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Évaluation de l'arrangement sur la police canadienne et du programme d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix

(Mars 2012)

(Format PDF 1,34 Mo) *

Table des matières

Sigles et acronymes

$ CAN
Dollar canadien

AAP
Architecture des activités de programme

AC
Administration centrale

ACDI
Agence canadienne de développement international

AIPRP
Accès à l'information et protection des renseignements personnels

AMF
Autres ministères fédéraux

ANA
Armée nationale afghane

APC
Arrangement sur la police canadienne

ASFC
Agence des services frontaliers du Canada

BCP
Bureau du Conseil privé

CCE
Comité consultatif de l'évaluation

CDE
Comité directeur de l'évaluation

CEE
Chef d'équipe de l'évaluation

CIIG
Commission internationale contre l'impunité au Guatemala

COPPS
Bureau de coordination de l'appui de la police palestinienne (UE)

CSI
Cadre stratégique international

CSTC-A
Commandement de la transition conjointe de la sécurité en Afghanistan

CT
Conseil du Trésor du Canada

DCAF
Centre de Genève pour le contrôle démocratique des forces armées

DGPSR
Direction générale des politiques stratégiques et du rendement

DOMP
Département des opérations pour le maintien de la paix (Organisation des Nations Unies)

DSME
Directive sur le service militaire à l'étranger

E.-U.
États-Unis

EAI
Enveloppe de l'aide internationale

ERPK
Équipe de reconstruction provinciale de Kandahar

ETP
Équivalent temps plein

EUPOL
Mission de police de l'Union européenne

F et E
Fonctionnement et entretien

FNUC
Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre

FPSM
Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

GC
Gouvernement du Canada

GGAR
Groupe de gestion axée sur les résultats

GRC
Gendarmerie royale du Canada

GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction

IIIC
Commission d'enquête internationale indépendante

IRC
Direction du déploiement et de la coordination (MAECI/GTSR)

IRP
Direction des opérations de paix et de la politique sur les États fragiles (MAECI/GTSR)

MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international

MANUA
Mission d'aide des Nations Unies en Afghanistan

MDN
Ministère de la Défense nationale

MINUAD
Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour

MINUK
Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo

MINUL
Mission des Nations Unies au Libéria

MINURSO
Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental

MINUS
Mission des Nations Unies au Soudan

MINUSTAH
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti

MINUT
Mission intégrée des Nations Unies au Timor-Leste

MONUSCO
Mission de l'Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo

OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques

ONU
Organisation des Nations Unies

ONUCI
Opération des Nations Unies en Côte d'Ivoire

OTAN
Organisation du traité de l'Atlantique Nord

PDIP
Personne déplacée à l'intérieur de son propre pays

PE
Protocole d'entente

PIP
Opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix

PNA
Police nationale afghane

PNH
Police nationale haïtienne

PNF
Procédures normalisées de fonctionnement

PNUD
Programme des Nations Unies pour le développement

PRMNY
Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies

R.-U.
Royaume-Uni

RDC
République démocratique du Congo

RH
Ressources humaines

RMR
Rapport ministériel sur le rendement

RPP
Rapports sur les plans et les priorités

RSS
Réforme du système de sécurité

S/RES
Résolution du Conseil de sécurité

SCC
Service correctionnel Canada

SDMPI
Sous-direction des missions de paix internationales

SGR
Services de gestion des ressources

SMA
Sous-ministre adjoint

SPC
Sécurité publique Canada

SPSS
Services de police du Soudan du Sud

SPVM
Service de police de la ville de Montréal

UA
Union africaine

UE
Union européenne

UNPOL
Police des Nations Unies

UPC
Unité de police constituée

ZIE
Direction de l'évaluation (MAECI)

Remerciements

Les membres du Comité directeur de l'évaluation (CDE), composé de représentants des directions de l'évaluation du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), de Sécurité publique Canada (SPC), de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), tiennent à remercier les membres du Groupe de gestion axé sur les résultats, en particulier M. Werner Meier, Mme Madeleine Guay, et M. Serge Fyfe, pour leur contribution au présent rapport d'évaluation. Le CDE remercie également les nombreux représentants des ministères et organismes fédéraux susmentionnés ainsi que ceux des services de police provinciaux et municipaux partenaires, plus particulièrement la Sûreté du Québec, le Service de police de la ville de Montréal, le Service de police de la ville de Toronto et le Service de police régional de Durham, ainsi que les représentants du Département des opérations pour le maintien de la paix des Nations Unies (DOMP), qui ont donné temps et énergie afin de contribuer à cette évaluation. Enfin, le CDE tient à remercier les membres du Comité consultatif de l'évaluation (CCE) pour leur soutien et leurs conseils relativement à l'approche, aux constatations et aux recommandations de la présente évaluation.

Sommaire

L'Arrangement sur la police canadienne (APC) est le fruit de la coopération entre le MAECI, l'ACDI et le ministère de la Sécurité publique (SPC), dont les ministres respectifs ont signé un protocole d'entente qui est entré en vigueur le 1er avril 2006 et qui s'est terminé le 31 mars 2011. Il constitue le cadre de gestion qui régit le programme d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix (PIP) établi par la GRC. Il précise les rapports de gestion et de responsabilité entre les « parties », c'est-à-dire le MAECI, l'ACDI, SPC et la GRC, ainsi que les modalités liées aux politiques, aux procédures, à la reddition de comptes et aux finances qui concernent le déploiement de policiers canadiens. Puisqu'il fallait renouveler les pouvoirs relatifs aux PIP avant la fin de l'exercice 2010-2011, les parties à l'APC ont commandé une évaluation interministérielle des PIP liées à l'APC, conformément au paragraphe 3 (Durée) du protocole d'entente de l'Arrangement sur la police canadienne.

La présente évaluation a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor (CT), qui exige que les ministères et les organismes responsables établissent des rapports sur la pertinence et le rendement des dépenses de programmes directes. Les conclusions de ces rapports servent de base pour l'établissement des futures PIP réalisées dans le cadre de l'APC. L'évaluation a été effectuée par le Groupe de gestion axée sur les résultats, à la demande des quatre parties à l'APC, à savoir le MAECI, la SPC, l'ACDI et la GRC, et sous la surveillance de ces derniers.

L'évaluation a été faite entre novembre 2010 et août 2011. On a combiné diverses méthodes pour recueillir des données qualitatives et quantitatives. Plus de 500 documents ont été analysés et 65 interlocuteurs clés venant des parties à l'APC et des services de police partenaires ont été interviewés. L'évaluation a aussi comporté une analyse comptable des coûts fondée sur les données financières fournies par la GRC.

L'évaluation a été caractérisée par deux contraintes importantes. Tout d'abord, l'accès aux ressources humaines et aux documents financiers de la GRC, qui était nécessaire pour mener une analyse comptable des coûts de manière indépendante, s'est révélé difficile pour des raisons de sécurité. Par conséquent, les constatations de l'analyse sont le fruit d'un effort réalisé en collaboration avec la Police fédérale et les Services consultatifs financiers de la GRC. Deuxièmement, aucun théâtre d'opérations policières n'a été visité, ce qui était pourtant un point important du cadre de référence qui prévoyait que l'on évalue l'obtention des résultats escomptés.

Principales constatations

L'APC lié aux opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix a permis de maintenir la tradition du Canada en matière de maintien de la paix à l'échelle internationale, pour laquelle il est reconnu, car il a comblé un vide institutionnel et financier qui avait auparavant limité les déploiements de policiers canadiens dans le cadre des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix, qui sont toujours plus nombreuses. L'approbation ministérielle des déploiements a été conforme aux intérêts relatifs à la politique étrangère canadienne, et elle a été constamment évaluée par rapport à une vaste gamme d'autres facteurs. Le rôle des policiers dans les opérations internationales de paix et de maintien de la paix est en constante évolution. On s'attend à ce que la demande de policiers canadiens augmente de façon importante, puisque davantage de missions des Nations Unies sont axées sur le renforcement des capacités et la réforme des systèmes de sécurité, deux domaines dans lesquels les capacités de formation et le savoir-faire des policiers canadiens peuvent être optimisés. Répondre à ce besoin en constante évolution sera ardu, compte tenu des niveaux de financement actuels.

Le maintien de la paix à l'échelle internationale est une priorité de la politique étrangère du gouvernement du Canada depuis de nombreuses décennies. La nature de l'engagement international du Canada a évolué puisque le rôle des spécialistes civils est devenu de plus en plus important dans le cadre du soutien accordé aux États fragiles et touchés par des conflits alors que ces derniers doivent faire face à de nombreux défis. À cet égard, les objectifs des PIP liées à l'Arrangement sur la police canadienne sont conformes aux engagements internationaux du gouvernement du Canada d'accroître la capacité mondiale à déployer des spécialistes civils dans le cadre des opérations de police internationales de maintien de la paix, tandis que les résultats escomptés des PIP sont alignés sur les priorités, les résultats stratégiques et les résultats escomptés des parties. L'évaluation a permis de noter que l'ACDI est la seule exception, puisqu'elle n'est plus la chef de file en soi des programmes de paix et de sécurité, même si la programmation dans les États fragiles et touchés par des conflits continue d'être l'une de ses priorités. Ainsi, cette dernière a toujours de l'intérêt pour l'APC, puisqu'elle reconnaît que les opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix contribuent de manière importante à créer l'environnement sécuritaire nécessaire pour réaliser ses mandats d'aide humanitaire internationale et de développement international.

L'APC s'est révélé conforme aux rôles et aux responsabilités des parties, même si de nouveaux centres de compétence ont émergé au sein de certains ministères, ce qui a amené des transferts de rôles et de responsabilités entre des ministères, c'est-à-dire entre l'ACDI et le MAECI, pour ce qui est des politiques et des programmes de paix et de sécurité. Les responsabilités de l'ACDI en matière de gouvernance de l'APC, en particulier l'approbation par le ministre des déploiements proposés, ne sont plus conformes à son mandat et à ses priorités, puisque la responsabilité à l'égard des programmes liés aux opérations de police internationales de paix et de maintien de la paix incombe au MAECI et à SPC. Puisque l'ACDI est une partie intéressée qui comprend bien la façon dont les opérations policières de paix peuvent être favorables aux activités de développement, et que le Canada souhaite agir de manière concertée, il serait préférable qu'elle participe à titre d'observatrice. De plus, la répartition 60/40 de la contribution de la GRC et de celle des services de police partenaires dans le cadre des PIP s'est révélée trop optimiste, ce qui a amené une dépendance beaucoup plus grande à l'égard de ces derniers afin de respecter les engagements. Cette réalité n'est pas tout à fait conforme à l'APC.

L'APC lié aux opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix est un instrument valable de la politique étrangère qui a permis d'améliorer la réputation du Canada dans le cadre de ces opérations, grâce au savoir-faire et au professionnalisme des policiers participants. Les résultats de développement ont été plus importants en Haïti et en Afghanistan, où ils ont été obtenus parallèlement aux efforts réalisés par d'autres spécialistes civils dans le cadre d'investissements complémentaires liés à la réforme des systèmes de sécurité. Bien que la gouvernance de l'APC ait contribué au succès opérationnel de ce dernier, on a constaté un manque d'orientation et de planification stratégiques. Les incapacités à atteindre les niveaux de déploiement lors des premières années peuvent être attribuées à la conception et aux hypothèses initiales, qui n'ont pas tenu compte des éléments suivants : 1) les défis liés à la création d'une infrastructure institutionnelle plus robuste au sein de la GRC; 2) la composition de la collectivité policière canadienne, à laquelle l'APC dépend maintenant.

L'APC lié aux opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix a bénéficié de suffisamment de ressources pour remplir son mandat au cours de l'échéancier actuel. Toutefois, des coûts de déploiement et des coûts généraux plus élevés nécessiteront une révision des hypothèses sous-jacentes et des calculs des coûts unitaires dans l'avenir. Bien que les structures et les processus de gouvernance aient contribué à l'efficacité opérationnelle, ils n'ont pas permis d'exercer une surveillance financière suffisante pour assurer l'utilisation la plus économique possible des fonds des services votés affectés à la GRC. Le fait que les coûts initiaux non récurrents et les frais généraux soient élevés tient à ce que les Finances et la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) n'ont pas assuré l'intégration de la gestion financière et des rapports connexes. L'absence de rapports financiers généraux complets et transparents a fait en sorte de réduire l'efficience. Néanmoins, l'APC a réalisé 70 % de son objectif de déploiement avec 79 % du budget attribué. La plus grande part de cette réussite est due au travail assidu et au dévouement du personnel de la SDMPI, ainsi qu'à la collaboration volontaire de plusieurs services de police partenaires qui, en dépit de leur faible influence sur la mise en oeuvre des processus de prise de décisions, sont devenus des intervenants importants.

Recommandations

Recommandation no 1 :
structures et processus de gouvernance

Que les structures et les processus de gouvernance soient modifiés pour assurer une meilleure intégration des opérations policières dans les efforts de réforme du système de sécurité canadien, renforcer l'orientation stratégique et la surveillance financière et du rendement, de même que veiller à une plus grande inclusion des principaux intervenants.

Recommandation no 2 :
lignes directrices pour évaluer les demandes

Que les lignes directrices sur l'évaluation des demandes concernant la participation de policiers canadiens aux opérations de soutien à la paix soient systématiquement revues et rationalisées.

Recommandation no 3 :
procédures normalisées de fonctionnement

Que les procédures normalisées de fonctionnement soient adoptées par les principaux intervenants et que le Groupe de travail sur l'APC et la GRC les emploient dans la gestion des opérations quotidiennes.

Recommandation no 4 :
rôle des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies

Que l'on ait davantage recours aux voies diplomatiques pour faire connaître l'intérêt du gouvernement du Canada à mieux définir les rôles et les responsabilités des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies afin d'optimiser l'efficacité des ressources policières canadiennes de grande qualité qui sont mises à leur disposition.

Recommandation no 5 :
promotion du maintien de la paix internationale

Qu'une meilleure promotion des opérations de police internationales de paix soit réalisée pour obtenir l'appui des gouvernements provinciaux et maintenir le nombre de partenaires des services de police participants; une stratégie de communication serait d'abord nécessaire pour lancer une telle initiative.

Recommandation no 6 :
contrôleur financier et modèle de prévision des coûts de PIP

Qu'en vue de mettre l'APC à jour, on s'attache à préciser les rôles et les responsabilités par rapport à la fonction de contrôleur financier et de reddition de comptes et que les principales hypothèses orientant le modèle de prévision des coûts de PIP soient revues pour que ce modèle soit aligné sur des coûts actuels approximatifs.

1.0 Introduction

L'Arrangement sur la police canadienne (APC) est le fruit de la collaboration entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada (MAECI), l'Agence canadienne de développement international (ACDI) et le ministère de la Sécurité publique du Canada (SPC),(1) dont les ministres respectifs ont signé un protocole d'entente (PE) qui est entré en vigueur le 1er avril 2006 et qui s'est terminé le 31 mars 2011. Le PE de l'APC établit les principes et le financement sur lesquels la Gendarmerie royale du Canada (GRC), un organisme du portefeuille de SCP, se fonde pour fournir des policiers canadiens spécialisés dans le cadre de la contribution du gouvernement du Canada aux opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix.

Le financement stable obtenu à la suite de l'approbation du programme d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix (PIP) a permis à la GRC d'établir ce programme afin de gérer tous les déploiements de policiers canadiens dans des missions policières internationales de maintien de la paix, dans des tribunaux pénaux internationaux dans des commissions et dans des enquêtes internationales. L'APC constitue le cadre de gestion du programme de PIP. Ainsi, il précise les rapports de gestion et de responsabilités entre les « parties », c'est-à-dire le MAECI, l'ACDI, la SPC et la GRC, de même que les modalités de politiques, de procédure et de financement en ce qui concerne le déploiement de policiers canadiens.

Avec le renouvellement de l'approbation du programme de PIP, qui doit avoir lieu avant la fin de l'exercice 2010-2011, les participants à l'APC ont commandé une évaluation interministérielle des PIP de l'APC, conformément aux paragraphes du protocole d'entente de l'APC4F.(2) La présente évaluation a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor (CT), qui exige que les ministères et les organismes responsables établissent des rapports sur la pertinence et le rendement des dépenses de programmes directes. Les conclusions de ces rapports servent de base pour l'établissement des futures PIP qui seront réalisées dans le cadre de l'APC. Elle a été effectuée par le Groupe de gestion axée sur les résultats à la demande des quatre parties à l'APC, à savoir le MAECI, la SPC, l'ACDI et la GRC, et sous la surveillance de ces derniers.

1.1 Contexte

Les pays touchés par des conflits et les États fragiles représentent une grande menace pour la sécurité et la prospérité internationales. Le manquement aux règles et l'insécurité à l'échelle internationale ont un impact direct sur la capacité du gouvernement du Canada à assurer la sécurité des Canadiens et à servir les intérêts canadiens, tant au Canada qu'à l'étranger. Afin de contribuer à régler ces problèmes, il est nécessaire de déployer des ressources policières dans d'autres pays afin de participer et de contribuer aux opérations de paix et de maintien de la paix réalisées dans des États fragiles et dans des situations post-conflits, qui consistent en général à renforcer les capacités des forces de l'ordre et à réformer les systèmes de sécurité.

À cette fin, la GRC a renommé la Sous-direction du maintien de la paix et a créé une entité plus robuste, soit la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) en 2006 pour appuyer et exécuter le programme de PIP. Depuis 1989, le Canada a participé et a contribué à plus de 50 missions internationales de paix et de maintien de la paix (celles des Nations Unies, de l'Union européenne, les missions bilatérales et d'autres qui ont été menées par des partenaires internationaux) dans autant de pays. Il a déployé plus de 2 800 policiers, qui ont été chargés de promouvoir la primauté du droit, d'offrir des formations et des conseils aux services de police locaux, de veiller au respect des normes en matière de droits de la personne et de contribuer à accroître l'efficacité des institutions publiques, telles que les systèmes d'application de la loi et les systèmes judiciaires.

1.2 Objectifs du programme

L'APC a pour but d'appuyer les engagements du gouvernement du Canada, qui consistent à contribuer à l'édification d'un monde plus sécuritaire par l'entremise de la participation de Canadiens à des opérations internationales de paix et de maintien de la paix, qui sont critiques pour réformer à long terme les systèmes de sécurité et réaliser des interventions en vue de prévenir les conflits. Les objectifs de l'APC sont les suivants :

  1. Renforcer la capacité du gouvernement du Canada à planifier et à mettre en oeuvre des interventions rapides et coordonnées à l'échelle du gouvernement en réponse aux crises internationales afin de soutenir ses priorités en matière de politique étrangère.
  2. Améliorer la capacité internationale à promouvoir de façon durable la primauté du droit au moyen du rétablissement d'institutions publiques efficaces, telles que les systèmes d'application de la loi et les systèmes judiciaires.
  3. Fournir de l'expertise, de la formation et des conseils aux services policiers dans les États qui ont besoin d'aide, y compris ceux qui ont récemment été touchés par des conflits ou qui en ont été menacés, afin que les forces policières locales puissent remplir leurs responsabilités policières en conformité avec les principes démocratiques et les conventions internationales relatives aux droits de la personne.

1.3 Gouvernance

La mise en oeuvre de l'APC est appuyée par une structure de gouvernance interministérielle composée d'un comité directeur et d'un groupe de travail.

Comité directeur

Le comité directeur de l'APC, présidé par le MAECI, est formé de représentants des parties ayant rang de sous-ministre adjoint, ou de leurs délégués. Il devait se réunir au moins une fois par année, au moment voulu par la présidence. Des cadres supérieurs du ministère de la Défense nationale (MDN), du ministère de la Justice, du Service correctionnel du Canada (SCC), du Bureau du Conseil privé (BCP), du ministère des Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor ont également pu participer à titre d'observateurs. Le rôle du comité directeur, conformément au protocole d'entente, consistait entre autres :

  • à discuter des priorités stratégiques courantes du Canada en matière d'opérations de paix et à les approuver;
  • à examiner le cadre stratégique et les activités découlant de l'APC;
  • à étudier et à approuver, au plus tard le 31 mars de chaque année, le plan annuel produit par le MAECI de concert avec les autres parties, pour l'exercice à venir;
  • à examiner et à approuver, chaque année, le rapport annuel décrit au paragraphe 9.4 du protocole d'entente pour l'exercice précédent;
  • à résoudre les problèmes soulevés par le groupe de travail;
  • à évaluer, de façon continue, les exigences de la GRC à l'égard du programme de PIP, conformément aux priorités de la politique étrangère canadienne;
  • à formuler des recommandations aux ministres respectifs au sujet de la prorogation de l'APC et des modifications de l'APC proposées par le comité consultatif.

Groupe de travail de l'APC

Le groupe de travail de l'APC est présidé par le MAECI et est formé de coordonnateurs provenant du MAECI, de l'ACDI, de SPC et de la GRC. Il devait se réunir mensuellement, ou à la demande de la présidence. Des représentants du MDN, du ministère de la Justice, de Service correctionnel Canada, du BCP et d'autres organismes centraux peuvent être invités à venir partager leur expertise au besoin. Les responsabilités du groupe de travail de l'APC, conformément au protocole d'entente, comprennent entre autres les suivantes :

  • Étudier et hiérarchiser les demandes de participation de policiers canadiens à des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix, à la lumière des priorités établies par le comité directeur.
  • Mener des consultations sur le déploiement d'employés de soutien au programme de l'Administration centrale, sous le régime de la capacité de déploiement rapide de la GRC, afin que ces employés se joignent à des équipes intégrées d'évaluation ou de recherche, là où les priorités de la politique étrangère canadienne ont été déterminées.
  • Accepter et autoriser, conformément aux conditions du FPSM, les coûts marginaux préparatoires aux déploiements, afin de faciliter le déploiement opportun de policiers dans le cadre d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix une fois que les ministres de l'APC auront approuvé un déploiement opérationnel.
  • Déterminer la sélection et le calendrier des nouvelles mesures policières de maintien de la paix à soumettre à l'approbation des ministres respectifs.
  • Soutenir le comité directeur entre autres en lui fournissant renseignements, documentation et conseils stratégiques.
  • Préparer les notes aux ministres, qui comprendront un résumé approuvé rédigé par le MAECI en vue de faire autoriser les déploiements.
  • Veiller à la gestion quotidienne du cadre de l'APC.
  • Consulter les autres intervenants, par exemple, l'Union européenne, les Nations Unies, les pays étrangers et les organisations non gouvernementales qui participent à des opérations policières internationales.
  • Suivre et gérer les activités menées sous le régime de l'APC, y compris les conditions régissant le déploiement international de policiers canadiens, les opérations de maintien de la paix et les résultats des activités courantes.
  • Examiner les rapports d'opérations mensuels fournis par SPC, ainsi que les rapports financiers trimestriels et le rapport financier annuel consolidé fournis par la GRC.
  • Examiner les prévisions financières en matière de coûts marginaux engagés dans les opérations de PIP pour le reste de l'exercice.
  • Rédiger une ébauche de toutes les modifications de l'APC afin de les soumettre à l'examen du comité directeur puis à l'approbation des ministres respectifs.

1.4 Ressources du programme

L'APC de 2006 a permis de mettre à la disposition de la GRC des crédits votés d'une valeur de 36,8 millions de dollars canadiens(3) par année provenant de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI)5F(4) en vue de soutenir la formation et le déploiement de 200 policiers (équivalents temps plein) par année pour des missions policières internationales de maintien de la paix et pour appuyer les employés de la SDMPI de la GRC chargés d'administrer le programme des PIP. De plus, l'EAI a affecté 11,4 millions de dollars canadiens par année à l'APC pour les coûts marginaux propres aux PIP, par l'entremise du FPSM, qui est géré par le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAECI.

Le Tableau 1 présente le sommaire des fonds approuvés par les ministres en fonction du modèle de prévision des coûts des PIP élaboré par la GRC en 2006 et présenté dans le protocole d'entente.

Tableau 1 : Sommaire des coûts en fonction du modèle de prévision des coûts des PIP

 2006-072007-082008-092009-102010-11
 ETPCoûtETPCoûtETPCoûtETPCoûtETPCoût
Service votés :
Déployés15230,248,00020032,808,00020030,600,00020030,600,00020030,600,000
Membres réguliers de l'AC152,745,000173,291,000173,111,000173,111,000173,111,000
Fonctionnaires de l'AC151,635,000171,879,000171,853,000171,853,000171,853,000
Formation internat.5995,0005765,0005765,0005765,0005765,000
Coût total des RH 35,623,000 38,743,000 36,329,000 36,329,000 36,329,000
Déploiement rapide 500,000 500,000 500,000 500,000 500,000
Formation en ligne 100,000 20,000 20,000 20,000 20,000
Coût total de la GRC 36,223,000 39,263,000 36,849,000 36,849,000 36,849,000
Coûts marginaux :
Mission gérée par les NU1023,758,7001344,937,9001344,937,9001344,937,9001344,937,900
Mission non-gérée par les NU504,892,500666,458,100666,458,100666,458,100666,458,100
Coût total des missionst 8,651,200 11,396,000 11,396,000 11,396,000 11,396,000
Coût total des PIP : 44,874,200 50,659,000 48,245,000 48,245,000 48,245,000

L'APC a fait l'objet de plusieurs changements depuis sa création6F(5). Le premier a été effectué pour permettre à la GRC de recruter un plus grand nombre de policiers que prévu dans les services de police partenaires (provinciaux et municipaux) afin d'accroître sa capacité de déploiement. Le deuxième s'est traduit par la modification du nombre de déploiements effectués dans des missions non gérées par les Nations Unies (le ratio initial était de 75 % par rapport à 25 %). À l'origine, on avait envisagé que 34 employés de l'AC pourraient suffire à administrer le programme des PIP. Toutefois, le Groupe de travail de l'APC a, après avoir consulté le CT, permis de porter le nombre d'employés de la SDMPI à l'AC à 54 en utilisant des fonds alloués aux 200 équivalents temps plein devant être déployés. Le rapport annuel des PIP pour l'exercice 2008-2009 mentionne les constatations d'une évaluation exhaustive réalisée par une société d'experts-conseils, et l'analyse de rentabilisation de 2009 relative aux investissements dans les capacités indique que cette « évaluation révèle que 83 postes sont requis pour permettre la gestion efficace du programme [traduction] ».(6)

2.0 Portée et objectifs de l'évaluation

2.1 Portée

L'APC initial a été signé le 5 février 1997 par le ministre des Affaires étrangères, le solliciteur général et le ministre du Développement international.(7) La portée de la présente évaluation se limite à la cinquième itération de l'APC, qui a couvert la période allant du 1er avril 2006 au 31 mars 2011.

2.2 Objectifs

La présente évaluation vise à examiner le caractère pertinent et le rendement des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix réalisées en vertu de l'APC; à examiner les mécanismes de coordination interministériels existants pour faciliter la mise en oeuvre de l'APC; à cerner les leçons à retenir et les éléments éventuels à prendre en considération. Globalement, les objectifs de l'évaluation, tels qu'ils sont énoncés dans le cadre de référence, sont les suivants :

  • Déterminer si le programme des PIP a comblé une lacune institutionnelle et financière et qu'il est toujours nécessaire pour soutenir la capacité du gouvernement du Canada de contribuer aux opérations de paix et de réagir aux crises internationales.
  • Déterminer la mesure dans laquelle le programme des PIP et l'APC sont cohérents à l'égard des priorités et des objectifs du gouvernement du Canada tels qu'ils sont énoncés dans les discours du Trône et les autres rapports au Parlement (p. ex. Rapport sur les plans et les priorités).
  • Déterminer la mesure dans laquelle le programme des PIP et l'APC ont contribué à la réalisation des objectifs déclarés, notamment de promouvoir de façon exhaustive et durable la primauté du droit au moyen du rétablissement de l'efficacité des institutions vouées à la primauté du droit.
  • Déterminer si les systèmes actuels de gouvernance, d'affectation de ressources et de gestion des risques sont optimaux ou s'il existe d'autres moyens plus économiques ou plus efficients d'obtenir les mêmes résultats ou de faire mieux.

Les conclusions et les recommandations de l'évaluation seront prises en compte par les directions du MAECI, de l'ACDI, de la GRC et de SPC lors de la conception et de l'administration futures du mécanisme qui sera considéré comme étant approprié pour appuyer le programme d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix.

3.0 Principales considérations

La présente évaluation a tenu compte de plusieurs nouvelles questions qui ont été soulevées à la suite des consultations préliminaires avec les intervenants.

3.1 Calendrier de l'évaluation et justification

L'APC est arrivé à terme le 31 mars 2011. Au cours de l'évaluation, l'équipe a été informée que les parties avaient décidé de préparer et de soumettre des documents fondamentaux pour renouveler l'APC lié aux PIP avant la fin de la présente évaluation. Un certain nombre de documents pertinents, c'est-à-dire un nouveau protocole d'entente et un nouveau modèle de prévision des coûts pour les PIP, ont été rédigés à l'appui de la présentation. Les documents relatifs à la portée de la politique et à la demande de financement ont été présentés aux fins d'approbation pour les exercices 2011 à 2016, mais ils comprenaient une « condition » concernant le financement devant être accordé après l'exercice 2011-2012, « à savoir qu'une évaluation aura été effectuée, et un plan d'action suffisamment solide en matière de gestion aura été approuvé afin de tenir compte des recommandations de l'évaluation avant la fin du mois de mars 2012 [traduction] ». Ces circonstances ont modifié la justification de l'évaluation. En effet, cette dernière visait d'abord à orienter la décision de renouveler l'APC, mais elle devait maintenant servir à déterminer quelles améliorations pourraient être intégrées au programme dans l'avenir, dans le but d'apporter ces changements avant la fin de mars 2012. Bien que l'évaluation ait tenu compte des documents de relatifs au renouvellement, elle n'a pas été mandatée pour commenter les propositions faites à cet égard.

3.2 Structures de gouvernance et processus

Les rôles et les responsabilités des parties à l'APC ainsi que les structures interministérielles de gouvernance et les processus de prise de décision sont clairement énoncés dans le protocole d'entente. Les discussions préliminaires avec les principaux intervenants ont démontré un intérêt à l'égard de l'évaluation de la mesure dans laquelle les rôles et les responsabilités énoncés dans le protocole d'entente correspondaient aux mandats actuels des ministères et des agences relativement aux PIP, ainsi que la mesure dans laquelle ces rôles et ces responsabilités ont été adéquatement remplis. Un autre point de l'enquête d'évaluation qui a recueilli un appui unanime a été celui portant sur le besoin d'évaluer l'efficacité des structures de gouvernance, c'est-à-dire le Comité directeur et le Groupe de travail de l'APC, relativement à la surveillance des finances et du rendement ainsi qu'à leur valeur ajoutée dans le cadre des décisions stratégiques de développement et de mise en oeuvre des PIP, y compris d'évaluer le processus conjoint de prise de décision.

3.3 Justification du programme des PIP

Les parties à l'APC ont démontré un intérêt pour que l'évaluation examine la justification du programme des PIP, qui s'appuie traditionnellement sur les priorités de la politique étrangère canadienne et qui est liée aux priorités du compte de l'EAI relatif à la paix et à la sécurité afin d'appuyer le rôle traditionnel du Canada à l'échelle internationale en matière de maintien de la paix et ses engagements à l'égard de la sécurité mondiale, en particulier au moyen de sa participation aux missions des Nations Unies. Certaines parties ont indiqué que les intérêts liés à la sécurité nationale devraient être pris en compte dans les critères et les processus de sélection des missions de façon plus explicite. Par conséquent, l'évaluation a examiné les « Lignes directrices sur l'évaluation des demandes… » afin de déterminer la mesure dans laquelle elles étaient alignées sur la justification du programme et représentaient un critère adéquat pour sélectionner ou rejeter les contributions canadiennes.

3.4 Approvisionnement et coûts relatifs aux PIP

Les documents de base de 2006 et le modèle de prévision des coûts des PIP prévoyaient que 60 % des policiers déployés viendraient de la GRC et que 40 % viendraient d'autres services de police partenaires. Au moment de l'évaluation, cette proportion a été renversée; ainsi, la GRC a fourni 30 % des policiers et les autres services de police en ont fourni 70 %. Les parties ont démontré un intérêt pour que l'évaluation permette de déterminer comment on en était arrivé à cette situation, ainsi que les incidences de ce changement sur les coûts des déploiements dans le cadre des PIP.

3.5 Modèle de prévision des coûts pour les PIP

L'APC a indiqué une réduction des années-personnes prévues pour les déploiements en raison de la hausse des coûts directs et indirects tels que l'inflation, les dépenses administratives, les frais de déplacement, les salaires et les avantages sociaux des policiers, les assurances relatives aux missions et les coûts des formations, ainsi que du recours accru aux services de police partenaires et à des policiers de rang supérieur. Certaines parties ont exprimé des préoccupations à savoir si les hypothèses de base du modèle de prévision des coûts pour les PIP demeuraient valides et, dans la négative, quelles en seraient les incidences sur les capacités de déploiements futures. L'évaluation a permis de faire un bilan indépendant des hypothèses de base et des données du modèle de prévision des coûts pour les PIP dans le but d'orienter son développement futur.

4.0 Complexité de l'évaluation et liens stratégiques

Depuis longtemps, le Canada jouit d'une excellente réputation en matière de prestation d'aide dans des missions internationales de maintien de la paix. Celle-ci est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de la personne et de la primauté du droit. L'APC et les opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix qui en découlent ont pour objectif de contribuer à l'objectif du gouvernement du Canada en matière de paix et de sécurité qui vise à bâtir un monde plus sécuritaire en appuyant la stabilisation des États fragiles et touchés par des conflits.

Comme l'a fait remarquer le Secrétaire général des Nations Unies, il est de plus en plus important d'« assurer, dès le départ, une approche coordonnée et holistique du renforcement de l'état de droit qui permette de déployer des capacités dans les domaines de la justice et de l'administration pénitentiaire avec la même célérité ».(8) Une approche pangouvernementale coordonnée visant à rétablir l'état de droit dans les situations de conflits doit être comprise dans le contexte de l'approche de renforcement des systèmes de sécurité, ce qui comprend non seulement les réformes policières, mais aussi les réformes dans le domaine de la justice et de l'administration pénitentiaire. Le fait d'entreprendre des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix sans tenir compte de ces deux piliers de la triade de la primauté du droit atténuera l'efficacité des programmes de réforme policière. Par conséquent, l'évaluation de l'efficacité des PIP sélectionnées a tenu compte de l'existence de liens stratégiques vers ces deux autres éléments du processus de renforcement des systèmes de sécurité, qu'ils aient été appuyés par le Canada ou par d'autres intervenants.

5.0 Approche et méthode de l'évaluation

5.1 Approche de l'évaluation

À la suite d'un examen préliminaire de la documentation disponible et d'entrevues avec les principaux intervenants, les évaluateurs ont élaboré un plan de travail pour l'évaluation. Ce dernier, qui exposait en détail l'approche et la méthode proposées pour tenir compte des points et des questions inscrits dans le cadre de référence de l'évaluation, a été examiné par le CCE et approuvé par le CDE en janvier 2011 (voir la section 7 sur la gestion de l'évaluation). Les principales composantes de ce plan de travail sont développées dans les sous-sections suivantes.

5.1.1 Cadre d'évaluation

Un cadre d'évaluation a été élaboré en fonction des points à évaluer et des questions qui font partie du cadre de référence. Il a permis d'établir les points à évaluer, les questions, les sources de données et les techniques de collecte de donnée, et il a été une source principale pour la conception des instruments de collecte de données ainsi que des rapports en lien avec les constatations de l'évaluation. Les techniques de collecte de données et d'analyse décrites ci-dessous ont été conçues pour générer des données probantes en lien avec les points à évaluer et les questions du cadre d'évaluation.

5.2 Échantillonnage

Le modèle d'évaluation n'a pas exigé l'établissement d'une stratégie d'échantillonnage pour recueillir les données des entrevues, en raison du faible nombre de membres des comités de gouvernance et du personnel concerné par le programme au MAECI, à SPC, à l'ACDI et à la GRC. La collecte des données primaires auprès des services de police partenaires et des policiers déployés était axée sur les plus grands collaborateurs et sur les études de cas des missions sélectionnées dans le but d'obtenir des données qualitatives sur le rendement pour compléter les sources documentaires.

5.2.1 Études de cas des missions

Trois études de cas de missions ont été sélectionnées afin de concentrer l'évaluation sur l'atteinte des objectifs escomptés. De 2006 à 2011, 952 policiers ont été déployés dans 12 pays dans le cadre de l'APC. La majorité d'entre eux sont allés en Haïti, en Afghanistan et au Soudan, où les niveaux de déploiements s'étaient accrus de façon régulière. Une faible proportion des policiers ont été déployés afin d'appuyer les tribunaux pénaux internationaux et d'offrir leur aide lors de commissions et d'enquêtes internationales. Bien que l'APC ait aussi permis d'appuyer d'autres missions de plus petite envergure au cours de la période de cinq ans (p. ex. la Côte d'Ivoire et le Timor-Leste), la collecte des données et les évaluations ont été axées sur les résultats obtenus en Haïti, en Afghanistan et au Soudan, où le plus grand nombre de policiers ont été déployés. Cet échantillon varie en taille et en complexité, et il comporte une combinaison de missions gérées par les Nations Unies et de missions non gérées par ces dernières. Il a permis d'évaluer l'efficacité d'une gamme diversifiée d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix.

5.2.2 Étude comparative

Les parties à l'APC avaient exprimé leur intention d'utiliser des études comparatives pour comparer le rendement de l'APC et des PIP à des programmes similaires réalisés par d'autres pays. Bien que les responsables de l'évaluation aient trouvé une étude comparative sur des opérations policières internationales réalisées lors de conflits,(9) cette dernière ne comportait pas de données comparatives utiles.

5.3 Collecte de données secondaires

Plus de 500 documents ont été obtenus du MAECI, de SPC, de la GRC et des services de police partenaires, ainsi qu'au moyen de recherches dans Internet. Un grand nombre de ces documents sont très pertinents et ils représentent une source considérable de données probantes en lien avec un ou plusieurs des critères et des questions d'évaluation.

Les recherches dans Internet ont permis de contextualiser l'APC par rapport au cadre stratégique du gouvernement du Canada et à ses engagements internationaux en matière de paix et de sécurité. Les rapports des ministères sur les plans et les priorités et les rapports sur le rendement des ministères publiés entre 2006 et 2010 ont été examinés afin d'y trouver des renvois à l'APC, à l'alignement sur les résultats stratégiques ainsi qu'à la contribution à l'atteinte de ces résultats. Les documents de base de l'APC, les ententes administratives, les documents de planification et de gestion des programmes et les modèles de prévision des coûts ont servi de références concernant les rôles et les responsabilités convenus et les attentes générales en matière de rendement.

Les documents relatifs aux réunions du comité de gouvernance ont aussi été analysés afin d'y retrouver des données probantes en lien avec des structures de gouvernance propices à l'administration efficiente et efficace de l'APC. Les résolutions des Nations Unies, les mémoires à des fins d'intervention ainsi que les tableaux de données et les statistiques sur les déploiements de policiers ont été essentiels pour permettre de comprendre l'application des lignes directrices de l'évaluation dans le cadre de la sélection des programmes d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix. Les plans et les rapports annuels ont aussi été des sources importantes de données relativement aux attentes liées au rendement et aux résultats obtenus, tout comme l'ont été les articles et les évaluations connexes sur les initiatives de renforcement des systèmes de sécurité réalisées dans les pays sélectionnés où ont été réalisées les études de cas des missions.

5.4 Collecte de données primaires

La collecte des données primaires auprès des principaux groupes d'intervenants a commencé lorsque les listes des personnes-ressources ont été obtenues ou dressées par l'équipe d'évaluation, et que les questions relatives aux cotes de sécurité ont été réglées. Des entrevues en personne avec les membres des comités de gouvernance du MAECI, de SPC, de la GRC, de l'ACDI, ainsi que du groupe de travail géographique du MAECI et des membres du GTSR ont été réalisées au cours de la première semaine du mois de mars 2011. Les recherches documentaires et le recours à des personnes-ressources professionnelles ont permis à l'équipe d'évaluation d'élaborer des listes de personnes-ressources et de mener des entrevues en personne à la mi-mars avec les membres des services de police partenaires, c'est-à-dire la police provinciale du Québec (ci-après nommée la Sûreté du Québec), le Service de police de la ville de Montréal, le Service de police de la ville de Toronto et le Service régional de police de Durham, et, peu après, d'organiser des séances de discussion en groupes avec des policiers volontaires ayant été déployés en Haïti et en Afghanistan.

Les services de police partenaires ont aussi aidé l'équipe d'évaluation à élaborer une liste d'anciens commandants de contingents et de titulaires de postes stratégiques avec lesquels des entrevues téléphoniques ont été réalisées. À la fin du mois de mars, l'équipe d'évaluation s'est rendue à New York pour y tenir des entrevues avec des employés clés du Département des opérations pour le maintien de la paix des Nations Unies. Au début du mois d'avril, l'équipe d'évaluation a pu mener des entretiens auprès des employés des Finances et de la SDMPI de la GRC. Le Tableau 2 présente le nombre de personnes qui ont participé aux activités susmentionnées lors de la collecte de données primaires. Bien que le nombre total soit modeste (65), l'évaluation a porté sur la presque totalité des groupes d'intervenants à l'exception des policiers déployés.

Tableau 2 : Techniques d'entrevue et nombre de personnes interrogées par le groupe d'intervenants

Intervenants de l'APCEntrevues en personnesSéances de discussion en groupeEntrevues téléphoniquesTotal
Comités de gouvernance12  12
Groupes de travail du MAECI et GTSR11  11
Services de police partenaires6  6
Policiers déployés010717
DOMP6  6
Finances et SDIMP de la GRC13  13
Total4810765

5.5 Analyse des données

Tous les documents de référence complémentaires et les notes d'entrevues ont été convertis en fichiers électroniques utilisables et chargés dans le logiciel de gestion de textes Atlas/ti. Une structure de codage fermé a été créée pour refléter les points, les questions et les indicateurs liés à l'évaluation conformément au cadre d'évaluation approuvé. La base de données de l'évaluation a ensuite été fouillée pour en extraire des segments de textes et des réponses d'entrevue pertinentes par rapport aux questions et aux indicateurs de l'évaluation, puis ces segments ont été codés de façon appropriée.(10) Le codage ouvert a aussi été utilisé pour trouver et compiler des données sur d'autres sujets d'intérêt qui n'avaient pas été cernés dans le cadre d'évaluation original, par exemple, les relations avec la DOMP, le soutien et la réintégration après le déploiement, la couverture d'assurance, l'établissement de rapports à la fin de la mission, etc. Les données probantes disponibles ont ensuite été systématiquement classées et analysées par code, et les constatations ont été formulées en fonction de chaque question d'évaluation; ainsi, de multiples sources de données probantes ont été prises en considération pour l'analyse.

6.0 Limites de la méthodologie

L'évaluation a été conçue et exécutée conformément au cadre de référence et au plan de travail approuvé. Elle a pris en considération les contraintes inhérentes, plus particulièrement, l'absence de visites sur le théâtre des opérations policières de maintien de la paix, ce qui correspond au peu d''importance accordée à l'évaluation de l'obtention des résultats escomptés. Par conséquent, ce rapport présente des données qualitatives valides recueillies auprès de policiers déployés et des données documentaires tirées de rapports annuels et d'évaluations connexes. Cependant, les données probantes ne sont pas considérées comme solides. La constatation no 17 doit être comprise en tenant compte de ce facteur.

Dans le cadre de référence, une importance considérable était également accordée au volet comptabilisation des coûts de l'évaluation, dans le but de déterminer dans quelle mesure les fonds disponibles ont été utilisés avec économie et efficience. Pour des raisons de sécurité, l'accès aux dossiers sur les finances et les ressources humaines de la GRC, aux fins d'une analyse indépendante, a été problématique. Néanmoins, l'équipe de l'évaluation a préparé une « analyse préliminaire de la comptabilisation des coûts » en se servant du modèle d'établissement des coûts du programme PIP basé sur les dossiers financiers et les données disponibles (de l'AF 20062007 à l'AF 20092010) obtenus d'autres sources. Cela a permis d'ouvrir le dialogue avec les Services fédéraux consultatifs en matière de finances et de police, qui ont par la suite collaboré à la préparation du dossier final d'«analyse de la comptabilisation des coûts »,(11) ce qui appuie les constatations nos 21, 22 et 23. Par conséquent, l'analyse de la comptabilisation des coûts est basée sur les quatre premières années d'existence de l'APC.

7.0 Gestion de l'évaluation

7.1 Rôles et responsabilités

L'évaluation a été gérée par un Comité directeur de l'évaluation (CDE) composé des chefs de l'Évaluation des participants à l'APC, soit le MAECI, l'ACDI, Sécurité publique et la GRC, ou leurs délégués. Le CDE a examiné, commenté et approuvé tous les documents d'évaluation, y compris l'ébauche du rapport d'évaluation final. L'équipe de l'évaluation a également bénéficié des conseils du Comité consultatif de l'évaluation (CCE), formé de représentants des ministères hiérarchiques chargés d'administrer l'APC, notamment le GTSR (MAECI), la Direction des politiques stratégiques (ACDI), la SDMPI (GRC) et la Division des politiques de police (Sécurité publique). Le CCE s'est réuni pour discuter du plan de travail pour l'évaluation, des constatations préliminaires et de l'ébauche du rapport d'évaluation.

Rôles et responsabilités de tous les intervenants :

Intervenants : CDE

Responsabilités :

  • Servir de point de contact pour l'équipe de l'évaluation et lui fournir des conseils tout au long du processus d'évaluation, au besoin.
  • Assurer le contrôle de la qualité et approuver les produits livrables, p. ex. le plan de travail, l'ébauche et l'ébauche finale du rapport d'évaluation.

Intervenants : CCE

Responsabilités :

  • Examiner et commenter le plan de travail.
  • Examiner et commenter les premières constatations et l'ébauche du rapport d'évaluation afin de relever les erreurs de fait et d'autres changements en se fondant sur d'autres données probantes.

Intervenants : Responsable principal du projet au MAECI

Responsabilités :

  • Servir de point de contact pour l'évaluation.
  • Faciliter l'exécution efficace et en temps voulu de l'évaluation.
  • Veiller à ce que l'évaluation respecte les critères de la Politique du Conseil du Trésor sur l'évaluation, ainsi que les normes et les directives connexes.

Intervenants : Consultant externe

Responsabilités :

  • Élaborer le plan de travail, les guides d'entrevue, effectuer des entrevues, présenter les premières constatations, et rédiger le rapport.

Dans le Protocole d'entente, on trouve plus de renseignements sur les rôles et les responsabilités des participants à l'APC relativement à la gouvernance et à la gestion de l'évaluation, aux fins de l'évaluation de l'APC/du programme PIP.

7.2 Obstacles à la mise en oeuvre

Le plus grand obstacle à la mise en oeuvre était le besoin d'une attestation de sécurité supplémentaire imposée par la GRC afin que l'équipe de l'évaluation ait accès aux dossiers, aux documents, aux données et au personnel de la GRC.(12) Cela a beaucoup retardé le lancement de l'évaluation et nécessité des solutions temporaires pour mener à bien les activités prévues de collecte des données. Les listes des membres du groupe de concertation et des personnes interrogées dans les services de police partenaires ont été établies séparément. On a utilisé les données et les dossiers financiers de tierces parties pour préparer l'analyse préliminaire de la comptabilisation des coûts aux fins de discussions. Même si l'accès aux bureaux et au personnel de la GRC a été éventuellement autorisé, l'équipe de l'évaluation n'a pas obtenu les copies de certains des documents stratégiques qu'elle souhaitait obtenir.

8.0 Constatations issues de l'évaluation

8.1 Considération relative à la pertinence no 1 : Valeur continue du programme

8.1.1 Validité des hypothèses initiales

Constatation no 1 :
Les hypothèses initiales au sujet de la valeur stratégique de la police internationale dans les opérations de soutien de la paix, telles que décrites dans le cadre stratégique de l'APC, sont toujours valides aujourd'hui, étant donné que le maintien de la paix et la consolidation de la paix demeurent des sujets de préoccupation pour la communauté internationale et que la demande pour des opérations PIP ne cesse d'augmenter.

L'APC fait fond sur le rôle de fondateur du Canada et sa longue expérience dans les opérations internationales de maintien de la paix, dans le but de bâtir un monde plus sûr. La valeur stratégique des opérations policières internationales de maintien et de consolidation de la paix est basée sur l'hypothèse toujours valide selon laquelle stabiliser les États fragiles et touchés par un conflit est essentiel si l'on veut mettre en place les conditions propices à la paix, à la sécurité, au développement et, éventuellement, à la réduction de la pauvreté. Les liens qui existent entre la pauvreté extrême, l'effondrement de l'État et l'insécurité régionale et mondiale ont été bien documentés ces dernières années. Cela a incité le G8 et le gouvernement du Canada à demander que des efforts plus vigoureux, concrets et ciblés soient faits et qu'ils soient accompagnés d'un solide soutien à la stabilisation et à la reconstruction pour les États fragiles et touchés par un conflit.

Au Sommet du G8 qui s'est tenu à Sea Island en 2004,(13) les membres se sont entendus sur un plan d'action visant à élargir les capacités mondiales en matière d'opérations de soutien de la paix, y compris l'élaboration d'une « doctrine commune et de normes opérationnelles communes pour le recours à des agents de type policiers ou gendarmes » dans les opérations de soutien de la paix. Peu après, au Sommet mondial de 2005, les dirigeants ont convenu de passer à l'action et de mettre en place une « nouvelle capacité policière permanente pour les opérations de maintien de la paix de l'ONU ».(14) Au Sommet du G8 à Muskoka en 2010, les dirigeants se sont aussi engagés à renforcer la disponibilité de spécialistes civils pour appuyer la primauté du droit et la réforme des systèmes de sécurité. En ce qui a trait à la police, on renvoie précisément « au mentorat, à la formation et, s'il y a lieu, à l'équipement de policiers, y compris de nouvelles unités de police constituées (UPC) pour les opérations de paix de l'ONU et de l'Union africaine. »

En 2009, le Secrétaire général des Nations Unies, Ban KiMoon, a réitéré le besoin continu pour un plus grand nombre de policiers dans les opérations de maintien de la paix de l'ONU. Il a invité les pays membres à continuer de faire leur part. Selon lui, même si le nombre de policiers avait augmenté pour passer de 2 400 à 10 629 entre 1999 et 2009, il existait un besoin pour des spécialistes et des policières.(15) Confirmant cette tendance, le personnel de la Division de la police du DOMP a estimé ses besoins pour les missions PIP dans le monde à 17 000 policiers (9 000 agents pour les UPC(16) et 8 000 autres agents) provenant de ses 86 pays partenaires. Les données des entrevues révèlent aussi une augmentation constante de la demande pour des opérations PIP, puisque le déploiement de policiers est un volet très important du processus de réforme des systèmes de sécurité, surtout que l'ONU va de l'avant avec sa décision de mener des missions préventives de renforcement des capacités dans les États fragiles. Les employés du DOMP ont fourni les mêmes réponses, affirmant qu'une augmentation du nombre de policiers canadiens dans les missions de l'ONU serait souhaitable.

8.1.2 Suppression des lacunes institutionnelles et en matière de financement

Constatation no 2 :
La création du programme PIP en 2006 a permis le financement stable d'opérations de soutien de la paix là où il n'existait que des arrangements ponctuels, a facilité la création de la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI), ce qui, en retour, a mené à l'expansion des déploiements de policiers pour les opérations de paix et de maintien de la paix. Même si des problèmes de procédures et de ressources humaines ont nui au déploiement en temps utile de policiers, plus récemment des problèmes nouveaux liés au soutien de programmes et aux coûts additionnels ont restreint le choix des missions et les niveaux d'engagement du Canada en matière de déploiements.

Dans le budget de 2005, le gouvernement du Canada a restructuré l'enveloppe de l'aide internationale (EAI) selon cinq comptes pour : 1) le développement; 2) les institutions financières internationales; 3) la paix et la sécurité; 4) les crises; 5) la recherche pour le développement. Cela devait faciliter la coordination de l'aide internationale du Canada entre les ministères et introduire un processus transparent pour l'affectation et l'utilisation des nouvelles ressources financières. Le modèle d'établissement des coûts du programme PIP (2006) définit deux types de coûts : 1) les coûts des services votés de la GRC pour instaurer une capacité permanente de policiers pour les opérations internationales de soutien de la paix; 2) les coûts additionnels directement liés au déploiement de policiers. Les fonds pour les services votés de la GRC ont été obtenus au moyen de transferts du compte pour la paix et la sécurité de l'EAI, dans les niveaux de référence de l'ACDI et du MAECI.

Les coûts additionnels propres aux opérations PIP ont également été financés par le compte pour la paix et la sécurité de l'EAI, par l'intermédiaire du FPSM du MAECI. La signature du Protocole d'entente en 2006 a renouvelé le rapport administratif et redditionnel entre les participants, et défini leurs responsabilités et rôles respectifs pour la surveillance des politiques, de la gouvernance, des opérations, des finances et du rendement pour les opérations PIP. Ces ententes institutionnelles et de financement ont permis de garantir une base de financement stable pour les opérations PIP en remboursant pleinement à la GRC et aux services de police partenaires les coûts cachés qu'entraînent le fait de libérer des policiers aux fins de déploiements.

La mise en place de la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) à la GRC, avec un effectif actuel de 54 ETP, a joué un rôle dans l'élargissement des opérations PIP, et accru ainsi la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses engagements internationaux. La SDMPI a créé une base de données électronique qui contient les profils de 1 800 policiers oeuvrant au sein de services de police partenaires; elle a ajouté un bassin de 150 policiers à la retraite, déployé des policiers pour un effectif équivalent à 681 ETP par l'entremise de l'APC, et 50 ETP de plus, par l'intermédiaire de l'EAI, en vue d'une intervention rapide à la suite du séisme qui a frappé Haïti. À l'exception du déploiement pour Haïti, les nouveaux déploiements liés aux opérations PIP avaient tendance à prendre de quatre à six mois, en raison, surtout, des délais d'approbation, des huit semaines nécessaires pour mener à bien le processus d'examens médicaux, et de la formation prolongée préalable au départ pour certaines opérations, p. ex. en Afghanistan. En 2008, la SDMPI devait avoir mené une étude pour déterminer la façon dont le processus d'examens médicaux pouvait être accéléré.(17) À l'unanimité, les employés de la SDMPI ont reconnu que l'APC a permis de développer la capacité nécessaire pour déployer en temps voulu le nombre requis de policiers pour les missions approuvées de l'ONU.

Même si le MAECI doit recevoir toutes les demandes d'aide canadienne, conformément au Protocole d'entente, on rapporte que la SDMPI a reçu directement différentes demandes pour le déploiement de policiers. Selon les données des entrevues, la SDMPI est devenue une source d'information et d'expertise reconnue pour d'autres ministères et organismes du gouvernement du Canada, sur différents aspects du déploiement de civils canadiens devant aller travailler à l'étranger, entre autres la formation préalable au départ, les examens médicaux, les assurances, la fourniture et le transport de matériel, et le travail auprès des services de police provinciaux et municipaux partenaires. Dans le cadre de l'APC de 2006, on a innové sur le plan du financement et l'organisation du déploiement de policiers civils. L'APC a servi de modèle pour d'autres déploiements de civils, offrant une expertise en matière de services correctionnels, de services transfrontaliers et de justice.

Cependant, il est fait plusieurs fois mention de contraintes au niveau des capacités en ressources humaines dans les comptes rendus de réunions du Groupe de travail de l'APC entre décembre 2005 et décembre 2007. Le Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) du MAECI a confirmé qu'un montant de 4 millions de dollars canadiens, dans l'enveloppe de 11,4 millions de dollars canadiens du FPSM pour les coûts additionnels au cours de l'exercice 20072008, a dû être réaffecté en raison de déficits dans le nombre de policiers déployés - voir la Section 8.5 pour plus de détails. À la suite de la signature d'ententes avec le SPVM en vue d'une capacité de réserve (50 policiers), et grâce au financement de CANADEM par le GTSR (30 policiers à la retraite), un nombre additionnel de policiers francophones ont été mis à disposition pour répondre aux besoins en policiers des missions de l'ONU en Haïti, en Côte d'Ivoire et dans d'autres pays francophones, p. ex. la République démocratique du Congo (RDC).

De même, les niveaux de déploiements vers l'Afghanistan ont augmenté considérablement, les services de police de Durham, d'Ottawa et de Toronto ayant libéré plus de policiers et les engagements autorisés en la matière ayant plus que doublé. Les problèmes de capacités en ressources humaines, quant au nombre de policiers disponibles, ont diminué en 20082009 avec la majoration, d'environ 40 % (à 140 ETP), du nombre de policiers déployés d'une année à l'autre.(18) Parallèlement, les problèmes de capacités en ressources humaines spécialisées avaient diminué avec le déploiement de personnel de rang supérieur qui possédait de l'expérience en matière d'enquêtes (Haïti et Liban), de réforme policière (Kirghizistan) et de formation d'agents d'UPC.

Des problèmes de ressources financières émanant du budget de services votés de la GRC pour les déploiements, le soutien aux programmes et les coûts additionnels sont survenus en 20092010 seulement, lorsque le nombre de policiers déployés a atteint le sommet inégalé de 177 ETP. Compte tenu de ces besoins financiers, le nombre de policiers déployés, audelà du nombre affecté aux pays prioritaires que sont l'Afghanistan, le Soudan et Haïti, est demeuré peu élevé. Lors des entrevues, la mission en Afghanistan a été mentionnée comme un exemple qui comporte quatre déploiements distincts (l'Équipe provinciale de reconstruction de Kandahar [EPRK], la Mission de police de l'Union européenne [EUPOL] en Afghanistan, l'Ambassade à Kaboul, le Commandement de la transition conjointe de la sécurité en Afghanistan [CTCS-A]. Elle suppose l'emploi de 50 à 60% des ressources humaines de la SDMPI, tout en représentant moins du tiers de tous les policiers déployés pour l'APC.

Selon l'analyse des comptes rendus de réunions du Groupe de travail de l'APC en 2009, un certain nombre de missions plus restreintes ont été fermées ou réduites, p. ex. le TimorLeste, le Sierra Leone et la Côte d'Ivoire; de nouvelles demandes ont été refusées, p. ex. la GuinéeBissau et le Burundi. Compte tenu des ressources financières existantes et du bassin disponible de policiers dotés de l'expertise requise, la priorité a été accordée aux demandes de policiers additionnels et de renouvellements provenant des missions en Haïti, en Afghanistan et au Soudan. Les demandes touchant d'autres engagements pour les missions en cours ont été satisfaites au moyen du déploiement d'un plus petit nombre de policiers, p. ex. le Bureau de coordination de l'appui de la police palestinienne (COPPS) - l'Autorité palestinienne, le Kosovo et la RDC.

En 2010-2011, le programme PIP avait respecté tous ses engagements quant aux policiers déployés en Haïti, en Afghanistan et au Soudan; il subissait par ailleurs des pressions en raison de l'augmentation des coûts du soutien aux programmes de la SDMPI et des coûts liés aux déploiements, p. ex. la formation préalable au départ, les billets d'avion, les assurances. Nombre des discussions menées lors des réunions du Groupe de travail de l'APC portaient sur le placement individuel de policiers canadiens dans des postes de haut niveau au sein de missions de l'ONU et d'autres missions, p. ex. la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies, le Centre pour le contrôle démocratique des forces armées (DCAF).

8.1.3 Besoin d'un mécanisme de financement

Constatation no 3 :
Le mécanisme de financement double qui soutient les opérations PIP demeure nécessaire.

Dans le cadre du programme PIP de 2006, on a créé un budget de services votés pour le soutien aux programmes de la SDMPI (GRC) pour ne pas nuire aux besoins intérieurs en matière de services de police, grâce au transfert permanent des affectations tirées du compte pour la paix et la sécurité de l'EAI, dans les niveaux de référence de l'ACDI et du MAECI. La source des fonds et les montants ont été fournis dans les documents de base (voir le Tableau 3).

Tableau 3 : Source du financement des opérations PIP de la GRC

 2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total
MAECI - Crédit 1 Ops213 821(14 933 000)(12 519 000)(12 519 000)(12 519 000)(52 276 179)
ACDI Montant réservé(18 000 000)    (18 000 000)
ACDI - Crédit 35 S et C(18 436 821)(24 330 000)(24 330 000)(24 330 000)(24 330 000)(115 756 821)
Total(36 223 000)(39 263 000)(36 849 000)(36 849 000)(36 849 000)(186 033 000)

Comme les transferts dans les niveaux de référence étaient permanents, l'ancien mécanisme par lequel la GRC finançait le budget de services votés est devenu redondant. Cependant, un budget provenant des niveaux de référence d'au moins quelque 36,8 millions de dollars canadiens est toujours requis si l'on veut respecter la cible de 200 ETP (policiers déployés).

Le MAECI a pu allouer environ 11,4 millions de dollars canadiens par année, à même le FPSM, pour payer les coûts additionnels propres aux opérations PIP. L'APC a fourni le cadre requis pour la gestion et le paiement des coûts additionnels, puisqu'il exigeait que la GRC fournisse des prévisions dans le rapport annuel, soumette les factures au MAECI et présente des rapports financiers trimestriels.(19) Selon l'évaluation des dossiers pertinents et des données des entrevues, ce mécanisme de financement a posé des problèmes, en imposant un lourd fardeau administratif à la SDMPI (GRC) et en exigeant un constant report de fonds du FPSM par le MAECI. Néanmoins, ce mécanisme garantissait une étroite coordination entre la Direction des opérations de paix et de la politique sur les États fragiles (MAECI) et la SDMPI (GRC), puisque la disponibilité de fonds pour les services votés et les coûts additionnels a été un facteur important lorsque le Groupe de travail de l'APC a examiné les demandes de services pour des policiers canadiens dans le cadre des opérations de soutien de la paix.

8.1.4 Alignement sur les pratiques internationales

Constatation no 4 :
L'APC est aligné sur les pratiques internationales relatives aux opérations de soutien de la paix et il déploie des policiers canadiens qui sont bien formés et qui font preuve d'un très grand professionnalisme, conformément aux principes et aux normes de l'ONU et de l'UE.

Le plan d'action issu du Sommet du G8 à Sea Island en 2004, qui visait à renforcer la capacité mondiale pour les opérations de soutien de la paix, exhortait les pays membres du G8 à travailler en étroite collaboration avec l'ONU, conformément aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité et aux normes techniques de l'ONU. L'évaluation des déploiements en vertu de l'APC a donc porté sur trois facteurs d'alignement sur les pratiques internationales : la conformité avec les résolutions du Conseil de sécurité et les normes techniques de l'ONU et de l'UE; dans la plupart des entrevues, on a examiné la mesure dans laquelle l'APC utilise des structures de gouvernance et des mécanismes de déploiement qui ressemblent à celles qu'emploient d'autres pays qui participent aux opérations de soutien de la paix. Comme il existe peu d'études comparatives connues sur les approches bilatérales des opérations internationales de police et de paix, les données et les constatations disponibles sont présentées plus loin dans le rapport - voir la Section 8.5.6 Comparaisons internationales.

Selon l'évaluation, les déploiements liés à l'APC original pour les missions de l'ONU étaient consécutifs à la résolution initiale de l'ONU, y compris le déploiement de l'EPRK, qui n'est pas lié à une mission de l'ONU. Les autorisations pour l'augmentation des niveaux de déploiement suivaient également de près les résolutions subséquentes d'importance. Selon une analyse plus approfondie du rôle des policiers canadiens dans ces opérations PIP, il existait une étroite harmonisation avec les mandats des missions de l'ONU, tel que décrit dans les résolutions initiales et subséquentes.

En outre, s'agissant de l'égalité entre les sexes, la résolution 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité (2000) attirait l'attention sur les répercussions relatives d'un conflit sur les femmes et les filles, et demandait aux pays membres de prendre des mesures pour les protéger, pour intégrer l'égalité entre les sexes dans tous les aspects des opérations de soutien de la paix et pour fournir une formation à cet égard à tout le personnel déployé. Les résolutions subséquentes adoptées en 2009 (1820 et 1888) comportaient de solides dispositions afin de protéger les femmes et les enfants contre la violence sexuelle; la résolution 1889 (2010) proposait des indicateurs précis que pouvaient utiliser les pays membres pour mesurer et surveiller leur propre efficacité à mettre en oeuvre ces résolutions. Le plan d'action du Canada pour la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité, auquel les participants à l'APC ont contribué,(20) définit des mesures claires, délibérées et soutenues dans chacun des quatre secteurs thématiques, à savoir la prévention, la participation, la protection, de même que les secours et le redressement, ainsi qu'une série d'indicateurs connexes.(21)

Le UN Police Handbook: Building Institutional Police Capacity in Post-Conflict Environments (Manuel de la police des Nations Unies) (octobre 2005) décrivait le rôle du DOMP, de ses divisions, la fonction et la structure de la Division de la police, ainsi que les principes et les normes de rendement pour les policiers de l'ONU. En avril 2007, le Groupe de travail de l'APC a discuté d'une proposition visant à créer un poste de liaison au sein de la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies afin de mieux harmoniser et coordonner, avec le DOMP, les opérations de maintien de la paix assurées par des policiers canadiens. En avril 2008, le poste de conseiller principal en matière de police avait été créé et doté. Le titulaire rend compte au Représentant permanent et assure la liaison pour toutes les questions qui touchent les opérations de soutien policier.

Tous les policiers déployés pour des opérations de maintien de la paix de l'ONU doivent être formés et faire preuve d'un très grand professionnalisme. Ils doivent respecter les normes et les principes établis dans le Manuel de la police de l'ONU en ce qui concerne la langue de travail de la mission, les compétences en matière de conduite, les compétences dans le maniement des armes à feu, la sensibilité aux différences culturelles, les habitudes personnelles, la sensibilité à l'égalité entre les sexes, etc. Lors des entrevues, les employés du DOMP ont répondu de façon non équivoque que les déploiements relatifs à l'APC étaient conformes aux normes du DOMP et que les policiers canadiens déployés étaient bien formés et démontraient un très grand professionnalisme. En outre, plusieurs fois, on a fait l'éloge de l'APC pour le nombre relativement élevé de policières déployées. La haute estime que le DOMP a depuis longtemps pour les policiers canadiens se révèle dans la demande qu'il a adressée en 2006 pour qu'on l'aide à améliorer la qualité des policiers de maintien de la paix provenant des pays membres au moyen d'une sélection préalable et d'une formation. Depuis décembre 2006, l'APC permet le déploiement d'au plus cinq policiers auprès des équipes d'aide à la sélection du personnel des Nations Unies.

L'accord CanadaUE sur la participation à la gestion de crises (2005) comportait des dispositions liées au détachement de policiers canadiens lors d'opérations de gestion de crises de l'UE, conformément au cadre d'action conjointe,(22) au plan opérationnel des missions et aux mesures de mise en oeuvre. Même si le nombre de policiers déployés et les niveaux de déploiement sont limités pour ce qui est de la participation des parties à l'APC aux opérations de gestion de crises de l'UE, cette participation est conforme aux modalités de l'accord; elle a raffermi les relations ente le Canada et l'UE et appuyé les mesures prises par d'autres alliés majeurs.

8.1.5 Utilisation de lignes directrices pour l'évaluation des demandes

Constatation no 5 :
L'emploi constant de lignes directrices et d'évaluations sommaires pour chacune des opérations PIP proposées a permis de s'assurer que les ressources engagées répondaient aux besoins définis, ainsi qu'aux priorités et aux capacités du Canada.

Le Protocole d'entente relatif à l'APC comporte des lignes directrices qui servent à examiner les demandes d'opérations canadiennes de soutien de la paix. Entre autres facteurs à examiner, mentionnons l'intérêt pour la politique étrangère canadienne, la nature et l'origine de la demande (demande officielle, organisation multilatérale), l'autorisation (de l'opération dans son ensemble), le mandat, le but, l'accord des parties (parties au conflit), le rôle possible du personnel canadien, les résultats escomptés de la participation du Canada et de la mission, la sécurité et la protection des policiers, la logistique, le financement, les capacités, la durée, et la stratégie de retrait. Le Protocole d'entente précisait également que le MAECI était responsable de la coordination et de la préparation de l'évaluation de chaque opération proposée en fonction des lignes directrices, et que les autres participants y ont contribué.(23) Le MAECI devait également préparer un sommaire d'approbation du déploiement qui devait être annexé à chaque mémoire (mémoire à des fins d'intervention) qui était adressé aux ministres des ministères participants (p. ex. MAECI, Sécurité publique et ACDI), qui justifiait la recommandation et qui sollicitait l'autorisation de déploiement.

Selon un examen des mémoires à des fins d'intervention et des comptes rendus de réunions pertinents du Groupe de travail de l'APC, les déploiements associés à l'APC répondaient à des demandes officielles émises par des organisations ou des institutions internationales ou régionales (p. ex. l'ONU, l'UE), mais aussi par les gouvernements d'États fragiles sollicitant directement une aide en matière de réforme des systèmes de sécurité (p. ex. le Guatemala). Dans la plupart des cas,(24) ces demandes sont reçues par les divisions IRC et IRP du MAECI et portées à l'attention du Groupe de travail de l'APC. La Division IRP du MAECI entamait généralement un processus de consultation avant la réunion du Groupe de travail avec les divisions géographiques et fonctionnelles appropriées, le Secrétariat du GTSR et les directeurs de divisions, les missions à l'étranger, ainsi qu'avec le Bureau du Conseil privé (BCP) au besoin. Les demandes étaient présentées par le MAECI au Groupe de travail et étaient par la suite évaluées en fonction des lignes directrices et des facteurs, pour s'assurer qu'elles répondaient aux besoins, ainsi qu'aux priorités et aux capacités du Canada. Les recommandations étaient faites sur la base de l'évaluation conjointe et des mémoires d'intervention préparés par chaque représentant de participant qui sollicitait l'autorisation ministérielle.

8.1.6 Hypothèses du plan original de l'APC/du programme PIP

Constatation no 6 :
L'hypothèse selon laquelle une capacité de déploiement de 200 policiers (formée de 60 % d'agents de la GRC et de 40 % d'agents de services de police partenaires) pourrait être mise en place à l'intérieur du budget alloué pour les déploiements et les coûts additionnels et du calendrier prévu s'est révélée trop optimiste, ce qui, en retour, a nui aux hypothèses qui éclairent les coûts unitaires des déploiements.

L'hypothèse initiale pour la planification de l'APC/du programme PIP actuel était qu'un bassin de 600 policiers formés (60 % d'agents de la GRC et 40 % d'agents de services de police partenaires) serait requis pour garantir le déploiement, en temps voulu et en tout temps, d'au plus 200 policiers. Selon les données d'entrevues, en plus de débourser plus de 7,2 millions de dollars canadiens les deux premiers exercices financiers pour créer le bassin de réserve,(25) la GRC a connu une pénurie au niveau du recrutement interne et a eu de la difficulté à répondre à la demande croissante venant des missions prioritaires PIP en Haïti, en Afghanistan et au Soudan. L'examen des comptes rendus de réunions du Groupe de travail de l'APC révèle que ce n'est qu'en 2008, avec la signature d'une nouvelle série d'ententes de partenariat avec d'importants services de police partenaires (p. ex. la Sûreté du Québec, le SPVM et le Service de police de Toronto), que l'APC a pu garantir suffisamment d'engagements en matière de déploiements pour atteindre, puis augmenter les niveaux de déploiements pour ces mêmes missions prioritaires PIP.(26)

En 2010, la GRC avait signé des ententes de partenariat avec 23 services de police partenaires, lesquels ont fourni environ 70 % de tous les policiers déployés par l'entremise de l'APC au cours des deux derniers exercices - une proportion quelque peu inverse de ce qui avait été prévu au départ. Les répercussions en coûts de cette mesure sont abordées plus loin dans le rapport - voir la Section 8.5.2 Instruments de mise en oeuvre efficients et économiques. En outre, malgré le bassin grandissant de policiers disponibles pour des déploiements, l'APC n'avait pas encore atteint sa capacité maximale visée de 200 policiers déployés en tout temps. Les problèmes sur le plan des ressources humaines et financières qui ont nui au choix des missions et aux niveaux d'engagement pour les déploiements autorisés sont abordés plus loin dans le rapport - voir la Section 8.5.3 Adéquation des ressources humaines et financières.

8.2 Question de pertinence no 2 : Alignement sur les priorités du gouvernement

8.2.1 Soutien aux objectifs et aux priorités du gouvernement du Canada

Constatation no 7 :
L'APC /le programme PIP a démontré de la souplesse dans sa capacité de soutenir les engagements du gouvernement du Canada en matière de sécurité mondiale et les intérêts canadiens en matière de sécurité dans la sélection des opérations de soutien de la paix, et a récemment fait une utilisation efficace de la capacité de déploiement rapide afin de mieux cerner tous les aspects des intérêts de la politique étrangère canadienne et ainsi éclairer les décisions.

Bien avant 2006, lorsque la version actuelle de l'APC a été lancée, le gouvernement du Canada a reconnu le rôle important des opérations policières de soutien de la paix pour ce qui est d'accroître la sécurité mondiale. Au fil des ans, il a appuyé de multiples déclarations du G8 visant à augmenter la capacité globale des pays membres, du DOMP et des pays qui déploient du personnel auprès des UPC. Il a raffermi ses relations avec l'ONU, l'UE et d'autres alliés au moyen d'ententes formelles et d'opérations conjointes. L'engagement du gouvernement du Canada à avoir recours à une approche pangouvernementale dans certains pays sélectionnés précède également l'APC/le programme PIP actuel; la cohérence de cet engagement s'est améliorée avec les années. Sa contribution en Haïti, en Afghanistan et au Soudan est substantielle, et traduit l'importance de ces pays comme priorités de la politique étrangère. On trouve ciaprès certains des principaux engagements du gouvernement du Canada à l'égard des opérations de soutien de la paix, dans le but d'améliorer la sécurité mondiale.

  • Au Sommet du G8 à Sea Island en 2004, les dirigeants se sont engagés à suivre un plan d'action visant à augmenter la capacité mondiale pour les opérations de soutien de la paix, en temps voulu.
  • L'Énoncé de politique internationale du Canada (2005) désigne Haïti, l'Afghanistan et le Soudan comme États fragiles et touchés par un conflit où le gouvernement du Canada mènerait une intervention directe, pangouvernementale et soigneusement ordonnée en matière de développement.(27)
  • L'accord de 2005 entre l'UE et le gouvernement du Canada définit un cadre pour la participation du Canada aux opérations de gestion de crises de l'UE, y compris les opérations de soutien de la paix dans la région.
  • Au Sommet de Heiligendamn à Saint-Pétersbourg en 2007, les dirigeants se sont engagés à poursuivre les réformes à l'ONU pour que des ressources soient disponibles à l'avance, alors que l'ONU veille à établir de nouvelles opérations de maintien et de soutien de la paix.
  • Dans le discours du Trône de 2008, le gouvernement a confirmé son intention de contribuer à la sécurité mondiale. Il a affirmé que la sécurité nationale dépend de la sécurité mondiale et que le Canada doit avoir la capacité et la volonté de contribuer à un monde meilleur et plus sûr.
  • En 2010, le discours du Trône a confirmé l'engagement du gouvernement à l'égard de la sécurité mondiale et des droits de la personne.
  • Lors du Sommet de Muskoka de 2010, les dirigeants du G8 se sont engagés à renforcer la disponibilité des experts civils pour soutenir la primauté du droit et les réformes des systèmes de sécurité (RSS). En ce qui concerne le secteur de la police, l'accent a été mis sur le mentorat, la formation et, au besoin, l'équipement des membres du personnel, y compris de nouvelles unités de police constituées (UPC), pour accomplir des mandats dans le cadre d'opérations de maintien de la paix dirigées par l'Organisation des Nations Unies (ONU) et l'Union africaine (UA). Au fil des ans, les énoncés de politique internationale du Canada ont toujours tenu compte de la défense, du développement, de la diplomatie et, parfois, des priorités commerciales dans la formulation des intérêts du gouvernement du Canada en matière de politique étrangère. Ainsi, la participation du Canada à des opérations policières internationales de maintien de la paix et de paix (OPIMPP) est un instrument de politique étrangère pour appuyer ses engagements à l'échelle mondiale en ce qui a trait à la sécurité, au renforcement de la démocratie, aux droits de la personne et à la primauté du droit. Les OPIMPP que le gouvernement du Canada appuie sont des éléments essentiels d'une approche pangouvernementale axée sur les RSS dans les États fragiles et touchés par un conflit (EFTC) qui contribue à rebâtir les institutions publiques responsables de l'application de la loi et de la justice. L'efficacité de la présence policière et des opérations de paix permet d'accroître la stabilité et la sécurité parce qu'elles sont nécessaires au développement socioéconomique à long terme et qu'elles facilitent l'aide au développement.

Par ailleurs, le cadre de gestion de l'Arrangement sur la police canadienne (APC) est un partenariat entre les quatre entités participantes, chacune d'elle faisant bénéficier le groupe de son expertise et de ses ressources particulières. L'APC prend également appui sur la collectivité canadienne des responsables de l'ordre, qui comprend des services de police provenant des niveaux fédéral, provincial et municipal, ce qui donne un sens plus profond à la notion d'approche pangouvernementale. L'APC met directement l'accent sur les pays ciblés par les engagements internationaux du Canada, notamment Haïti, l'Afghanistan et le Soudan où des opérations de maintien de la paix sont en cours. Ensemble, les effectifs déployés dans ces pays représentent 75 % des policiers mandatés en vertu de l'APC. Bien qu'en nombre inférieur, des policiers de l'APC sont également déployés en Bosnie-Herzégovine, en Afghanistan, au Kosovo, au Kirghizistan et en Cisjordanie et bande de Gaza pour appuyer les opérations de soutien aux services de police dirigées par l'Union européenne (UE) dans le cadre d'un accord.

Bien que les engagements canadiens à l'égard de l'Afghanistan, d'Haïti et du Soudan soient principalement justifiés par des considérations de politique étrangère, les OPIMPP dans les deux derniers pays sont également liées à la sécurité nationale du Canada. En effet, l'héroïne qui se retrouve en Amérique du Nord provient de l'Afghanistan, et de nombreux stupéfiants transitent par Haïti avant d'arriver en sol canadien. La politique étrangère du Canada est sous-tendue par le principe selon lequel une paix juste et durable est la clé pour résoudre non seulement les crises politiques et humanitaires, mais également celles liées aux droits de la personne. Les OPIMPP de l'APC au Soudan prennent appui, en partie, sur ce principe, toutefois elles sont également orientées sur le risque d'instabilité régionale dans les pays limitrophes en raison de la disponibilité des armes légères et de petit calibre, et sur le risque d'escalade de la violence armée, qui pourrait avoir des répercussions sur la sécurité mondiale et nationale.

L'opinion selon laquelle les opérations de l'APC devraient procurer de manière plus directe des avantages au chapitre de la sécurité nationale a été soulevée par les membres des comités de gouvernance de Sécurité publique Canada (SPC) et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), comme en font foi les procès-verbaux des réunions de ces comités depuis 2006. Plus récemment, cette question a été soulevée lors d'entretiens effectués dans le cadre de l'examen. Les délibérations du Groupe de travail de l'APC à propos de la manière de répondre aux demandes formulées auprès du Canada par la République démocratique du Congo (RDC) et le Guatemala pour obtenir de l'assistance sont un symptôme de ce débat non résolu. Cependant, le recours à la capacité de déploiement rapide de l'APC pour évaluer les intérêts et les priorités du Canada à l'égard de ces pays s'est révélé fondamental pour résoudre la question. Les décisions subséquentes ont démontré la souplesse de l'APC pour ce qui est d'appuyer les engagements du Canada en matière de sécurité mondiale et les intérêts nationaux relatifs à la sécurité, au fur et à mesure que les besoins et les priorités du Gouvernement du Canada évoluent.

Comme il est énoncé dans le protocole d'entente (PE), l'APC jouit d'une capacité de déploiement rapide et d'un budget de services votés de la GRC d'une valeur annuelle de 500 000 $CAN. Cela permet à la GRC de déployer son personnel dans des missions d'évaluation intégrée ou d'enquête dans les pays où des intérêts et des priorités du Canada ont été identifiés. En 2006, le Groupe de travail de l'APC a révisé les attributions et confirmé que cette capacité pourrait soutenir une équipe chargée de mener une évaluation préliminaire, seule ou en collaboration avec des partenaires, avant de demander l'approbation ministérielle pour les OPIMPP. Bien que l'ébauche de cette révision devait être soumise au Comité directeur à des fins d'approbation, l'examen n'a pas permis de trouver de références ni de décisions à cet effet dans les procès-verbaux des réunions de ce comité. Cependant, un procès-verbal subséquent du Groupe de travail de l'APC fait mention d'une approbation sous réserve d'apporter certaines modifications.(28)

La majorité des membres des comités de gouvernance et du personnel de la GRC n'étaient pas en mesure de donner un exemple de situation où la capacité de déploiement rapide de l'APC avait été utilisée comme prévu, à l'exception des missions d'évaluation menées en 2010 en RDC et au Guatemala. Toutefois, selon les procès-verbaux des réunions du Groupe de travail de l'APC, plusieurs autres missions d'évaluation de type « mission de reconnaissance » ont été proposées ou entreprises par les membres de la GRC dans les pays suivants : Jordanie (2006), Liban (2007), Sierra Leone (2007), Haïti (2007), Cisjordanie et bande de Gaza (2008), Soudan (2008), Afghanistan (2008) et Kosovo (2008). Il n'y a qu'une seule référence à un rapport de mission d'évaluation, en l'occurrence pour le Soudan, qui a été présenté à des fins d'examen par le Groupe de travail de l'APC, mais il est également fait mention d'un compte rendu verbal qui aurait été fait à propos du Kosovo. Certains membres des comités de gouvernance ont manifesté leur mécontentement de constater l'absence de rapports officiels sur les conclusions des missions d'évaluation. Néanmoins, de l'information sur les missions d'évaluation de 2010 en RDC et au Guatemala a été diffusée aux membres du Groupe de travail de l'APC. Cette information a éclairé leurs discussions et leur processus décisionnel en ce qui concerne les recommandations formulées en vue d'approuver les OPIMPP.

8.2.2 Alignement sur les objectifs et les priorités du ministère

Constatation no 8 :
Les résultats escomptés de l'APC/des OPIMPP traduisent de manière adéquate et raisonnable les attentes relatives au rendement des participants de l'APC aux OPIMPP. Les résultats axés sur le développement sont pertinents et bien alignés sur les mandats du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) pour ce qui est d'appuyer les EFTC. Parallèlement, SPC et la GRC ont toujours désigné leur participation à l'APC/aux OPIMPP comme des objectifs et des résultats clés dans leurs rapports respectifs sur les plans et priorités (RPP) et leurs rapports ministériels sur le rendement (RMR).

Affaires étrangères et Commerce international

Les priorités stratégiques, les résultats escomptés et les pays ciblés du MAECI sont demeurés très constants tout au long de la période actuelle de l'APC, ce qui, selon les données recueillies lors des entretiens, a facilité l'harmonisation des attentes par rapport au rendement. Le RPP 2006-2007 du MAECI énonce comme priorité de rendre le monde plus sûr pour le Canada et les Canadiens et de contribuer à ce qu'il soit plus protégé des menaces provenant des États défaillants et fragiles, du terrorisme international, de la criminalité transnationale et des armes de destruction massive. Parmi les pays ciblés par le passé, on retrouvait l'Afghanistan, Haïti et le Soudan, ce qui est encore le cas aujourd'hui. Les opérations de paix et de maintien de la paix sont demeurées des sous-activités importantes dans le RPP 2009-2010. À titre de soutien, le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAECI joue donc un rôle accru pour soutenir les priorités du Canada comme la primauté du droit, la bonne gouvernance, et les droits de la personne.(29) Les résultats escomptés de l'APC en matière de développement, tels qu'ils sont énoncés dans le Plan annuel de l'exercice 2006-2007, demeurent directement alignés sur les priorités du gouvernement du Canada.

Agence canadienne de développement international

L'APC est bien aligné sur le mandat et les priorités de l'ACDI au chapitre de l'appui aux EFTC. Comme en font foi les RPP et les RMR de l'Agence depuis 2005, elle a redéfini et précisé les rôles et les mandats en fonction de contextes complexes. Ainsi, la responsabilité des programmes axés sur la paix et la sécurité est progressivement passée de l'ACDI au MAECI. Cependant, l'ACDI conserve la responsabilité des programmes d'assistance humanitaire et d'aide au développement durable, ce qui inclut la gouvernance, la santé, le développement du secteur privé, l'éducation et l'environnement. Approximativement 25 % de toutes les dépenses de l'ACDI et 40 % de tous ses programmes bilatéraux sont destinés aux EFTC, ce qui constitue une activité de programme en vertu du RPP de l'Agence. En outre, l'ACDI est à l'oeuvre dans quatre EFTC ciblés : l'Afghanistan, Haïti, le Soudan et la Cisjordanie et bande de Gaza. Par conséquent, les résultats escomptés de l'APC sont très pertinents pour l'Agence étant donné qu'ils contribuent à accroître la sécurité de l'environnement opérationnel de ses employés qui participent à des opérations d'aide humanitaire d'urgence et à des activités de développement. Ce sont toutefois le MAECI et la GRC qui demeurent principalement responsables d'assurer le leadership requis pour mettre en oeuvre ces efforts.

Sécurité publique Canada

Le RMR 2006-2007 de SPC indique que le gouvernement du Canada approuve les OPIMPP pour appuyer la politique étrangère du Canada. Le résultat escompté associé à la sous-activité « Application de la loi - Politiques en matière de police » fait référence à la création « d'un programme permanent qui permettra à l'organisme de se doter d'une réserve de policiers chargés des opérations internationales de paix menées à l'étranger ».(30) Le RPP 2009-2010 indique : « L'application de la loi contribue à l'établissement d'un Canada sécuritaire et résilient grâce aux mesures visant à établir des collectivités sûres et des services de police efficaces au Canada ».(31) Par ailleurs, l'examen précise que l'activité de programme « Sécurité nationale » est associée à une responsabilité de leadership pour appuyer les priorités pangouvernementales, notamment l'Afghanistan, et qu'elle est mieux alignée sur le secteur de résultat approprié du gouvernement du Canada, c'est-à-dire « un monde sécuritaire et sécurisé grâce à la coopération internationale ».(32)

Gendarmerie royale du Canada

Le RPP 2006-2007 présente cinq priorités stratégiques et deux d'entre elles portent sur les services de police internationale pour réduire l'impact de la criminalité organisée et du terrorisme sur le Canada. Les opérations de paix et de maintien de la paix sont décrites dans le RMR 2008-2009 comme des avantages pour le Canada, car elles contribuent à mettre un terme à des activités criminelles et terroristes. À l'heure actuelle, l'APC et les OPIMPP sont alignés sur le résultat stratégique « Services de police fédéraux de qualité » de la GRC et ils correspondent à l'activité de programme « Opérations fédérales et internationales (OFI) » qui accroît la sécurité des Canadiens au moyen d'opérations de police internationales et de maintien de la paix. Dans le RPP 2009-2010, l'APC et les OPIMPP sont désignés comme des éléments de la sous-activité OFI qui contribuent à l'atteinte des résultats escomptés ayant une portée nationale; le plus pertinent de ces résultats est « le renforcement des partenariats nationaux et internationaux destinés à maximiser la sécurité nationale ».(33) Pour ce faire, il faut réduire la menace et l'incidence de la criminalité organisée et du terrorisme sur le Canada en misant sur la participation du Canada aux opérations de police et de maintien de la paix dans les EFTC, notamment en Afghanistan et en Haïti.

8.2.3 Utilisation des lignes directrices en matière d'évaluation pour aligner les OPIMPP

Constatation no 9 :
Les recommandations portant sur l'approbation des OPIMPP énoncées dans les mémoires aux ministres ont été justifiées au moyen de lignes directrices et de sommaires d'évaluation individuels, joints en annexe pour tous les cas, à l'exception de cinq d'entre eux. Cela démontre un haut niveau de cohérence dans l'application et l'utilisation des lignes directrices pour les évaluations, les récentes exceptions étant expliquées par les pressions exercées dans le but de réduire la longueur des mémoires à l'intention des ministres. Cependant, la documentation disponible pour mener l'examen n'a pas permis de déterminer une justification appuyée par des documents pertinents semblables à ces lignes directrices pour rejeter les demandes de soutien, sous forme de services de police et de maintien de la paix, adressées au Canada.

L'analyse du contenu documentaire des mémoires à des fins d'intervention a permis de découvrir que les recommandations sur l'approbation des OPIMPP étaient justifiées au moyen de lignes directrices et de facteurs. À l'exception de cinq cas, les sommaires d'évaluation étaient joints en annexe pour chaque recommandation. Certaines de ces exceptions méritent qu'on s'y attarde, particulièrement en ce qui concerne les récentes recommandations et approbations relatives aux OPIMPP qui ont été menées en 2010 en RDC et au Guatemala. L'examen n'a pas permis de trouver dans la documentation disponible, particulièrement dans les procès-verbaux des réunions du Groupe de travail sur l'APC, une justification bien documentée pour ce qui est de rejeter les demandes adressées au Canada pour du soutien sous forme de services de police et de maintien de la paix.

Par exemple, en mai 2008, le Groupe de travail de l'APC a décliné la demande formulée par la RDC pour obtenir de l'assistance canadienne dans le contexte du massacre perpétré au Nord-Kivu, et ce, en raison de priorités plus urgentes. En juillet 2008, le Groupe de travail de l'APC a également décliné une demande d'assistance présentée par la Commission internationale contre l'impunité au Guatemala (CIIG), là encore, parce d'autres priorités étaient plus pressantes durant cette période. Par contre, les décisions subséquentes du Groupe de travail de l'APC de recommander le déploiement d'effectifs dans ces deux pays suggèrent deux options : soit les lignes directrices n'étaient pas suffisamment étayées pour rejeter ou accepter adéquatement les demandes d'assistance, soit elles ont été appliquées de façon non uniforme.

Les entretiens menés auprès des membres du Comité de gouvernance de l'APC ont révélé que de manière générale, ces derniers considèrent que les lignes directrices sur la sélection et les facteurs d'évaluation sont tellement nombreux et vagues qu'ils pourraient justifier pratiquement n'importe quelle décision.(34) Même si les membres du Groupe de travail de l'APC ont proposé de réviser les lignes directrices sur la sélection et d'intégrer les critères du Cadre stratégique international de SPC pour évaluer les priorités en matière d'engagements internationaux, les procès-verbaux des réunions ne présentent aucune mesure de suivi à cet effet. De plus, bien que les lignes directrices sur la sélection aient depuis fait l'objet d'une mise à jour, l'examen n'a pas permis de prouver qu'une révision exhaustive et systématique des lignes directrices a été menée pour assurer leur pertinence et leur efficacité au fil du temps à titre d'outil stratégique de sélection.

8.3 Enjeu no 3 (pertinence) : Cohérence avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

8.3.1 Alignement sur les centres de compétence appropriés

Constatation no 10 :
Le contexte des politiques du gouvernement fédéral a considérablement évolué depuis 2006, ce qui a occasionné d'importants changements pour l'APC et ses effectifs dans les centres de compétences et en ce qui concerne les capacités liées à la paix et sécurité, aux RSS et à la police internationale.

Affaires étrangères et Commerce international Canada

L'ensemble des OPIMPP est un instrument de politique étrangère du gouvernement du Canada visant à améliorer la sécurité mondiale. Ainsi, il incombe au MAECI de diriger la coordination des efforts pangouvernementaux liés aux questions cruciales en matière de sécurité internationale, y compris les réponses aux catastrophes naturelles, les efforts de stabilisation et de reconstruction dans les EFTC, et la lutte contre le terrorisme, les narcotrafiquants et la criminalité transnationale organisée. Le GTSR du MAECI a été créé en septembre 2005. Il a le mandat de coordonner les engagements en matière de politiques et de programmes pangouvernementaux, les réponses aux crises, les opérations de paix, et les efforts de stabilisation et de reconstruction après-conflit dans les États fragiles, comme l'Afghanistan, Haïti et le Soudan. Afin de remplir son rôle et d'assurer la cohérence à l'échelle du gouvernement, le Secrétariat du GTSR collabore avec une vaste gamme de partenaires fédéraux selon une structure de gouvernance à multiples niveaux. Le Comité consultatif du GTSR, présidé par le directeur général du Secrétariat du GTSR, est composé de représentants de l'ACDI, du ministère de la Défense nationale (MDN), du Bureau du Conseil privé (BCP), du ministère de la Justice (JUS), de SPC et de certains organismes du portefeuille de SPC. Il s'agit d'un organe d'échange d'information qui sert de tribune aux fins de consultations structurées sur le choix de priorités, y compris l'examen des recommandations issues de l'exercice d'établissement de priorités à l'égard des États fragiles. Le but est d'endosser les objectifs des politiques stratégiques afin d'assurer une réponse et un engagement de dimension pangouvernementale à l'égard des États fragiles et en crise, y compris l'examen des cadres de planification stratégique par pays du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM).

Le Secrétariat du GTSR gère le FPSM, qui à son tour finance les coûts additionnels des OPIMPP, verse des contributions pour mettre en oeuvre les opérations associées aux réponses à des crises (p. ex. le séisme en Haïti), et fournit le budget additionnel requis pour réaliser les projets complémentaires à l'APC/aux OPIMPP qui ont pour but de renforcer les RSS.(35) Grâce à la documentation existante, on sait maintenant que pour être efficaces, les opérations internationales de police doivent être combinées à des programmes axés sur la justice et les services correctionnels de façon à compléter le triangle de la réforme du système de sécurité. La manière dont le GTSR a recours au FPSM pour appuyer les OPIMPP, concrétiser l'approche canadienne en matière de RSS, particulièrement en Afghanistan et en Haïti, et créer un nouveau groupe de travail interministériel sur les RSS démontre le rôle de leadership intellectuel qu'il joue dans le cadre des opérations canadiennes de maintien de la paix.

Agence canadienne de développement international

Comme il a été mentionné précédemment, les programmes axés sur la paix et la sécurité correspondaient à une grande priorité stratégique de l'ACDI au chapitre de sa collaboration ponctuelle avec le MAECI, SPC et la GRC durant la période qui a précédé la version actuelle de l'APC/des OPIMPP. L'ACDI n'a plus de mandat directement lié à la paix et à la sécurité, car les responsabilités en matière de politiques et de programmes dans ce secteur sont principalement assumées par le MAECI. Cependant, une grande part de la capacité demeure au sein des unités responsables des programmes-pays. Parallèlement, la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement (DGPSR) de l'Agence veille à la cohérence et à la coordination des politiques. Ainsi, la DGPSR est l'entité qui représente l'ACDI au sein des comités de gouvernance en l'absence de tout autre centre de compétences pour les programmes, et elle consulte les équipes des programmes-pays pour fournir les conseils techniques requis.

Sécurité publique Canada

Il est reconnu que SPC est l'entité responsable des politiques en matière de sécurité publique et que cette dernière n'est pas restreinte par des limites géopolitiques ni des frontières. La sécurité nationale du Canada exige de SPC qu'elle se penche sur les questions de sécurité et de paix à l'échelle mondiale, par exemple, le trafic transnational de stupéfiants et la criminalité organisée dans diverses régions du monde. La SPC est responsable de coordonner l'apport des organismes à son portefeuille par rapport à des aspects précis qui touchent les RSS et les OPIMPP. L'APC agit en conformité avec le mandat et les priorités de SPC pour améliorer la sécurité nationale, et ce, en appuyant les initiatives pangouvernementales, par exemple, en Afghanistan, où sont déployés des effectifs de la GRC, de Service correctionnel Canada (SCC) et de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Cependant, la responsabilité de la sécurité nationale et des initiatives pangouvernementales, par exemple les initiatives axées sur l'Afghanistan, relèvent de la Division des affaires internationales du Secteur des politiques stratégiques.(36)

Un examen du Plan de travail annuel 2010-2011 de SPC a révélé, tout comme les entretiens auprès du personnel, que le mandat et l'orientation de la Division des affaires sont fortement axés sur les enjeux internationaux. Ce qui n'est pas expressément le cas de la Division des politiques stratégiques en matière de police et d'événements du Secteur de la police et de l'application de la loi, qui représente PSC et l'APC au sein des comités de gouvernance.(37) Bien que l'examen souligne le rôle efficace que l'APC ait joué par le passé, il semble que la Division des affaires internationales soit suffisamment spécialisée et active dans le secteur de la police internationale, qui touche directement l'APC, car elle met en oeuvre les activités suivantes : 1) Faire progresser les RSS en assumant le leadership et la coordination au nom des organismes de son portefeuille auprès des comités pangouvernementaux chargés de développer des projets internationaux axés sur la réforme de systèmes de sécurité; 2) Mettre sur pied la mission en Afghanistan pour 2011 et les années suivantes en appuyant les comités sur l'Afghanistan auxquels participent ministres, sous-ministres et sous-ministres adjoints; 3) Mettre en oeuvre le Cadre stratégique international (CSI) de SPC en examinant les possibilités à l'échelle internationale, en préparant des rapports sur l'harmonisation des activités, et en conseillant le ministre et la haute direction.

Gendarmerie royale du Canada et corps policiers partenaires

Le 21 juillet 1988, la gouverneure générale a approuvé un décret du conseil pour modifier la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada afin de pouvoir employer la GRC à l'extérieur du Canada. Plus précisément, l'article 4 de la Loi prévoit : « La Gendarmerie peut être employée partout, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du Canada, où le décide le gouverneur en conseil ».(38) Le mandat de la GRC comporte plusieurs volets, notamment prévenir la criminalité et mener des enquêtes, maintenir la paix et l'ordre, faire respecter les lois, contribuer à la sécurité nationale, veiller à la sécurité des représentants de l'État, des dignitaires en visite et des membres de missions étrangères et fournir des services de soutien opérationnel essentiels à d'autres services de police et d'exécution de la loi au Canada et à l'étranger. Cette mondialisation de la sécurité requiert la collaboration de la GRC avec des partenaires nationaux et internationaux, à tous les niveaux, de façon à atteindre des buts, à partager des valeurs et à respecter les grandes initiatives en commun. Pour relever ce défi, la GRC a adopté un modèle de services de police intégrés, qui a servi à définir la mise en oeuvre de son mandat au cours de la dernière décennie.(39) Ce modèle repose sur des priorités stratégiques communes, la libre circulation du renseignement, l'interopérabilité, la prestation uniforme de services et les économies d'échelle. La Figure 1 qui suit montre les divers éléments du modèle, y compris les partenaires et les intervenants, les activités de programme et les priorités stratégiques.

Figure 1 : Modèle de Services de police intégrés de la GRC

Priorités de la GRC

  • Citoyen et collectivité
  • Crime organisé
  • Terrorisme
  • Intégrité économique
  • Jeunesse
  • Communautés autochtones
  • Opérations fédérales et internationales
  • Structure organisationnelles
  • Services nationaux de police
  • Services de soutien des services de police
  • Opérations relatives à la police technique
  • Opérations relatives aux renseignements criminels
  • Services de police communautaires contractuels et autochtones
  • Services de police de protection
  • Partenaires non gouvernementaux
    • Groupes d'intérêt internationaux, fédéraux, provinciaux et municipaux qu'ils s'emploient à résoudre les problèmes liès à la criminalité
  • Partenaires fédéraux, provincaux et municipaux
    • Tous les organismes et ministères fédéraux chargés d'assurer la « sécurité des foyers et des collectivités »
    • Tous les provinces et territoires, plus 200 municipalités
    • 544 communautés autochtones
  • Partenaires internationaux
    • États-Unis, ONU, Interpol, Europol, Royaume-Uni, Australie, et beaucoup d'autres encore
  • Partenaires canadiens de l'application de la loi
    • Services de police, associations et policiers
    • Organismes de renseignements et institutions de police et de justice

En raison de la nature des défis particuliers des services de police internationale, il faut bâtir des partenariats et des relations. Comme en fait foi le modèle, les corps policiers sont des partenaires importants pour la GRC, et ce, depuis fort longtemps. L'APC a bénéficié de cette collaboration de longue date puisque la participation accrue de ces partenaires a grandement contribué à élargir le bassin de policiers disponibles pour être déployés dans le cadre des OPIMPP. Par conséquent, la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses engagements à l'égard des autres pays s'est accrue. En fait, la participation proportionnelle de la GRC et des corps policiers partenaires au cours des deux dernières années est à l'image de la communauté d'application de la loi au Canada, c'est-à-dire 30 % de membres de la GRC et 70 % de membres des services de police partenaires.

Bien que l'examen n'ait pas permis de trouver des preuves documentées confirmant que les services de police partenaires aux niveaux provincial et municipal sont mandatés en vertu de la loi pour travailler à l'extérieur du Canada, les données recueillies lors des entretiens suggèrent que l'APC est conforme à leurs mandats et capacités respectifs, même s'ils varient d'un service policier à l'autre. À titre d'exemple, la participation de certains corps policiers partenaires a été interrompue ou réduite au cours des années en raison des changements de point de vue des gouvernements provinciaux et des administrations municipales à propos, d'une part, de la valeur ajoutée que confère l'expérience d'un déploiement pour les participants aux opérations de police internationale et, d'autre part, de l'amélioration de la qualité des services policiers nationaux au retour. Par ailleurs, certains corps policiers partenaires ont soulevé le fait qu'ils n'ont pas la capacité excédentaire de remplacer temporairement les participants déployés dans le cadre des OPIMPP, ni la capacité financière d'assumer les coûts additionnels dans le contexte actuel des restrictions budgétaires. Néanmoins, ces partenaires ont prouvé qu'ils ont la volonté et les compétences requises pour participer aux opérations de police internationale, et qu'ils ont joué un rôle de premier plan dans l'évolution de l'APC au cours des dernières années, améliorant ainsi rapidement son efficacité.

8.3.2 Rôles et responsabilités appropriés

Constatation no 11 :
Les participants de l'APC ont, pour la plupart, assumé leurs responsabilités telles qu'elles sont énoncées dans le PE, sauf quelques exceptions significatives. Par conséquent, la GRC a dû assumer une plus grande responsabilité de gestion, de prise en charge et de reddition de comptes par rapport à ce qui était prévu initialement. L'ACDI s'est employée préciser son rôle au sein de l'APC afin de mieux tenir compte de ses responsabilités et des rôles de ses partenaires parmi les ministères. Ces changements apparaissent dans le PE renouvelé qui a été signé par les trois parties concernées et qui est entré en vigueur en mars 2011.

Le PE de 2006, qui définit les liens sur les plans de la gestion et de la reddition de comptes entre les signataires, explique en détail les rôles et les responsabilités de chacune des parties prenantes. Certaines de ces responsabilités sont de nature plus générale et commune à toutes les parties, par exemple, les activités de liaison et de coordination au sein du groupe, la prestation de conseils aux ministres participants, et la formulation de commentaires pertinents aux fins de discussion pour le Comité directeur et le Groupe de travail de l'APC. Parmi les autres responsabilités, on retrouve le cycle traditionnel en matière de gestion de programme - chaque participant étant désigné soit responsable principal, soit intervenant, en fonction de l'ensemble des rôles respectifs. Bien que les membres des comités de gouvernance consultés dans le cadre de l'examen s'entendent pour dire que, de manière générale, les relations interministérielles sont cordiales et que les participants remplissent leurs rôles selon ce qui a été convenu, l'examen a permis de soulever quelques exceptions qui semblent être à la source d'une certaine discorde.

À titre d'exemple, le Plan de travail annuel devait être préparé par le MAECI en consultation avec les autres participants. Cependant, le MAECI s'est acquitté de cette tâche jusqu'en 2008-2009, la dernière année où il a préparé un Plan de travail annuel pour l'APC. L'année suivante, la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) de la GRC a préparé un plan stratégique annuel pour les opérations de paix et de maintien de la paix de la police internationale, et elle a continué d'assumer cette responsabilité depuis. De façon semblable, il était prévu que le Rapport annuel de l'APC soit préparé par la GRC en consultation avec tous les autres participants. Ce document devait ensuite être révisé par le Groupe de travail sur l'APC. Il semble qu'après la préparation du Rapport annuel de l'APC 2007-2008, la SDMPI se soit appropriée une plus grande participation en produisant par la suite le Rapport annuel 2008-2009 sur les OPIMPP. Selon les données recueillies auprès de membres des comités de gouvernance lors des entretiens, les récents plans annuels de travail et autres rapports ont été préparés par la GRC sans consultation, ou presque, des autres participants. Ces documents ont ensuite été présentés au Comité directeur sans soulever de questions.

Le PE de l'APC précise que le MAECI est responsable de coordonner et de préparer l'évaluation des demandes relatives aux propositions d'OPIMPP en tenant compte des lignes directrices établies pour le processus d'évaluation, comme il a été mentionné précédemment. Malgré la grande part qu'occupe cette étape dans le cycle de gestion des OPIMPP, aucune ligne directrice ou procédure opérationnelle particulière ne précise la manière d'exécuter cette tâche. De plus, les rôles respectifs de chaque participant ne sont pas déterminés pour le processus d'évaluation. De manière générale, le MAECI a reçu les demandes d'assistance adressées au Canada et mené des consultations à l'interne sur leur pertinence. Ainsi, il était mieux préparé que les autres participants pour évaluer ces demandes. En 2010, des membres du Groupe de travail de l'APC ont exprimé leurs inquiétudes à propos des rôles et des responsabilités des participants pour appliquer les lignes directrices en matière d'évaluation. Bien que les précisions suivantes aient été diffusées, les procès-verbaux subséquents des réunions du Groupe de travail sur l'APC n'étaient pas disponibles durant l'examen. Il a donc été impossible de déterminer si les membres se sont entendus ou si de plus amples clarifications ont été nécessaires pour définir les rôles et les responsabilités à cet égard :

  • le MAECI doit évaluer les considérations relatives à la politique étrangère pour déterminer l'intérêt du Canada;
  • la GRC doit déterminer si le Canada a la capacité et l'expertise requises pour participer aux OPIMPP et elle évalue le risque lié à cette participation, s'il y a lieu;
  • SPC doit vérifier si les OPIMPP sont conformes à la politique canadienne en matière de services de police et aux exigences générales;
  • l'ACDI doit fournir ses connaissances de la situation nationale et culturelle du pays en question, en plus d'assurer la jonction entre les interventions policières et le contexte plus vaste de ses efforts de développement et de ceux de ses partenaires.

Il était convenu que la GRC serait responsable de préparer pour chaque OPIMPP un plan opérationnel conforme au contenu du mémoire à des fins d'intervention, sous réserve de l'approbation du ministre. Le MAECI quant à lui devait préparer les résultats escomptés en matière de politique étrangère, tandis que l'ACDI s'occuperait des résultats escomptés relatifs au développement.(40) L'examen a révélé qu'un seul plan opérationnel a été préparé pour l'Afghanistan en 2009; toutefois le MAECI et l'ACDI n'ont pas participé à l'établissement des résultats escomptés. Par ailleurs, la GRC devait préparer des rapports mensuels sur les OPIMPP et les soumettre à SPC à des fins de révision et d'analyse. Ces rapports devaient ensuite être acheminés au Groupe de travail sur l'APC. Selon les données recueillies dans les rapports et durant les entretiens, l'examen a conclu que cette responsabilité avait été déléguée aux commandants de contingent et que les rapports étaient soumis chaque mois à la GRC, pour ensuite être diffusés aux membres du Groupe de travail sur l'APC sans révision, ni analyse par SPC. Ce fait est confirmé par les données recueillies lors des entretiens. De plus, l'examen a révélé l'absence de preuve attestant que des évaluations finales ont été menées sur les résultats escomptés après l'exécution de l'une ou l'autre des OPIMPP.

Alors que le protocole d'entente de l'APC définit les responsabilités respectives du MAECI et de la GRC au chapitre de la gestion financière et de la reddition de comptes, il précise également que ces derniers devaient respecter un accord parallèle comportant des détails supplémentaires sur les aspects suivants : ouverture d'un compte d'attente des autres ministères pour payer les coûts additionnels; information sur les modalités et le calendrier des paiements; responsabilité de surveiller les rapports sur les résultats préparés par le bénéficiaire; suivi, vérification et évaluation des accords; attribution des codes de référence et des codes organisationnels. Dans le cadre de l'examen, il a été impossible de prouver si cet accord parallèle a été mis en oeuvre. On a conclu que cette omission découlait probablement des malentendus et des problèmes concernant la gestion financière et la reddition de comptes. Même si les OPIMPP et les coûts associés au déploiement (autant les services votés que les coûts additionnels) ont fait l'objet de rapports annuels, l'examen a révélé qu'aucun rapport financier consolidé n'a été préparé pour les activités de programme financées par le budget des services votés,(41) une responsabilité attribuée à la GRC.(42) Selon le PE, ledit document aurait dû être acheminé annuellement à SPC pour révision et analyse, puis présenté au Groupe de travail de l'APC. Selon l'information recueillie lors des entretiens avec les membres de la GRC et l'analyse des procès-verbaux des réunions des comités de gouvernance, les participants ne semblaient pas savoir que cette exigence n'a pas été respectée. En fait, la question des coûts additionnels dans le budget des services votés de la GRC a officiellement été soulevée durant une réunion du Groupe de travail de l'APC en juillet 2010. À ce moment, la GRC a fait état d'un manque à gagner dans les fonds de l'APC et proposé une éventuelle restriction des dépenses.

L'examen a également porté sur la pertinence des rôles de chaque participant au fil du temps dans le cadre des activités de l'APC. Unanimement, les participants interrogés ont déclaré que leur rôle demeure pertinent. Comme il a été expliqué précédemment, chaque participant, à l'exception des employés de l'ACDI, a amélioré ou créé de nouveaux centres de compétence en lien avec l'APC. En outre, grâce à l'analyse du contenu des procès-verbaux des réunions des comités de gouvernance, on a constaté qu'en novembre 2007, l'ACDI a remis en question la nécessité d'obtenir la signature de la ministre de la Coopération internationale pour autoriser les nouveaux déploiements. L'ACDI a présenté une première proposition de supprimer cette étape dans l'APC en avril 2008, puis régulièrement jusqu'en septembre 2010. Néanmoins, tous les membres des comités de gouvernance étaient d'avis que l'ACDI devait continuer de participer à l'APC en raison de sa forte présence dans les pays où des OPIMPP sont mises en oeuvre, du potentiel de synergie entre ses stratégies et initiatives de développement avec les OPIMPP, de la nécessité de demeurer au courant de l'évolution des conditions de sécurité, et des efforts pour faciliter la prestation de l'assistance humanitaire et de l'aide au développement. Cependant, selon les données recueillies lors des entretiens, ce rôle devrait à l'avenir être attribué à du personnel de programme-pays et associé à un engagement plus direct et systématique formulé dans le cadre des discussions du Groupe de travail sur l'APC à propos d'un pays en particulier ou d'un nouveau déploiement.

8.3.3 Rôles et responsabilités des services de police partenaires

Constatation no 12 :
La supposition initiale de la répartition des responsabilités entre la GRC (60 %) et les autres services de police partenaires (40 %) pour mettre en oeuvre les OPIMPP n'a pas été concrétisée, ce qui a occasionné une plus grande dépendance à l'égard de la GRC pour respecter les exigences. Cette réalité n'est pas adéquatement prise en compte dans la conception de l'APC. Par conséquent, les corps policiers partenaires ne se sentent pas concernés par le processus décisionnel, sur lequel ils ont une influence minime.

Étant donné l'évolution de l'APC et la proportion actuelle du nombre de policiers des services de police partenaires qui sont déployés dans le cadre des OPIMPP (70 %), on a sollicité leurs opinions aux fins de l'examen afin de déterminer s'ils considèrent que leur rôle est pertinent en vertu de l'APC. Les policiers consultés, quoi qu'en petit nombre, représentent d'importants contributeurs à l'APC. Leurs opinions sont donc importantes et ils étaient unanimes à propos des points suivants : ils estiment que leur participation à l'APC n'est pas suffisamment intégrée dans les processus décisionnels; ils sont d'avis que la GRC les considère comme des fournisseurs de service et non comme des partenaires. L'examen a révélé que les réunions générales annuelles des corps policiers partenaires ont été organisées par la SDMPI de la GRC en avril 2006 et octobre 2008. Cependant, les services de police partenaires estiment qu'il s'agissait de séances d'information plutôt que de séances de consultation. Ils ont également souligné que les services de police partenaires - au moment de planifier et de gérer les possibilités de déploiement pour leurs membres - sont confrontés au manque apparent de consultations en temps voulu à propos des décisions prises dans le cadre de l'APC ayant une incidence sur eux.

8.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

8.4.1 Contribution à la réponse pangouvernementale

Constatation no 13 :
Le modèle de l'APC/des OPIMPP est perçu comme un modèle canadien d'approche pangouvenementale en matière de déploiement de civils, et ce, en raison de sa capacité de réserve, de sa rapidité d'intervention et de sa souplesse pour répondre aux besoins dans le cadre des opérations dans les EFTC. Afin d'accroître leur efficacité, les OPIMPP pourraient bénéficier d'une meilleure coordination avec les initiatives complémentaires de réforme des systèmes de sécurité, particulièrement dans les secteurs de la justice et des services correctionnels.

Encadré 1 : Les dix principes de l'OCDE pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaires
  1. Prendre le contexte comme point de départ.
  2. Faire en sorte que les activités ne nuisent pas.
  3. Faire du renforcement de l'État l'objectif fondamental.
  4. Accorder la priorité à la prévention.
  5. Reconnaître les liens qui existent entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement.
  6. Promouvoir la non-discrimination comme fondement d'une société stable et sans exclus.
  7. S'aligner sur les priorités locales d'une manière différente selon le contexte.
  8. S'accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l'action des acteurs internationaux.
  9. Agir vite, mais rester engagé suffisamment longtemps pour avoir des chances de réussite.
  10. Éviter de créer des poches d'exclusion.

Les dix principes de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour l'engagement international dans les États fragiles (voir l'encadré 1) incluent la capacité d'agir rapidement et avec souplesse au moment de répondre aux besoins des EFTC. L'APC a démontré sa capacité de planifier et de développer des réponses pangouvernementales rapides et coordonnées lorsque des demandes de contributions sont adressées au Canada. Sa force réside principalement dans l'établissement de processus administratifs et de prestation de services flexible, entre autres, en ce qui a trait à la passation de marchés, à la sélection des candidats, aux examens médicaux, à la formation et à l'équipement, car ces éléments facilitent le déploiement des policiers, au besoin.

Selon une évaluation du FPSM menée en 2008, des défis considérables ont été soulevés au moment d'établir des accords efficients pour mobiliser des experts civils provenant d'autres ministères gouvernementaux et d'organisations de la société civile (OSC). Malgré l'absence d'un cadre pangouvernemental de gestion du déploiement de civils,(43) le Canada déploie approximativement 300 civils à temps plein chaque année, dont les deux tiers sont des policiers déployés aux fins de l'APC. Comme l'indique le rapport : « La répétition de ce modèle ou une variante correspondante avec les autres ministères gouvernementaux (Élections Canada, Services correctionnels Canada, etc.) demeure inachevée. Le développement des capacités au sein des autres ministères gouvernementaux et des accords de compensation financière afin de faciliter le déploiement des experts est essentiel à l'accomplissement du mandat du FPSM ».(44) Un cadre de financement stable similaire à celui que procure l'APC est requis pour appuyer l'engagement efficace d'autres experts civils, notamment les agents des services correctionnels, les représentants de la justice et les agents des services frontaliers, pour mettre en oeuvre les activités associées aux RSS.

Les entretiens menés auprès du personnel du Département des opérations pour le maintien de la paix (DOMP) de l'ONU, à New York, permettent de constater que l'APC a une capacité éprouvée de répondre aux demandes de l'ONU et de déployer des policiers pour mettre en oeuvre les missions onusiennes approuvées, et ce, sans délai et conformément aux normes du DOMP.(45) Pour être déployés, les policiers doivent satisfaire aux critères de sélection et aux exigences préalables suivantes : être âgé entre 25 et 62 ans, posséder cinq années d'expérience professionnelle, posséder une année d'expérience de conduite, et avoir des compétences de base en informatique.(46) Les données recueillies lors des entrevues du personnel du DOMP indiquent que les policiers canadiens réussissent très bien à satisfaire aux lignes directrices lorsqu'ils sont déployés pour des d'opérations de maintien de la paix, comme en fait foi cette déclaration : « Les Canadiens sont très bien formés, préparés et équipés, et tous les mécanismes canadiens sont mis en place avant le déploiement pour assurer la formation essentielle, les examens médicaux, et le versement des indemnités salariales mensuelles ».

À la lumière des entretiens auprès du personnel du DOMP, approximativement 86 pays déploient des policiers pour une période allant de trois à neuf mois dans le cadre des missions de l'ONU axées sur le maintien de la paix, la paix et le renforcement des capacités. Bien que le personnel du DOMP ait soulevé l'existence de délais de déploiement parmi tous les pays participants, les délais constatés pour le Canada s'échelonnaient environ de trois mois (Haïti) à six mois (Soudan), ce qui est comparable à la France et aux États-Unis. Les longs retards de déploiement, toutefois, sont la plupart du temps occasionnés par des facteurs externes hors du contrôle de la GRC. Par exemple, pour l'exercice 2010-2011, le déploiement de policiers au Soudan a été retardé de cinq mois parce qu'ils attendaient leurs visas. Une vaste part des données recueillies auprès des représentants des participants à l'APC indiquent que les déploiements sont généralement exécutés de façon opportune. Malgré certaines difficultés organisationnelles et le fait que certains services doivent être améliorés ou établis (voir la section 8.5.3 Pertinence des ressources humaines et financières), le personnel de la SDMPI estime qu'il a fallu environ deux mois pour déployer les 18 équipes chargées des OPIMPP qui ont été exécutées de 2006 à 2011.

L'APC s'est avéré un outil très souple pour les participants puisqu'ils peuvent concilier leurs priorités et intérêts respectifs, particulièrement en ce qui concerne les équipes du MAECI et de SPC. En effet, les priorités du MAECI portent, entre autres, sur l'économie, la sécurité et la diplomatie. Plus précisément : des possibilités accrues pour le Canada, l'accent étant mis sur les marchés en croissance ou émergents; les États-Unis et les Amériques; l'Afghanistan, y compris dans le contexte des pays voisins; leadership du Canada dans la gouvernance mondiale en émergence. De son côté, SPC met l'accent sur la sécurité nationale, c'est-à-dire la gestion des urgences, la prévention du crime et les politiques correctionnelles. Chaque demande d'assistance en matière d'OPIMPP a été examinée en fonction des 12 facteurs énoncés dans les lignes directrices établies pour évaluer les demandes de contributions aux opérations de maintien de la paix adressées au Canada, telles qu'elles sont énoncées dans le cadre stratégique de l'APC. Les justifications et les résultats escomptés à propos des OPIMPP ont été intégrés dans les mémoires destinés aux ministres des équipes participantes, comme prévu dans le processus d'approbation. L'analyse du contenu des mémoires aux fins d'intervention révèle que les processus de sélection et d'approbation des déploiements sont conformes à la politique étrangère du gouvernement du Canada de même qu'aux intérêts en matière d'assistance internationale et de sécurité nationale.(47)

Les OPIMPP menées en Afghanistan, en Haïti, et au Soudan ont fait l'objet d'évaluations adéquates à titre de principales priorités liées aux intérêts du Canada dans les secteurs de la politique étrangère et de la sécurité nationale. En effet, les interventions en Haïti sont considérées comme un élément central de l'engagement du Canada au sein des Amériques, et il s'agit du plus grand programme bilatéral dans la région. Pour ce qui est de l'Afghanistan, qui est le premier bénéficiaire individuel de l'aide bilatérale canadienne, le Canada oeuvre depuis les dix dernières années à concrétiser son but de bâtir un pays plus sûr, plus stable et autosuffisant pour les populations afghanes de façon à ce que leur pays ne soit plus un refuge pour les terroristes. Enfin, la participation du Canada au Soudan traduit les valeurs fondamentales que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit, et soutient les engagements précédents du G8 pour assurer la paix et la stabilité en Afrique.

Perspective de la réforme du système de sécurité

Comme il est énoncé dans les Lignes directrices canadiennes sur la réforme des systèmes de sécurité : « Dans l'architecture gouvernementale, le système de sécurité touche les principales entités de droit et de sécurité ainsi que leurs mécanismes de surveillance. Il peut s'agir des forces militaires et policières, des commissions de police, du secteur de la justice pénale, des services correctionnels, des organismes de gestion des frontières, des services de renseignement, des organes exécutifs (y compris les ministères pertinents), du Parlement, des organes de gestion financière, etc. (…) La société civile joue également un rôle de supervision dans un système de sécurité global, grâce à la participation et au savoir-faire des groupes professionnels, des médias, des organismes de recherche, des organisations de défense des droits, des organisations religieuses et des groupes communautaires ».(48)

Les OPIMPP sont indispensables pour assurer les RSS et la prévention des conflits à long terme, mais on reconnaît qu'elles sont plus efficaces si elles sont exécutées parallèlement à d'autres initiatives de RSS : programmes de désarmement, de démobilisation, de réintégration; contrôle des armes légères et de petit calibre; initiatives de justice de transition et de réformes institutionnelles; réforme des systèmes correctionnels, etc. Selon les déclarations du personnel du DOMP, les Canadiens contribuent aux initiatives de RSS dans le cadre des missions de l'ONU lorsqu'ils aident les forces policières nationales à améliorer leurs capacités. Cependant, l'approche en matière de RSS est difficile à mettre en oeuvre sur le terrain étant donné que des facteurs internes et externes ont souvent entravé la prestation efficace des programmes. Par exemple, en Afghanistan (Kandahar), en Côte d'Ivoire et au Soudan, les conflits ouverts et la violence armée présentent de sérieux risques pour la sécurité, ce qui restreint la mobilité des experts civils. L'approche privilégiée pour les RSS a été abandonnée par les troupes de l'ONU en Côte d'Ivoire en raison de la guerre civile perpétuelle. Au Soudan, l'approche n'est pas appliquée totalement, car les civils sont confrontés à de graves risques pour leur sécurité. De plus, la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS) met en oeuvre certains programmes axés sur le renforcement des capacités, mais la mission est principalement axée sur le maintien de la sécurité et de la primauté du droit parmi la population.

Dans le cadre de la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), l'approche en matière de RSS a fait l'objet d'un accent accru après l'arrivée en poste du commissaire de la police canadienne, qui a refondu le Plan de réforme de la Police nationale haïtienne (PNA). Entre autres choses, cela s'est traduit par la réforme du système législatif échelonnée sur une période de deux à cinq ans. Le défi à long terme pour les missions de l'ONU, comparativement aux programmes bilatéraux, est de préserver la continuité de l'application de l'approche en matière de RSS, et ce, malgré le roulement des titulaires des postes stratégiques et des policiers. Malgré les difficultés relatives à la mise en oeuvre des initiatives de RSS, l'ONU a à coeur de concrétiser l'approche, particulièrement parce que l'Unité sur la RSS relève directement du Sous-secrétaire général et parce que la Division de la police du DOMP compte sept policiers responsables des enjeux de RSS dans le but d'assurer la cohérence entre les activités de réforme de la police, de la justice et des services correctionnels.

Bien que les Lignes directrices canadiennes en matière de RSS soient récentes, la valeur de l'approche est reconnue depuis longtemps par le GTSR du MAECI, qui utilise le FPSM pour appuyer les opérations de la police et d'autres initiatives de RSS. Tandis que l'APC facilite le déploiement rapide de policiers, d'autres experts civils - approximativement une centaine par année - sont également déployés dans les mêmes EFTC. Sur les dix missions de l'APC qui étaient en cours en 2010, la majorité des autres experts civils sont déployés dans les missions en Afghanistan et en Haïti, notamment les agents des services correctionnels et les effectifs chargés des activités diplomatiques ou de développement. La Figure 2 indique les nombres de déploiements qui avaient été effectués jusqu'en décembre 2010 : 10 soldats, 132 policiers et 17 agents des services correctionnels pour la mission canadienne en Haïti; 2 830 soldats, 39 policiers, 4 agents des services correctionnels, 46 responsables diplomatiques et 26 agents de développement pour la mission en Afghanistan. Comme en font foi les données recueillies durant les entretiens, il semble que les possibilités de déploiement pour les autres experts civils canadiens sont meilleures lorsque l'engagement du Canada est important et que les contingents de soldats et de policiers déployés sont suffisamment forts pour créer le contexte sécuritaire pour encadrer le travail des experts civils.

Figure 2 : Fonctionnaires canadiens déployés dans les missions internationales de paix

Afghanistan

  • FIAS, MANUA, EUPOL Kandahar/Kaboul, PRT : 2830 (M), 39 (P), 26 (Dv), 4 (C), 46 (D)

Cote d’ivoire

  • ONUCI : 5 (P)

Chypre

  • UNFICYP : 1 (M)

RDC

  • MONUSCO: 11, 4 (P)

Haïti

  • MINUSTAH : 10 (M), 132 (P), 17 (C)

Kosovo

  • KFOR : 5 (M),; EULEX : 6 (P)

Moyen-Orient

  • Sinaï, FMO : 28 (M)
  • plateau du Golan, FNUOD : 2 (M)
  • Jérusalem, USSC : 18 (M), 1 (B)
  • Op Proteus : 1 (B)
  • Israël/Liban, ONUST : 8 (M)
  • Territoires palestiniens EUPOL COPPS : 2 (P)

OEF

  • 3 (M)

Sierra Leone

  • IMATT : 7 (M)

Soudan

  • MINUS : 30 (M), 4 (P), MINUAD : 3 (M), 2 (P), PNUD : 2 (P)

Nombre total d’effectifs canadiens

  • Nombre d’opérations désignées = 19
  • Militaires (M) = 2955
  • Policiers (P) = 192
  • Agents de développement (Dv) = 26
  • Agents des services correctionnels (C) = 21
  • Personnel diplomatique (D) = 46
  • Agents des services transfrontaliers (B) = 2
En vigueur en décembre 2010
Source : Carte des déploiements du gouvernement du Canada

Néanmoins, même dans les grandes missions de l'ONU, comme celle en Haïti, le déploiement de policiers, d'agents des services correctionnels ou frontaliers et de représentants de la justice ne se fait probablement pas de la manière la plus stratégique et coordonnée possible. Une étude menée en 2008 qui portait sur 70 entretiens confidentiels auprès d'informateurs clés a conclu que l'intégration, la coopération et les communications des experts de la RSS ont été inadéquates. Ainsi : « [Traduction] Après deux ans et demi, les interventions de RSS dirigées par l'ONU en Haïti ont très peu progressé ».(49) Bien que l'APC ai veillé à appliquer une approche pangouvernementale parmi les participants installés à Ottawa, la coordination au niveau des programmes-pays dans le secteur de la RSS demeure difficile, comme l'indique une note d'information diffusée en 2009 au MAECI :

« [Traduction] À l'heure actuelle, le déploiement d'effectifs canadiens n'est pas encadré par une stratégie globale ni par des objectifs précis et clairs. En outre, le Canada fait peu ou pas de requêtes auprès de la MINUSTAH et du gouvernement d'Haïti en ce qui concerne la réforme de la PNA. Il vaudrait mieux pour le Canada de créer des liens et des synergies entre les policiers qu'il déploie et les infrastructures qu'il appuie financièrement ».(50)

Des observations similaires ont été énoncées dans la documentation récente sur la mission de l'ONU en Haïti(51) et par les titulaires des postes stratégiques qui ont été consultés durant l'examen. Donc, même si aucune approche exhaustive en matière de RSS n'a été adoptée à ce jour dans le cadre de la mission de l'ONU, les données des entretiens et la documentation sur les projets fournie aux fins de l'examen confirment le fait que certains aspects des opérations de RSS sont mis en oeuvre, principalement par l'entremise du GTSR, et financés à même le FPSM.

Initialement, les opérations de RSS devaient permettre de créer l'environnement propice au développement socioéconomique, à la primauté du droit et à la stabilité politique dans les EFTC. Depuis presque une décennie, cette manière d'agir est considérée comme une stratégie clé pour orienter les efforts internationaux visant la stabilité et la reconstruction dans les EFTC qui font la transition de la guerre à la paix. Plus récemment, la documentation sur les RSS a porté sur les liens entre les intérêts nationaux et mondiaux en matière de sécurité.(52) Les Lignes directrices du Canada sur la RSS soulignent le rôle important des opérations de RSS pour combattre la criminalité transnationale organisée, particulièrement lorsque les pays n'ont pas les capacités de le faire eux-mêmes :

« Le fait d'augmenter la capacité d'un État à faire face aux menaces comme la corruption, le crime organisé, les autres types de criminalité et le terrorisme améliore la situation pour la population locale. Il pourrait également limiter ou empêcher ces activités de menacer d'autres pays, y compris le Canada ».(53)

Si le concept de la RSS est dorénavant perçu comme un outil fondamental pour stabiliser les EFTC et faciliter leur transition vers la paix, la valeur des initiatives de RSS ne se limite plus à leur capacité d'établir l'environnement propice aux programmes de développement dans les États pauvres et fragiles. Les OPIMPP sont des composantes essentielles de l'approche de RSS et elles peuvent jouer un rôle clé pour atténuer l'exportation des risques liés à la sécurité des pays instables vers le Canada et ses alliés. Afin de les concrétiser, les initiatives de RSS et les OPIMPP doivent être considérées comme des composantes d'un processus global qui touche chaque secteur du système de sécurité. Les Lignes directrices du Canada en matière de RSS indiquent, par exemple, que le fait d'entreprendre une réforme de la police en ne suivant pas les étapes législatives appropriées ou en ne vérifiant pas si des réformes et des ressources adéquates sont en place pour permettre aux systèmes judiciaires et de rectification de répondre aux demandes nouvellement créées réduira son efficacité, ce qui aura pour conséquence de nuire à la crédibilité de l'ensemble du processus politique lui-même. L'engagement du Canada dépend du niveau et du type de contributions des autres donateurs ainsi que des intérêts exprimés par l'État hôte. La réforme des services policiers - renforcer les capacités des institutions de police locale au moyen de la formation et du mentorat ainsi que l'approvisionnement de fournitures et d'équipement - devrait viser à aider les pays à transformer leur système de sécurité. Cela contribuerait à améliorer la qualité de vie des populations locales et à accroître la sécurité nationale au Canada.

8.4.2 Contribution au renforcement des capacités internationales

Constatation no 14 :
L'APC/le programme PIP a positionné le Canada comme un pays participant respecté et fiable dans le cadre des opérations policières internationales de maintien et de soutien de la paix, surtout pour les missions de l'ONU. Même si les policiers canadiens déployés sont bien formés et font preuve d'un très grand professionnalisme, ils sont relativement peu nombreux dans presque toutes les missions, sauf quelquesunes, et on leur confie parfois des tâches pour lesquelles ils ne sont pas formés. Jusqu'ici, la contribution du Canada au renforcement des capacités internationales a été la plus utile dans un nombre restreint de missions comptant un contingent canadien relativement nombreux et des policiers assignés à quelques postes stratégiques.

Depuis 2006, l'APC/le programme PIP a positionné le Canada comme un participant stable qui possède des compétences manifestes pour les opérations internationales de police et de soutien de la paix. Le Canada occupe le 16e rang sur les 103 pays qui déploient des policiers de l'ONU; en mars 2011, 159 policiers avaient été déployés pour des missions de l'ONU. Le Canada se classe 22e si l'on tient compte du déploiement d'agents au sein des unités de police constituées (UPC).(54) La plupart des pays du G8 et des pays industrialisés ne déploient pas d'effectifs pour les UPC, bien que 14 pays le fassent, entre autres la Jordanie, le Bangladesh, l'Inde et le Pakistan. Cependant, le Canada arrive premier rang parmi les pays du G8 et les pays industrialisés pour le plus grand nombre de policiers déployés dans le cadre de missions de l'ONU.

En mars 2011, on comptait 16 femmes parmi les policiers canadiens déployés; le Canada est le 17e pays en importance pour le nombre de policières déployées pour des missions de l'ONU, et le premier parmi les pays industrialisés. Vient ensuite l'Australie avec quelque 13 policières. Cette participation est très appréciée par l'ONU, compte tenu de la faible proportion de femmes au sein des effectifs de maintien de la paix des Nations Unies, à l'administration centrale et sur le terrain. Le Comité spécial continue d'exhorter le DOMP et les pays membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour accroître la participation des femmes, dans tous les aspects et à tous les niveaux des opérations de maintien de la paix, afin de promouvoir l'égalité entre les sexes et l'autonomisation des femmes dans les opérations PIP.(55)

Le DOMP déploie actuellement 7 027 policiers de l'ONU, dont environ 6 000 hommes et 1 000 femmes, ainsi que 7 676 agents au sein d'UPC, pour un nombre total de 14 703 policiers. En comparaison, on parle d'un effectif autorisé de 17 303 agents dans le cadre de 11 missions de l'ONU dans le monde : six en Afrique (Soudan, Darfour, Côte d'Ivoire, Libéria, République démocratique du Congo et Afrique occidentale), une dans les Amériques (Haïti), une en Europe (Kosovo), et trois en Asie (Afghanistan, Timor occidental et Chypre).

  • MINUK (Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo)
  • FNUC (Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre)
  • MINUT (Mission intégrée des Nations Unies au Timor-Leste)
  • MANUA (Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan)
  • MINURSO (Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental)
  • MINUS (Mission des Nations Unies au Soudan)
  • MINUAD (Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour)
  • MINUL (Mission des Nations Unies au Libéria)
  • ONUCI (Mission des Nations Unies en Côte d'Ivoire)
  • MONUSCO (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo)
  • MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti)

Le personnel du DOMP a constaté un manque de 2 600 policiers, ce qui représente 15 % de l'effectif policier qui avait été déployé en mars 2011. Par exemple, il manque toujours 1 311 policiers au sein de la MINUAD (soit 20 % du nombre autorisé), six policiers au sein de la MANUA (soit 75 % du nombre autorisé) et 813 policiers au sein de la MINUSTAH (soit 20 % du nombre autorisé).

Par rapport au nombre total d'agents déployés que le DOMP doit coordonner, le Canada déploie un très petit pourcentage du nombre de policiers affectés aux opérations de maintien de la paix de l'ONU. En mars 2011, il déployait environ 3 % du nombre total de policiers de l'ONU, et principalement dans les cinq missions de l'ONU, p. ex. la MINUSTAH en Haïti et la MONUSCO en RDC. C'est seulement en Haïti, où l'APC déploie 10 % du nombre total de policiers de l'ONU, que le contingent canadien représente plus de 1 % à 2 % de l'effectif total déployé pour les missions de l'ONU (voir le Tableau 4).

Tableau 4 : Données sur le déploiement de policiers canadiens pour les missions du DOMP de l'ONU

Missions du DOMP de l'ONUFemmes
CAN
Hommes
CAN
Total
CAN
Femmes
ONU
Hommes
ONU
Total
ONU
Ratio
Totaux
CAN/
ONU
(%)
Ratio
Femmes
CAN/
ONU
(%)
Total
UPC
de
l'ONU
Total
UNPOL
et UPC
Effectif
autorisé
Écart
en %
MINUSTAH (Haïti)121251371211 1841 30511102 2733 5784 39119
MONUSCO (Congo)13444326370128891 2591 3416
ONUCI (Côte d'Ivoire)05519325344209521 2961 3504
MINUAD (Darfour)1126142 2802 894002 2275 1216 43220
MINUS (Soudan)29111235787012227037152
Total161431599214 6935 614326 34311 95714 22916
Source : Données désagrégées (UNPOL) sur les déploiements de policiers pour les missions du DOMP au 31 mars 2011, Division de la police du DOMP de l'ONU

Depuis 2000, dans le monde, l'augmentation du nombre d'opérations de paix de l'ONU, y compris les opérations policières de maintien de la paix, a eu pour effet d'accroître et d'élargir le rôle de la Division de la police du DOMP. La situation a été abordée lors de la dernière réunion du Comité spécial sur les opérations de maintien de la paix. On a en effet reconnu la nécessité croissante de renforcer les capacités policières internationales dans les situations postconflit.(56) Selon les données d'entrevues de la Division de la police et de la Section du développement et des politiques stratégiques du DOMP, l'écart croissant entre la demande et la disponibilité de policiers, surtout ceux qui pourraient être déployés dans le cadre de missions françaises de maintien de la paix, lesquelles sont de plus en plus nombreuses, est une source de préoccupation. Contrairement aux militaires, les policiers interagissent davantage avec les civils; la connaissance de la langue du pays est indiscutablement un atout majeur pour les policiers de l'ONU.

Selon le personnel du DOMP, la rareté des policiers de langue française est d'autant plus déconcertante, compte tenu de la qualité des policiers canadiens. En fait, à leur arrivée au sein d'une mission de l'ONU, les policiers canadiens se distinguent des policiers d'autres pays par leur préparation, leur sens de l'éthique, leur souplesse, leur savoir-faire et leur leadership. Selon les données d'entrevues du DOMP, le Canada a grandement contribué au renforcement des capacités de la PNH en raison du nombre de policiers déployés, mais aussi en raison de leurs compétences linguistiques et de leur professionnalisme. Les policiers canadiens sont reconnus pour leurs compétences et leur approche policière, surtout en ce qui a trait à la police communautaire. Selon de nombreux observateurs, cette approche convient à tous les pays, même au Soudan du Sud où la violence constante et les risques pour la sécurité sont tels qu'il y a peu d'occasions d'enseigner cette approche dans le cadre du mentorat offert aux homologues soudanais.

La valeur ajoutée du Canada est plus difficile à observer dans les missions de l'ONU pour lesquelles l'APC déploie de petits contingents, comme en Côte d'Ivoire, surtout si les postes confiés aux policiers ne sont pas stratégiques et n'ont rien à voir avec leurs compétences. Les policiers canadiens qui ont participé aux séances du groupe de concertation ont fait remarquer qu'ils avaient occupé divers postes stratégiques pendant leur déploiement; certains ont même posé leur candidature à différents postes après avoir été affectés à un poste qui ne correspondait pas à leurs domaines d'expertise ou à leurs compétences. Éventuellement, des policiers canadiens se sont vu confier des postes importants; d'autres sont devenus conseillers techniques auprès de la haute direction des services de police nationaux (p. ex. en Jordanie et en Haïti); d'autres encore sont devenus les leaders informels de leur unité, comme en Afghanistan, lors de patrouilles dangereuses dans les rues de Kandahar. Néanmoins, il est difficile d'attribuer des résultats aux petits contingents ne comptant que quelques postes stratégiques, à moins que les données soient consignées sur une base continue.

Rôle des policiers dans les missions de l'ONU

Tel qu'indiqué dans le rapport d'examen du rendement de l'Arrangement sur la police canadienne (2002), le cadre relatif à la police des Nations Unies, qui sert à assigner des policiers à des postes, est basé sur une « politique d'équilibre national » entre tous les pays participants.(57) Cela signifie que dans le cadre d'une mission de l'ONU, il n'est pas toujours possible de confier à des policiers canadiens des tâches qui correspondent à leur domaine de compétences. Cela a alors une incidence sur les ressources canadiennes investies et sur l'efficacité de la mission.

Dernièrement, le Comité spécial de l'ONU a reconnu la nécessité d'intensifier le dialogue entre les États membres et le Secrétariat sur la façon d'accroître l'efficacité des missions de maintien de la paix. Au sujet des capacités policières de l'ONU, le Comité spécial a reconnu la nécessité de recruter du personnel qualifié pour le volet policier des opérations de maintien de la paix, conformément à Article 101 de la Charte des Nations Unies (…).(58) Le but est d'assigner aux policiers les postes qui correspondent le mieux à leur domaine de compétences. Les commissaires de police des missions de l'ONU sont invités à examiner attentivement les curriculum vitae des policiers et à leur confier des tâches qui correspondent à leurs compétences. Même si le personnel du DOMP estime qu'un effort est fait pour respecter cette consigne, le recrutement, dans des postes stratégiques, de policiers auprès des pays qui déploient du personnel demeure un important enjeu.

On a souvent recours aux « occasions de leadership canadien » pour justifier le déploiement de petits contingents de policiers dans les pays où l'engagement du Canada est moindre, comme on le voit dans cet énoncé tiré du Plan annuel de l'APC pour 2006-2007 :

« Même si le nombre de policiers canadiens qui participent à chaque mission liée à l'APC est généralement peu élevé, ces policiers fournissent un leadership et donnent un excellent rendement. Des policiers canadiens ont occupé des postes de direction dans nombre de missions, au moyen de nominations officielles (en tant que commissaires de police dans les missions, de conseillers principaux et de chefs d'équipe) ou de l'attribution de la responsabilité pour des volets importants du projet (élaboration de programmes d'études, création de nouveaux programmes ou systèmes, promotion de nouvelles approches, comme la police communautaire). »(59) [traduction]

Bien que l'on observe certains déploiements dans des postes stratégiques, l'équipe d'évaluation a remarqué qu'aucunes données n'ont été recueillies systématiquement pour appuyer cette idée, maintenue par certains pays participants à l'APC, selon laquelle des policiers canadiens occupent un pourcentage relativement élevé de postes stratégiques au sein de missions de l'ONU, par rapport à d'autres pays participants. En fait, les données d'entrevues indiquent que les progrès sont lents et que les policiers canadiens sont parfois sousemployés, c'estàdire que leurs compétences ne sont pas utilisées à leur maximum dans le processus actuel d'attribution de postes à l'ONU.

Encadré 2 : Défis et leçons apprises - Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti

« Le problème de dotation le plus grand, pour le volet policier, est de recruter des policiers qualifiés qui possèdent les compétences linguistiques, informatiques et policières requises pour aider la PNH dans son travail. Avant d'espérer recruter des policiers qui possèdent ces compétences de base, il faut surmonter d'importants obstacles, dont le manque de chauffeurs qualifiés dans les missions. » [traduction]

(Rapport de fin de mission, Commissaire de police adjoint chargé des opérations et de la surveillance pour la MINUSTAH)

Depuis l'évaluation de l'APC en 2002, on a remarqué que les déclarations et le lobbyisme n'ont aucune incidence sur l'attribution de postes influents à des policiers canadiens dans les missions de l'ONU.(60) Comme le révèlent différentes données d'entrevues, il importe de mieux définir le rôle du contingent canadien dans une mission de l'ONU et dans le contexte des investissements globaux du Canada dans un pays donné. Par exemple, si l'on veut concevoir une approche plus stratégique pour les déploiements de policiers canadiens au sein de la MINUSTAH et s'assurer ainsi que leurs compétences répondront aux priorités et aux besoins associés à la réforme de la PNH, il importe de définir un créneau plus précis pour la participation du Canada, p. ex. la police communautaire.

Selon les données d'entrevues, les rôles et les responsabilités associés aux déclarations et au lobbyisme pourraient être plus stratégiques et mieux définis entre les participants à l'APC et avec la Mission permanente du Canada auprès de l'ONU. En 2008, l'APC a créé le poste de conseiller canadien en matière de police, à la Mission permanente à New York. Ce conseiller assure la liaison avec le DOMP et conseille l'ambassadeur du Canada aux Nations Unies au sujet des questions policières, surtout en ce qui a trait au déploiement de policiers de l'ONU et au travail du Groupe consultatif stratégique sur la police.(61) Le poste de conseiller canadien en matière de police promet de favoriser le dialogue sur les points forts et les faiblesses de la participation du Canada aux opérations de soutien de la paix de l'ONU.

Dans le rapport d'examen de 2009 sur les opérations policières internationales dans les situations de conflit,(62) il est dit que le fait de ne pas déployer des policiers qui ont les compétences et l'expérience requises pour assumer des rôles précis est un problème majeur. La plupart des pays qui déploient des policiers de l'ONU ont signalé le manque de compétences comme principale lacune en matière de capacités - des compétences et de l'expérience en matière de mentorat, de prestation de conseils, de consultation et d'analyse. Dans sa description de l'APC, le rapport d'étude souligne que l'emploi d'exigences de travail générales largement basées sur les modèles associés aux policiers de l'ONU n'a pas contribué à faire en sorte que les exigences en matière de compétences soient toujours satisfaites lors du processus de recrutement et de sélection. Selon l'étude, de nouveaux outils de gestion et de sélection axés sur les compétences sont requis.(63) Les données d'entrevues pour l'évaluation confirment les constatations du rapport et laissent entendre que la Sousdirection des missions de paix internationales (SDMPI) doit continuer d'améliorer ses processus de recrutement et de sélection, afin de choisir des candidats qui répondent aux exigences des postes, que ce soit dans le rôle de commissaire de police, de conseiller principal, de formateur du personnel ou de mentor. Des données d'entrevues du DOMP ont également révélé la nécessité de confier certains postes stratégiques à des policiers canadiens de rang supérieur. « Nous avons remarqué que les demandes de l'ONU pour du personnel de rang supérieur ne sont pas toujours satisfaites. Le Canada doit se pencher sur la question et déployer des candidats qui possèdent les qualifications requises. » [traduction]

8.4.3 Caractère approprié du plan

Constatation no 15 :
Bien que le plan de l'APC ait contribué grandement à son efficacité, il n'a pas tenu compte des contraintes en matière de capacités institutionnelles ou de ressources humaines de la GRC, ou du rôle important que les services policiers partenaires joueraient.

Le plan relatif à l'APC a contribué à l'obtention des objectifs énoncés pour ce qui est d'améliorer la capacité de la GRC de planifier et de concevoir des interventions pangouvernementales rapides et coordonnées dans le cas de crises internationales et dans des États fragiles, pour appuyer les priorités de l'aide étrangère canadienne et renforcer la capacité internationale de promouvoir la primauté du droit. Tel qu'indiqué à la Section 8.4.1, l'APC est devenu un modèle pour d'autres organismes canadiens qui déploient des spécialistes civils. Il fournit un bassin stable de policiers pour les missions de police de l'Union européenne (EUPOL) et pour les missions de l'ONU depuis 2006. Le financement stable, les comités de gestion opérationnelle, l'infrastructure institutionnelle de la SDMPI et le poste de liaison de la PRMNY au DOMP ont tous contribué à l'efficacité du programme.

À noter, cependant, que le plan de l'APC et ses hypothèses sousjacentes n'ont pas pris suffisamment en considération la difficulté de mettre en oeuvre un programme permanent d'opérations PIP là où n'existaient que des arrangements ponctuels. Par exemple, le renforcement des capacités institutionnelles qui devait avoir lieu à la GRC pour mettre en place une structure organisationnelle plus solide à la SDMPI n'a pas été pris en compte dans les cibles de rendement relatives aux déploiements. La GRC devait mettre en place tous les mécanismes, processus et services requis pour déployer des policiers à l'étranger, comme des services de santé et des services de gestion de contrats, afin de faciliter la participation des services de police provinciaux et municipaux partenaires. En 2011, la SDMPI a dû négocier de nouvelles modalités de partenariat avec les 28 services de police partenaires dont la participation accrue au programme PIP, comme participants et parties prenantes, n'a pas été prise en compte dans la conception du modèle d'établissement des coûts du programme PIP de 2006, ce qui a causé depuis des problèmes sur le plan de la comptabilisation des coûts.(64) Néanmoins, la SDMPI de la GRC s'est ajustée aux circonstances imprévues et a bâti un vaste réseau, partout au Canada, avec les services de police partenaires, afin d'atteindre les objectifs du programme.

8.4.4 Souplesse des structures de gouvernance

Constatation no 16 :
Les structures de gouvernance de l'APC ont été efficaces pour ce qui est de corriger les problèmes de gestion opérationnelle (une exigence du mandat de l'APC), mais non pour ce qui est de profiter des occasions stratégiques de consolider et d'élargir l'APC et de faire connaître ses réalisations.

La mise en oeuvre de l'APC/du programme PIP posait d'importants problèmes aux participants. Ils ont dû mettre en place une capacité permanente afin de fournir au programme PIP un soutien opportun là où il n'en existait pas, répondre à la demande croissante pour un soutien canadien au programme PIP, mettre en place les structures organisationnelles et les capacités administratives requises pour régler ces problèmes, et gérer, avec efficience et efficacité, les ressources humaines et financières allouées. Le Groupe de travail de l'APC a joué un rôle au fil des ans pour ce qui est de régler certains de ces problèmes.

Par exemple, en 2006, le Groupe de travail de l'APC a discuté du rôle des services de police municipaux et provinciaux partenaires dans le cadre d'un nouvel APC, et a encouragé la GRC, malgré son hésitation, à maintenir la participation des services de police partenaires afin d'élargir le bassin de policiers et de compétences auquel avoir recours.(65) Les négociations avec les services de police plus importants étaient difficiles compte tenu des exigences de leurs administrations et syndicats et de leur hésitation à déléguer à la GRC le pouvoir d'affecter leurs membres à des opérations PIP. En mars 2008, il a été porté à l'attention du Comité directeur qu'un grand nombre de policiers déployés venaient de services de police provinciaux et municipaux partenaires. Ce changement nécessaire était certes le bienvenu car il soulageait l'APC de certains de ses problèmes de capacités grâce à la présence de la GRC aux Jeux Olympiques d'hiver en 2010 et à d'autres activités hautement médiatisées.

En 2007, on a également réglé d'autres problèmes de gestion opérationnelle, lorsque le Groupe de travail de l'APC, pressé de doubler le contingent canadien en Afghanistan, a accepté la proposition de la GRC en vue de rotations de plus courte durée, lesquelles passeraient de 12 mois à 6 mois. Cela a permis à un plus grand nombre d'agents de la GRC d'être libérés d'affectations au Canada et a contribué à atteindre le niveau de déploiement autorisé. De même, en 2010, peu après le séisme qui a frappé Haïti, la GRC a fait appel aux services de police partenaires pour multiplier par 1,5 le nombre d'agents que les corps policiers s'étaient engagés à déployer, ce qui lui a permis de faire passer le contingent canadien de 100 à 150 policiers en quelques mois seulement.

Le défi que posent l'augmentation et le maintien des niveaux de déploiement d'une rotation à l'autre était aggravé par des décisions sur lesquelles l'APC avait parfois peu de contrôle et juste un peu d'influence, comme l'ordre venant de la MINUSTAH selon lequel les policiers pouvaient être armés seulement lorsqu'ils étaient en devoir et en uniforme; les multiples retards dans l'obtention des visas pour le nouveau déploiement plus nombreux au Soudan; le profil de compétences et les exigences en termes de grade, toujours changeants, pour le déploiement auprès de l'EPRK. Parmi les autres questions administratives d'origine canadienne qui n'étaient pas réglées ou pas entièrement réglées au moment de rédiger le présent document, mentionnons :

  • la rémunération équitable des policiers retraités afin d'accroître la capacité de déploiement;
  • les indemnités normalisées afin de réduire le fardeau administratif et d'améliorer l'efficience;
  • une assurance standard, globale et équitable pour tous les services de police partenaires.

Les participants à l'APC et le Groupe de travail de l'APC ont fait tout ce qu'ils pouvaient pour obtenir les autorisations nécessaires qui permettraient d'améliorer l'efficience et l'efficacité des opérations internationales de police et de paix.

Le Comité directeur peut avoir raté des occasions d'élargir ou de stabiliser l'APC et de faire connaître ses réalisations. Par exemple, à la suite de l'approbation de l'évaluation, en 2008, du Programme des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix, il a été proposé que les ministres du pays participant fassent une présentation au cabinet dans le but d'élargir le programme, mais cela ne s'est jamais produit. Malgré les rappels faits auprès du Groupe de travail de l'APC au début de 2009 et une note d'information adressée en novembre 2009 au Comité directeur concernant les enjeux policiers et le moment du renouvellement de l'APC/du programme PIP, les structures de gouvernance n'ont pas répondu à temps pour garantir l'exécution en temps voulu de la présente évaluation, avant que les documents de base ne soient soumis. Solliciter des approbations conditionnelles pour le renouvellement en période de contraintes budgétaires pose des risques inutiles qui auraient pu être évités. Selon l'analyse du contenu du Rapport des activités du Sommet du G8 à Muskoka en 2010 portant sur la paix et la sécurité, il n'était pas fait mention de l'APC, du Programme des opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix de la GRC, ou du FPSM, en tant que contribution du Canada à ses engagements internationaux en matière de sécurité mondiale. Par contre, le Centre Pearson pour le maintien de la paix était cité cinq fois pour sa contribution.

8.4.5 Obtention des résultats escomptés

Constatation no 17 :
Les policiers canadiens déployés pour les opérations policières de maintien et de soutien de la paix ont contribué à l'obtention de résultats en préservant la paix et la sécurité et en garantissant le respect de la primauté du droit, surtout en Haïti et en Afghanistan où les contingents canadiens sont nombreux et font partie intégrante d'une stratégie canadienne de réforme visant les systèmes de sécurité. Même si les policiers reconnaissent les bienfaits de leur participation aux opérations de soutien de la paix, tant sur le plan personnel que professionnel, les services policiers qui les emploient réinvestissent peu dans leurs compétences, aptitudes et expertise nouvellement acquises et ont de la difficulté à reconnaître cellesci.

Résultats de développement

Les documents de base originaux de l'APC/du programme PIP qui ont été examinés par l'équipe de l'évaluation ne contenaient aucun modèle logique ni aucun renvoi explicite à des résultats escomptés pour la période de financement globale 20062011. Cependant, dans le premier plan annuel de l'APC pour 20062007, on trouve les résultats escomptés suivants pour l'APC/le programme PIP, lesquels ont été utilisés pour la présente évaluation :

  • la consolidation de la paix et de la sécurité dans les situations après conflit au moyen de la prestation de services de police professionnels, modernes et démocratiques;
  • le respect accru des normes internationales en matière de droits de la personne et de primauté du droit.

Tel qu'énoncé dans le plan de travail approuvé, l'équipe d'évaluation a mesuré l'obtention de ces résultats de développement dans le cadre de trois études de cas : la MINUSTAH (Haïti), la mission de l'EPRK (Afghanistan) et la MINUS/MINUAD (Soudan). Ces cas ont été choisis en raison de leur importance sur le plan de l'engagement global actuel du Canada et du niveau de déploiement relativement élevé par rapport au programme PIP dans d'autres pays. L'évaluation reposait principalement sur des rapports d'évaluation antérieurs pertinents, les données issues des entrevues menées auprès de commandants de contingents, de titulaires de postes stratégiques et de policiers anciennement déployés; s'y sont ajoutées, lorsque cela était possible, des données tirées de rapports mensuels et annuels de l'APC qui étaient davantage axés sur les activités que sur les résultats. Les statistiques sur le déploiement sont présentées au Tableau 5.

Tableau 5 : Déploiement de policiers canadiens en Haïti, en Afghanistan et au Soudan

Pays2010-20112009-20102008-20092007-20082006-2007TotalMoyenne
annuelle
Haïti16511211578107577115
Afghanistan46552820615531
Soudan5386435611
Source: GRC, SDMPI, mars 2011.

Encadré 3 : Renforcer la paix et la sécurité dans les situations après conflit - Haïti

« J'ai été choyé d'être assigné à l'enquête sur le contrôle du trafic de stupéfiants pendant ma mission en Haïti; c'est justement mon domaine d'expertise.

Ce n'était pas facile. Je devais tout d'abord gagner la confiance du policier haïtien responsable qui avait eu une mauvaise expérience avec les ÉtatsUnis et avait une très mauvaise opinion de leur travail.

Après avoir mis les choses au point, nous avons mis en état d'arrestation quatre importants chefs d'un groupe de Cité Soleil qui a pris en otages des habitants des deux banlieues de PortauPrince. Ceux qui voulaient faire de ces territoires des plantations étendues de marijuana… Au bout du compte, nous avons détruit plus de 20 000 plants. » [traduction]

(Groupe de concertation, mars 2011)
Mission en Haïti

L'APC a permis de déployer près de 115 policiers par année auprès de la MINUSTAH, qui formait le plus grand contingent de policiers de l'ONU depuis 2004 et qui représentait 18 % des policiers de l'ONU au sein de la MINUSTAH. Depuis 2006, le coût du déploiement de policiers canadiens en Haïti a totalisé environ 45 millions de dollars, ce qui représente une petite part de l'engagement global du Canada de plus d'un milliard de dollars pour la période 20062011. Cela fait d'Haïti le premier bénéficiaire en importance de l'aide au développement dans les Amériques, et le deuxième bénéficiaire dans le monde, après l'Afghanistan. Une approche pancanadienne ou pangouvernementale caractérise l'engagement du gouvernement du Canada; celuici met à contribution les ressources de plusieurs ministères et organismes, en plus des participants à l'APC, afin d'optimiser la valeur ajoutée de sa contribution, y compris le ministère de la Défense nationale, le Service correctionnel du Canada, et plus récemment, l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). En fait, le Canada joue un rôle de chef de file dans les efforts internationaux qui sont faits pour lutter contre le crime organisé et rétablir la sécurité et la stabilité en Haïti.

L'important rôle que l'APC a joué dans les efforts déployés par la MINUSTAH pour moderniser la PNH a été confirmé dans les données émanant des entrevues qui ont été menées auprès de cadres supérieurs du Département américain des opérations de maintien de la paix. On s'attend que d'ici la fin de 2011, certains résultats clés du Plan de réforme de la PNH seront atteints ou sur le point de l'être, c'estàdire que 14 000 policiers auront été formés, un processus d'accréditation de la PNH aura été mis en place, et la PNH sera en mesure de fournir des services de police essentiels partout au pays. Depuis 2007, de 700 à 1 200 cadets, dont 12 % sont des femmes, ont obtenu leur diplôme de l'Académie nationale de police d'Haïti.(66) À la formation de base des cadets se greffent des initiatives bilatérales, comme le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), qui permettent de fournir une formation en cours d'emploi, de même que des bourses et des cours spécialisés. En plus de la formation de la PNH, la MINUSTAH a mis en place un processus conjoint d'évaluation soigneuse qui a jeté les bases du processus d'accréditation des policiers. Les policiers déployés dans le cadre de l'APC ont joué un rôle clé dans le processus d'évaluation au moyen de recherches documentaires et d'enquêtes, ce qui a permis de s'assurer que les nouvelles recrues et les policiers de longue date maintenaient un niveau de professionnalisme élevé.(67)

Le rôle de l'APC dans le Plan de réforme de la PNH a permis de contrer la violence dans les quartiers urbains difficiles d'Haïti, en favorisant le leadership communautaire et en intégrant des services dans le cadre d'une approche policière communautaire.(68) Selon des sondages menés par la MINUSTAH, le grand public a une meilleure opinion de la police depuis que le processus de réforme de la PNH a été enclenché : en 2008, 58 % de la population a observé un changement positif dans le travail de la PNH; en 2009, 72 % avait confiance dans le travail de cette dernière. Grâce à la MINUSTAH et à la PNH, des gains importants ont été faits pour ce qui est de démanteler des gangs de rue grâce à l'arrestation et à l'emprisonnement de plusieurs chefs de gangs connus, et de plus de 700 membres d'autres gangs. En 2010, 21 494 crimes ont été enregistrés, et 19 698 arrestations ont été faites.(69) Cela a permis au gouvernement d'Haïti de reprendre le contrôle des environs de la capitale, comme Cité Soleil, qui étaient auparavant sous le contrôle de gangs. Ces constatations positives ont été confirmées dans un Rapport de l'OCDE (2010) sur Haïti, qui caractérisait la réforme de la PNH comme un exemple de réussite en matière de renforcement de l'État, réforme qui a entraîné une nette amélioration de la sécurité.(70)

Les données issues des entrevues traduisent l'opinion commune qu'ont les policiers canadiens et selon laquelle leur travail a contribué à améliorer la sécurité et le respect des droits de la personne en Haïti. Selon les policiers canadiens interrogés, avant le séisme de 2010, les conditions sociales s'amélioraient progressivement pour la population en général, selon des indicateurs comme le calme de la population, la propreté dans les rues et la qualité du travail des policiers haïtiens. En outre, le contrôle exercé sur les attroupements organisés lors de manifestations civiles a sensibilisé la population au rôle de la PNH, en plus de la présence à long terme des Nations Unies. Les policiers canadiens avaient établi une nouvelle structure de commandement au sein de l'Unité de contrôle des foules de la MINUSTAH, en plus de former les UPC afin qu'elles assurent la sécurité durant les élections. Après le séisme, l'intervention du contingent canadien a aussi été importante, entre autres pour mettre en place des camps pour les personnes déplacées en Haïti ou pour rechercher les détenus évadés des prisons. En outre, les liens que les policiers canadiens ont établis avec les postes de police locaux et avec l'administration de PortauPrince ont permis la mise en oeuvre de projets ayant pour but le respect des droits fondamentaux dans les prisons locales.

Certaines initiatives canadiennes ont entraîné des changements systémiques. Par exemple, les policiers canadiens ont proposé une nouvelle structure organisationnelle à la MINUSTAH pour améliorer les patrouilles et la protection des personnes vulnérables dans les camps de personnes déplacées. Sept postes de police communautaire mixtes (PNH et policiers de l'ONU) ont été mis en place dans les sept plus grands camps de personnes déplacées à PortauPrince; de plus, on a établi six équipes mobiles mixtes pour patrouiller les camps à l'extérieur de la capitale; deux équipes mobiles étaient entièrement consacrées à la protection des femmes. Un ancien commissaire adjoint de police de la MINUSTAH a félicité les policiers canadiens pour cette initiative qui a permis de faire passer de 1 à 10 le nombre de policiers de l'ONU entièrement voués à la protection des femmes (voir Les femmes, la paix et la sécurité).

Malgré ces progrès, les données issues des entrevues révèlent de graves problèmes qui touchent toujours le secteur haïtien de la sécurité, p. ex. des accusations de brutalité et de complicité dans la perpétration de crimes (liés au trafic de stupéfiants et aux enlèvements), le manque de personnel dans les postes de police locaux, le manque de matériel, la piètre préparation des dossiers envoyés à la cour, de même qu'un système judiciaire défaillant pour surveiller ou punir les absences. Dans le Rapport de l'OCDE sur Haïti,(71) on a soulevé certaines préoccupations au sujet d'améliorations apportées qui n'ont pas bénéficié à toutes les régions du pays et qui n'ont pas été accompagnées par un renforcement du système judiciaire. Ces organisations internationales travaillent avec la PNH depuis 14 ans, alors que le soutien au système judiciaire n'a débuté qu'au cours de la dernière année. Le rapport d'un policier canadien de rang supérieur en mission en Haïti en 2008 a attiré l'attention sur le manque de concentration des efforts du contingent canadien et souligné le manque de coordination entre les différentes initiatives internationales dans le secteur de la sécurité, une critique qui a trouvé écho dans la littérature sur Haïti.(72)

En 2009, dans une note d'information, le MAECI a laissé entendre que le Canada devait trouver un créneau dans le secteur policier qui pourrait servir de modèle pour les futures interventions.(73) Certains policiers déployés croyaient que leurs efforts seraient encore plus utiles s'ils les concentraient sur les compétences en matière d'enquêtes et de formation au sein de la structure de la MINUSTAH. De nombreux policiers canadiens de rang supérieur et représentants de la MINUSTAH ont soulevé la possibilité d'établir un modèle différent pour la contribution des policiers canadiens qui reposerait sur un partenariat bilatéral plus étroit (p. ex. des conseillers de la police au sein de la mission et des conseillers techniques déployés sur une base bilatérale au sein de départements techniques de la PNH). Même si le soutien du FPSM au secteur de la police, par le biais de la MINUSTAH, a été très apprécié, le Canada pourrait renforcer son action en apportant une aide plus ciblée qui optimiserait davantage le savoirfaire canadien, grâce à un mandat mieux défini au sein de la MINUSTAH et d'arrangements bilatéraux directs entre la GRC, le Service correctionnel du Canada et leurs homologues haïtiens respectifs.

Encadré 4 : La présence de mentors au sein des patrouilles - Témoignage de Kandahar, Afghanistan

« Avant mon arrivée, les patrouilles (police militaire américaine) que je devais encadrer au sein de la Police nationale afghane ont perdu 19 policiers en six mois.

Aujourd'hui, je peux dire que ma plus grande réalisation est de n'avoir perdu que trois agents pendant ma mission. Les policiers afghans se présentaient au travail chaque matin et étaient très motivés.

(...) On peut dire que je suis devenu un leader informel pour eux, mais aussi pour la police militaire américaine - ils étaient si jeunes, âgés d'environ 19 ans. Je pensais à plusieurs choses, comme l'éthique, la police communautaire, la gestion, la logistique. » [Traduction]

(Groupe de concertation, mars 2011)
Missions en Afghanistan

L'intervention du Canada en Afghanistan a évolué depuis 2002, alors que le Canada y avait déployé un contingent de 850 membres des Forces canadiennes dans le cadre du Commandement principal civil de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN). Cette intervention est devenue une initiative pancanadienne ou pangouvernementale qui fait appel à des spécialistes militaires et civils du MAECI, de l'ACDI, de la GRC, de Sécurité publique Canada, du Service correctionnel du Canada et de l'ASFC. En 2005, le gouvernement du Canada a décidé d'assumer la responsabilité du maintien de la sécurité dans la province de Kandahar, y compris l'EPRK multidisciplinaire, qui réunit des spécialistes militaires, civils, politiques et du développement qui sont chargés d'aider le gouvernement afghan à élargir son pouvoir et à fournir des services à ses citoyens. En décembre 2010, on comptait 2 830 militaires, 46 agents diplomatiques, 39 policiers et 26 agents de développement en Afghanistan (Figure 3). Depuis 2006, l'APC/le programme PIP a déployé un nombre total de 155 policiers (Tableau 5) au coût de 14 millions de dollars. En comparaison, l'investissement total du Canada en Afghanistan, de 2001 à 2011, est évalué à 11,3 milliards de dollars.(74)

En 2001, l'Afghanistan ne disposait pas d'un service de police civile en bonne et due forme. L'ordre public était assuré en grande partie par des milices armées, alliées des chefs de guerre locaux. Ce n'est qu'en 2003 que la Police national afghane a été formellement constituée, sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur, avec l'appui des pays participants.(75) Selon l'OCDE, la première phase de la réforme de la police (20022006) n'a pas donné lieu à la création d'un service de police dans lequel la population en général avait confiance. L'interférence politique dans les nominations et l'utilisation de la police comme force combattante additionnelle dans de nombreuses régions du pays ont aggravé les tensions dans le pays et causé de la méfiance envers les institutions. Les visions contradictoires (et, partant, les stratégies de soutien) des donateurs au sujet du rôle de la police et des changements institutionnels requis, comme dans le cas des institutions judiciaires, ont bloqué la voie à des changements et à des progrès marquants. Cependant, en 2010, l'examen subséquent de la réforme, l'engagement plus ferme et plus cohérent des donateurs européens et la nomination d'un nouveau ministre de l'Intérieur ont été vus comme des mesures positives.(76) Des représentants des services militaires et de sécurité afghans ne cessaient de confirmer la nécessité d'augmenter l'aide à la formation de l'Armée nationale afghane (ANA) et de la Police nationale afghane (PNA).

Dans le cadre de l'APC, des policiers ont été déployés auprès de l'EPRK, ce qui a permis d'offrir des services policiers plus solides et professionnels aux citoyens de Kandahar, qui sont conformes aux normes policières canadiennes et internationales. Selon l'évaluation récente de l'étude de cas faite par le FPSM au sujet de l'Afghanistan, l'aide canadienne fournie à la PNA a non seulement amélioré l'efficacité opérationnelle de ses unités, mais aussi la réputation et le rôle de la PNA au sein de la collectivité, la PNA démontrant plus de professionnalisme et de respect pour les droits de la personne.(77) La valeur des services fournis par des policiers canadiens, à titre de formateurs, de conseillers et de mentors, déployés par l'intermédiaire de l'APC ou du FPSM, est devenue évidente, comme en témoigne l'avancement de la réforme de la PNA. Les policiers canadiens ont été les seuls policiers civils à encadrer des agents de la PNA (accompagnés d'agents de la police militaire) lors de patrouilles à cheval et à pied.(78) Le mentorat était offert dans tous les postes de police secondaires et les postes de contrôle de la ville de Kandahar (et dans le district de Dand vers le Sud). Il avait une valeur ajoutée pour la formation des cadets, les diplômés suivant une formation et appliquant ce qu'ils avaient appris en classe dans des situations réelles. Les patrouilles étaient extrêmement dangereuses, surtout que la PNA est une cible privilégiée des attaques de criminels et d'insurgés, ce qui a eu pour effet d'épuiser les effectifs.(79)

Encadré 5 : Formation sur l'égalité des sexes et les droits de la personne - Kaboul et Kandahar, en Afghanistan

« On m'a dit que je ne pourrai pas travailler en Afghanistan, mais tout le monde me respecte et nous, les policières, sommes devenues un modèle pour les Afghans…

Ce que nous avons fait? Tant de choses, comme donner une formation d'instructeur sur l'égalité des sexes et les droit de la personne à 20 policiers afghans à Kandahar. C'était une approche novatrice, car les policiers afghans se sont ensuite rendus dans les écoles pour donner des formations sur l'égalité des sexes et les droits de la personne. »

(Groupe de consultation, mars 2011)

Le programme de formation des cadets de la PNA, donné auparavant seulement à Kaboul, a été établi dans la ville de Kandahar pour la première fois en novembre 2010. Selon les statistiques fournies par la Sousdirection des missions de paix internationales de la GRC, plus de 2 105 agents de la PNA ont suivi la formation dispensée aux cadets, qui faisait appel à de nombreux policiers canadiens comme instructeurs. À l'obtention de leur diplôme, les cadets étaient considérés comme aptes à mener des activités de maintien de l'ordre de base, avec l'aide occasionnelle d'une équipe de conseillers internationaux ou de mentors détachés auprès de la police. Les policiers déployés en Afghanistan qui ont participé à la séance du groupe de concertation étaient d'avis que l'enseignement des principes d'éthique et d'intégrité policières a fortement influencé le comportement des policiers afghans, soit en les encourageant à maintenir leur position, soit en renforçant la discipline, les connaissances, l'éthique et le professionnalisme. De nombreuses données issues des entrevues confirment que le travail des policiers canadiens à Kandahar, surtout en matière de formation et de mentorat, a permis à la PNA de mieux répondre aux besoins de sécurité et aux demandes urgentes, d'assurer une surveillance et de procéder à des arrestations. Ces mesures ont pour effet d'accroître la sécurité, de même que la confiance de la population à l'égard des agents de la PNA.

Mission(s) au Soudan

L'engagement du Canada au Soudan fut également décisif, surtout sa participation à la résolution du conflit au Darfour et son soutien à la mise en oeuvre de l'Accord de paix global de 2005. Le Canada avait adopté une approche moins pangouvernementale que dans le cadre des missions en Haïti et en Afghanistan, puisque la mission était surtout assurée par des militaires, des policiers et des spécialistes du développement (Figure 3). Depuis 2004, le Canada a néanmoins investi plus de 761 millions de dollars dans cette mission, notamment dans les efforts de consolidation de la paix, l'aide humanitaire, les projets de reconstruction et de revalorisation, ainsi que les missions internationales de maintien de la paix. Au total, l'APC a déployé 56 policiers au Soudan entre 2006 et 2010, soit environ un tiers des policiers déployés en Afghanistan et un dixième des policiers déployés en Haïti. Ce déploiement a coûté environ 5 millions de dollars.

L'APC déploie des policiers canadiens dans le cadre de deux missions des Nations Unies au Soudan : la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS), créée en 2005, et l'opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD), créée en 2007. Dans le cadre de la MINUS, le corps de police civile des Nations Unies (UNPOL) est composé d'au maximum 715 policiers. Ce dernier a pour mandat de veiller au respect de l'Accord de paix global, de protéger les civils et d'aider à réorganiser le service policier au Soudan. La MINUAD est la plus importante mission de l'ONU dans le monde - jusqu'à concurrence de 2 894 policiers d'UNPOL y participent. Son mandat consiste surtout à assurer la sécurité au Darfour, plus particulièrement dans les camps destinés aux personnes déplacées. Selon le personnel du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), il manquait des effectifs pour les deux missions, car depuis 2007 le nombre de policiers déployés annuellement était insuffisant.

Même si, aux termes de l'approbation ministérielle, le Canada est autorisé à déployer jusqu'à 25 policiers dans le cadre de l'APC, il ne réussit généralement pas à atteindre cet objectif. En effet, jusqu'à présent, il a déployé au maximum 20 policiers par rotation. Quand bien même l'obtention des visas a été retardée en raison de problèmes avec le gouvernement du Soudan, il ressort des entrevues et des documents que c'est surtout en raison de restrictions budgétaires et de priorités concurrentes (p. ex., les missions en Haïti et en Afghanistan) que le Canada ne parvient pas à atteindre son objectif. D'après le consensus qui se dégage des documents, le nombre de policiers déployés n'est pas suffisant pour promouvoir concrètement la paix, la sécurité, la primauté du droit ou le respect des normes internationales en matière de droits de la personne au Soudan.

Les conditions difficiles auxquelles ont dû faire face les policiers canadiens expliquent également pourquoi ils n'ont pas réussi à atteindre les objectifs. En effet, plusieurs répondants l'ont reconnu dans le cadre d'entrevues et c'est ce qui ressort de l'évaluation de 2008 du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales - Soudan.

« [Traduction] Les policiers travaillent dans des conditions difficiles. Le travail qu'ils accomplissent dans le Sud est très apprécié et les dirigeants du DOMP et de la MINUS font l'éloge de leurs contributions. Néanmoins, les difficultés auxquelles ils sont confrontés pourraient nuire à leur efficacité et même mettre leur vie en danger. »(80)

Au Soudan du Sud, où la majorité des policiers canadiens ont été déployés, la MINUS a travaillé en étroite collaboration avec le gouvernement du Soudan du Sud, afin d'organiser la prise en charge locale et de renforcer la capacité du Service de police du Soudan du Sud (SPSS). Le groupe de travail de l'APC sur le secteur de la sécurité, présidé par le ministère de l'Intérieur, se rencontre régulièrement pour discuter des lacunes et des chevauchements dans les programmes, et il travaille sur sa capacité de concevoir et de mettre en oeuvre un plan de réforme du système de sécurité. Le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a utilisé l'argent du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) à bon escient pour financer - en collaboration avec plusieurs partenaires, notamment le Programme des Nations Unies pour le développement, ONU Habitat et d'autres organismes - une dizaine de projets du secteur de la sécurité, complémentaires au travail de la police et aux opérations de maintien de la paix.(81) Cependant, le Darfour est toujours une zone de conflit et même si officiellement le conflit au Soudan du Sud est terminé depuis la déclaration du cessez-le-feu, la violence armée entre civils se poursuit et continue de faire des milliers de morts. L'ampleur de la violence armée a limité la mobilité des policiers et réduit la fréquence et la régularité des patrouilles conjointes avec les agents du SPSS.

Les policiers canadiens sont reconnus pour leur expertise en matière de services de police communautaires et cette expertise est très pertinente au Soudan du Sud. Néanmoins, en raison de la violence continue et des risques de sécurité, les possibilités de mettre à profit cette expertise et d'encadrer les policiers du SPSS lors de patrouilles sont restreintes. Le SPSS est formé de la première génération de soldats démobilisés. Le niveau d'éducation et d'alphabétisation de ces policiers est faible, raison pour laquelle la communication et la formation sont un défi. En outre, ils ne voient pas d'un bon oeil les visites d'inspection dans les postes de police et les prisons qui ont pour but de veiller au respect des normes et des droits de la personne.(82) Puisque l'UNPOL et les policiers canadiens n'ont aucun pouvoir exécutif, c'est-à-dire qu'ils ne peuvent pas mener d'enquêtes ou procéder à des arrestations, leur efficacité est très limitée.

Voilà pourquoi les policiers canadiens ont surtout contribué indirectement à la promotion de la sécurité, des droits de la personne et de la primauté du droit, au moyen d'activités de renforcement des capacités et de formation. La création du Centre de formation de Rajaf en est un bon exemple. Les données recueillies lors des entrevues font référence aux qualités de leadership des policiers canadiens, lesquels ont fait des propositions visant à améliorer la qualité des programmes de formation des Nations Unies, ainsi que d'autres propositions en ce sens.

Encadré 6 : Compétences acquises par les policiers dans le cadre des opérations de PIP
  1. Organisation du travail
  2. Gestion du stress
  3. Leadership
  4. Résolution de problèmes
  5. Sensibilité technologique
  6. Gestion du personnel
  7. Formation et encadrement
  8. Compréhension des politiques
  9. Adaptation interculturelle
  10. Communication
  11. Autonomie et initiative
  12. Jugement (calme et sang-froid)
  13. Autogestion et authenticité
  14. Partenariat et réseaux
  15. Créativité et innovation
  16. Prise de décisions
  17. Capacité d'influence
  18. Gestion de situations à risque élevé
  19. Exercice d'intervention policière
  20. Recours à la force progressive
  21. Gestion de situations d'urgence
(Sûreté du Québec, September 2009)
Les femmes, la paix et la sécurité

La GRC fait partie des intervenants canadiens qui appuient les efforts du Canada et des Nations Unies visant à mettre en oeuvre la résolution du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité.(83) Le Plan d'action du Canada est divisé en thèmes et énumère plusieurs problèmes clés auxquels il faut remédier au moyen d'une série d'indicateurs : prévention, participation, protection, secours et rétablissement.(84)

Conformément à la section 8.4.2 (Contribution au renforcement des capacités internationales), le Canada est le pays industrialisé qui déploie le plus de policières lors de missions de l'ONU. Le personnel du DOMP et les commandants des contingents déployés pour les missions en Haïti et en Afghanistan apprécient le leadership dont font preuve les policières canadiennes. Par exemple, une Canadienne a créé les deux unités de patrouille de la MINUSTAH composées exclusivement de policières et responsables d'assurer la protection de femmes, d'enfants et d'aînés dans les camps destinés aux personnes déplacées. En Afghanistan, c'est également une Canadienne qui a travaillé en collaboration étroite avec le ministère de l'Intérieur à Kaboul pour créer des postes réservés aux policières, notamment une unité spéciale composée exclusivement de policières à laquelle peuvent s'adresser les femmes qui souhaitent déposer une plainte ou signaler des incidents d'harcèlement dont elles ont été victimes dans des postes de police. Parmi les initiatives, il y avait également un programme de sensibilisation destiné aux policiers, ayant pour but de leur apprendre à mieux servir les femmes, ainsi qu'un service d'intervention réservé aux femmes confrontées à divers problèmes.

Sur le plan de la prévention, la Sous-direction des missions de paix internationales a l'intention de mettre l'accent sur la mise en oeuvre de la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité dans les cours de formation pré-déploiement, puisque les questions connexes n'étaient abordées que superficiellement dans le programme de formation utilisé entre 2006 et 2011. En 2011, des cours en ligne ont été intégrés aux modules de formation à distance. Le cours sur le code de déontologie aborde maintenant les répercussions que les conflits armés ont sur les femmes et les filles. Cela aidera les policiers canadiens à mieux accomplir leurs tâches en conformité avec la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité.

Avantages pour les services de police nationaux

Même si les preuves documentaires sont limitées, les policiers ont brossé un portrait très détaillé - dans les entrevues qu'ils ont accordées et les témoignages qu'ils ont fournis dans le cadre de groupes de consultation - des avantages liés à leur participation aux opérations internationales de maintien de l'ordre et de la paix. Voici un résumé des avantages personnels et professionnels liés à la participation aux opérations de PIP appuyées par l'APC : i) sensibilisation accrue aux problèmes et aux défis internationaux; ii) compétences, aptitudes et expertise améliorées; iii) expérience et capacité améliorées d'intervention dans les communautés culturelles et ethniques; iv) occasions de partager leur expérience avec d'autres Canadiens dans leurs collectivités; v) enrichissement de la vie personnelle et professionnelle.

Encadré 7 : Les nouvelles compétences contribuent à améliorer la qualité des services de police au Canada

- « Sur le plan professionnel, en raison de la nature du travail exigé par les Nations Unies, ma mission m'a permis d'acquérir de nouvelles compétences en informatique et en gestion. »

- « Mon séjour en Haïti m'a permis d'apprendre un peu de créole. Bien des gens à Montréal sont surpris lorsque, durant les réunions auxquelles participent plusieurs membres de la communauté haïtienne, je parle en créole pour calmer l'assistance. »

- « Ma mission en Haïti m'a permis de mieux comprendre la situation difficile des familles montréalaises d'origine haïtienne, surtout lorsqu'il y a un problème avec leurs enfants adolescents. Nous sommes plus patients. »

- « Après avoir travaillé dans l'unité de surveillance pendant quatre ans, j'ai patrouillé dans la Cité Soleil et dans le secteur Boston, deux secteurs problématiques de Port-au-Prince. Cette expérience m'a obligé à sortir de ma zone de confort et m'a appris beaucoup de choses. J'ai même hésité à retourner dans mon poste de surveillance au Canada, mon domaine d'expertise.

(Séance du groupe de consultation, mars 2011)

Une étude réalisée en 2009 par la Sûreté du Québec(85) a permis de dresser une liste de 21 compétences acquises par les policiers dans le cadre des opérations de PIP (encadré 6). Selon la Sûreté du Québec, en plus d'acquérir ces compétences professionnelles, les policiers déployés ont des échanges quotidiens avec des policiers de partout dans le monde, ce qui leur permet de développer un réseau international de contacts précieux, lequel leur sera utile lorsqu'ils seront de retour dans leur service d'attache. Le SPVM, le partenaire le plus actif de l'APC, a également évalué les avantages pour les services de police nationaux et a conclu que les policiers reviennent des missions avec de meilleures connaissances et compétences ethnoculturelles, ce qui leur permet de mieux intervenir auprès de la population. Par exemple, tous les policiers qui ont participé à la mission de maintien de la paix en Haïti ont des notions de créole, ce qui facilite leurs interactions avec la population haïtienne à Montréal. Les policiers qui reviennent de mission sont souvent invités à donner des conférences ou à faire des présentations dans les écoles. Ils deviennent donc des ambassadeurs auprès des jeunes dans diverses communautés culturelles et les incitent à s'intéresser à une carrière dans les forces de l'ordre.

Durant les séances du groupe de consultation, des policiers ont fait état des avantages personnels et professionnels qu'ils ont retiré de leur expérience de maintien de l'ordre et de la paix à l'étranger. Beaucoup d'entre eux ont dû sortir de leur zone de confort, accomplir des tâches inhabituelles ou patrouiller dans des zones à risque de la « Cité Soleil » à Port-au-Prince, en Haïti, ou à Kandahar, en Afghanistan. Ces missions les ont rendus plus empathiques et plus aptes à gérer le stress professionnel. Certains étaient déçus du manque de reconnaissance - de la part de la haute direction de leur service de police - des contributions qu'ils ont faites et du manque d'appréciation des nouvelles compétences qu'ils ont acquises. En fait, certains agents haut-gradés des services de police partenaires, y compris la GRC, pensent que les opérations de PIP nuisent à l'avancement professionnel. Un policier a même prétendu qu'il avait été écarté d'une promotion à son retour de mission parce que « la haute direction ne le connaissait pas ».

Il ressort des entrevues accordées par des policiers ayant servi à l'étranger que le manque de reconnaissance et d'appréciation des avantages liés aux missions de maintien de l'ordre à l'étranger est monnaie courante dans les services de police, notamment ceux de la police fédérale australienne, de l'Écosse ou de l'Angleterre. Les compétences acquises ne sont pas suffisamment exploitées durant la phase de réintégration et, quel que soit le travail accompli par les policiers durant leur mission - un travail qui sort souvent de l'ordinaire -, il semble que le service de police d'attache ne le valorise pas suffisamment.

Il ressort des entrevues accordées par les services de police partenaires qu'ils ont tous la volonté de mieux utiliser et valoriser les nouvelles compétences acquises par leurs policiers lorsqu'ils les réintègrent au service d'attache. Certains services de police partenaires ont déjà pris des mesures en ce sens. Par exemple, le SPVM a élaboré une ébauche de plan d'action, lequel énumère quatre qualités valorisées par le service de police - la résilience, l'attitude, la tolérance et le service - et vise à les faire connaître dans toute l'organisation et la collectivité. En outre, le SPVM reconnaît la contribution de ses policiers ayant participé à des missions de maintien de l'ordre et de la paix à l'étranger, en leur faisant porter des armoiries spéciales sur leur uniforme de service. Les armoiries sont un gage d'appréciation du public et donnent l'occasion de parler des opérations internationales de maintien de l'ordre et de la paix avec le public. De plus, le SPVM demande à ses policiers de retour de l'étranger de parler de leurs expériences dans le cadre d'entrevues, de séminaires et de conférences destinés au personnel du service de police, ainsi qu'aux organisations nationales et internationales de maintien de la paix.

Même si la GRC, la Sûreté du Québec et d'autres services de police partenaires incitent leurs policiers à participer aux opérations de PIP, en les présentant comme un stage professionnel et personnel, rares sont ceux qui possèdent un programme structuré de réintégration des policiers à leur retour de mission. Afin de tirer le maximum de ces opérations à long terme, et d'inciter les policiers à y participer, cette expérience devrait jouer en faveur des policiers lorsque ces derniers présentent une demande de transfert à un poste qu'ils convoitent ou participent à un concours en vue d'obtenir une promotion. Néanmoins, la reconnaissance institutionnelle permanente des avantages que cette expérience procure aux services de police nationaux devrait être approuvée par les syndicats, les services de gestion et les gouvernements provinciaux. Selon l'examen sur les missions internationales de maintien de l'ordre dans des régions en conflit, réalisé par le Royaume-Uni, il faut - afin de mieux comprendre les avantages liés à la participation aux missions de maintien de l'ordre à l'étranger - multiplier les recherches et mettre sur pied une stratégie de communication visant à sensibiliser davantage les services de police et à accroître le nombre de services de police partenaires, ainsi que le nombre de policiers déployés, en vue d'atteindre les objectifs actuels.(86)

8.4.6 Résultats inattendus

Constatation no 18 :
Le principal résultat inattendu découlant de la participation de policiers canadiens aux opérations de PIP, c'est l'accès accru aux renseignements concernant le trafic de stupéfiants et le crime organisé international. Dans au moins un cas connu, les renseignements in situ étaient très utiles pour une enquête en cours au Canada.

Encadré 8 : Résultats positifs inattendus en Haïti

« Nous avons atteint quelques objectifs de la mission, mais parfois de façons très inattendues...

Par exemple, nous avons eu l'idée d'acheter, au Canada, deux cartouches d'encre introuvables en Haïti. Nous les avons amenées à la personne responsable des dossiers des prisonniers évadés, ce qui lui a permis d'imprimer les fiches de toutes les personnes recherchées en Haïti et de nous communiquer leur nom ainsi que leur photo. »

(Groupe de consultation, mars 2011.)

Il ressort des entrevues accordées par les services de police partenaires que les opérations internationales de maintien de l'ordre et de la paix ont contribué à l'exécution de mandats de surveillance internationale à l'étranger. En fait, l'expérience acquise par les policiers durant leur déploiement - c'est-à-dire les nouvelles connaissances qu'ils ont acquises, ainsi que les nouvelles relations qu'ils ont nouées avec la communauté locale ou les policiers des autres pays - leur ont permis de faire un lien entre la sécurité nationale au Canada et le crime international.

Le SPVM et la Sûreté du Québec ont pu résoudre des crimes liés aux gangs et au trafic de voitures volées en retrouvant, à Cap-Haïtien, 50 véhicules volés au Canada. En outre, grâce aux relations que des policiers canadiens ont nouées en Haïti, d'importantes opérations de surveillance, comme l'opération SharQc en 2009, ont pu être réalisées à la frontière entre Haïti et la République dominicaine. L'opération SharQc est l'une des plus importantes opérations policières jamais menées au Canada et à l'étranger contre le crime organisé.(87) En raison de la forte présence canadienne en Haïti, la Sûreté du Québec a eu l'idée de renforcer ses liens avec Haïti et d'établir une relation bilatérale avec ses propres missions policières, en collaboration avec le SPVM. L'objectif est de confier trois mandats aux agents de police participants : le tourisme sexuel, le vol de voitures et le trafic de drogue.

Dans le cadre des séances du groupe de consultation, les policiers ont fait état d'autres résultats positifs inattendus, lesquels ont été répertoriés dans les rapports mensuels de mission, comme les petits projets parallèles de bénévolat visant à aider la population, notamment celui de la policière canadienne qui a fait du bénévolat dans un orphelinat, en est devenue l'ambassadrice et a encouragé d'autres policiers canadiens à également y faire du bénévolat. D'autres policiers ont, entre autres : pris des enfants sous leur aile, en payant leur frais de scolarité, aidé des associations qui nourrissent les enfants dans la rue et supervisé des jeunes, afin de les aider à entrer à l'école de police. L'esprit humanitaire et la générosité des policiers se sont traduits par de nombreux petits résultats inattendus qui, bien qu'ils soient souvent passés inaperçus, étaient néanmoins importants pour les personnes concernées.

8.5 Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d'efficacité et d'économie

8.5.1 Structures de gouvernance efficaces

Constatation no 19 :
Le groupe de travail de l'APC s'est occupé de la surveillance financière des coûts marginaux, ainsi que de la surveillance opérationnelle dans le but de veiller à ce que les engagements, les rotations et la synchronisation des déploiements soient gérés de façon efficace. Cependant, il n'a pas été possible d'établir, dans le cadre de l'évaluation, que le comité directeur ait fourni une orientation politique et stratégique ou qu'il se soit occupé de la surveillance du rendement ou de la surveillance financière.

La composition et les rôles du comité directeur interministériel et du groupe de travail de l'APC étaient expliqués de façon très détaillée dans le protocole d'entente de l'APC. Sous la rubrique « prise de décision conjointe », le protocole stipulait également que les participants prennent conjointement les décisions sur les activités de PIP, vraisemblablement dans le contexte de ces structures de gouvernance. Dans le cadre de l'évaluation, un questionnaire d'auto-évaluation a été remis aux membres du comité de gouvernance lors des entrevues, afin d'établir si le comité a assumé ses responsabilités à leur entière satisfaction. Les réponses des participants à l'APC ont été compilées et, d'après l'évaluation, elles sont représentatives, car la plupart des répondants siègent au comité depuis très longtemps.

Le comité directeur de l'APC était présidé par le MAECI et composé de représentants du sous-ministre adjoint ou de remplaçants des participants. Selon les comptes-rendus des réunions et les données d'entrevue, le comité s'est réuni en moyenne une fois par année pendant plusieurs heures pour examiner et approuver le rapport annuel de l'année précédente ainsi que celui de l'année subséquente présenté par la GRC. Seuls les sous-ministres adjoints du MAECI et de la GRC étaient régulièrement présents aux réunions. Les sous-ministres adjoints de SP et de l'ACDI, quant à eux, étaient souvent, sinon toujours, représentés par leur remplaçant. Voilà ce qu'a déclaré un membre de longue date du comité directeur : « L'absence de certains sous-ministres aux réunions en dit long sur ce qu'ils pensent de la gouvernance du programme ou l'intérêt qu'ils y portent. » Les réponses au questionnaire montrent que la majorité des membres sont satisfaits de la façon dont le comité directeur a assumé ses responsabilités à l'égard de l'examen et de l'approbation des rapports ou des plans annuels, ainsi que des recommandations qu'il a formulées à leur ministre respectif sur la prolongation de l'APC.(88) Par contre, la majorité des participants étaient soit insatisfaits ou très insatisfaits de la façon dont le comité assume les responsabilités suivantes :

  • discuter des priorités stratégiques courantes du Canada en matière d'opérations de paix et les approuver;
  • examiner le cadre stratégique et les activités découlant de l'APC;
  • évaluer en continu les exigences de la GRC à l'égard du programme de PIP, eu égard aux priorités de la politique étrangère du Canada.

Ni les données d'entrevue ni les documents recueillis lors de l'évaluation ne permettent de conclure que le comité directeur a mis en place des processus et des mécanismes de gouvernance appropriés pour la gestion du rendement et des risques, assurer la surveillance financière ou fournir une orientation stratégique de planification des politiques au groupe de travail de l'APC. Selon les données d'entrevue, les membres du comité directeur recevaient généralement de l'information avant la réunion, et puisqu'ils ne recevaient aucune rétroaction par la suite, ils partaient du principe que les plans et les rapports annuels respectaient les exigences de l'APC. Selon les répondants, les discussions étaient « stériles » et les propositions étaient « approuvées sans discussion ».

Le groupe de travail de l'APC était présidé par le MAECI et composé de directeurs ou de directeurs adjoints et, souvent, au moins deux représentants de chaque participant étaient présents lors des réunions. SP, la GRC et le MAECI étaient bien représentés aux réunions et y participaient régulièrement. Le groupe de travail de l'APC se réunissait presque chaque mois et, d'après les comptes-rendus et les entrevues, il discutait surtout de questions complexes liées aux opérations et au déploiement, mais recherchait toujours le consensus. Selon les réponses au questionnaire, tous les membres sont d'avis que le groupe de travail de l'APC a assumé ses responsabilités consistant à : déterminer la sélection et le calendrier des nouvelles mesures policières de maintien de la paix; préparer les notes d'approbation du déploiement; veiller à la gestion quotidienne du cadre de l'APC; consulter d'autres intervenants participant aux activités internationales de maintien de l'ordre. Par contre, certains participants étaient satisfaits et d'autres insatisfaits de la façon dont le groupe de travail avait assumé ses responsabilités suivantes :

  • tenir des consultations sur le déploiement de personnel de soutien de l'AC, sous les auspices de la capacité de déploiement rapide de la GRC;
  • appuyer le comité directeur, y compris lui fournir de l'information, des documents d'information et des conseils stratégiques;
  • examiner les modalités et les conditions des déploiements à l'étranger, ainsi que les résultats d'activités en cours;
  • examiner les rapports mensuels sur les opérations fournis par SP, les rapports financiers trimestriels fournis par la GRC, ainsi que le rapport financier consolidé produit chaque année par la GRC.

Cependant, dans les comptes-rendus du groupe de travail de l'APC, il y a plusieurs références à des propositions d'évaluation ou de recherches de données(89) effectuées par la GRC dans huit pays avant 2010, ce qui indique que le niveau de consultation était raisonnable. Par contre, rien n'indique que le groupe ait discuté des résultats obtenus dans le cadre des opérations de PIP en cours ou de la qualité des rapports mensuels ou annuels connexes. Il ressort néanmoins de l'évaluation que les diagrammes évolutifs de déploiement ainsi que les coûts marginaux étaient régulièrement à l'ordre du jour des réunions, mais que l'établissement de rapports financiers consolidés pour le budget du programme de base A n'est devenu un point officiel de discussion qu'en 2010 lorsque les fonds du programme de PIP ont été entièrement engagés. En outre, le comité directeur n'a pas été saisi des questions concernant la politique stratégique ou les opérations, comme les demandes d'aide présentées par la République démocratique du Congo et le Guatemala, quand bien même l'intransigeance des participants a entraîné une impasse. Plusieurs membres du comité directeur ont fait valoir que certaines décisions prises par le groupe de travail de l'APC, relativement aux nouveaux déploiements ou aux missions d'évaluation, devraient être prises par le comité directeur, même si le groupe de travail en a l'autorité.

8.5.2 Instruments de prestation efficients et économiques

Constatation no 20 :
La SDMPI de la GRC a produit 70 % des extrants de déploiement prévus (ETP déployés) pour 2006-2011 à un coût unitaire totalisé de 10 à 15 % supérieur au coût estimé. Certes, compte tenu du mandat difficile, du court échéancier, des contraintes éprouvées et du renforcement nécessaire des capacités institutionnelles de la SDMPI, ces chiffres font état d'une efficience et d'une économie raisonnables dans l'ensemble, mais il y a deux aspects particuliers dont le rendement a été faible : on ne dispose d'aucune preuve documentaire comme quoi les extrants en matière de formation internationale ont été atteints, et les frais généraux n'ont pas été calculés au prorata du nombre réel d'ETP, ce qui s'est traduit par des coûts de démarrage ponctuels d'environ 3,7 millions de dollars et quelque 6,9 millions de frais généraux, lesquels ont été facturés au programme, faisant ainsi augmenter le coût unitaire des ETP.

Comme on l'a mentionné précédemment (voir la section 8.3.2 - Rôles et responsabilités appropriés), la GRC n'a pas produit un « rapport financier consolidé annuel du programme des services votés » conformément au modèle approuvé d'établissement des coûts de PIP qui figure dans le PE.(90) D'après les données d'entrevue, le système de gestion financière de la GRC ne pouvait pas prendre en charge les rapports financiers personnalisés qu'exigeait le modèle d'établissement des coûts de PIP.(91) Faute d'états financiers pertinents qui auraient permis de réaliser le volet « comptabilité analytique » de l'évaluation, l'équipe d'évaluation a collaboré étroitement avec les Services consultatifs financiers de la Section de l'exécution des lois fédérales de la GRC pour produire un rapport de comptabilité analytique sur les coûts des services votés de la GRC et sur les coûts différentiels totaux pour la période de cinq ans. C'est de ce rapport dont s'inspirent l'analyse ci-dessous et les constatations connexes.

Coûts des intrants par comparaison aux coûts cibles (économie)

Le programme des OPIMPP comportait cinq volets. Chaque volet est décrit dans les documents de base et inscrit séparément dans le modèle d'établissement des coûts de PIP (Tableau 1) : 1) une capacité de déploiement durable de 200 policiers affectés aux activités du programme; 2) une capacité de soutien au programme de la SDMPI de 34 employés; 3) l'équivalent de cinq policiers affectés à la formation internationale; 4) une capacité de déploiement rapide; 5) un cours de formation en ligne. En tout, un peu plus de trois quarts (78 %) du budget des services votés de la GRC a été décaissé sur une période de cinq ans, ce qui donne un montant cumulatif non dépensé de 40,6 millions de dollars (Tableau 6). Les données d'entrevue portent à croire que les fonds annuels inutilisés, exception faite des fonds pour éventualités juridiques (soit 6,3 millions de dollars), ont été reportés à l'exercice suivant et réaffectés à d'autres programmes de la GRC.

Tableau 6 : Décaissements liés aux volets du programme des OPIMPP pour 2006-2011

Coûts des services votés de la GRCBudget prévuBudget dépensé*ÉcartPourcentage dépensé
Policiers déployés154 856 000 $111 022 435 $43 833 565 $72
Soutien au programme de la SDMPI24 442 000 $40 111 745 $(15 669 745 $)164
Formation internationale4 055 000 $0 $4 055 000 $0
Capacité de déploiement rapide2 500 000 $254 778 $2 245 222 $10
Cours de formation en ligne180 000 $290 507 $(110 507 $)161
Total des coûts des services votés de la GRC186 033 000 $151 679 465 $34 353 535 $82
* Comprend les frais généraux (14 millions de dollars), les coûts de démarrage ponctuels (7,2 millions de dollars), les fonds pour éventualités juridiques (6,3 millions de dollars) et les coûts en capital (0,1 million de dollars).
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012.

Policiers déployés : Entre 2006 et 2011, une somme de 111 millions de dollars canadiens a été déboursée pour le déploiement de policiers, ce qui représente 72 % du budget de 154,9 millions de dollars canadiens pour ce volet. Ce montant comprend les décaissements fondés sur le nombre estimatif de policiers déployés de la GRC, c'est-à-dire les coûts de démarrage ponctuels et les frais généraux(92) de même que les fonds pour éventualités juridiques.(93) Ces charges s'élèvent à 17 724 943 millions de dollars canadiens et représentent 16 % des décaissements liés à ce volet du programme.

Soutien au programme de la SDMPI : Les coûts en la matière se sont élevés à 40,1 millions de dollars canadiens par rapport au budget prévu de 24,4 millions de dollars canadiens, ce qui représente 164 % du budget déboursé. Cette situation est attribuable à l'augmentation du nombre d'ETP, qui est passé de 34 à 54 au cours de la troisième année du programme de PIP, compte tenu des efforts supplémentaires à déployer dans les fonctions de soutien à l'AC. Là encore, le modèle d'établissement des coûts des OPIMPP a calculé au prorata les coûts additionnels (coûts de démarrage ponctuels, frais généraux et fonds pour éventualités juridiques), d'après le nombre estimatif (34 ETP) d'agents de la GRC qui travailleraient à la SDMPI. Ces charges s'élèvent à 9 888 113 millions de dollars canadiens et représentent 25 % des décaissements liés à ce volet du programme.

D'après les coûts prévus au départ, 34 personnes suffiraient pour soutenir le programme des OPIMPP. En 2008-2009, la direction a établi que les ressources actuelles ne suffisaient pas pour soutenir le niveau des déploiements. Le rapport de mi-parcours a fait valoir au SCT et aux partenaires de l'APC qu'il fallait augmenter le nombre de ressources pour bien soutenir le programme. En conséquence, les coûts de soutien au programme ont augmenté considérablement, soit d'environ 1,6 million de dollars canadiens à l'exercice 2008-2009 et d'environ 3 millions de dollars canadiens à l'exercice 2009-2010. Des ressources temporaires ont été engagées vu que le programme n'avait pas le pouvoir de pourvoir en permanence les 20 postes additionnels. La majorité de ces dépenses supplémentaires de F et E ont été imputées au poste de compte des services professionnels, qui représentent les honoraires versés pour le détachement d'autres agents de services policiers canadiens auprès de la SDMPI (Tableau 7). Une grande part de l'augmentation des coûts de soutien au programme de la SDMPI peut donc être attribuée au détachement de personnel supplémentaire auprès de la SDMPI.

Tableau 7 : Utilisation du compte des services professionnels de F et E (RO 219 - GL 0474*)

Service de police canadien2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total
Police régionale d'Halifax90 312 $46 268 $98 392 $  234 972 $
Police provinciale d'Ontario20 356 $109 562 $110 761 $228 263 $46 879 $515 821 $
Service de police d'Ottawa  390 182 $944 695 $347 038 $1 681 915 $
Service de police de Gatineau  98 952 $25 603 $ 124 555 $
Service de police de Montréal  30 610 $251 125 $ 281 735 $
Service de police de Toronto    133 981 $133 981 $
Centraide Ottawa-Carleton   65 703 $119 001 $184 704 $
Service de police de Fredericton   63 871 $ 63 871 $
Total110 668 $155 830 $728 897 $1 579 260 $646 899 $3 221 554 $
* Classement de la GRC
Source : Analyse de la comptabilité et gabarit de rapport du modèle d'établissement des coûts de PIP, 7 mars 2012.

Formation internationale : Les documents de base et le PE de l'APC décrivent clairement l'objet de ce volet. Des services votés de 995 000 $CAN la première année et de 765 000 $CAN par après étaient disponibles pour affecter cinq ETP à des activités de formation policière internationale, c'est-à-dire de la formation à court terme donnée à l'étranger. La formation policière internationale ne se limitait pas aux SATF et pouvait se donner dans d'autres pays pour traiter tout l'éventail du renforcement des capacités offert aux policiers étrangers, p. ex. les techniques d'enquête, la répression du trafic des drogues, le recours à la force, l'administration, les procédures médico-légales. D'après les procès-verbaux du groupe de travail sur l'APC, la GRC était pleinement responsable de cette activité. La GRC a décidé d'affecter ces ressources au Collège canadien de police pour concevoir, élaborer et dispenser des cours de formation sur la police internationale et le maintien de la paix. Bien que des fonds aient été transférés au Collège à chacune des quatre premières années financières, l'équipe d'évaluation n'a trouvé aucune trace d'activités de formation tenues ou de fonds déboursés en faveur de telles activités.(94) Ces transferts internes ont cessé, et tout le crédit budgétaire s'est périmé.

Capacité de déploiement rapide : La description de ce volet figure elle aussi dans les documents de base de l'APC/PIP et dans le PE sur l'APC. Au titre de la capacité de déploiement rapide, on a affecté 500 000 $CAN par année pour faciliter le déploiement d'employés de soutien au programme de la SDMPI afin qu'ils entreprennent une mission d'enquête ou qu'ils se joignent à une équipe de mission d'évaluation intégrée à l'étranger, là où des priorités et des intérêts canadiens ont été déterminés. D'après les données d'entrevue, il y avait une certaine confusion parmi les participants quant à l'utilisation de cette somme et, apparemment, aucune entente n'a été conclue pour déterminer les procédures d'approbation de la mission d'évaluation. L'équipe d'évaluation a constaté que les procès-verbaux du groupe de travail sur l'APC mentionnaient que le cadre de référence avait été approuvé et que des missions d'enquête avaient été menées par la GRC. Cependant, les coûts y afférents ont été imputés aux comptes de voyage (F et E) de soutien au programme de la SDMPI, ce qui peut expliquer, en partie, les dépassements de coûts susmentionnés. Le tableau a été préparé avec l'aide des Services consultatifs financiers de la GRC, d'après un examen minutieux des dépenses imputées aux comptes de voyage.

Tableau 8 : Décaissements liés à la capacité de déploiement rapide 2006-2011(95)

Pays2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011TotalRatio (%)
RDC    32 39932 39913
Kosovo  49 862  49 86220
Soudan  54 115  54 11521
Afghanistan  51 65245 733 97 38538
Guatemala    3 5733 5731
Paris    4 3694 3692
Allemagne   2 726 2 7261
Haïti   2  224 2 2241
Haïti    1 0021 0020
Côte d’Ivoire    7 1237 1233
Total0 $0 $155 629 $50 683 $48 466 $254 778 $100
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012.

Cours de formation en ligne : Un cours a été conçu à l'exercice 2006-2007 pour la somme de 100 000 $CAN, puis mis à jour chaque année ultérieure pour la somme de 20 000 $CAN par année. D'après les données d'entrevue et les décaissements inscrits, la conception du cours a en fait commencé à l'exercice 2009-2010 et les modules de formation ont été donnés par après pour un coût total de 290 000 $. Le cours comprend des modules d'information sur le fonctionnement de l'ONU, de l'OTAN et de l'EUPOL, sur les missions de maintien de la paix et sur ce que l'on attend des agents de maintien de la paix. Il a été mis à l'essai dans le cadre de déploiements au Soudan, en Haïti et en Côte d'Ivoire et, depuis août 2010, il est offert pour tous les déploiements. L'Unité des services de santé de la SDMPI compte améliorer les aides informatiques et ajouter d'autres modules, par exemple une section sur l'apprentissage et le perfectionnement.

Chiffres prévus par opposition aux chiffres réels

Rappelons qu'environ 28 millions de dollars canadiens (9,8 millions de dollars pour le programme de la SDMPI et 18,3 millions de dollars pour les policiers déployés) ont été imputés comme coûts de démarrage, frais généraux et fonds pour éventualités juridiques. L'équipe d'évaluation a constaté que ces sommes étaient fondées sur le déploiement prévu de 200 policiers, l'emploi de 34 employés de la SDMPI et la mobilisation de cinq formateurs internationaux, conformément aux documents de base de 2006. L'écart entre les chiffres prévus et les chiffres réels pour le déploiement et l'embauche de policiers de la GRC n'a jamais été pris en compte lorsque ces frais supplémentaires ont été prélevés.

Par exemple, les frais généraux sont établis à 17 % de tous les coûts liés aux salaires et aux avantages sociaux des ETP de la GRC. La GRC a facturé au programme PIP environ 13,9 millions de dollars canadiens en frais généraux d'après les chiffres prévus, soit 120 agents de la GRC déployés annuellement (60 % de 200), 34 employés de la SDMPI et cinq formateurs internationaux. Cependant, si l'on se base sur le nombre réel d'ETP déployés et embauchés, soit en moyenne quelque 40 agents de la GRC déployés annuellement, 54 employés de la SDMPI et aucun formateur international déployé, les frais auraient dû être d'environ 7 millions de dollars canadiens; il y a donc des frais généraux excédentaires de 6,9 millions de dollars canadiens.

Dans le même ordre d'idées, le programme PIP a dû prendre à sa charge des coûts de démarrage ponctuels de quelque 7,2 millions de dollars canadiens d'après les chiffres prévus, soit un contingent de 200 policiers de la GRC, 34 employés de la SDMPI et l'équivalent temps plein de cinq formateurs internationaux. Cependant, si l'on se base sur le nombre réel d'ETP déployés et embauchés, soit un contingent de 50 agents de la GRC, 54 employés de la SDMPI et aucun formateur international, les frais auraient dû être d'environ 3,5 millions de dollars canadiens; il y a donc des frais excédentaires d'environ 3,7 millions de dollars canadiens.

Des fonds pour éventualités juridiques provenant des services votés de la GRC ont été réservés chaque année en prévision de règlements et de décisions liés à des causes de responsabilité intentées à la suite d'opérations de PIP. Ce montant a été établi comme suit : charges financières associées aux causes de responsabilité antérieures divisées par le nombre d'agents au sein du programme (152 à l'exercice 2006-2007). Un montant estimatif de 6 600 $CAN par ETP a été calculé, et la GRC a accumulé un total de 6,3 millions de dollars sur une période de cinq ans. Ces fonds ont été réservés dans les niveaux de référence de la GRC à titre d'affectation bloquée et, partant, n'ont pas été mis à la disposition du programme aux fins du maintien de la paix. À ce jour, nulle dépense n'a été imputée au fonds pour éventualités juridiques. Toutefois, le nombre réel de policiers déployés n'a jamais atteint le chiffre prévu. Le Tableau 9 indique les fonds qui auraient pu être mis à la disposition du programme si ce n'était de l'affectation bloquée.

Tableau 9 : Calculs des éventualités juridiques

Exercise2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total
Nombre réel d'ETP déployés111100140177154682
Éventualités juridiques, d'après le nombre réel d'ETP732 600660 000924 0001 168 2001 016 400$4 501 200
Éventualités juridiques, d'après le nombre prévu d'ETP (152 et 200 en permanence)1 003 2001 320 0001 320 0001 320 0001 320 000$6 283 200
Excédent270 600 $660 000 $396 000 $151 800 $303 600 $1 782 000 $
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012.
Coûts des extrants (efficience)

La SDMPI a produit 70 % des extrants prévus pour l'exercice 2006-2011, c.-à-d. le nombre de policiers déployés, à un coût unitaire de 10 à 15 % plus élevé que prévu, un résultat qui fait état d'une efficience et d'une économie raisonnables dans l'ensemble, compte tenu du mandat très difficile, du court échéancier, des contraintes éprouvées, des coûts plus élevés facturés aux missions et du renforcement nécessaire des capacités de la SDMPI au cours de la période. Entre 2006 et 2011, l'APC a permis de déployer 682 policiers sur un nombre global prévu de 952 agents (152 à l'exercice 2006-2007 et 200 jusqu'en 2010-2011); cela représente 72 % du nombre prévu, ou 70 % entre 2006 et 2010 (exception faite des chiffres estimatifs de 2011).

D'après le modèle d'établissement des coûts de PIP, la GRC déploierait 120 agents par année (60 % de 200), embaucherait 34 employés de la SDMPI à l'AC (17 fonctionnaires et 17 membres réguliers de la GRC) et cinq ETP en formation internationale. Le nombre réel d'ETP déployés et embauchés était bien différent, comme l'indique le Tableau 10. Depuis le premier exercice (2006-2007), la GRC a déployé 30 % des policiers affectés aux opérations de PIP, comparativement à 70 % pour les services de police partenaires. Au cours des deux premières années de fonctionnement, 100 policiers ont été déployés, soit la moitié de ce qui était prévu. À l'exercice 2008-2009, la SDMPI a intensifié ses activités de déploiement pour répondre à la demande en Afghanistan, et le nombre de policiers déployés a atteint 140. À l'exercice 2009-2010, 177 policiers ont été déployés, surtout des policiers francophones en Haïti, ce qui a permis d'atteindre 89 % de l'objectif annuel de 200 ETP déployés.

Tableau 10 : Policiers déployés et soutien au programme des employés de l'AC (2006-2011)

Exercice2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total des ETP
ETP déployés de la GRC3330425046201
ETP déployés des partenaires787098127108481
Total de policiers déployés111100140177154682
% d'agents déployés de la GRC29,730,030,028,229,9 
% d'agents déployés des partenaires70,370,070,071,870,1 
Membres réguliers employés de l'AC de la SDMPI1517262626110
Fonctionnaires employés de l'AC de la SDMPI1517282828116
Total du soutien au programme de al SDMPI3034545454226
* Estimation en date du 28 février 2011.
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012.

Le Tableau 11 présente, de gauche à droite, trois séries de coûts unitaires pour les exercices 2006-2007 à 2009-2010(96) dans le but d'évaluer de façon indépendante les hypothèses sous-jacentes et les coûts du modèle d'établissement des coûts de PIP. Le coût unitaire des salaires et des avantages sociaux pour le déploiement d'un agent d'un service de police partenaire était plus élevé (de 40 % en moyenne) que pour un agent de la GRC, soit 148 042 $CAN comparativement à 105 709 $CAN. Cependant, les coûts unitaires du modèle comprenaient d'autres charges, à savoir les frais généraux, les coûts de démarrage ponctuels et les fonds pour éventualités juridiques. Lorsqu'on inclut ces charges, la différence entre le coût unitaire réel pour le déploiement d'un agent de la GRC par comparaison à un agent d'un service de police partenaire diminue considérablement. Quand on compare les coûts unitaires réels englobant les autres charges à l'estimation de 153 000 $CAN donnée par le modèle d'établissement des coûts de PIP, les coûts associés aux agents de la GRC et des services de police partenaires étaient, dans les deux cas, inférieurs de 3 % à l'estimation. L'analyse des coûts unitaires liés aux salaires et aux avantages sociaux, tant pour la GRC que pour les services de police partenaires, laisse entrevoir un fort degré de fluctuation d'une année financière à l'autre, sans que l'on puisse en dégager une tendance claire.

Tableau 11 : Coûts unitaires estimatifs et réels des policiers déployés de 2006 à 2010(97)

Policiers déployéSalaires et avantages sociaux réels (2006-2010)Autres charges réelles comprises (2006-2010)*Dépenses du modèle de prévision des coûts de PIP comprises*
ETPCoûtCoût unitaireETPCoûtCoût unitairetETPCoûtCoût unitaire
GRC155$16,384,914$105,709155$23,036,870$148,625120$18,360,000$153,000
Partenaires373$55,219,604$148,042373$55,219,604$148,04280$12,240,000$153,000
Total528$71,604,518$135,615528$78,256,474$148,213200$30,600,000$153,000
* Cela comprend les frais généraux, les coûts de démarrage ponctuels et les fonds pour éventualités juridiques.
Source : Tableau 19 - Analyse de comptabilité, 15 mars 2012.12.

Les coûts différentiels sont propres aux opérations de PIP, et la GRC les facture au MAECI. Ils comprennent sept postes : les indemnités conformément aux Directives sur le service militaire à l'étranger (DSME); les déplacements; les uniformes/le matériel nécessaire à l'opération; la sécurité des policiers; les véhicules/télécommunications; l'expédition; les dépenses de santé propres à la mission. Ces coûts sont calculés selon que l'opération est parrainée ou non par l'ONU. Il y a lieu de faire une distinction, car certaines indemnités sont payées par l'ONU et certains coûts (p. ex. les coûts en matière de sécurité) peuvent être engagés dans le cadre d'opérations non parrainées par l'ONU, et devraient être calculés en fonction des DSME.

On trouve au Tableau 12 les coûts unitaires différentiels des missions onusiennes et non onusiennes. L'équipe d'évaluation a constaté que le coût unitaire différentiel réel des missions onusiennes était la moitié de celui des missions non onusiennes, bien que beaucoup plus élevé que les estimations premières. Le coût unitaire différentiel d'une mission onusienne se chiffrait à 50 935 $CAN comparativement au coût estimatif de 36 942 $, soit un écart de 38 %, tandis que le coût unitaire d'une mission non onusienne s'élevait à 98 831 $CAN, soit à peu près le même que le coût estimatif de 97 363 $CAN. Parallèlement, la proportion des déploiements auprès des missions onusiennes était supérieure de 74 % (Tableau 14) aux estimations premières de 66 %. Par conséquent, la proportion et le coût unitaire différentiel réel plus élevés des missions onusiennes sont attribuables aux pressions globales exercées sur le budget des coûts différentiels. Le coût unitaire différentiel moyen combiné que l'on a engagé entre les exercices 2006-2007 et 2009-2010 se chiffrait à 62 087 $CAN, soit 10 % de plus que le montant estimatif de 56 980 $CAN.

Tableau 12 : Coûts unitaires différentiels estimatifs et réels de 2006 à 2010(98)

Type de missionCoûts réels
(2006-2010)
Coûts estimatifs d'après
le modèle de PIP
ETPCoûtCoût unitaireETPCost/yearCoût unitairet
Mission onusienne40320,526,68450,9351334,913,33336,942
Mission non onusienne12512,255,10498,831676,523,33397,363
Total528$32,781,788$62,087200$11,396,000$56,980
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012.

D'après le modèle d'établissement des coûts de PIP, les coûts unitaires liés au personnel de soutien de la SDMPI de la GRC étaient estimés à 183 000 $CAN dans le cas des membres réguliers et à 109 000 $CAN dans le cas des fonctionnaires. L'analyse des coûts liés aux salaires et aux avantages sociaux de la SDMPI a fait état d'une faible différence avec ces estimations, à hauteur de 180 658 $CAN et de 110 558 $CAN respectivement. Cependant, le modèle de PIP comprenait d'autres charges, c'est-à-dire les coûts de démarrage ponctuels, les frais généraux et les fonds pour éventualités juridiques. Lorsqu'on englobe ces autres charges, les coûts unitaires réels sont beaucoup plus élevés que les estimations, soit 235 000 $CAN et 143 000 $CAN respectivement, ou 17 % et 28 % de plus.

Les coûts unitaires des services votés de la GRC (déployés et soutien à l'AC) et le coût unitaire de l'APC (services votés et coûts différentiels) étaient plus élevés que prévu, soit de 10 à 15 % de plus entre les exercices 2006-2007 et 2009-2010. Au cours de cette période, il en coûtait environ 276 000 $CAN pour déployer un policier, toutes autres charges comprises, mais 214 000 $CAN si l'on fait abstraction des coûts différentiels.

Tableau 13 : Coûts unitaires globaux estimatifs et réels de 2006 à 2010(99)

Coûts globauxDécaissements réels*Modèle d'établissement des coûts de PIP% de dépassement des coûts
ETPCoûtCoût unitaireETPCoûtCoût unitaire
Coûts des services votés de la GRC528$113,078,809$214,164752$144,220,800$191,78312
Éventualités juridiques528$4,963,200$9,400752$4,963,200$6,60042
Coûts liés à l'APC528$145,860,597$276,251752$187,060,000$248,75011
* Cela comprend les coûts de démarrage ponctuels (Dépôt de Regina) et les frais généraux. Les éventualités juridiques n'ont pas été effectivement décaissées; elles ont plutôt été réservées sous forme d'affectation bloquée et continuent de faire partie des niveaux de référence de la GRC jusqu'à ce que ce ne soit plus nécessaire.
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012/Analyse des coûts unitaires.

8.5.3 Adéquation des ressources financières et humaines

Constatation no 21 :
Un examen des décaissements réels par rapport aux décaissements prévus a permis de constater qu'une somme de 40,6 millions de dollars provenant des services votés de la GRC s'est périmée au cours des cinq années d'existence du Programme, dont 6,3 millions de dollars de la réserve pour éventualités juridiques qui n'ont pas été utilisés. En vertu du cadre de gestion de l'EAI, les fonds non utilisés du compte Paix et sécurité devaient demeurer dans les programmes de l'EAI. Toutefois, aucune affectation à but spécial n'a été créée, et les fonds non utilisés par la GRC, à l'exception des fonds pour éventualités juridiques, ont été ajoutés au report du budget de fonctionnement de la GRC et réaffectés à d'autres fins.

D'après l'analyse de la comptabilité effectuée par l'équipe d'évaluation, le programme de PIP disposait d'une grande quantité de fonds non dépensés au cours des trois premières années financières, surtout à cause des lacunes en matière de déploiement des policiers. Les coûts excédentaires suivants, liés aux services votés, ont été subis au cours des trois premières années : 17,2 millions de dollars canadiens, 12,1 millions de dollars canadiens et 5 millions de dollars canadiens. À l'exercice 2009-2010, lorsque les niveaux des déploiements atteignaient un sommet de 177 ETP, l'affectation non dépensée au titre des services votés avait diminué et s'établissait à environ 1,8 million de dollars canadiens. L'équipe d'évaluation a constaté que le total de l'affectation non dépensée s'élevait à 40,6 millions de dollars canadiens sur les cinq années d'existence du Programme. Cependant, étant donné que les fonds pour éventualités juridiques de 6,3 millions de dollars n'avaient pas servi et qu'ils étaient encore accessibles au PIP, les fonds réels non utilisés totalisaient 34,3 millions de dollars. Les preuves documentaires et les données d'entrevue révèlent qu'à la fin de chaque année financière, la GRC a reporté les 34,3 millions de dollars de services votés non utilisés et les a réaffectés à d'autres programmes.

D'après le document Budgets de fonctionnement - Guide des gestionnaires, le Conseil du Trésor permet « un report automatique sur l'exercice suivant, ce report pouvant atteindre 2 % du budget de fonctionnement du ministère selon le Budget des dépenses principal, en fonction des péremptions déclarées dans les Comptes publics ». Toutefois, lorsque les fonds proviennent de l'EAI, comme c'était le cas de l'affectation des services votés de la GRC tirée du compte Paix et sécurité de l'EAI, ils devaient servir seulement aux fins prévues, c'est-à-dire le PIP, comme l'énoncent les documents de base. Par conséquent, il n'était pas conforme au cadre de gestion de l'EAI de dépenser des fonds inutilisés de 34,3 millions de dollars contrairement aux fins prévues. D'après les données d'entrevue, la GRC ne savait pas que les fonds provenant de l'EAI ne pouvaient pas être reportés, réaffectés ou employés à d'autres fins. De plus, aucune mesure n'a été mise en place (p. ex. l'établissement d'une affectation à but spécial ou un processus pour remettre les fonds inutilisés à l'EAI), et les fonds périmés ont été intégrés au report du budget de fonctionnement de la GRC.

Constatation no 22 :
Les participants de l'APC disposent de ressources adéquates; le MAECI, SP et l'ACDI ont affecté des ressources humaines en nombre suffisant pour s'acquitter de leurs responsabilités, tandis que la GRC a reçu des services votés adéquats pour soutenir la SDMPI. Bien que les hypothèses sous-jacentes du modèle d'établissement des coûts de PIP ne soient pas restées valides au fil de l'évolution du programme, ce qui a entraîné des coûts différentiels et de déploiement plus élevés, le budget de soutien au programme (services votés) de la GRC est suffisant lorsqu'on tient compte de l'inflation et des dépenses extraordinaires de F et E.

Partant de zéro en 2006, et après deux ans de renforcement des capacités institutionnelles, la SDMPI faisait l'objet de pressions pour atteindre ses objectifs de mi-parcours en matière de déploiement. D'après les données d'entrevue, la SDMPI n'est devenue entièrement opérationnelle qu'à l'exercice 2008-2009, après avoir été autorisée à porter ses effectifs à 54 ETP au cours de la troisième année du programme de PIP, compte tenu des efforts supplémentaires à déployer dans les fonctions de soutien à l'AC. D'autres participants de l'APC avaient affecté entre 0,5 et 2 ETP pour s'acquitter de leurs responsabilités. La SDMPI est parvenue à augmenter invariablement les niveaux de déploiement en général en tirant parti des ressources des services de police partenaires. Ce n'est qu'à l'exercice 2010-2011 que la GRC a abaissé le nombre de déploiements prévus à 154 ETP, étant donné les contraintes attendues dans le budget des coûts différentiels; le MAECI gère ce budget pour tous les coûts propres aux missions, y compris les déplacements, les indemnités, la formation préalable au déploiement et le matériel. [TRADUCTION] « S'il n'y a pas de fonds supplémentaires, le nombre de déploiements est restreint et le budget salarial ne peut pas être utilisé au complet .»(100) Cette affirmation semble incongrue compte tenu de l'excédent prévu (9,5 millions de dollars canadiens) au titre de l'affectation des services votés pour 2010-2011, ou même de l'excédent réel de 3,6 millions de dollars canadiens déclaré dans le rapport annuel de 2010-2011.(101)

Peu des hypothèses sous-jacentes du modèle d'établissement des coûts de PIP étaient demeurées valides : les besoins en matière de ressources humaines et financières se sont avérés plus coûteux, à cause de l'évolution du programme et de charges inattendues, p. ex. le renforcement nécessaire des capacités institutionnelles de la SDMPI, la proportion plus élevée d'agents de services de police partenaires qui ont été déployés à des coûts unitaires plus élevés, les nombreuses petites missions non onusiennes (13) par comparaison aux missions onusiennes (5) nécessitant plus de travail administratif pour gérer les indemnités des DSME et les pratiques de gestion financière organisationnelle de la GRC. Même s'il est vrai que les coûts unitaires liés aux services de police partenaires sont plus élevés seulement lorsqu'on compare les salaires et les avantages sociaux aux coûts unitaires de la GRC, il n'y a pas d'écart significatif entre les coûts unitaires de la GRC et ceux des services de police partenaires lorsque toutes les autres charges sont incluses, c'est-à-dire les frais généraux, etc. (Tableau 11). La proportion plus élevée de déploiements auprès de missions onusiennes (74 % en comparaison de 66 %) et le coût unitaire différentiel réel des missions onusiennes, lequel est supérieur de 38 %, soit 50 935 $CAN au lieu de 36 942 $CAN (Tableau 12), sont attribuables aux pressions globales exercées sur le budget des coûts différentiels.

Il convient toutefois de souligner que le nombre de petites missions non onusiennes a fait augmenter la charge de travail administrative du personnel de soutien de la SDMPI. Le Tableau 14 indique le pourcentage de policiers déployés dans chaque type de mission pour chacune des années financières de l'APC/PIP : 74 % dans cinq missions onusiennes(102) et 26 % dans 13 missions non onusiennes.(103) Assurément, la multitude de missions non onusiennes dotées de petits contingents a accru la charge de travail du personnel de PIP, qui devait composer avec les nombreuses exigences relatives aux indemnités et aux avantages sociaux. Comme il est indiqué dans l'analyse de validation du modèle de fonctionnement de 2007, les lignes directrices relatives aux indemnités et aux avantages sociaux que le CT et le MDN ont publiées doivent être adaptées en fonction des besoins de chaque mission. Cette approche [TRADUCTION] « fait double emploi et a donné lieu à une pratique de travail inacceptable qui ne devrait plus avoir cours. »(104) On a recommandé que la SDMPI élabore immédiatement des lignes directrices normalisées relatives aux indemnités et aux avantages sociaux pour les policiers déployés, afin de réduire la charge de travail associée à la gestion des exigences liées aux indemnités et aux avantages sociaux, et de rendre le travail plus efficace. La SDMPI n'a pas réussi à simplifier ces politiques, ni à établir des lignes directrices normalisées pour le personnel policier à l'étranger, car elles sont actuellement régies par le CT et le MDN.

Tableau 14 : Policiers déployés dans des missions onusiennes et non onusiennes (2006-2011)

Type de mission2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total ETP
Mission onusienne8681110125103505
Mission non onusienne2518305252177
Total11199140177155*682
% ONU77.581.878.670.666.774.1
% non ONU22,518,221,429,433,325,9
* Remarque : Les 155 déploiements inscrits pour l'exercice 2010-2011 ne comprennent pas les 50 policiers déployés en Haïti qui ont été mis à disposition par l'entremise de l'EAI.
Source : Tableau 19 - Analyse de la comptabilité, 15 mars 2012, Analyse des missions onusiennes/non onusiennes.

La SDMPI continue d'élaborer et de mettre au point des systèmes et des processus en vue de mieux réussir à bien s'acquitter de son mandat, p. ex. mettre au point des services internes, déterminer les classifications de postes appropriées, définir un cadre de rôles et de responsabilités, améliorer la coordination des ressources et l'attribution du travail, concevoir un cadre de gestion axé sur le rendement (élaborer des indicateurs servant à mesurer les résultats) et renforcer la surveillance et la reddition de comptes en matière de finances au sein du secteur.(105) Il faudra régler ces questions avant d'affecter d'autres RH.

D'après les données d'entrevue et les observations de l'équipe d'évaluation, la SDMPI a géré les coûts salariaux et de F et E liés à son personnel et aux policiers déployés, mais elle n'a pas géré de ressources ministérielles externes. L'équipe d'évaluation a déjà cerné des lacunes (se reporter aux constatations nos 20 et 21) relatives à l'absence de reddition de comptes et de gestion financière intégrés. La décision d'abaisser à 154 ETP le nombre ciblé de déploiements pour l'exercice 2010-2011, mesure qui a entraîné la péremption de crédits budgétaires réels de 3,2 millions de dollars (services votés et coûts différentiels), illustre bien les problèmes de gestion financière associés à ce modèle qui ont nui à la rentabilité du programme.

8.5.4 Acceptation des modalités de mise en oeuvre

Constatation no 23 :
Les services de police partenaires comprennent bien les objectifs de l'APC, et bien qu'ils aient accepté les modalités de mise en oeuvre, ils n'estiment pas être consultés adéquatement durant le processus décisionnel aboutissant à leur formulation, surtout lorsque l'on considère leur contribution proportionnelle au nombre de policiers déployés.

Entre 2006 et 2010, la SDMPI a négocié des ententes administratives avec 28 partenaires, dont la Sûreté du Québec, le SPVM, le Service de police de Toronto et la Police provinciale de l'Ontario. Pris ensemble, ces services de police partenaires ont déployé 481 policiers depuis 2006, ce qui représente 70 % du total. D'après les données d'entrevue recueillies auprès des services de police partenaires, ces ententes reflètent les objectifs de l'APC et les modalités de mise en oeuvre. En fait, chaque service de police partenaire a négocié ses propres conditions avec la GRC compte tenu de la nature des déploiements de leurs agents. Les ententes définissent les modalités relatives au déploiement de policiers dans des missions internationales de maintien de la paix, mais elles ne sont pas encore normalisées, et certains services de police partenaires négocient des conditions plus favorables que d'autres, selon leur expérience et l'importance du contingent à déployer. Cependant, toutes les ententes définissent les rôles et responsabilités des parties concernées : i) le déploiement de policiers compétents dans des missions de maintien de la paix approuvées; ii) l'établissement d'une liste de réservistes pour pouvoir remplacer, au besoin, les policiers déployés. En revanche, les services de police partenaires ne participent pas à l'élaboration de lignes directrices stratégiques, à la planification de la mise en oeuvre ou aux enjeux opérationnels. Certains considèrent que les ententes à cet égard sont incomplètes - en fait, de nombreux éléments pourraient être améliorés - et qu'elles ne sont pas toujours respectées.

Il est particulièrement inquiétant de constater que certaines clauses des ententes ont été modifiées sans préavis. Voici quelques exemples : la durée des déploiements (qui est passée de 9 mois à 12 mois), la durée des cours de formation avant le départ, l'annulation de la formation relative à l'utilisation des armes à feu, la fourniture d'armes par les services de police partenaires (plutôt que par la GRC), les restrictions liées au déploiement d'agents de surveillance (qui coûtent plus cher que les constables) et la révision à la baisse des cibles de déploiement à l'exercice 2010-2011. De nombreuses conditions ont changé sans qu'il y ait consultation et sans nécessairement que l'on tienne compte de leur incidence sur la planification, la gestion et les coûts additionnels encourus par les services de police partenaires. Certains de ces problèmes ont été abordés lors du dernier cycle de négociations visant à reconduire les ententes avec les services de police partenaires.

Bien que l'équipe d'évaluation n'ait pu obtenir des documents à l'appui, d'après les données d'entrevue, la participation des services de police partenaires à l'APC a coût plus cher que prévu, ce qui les a contraints à recourir au déficit interne. Il a fallu plus de personnel pour assurer la liaison avec les policiers arrivants et partants, et encourir des coûts supplémentaires pour fournir des services de consultation psychologique à long terme après la mission, surtout à la suite de missions très stressantes comme celles en Afghanistan et au Soudan, ou après le séisme de janvier 2010 en Haïti. Les données d'entrevue révèlent que peu de services de police partenaires savent qu'il existe un fonds pour éventualités juridiques en prévision de règlements et de décisions liés à des causes de responsabilité intentées pour blessures physiques ou dommages psychologiques à la suite d'opérations de PIP.

Les communications entre la GRC et les services de police partenaires semblent être ponctuelles et tendues, surtout lors de situations d'urgence. Par exemple, la communication avec les membres de la famille durant une crise a été jugée insuffisante, et l'accompagnement d'un policier gravement malade n'a pas été établi conformément au plan d'intervention d'urgence en cas de crise et d'incident majeur de la GRC.(106) L'assemblée générale annuelle des services de police partenaires n'a pas eu lieu chaque année et a été qualifiée de séance d'information plutôt que de consultation de débreffage. Même si les données d'entrevue ont permis de constater des améliorations en ce qui concerne le financement et le risque assuré, certains domaines doivent encore être améliorés, et les services de police partenaires se sont dits consternés de ne pas avoir eu l'occasion de discuter de solutions potentielles aux problèmes opérationnels dans le cadre du Groupe de travail sur l'APC. Toutefois, la SDMPI ne semble pas penser que les services de police partenaires doivent s'impliquer davantage, sauf peut-être pour ce qui est « de présenter des rapports et de demander une rétroaction » dans le contexte de l'assemblée générale annuelle.

8.5.5 Comparaisons internationales

Constatation no 24 :
La façon de mener les opérations de police internationales de paix et de maintien de la paix varie considérablement d'un pays à l'autre, ce qui rend difficile toute analyse comparée. Dans la seule analyse comparée disponible que l'on ait trouvée, l'APC se comparait favorablement aux modèles d'autres pays, en particulier pour son mode de financement, la prise en charge du budget et les systèmes de soutien aux soins de santé physique. Le modèle australien, que l'on pense généralement similaire, présente de trop nombreuses différences marquées pour servir de point de comparaison. Cela dit, parmi les pays membres du G8 et les autres pays industrialisés, le Canada affiche le nombre le plus élevé de policiers déployés dans les missions de l'ONU, ce qui fait ressortir l'accent mis par l'APC sur le renforcement de la capacité du GC de remplir ses obligations internationales.

D'après l'étude Review of Conflict-Related International Policing préparée par le Royaume-Uni, le modèle de l'APC a donné plus de corps, de transparence et de cohérence à la gestion et au contrôle des contributions canadiennes.(107) Il a permis au Canada de se situer comme chef de file des pays membres du G8 et des pays industrialisés pour ce qui est des déploiements de policiers (UNPOL) d'après les statistiques qui figurent au Tableau 15.

Tableau 15 : Déploiement dans l'UNPOL par les pays membres du G8 et les pays industrialisés

PaysTotalHF
Canada15914316
France89836
Australie685513
États-Unis65596
Espagne36315
Fédération de Russie34313
Suède33258
Norvège281711
Allemagne18180
Irland18144
Pays-Bas15141
Italie550
Suisse440
Royaume-Uni000
Total partiel - pays membres du G8 et pays industrialisés57249973
Total de tous les pays dans les missions onusiennes8 6435 9671 060
Source : DOMP, ONU, 31 mars 2011.

L'étude du Royaume-Uni a établi une comparaison favorable entre l'APC/PIP et les modèles d'autres pays, en particulier pour son mode de financement, la prise en charge du budget et les systèmes de soutien aux soins de santé physique. D'après l'étude, le mode de financement de l'APC/PIP [TRADUCTION] 'permettrait d'élaborer des structures de prestation plus durables et une planification stratégique à long terme pour accroître et améliorer les capacités. »(108) La prise en charge du budget serait une autre mesure permettant d'accroître la responsabilité première des services de police en ce qui touche les conflits, comme on le fait au Canada, mais aussi en Australie et en Norvège. Le modèle canadien est aussi cité comme exemple de saines pratiques de gestion : [TRADUCTION] 'le renforcement des systèmes de soutien aux soins de santé physique, ce qui englobe aussi les services d'aide psychologique, de bien-être, de counseling et d'entraide pour les policiers et les membres de leur famille (comme dans le modèle canadien), permettra de faire en sorte que le pays choisisse des policiers qui sont bien adaptés au travail de cette nature et qui sont capables de surmonter les difficultés auxquelles ils seront confrontés pendant tout le cycle de déploiement. »(109)

Dans le contexte de l'augmentation de la demande et de la complexité des opérations et des missions policières liées à des conflits, les pays et les organisations régionales et internationales(110) qui fournissent des contingents tentent d'améliorer leur modèle pour un soutien plus efficace. Comme le fait remarquer l'étude, les pratiques exemplaires comprennent : l'accroissement de la prise en charge par les services de police et la création de nouvelles capacités en planification et gestion des déploiements; le financement de modèles prévoyant l'octroi de budgets distincts pour les structures de prestation, alloués aux budgets généraux des organismes responsables et payés à partir de ceux-ci; l'amélioration de la génération de personnel en offrant aux dirigeants des services de police des mesures d'incitation additionnelles pour libérer du personnel; l'amélioration de la gestion des RH pour les policiers déployés; la mise sur pied d'organes exécutifs nationaux permanents et auxiliaires.

D'après l'étude du Royaume-Uni, l'Australie est l'un des rares pays à s'être dotés d'une capacité permanente pour les déploiements policiers internationaux liés aux conflits; il s'agit de l'International Deployment Group (IDG). Service de la Police fédérale australienne (AFP), l'IDG doit être considéré comme ayant été établi principalement dans un contexte régional : pour réagir rapidement et de façon concertée (dans tous les ministères) au nombre croissant de situations de crise dans sa sphère d'influence de l'Asie-Pacifique (Timor-Leste, îles Salomon, attentat à la bombe de Bali et tsunami en Indonésie). De toute évidence, le modèle australien se distingue par ses ressources affectées (au total, 750 employés sur un nombre autorisé de 1 200), son effectif permanent (500 membres), un centre de formation et un solide programme de réintégration pour les policiers qui reviennent de missions. L'Australie a également mis sur pied un groupe d'intervention opérationnelle, lequel est capable de déployer jusqu'à 40 membres en moins de 24 heures et 40 membres de plus en moins de 72 heures et le reste dans les sept jours suivant toute situation -- y compris les environnements à risque élevé -- pour assurer la stabilisation. Cette unité, qui coûte en fait très cher (28 millions de dollars par année), joue aussi un rôle à l'échelle nationale en cas de situation d'urgence.

Par comparaison, le Canada procède comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne, selon le principe du 'recrutement et déploiement', qui diffère grandement du modèle australien (capacité permanente). En fait, peu de pays ont une capacité permanente. Ce modèle est largement salué pour l'ampleur de son contingent et sa vitesse de déploiement, mais il s'avère très coûteux (environ 500 millions de dollars de 2008 à 2011). La proportion d'employés permanents qui offrent du soutien aux missions se chiffre à 1:3. Rappelons que le ratio de l'APC est aussi de 1:3. Cependant, dans certains pays dont les modèles s'apparentent davantage à l'APC, comme le Royaume-Uni, la Norvège ou la Suède, les proportions sont plus élevées. Ces cinq dernières années, au Royaume-Uni, le ratio personnel de soutien/personnel déployé a varié entre 1:10 et 1:20.

Tableau 16 : Ratio du personnel de soutien de la SDMPI par rapport aux policiers déployés

ETP par catégorie2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011Total
Membres réguliers de l'AC de la SDMPI1517262626110
Fonctionnaires de l'AC de la SDMPI1517282828116
Total - Personnel de soutien de la SDMPI3034545454226
Total - Policiers déployés111100140177154*682
Ration de l'APC1:3,71:2,941:2,591:3,281:2,851:3
* Remarque : Les 154 déploiements inscrits pour l'exercice 2010-2011 ne comprennent pas les 50 policiers déployés en Haïti qui ont été mis à disposition par l'entremise de l'EAI.
Source : Analyse de la comptabilité et gabarit de rapport pour le modèle d'établissement des coûts de PIP, avril 2011/Analyse des policiers déployés.

En Norvège et en Suède, les ratios sont respectivement de 1:14 et de 1:5. Ces deux pays ont un seul service de police et ne sont pas dotés d'une capacité permanente, mais ils recrutent des volontaires chaque année au sein de leur effectif. Leur objectif est d'affecter 1 % de leur personnel à des fonctions internationales, mais dans les faits, le nombre de déploiements est inférieur, soit environ 70 policiers en Norvège (sur un contingent de 8 500) et 100 en Suède (sur un contingent de 18 500). La Norvège a géré une unité spécialisée de la police civile comptant cinq employés permanents payés à l'aide du budget ordinaire de la police, comme c'est le cas en Suède, avec 18 employés de soutien.

9.0 Conclusions de l'évaluation

Les résultats de l'évaluation ont mené aux conclusions suivantes pour chacun des enjeux soulevés.

9.1 Enjeu 1 (pertinence) : Nécessité continue de l'initiative

Conclusion no 1 :
L'APC/PIP, la participation des acteurs actuels et les opérations de police et de paix internationales qu'elle soutient demeurent nécessaires.

L'APC/PIP a perpétué la tradition de maintien de la paix pour laquelle le Canada est réputé à l'échelon international, ayant comblé une lacune sur le plan institutionnel et financier qui, auparavant, limitait le déploiement de policiers canadiens dans les opérations de PIP de plus en plus nombreuses. L'approbation ministérielle des déploiements s'est faite conformément aux intérêts du Canada en matière de politique étrangère et reposait invariablement sur l'évaluation de nombreux autres facteurs. Le rôle des policiers dans les opérations internationales de paix et de maintien de la paix continue d'évoluer, et on s'attend à une forte augmentation de la demande de policiers canadiens tandis qu'un plus grand nombre de missions de l'ONU mettront l'accent sur le renforcement des capacités et la réforme du régime de sécurité là où la formation et l'expertise peuvent être optimisées. Compte tenu des niveaux de financement actuels, il sera difficile de répondre à ce besoin sans cesse grandissant et continu.

9.2 Enjeu 2 (pertinence) : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Conclusion no 2 :
L'APC/PIP demeure étroitement harmonisé avec les priorités du gouvernement du Canada et reflète les intérêts et les valeurs du Canada.

Depuis des dizaines d'années, le maintien de la paix internationale est au rang des priorités du gouvernement du Canada en matière de politique étrangère. La nature de l'engagement international du Canada a évolué tandis que le rôle des experts civils a pris de l'importance pour ce qui est de soutenir les EFTC à mesure qu'ils relèvent leurs nombreux défis. À cet égard, les objectifs de l'APC/PIP cadrent avec les engagements internationaux du GC en vue d'améliorer la capacité globale de déployer des experts civils dans des opérations de soutien de la paix, tandis que ses effets escomptés sont harmonisés avec les priorités des participants, les résultats stratégiques et les résultats escomptés. L'équipe d'évaluation a constaté que l'ACDI constitue la seule exception, puisque celle-ci n'est plus responsable des programmes de paix et de sécurité en soi, bien que la réalisation de programmes dans les EFTC demeure une priorité de l'Agence. Par conséquent, l'ACDI continue de s'intéresser à l'APC, reconnaissant la contribution utile que les opérations de PIP apportent à la création d'un espace sécuritaire nécessaire pour la réalisation de son mandat international au chapitre de l'aide humanitaire et du développement.

9.3 Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Conclusion no 3 :
Même si les rôles et responsabilités des ministères fédéraux et des services de police partenaires dans l'APC sont demeurés cohérents par rapport à leur mandat, ils ont aussi évolué considérablement depuis 2006, ce qui nécessite des rajustements pour l'avenir.

L'APC cadre avec les rôles et responsabilités des participants, bien que de nouveaux centres de compétence aient vu le jour dans quelques ministères, ce qui a provoqué des changements dans certains rôles et certaines responsabilités entre les ministères, p. ex. entre l'ACDI et le MAECI en ce qui touche les programmes de paix et de sécurité. Les responsabilités de l'ACDI à l'égard de l'administration de l'APC, en particulier l'approbation ministérielle des déploiements proposés, ne correspondent plus à son mandat et à ses priorités. En tant que partie intéressée pouvant fournir de précieux renseignements sur la façon dont le maintien de la paix peut faire une place aux activités de développement et dans l'esprit d'oeuvrer comme un Canada uni, l'ACDI pourrait jouer le rôle d'observateur, ce qui conviendrait mieux. En outre, la répartition 60/40 entre la contribution de la GRC et celle des autres services de police partenaires aux opérations de PIP s'est avérée infondée. Dans les faits, on se fie beaucoup plus à ces derniers pour respecter les engagements, situation qui n'est pas dûment prise en compte dans la conception de l'APC.

9.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

Conclusion no 4 :
L'APC/PIP a atteint ses objectifs et les importants résultats escomptés dans les théâtres d'intervention visés dans le cadre de la présente évaluation.

Le programme des PIP est un précieux instrument de politique étrangère qui a renforcé la réputation du Canada dans les opérations de PIP, et ce, grâce à l'expertise et au professionnalisme des policiers concernés. Les résultats de développement ont été plus importants en Haïti et en Afghanistan, où ils ont permis d'agir de concert avec d'autres experts civils sur des investissements complémentaires dans la réforme du régime de sécurité. Bien que l'administration de l'APC ait contribué à sa réussite sur le plan opérationnel, les orientations stratégiques et la planification faisaient défaut. L'incapacité d'atteindre les objectifs de déploiement au cours des premières années peut être attribuée à la conception initiale et aux hypothèses de base qui ne tenaient pas compte de ce qui suit : 1) les difficultés inhérentes à la création d'une structure institutionnelle plus robuste au sein de la GRC; 2) la composition de la collectivité canadienne des organismes d'application de la loi, dont l'APC dépend maintenant.

9.5 Enjeu 5 (rendement) : Preuve d'efficience et d'économie

Conclusion no 5 :
Bien que l'APC/PIP n'ait pu faire la preuve d'économie dans l'utilisation des ressources disponibles pour favoriser la production des extrants, il a néanmoins produit avec efficience les extrants visés.

L'APC/PIP disposait de ressources adéquates pour s'acquitter de son mandat au cours de la période actuelle. Cependant, étant donné les coûts différentiels et de déploiement plus élevés, il faudra réexaminer les hypothèses sous-jacentes et les calculs de coût unitaire pour l'avenir. Bien que les structures et processus de gouvernance aient contribué à l'efficience des opérations, elles n'ont pas permis d'exercer une surveillance financière suffisante pour assurer l'utilisation la plus économique des fonds des services votés alloués à la GRC. Les coûts initiaux ponctuels et frais généraux élevés sont attribuables au manque d'intégration de la gestion financière et de l'établissement de rapports entre les Finances et la Sous-direction des missions de paix internationales. L'absence de rapports financiers exhaustifs et transparents a réduit l'efficience. Néanmoins, l'APC a atteint 70 % de son objectif de déploiement avec 79 % du budget qui lui était alloué. Cette réussite est attribuable, en grande partie, au travail acharné et au dévouement du personnel de la SDMPI ainsi qu'à la bonne collaboration de nombreux services de police partenaires qui, malgré leur faible influence sur les processus décisionnels de mise en oeuvre, sont devenus des intervenants importants.

10.0 Recommandations

Les recommandations suivantes sont établies à partir des résultats et des conclusions de l'évaluation. Elles tiennent compte d'une perspective à long terme voulant que les opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix (PIP) continuent de jouer un rôle important en tant qu'instrument de la politique étrangère du Canada.

Recommandation n° 1 :
structures et processus de gouvernance

Que les structures et les processus de gouvernance soient modifiés pour assurer une meilleure intégration des opérations policières dans les efforts de réforme du système de sécurité canadien, renforcer l'orientation stratégique et la surveillance financière et du rendement, de même que veiller à une plus grande inclusion des principaux intervenants.

Appuyée par les constatations nos 12, 13, 16, 19 et 23.

La valeur ajoutée du Comité directeur des sous-ministres adjoints n'était pas évidente et son rôle de gouvernance n'était pas d'une importance suffisante pour garantir la présence périodique de la plupart des membres désignés aux réunions. Le renforcement du rôle de surveillance du Comité directeur, le recours au Comité pour fournir une orientation stratégique et des conseils sur l'intégration des opérations policières aux efforts de réforme du système de sécurité du Canada, ainsi que la planification avancée des réunions et la consignation des questions à discuter pourraient améliorer son fonctionnement et sa contribution globale. Dans l'évaluation, on recommande aussi la création d'un comité des opérations à l'échelon des directeurs généraux pour approuver les recommandations ministérielles relatives aux déploiements, exercer une surveillance financière et du rendement dans les plans et les rapports trimestriels et annuels et déterminer toute impasse dans les politiques stratégiques ou les procédures relevée à l'échelon du Groupe de travail sur l'APC. Le Groupe de travail sur l'APC à l'échelon des directeurs devrait continuer de gérer les questions opérationnelles quotidiennes et courantes, mais il devrait aussi prendre des mesures pour s'assurer que les partenaires des services de police sont consultés de manière convenable avant la prise de décisions qui pourraient influer sur les modalités et conditions de leur participation soutenue. Il faudrait envisager de réviser les responsabilités de l'ACDI en tant que participante à l'APC afin de mieux tenir compte de son rôle de délégation de fondatrice à l'un des « observateurs intéressés » pour des déploiements dans des pays où l'Agence exerce une présence. Dans ces circonstances, il faudrait envisager d'obtenir la participation de la ministre de la Coopération internationale, plutôt que son approbation, pour les opérations PIP, ce qui serait davantage aligné sur les responsabilités relatives à la programmation.

Recommandation n° 2 :
lignes directrices pour évaluer les demandes

Que les lignes directrices sur l'évaluation des demandes concernant la participation de policiers canadiens aux opérations de soutien à la paix soient systématiquement revues et rationalisées.

Appuyée par les constatations nos 5, 7, 9 et 10.

Les directives stratégiques du gouvernement fédéral sur l'engagement du Canada à l'égard des États fragiles et touchés par un conflit, son rôle de police internationale dans une réforme du système de sécurité avec des liens avec la sécurité nationale a évolué depuis 2006, tandis que les lignes directrices d'évaluation des demandes de contributions du Canada aux opérations de soutien à la paix du Canada sont demeurées les mêmes jusqu'en mars 2011. En raison de l'ajout d'efforts récents des participants à l'APC pour guider l'engagement du Canada dans les États fragiles, les lignes directrices révisées incluent maintenant au total 23 grands facteurs à prendre en considération, de même qu'un ensemble de 61 questions d'examen auxquelles il faut répondre.(111) Un examen systématique, à la lumière des politiques, des lignes directrices et des priorités récentes du gouvernement du Canada et des participants à l'APC permettrait de veiller à une cohérence et à un alignement stratégique soutenus à l'avenir. L'examen devrait comporter des recommandations qui réduiraient à un nombre raisonnable les facteurs et les questions à étudier, indiqueraient l'importance relative de ces facteurs et établiraient des règles de décision, tout en conservant la souplesse nécessaire pour répondre aux demandes uniques et aux circonstances exceptionnelles.

Recommandation n° 3 :
procédures normalisées de fonctionnement (PNF)

Que les PNF soient adoptées par les principaux intervenants et que le Groupe de travail sur l'APC et la GRC les emploient dans la gestion des opérations quotidiennes.

Appuyée par les constatations nos 2, 9, 11, 19, 20 et 22.

L'établissement de l'APC et des opérations PIP avec un financement stable a fait appel à une compréhension mutuelle, chez les intervenants, des responsabilités et rôles respectifs, du renforcement des capacités institutionnelles de la GRC et de l'élaboration de systèmes officiels et de pratiques de gestion. Bien que des progrès considérables aient été réalisés, ce processus de développement organisationnel demeurait incomplet en mars 2011. Le renouvellement de l'APC est un moment opportun pour permettre aux participants de mettre la dernière main aux PNF, en consultation au besoin avec d'importants partenaires des services de police qui déploient la majorité des agents de police.(112) Les PNF devraient inclure des procédures pour : 1) recevoir, diffuser et évaluer des demandes de contributions du Canada; 2) préparer, acheminer et transmettre des mémoires au ministre pour obtenir l'approbation de nouvelles opérations PIP, d'un renouvellement de celles-ci ou de déploiements de policiers spécialistes; 3) gérer l'ensemble des déploiements, y compris la formation préalable au départ et la séance d'information après le déploiement, la reconnaissance et l'appui après la mission; 4) avoir recours à la capacité de déploiement rapide; 5) mettre en place une stratégie de mesures du rendement, y compris les responsabilités et les rôles respectifs; 6) faire preuve de diligence raisonnable dans les plans et les rapports financiers et narratifs, y compris la conformité aux cadres de responsabilisation et de gestion convenus.

Recommandation n° 4 :
le rôle des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies

Que l'on ait davantage recours aux voies diplomatiques pour faire connaître l'intérêt du gouvernement du Canada à mieux définir l'ensemble des rôles et des responsabilités des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies afin d'optimiser l'efficacité des ressources policières canadiennes de grande qualité qui sont mises à leur disposition.

Appuyée par les constatations nos 14 et 17.

« Le Groupe de travail sur l'APC veillera à ce que les Canadiens continuent de jouer un rôle important dans chaque mission. »(113) Les rôles et les responsabilités dans ce contexte des intervenants canadiens et de la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies (PRMNY) devraient donc être stratégiques et bien définis. Le conseiller aux affaires policières du Canada, mis en poste par l'APC à la Mission permanente à New York depuis 2008, est en bonne position pour mieux faire connaître le Canada au sein du Département des opérations pour le maintien de la paix (DOMP) et exercer des pressions favorisant les intérêts du Canada. Des efforts ont été réalisés au cours des dix-huit derniers mois en vue de mettre le doigt sur la valeur ajoutée de l'expertise de la police canadienne et de déterminer certains créneaux et postes précis au sein des missions des Nations Unies qui ont une importance stratégique pour le Canada. Dans le cadre du rôle de conseiller aux affaires policières, il est essentiel d'informer l'ambassadeur du Canada auprès des Nations Unies des questions relatives à la police, particulièrement de celles liées au déploiement de la Police des Nations Unies (UNPOL) et au travail du groupe stratégique des conseillers aux affaires policières (STAG), qui est composé, entre autres, du Canada, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, pour exercer des pressions auprès de l'ONU sur des enjeux liés au maintien de l'ordre. Le recours aux voies diplomatiques pour promouvoir les intérêts du Canada devrait être accru en vue d'assurer un meilleur dialogue avec le DOMP - ce met le pays en meilleure position pour accueillir les contingents canadiens - et permet de mieux utiliser les investissements canadiens. Dans l'évaluation, on reconnaît qu'il est possible que certaines politiques ne puissent être modifiées à l'aide d'une influence diplomatique à court terme en raison de la structure des Nations Unies et de ses politiques dans l'équilibre géographique, les restrictions d'âge et les exigences en matière de scolarité; cependant, des efforts soutenus pour opérer des changements sont tout de même justifiés.

Recommandation n° 5 :
promotion des opérations policières internationales de maintien de la paix

Qu'une meilleure promotion des opérations policières internationales de maintien de la paix soit réalisée pour obtenir l'appui des gouvernements provinciaux et maintenir le nombre de partenaires des services de police participants; une stratégie de communication serait d'abord nécessaire pour lancer une telle initiative.

Appuyée par la constatation n° 17.

L'APC a eu un effet positif sur les policiers canadiens qui ont participé aux missions policières internationales de maintien de la paix, mais les avantages additionnels pour les services de police sont encore relativement peu connus et peu reconnus. D'autres recherches sur les politiques et la promotion des avantages sur le plan intérieur seraient utiles pour garantir l'appui des gouvernements provinciaux, maintenir la participation des partenaires des services policiers et accroître la participation des policiers ayant une expertise spécialisée. La reconnaissance de la contribution des policiers et la reconnaissance officielle des compétences acquises lorsque l'on envisage un perfectionnement professionnel seraient des messages clés dans une stratégie de communication en vue d'améliorer la promotion des opérations policières internationales de maintien de la paix.

Recommandation n° 6 :
contrôleur financier et modèle de prévision des coûts des opérations PIP

Qu'en vue de mettre l'APC à jour, on s'attache à préciser les rôles et les responsabilités de la fonction de contrôleur financier et de la reddition de comptes et que les principales hypothèses précisant le modèle de prévision des coûts des opérations PIP soient revues pour que ce modèle soit aligné sur des coûts actuels approximatifs.

Appuyée par les constatations 11, 20, 21 et 22.

L'importance du contrôleur financier des fonds de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI) alloués à l'APC devrait faire l'objet d'une attention particulière car les documents de base sont revus dans le cadre du renouvellement éventuel des opérations PIP et du protocole d'entente entre les participants après l'exercice 2011-2012. Il faut possiblement intégrer dans le corps du protocole d'entente des éléments de l'accord parallèle du MAECI et de la GRC qui n'ont pas été réalisés, p. ex. l'ouverture d'un compte d'attente d'un autre ministère pour payer les coûts marginaux, les horaires des factures et des paiements, la responsabilité de surveiller la production de rapports sur les résultats ainsi que de préciser les responsabilités et les procédures administratives pour rapporter les fonds non utilisés des programmes d'opérations PIP au compte de l'EAI sur la paix et la sécurité. Les hypothèses sous-jacentes originales du modèle de prévision des coûts du programme d'opérations PIP devraient aussi être revues à la lumière des constatations de cette évaluation, c'est-à-dire 1) les contributions proportionnelles de la GRC et d'autres partenaires de services de police aux déploiements de policiers; 2) les coûts respectifs des unités de déploiement; 3) l'écart dans les coûts supplémentaires entre les déploiements de missions des Nations Unies et d'autres missions; 4) le bien-fondé des frais administratifs organisationnels de 17 % à la GRC; 5) la base de calcul des frais administratifs organisationnels de la GRC et le fonds pour les éventualités juridiques.

11.0 Réponse et plan d'action de la direction

Recommandation 1 :

Structures et processus de gouvernance

Que les structures et les processus de gouvernance soient modifiés pour assurer une meilleure intégration des opérations policières dans les efforts de réforme du système de sécurité canadien, renforcer l'orientation stratégique et la surveillance financière et du rendement, de même que veiller à une plus grande inclusion des principaux intervenants.

Constatations connexes nos : 12, 13, 16, 19 et 23.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. Des améliorations ont été apportées aux protocoles d'entente négociés en 2011 et par la suite, lesquelles sont entrées en vigueur en février 2011. Dans la mesure du possible, les protocoles d'entente ont été normalisés (par exemple en ce qui a trait aux frais d'administration) afin que chaque service de police soit rémunéré de manière juste pour sa participation. Les nouveaux protocoles normalisés permettent aux relations entre la Sous-direction des missions de paix internationales (SDMPI) de la Gendarmerie du Canada (GRC) et ses partenaires des services de police d'être plus cohérentes et efficaces. Des changements seront apportés aux protocoles d'entente normalisés au besoin, lesquels refléteront les éventuels changements faits au programme d'opérations PIP.

Centre de responsabilité  : GRC

Période  : Terminé

2. Dans le cadre du renouvellement du programme d'opérations PIP et de l'accord relatif au protocole d'entente de l'APC, un comité consultatif composé de directeurs généraux a été ajouté à la gouvernance de l'APC afin d'accroître l'orientation stratégique et la surveillance du rendement financier. Le comité a tenu sa réunion inaugurale en juin 2011 et doit se rencontrer tous les trimestres.

Centre de responsabilité  : Partenaires de l'APC

Période  : Terminé

3. Le groupe de recherche de l'APC a été créé pour effectuer des recherches stratégiques; parmi ses premiers projets se trouvent l'élaboration d'un modèle logique relatif à la police de maintien de la paix et d'une stratégie de mesure du rendement et la quantification des avantages pour les services policiers intérieurs de la participation aux missions de PIP.

Centre de responsabilité  : Responsables de Sécurité publique Canada (SPC) et partenaires de l'APC

Période  : Stratégie provisoire sur le modèle logique et la mesure du rendement terminée
Question des avantages, sur le plan intérieur, à régler, printemps 2012

4. Les représentants de l'APC contribuent à de nombreuses initiatives et à de nombreux groupes de travail dirigés par le MAECI, tels que les travaux sur le déploiement de civils dans des États fragiles et touchés par un conflit, au Groupe de travail sur la réforme des systèmes de sécurité et au Conseil consultatif du GTSR. La mise en place d'un cadre pangouvernemental de déploiement de civils vise à accroître l'efficience des déploiements et à s'assurer que les bonnes personnes sont déployées après avoir reçu la formation adéquate pour réussir. De plus, ce cadre met à profit les leçons retenues à la suite des déploiements de policiers. Des experts en la matière de la SDMPI contribuent sur le plan opérationnel et stratégique en offrant des conseils sur des sujets tels que la formation, l'assurance, la santé et la sécurité.

Centre de responsabilité  : MAECI

Période  : En cours

5. L'APC continuera de se reporter aux Lignes directrices canadiennes sur la réforme des systèmes de sécurité et de consulter les intervenants nécessaires de façon à s'assurer que l'APC est conforme aux politiques et aux programmes du Canada dans les États fragiles.

Centre de responsabilité  : MAECI

Période  : En cours

6. L'APC continuera d'explorer les pratiques de communication actuelles, y compris des structures et des processus officiels de rechange pour veiller à ce que les préoccupations et les enjeux des services policiers partenaires soient exprimés et pris en compte. Des exemples de pratiques de communication actuelles incluent entre autres un bulletin régulier, des assemblées générales annuelles et des téléconférences trimestrielles avec des partenaires.

Centre de responsabilité  : GRC

Période  : D'ici la prochaine assemblée générale annuelle au printemps 2012

7. Des représentants de la police provinciale et de la sécurité à l'échelle provinciale ont été embauchés et mis au courant du renouvellement du programme de PIP à l'aide de tribunes fédérales, provinciales et territoriales.

Centre de responsabilité  : SPC

Période  : En cours

8. À compter du 1er janvier 2011, la GRC a regroupé les assurances en un format normalisé pour tous les policiers canadiens dans des missions du programme de PIP afin d'offrir une assurance adéquate et uniforme à tous les partenaires.

Centre de responsabilité  : GRC

Période  : Terminé

9. Des efforts sont réalisés pour améliorer la production de rapports, entre autres après un déploiement, afin de s'assurer que les leçons retenues reflètent les opinions des services de police partenaires; des modèles de rapports à la suite d'une mission sont mis à jour pour améliorer la mesure du rendement.

Centre de responsabilité  : Groupe de recherche sur l'APC et dirigé par la GRC

Période  : Hiver 2012

10. Les responsabilités de l'ACDI à titre de partenaire dans le cadre de l'APC ont été mises à jour et codifiées dans le protocole d'entente ministériel 2011 et les procédures normalisées de fonctionnement qui s'y rattachent.

Centre de responsabilité  : Partenaires de l'APC

Période  : Terminé

Recommandation 2 :

Lignes directrices pour évaluer les demandes

Que les lignes directrices sur l'évaluation des demandes concernant la participation de policiers canadiens aux opérations de soutien à la paix soient systématiquement revues et rationalisées.

Constatations connexes nos : 5, 7, 9 et 10.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. Des lignes directrices applicables au choix des missions ont été systématiquement examinées, simplifiées et mises à jour dans le cadre du renouvellement du programme de PIP et du protocole d'entente de l'APC. Les nouvelles lignes directrices applicables au choix des missions sont jointes en annexe au protocole d'entente de l'APC. Les lignes directrices mises à jour reflètent les travaux pangouvernementaux dans les États fragiles, et font référence en particulier aux lignes directrices du gouvernement du Canda relatives à l'engagement dans les États fragiles. Les nouvelles procédures normalisées de fonctionnement comportent une référence aux nouvelles Lignes directrices canadiennes sur la réforme des systèmes de sécurité.

Centre de responsabilité : Partenaires dirigés par le MAECI et partenaires de l'APC

Période : Terminé

2. L'APC étudiera des options de consignation et d'enregistrement des demandes rejetées et le bien-fondé de ces refus. Un tableau de suivi a été créé pour faciliter le suivi de toutes les demandes et des demandes de contribution qui ont été portées à l'attention de l'équipe de l'APC.

Centre de responsabilité : MAECI

Période : Mars 2012

Recommandation 3 :

Procédures normalisées de fonctionnement (PNF)

Que les PNF soient adoptées par les principaux intervenants et que le Groupe de travail sur l'APC et la GRC les emploient dans la gestion des opérations quotidiennes.

Constatations connexes nos : 2, 9, 11, 19 et 20.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. Le MAECI a préparé les PNF de concert avec d'autres partenaires de l'APC, procédures qui ont été approuvées à la première rencontre du Comité consultatif des directeurs généraux. Ceux-ci ont fait des commentaires sur la nécessité de maintenir le document continuellement à jour.

Centre de responsabilité : MAECI

Période : Terminé

2. Le Groupe de travail de l'APC mettra en oeuvre et utilisera les PNF mises à jour dans la gestion courante du programme.

Centre de responsabilité : Groupe de travail de l'APC

Période : En cours

3. Le Groupe de travail de l'APC établira clairement le bien-fondé de l'utilisation des fonds de déploiement rapide. Le MAECI a fait l'ébauche d'un document de travail pour préciser le recours à la formation, au déploiement rapide et au déploiement d'autres experts.

Centre de responsabilité : Groupe de travail de l'APC

Période : Mars 2012

Recommandation 4 :

Rôle des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies

Que l'on ait davantage recours aux voies diplomatiques pour faire connaître l'intérêt du gouvernement du Canada à mieux définir les rôles et les responsabilités des contingents canadiens dans les missions des Nations Unies afin d'optimiser l'efficacité des ressources policières canadiennes de grande qualité qui sont mises à leur disposition.

Conclusions connexes nos : 14 et 17.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. Les partenaires de l'APC, et en particulier le MAECI, détermineront des moyens de veiller à ce que l'on ait recours à la police canadienne de manière à mettre à profit son expérience et ses compétences.

Centre de responsabilité : MAECI

Période : En cours

2. Les efforts seront intensifiés pour utiliser pleinement les voies diplomatiques, telles que la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies et les missions bilatérales et de l'Union européenne pour répondre aux préoccupations et faire plus d'économies.

Centre de responsabilité : MAECI et GRC

Période : En cours

3. Les visites dans les missions de police seront mieux coordonnées pour veiller à ce que les messages pangouvernementaux soient communiqués. Ces visites serviront aussi de mécanisme pour recueillir des commentaires et cerner les difficultés éventuelles.

Centre de responsabilité : GRC, SPC et MAECI

Période : En cours

4. Les partenaires de l'APC mettent à jour des modèles de rapport pour permettre de déterminer rapidement les difficultés et de tirer parti des leçons retenues, grâce auxquelles on pourra cerner les domaines où un suivi est nécessaire.

Centre de responsabilité : GRC

Période : Hiver 2012

Recommandation 5 :

Promotion du maintien de la paix internationale

Qu'une meilleure promotion des opérations policières internationales de maintien de la paix soit réalisée pour obtenir l'appui des gouvernements provinciaux et maintenir le nombre de partenaires des services de police participants; une stratégie de communication serait d'abord nécessaire pour lancer une telle initiative.

Constatations connexes n° : 17.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. La SDMPI de la GRC élabore en ce moment une nouvelle stratégie de communication pour 2012-2013 qui s'appuie sur les réussites du plan triennal précédent ébauché en 2008. Ce plan prévoit une hausse des activités médiatiques dans des domaines tels que la présentation de la valeur intérieure des déploiements internationaux. Le nouveau plan propose également de poursuivre l'établissement de liens solides avec les partenaires de la police et des gouvernements.

Centre de responsabilité : GRC

Période : Printemps 2012

2. L'élaboration d'une stratégie de communication interne (partenaires et autres gouvernements) et externe (médias et public) est un dossier prioritaire qui a été étudié à l'occasion de la réunion de réflexion du Groupe de travail de l'APC en juin 2011. La SDMPI a tenu une première rencontre avec les partenaires de l'APC pour mettre sur pied un groupe de travail sur les communications. Des consultations au sujet des priorités et des prochaines étapes sont présentement en cours entre les ministères visés par l'APC.

Centre de responsabilité :GRC

Période : Printemps 2012

3. Des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ont été tenus au courant du renouvellement du programme de PIP au cours de la dernière année grâce aux tribunes fédérales, provinciales et territoriales et aux visites dans les missions afin de voir de première main les travaux de la police canadienne. Ces tribunes et ces visites demeureront une occasion de faire connaître les réussites du programme de PIP et de s'engager à d'autres échelons du gouvernement.

Centre de responsabilité : SPC

Période : En cours

4. La GRC continuera de tenir un site Web au sujet des opérations policières internationales de maintien de la paix afin de communiquer avec le grand public et les policiers intéressés à être déployés.

Centre de responsabilité :GRC

Période : En cours

5. Bien que la SDMPI ait un nombre élevé de partenaires policiers qui participent aux déploiements, elle doit aussi compter une participation plus élevée de femmes aux missions de PIP chez ses partenaires. Actuellement, quelque 10 % des policiers canadiens déployés dans des missions sont des femmes; les Nations Unies visent à faire passer ce nombre à 20 %. La SDMPI de la GRC fera valoir le besoin soutenu d'une participation élevée des femmes auprès de nos partenaires policiers.

Centre de responsabilité : GRC

Période : En cours

6. La prochaine assemblée générale annuelle de la SDMPI aura pour thème les avantages que procurent, sur le plan intérieur, les opérations policières de maintien de la paix. Cette assemblée réunira tous les partenaires concernés, tant des services de police que des gouvernements.

Centre de responsabilité : Vérificateur général de l'APC ou dirigé par la GRC

Période : Printemps 2012

7. Un nouveau modèle de rapport de mission permettra de faire le suivi des tendances en matière de recours aux compétences du personnel policier à la mission et de quantifier les compétences acquises par les policiers lors de déploiements de partenaires de services de police afin de mieux communiquer les avantages de la participation.

Centre de responsabilité : Vérificateur général de l'APC ou dirigé par la GRC

Période : Hiver 2012

Recommandation 6 :

Contrôleur financier et modèle de prévision des coûts de PIP

Qu'en vue de mettre l'APC à jour, on s'attache à préciser les rôles et les responsabilités par rapport à la fonction de contrôleur financier et de reddition de comptes et que les principales hypothèses orientant le modèle de prévision des coûts de PIP soient revues pour que ce modèle soit aligné sur des coûts actuels approximatifs.

Constatations connexes nos : 11, 20, 21 et 22.

Réponse de la direction et plan d'action :

1. Le Comité consultatif des directeurs généraux, créé pour fournir une surveillance stratégique et financière supplémentaire, participera activement au contrôle financier du programme.

Centre de responsabilité : Comité consultatif des directeurs généraux

Période : En cours

2. Les exigences liées aux rapports financiers ont été accrues : rapports à remettre chaque trimestre. Les rapports au Groupe de travail sur l'APC ont aussi été accrus; les prévisions financières sont maintenant fournies par le directeur du SDMPI lors des réunions mensuelles. Des mécanismes sont aussi en place pour faire le suivi des grands domaines, tels que la formation internationale, les déploiements rapides et les missions d'évaluation.

Centre de responsabilité : GRC

Période : En cours

4. La GRC a élaboré de nouveaux modèles de rapports financiers plus détaillés; ils doivent être examinés aux réunions trimestrielles du Comité consultatif des directeurs généraux.

Centre de responsabilité : GRC; Comité consultatif des directeurs généraux

Période : En cours

5. Le modèle de prévision des coûts du programme de PIP a été mis à jour pour refléter plus exactement les coûts engagés dans le cadre du renouvellement du programme de PIP et de l'APC.(114) Étant donné que des améliorations continues du programme et des modifications dans les priorités des pays entraîneront des changements dans les coûts, le modèle de prévision des coûts sera révisé régulièrement afin d'être tenu à jour. Les prévisions financières dépendront davantage des coûts réels et seront mises à jour régulièrement.

Centre de responsabilité : GRC

Période : Terminé

6. Les documents d'approbation du programme de PIP de 2011 ont mené à l'affectation d'une somme à des fins particulières, ce qui a permis à tous les fonds non dépensés d'être reportés dans le nouvel exercice afin d'être employés uniquement à ces mêmes fins.

Centre de responsabilité : Partenaires de l'APC

Période : Teminé

Notes de bas de page

1. Le nom officiel complet du ministère est le Ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile.

2. Voir le paragraphe 3 - Durée.

3. Tous les montants indiqués sont en dollars canadiens sauf indication contraire.

4. L'EAI est administrée conjointement par les ministres des Finances, des Affaires étrangères et de la Coopération internationale. Elle se divise en cinq comptes : développement, institutions financières internationales, paix et sécurité, crises, recherche sur le développement. Cette structure permet l'établissement cohérent des priorités à l'échelle de tous les ministères et organismes gouvernementaux qui participent au programme d'aide, la transparence dans l'attribution de nouvelles ressources et la souplesse nécessaire pour réagir à de nouvelles initiatives. Le MAECI est chargé de l'administration du compte « paix et sécurité » et il gère, conjointement avec l'ACDI, le compte « crises », en consultation avec le ministère des Finances, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor.

5. L'équipe de l'évaluation n'a pas obtenu de copies des modifications du protocole d'entente pour témoigner de ces changements.

6. Rapport annuel 2008-2009 sur les PIP, p. 28. Investing in Capacity: A Business Case for Expansion: The Status Quo is Not Sustainable - Change is Necessary. (GRC, 2009, pp. v, 16). L'équipe de l'évaluation n'a pas pu confirmer le titre ni obtenir une copie du rapport d'évaluation.

7. Le premier protocole d'entente qu'ont signé les parties était alors appelé l'Arrangement sur la police canadienne (APC) et il est toujours nommé ainsi aujourd'hui.

8. Rapport du Secrétaire général sur la consolidation de la paix au lendemain d'un conflit, 11 Juin 2009, p. 22.

9. Review of Conflict-Related International Policing: Better World Better Britain. Foreign and Commonwealth Office, Royaume-Uni, Mars 2009.

10. Les segments de texte codés tirés des documents de référence et des réponses obtenues en entrevue sont appellées « quotations » dans le logiciel Atlas/ti, et ils constituent une source de données probantes pour les constatations.

11. Il s'agit d'un fichier Excel intitulé IPP costing model - Cost Accounting Analysis and Reporting Template (ébauche, 21 avril).

12. Ces exigences s'ajoutent à celles qui sont indiquées dans les documents d'appels d'offres et que l'équipe d'évaluation a respectées.

13. Plan d'action du G8 : Accroître la capacité mondiale de mener des opérations de soutien de la paix (Sea Island, Géorgie, 10 juin 2004).

14. Résultats du Sommet mondial de 2005, Assemblée plénière de haut niveau tenue du 14 au 16 septembre 2005 au siège social de l'ONU à New York.

15. Réunion ministérielle lors de la 78e Assemblée générale d'INTERPOL, 20 octobre 2009.

16. Une unité de police constituée (UPC) est une équipe solidaire de 125 à 140 policiers dont le mandat, l'instruction et l'équipement diffèrent beaucoup de ceux des policiers traditionnels de l'ONU. Les UPC sont armées et équipées en unités pouvant être déployées rapidement. Leur formation leur permet d'intervenir comme un groupe uni apte à faire face à des situations très diverses. Elles sont autonomes, capables d'opérer dans des milieux à haut risque et elles sont déployées pour contrôler les foules et assurer le maintien de l'ordre public. Le Canada ne déploie pas d'UPC.

17. L'équipe de l'évaluation n'a pas pu obtenir le rapport et rien n'indique, dans le compte rendu de la réunion du Groupe de travail de l'APC, qu'un rapport a été déposé pour discussion.

18. Un excédent de 4 millions de dollars dans le budget de coûts additionnels de 20082009 a quand même dû être réaffecté en raison du manque à gagner dans le budget annuel prévu pour le déploiement de 200 ETP.

19. L'équipe de l'évaluation a reçu et examiné de nombreux dossiers se rapportant à la comptabilisation et à la consignation des décaissements pour coûts additionnels qui demandaient des réaffectations de fin d'année totalisant moins de 4 millions de dollars, la plupart des années.

20. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), le ministère de la Défense nationale (MDN), l'Agence canadienne de développement international (ACDI), la Gendarmerie royale du Canada (GRC), Sécurité publique Canada (SPC), Condition féminine Canada et Justice Canada, ainsi que des membres de la société civile canadienne, ont contribué à l'élaboration du Plan d'action.

21. Offrir la paix et la sécurité à tous : Plan d'action du Canada pour la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité (2010, p. 5)

22. Article 2, Cadre 1 : Le Canada s'associe à l'action commune en vertu de laquelle le Conseil de l'Union européenne décide que l'Union européenne mènera l'opération de gestion de crise, ainsi qu'à toute action commune ou décision en vertu de laquelle le Conseil de l'Union européenne décide de modifier ou de proroger le mandat de l'opération de gestion de crise menée par l'Union européenne conformément aux dispositions du présent accord et aux modalités de mise en oeuvre s'avérant nécessaires.

23. Dans le Protocole d'entente de l'APC, il n'est pas dit comment les participants devaient contribuer ou de quels facteurs d'évaluation ils seraient responsables.

24. Il existe des données de nature anecdotique selon lesquelles d'autres participants à l'APC, p. ex. la GRC, reçoivent directement des demandes.

25. L'équipe de l'évaluation a obtenu confirmation de la GRC que le montant intégral a été alloué à la Division Dépôt de Regina et décaissé par celle-ci.

26. Le Service de police de Toronto est le premier service de police minicipal en importance et le deuxième service en importance au Canada après la GRC. Le Service de police de Montréal est le deuxième service de police municipal en importance au Canada, avec 7 197 employés.

27. Énoncé de politique internationale du Canada - Développement, 2005, p. 9.

28. Résultats de la rencontre du Groupe de travail sur l'APC, 9 novembre 2006.

29. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010 du MAECI, p. 19.

30. Rapport ministériel sur le rendement 2006-2007 de Sécurité publique et Protection civile Canada, p. 44.

31. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010 de Sécurité publique et Protection civile Canada, p. 22.

32. Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011, Sécurité publique Canada, p. 14.

33. Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010, Gendarmerie royale du Canada, p. 22.

34. L'importance relative de ces facteurs n'est pas définie.

35. L'examen a permis de documenter la croissance du nombre de projets de RSS menés en collaboration avec le ministère de la Justice et SCC en Afghanistan, en Haïti et au Soudan.

36. La DGPSR joue un rôle stratégique en matière de collaboration pour le ministère et les organismes du portefeuille de ce dernier.

37. Le Secteur de la police et de l'application de la loi est actuellement responsable des politiques de la GRC, y compris la gestion quotidienne du programme des OPIMPP.

38. Codification de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, ch. R-10, 24 mars 2011, p. 2.

39. Rapport ministériel sur le rendement de la Gendarmerie royale du Canada pour la période se terminant le 31 mars 2007, p. 19-20.

40. Selon les données recueillies lors des entretiens, la GRC est maintenant pleinement responsable de définir et de concrétiser les résultats escomptés associés aux OPIMPP en raison de la permanence des transferts de niveaux de référence, qui sont passés du budget des services votés du MAECI/de l'ACDI à celui de la GRC.

41. Dans le modèle de calcul des coûts des OPIMPP, le total inclut les coûts associés au déploiement des ressources humaines de la GRC et les coûts des services votés pour ces dernières.

42. Le PE sur l'APC énonce les responsabilités de la GRC, notamment celle-ci à la page 9 : « 8.2.13 préparer un rapport financier annuel consolidé sur les niveaux de référence et les coûts marginaux de la GRC pour la contribution du Canada aux opérations de PIP, conformément au modèle de prévision des coûts approuvé pour ces opérations ».

43. La Direction du déploiement et de la coopération (IRC) du MAECI, en collaboration avec d'autres ministères fédéraux, a élaboré un mécanisme pangouvernemental de déploiement des civils, qui a été appuyé par deux sous-ministres à l'automne 2010. L'équipe chargée de l'examen n'a pas pu consulter ce document.

44. Évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (février 2008) http://www.international.gc.ca/about-a_propos/oig-big/2008/evaluation/gpsf_fpsm08.aspx?lang=fra&view=d

45. Guidelines for UN police officers on assignment with peacekeeping operations (en anglais), 29 juin 2007, DOMP.

46. Parmi les autres compétences complémentaires souhaitées : lecture de cartes, navigation terrestre, utilisation des systèmes mondiaux de localisation (GPS), principes essentiels de négociation, techniques d'interview, premiers soins.

47. Les intérêts en matière de sécurité nationale, en tant que facteur distinct d'évaluation, ne sont pas inclus dans le PE sur l'APC de 2006, mais ils sont explicitement intégrés dans les lignes directrices du PE de l'APC de 2011.

48. Gouvernement du Canada, Lignes directrices canadiennes sur la réforme des systèmes de sécurité 2010, p.4 (du document anglais)

49. MOBEKK, E. « MINUSTAH and the Need for a Context-Specific Strategy : The Case of Haiti », Security Sector Reform and UN Integrated Missions : Experience from Burundi, the Democratic Republic of Congo, Haiti, and Kosovo, Genève (Suisse), DCAF (H. Hänggi et V. Scherrer), 2008, p. 113-168.

50. Direction du déploiement et de la coordination (IRC), Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), Note d'information - Canada Support to Policing in Haiti, 2009 (en anglais).

51. MEHARG, S. et A. ARNUSCH. Haiti: Police and Law Enforcement, Strategic Studies Institute, Carlisle, PA (Etats-Unis), 2010, pp. 73-96 (en anglais).

52. SEDRA, Mark et Geoff BURT. Réforme du secteur de la sécurité et lien entre sécurité intérieure et sécurité internationale : rôle de Sécurité publique Canada, Rapport spécial no 1, Centre pour l'innovation dans la gouvernance internationale (CIGI), mai 2011.

53. Lignes directrices canadiennes sur la réforme des systèmes de sécurité, 2010, p. 10 (dans le document anglais).

54. L'Unité de police constituée est une équipe de 140 policiers qui ont été formés ensemble et qui travaillent en collaboration au sein d'une unité spécialisée. Ces policiers interviennent dans les situations qui posent une grave menace pour la paix ou l'ordre public. Ils sont munis d'armes non létales (mais peuvent utiliser des armes létales au besoin). [traduction] DOMP/ONU, Manuel de la police des Nations Unies, p. 50.

55. Rapport de l'ONU, Session de fond du Comité spécial sur les opérations de maintien de la paix, 2010 (du 22 février au 19 mars 2010), Documents officiels de l'Assemblée générale, 64session, supplément no 19, p. 31.

56. Rapport de l'ONU, Session de fond du Comité spécial sur les opérations de maintien de la paix, 2010 (du 22 février au 19 mars 2010), Documents officiels de l'Assemblée générale, 64session, supplément no 19,, p. 23.

57. Performance Review of Canadian Police Arrangement: Final Report. Direction générale du partenariat canadien de l'ACDI, mars 2002, p. 19.

58. Rapport de l'ONU, Session de fond du Comité spécial sur les opérations de maintien de la paix, 2010 (du 22 février au 19 mars 2010), Documents officiels de l'Assemblée générale, 64e session, supplément no 19, p. 23.

59. Canadian Police Arrangement, Annual Plan 2006 - 2007, p. 9.

60. Performance Review of Canadian Police Arrangement: Final Report. Direction générale du partenariat canadien de l'ACDI, mars 2002, p. 10.

61. Ce groupe, formé entre autres du Canada, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, fait des pressions auprès de l'ONU au sujet des enjeux qui touchent la police.

62. Review of Conflict-Related International Policing: Better World Better Britain. Foreign and Commonwealth Office, Royaume-Uni, mars 2009.

63. Ibidem., p. 24.

64. En 2006-2007, la première année d'existence de l'APC/du programme PIP, le ratio de déploiement était déjà de 30 % pour des membres de la GRC et de 70 % pour d'autres services.

65. Selon le compte rendu de la réunion du Groupe de travail de l'APC de novembre 2006, la haute direction de la GRC songeait à évaluer le besoin constant de services de police partenaires.

66. Évaluation sommative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti, GTSR; rapport final, avril 2009, p. 34.

67. WARREN, Richard, Police Reform in Haiti, Presentation Deck, avril 2011.

68. Évaluation sommative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti, GTSR; rapport final, avril 2009, p. 42-43.

69. WARREN, Richard, Police Reform in Haiti, Presentation Deck, avril 2011.

70. Suivi des Principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, rapport 4 : Haïti. OCDE, 2010, p. 10.

71. Suivi des Principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaises, rapport 4 : Haïti, OCDE, 2010.

72. MEHARG, S. et ARNUSCH, A., 2010, Haiti: Police and Law Enforcement, Strategic Studies Institute, Carlisle, PA, p. 73-96.

73. Note de breffage, IRC/MAECI - Canada Support to Policing in Haiti, 2009.

74. Au total, 9 milliards de dollars pour le MDN, 1,64 milliard de dollars pour l'ACDI, 514 millions de dollars pour le MAECI et 220 millions de dollars pour Anciens Combattants Canada (ACC). (Les coûts pour le Service correctionnel Canada (SCC) et la GRC sont compris dans les calculs pour le MAECI
www.afghanistan.gc.ca/canada-afghanistan/news-nouvelles/2010/2010_07_09.aspx?lang=fra&view=d (29 avril 2011)

75. Pays participants : États-Unis, dont la responsabilité était de rétablir l'Armée nationale afghane (plus tard, ils ont lancé leur propre Programme d'assistance à la police; transféré au Commandement de la transition conjointe de la sécurité en Afghanistan - CTCS-A); Italie (appareil judiciaire afghan); Royaume-Uni (antidrogue); Allemagne (police - transféré plus tard à la Police des Nations Unies (EUPOL).

76. OCDE, Suivi des Principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, rapport 1 : République islamique de l'Afghanistan, 2010, p. 29.

77. Évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : Étude de cas de l'Afghanistan, Annexe H. MAECI, février 2010.

78. Tel qu'indiqué dans le rapport d'évaluation du FPSM, les mentors apportent un réconfort aux policiers en service, les soutenant lorsqu'ils manquent de confiance en eux, et ils leurs rappellent leurs rôles en tant que policiers. Les mentors jouent également un rôle important pour ce qui est de la surveillance, en veillant à ce que le comportement des policiers, du moins lorsqu'ils sont en leur compagnie, soit soumis à l'examen d'un tiers. Ce dernier point est important, compte tenu de la réputation de l'ANA qui aurait des comportements abusifs. [traduction] (p. 19).

79. Évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : Étude de cas de l'Afghanistan, Annexe H. MAECI, février 2010.

80. Évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : Une étude de cas sur le Soudan, Annexe F. MAECI, février 2010, p. 27.

81. Les documents fournis pour l'évaluation comprennent des listes de projet et des descriptions, entre autres.

82. Évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales : Une étude de cas sur le Soudan, Annexe F. MAECI, février 2010, p. 27.

83. Le MAECI, le MDN, l'ACDI, SP, Condition féminine Canada, le ministère de la Justice, ainsi que des membres de la société civile du Canada ont contribué à l'élaboration du Plan d'action du Canada.

84. Offrir la paix et la sécurité à tous : Le Plan d'action du Canada pour la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité. Gouvernement du Canada, octobre 2010, p. 4.

85. Ferland, M, Isabelle, L., Évaluation des compétences acquises et développées par les policiers déployés au sein d'une opération de paix de l'ONU, Direction des relations internationales et du protocol, Sûreté du Québec, September 2009.

86. Review of Conflict-Related International Policing: Better World Better Britain. Foreign and Commonwealth Office, Royaume Uni, mars 2009, p. 24.

87. L'opération SharQc a permis d'arrêter 156 sympathisants des Hells Angels, dont 111 membres en règle, soit la quasi-totalité des membres québécois. Des suspects ont également été arrêtés au Nouveau-Brunswick, en France et en République dominicaine. Les repaires fortifiés des cinq chapitres de l'organisation du Québec ont été saisis ainsi que des armes et d'importantes quantités de drogues illicites. L'opération a été lancée après qu'environ 200 enquêteurs eurent travaillé pendant trois ans sur ce dossier.

88. Les deux sous-ministres adjoints ayant répondu au questionnaire ont déclaré que ce questionnaire leur avait fait perdre un temps précieux.

89. Les comptes-rendus des réunions du groupe de travail de l'APC font référence à des missions de « reconnaissance », avant et durant les déploiements, visant à évaluer les conditions de sécurité et la coordination interministérielle, entre autres.

90. Au paragraphe 8.2.12, la responsabilité de la GRC se lit comme suit : " préparer un rapport annuel consolidé des coûts de programme votés et des coûts marginaux de la contribution du Canada aux opérations internationales de MPP, conformément au modèle d'établissement des coûts approuvé pour ces opérations".

91. Les décaissements liés à la formation internationale, à la capacité de déploiement rapide et au cours de formation en ligne n'ont pas été inscrits séparément. Donc, les décaissements réels désignés sont extraits des frais associés aux comptes de F et E pour le soutien au programme de la SDMPI, mais ils ne représentent pas nécessairement toutes les dépenses imputées à ces postes.

92. À la GRC, il est d'usage de facturer 17 % de frais généraux sur les salaires et les avantages sociaux des agents qui sont affectés à des programmes financés à l'externe, comme c'est le cas pour les quelque 120 (60 % des 200) policiers de la GRC qui sont déployés dans le cadre de l'APC.

93. Les charges associées aux fonds pour éventualités juridiques devaient être calculées en fonction du nombre de policiers déployés, à raison de 6 600 $ par ETP.

94. Même si les évaluateurs ont obtenu de l'information de SP en ce qui concerne la participation d'employés de la GRC à une variété de conférences et d'ateliers à l'étranger, on a établi que très peu de ces activités cadraient avec ce qui était envisagé pour le volet "formation internationale" de l'APC et, de toute façon, aucune charge n'a été imputée à l'EAI à cet égard.

95. Les décaissements utilisés pour l'exercice 2010-2011 sont ceux déclarés en date du 28 février 2011.

96. Les données de 2010-2011 ont été exclues de cette analyse car elles sont des estimations en date du 28 février 2011.

97. Ibid.

98. Id.

99. Id.

100. Renseignements supplémentaires sur la demande de financement du programme de PIP au titre de l'EAI. GRC 2011, p. 2.

101. L'équipe d'évaluation n'a pas reçu les chiffres des décaissements réels pour toute l'année financière; elle a donc estimé l'excédent, lequel a depuis été déclaré à 3,6 millions de dollars dans le rapport annuel de 2010-2011.

102. Missions onusiennes : en Afghanistan (MANUA), en Côte d'Ivoire (ONUCI), en Haïti (MINUSTAH), au Soudan (MINUAD, MINUS), au Timor-Leste (MITNU), au Liban (CEIINU).

103. Missions non onusiennes : en Afghanistan (EPRK, CSTC, EUPOL et ambassade), en Bosnie, au Congo, en Iraq, en Jordanie, en Sierra Leone, au Kirghizistan, en Palestine, au Kosovo et à La Haye.

104. Analyse de validation du modèle fonctionnel de la SDMPI de la GRC. DBS International, 2007, p. 40.

105. Ibid. p. 40.

106. Lignes directrices de janvier 2009 (la version mise à jour et traduite en français n'est pas disponible).

107. Review of Conflict-Related International Policing: Better World, Better Britain. Foreign and Commonwealth Office, Royaume-Uni, mars 2009, p. 121.

108. Ibid., p. 28.

109. Ibid., p. 28.

110. Comme l'ONU, l'UE ou l'OSCE.

111. L'équipe d'évaluation a reçu un protocole d'entente préliminaire, l'Arrangement sur la police canadienne de 2011 à 2016, qui contenait les « Lignes directrices sur l'évaluation des demandes concernant la participation de policiers canadiens aux opérations de soutien à la paix ».

112. L'équipe d'évaluation a reçu un exemplaire préliminaire incomplet des procédures normalisées de fonctionnement en mars 2011.

113. L'Arrangement sur la police canadienne, Plan annuel 2006-2007, p. 9.

114. Les renseignements financiers contenus dans le rapport d'évaluation sont fondés sur le modèle de prévision des coûts du programme de PIP établi en 2006. De plus, certains coûts réels dans le rapport ne tiennent pas compte du rapprochement de fin d'exercice 2010-2011. Il est aussi à noter qu'un nouveau modèle de prévision des coûts du programme de PIP a été établi en 2011 dans le cadre du renouvellement du programme de PIP.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2013-01-31