur l'examen des 23 dossiers de projet.

Les entrevues ont permis d'avoir une bonne compréhension des perceptions des intervenants concernant le rendement du PARCLC et la façon dont sa conception et sa mise en oeuvre contribuent à optimiser les résultats du Programme. Elles ont aussi permis de cerner les défis importants que le Programme doit relever. L'examen des dossiers a été essentiel à l'analyse du rendement du Programme, car il a permis de démontrer dans quelle mesure les projets individuels permettent d'obtenir les résultats escomptés. Il a aussi permis à l'équipe d'évaluation de tirer des conclusions sur le rendement du Programme dans son ensemble.

Une revue de divers documents du Programme a servi de source secondaire d'information dont l'analyse a permis de déterminer si des processus et des structures avaient été mis en place pour permettre l'atteinte de résultats à long terme.

Constatation 4 :
Des progrès importants ont été réalisés dans le cadre du PARCLC en vue d'obtenir des résultats à court terme.

Résultats escomptés à court terme du PARCLC :

  1. Renforcement des connaissances et des compétences du personnel des pays bénéficiaires dans la lutte contre la criminalité.
  2. Amélioration de l'établissement des priorités et de la coordination dans la lutte contre la criminalité.
  3. Création ou amélioration d'instruments, de contrôles et de cadres juridiques liés à la lutte contre la criminalité.
  4. Accessibilité et utilisation d'outils, de matériel, de réseaux et d'infrastructures matérielles qui sont nouveaux ou améliorés.

L'analyse des entrevues, des documents de programme et des dossiers de projet a permis de démontrer que des progrès notables ont été réalisés en ce qui concerne l'atteinte des trois objectifs à court terme suivants :

1. Renforcement des connaissances et des compétences du personnel des pays bénéficiaires dans la lutte contre la criminalité dans les pays et organisations bénéficiaires :

Sur l'ensemble des projets analysés dans l'échantillon, 62 p. 100 avaient une composante liée à la formation du personnel impliqué dans la lutte contre la criminalité, ce qui a permis d'accroître les connaissances et les compétences sur le plan des politiques, des procédures et de l'application de la loi en matière de lutte contre la criminalité. Selon les résultats signalés dans les rapports narratifs, les projets financés par le PARCLC ont aussi contribué à établir des relations et à améliorer la coopération et la coordination entre les organismes concernés. Cela s'applique tout particulièrement aux projets pluriannuels d'orientation régionale.

2. Amélioration de l'établissement des priorités et de la coordination des activités de lutte contre la criminalité :

Il a été signalé que toutes les évaluations des besoins effectuées dans le cadre des projets financés par le PARCLB ont permis aux partenaires d'exécution de déterminer des priorités et de mieux affecter les ressources limitées des programmes.

3. Création ou amélioration d'instruments, de contrôles et de cadres juridiques liés à la lutte contre la criminalité :

La mise en place de nouveaux outils et de nouveau matériel constitue souvent une part importante de bon nombre de projets du PARCLC. L'infrastructure matérielle servant à la lutte contre la criminalité s'en est donc trouvée améliorée et est utilisée par les États bénéficiaires.

La mesure dans laquelle le PARCLC a contribué à l'amélioration des politiques, lois, règlements et contrôles existants n'est pas aussi claire. Cela peut être attribuable au fait que la majorité des projets ne font pas mention de l'amélioration des lois et règlements dans la liste des résultats escomptés et donc aucun suivi n'est effectué concernant les progrès accomplis à cet égard.

Constatation 5 :
Le PRCLC a contribué à améliorer la visibilité et le leadership du Canada sur le plan de la lutte contre la criminalité et des questions de sécurité.

D'après les entrevues effectuées auprès du personnel du MAÉCI dans les missions et les directions générales géographiques, l'un des grands avantages du PARCLC est que ce programme a favorisé une plus grande visibilité du Canada dans les Amériques. Les États bénéficiaires ont bien réagi aux projets et ont fait ressortir la contribution du Canada à la sécurité à l'occasion de conférences internationales. Les médias locaux dans ces pays font régulièrement des reportages sur le travail que fait le Canada dans la région et les intervenants locaux se tournent de plus en plus vers le Canada pour obtenir des conseils et faire appel aux experts canadiens sur des questions liées à la sécurité.

Des institutions multilatérales telles que l'ONUDC, l'OEA et Interpol sollicitent le partenariat du PARCLC dans la mise en oeuvre de projets, car le Canada est vu comme un partenaire fiable et crédible. De même, le Département d'État américain collabore étroitement avec le PARCLC et reconnaît la qualité de l'expertise canadienne dans la lutte contre la criminalité internationale.

Les renseignements recueillis lors des entrevues effectuées auprès des intervenants clés, en particulier avec le personnel des missions, indiquent que ce sont les projets exécutés par les autres ministères qui ont donné le plus de visibilité au Canada. Toutefois, le secrétariat du PARCLC prend aussi des mesures concrètes pour améliorer la visibilité du Canada lors de la mise en oeuvre de projets par des instances multilatérales.

Le Programme a pu profiter des voyages du Premier ministre et du ministre dans les Amériques qui ont tous annoncé les nouveaux programmes et fait ressortir le succès des activités et des efforts déployés jusqu'à maintenant. De plus, IGC est à élaborer un protocole d'entente avec les États bénéficiaires, lequel reprend chacun des projets du PARCLC mis en oeuvre dans le pays concerné, que le projet ait été exécuté de façon bilatérale par un autre ministère ou de façon multilatérale par une organisation internationale. De même, le PARCLC a élaboré un « Sommaire de projet » qui fournit l'information concernant le projet dans un bref document distribué aux intervenants une fois le projet approuvé. Ces mesures, alliées à une attention continue sur la stratégie de communication du PARCLC, permettront de mieux faire ressortir les activités du Canada, qu'elles soient réalisées par la voie de mécanismes bilatéraux ou de mécanismes multilatéraux.

Constatation 6 :
Le PARCLC vient compléter les travaux réalisés par le MAÉCI dans d'autres domaines. Toutefois, la complémentarité pourrait être améliorée davantage par l'établissement de procédures normalisées de fonctionnement au sein des divers secteurs de programmes.

Le Programme vient compléter le travail effectué par plusieurs autres secteurs du MAÉCI. Il existe un niveau élevé de coopération et de coordination entre le Secrétariat du PARCLC, les directions générales géographiques et les missions dans les Amériques. Plus précisément, ces organisations collaborent étroitement au moyen de rencontres et de discussions officielles ou informelles afin de s'assurer que des priorités sont établies, que des projets sont ciblés là où les besoins sont les plus grands et que ces projets rehaussent la visibilité du Canada et des projets du PARCLC. Depuis le regroupement du PARCLC et du PARCA sous une seule direction, les activités et les processus ont été bien coordonnés et harmonisés entre les deux directions générales.

Le Secrétariat du PARCLC collabore dans une moindre mesure avec d'autres programmes ministériels, tels que le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et le Programme de partenariat mondial (PPM). Bien qu'on ait tenu des réunions spéciales pour discuter de certains projets avec d'autres programmes de sécurité du MAÉCI, aucun mécanisme normalisé n'a encore été établi pour assurer une cohérence entre les divers programmes. Les commentaires reçus lors des entrevues effectuées auprès des informateurs clés indiquent qu'un mécanisme plus uniforme pour examiner la complémentarité possible entre chacun de ces programmes serait bénéfique et améliorerait l'efficacité et l'efficience, en particulier dans le contexte où le GTSR et le PPM mettent en oeuvre des programmes dans les Amériques. En outre, des précisions supplémentaires concernant l'orientation des programmes du GTSR et du PARCLC permettraient d'éviter les chevauchements, compte tenu du fait que les priorités thématiques des deux programmes sont vastes et peuvent se recouper dans certains cas.

Constatation 7 :
Il y a une solide coordination et une bonne complémentarité entre le PARCLC et les travaux réalisés par d'autres ministères et elles contribuent à une exécution efficace du programme.

Le Secrétariat du PARCLC détermine les priorités du programme et choisit les projets en partenariat avec 18 autres ministères. Bien que les partenaires du PARCLC (p. ex., Sécurité publique Canada, la GRC et le SCRS) aient des responsabilités particulières qui sont directement liées à la sécurité des Canadiens, leur mandat principal porte sur la sécurité nationale. Le MAÉCI est donc le seul ministère qui a le mandat et les ressources financières et humaines nécessaires pour entreprendre des initiatives de renforcement des capacités à l'étranger. En établissant des partenariats avec le MAÉCI dans l'exécution du PARCLC, les autres ministères sont en mesure d'élargir la portée nationale de leur mandat et de contribuer à améliorer la sécurité tant au pays qu'à l'étranger. En outre, ce partenariat contribue à faire en sorte que l'orientation stratégique et les projets du PARCLC ne chevauchent pas le travail effectué par d'autres organisations du gouvernement fédéral.

La clarté des rôles et des responsabilités de tous les partenaires impliqués dans le PARCLC contribue aussi à l'exécution et à la coordination efficace du programme avec les autres ministères. Les mandats du Comité de direction ministériel et du Comité d'examen des projets précisent clairement les rôles et les responsabilités des membres de la structure de gouvernance et les partenaires reconnaissent que ces rôles sont appropriés.

L'inclusion des autres ministères dans la structure de gouvernance du PARCLC a contribué à l'adoption d'une approche pangouvernementale au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et a accru l'expertise du Programme. Toutefois, plusieurs autres ministères participent à la sélection des projets et soumettent aussi des propositions de projets et il leur est difficile dans ce contexte de demeurer objectifs dans leur analyse et dans la sélection des projets. La décision de transformer le Comité d'examen des projets en un comité consultatif plutôt qu'une instance d'approbation a atténué ce problème dans une certaine mesure. Les efforts continus du Secrétariat du PARCLC et des autres ministères en vue de collaborer étroitement à l'atteinte des objectifs du Programme ont également joué un rôle important à cet égard.

Constatation 8 :
Les demandes de financement des autres ministères pour la mise en oeuvre de projets excèdent les fonds disponibles.

Le Conseil du Trésor permet actuellement l'affectation de 700 000 $ au titre du crédit 1 - programmation (dépenses de fonctionnement) pour la mise en oeuvre de projets d'autres ministères, alors qu'un financement de 12,6 millions de dollars, sur une base annuelle, est accordé pour des projets mis en oeuvre par d'autres organisations admissibles à l'utilisation du crédit 10 (subventions et contributions). Les partenaires des autres ministères ont signalé que cette répartition ne semble pas équilibrée et les empêche de participer pleinement au Programme.

Lorsque la décision d'attribuer des fonds pour le PARCLC a été prise, nous ne savions pas encore quelles organisations seraient les mieux placées pour la mise en oeuvre de projets. Par conséquent, le personnel du Programme a décidé, pour le premier exercice financier, d'exécuter la majorité des projets par l'entremise d'organisations internationales, compte tenu de leur expertise en matière de lutte contre la criminalité. Or, au fur et à mesure que le programme a évolué, la demande d'autres ministères visant la mise en oeuvre des projets s'est accrue, à l'instar de leur capacité d'exécuter des projets à l'étranger.

Même si les organisations multilatérales et les ONG ont démontré leur capacité d'exécuter des projets de manière efficace et efficiente, les projets mis en oeuvre par leur entremise ne donnent pas la même visibilité pour le Canada que ceux qui sont exécutés par les autres ministères. Une présence accrue des autres ministères à l'étranger fait aussi ressortir leurs compétences et leurs connaissances, et peut donc contribuer à ce que le Canada soit encore davantage perçu comme un chef de file et un partenaire de choix dans la lutte contre la criminalité.

De plus, comme les projets financés par les autres ministères ont parfois une portée limitée en raison des limites des fonds affectés au titre du crédit 1, plusieurs intervenants ont indiqué qu'un financement supplémentaire des projets des autres ministères faciliterait une exécution plus stratégique du PARCLC et leur permettrait de s'appuyer sur les initiatives précédentes mises en oeuvre dans la région. Il faut toutefois noter que les autres ministères ont généralement remis au PARCLC environ 20 p. 100 de leurs fonds à la fin de chaque exercice financier, ce qui est un taux de remise plus élevé que celui des autres organismes d'exécution. Bien que les données financières indiquent que les remises de certains ministères tendent à diminuer, il faudra soupeser le besoin de visibilité du Canada par rapport à la capacité d'exécuter des projets dans les délais et selon le budget fixés.

Constatation 9 :
La sélection des projets s'effectue en fonction des priorités du Programme et se fonde sur des critères pertinents et appropriés.

Le processus de sélection des projets est rigoureux et implique une vaste consultation auprès d'experts en la matière de 18 autres ministères. La première étape du processus consiste à déterminer les priorités du Programme au moyen de l'exercice annuel d'examen des priorités, en tenant compte des menaces existantes, de l'endroit concerné et des possibilités d'y faire face de façon efficace au moyen d'un programme de renforcement des capacités.

Les propositions de projet sont alors sélectionnées en tenant compte de leur pertinence par rapport aux priorités géographiques et thématiques et de la capacité des organisations exécutantes à gérer et à mettre en oeuvre les projets concernés. On examine également si les États bénéficiaires, y compris les autorités locales, sont susceptibles d'appuyer la mise en oeuvre du projet et d'y participer. La plupart des dossiers de projet analysés démontraient un engagement de la part des États bénéficiaires à faciliter la mise en oeuvre des projets du PARCLC, ce qui permet de conclure que ce critère a été efficacement appliqué.

Le PARCLC s'oriente maintenant vers une approche plus stratégique en vue de contribuer à développer les capacités régionales, d'optimiser l'efficacité malgré la rareté des ressources et de contrer les effets de déplacement produits par la réforme du système de sécurité et les activités de prévention de la criminalité. Par exemple, au cours du dernier exercice, l'accent a été mis sur les projets visant un changement de comportement chez les gestionnaires afin d'optimiser les répercussions et la portée (p. ex., les programmes de formation à l'intention des formateurs).

Le critère mentionné ci-dessus a été systématiquement appliqué dans la sélection des projets, à l'exception des projets mis en oeuvre suite à l'adoption de nouvelles priorités en matière de politique étrangère. Dans ces cas, ce sont des facteurs politiques qui déterminent quels projets seront financés plutôt que les facteurs pris en compte dans les processus habituels de sélection des projets.

L'analyse des projets du PARCLC permet de penser que les projets approuvés sont bien harmonisés aux priorités du Programme. En principe, 60 p. 100 du financement est accordé aux projets visant les priorités supérieures alors que les projets correspondant aux deux dernières catégories de priorités reçoivent respectivement 30 p. 100 et 10 p. 100 des fonds. Cette façon de faire permet d'assurer une bonne distribution des projets entre les secteurs thématiques et géographiques tout en privilégiant les objectifs prioritaires. En 2011-2012, 61 p. 100 du financement a été accordé aux projets axés sur les grandes priorités, 25 p. 100 aux projets de la deuxième catégorie de priorités, 2,5 p. 100 aux projets des autres catégories de priorités et 11,5 p. 100 aux projets liés à de nouvelles priorités de politique étrangère.

Constatation 10 :
En général, le PARCLC est un programme bien géré, fondé sur des processus et des pratiques de gestion bien établis qui contribuent à l'atteinte des résultats à long terme.

Le PARCLC a été instauré en 2009 et il était géré au départ par le chef de programme, de niveau directeur adjoint, qui relevait du directeur général. Comme le financement n'a été accordé par le Conseil du Trésor qu'en décembre 2009, la priorité immédiate du PARCLC a été le financement de projets pour lesquels 10 millions de dollars ont été versés au cours des trois premiers mois. Il restait donc très peu de temps pour établir des processus de gestion et des critères de sélection rigoureux ou pour établir des priorités.

Depuis la première année du Programme et grâce à la création de la Direction des programmes d'aide au renforcement des capacités en 2010, de nombreuses améliorations ont été apportées aux processus et aux pratiques de gestion du PARCLC pour permettre l'atteinte de résultats à long terme, dont les suivants :

  • Les processus d'établissement des priorités stratégiques et de la sélection de projets du PARCLC sont solides et ont été officialisés grâce à l'établissement de l'exercice annuel d'examen des priorités.
  • Les agents de projets sont engagés auprès des organisations de mise en oeuvre au cours du cycle de vie des projets et ils demandent régulièrement des éclaircissements et des mises à jour sur l'état d'avancement des projets.
  • La structure de gouvernance offre une tribune d'experts en la matière qui contribuent à orienter la sélection des priorités et des projets afin de tirer le maximum des ressources du PARCLC.
  • Le Secrétariat du PARCLC rencontre, sur une base informelle, quantité de partenaires internes et externes afin de cerner les synergies, d'assurer une complémentarité dans la mesure du possible et d'éviter les chevauchements.
  • La mise en oeuvre d'initiatives pluriannuelles et l'attention portée à mieux cibler les programmes permet au Canada de tirer parti des initiatives actuelles et de contribuer à des résultats plus durables.

Constatation 11 :
Un accent accru sur la mesure du rendement favoriserait un suivi plus rigoureux des résultats du Programme et une planification plus stratégique.

Mesure du rendement des projets

À l'heure actuelle, les organisations de mise en oeuvre doivent faire part du rendement attendu des projets dans leur proposition de projets, ainsi que de leur rendement réel en utilisant des gabarits normalisés dans les rapports narratifs du PARCLC. L'examen des dossiers de projet du PARCLC a démontré que même si la majorité des bénéficiaires remplissent adéquatement ces gabarits, la qualité de l'information sur le rendement transmise par les organisations de mise en oeuvre est variable et n'est pas toujours bien harmonisée aux engagements définis dans les propositions.

De plus, la moitié des bénéficiaires font le suivi du rendement seulement au niveau des extrants, même dans le cas de projets pluriannuels où il importe de mettre l'accent sur les résultats. Lorsque les résultats obtenus sont adéquatement identifiés, les indicateurs choisis dépendent parfois des extrants produits.

La façon dont les organisations de mise en oeuvre utilisent l'information sur le rendement pour améliorer la conception et l'exécution des projets ou pour éclairer la prise de décisions n'est pas toujours claire. Le PARCLC pourrait encourager les bénéficiaires, en particulier ceux qui présentent des propositions pour des projets comportant plusieurs étapes, à utiliser l'information accessible sur le rendement afin d'éclairer la prise de décisions ainsi que l'efficience et l'efficacité des projets.

L'information sur le rendement des projets au niveau du projet constitue le fondement à partir duquel le PARCLC peut évaluer son rendement à plus long terme au niveau du programme. Il est donc essentiel que l'information sur le rendement des projets des bénéficiaires soit de grande qualité.

Mesure de rendement du Programme

Une stratégie pour la mesure du rendement du PARCLC a été élaborée, mais les données n'ont pas été recueillies de manière systématique par le Programme. Il est donc difficile de déterminer quels types de projets et d'organisations de mise en oeuvre ont obtenu le plus de succès.

En outre, le Comité d'examen des projets se concentre actuellement sur la sélection et l'approbation possibles des projets plutôt que sur les résultats des projets pluriannuels précédents. Par conséquent, l'information sur les types de projet qui ont le mieux réussi à atteindre leurs objectifs n'est pas incluse dans la planification et la sélection des nouveaux projets, ce qui diminue la capacité du PARCLC à tenir compte des leçons apprises des projets précédents.

7.5 Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d'efficience et d'économie

Dans son évaluation de l'efficience et de l'économie, l'équipe d'évaluation s'est surtout fondée sur l'information provenant des documents de projets du PARCLC, des entrevues et des documents publiés concernant des initiatives semblables menées par d'autres pays, en particulier les États-Unis. Ces sources se sont révélées extrêmement utiles pour déterminer la mesure dans laquelle le PARCLC se compare à des programmes semblables dans d'autres pays et dans quelle mesure le Programme obtient un maximum d'extrants par rapport aux intrants et constitue un investissement rentable.

Constatation 12 :
Selon les premières indications, le PARCLC constitue une bonne optimisation des ressources.

Selon les premières indications, le MAÉCI obtient un bon rendement sur ses investissements dans le PARCLC. Dans l'ensemble, le Programme est en voie d'atteindre les résultats escomptés et il est perçu comme un outil de grande valeur pour favoriser les relations diplomatiques avec les pays des Amériques.

Des mesures ont été prises afin que les ressources limitées du projet soient utilisées de façon optimale grâce à l'examen minutieux des coûts des projets par le Comité d'examen des projets et les agents de projet. Le PARCLC bénéficie également d'une solide gestion financière. Les gestionnaires de projet et le gestionnaire des finances tiennent des rencontres individuelles chaque semaine. Ces rencontres assurent le bon fonctionnement du programme et permettent aux gestionnaires de savoir comment sont gérés les budgets des projets. Les pièces de correspondance disponibles indiquent que le personnel du PARCLC assure une fonction d'analyse critique de la gestion financière des bénéficiaires en ce qui concerne la mise en oeuvre des projets.

Les agents de la Direction sont très efficaces, compte tenu du fait que le Secrétariat du PARCLC dispose du personnel nécessaire pour mettre en oeuvre des programmes d'une valeur totale de 15 millions de dollars et qu'un financement beaucoup plus élevé a été octroyé au cours du dernier exercice financier. Le budget de fonctionnement du Secrétariat compte pour 2,5 p. 100 du budget total annuel, ce qui est peu élevé comparativement à des programmes semblables de subventions et contributions.

Les intervenants estiment que le PARCLC que le Canada obtient un bon rendement pour ses investissements, puisque malgré des ressources très modestes, le Programme réussit à accroître la visibilité et la crédibilité du Canada dans une région prioritaire pour le gouvernement, et que les projets mis en oeuvre produisent des résultats.

Constatation 13 :
La gestion de l'information constitue un défi pour le PARCLC et nuit à l'efficacité.

Même si le PARCLC a créé plusieurs documents permettant de saisir l'information liée au Programme, l'absence d'un système plus exhaustif de gestion de l'information pour consigner les données de base, les données financières et l'information sur le rendement a présenté des défis sur le plan de l'efficacité.

Le PARCLC a élaboré une liste maîtresse des projets qui saisit l'information de base de chaque projet. Cette liste a généralement été bien tenue et bien mise à jour, mais elle ne peut suppléer à l'absence d'une véritable base de données financières. Le Programme a aussi élaboré un système de gestion financière simple et efficace qui permet un compte rendu détaillé des fonds affectés et décaissés pour chacun des projets. Cette feuille de calcul ne peut cependant pas saisir l'information financière par pays ou par région.

La nécessité de saisir les mêmes renseignements dans plusieurs documents distincts requiert beaucoup de temps de la part des agents de projet. Le maintien de multiples sources d'information entraîne des problèmes de qualité des données qui restreignent la capacité du Programme à rendre compte de son rendement avec exactitude et à utiliser de manière stratégique l'information sur le rendement.

Le fait de devoir extraire et rapprocher l'information sur les projets à partir de différentes sources d'information est un processus très long et fastidieux qui restreint la capacité du Programme de gérer efficacement les projets. Cette question est d'autant plus pertinente si l'on considère le volume de demandes de documents de breffage et d'information relative à certains projets présentées par les cabinets des ministres, ainsi que les demandes de plus en plus nombreuses provenant des autres services du Ministère.

Constatation 14 :
Des efforts sont fournis afin de mieux coordonner le PARCLC avec les initiatives de lutte contre la criminalité des autres pays, particulièrement avec celles des États-Unis.

Depuis 2010, le PARCLC a communiqué avec d'autres pays donateurs, notamment avec les États-Unis, afin de mieux coordonner les programmes dans la région et de permettre au PARCLC d'adopter une approche plus stratégique dans le choix des projets qu'il finance.

Dans cette optique, le Secrétariat du PARCLC et le Département d'État américain s'entretiennent régulièrement des programmes dans les Amériques, et les représentants des missions canadiennes et américaines collaborent fréquemment de façon à coordonner le travail et à éviter les chevauchements. De plus, le Canada et les États-Unis veillent maintenant à ce que tout nouveau matériel livré dans le cadre de leurs projets soit compatible, et certains projets bénéficient déjà d'un financement conjoint. Les deux pays envisagent activement de nouvelles possibilités de partenariat dans l'avenir.

Le resserrement du partenariat avec les États-Unis est une évolution naturelle de l'étroite relation bilatérale et du fait que les États-Unis ont mis en oeuvre des initiatives de lutte contre la criminalité ciblant l'Amérique centrale qui sont semblables à celles du PARCLC, mais non redondantes. Les deux différences notables entre les programmes canadiens et américains sont les montants élevés investis dans les programmes américains et leur souplesse financière.

Le Canada compte aussi sur les organisations internationales, telles que l'OEA et l'ONUDC, pour obtenir des renseignements fort utiles sur les activités menées par les autres donateurs et pour réduire les chevauchements. Étant donné l'ampleur de leurs activités, ces deux organisations sont en mesure de fournir de l'information sur le contexte plus vaste des programmes, ce qui facilite une meilleure coordination des donateurs. Lorsque c'est possible, les missions du MAÉCI et le bureau régional pour la paix et la sécurité transmettent également des renseignements sur les activités des autres donateurs.

Constatation 15 :
En raison du rehaussement du profil du PARCLC par les représentants politiques, la charge de travail est un défi et pourrait réduire la capacité du personnel de gérer le programme de façon stratégique à long terme.

Le personnel du PARCLC a contribué à concrétiser plusieurs engagements du Ministère dans les Amériques et a appuyé la stratégie d'engagement du gouvernement dans la région. Dans l'ensemble, de multiples sources de données indiquent que le Programme profite aux pays cibles qui reçoivent de l'aide et favorise les intérêts du Canada à l'étranger.

Malgré l'importance de ces réussites, le Secrétariat du PARCLC a connu récemment certains problèmes de surcharge de travail dans la mise en oeuvre du Programme. Plus précisément, les ressources humaines de la Direction ont été mises à rude épreuve depuis un an et demi suite au niveau accru d'attention porté aux Amériques par les représentants politiques. Le rehaussement du profil du Programme a entraîné une augmentation du nombre et de l'intensité des échanges d'information, en particulier avec le cabinet du ministre d'État des Affaires étrangères (Amériques). Le nombre accru de visites bilatérales de haut niveau et la contribution plus importante apportée par le Programme à l'organisation de conférences internationales et régionales ont exercé d'importantes pressions sur le personnel du PARCLC. De plus, en raison de la hausse des demandes présentées par des bénéficiaires potentiels et par le gouvernement du Canada, le Secrétariat du PARCLC a décaissé un montant de financement plus élevé que ce qui avait été prévu dans le dernier exercice financier.

Même si le Programme a été en mesure de remplir ces engagements supplémentaires sans accroître l'effectif ou le financement, le rythme actuel du travail restreint la capacité du personnel du Programme à planifier de manière stratégique et à rester concentré sur les processus de bonne gestion qui ont été établis, y compris sur les pratiques de suivi des projets en temps opportun.

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8.0 Pratiques exemplaires du PARCLC

Plusieurs changements ont été apportés au PARCLC depuis son établissement en 2009 et il continue d'évoluer. Les leçons apprises et l'établissement des pratiques exemplaires présentées ci-dessous ont contribué à améliorer le Programme.

1. Exercice annuel d'examen des priorités

L'intégration officielle d'un examen des priorités aux processus annuels de gestion du PARCLC au cours de l'exercice 2010-2011 a été l'un des changements les plus importants apportés par le Programme depuis son établissement en 2009. Cet examen vise à établir les priorités du Programme sur la base de faits concrets et de priorités ciblées afin d'optimiser la portée du PARCLC.

Les conclusions tirées de l'examen des priorités sont élaborées en consultation avec les autres ministères partenaires du PARCLC et reposent sur l'analyse des évaluations de la menace, les études déjà menées et les rencontres avec des experts en la matière. Le processus de sélection tient compte des priorités établies, telles que la Stratégie pour les Amériques, ainsi que des menaces à la sécurité des Canadiens et aux intérêts canadiens au pays et à l'étranger. Il s'agit d'un processus multidimensionnel, qui met l'accent sur les besoins des États bénéficiaires, la gravité et la croissance des problèmes de sécurité, et sur la valeur ajoutée possible que les programmes de sécurité peuvent représenter pour le Canada.

En temps normal, l'examen des priorités devrait être mené selon l'échéancier suivant :

  • Juillet : détermination et analyse des menaces à la suite d'un examen de la documentation et de réunions de travail avec des partenaires tels que Sécurité publique Canada, la GRC, l'ASFC et le BCP.
  • Août : rédaction d'une première version du rapport.
  • Septembre : distribution du rapport aux partenaires du MAÉCI et des autres ministères (niveau des directions) et discussions téléphoniques menées par le directeur avec les autres ministères concernant les priorités à établir.
  • Octobre : première rencontre avec tous les partenaires des autres ministères (niveau des directions), qui ont ensuite une semaine pour formuler leurs observations par écrit.
  • Octobre : distribution d'une nouvelle version du rapport aux partenaires du MAÉCI et des autres ministères (niveaux des directions générales).
  • Novembre : dernière rencontre avec les partenaires des autres ministères (niveau des directions générales) qui ont ensuite une semaine pour formuler leurs dernières observations par écrit.
  • Novembre : version définitive du rapport et distribution aux partenaires.
  • Décembre : transmission de l'examen des priorités aux proches alliés, dont les ambassades des États-Unis et du Royaume-Uni.

2. Dialogue et engagement continus

Le PARCLC vise à apporter une perspective pangouvernementale au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et est exécuté dans un contexte instable, en collaboration avec de nombreux autres donateurs. Le resserrement des liens avec les partenaires des autres ministères, les autres pays donateurs et les institutions internationales a donc revêtu une grande importance au cours de l'évolution du Programme.

Sur le plan stratégique, le resserrement des liens avec les autres ministères a permis au PARCLC d'intégrer une meilleure qualité d'analyse des menaces pour établir les priorités et une plus grande expertise aux processus décisionnels. Le PARCLC reçoit une rétroaction continue des partenaires tant sur le plan des priorités que des projets eux-mêmes, ce qui renforce sa capacité de se concentrer sur les activités de programme et sur les pays où les besoins en matière de sécurité sont les plus pressants. La contribution des autres ministères permet aussi de s'assurer que le PARCLC est bien harmonisé aux priorités du gouvernement du Canada et qu'il constitue une valeur ajoutée aux efforts des autres ministères tout en évitant les chevauchements.

D'un point de vue pratique, le resserrement des liens avec les autres ministères a permis de faciliter les activités du Programme et la collaboration entre le PARCLC et ses partenaires.

La collaboration accrue avec les autres donateurs et organisations internationales s'est aussi révélée bénéfique. L'échange d'information sur les priorités canadiennes avec les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie, l'OEA et l'ONUDC a permis de mieux coordonner les activités des programmes dans les Amériques et d'assurer la compatibilité du matériel fourni aux États bénéficiaires. À long terme, cette collaboration a pour but d'accroître la valeur ajoutée des initiatives liées à la sécurité par une meilleure coordination de l'activité des donateurs ainsi que la durabilité des résultats atteints.

3. Critères de sélection des projets

Le PARCLC a récemment établi des lignes directrices qui permettent au personnel du Programme de proposer des projets à sélectionner qui optimisent le rendement des fonds octroyés. Les critères sont fixés lors de l'examen des priorités et incitent les décideurs à accorder la priorité aux projets qui s'inscrivent dans le prolongement des initiatives précédentes et qui réunissent des composantes de formation et de matériel.

Ces critères ont été établis afin d'aider le PARCLC à offrir des programmes stratégiques et ciblés au nom du gouvernement du Canada et à assurer des résultats durables qui contribueront à des gains à long terme en matière de sécurité dans la région et au renforcement des capacités du secteur de la sécurité dans les Amériques. Ces critères devraient être régulièrement mis à jour, au fil du temps, afin de tenir compte des nouvelles leçons apprises et des nouvelles pratiques exemplaires.

4. Protocoles d'entente avec les États bénéficiaires

Le PARCLC a commencé à conclure des protocoles d'entente (PE) avec les États bénéficiaires afin de faire ressortir la contribution du Canada grâce au PARCLC et d'imposer aux bénéficiaires des obligations quasi juridiques. Il est important de poursuivre la mise en oeuvre de ces PE, car plusieurs avantages importants en ont résulté pour le Programme, par exemple :

  • une efficacité accrue sur le plan opérationnel;
  • un engagement plus ferme du bénéficiaire à faciliter la mise en oeuvre du projet;
  • la possibilité pour le Canada de faire un suivi approprié du matériel fourni au bénéficiaire;
  • un mécanisme qui oblige les États bénéficiaires à rendre compte des résultats atteints;
  • un moyen de contrôler les communications et les annonces liées aux activités de renforcement des capacités;
  • une visibilité accrue du Canada et la reconnaissance par l'État bénéficiaire des projets d'aide au renforcement des capacités de son pays.

Bien que ces PE nécessitent un apport important de main-d'oeuvre, l'élaboration récente d'un modèle normalisé et les éclaircissements apportés quant au but et à la portée de ces documents par la Direction générale des affaires juridiques ont permis de réduire la quantité de travail liée à la mise en oeuvre de ces ententes. Les défis qui restent à relever à cet égard sont l'adaptation de chaque PE à l'État bénéficiaire concerné et l'intensité de certaines négociations.

Comme les PE ne peuvent être conclus en même temps avec tous les États bénéficiaires, la priorité est donnée aux projets qui impliquent une quantité importante de matériel, répondent à un besoin urgent, ou lorsqu'une visite de haut niveau est prévue dans un État bénéficiaire.

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9.0 Conclusions de l'évaluation

La présente évaluation a permis d'examiner le travail du Programme d'aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité, ainsi que les structures et les processus qu'il a mis en place depuis son établissement en septembre 2009. Dans l'ensemble, la pertinence du Programme demeure, et selon les premières indications, des résultats sont atteints et continueront d'être atteints à long terme. Moyennant certains rajustements mineurs, l'on s'attend à ce que le PARCLC se révèle un outil de grande valeur dans l'avenir pour le Ministère, surtout si les Amériques demeurent une région prioritaire pour le gouvernement du Canada.

Conclusion 1 :
Le PARCLC répond à un besoin important dans les Amériques et joue un rôle unique pour le respect des engagements du Canada dans les Amériques.

La criminalité dans les Amériques demeure une grave menace pour la sécurité des citoyens dans la région et de partout dans le monde, y compris les Canadiens. De plus, elle fait obstacle à la prospérité économique, empêche le développement des institutions démocratiques et n'encourage pas le respect intégral des droits de la personne et de la primauté du droit.

Bien que les menaces pour la sécurité soient un phénomène multidimensionnel et qu'elles existent dans tous les pays du monde, le PARCLC concentre ses activités là où les menaces sont les plus importantes au moyen d'un examen rigoureux des données probantes. Le risque pour la sécurité directe du Canada et des Canadiens qui voyagent à l'étranger entre aussi en ligne de compte lors de l'établissement des priorités et de la sélection des projets.

Le PARCLC est tout à fait harmonisé aux priorités du Canada dans les Amériques et soutient ses engagements internationaux à l'égard de la lutte contre la criminalité, de la promotion de la démocratie et des droits de la personne. Il offre également un outil qui permet de consolider les relations bilatérales, de favoriser une plus grande stabilité dans la région et de stimuler les échanges commerciaux. De plus, le PARCLC est un programme unique au sein du gouvernement du Canada, car il est le seul programme ayant le mandat et les ressources nécessaires pour exercer des activités de renforcement des capacités de lutte contre la criminalité à l'étranger.

Conclusion 2 :
Dans l'ensemble, le PARCLC est un programme bien géré qui est en voie d'atteindre les résultats escomptés.

Le PARCLC affiche d'excellents progrès vers l'atteinte de résultats à court terme, et il a mis en place de solides processus de gestion et des pratiques exemplaires à l'appui de la réalisation d'objectifs à plus long terme.

L'attention portée à la mise en oeuvre de projets comportant un volet formation et un volet fourniture de matériel, l'accent mis sur la sélection des priorités et des projets en se fondant sur des données probantes ainsi que l'établissement d'un ensemble bien défini de critères sont des éléments essentiels au fonctionnement permanent du Programme. De plus, l'importance accordée à la mise en oeuvre de projets de portée régionale qui s'inscrivent dans le prolongement d'initiatives précédentes menées par le Canada et d'autres donateurs contribuera à la durabilité des résultats et à l'atteinte des objectifs à long terme du Programme, soit l'aide au renforcement des capacités et l'amélioration de la situation en matière de sécurité dans les Amériques.

Le resserrement des liens avec les partenaires du gouvernement du Canada et les partenaires externes en vue d'accroître la collaboration et la complémentarité et d'éviter les chevauchements a aussi entraîné une plus grande efficacité des activités du Programme.

Le PARCLC a également contribué à accroître la visibilité du Canada dans la région et devrait, grâce à la collaboration et à la participation constantes des missions et des directions générales géographiques, continuer de faire valoir l'expertise et le leadership du Canada en matière de lutte contre la criminalité.

Conclusion 3 :
Une attention accrue portée à la mesure du rendement et à la gestion de l'information permettrait au Programme de mieux suivre et rendre compte des résultats atteints et de planifier de façon plus stratégique à long terme.

Le PARCLC a établi des mécanismes visant à inciter les organisations de mise en oeuvre à faire état des résultats atteints, mais l'utilisation que celles-ci font de l'information sur le rendement demeure variable et l'accent est mis sur les extrants plutôt que sur les résultats. Par conséquent, le Programme éprouve des difficultés à analyser et à démontrer la pleine mesure des résultats qu'il atteint.

Si le PARCLC sensibilise davantage les organisations de mise en oeuvre et veille à obtenir de celles-ci des données significatives sur leur rendement, notamment en ce qui a trait au suivi des extrants et des résultats et à l'utilisation d'indicateurs appropriés, il pourrait mieux orienter la gestion des projets et cerner les leçons apprises et les pratiques exemplaires qui contribueront à accroître l'efficacité des programmes de lutte contre la criminalité.

Le Programme éprouve également de la difficulté à faire état des résultats de manière efficace en l'absence d'un mécanisme exhaustif de suivi et d'analyse des données sur le rendement, tel qu'une base de données. Un suivi du rendement plus uniforme à l'échelle du Programme ainsi qu'un système de gestion de l'information plus cohérent et mieux intégré pourraient aider le Programme à rendre compte de ses réussites avec plus d'exactitude, à utiliser l'information sur le rendement dans ses processus décisionnels, à cerner les leçons apprises et les pratiques exemplaires, et à planifier les programmes de façon plus stratégique à long terme.

Conclusion 4 :
Les demandes de financement en vertu du PARCLC présentées par les autres ministères ont augmenté depuis l'établissement du Programme en 2009.

Les fonds actuellement affectés aux projets mis en oeuvre par les autres ministères sont moindres que les demandes de financement qu'ils présentent dans le cadre du PARCLC. Les fonds alloués au titre du crédit 1 - programmation (budget d'exploitation) ne peuvent faire l'objet de modification pour l'instant puisque des changements nécessiteraient l'approbation du Conseil du Trésor, mais les partenaires des autres ministères ont signalé que les montants actuellement alloués les empêchent de participer pleinement au Programme.

Les faits démontrent que même si le financement de projets du PARCLC mis en oeuvre au moyen de mécanismes d'exécution multilatéraux a permis d'atteindre les objectifs, ces projets ne donnent pas au Canada la même visibilité que les projets gérés au moyen de mécanismes bilatéraux, par exemple, par les autres ministères, la Corporation commerciale canadienne ou d'autres ONG canadiennes. Un plus grand nombre de projets exécutés par l'entremise d'autres ministères ferait aussi ressortir les compétences et l'expertise que peut offrir le gouvernement du Canada aux États bénéficiaires et permettrait aux autres ministères une planification plus stratégique de leurs projets.

Par ailleurs, malgré les avantages que comporterait pour le Canada un ajout de fonds pour les projets des autres ministères, la décision de réaffecter des fonds en ce sens doit être soigneusement examinée par le Programme, compte tenu surtout du fait que les taux de remise de fonds des autres ministères en fin d'exercice sont généralement plus élevés que ceux des autres partenaires d'exécution. Bien que ce taux de remise des autres ministères tend maintenant à diminuer - ce qui témoigne d'une meilleure gestion des projets - l'affectation de fonds supplémentaires aux autres ministères devrait tenir compte non seulement de la demande accrue de financement de projets, mais aussi de la capacité des autres ministères d'exécuter ces programmes de manière efficace comparativement à d'autres organismes d'exécution.

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10.0 Recommandations

Recommandation 1 :
Que le PARCLC continue de mettre en oeuvre et de peaufiner les pratiques et les processus de gestion établis pendant la transition de la direction du Programme.

Depuis son établissement en 2009, le PARCLC a conçu et mis en oeuvre bon nombre de processus et de pratiques de gestion rigoureux afin de favoriser l'atteinte d'objectifs à long terme de manière efficace et efficiente. Ces pratiques comprennent, sans s'y limiter, les mesures suivantes :

  • Intégrer l'examen des priorités aux pratiques annuelles de gestion du PARCLC et faire du processus d'établissement des priorités un exercice multidimensionnel, en mettant l'accent sur les besoins des États bénéficiaires, la gravité et la croissance des problèmes de sécurité, et sur la valeur ajoutée possible que les programmes de sécurité peuvent représenter pour le Canada.
  • Accroître l'efficacité du processus de sélection des projets en examinant les rôles et les responsabilités du Secrétariat du PARCLC.
  • Intégrer des experts à la structure de gouvernance du Programme.
  • Remplacer le financement annuel par du financement pluriannuel de projets et d'initiatives afin d'en accroître l'impact et l'efficacité.
  • Conclure des protocoles d'entente avec les États bénéficiaires afin de souligner la contribution du Canada grâce au PARCLC, et de définir clairement les rôles et les responsabilités du Canada et de l'État bénéficiaire concerné.

Même si ces pratiques de gestion ont été bien accueillies par le personnel du PARCLC et la haute direction du MAÉCI, elles doivent être appliquées systématiquement et, au besoin, peaufinées par les gestionnaires et le personnel futurs du Programme, en particulier durant les périodes de transition et lors de changements dans la direction du Programme.

Recommandation 2 :
Que le PARCLC établisse des procédures normalisées de fonctionnement avec les autres programmes de sécurité du Ministère afin de favoriser la coordination et la complémentarité et d'éviter les chevauchements.

Le Secrétariat du PARCLC collabore étroitement avec les secteurs géographiques et les missions dans les Amériques. Il partage aussi une même structure de gouvernance avec le PARCA. Le Programme n'a cependant pas mis en place des pratiques normalisées de consultation et d'échange d'information et de pratiques exemplaires avec les autres programmes ministériels sur la sécurité, tels que le GTSR et le PPM. Une collaboration accrue pourrait contribuer à la cohérence, à l'efficacité et à l'efficience de la planification et de la mise en oeuvre de projets et d'initiatives liés à la sécurité, en particulier dans le contexte où les autres programmes ministériels liés à la sécurité cherchent à mettre en oeuvre des projets dans les Amériques.

Afin de faciliter un meilleur échange d'information, l'établissement de priorités et la coordination des programmes avec les autres programmes du MAÉCI sur la sécurité, en particulier à l'échelle nationale et régionale, le PARCLC devrait établir des pratiques plus uniformes.

Recommandation 3 :
Que le programme, au fur et à mesure de son évolution, se concentre sur l'amélioration de la mesure du rendement et la gestion de l'information.

Il y a plusieurs moyens par lesquels le PARCLC pourrait améliorer sa mesure du rendement, notamment :

  • Continuer à travailler à l'élaboration d'un système plus détaillé de gestion de l'information.
  • Intégrer une analyse des résultats et des leçons apprises à l'échelle du Programme, dans le cadre du processus régulier de production de rapports.
  • Modifier ses modèles de gestion fondée sur les résultats et de production de rapports pour y inclure des conseils et des directives plus détaillées concernant le type d'information sur le rendement qu'il veut recueillir des organisations de mise en oeuvre.
  • Concevoir un guide à l'intention des candidats et y exposer en détail les attentes du Programme en ce qui concerne la qualité de l'information sur le rendement ainsi que les attentes en matière de rapports sur le rendement, et utiliser l'information reçue sur le rendement dans la gestion des projets.
  • Demander aux organisations de mise en oeuvre des précisions supplémentaires sur le rendement des projets individuels lorsque la qualité de l'information sur le rendement est insuffisante dans les rapports et inciter les bénéficiaires à se concentrer sur le suivi des résultats.

Recommandation 4 :
Que le PARCLC, si l'occasion se présente, examine l'affectation des fonds entre le crédit 1 - programmation (dépenses de fonctionnement) et le crédit 10 (subventions et contributions). Les fonds devraient être alloués en fonction de la demande accrue pour le Programme et de la capacité d'exécution efficiente et efficace des autres ministères.

Les projets mis en oeuvre par les organismes multilatéraux n'offrent pas le même niveau de visibilité pour le Canada que les projets bilatéraux mis en oeuvre par les autres ministères. De plus, les projets exécutés par les autres ministères font ressortir les compétences et l'expertise au sein du gouvernement du Canada et favorisent l'établissement d'autres partenariats et projets de collaboration bilatéraux. Un financement accru des autres ministères au moyen du crédit 1 favoriserait une participation plus active des autres ministères et permettrait la mise en oeuvre d'initiatives bilatérales à long terme qui optimiseraient les effets bénéfiques possibles pour le pays bénéficiaire concerné.

Si la possibilité d'accroître et de réaffecter les fonds pour le Programme se concrétise, le PARCLC devrait hausser le montant des fonds disponibles pour les autres ministères en tenant compte à la fois de leur capacité de mise en oeuvre et de leur demande de fonds dans le cadre du PARCLC. Le besoin de réaffectation pourrait être évalué au moyen d'un suivi régulier des tendances en matière de décaissements et de consultations avec les intervenants des autres ministères.

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11.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation 1

Que le PARCLC continue de mettre en oeuvre et de peaufiner les pratiques et les processus de gestion établis pendant la transition de la direction du programme.

Constatations connexes :

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Le PARCLC continuera de mettre en oeuvre et de simplifier les processus de gestion établis. Le PARCLC reconnaît qu'il est nécessaire de maintenir un processus dynamique et adapté aux besoins afin que le Programme continue sur la voie du succès.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
En cours

Recommandation 2

Que le PARCLC établisse des procédures normalisées de fonctionnement avec les autres programmes de sécurité du Ministère afin de favoriser la coordination et la complémentarité et d'éviter les chevauchements.

Constatations connexes :

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Le PARCLC poursuivra sa collaboration systématique avec les autres programmes de sécurité du Ministère. Cette collaboration pourrait inclure, par exemple, des rencontres régulières des équipes de gestion des programmes apparentés (p. ex., le PPM et le FPSM), des consultations mutuelles sur les EFVP et des missions conjointes d'évaluation des besoins lorsque c'est possible.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
En cours

Recommandation 3

Que le programme, au fur et à mesure de son évolution, se concentre sur l'amélioration de la mesure du rendement et la gestion de l'information.

Il y a plusieurs moyens par lesquels le PARCLC pourrait améliorer sa mesure du rendement, notamment :

  • Continuer à travailler à l'élaboration d'un système plus détaillé de gestion de l'information.
  • Intégrer une analyse des résultats et des leçons apprises à l'échelle du Programme, dans le cadre du processus régulier de production de rapports.
  • Modifier ses modèles de gestion fondée sur les résultats et de production de rapports pour y inclure des conseils et des directives plus détaillés concernant le type d'information sur le rendement qu'il veut recueillir des organisations de mise en oeuvre.
  • Concevoir un guide du bénéficiaire à l'intention des partenaires de mise en oeuvre et y exposer en détail les attentes du Programme en ce qui concerne la qualité de l'information sur le rendement ainsi que les attentes en matière de rapports sur le rendement, et utiliser l'information reçue sur le rendement dans la gestion des projets.
  • Demander aux organisations de mise en oeuvre des précisions supplémentaires sur le rendement des projets individuels lorsque la qualité de l'information sur le rendement est insuffisante dans les rapports et inciter les bénéficiaires à se concentrer sur le suivi des résultats.

Constatations connexes : 11, 13

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. L'absence de certains outils essentiels, tels qu'un système exhaustif de gestion de l'information ou une base de données de programmes constitue une lacune importante sur le plan de la gestion, non seulement pour le PARCLC mais pour tous les programmes du MAÉCI; d'ailleurs cette lacune a été notée dans la version préliminaire du rapport de Vérification de la gestion des programmes de paiements de transfert. IGC, en collaboration avec IGA et IRD, s'est activement employée à créer une solution « à court terme » de base de données permettant aux programmes d'aide au renforcement des capacités et au Programme de partenariat mondial d'adapter la base de données des projets du GTSR à leurs besoins respectifs. La recherche d'une solution plus durable, à moyen terme, qui fournirait un ensemble plus complet de solutions de gestion de l'information - y compris la saisie d'indicateurs de mesure de rendement à l'échelle du programme - n'est pas du seul ressort de IGC et dépend des priorités générales de GI du MAÉCI et de Service Canada (p. ex., l'initiative MapAmericas demandée par la ministre d'État aux Affaires étrangères (Amériques et Affaires consulaires) qui vise à saisir les mêmes renseignements, mais qui ne s'applique qu'aux Amériques).

Centre de responsabilité :
IGC, MAECI, Direction de la gestion de l'information et Service Canada

Calendrier :
Solution de base de données à court terme fonctionnelle au début de l'exercice 2013-2014.
Solution à moyen terme en permanence, et au-delà du contrôle de IGC

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Le processus d'examen annuel des priorités comprend une analyse de base des résultats obtenus et des leçons apprises. Ce volet pourrait être élargi pour inclure une analyse plus approfondie, dans les limites qu'impose le manque d'outils de gestion de l'information pour la cueillette d'information sur la gestion du rendement. Ce volet pourrait aussi, selon le cas, être inclus dans d'autres formes de rapports produits régulièrement.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
Tous les ans

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. IGC a récemment modifié ses modèles de gestion fondée sur les résultats et de production de rapports de façon que le PARCLC reçoive régulièrement des rapports sur le rendement et les résultats des projets. Des conseils et des directives simplifiés et plus clairs (p. ex., une liste de vérification) seraient un ajout utile.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
Modèles mis à jour d'ici la fin de l'exercice 2012-2013.

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Tout comme dans le cas de la sous-recommandation précédente, l'élaboration d'un guide du bénéficiaire à l'intention des partenaires de mise en oeuvre serait un ajout utile.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
Création d'une liste de vérification d'ici la fin de l'exercice 2012-2013

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Le PARCLC continuera de passer soigneusement en revue l'information reçue dans les rapports, et incitera régulièrement les bénéficiaires à se concentrer sur le suivi des résultats.

Centre de responsabilité :
IGC

Calendrier :
En cours

Recommandation 4

Que le PARCLC, si l'occasion se présente, examine l'affectation des fonds entre le crédit 1 programmation (dépenses de fonctionnement) et le crédit 10 (subventions et contributions). Les fonds devraient être alloués en fonction de la demande accrue pour le Programme et de la capacité d'exécution efficiente et efficace des autres ministères.

Constatations connexes : 8

Réponse de la direction et plan d'action :
Accepté. Si l'occasion se présente, le PARCLC examinera l'affectation des fonds afin de s'assurer d'une exécution efficiente et efficace adaptée aux situations nouvelles. Toute décision d'accroître l'affectation de fonds en vertu du crédit 1 - programmation, afin de permettre une participation accrue des autres ministères au Programme, devra tenir compte 1) des défis en matière de gestion de projets auxquels font face certains autres ministères, y compris les réductions de personnel; 2) de la possibilité de remises de fonds inattendues au Programme, et du risque de péremption des crédits qui y est lié; 3) de la mise en oeuvre uniforme de protocoles d'entente entre les autres ministères et le MAÉCI.

Centre de responsabilité :
IGC, en consultation avec SWP

Calendrier :
Lorsqu'une hausse des niveaux de référence est demandée.

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Notes de bas

1. ONUDC, "Global Study on Homicide," 2011

2. Central America Regional Security Initiative (Initiative de sécurité régionale en Amérique centrale) : Background and Policy Issues for Congress

3. William C. Prillaman, "Crime Democracy and Development in Latin America", 2003

4. "Rapport sur la situation des drogues illicites au Canada - 2009," http://www.rcmp-grc.gc.ca/drugs-drogues/2009/p5-fra.htm

5. Le personnel consulaire à la mission de Mexico a déclaré que des touristes canadiens ont été victimes de 165 voies de fait et de 21 meurtres selon l'information portée à leur attention depuis 2007. Le personnel consulaire en Jamaïque a déclaré que 50 cas de vol, neuf voies de fait et un meurtre ont été portés à son attention depuis 2009.

6. MAÉCI, Conseils aux voyageurs et Avertissements, http://www.voyage.gc.ca/countries_pays/menu-fra.asp\

7. "Crime, Violence, and Development: Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean," Un rapport conjoint de l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime et de la Région de l'Amérique latine et des Caraïbes de la Banque mondiale, 2007.

8. Discours du ministre de la Justice et procureur général du Canada, Vic Toews, c.r. London Rotary Club, juillet 2006

9. http://www.international.gc.ca/americas-ameriques/engagement.aspx?view=d

10. MAÉCI, "Rapport sur les plans et les priorités," 2011-2012

11. Nos priorités, Priorités pour 2012-2013, http://www.international.gc.ca/about-a_propos/priorities-priorites.aspx?lang=fra&view=d

12. Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, 1985

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Date de modification :
2013-07-02