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Évaluation sommative de la prestation des services consulaires et de la gestion des urgences internationales

Novembre 2012

(Format PDF 708 Ko) *

Table des matières

Nota : Tout renseignement personnel et toute information sensible contenus dans ce rapport a été supprimés (indiqués par le signe "***" dans le rapport), conformément à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

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Abréviations, acronymes et symboles

AC
Administration centrale
ACDI
Agence canadienne de développement international
AGC
Agent/agente de gestion et des affaires consulaires
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CDM
Chef de mission
CED
Direction générale de la gestion des urgences
CEP
Direction des politiques, de la planification d'urgence et de la formation
CER
Réseau d'intervention rapide
CFM
Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences
CIC
Citoyenneté et Immigration Canada
CLC
Direction de l'informatique consulaire
CLD
Direction générale de la politique consulaire et de la représentation
CLP
Direction des politiques et initiatives consulaires
CLS
Direction de l'information consulaire et de la sensibilisation du public
CNA
Direction du soutien des cas et litiges concernant les enfants
CND
Direction générale des opérations consulaires
CNO
Direction de la gestion des cas
COG
Centre des opérations du gouvernement
COSMOS
Système de gestion des opérations consulaires
CSD
Direction générale de la sécurité et du renseignement
CSIU
Centre de surveillance et d'intervention d'urgence
ERP
Employés recrutés sur place
ETP
Équivalent temps plein
GTSR
Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction
IRH
Direction des affaires humanitaires et des interventions lors de catastrophes
MAÉCI
Affaires étrangères et Commerce international Canada
MDN
Ministère de la Défense nationale
PE
Protocole d'entente
PNF
Procédures normalisées de fonctionnement
PGP
Programme de gestion des passeports
PPTC
Passeport Canada
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
ROCA
Registre des Canadiens à l'étranger
RPP
Rapport sur les plans et les priorités
SCC
Service correctionnel du Canada
SC-GU
Services consulaires et gestion des urgences
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SMA
Sous-ministre adjoint
SPC
Sécurité publique Canada
ZIE
Direction de l'évaluation, MAÉCI

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Remerciements

L'équipe d'évaluation aimerait remercier les nombreuses personnes qui ont accepté de participer à la présente évaluation. Les membres du personnel du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et des missions ont donné généreusement une bonne partie de leur temps au processus tout comme ceux d'autres ministères et organismes du gouvernement fédéral qui comprenaient des représentants de Citoyenneté et Immigration Canada, de Passeport Canada, de l'Agence des services frontaliers du Canada, de la Défense nationale, de Sécurité publique Canada et du Bureau du Conseil privé. Nous aimerions aussi exprimer notre reconnaissance aux représentants diplomatiques des autres pays qui nous ont fait part de leurs façons de faire pour ce qui est de la gestion des urgences et de la prestation des services consulaires auprès de leurs ressortissants, ainsi qu'aux représentants de sociétés du secteur privé qui ont aussi consacré une part généreuse de leur temps à répondre à nos questions. L'équipe d'évaluation tient également à remercier les membres du Comité consultatif de l'évaluation pour leur soutien et leurs conseils relativement à la démarche utilisée dans la présente évaluation ainsi qu'aux constatations et aux recommandations formulées.

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Résumé

L'évaluation sommative des services consulaires et de la gestion des urgences internationales (SC-GU) a été menée sur une période de 18 mois allant de l'hiver 2011 à l'été 2012 afin d'évaluer la pertinence et le rendement de la prestation des services consulaires et de la gestion des urgences internationales. Sa réalisation venait à point nommé pour deux raisons. Tout d'abord, la dernière évaluation des services consulaires avait été conduite en 2004 et, depuis ce temps, la demande de services a augmenté en fonction des tendances nouvelles et émergentes dans le secteur des voyages. Ensuite, pendant la conduite de l'évaluation, plusieurs urgences internationales se sont déclarées, ce qui a retardé le début des travaux d'évaluation de six mois, mais aussi permis à l'équipe d'évaluation d'évaluer plus en profondeur la capacité d'intervention du Ministère.

Dans le budget de 2008, le gouvernement a annoncé qu'il renforcerait le programme de services consulaires et de gestion des urgences en octroyant un montant de 84,5 millions $CAN sur une période de cinq ans, soit de 2008-2009 à 2012-2013. Une autre part de 15,5 millions $CAN a aussi été obtenue pour l'établissement d'un Centre de surveillance et d'intervention d'urgence, qui assure le suivi quotidien des incidents jour et nuit.

La méthodologie d'évaluation utilisée consistait à faire appel à diverses méthodes pour recueillir des données qualitatives et quantitatives. Plus de 150 documents ont été analysés ainsi que les données sur le rendement de chacune des missions en fonction des normes de service qui étaient consignées dans le module de gestion des cas (CAMANT) en ce qui concerne les cas liés à la citoyenneté, aux passeports, à l'arrestation/détention et à des situations de détresse. Les données primaires ont été recueillies dans le cadre d'un sondage en ligne auprès de 57 interlocuteurs clés du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canda (MAÉCI), d'intervenants d'autres ministères fédéraux, de grandes sociétés canadiennes multinationales et de 87 missions à l'étranger. Des visites sur les lieux des missions ont été effectuées et neuf études de cas ont été préparées pour les pays suivants : Chili, Haïti/République dominicaine, Inde, Indonésie, Israël/Cisjordanie et bande de Gaza, Liban, Mexique, Pakistan et Thaïlande.

L'évaluation a porté sur des dimensions différentes, mais complémentaires des attentes des clients telles que le degré de convergence et de divergence quant à l'application de la politique opérationnelle visant à assurer l'uniformité de la prestation des services; ou encore la mesure dans laquelle les attentes des clients sont réalistes relativement à la situation dans laquelle ils se trouvent, par exemple, dans des cas où des clients sont insatisfaits d'un service qu'ils s'attendaient à recevoir, mais qui ne relève pas du mandat ou des pouvoirs conférés à l'administration. L'évaluation reposait aussi en grande partie sur des méthodes de recherche qualitative pour tracer le portrait du rendement et, dans la mesure du possible, elle a utilisé le rendement en fonction des normes de service, les enseignements tirés et les pratiques exemplaires ainsi que l'affectation et l'utilisation des ressources comme mesures de substitution de l'économie et de l'efficience de la prestation du programme de SC-GU.

Principales constatations

Pertinence : nécessité continue du programme

Plus que jamais auparavant, les Canadiens visitent des destinations qui leur sont peu familières et certains prennent part à des activités à haut risque qui exercent une pression supplémentaire sur la prestation des services consulaires courants et exceptionnels. Les attentes irréalistes des clients en ce qui touche les services consulaires auxquels ils devraient s'attendre et le manque de cohérence dans l'application des normes de service et des politiques consulaires ont contribué à accroître la pression exercée sur les ressources fixes à la disposition du Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences (CFM) et des missions.

CFM a répondu au besoin croissant de services d'urgence en renforçant la capacité d'intervention d'urgence à l'Administration centrale (AC) ainsi que l'infrastructure de soutien régional et en améliorant les lignes directrices sur la préparation en cas d'urgence pour les missions; mais les processus manquent encore de cohérence à certains égards. Les besoins en matière de services d'urgence des entreprises canadiennes et des Canadiens ayant une double nationalité qui se trouvent à l'étranger ne sont pas évidents. Les citoyens ayant une double nationalité sont solidement établis dans leurs pays d'origine respectifs et sont réticents à quitter leurs familles et leurs communautés à moins de circonstances extrêmement difficiles. Les entreprises canadiennes prennent leurs responsabilités très au sérieux en ce qui touche la sécurité de leurs employés canadiens et non canadiens à l'étranger, notamment du fait qu'elles disposent de plans d'évacuation d'urgence bien établis et des ressources connexes requises en cas de crise.

Pertinence : harmonisation avec les priorités du gouvernement

Le modèle logique du programme des SC-GU cadre avec le résultat stratégique du Ministère pour les services internationaux aux Canadiens qui figure dans l'architecture des activités de programme de 2011-2012; où les volets des services consulaires et de la gestion des urgences figurent tous deux parmi les sous-activités. Le résultat final « Les Canadiens reçoivent des SC-GU fiables et de haute qualité, conformes aux normes de prestation des services » témoigne de la nécessité de bien cerner les attentes liées au rendement en fonction des ressources financières et humaines disponibles. Néanmoins, les agents consulaires peuvent se retrouver dans des situations exceptionnelles où ils doivent aller au-delà de leur mandat et des normes de service usuelles afin de mieux servir les intérêts de leurs clients et ceux du gouvernement du Canada.

Pertinence : harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le gouvernement du Canada voit depuis longtemps à aider les personnes morales et les citoyens canadiens qui font des affaires, résident ou voyagent à l'étranger et qui se retrouvent en difficulté. La prestation de services consulaires découle d'une prérogative royale fondée sur le principe qu'il faut « aider les Canadiens à mieux s'aider eux-mêmes ». Le MAÉCI a pour mandat de coordonner les efforts du Canada à l'échelle de l'administration fédérale en matière de prestation de services consulaires et de services d'urgence à l'étranger par l'entremise des activités de son administration centrale et de son réseau de missions diplomatiques et consulaires. Son rôle est crucial pour permettre au gouvernement fédéral de respecter ses obligations à titre de signataire de la Convention de Vienne sur les relations consulaires et d'assurer la sécurité des citoyens canadiens et de protéger leurs droits fondamentaux. Au sein du MAÉCI, les secteurs de responsabilité sont multiples. Cependant, l'évaluation a révélé que bien que les mandats, les rôles et les responsabilités qui incombent respectivement à la direction des affaires humanitaires et des interventions lors de catastrophes (IRH) et à la direction générale de la gestion des urgences (CED) aient été définis, ils n'étaient pas toujours bien compris par les partenaires. Certains des autres ministères avaient besoin d'éclaircissements pour ce qui est de déterminer qui il faut contacter au MAÉCI au début et tout au long d'une urgence en raison des changements et des transferts de responsabilités qui se produisent en cours de route.

Rendement : atteinte des résultats attendus

Les outils et les démarches de sensibilisation visant à informer les voyageurs canadiens des risques associés aux voyages internationaux et à la prestation de services consulaires ont été dans l'ensemble plutôt discrets et il n'y a eu que peu de campagnes d'éducation du public pour accroître la conscientisation générale. Les activités de sensibilisation menées sur le terrain par les missions à l'aide du Registre des Canadiens à l'étranger (ROCA) et des réseaux de coordonnateurs d'urgence ont été jugées inefficaces pour ce qui est de mieux faire connaître la planification d'urgence ou les services fournis aux Canadiens résidant à l'étranger. L'équipe d'évaluation a conclu que la proportion de cas courants par rapport aux cas de détresse est demeurée stable au fil du temps, lorsqu'on tient compte de l'impact des urgences de grande envergure ce qui, à titre d'indicateur indirect, ne permet pas de conclure que les Canadiens sont devenus des voyageurs plus compétents ou avisés qui ont des attentes plus réalistes. En fait, d'après les constatations de l'évaluation, il se pourrait que certaines attentes des clients n'aient pas été gérées efficacement compte tenu des cas plus fréquents de recours aux médias publics, ce qui a donné lieu à des cas plus médiatisés que par le passé et du même coup à un manque de cohérence dans la prestation des services consulaires. Néanmoins, les responsables consulaires ont obtenu des résultats respectables sur la base des normes de service à l'échelle internationale en ce qui concerne les services de citoyenneté (86 p. 100), les services de passeport (100 p. 100) et les arrestations/détentions (72 p. 100) pour les exercices de 2006-2007 à 2010-2011.

Même si peu d'ententes en bonne et due forme ont été conclues, les relations opérationnelles avec les partenaires des autres ministères en ce qui concerne la prestation des services consulaires sont généralement fondées sur la collaboration, mais il y a tout de même quelques préoccupations concernant l'échange de renseignements, la fluidité des communications, la planification opérationnelle avancée et la coordination des déploiements entre CED, le Centre des opérations du gouvernement (COG) et les partenaires des autres ministères lorsqu'il s'agit de répondre aux urgences et de coordonner les évacuations.

La capacité de CFM, des bureaux régionaux de gestion des urgences et des missions de réduire l'impact des urgences sur les Canadiens s'est constamment améliorée, mais il s'agit d'un processus évolutif. La formation du personnel des missions pour la gestion des urgences et des cas de détresse complexes non courants s'est avérée insuffisante jusqu'ici, tout comme la mise en oeuvre opérationnelle dans les pays des accords d'assistance mutuelle conclus avec les É.-U. et l'Australie en ce qui concerne la planification des urgences et des évacuations. Ces pays aux vues similaires ainsi que d'autres pays font face à des défis semblables en ce qui concerne la gestion des urgences et ils ont mis en oeuvre des approches innovatrices à cet égard que CFM-MAÉCI pourrait envisager à l'avenir.

Rendement : démonstration d'efficience et d'économie

La majorité des missions disposent de suffisamment de ressources pour fournir leurs services consulaires, mais les cas de détresse complexes exigent une attention particulière ce qui met de la pression sur leurs ressources. Ces cas complexes ont aussi donné lieu à une augmentation spectaculaire des demandes d'indemnisation entre 2007 et 2009 qui se sont élevées à ***. L'incidence des cas de détresse hautement médiatisés ou complexes et des demandes d'indemnisation susceptibles d'être acceptées sur les coûts et l'efficience du programme consulaire est une considération qui nécessiterait une analyse plus poussée. Il y a aussi, dans l'ensemble du réseau des missions à l'étranger ainsi qu'au sein de certaines grandes missions, des déséquilibres sur le plan des ressources qu'il faudrait corriger afin de réaliser des économies qui pourraient être réinvesties là où les ressources disponibles ne sont plus suffisantes pour répondre à la demande de services consulaires et où les risques de catastrophes et d'agitation civile sont omniprésents.

Le sous-financement de certaines fonctions de gestion des urgences telles que le Réseau d'intervention rapide et la formation connexe de personnel en affectation temporaire a ralenti la production et la réalisation des résultats attendus tels que la formation des équipes permanentes de déploiement rapide sans lesquelles le Ministère devra continuer de compter sur des bénévoles et sur la collaboration de leurs gestionnaires. Les ressources disponibles ont été investies dans l'élargissement de l'infrastructure des bureaux régionaux de la gestion des urgences ou BGRU qui ont jusqu'ici apporté une valeur ajoutée à environ un tiers des missions, principalement dans la région de l'Amérique latine et des Caraïbes. Le rôle des BRGU dans la planification des urgences et le soutien des missions en matière de formation ainsi que leur contribution en vue de réduire les conséquences des urgences sur les Canadiens et leurs intérêts devraient faire l'objet d'un suivi à long terme afin d'être mieux à même de déterminer dans quelle mesure la proposition permet d'optimiser les ressources investies.

Il est généralement considéré que le fait de préparer et de diffuser largement les enseignements tirés des examens menés après les situations d'urgence contribuera à améliorer l'efficience des futures activités d'intervention d'urgence. Cette pratique n'a pas encore été normalisée ni adoptée systématiquement, ce qui veut dire que certaines occasions d'améliorer les plans d'urgence des missions et les opérations d'urgence au fil des crises ont été manquées.

Recommandations

Les quatre recommandations suivantes sont établies à partir des constatations de l'évaluation. Elles tiennent compte de la situation du programme des services consulaires et de la gestion des urgences à la fin de l'exercice 2011-2012.

Il est recommandé :

Recommandation 1 :
Que le MAÉCI établisse un point de contact unique qui servirait de portail pour les communications en cas d'urgences et que ses coordonnées soient clairement communiquées aux ministères partenaires.

Recommandation 2 :
Que le MAÉCI prépare une campagne moderne de sensibilisation du public pour optimiser l'utilisation des plateformes des médias sociaux et éduquer le public sur ce à quoi il peut s'attendre des services consulaires en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les urgences.

Recommandation 3 :
Que le MAÉCI voit, avec le concours des ministères partenaires, à l'harmonisation des processus et de la planification en ce qui concerne la prestation des services pour les cas courants, les cas de détresse et les urgences en vue d'en améliorer l'efficacité.

Recommandation 4 :
Que le MAÉCI élabore une stratégie intégrée axée sur le risque pour la gestion des urgences internationales qui prendrait en compte les risques et les menaces à l'échelle régionale.

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1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAÉCI) est chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada, conformément à sa Politique sur l'évaluation (mise à jour le 1er avril 2012), de voir à l'évaluation des principales dépenses législatives et dépenses directes des programmes du Ministère, notamment des subventions et des contributions, tous les cinq ans. La Direction de l'évaluation rend des comptes tous les trois mois au Comité d'évaluation du Ministère (CEM), dont la présidence est assurée par les sous-ministres.

La présente évaluation sur la pertinence et le rendement a été réalisée à un moment opportun étant donné que le dernier examen portant sur les Affaires consulaires a été mené en 2004(1) au moment où la demande commençait à prendre de l'ampleur. L'évaluation de 2004 ne portait pas sur les nombreux nouveaux aspects qui sont maintenant liés aux services consulaires, comme la gestion des urgences internationales. La conduite de cette évaluation a été appuyée par le Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences (CFM) ainsi que par les directions générales des opérations consulaires (CND), de la politique consulaire et des opérations (CLD) et de la gestion des urgences (CED) qui comptent parmi les publics cibles principaux avec les missions à l'étranger et la population canadienne.

1.1 Contexte

La demande de services consulaires a augmenté de façon substantielle au cours de la dernière décennie. Selon les statistiques et les données sur les tendances concernant les activités consulaires, la demande a augmenté de 136 p. 100 entre 1998 et 2007, dont une part de presque 40 p. 100 de cette croissance est survenue entre 2003 et 2007, tandis que le nombre de cas courants et de détresse a augmenté de 12 p. 100 en 2007-2008. Selon les prévisions de l'époque, le taux de croissance annuelle de la demande de services consulaires devait osciller de 6 à 10 p. 100 entre 2007 et 2012.(2)

Deux facteurs principaux semblent contribuer à alimenter la demande de services consulaires et de gestion des urgences : 1) la mobilité internationale accrue des Canadiens et 2) l'augmentation de la fréquence des catastrophes naturelles et des conflits. Environ 2,7 millions de Canadiens représentant environ 10 p. 100 de la population actuelle résident à l'extérieur du Canada. De 2005 à 2009, les Canadiens ont fait plus de 49,9 millions de voyages à l'étranger par année, dont 1,5 million de voyages vers des destinations touristiques connaissant une croissance rapide comme le Mexique et la République dominicaine. Le Conference Board of Canada estimait que le nombre de voyages des Canadiens allait, de 2007 à 2012,(3) augmenter de 20 p. 100 en direction des États-Unis, de 43 p. 100 vers l'Asie, et de 47 p. 100 vers l'Europe.

Les Canadiens effectuent aussi maintenant des types de voyages qui étaient encore tout à fait inusités il y a à peine dix ans et qui comportent de plus grands risques, ce qui accroît les probabilités d'avoir recours à des services consulaires dans des cas de détresse. Il s'agit notamment de voyages vers des destinations exotiques ou axés sur les aventures extrêmes, l'écotourisme, le tourisme bénévole et, chez les aînés, le tourisme médical. Les formes traditionnelles de voyage, notamment les vacances et les croisières tout compris, ont également connu une croissance exponentielle, ce qui augmente aussi la demande de services consulaires courants. La vigueur du dollar canadien sur le marché des changes international est susceptible de favoriser la mobilité des Canadiens à l'étranger, ce qui en retour risque de faire augmenter encore plus la demande de services consulaires.

Les phénomènes météorologiques extrêmes (ouragans, tsunamis, inondations), les séismes, les menaces de pandémie (SRAS, H1N1), les risques liés aux actes de terrorisme, à l'instabilité politique, à l'agitation civile et aux flambées de violence armée qui peuvent en découler sont tous des facteurs qui, ensemble, font en sorte que de plus en plus de Canadiens se retrouvent dans des situations d'urgence et font appel aux missions du Canada à l'étranger pour obtenir de l'aide. Par exemple, les troubles civils récents au Moyen-Orient ont nécessité l'évacuation urgente de Canadiens de pays tels que l'Égypte et la Libye qui étaient antérieurement considérés comme stables. La vitesse à laquelle ces événements récents se sont produits a nécessité des interventions rapides qui ont exercé une pression considérable sur les ressources consulaires disponibles pour la prestation d'une aide d'urgence.

Le budget de 2008 a élargi le mandat de la Direction générale des affaires consulaires qui est devenue le Secteur des affaires consulaires et de la gestion des urgences(4) dirigé par un sous-ministre adjoint (SMA) pour tenir compte de la nécessité de disposer d'une structure administrative plus étoffée à l'appui de la prestation des services consulaires et de la gestion des urgences internationales. Ce remaniement a offert le cadre nécessaire à l'amélioration de l'efficacité, de la planification des ressources humaines et des conditions de travail à l'Administration centrale et dans les missions à l'étranger pour répondre aux attentes des Canadiens. Le budget de 2010 a fourni des ressources supplémentaires pour permettre l'établissement d'un Centre de surveillance et d'intervention d'urgence pour renforcer et rehausser les services consulaires et de gestion des urgences internationales offerts aux Canadiens à l'étranger.(5)

1.2 Objectifs du programme

Selon l'architecture des activités de programme du MAÉCI, les SC-GU font partie des Services internationaux destinés aux Canadiens et sont appelés à contribuer à l'atteinte du résultat stratégique : Les Canadiens sont satisfaits des services commerciaux, consulaires et de passeport. Le mandat comporte trois volets :

  1. préparer les Canadiens qui voyagent à l'étranger en leur fournissant des conseils pour les aider à voyager de façon sûre et leur permettre de prendre des décisions responsables concernant les voyages à l'étranger;
  2. aider les Canadiens qui se trouvent à l'étranger à gérer les situations de détresse personnelle et répondre aux demandes de services courantes;
  3. coordonner la réponse du gouvernement du Canada aux situations d'urgence touchant des Canadiens ou des intérêts canadiens à l'étranger.

Le modèle logique SC-GU présente les extrants et les résultats escomptés de la mise en oeuvre des activités des services consulaires et de la gestion des urgences internationales. Le résultat final escompté est le suivant : Les Canadiens reçoivent des SC-GU fiables et de haute qualité, conformes aux normes de prestation des services. La réalisation de ce résultat final est fonction de la mesure dans laquelle les cinq résultats intermédiaires suivants sont atteints :

  1. Meilleure information du public canadien; voyageurs avertis; attentes plus réalistes.
  2. Moins de cas de Canadiens en difficulté grâce à une meilleure connaissance des risques liés aux voyages à l'étranger et à une meilleure prévention.
  3. Réduction de l'impact des situations d'urgence sur les Canadiens et sur les intérêts canadiens.
  4. Aide efficace aux clients consulaires et traitement rapide des affaires urgentes et des crises.
  5. Clients satisfaits selon les normes de service des SC-GU.

e plus, le rapport sur les plans et les priorités du Ministère de 2010-2011(6) énonce les attentes suivantes en matière de rendement et de résultats escomptés en ce qui concerne les services consulaires au Tableau 1.

Tableau 1 : Attentes en matière de rendement à l'égard des services consulaires

Résultats escomptés : (ligne 1)

  • Les Canadiens sont mieux renseignés et sont bien préparés pour voyager de manière sécuritaire et responsable.

Indicateurs de rendement :

  • Pourcentage de voyageurs consultés qui (sans être invités à le faire) désignent les outils de communications consulaires comme une source pour s'informer sur le caractère sûr de nouvelles destinations.

Objectifs :

  • 17 %

Résultats escomptés : (ligne 2)

  • Les Canadiens reçoivent une aide satisfaisante à l'étranger.

Indicateurs de rendement :

  • Pourcentage de clients qui réagissent favorablement aux services reçus à l'étranger.

Objectifs :

  • 65 %

Résultats escomptés : (ligne 3)

  • Les Canadiens reçoivent une aide satisfaisante à l'étranger.

Indicateurs de rendement :

  • Pourcentage de voyageurs consultés qui affirment qu'ils communiqueraient avec une mission s'ils avaient des problèmes dans un pays étranger.

Objectifs :

  • 75 %

1.3 Gouvernance

Dirigé par un SMA, le Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences (CFM)(7) fournit de l'information et de l'aide aux Canadiens qui vivent et qui voyagent à l'étranger. Les services vont du remplacement d'un passeport perdu, volé ou expiré à de l'aide dans les cas de destitution financière, d'urgences médicales, de détresse familiale, d'arrestations et de détentions, d'enlèvements d'enfants, de décès ou d'évacuations découlant d'événements comme des catastrophes naturelles, des conflits violents ou des enlèvements. La responsabilité à l'égard des urgences et des crises à l'étranger incombe à divers secteurs du Ministère dont CFM.(8) La structure organisationnelle de CFM a été conçue de manière à faciliter la gestion d'une vaste gamme de services liés aux urgences consulaires et internationales. CFM englobe les divers champs d'activités décrits ci-dessous.

Direction générale des opérations consulaires

La Direction générale des opérations consulaires (CND) est composée de deux directions : Gestion des cas (CNO) et Soutien des cas et litiges concernant les enfants (CNA). La direction de la gestion des cas (CNO) est chargée de gérer les cas consulaires particuliers des Canadiens à l'étranger. Cette responsabilité englobe toute la gamme des services consulaires fournis aux citoyens par le gouvernement du Canada. Ces services consulaires comprennent entre autres : le soutien en cas d'arrestation et de détention, l'aide médicale et financière, le soutien en cas de décès et de rapatriement des dépouilles, l'assistance en cas d'incidents critiques et violents, les services de passeport et de citoyenneté, les vérifications concernant le bien-être et les allées et venues, et les autres demandes de renseignements généraux et demandes d'aide.

Créée en 2008, la Direction du soutien des cas et des litiges concernant les enfants (CNA) fournit du soutien aux cabinets des ministres, aux agents de gestion de cas de CNO et aux missions relativement aux questions consulaires complexes, s'occupe des cas concernant spécifiquement les enfants (notamment concernant les enlèvements ainsi que leur garde et leur bien-être), et agit à titre de coordonnateur national dans le cadre du programme « Nos enfants disparus » en collaboration avec les missions à l'étranger et avec d'autres ministères provinciaux et fédéraux. CNA établit les liens entre la politique et les opérations et renforce la capacité de gestion des cas de la Direction générale en élaborant de nouveaux outils, en effectuant de la recherche et en procédant à des analyses stratégiques.

Direction générale de la politique consulaire et de la représentation

La Direction générale de la politique consulaire et de la représentation (CLD) est composée de trois directions : Information consulaire et sensibilisation du public (CLS); Politiques et initiatives consulaires (CLP) et Informatique consulaire (CLC).

Le mandat de la Direction de l'information consulaire et de la sensibilisation du public (CLS) consiste à promouvoir le rôle des représentants consulaires à l'étranger et à fournir des informations sur des enjeux de sécurité dans les pays étrangers. CLS fournit des renseignements crédibles et des conseils au moment opportun pour aider les Canadiens à prendre des décisions avisées et à se préparer pour des voyages à l'étranger et, pour ce faire, la Direction prépare un vaste éventail d'activités et de produits de communication visant à réduire le nombre, la gravité et la complexité des cas consulaires. Ces renseignements sont communiqués à la population canadienne et à l'industrie du voyage par l'entremise de divers outils promotionnels et publications, notamment le site Web, le Programme de sensibilisation, le Programme de renseignements pour les voyageurs, l'Unité de la correspondance et le Programme d'information sur la drogue et les médicaments en voyage. Le site Web est le principal moyen de communication du Ministère pour la diffusion d'information à jour auprès des Canadiens en ce qui concerne les questions consulaires. Il représente, pour la population canadienne, l'industrie du voyage et les députés, une source d'information importante sur les conditions de sécurité à l'étranger. Il convient de noter que CLS a été démantelé à la fin de l'exercice 2011-2012 et que certaines de ressources ont été transférées à la Direction générale des communications.

La Direction des politiques et des initiatives consulaires (CLP) est responsable de la gestion des activités consulaires courantes comme la tarification des services consulaires, la délégation des pouvoirs de signature aux employés recrutés sur place (ERP) et la gestion du Programme des consuls honoraires, et elle participe à la formulation des politiques qui sont liées à des objectifs stratégiques à long terme : accords bilatéraux et multilatéraux, liaisons avec les autres ministères, Manuel des instructions consulaires et politiques consulaires stratégiques. CLP est aussi responsable de la prestation du programme de formation de base et spécialisée liée aux services consulaires pour tout le personnel canadien et recruté sur place ainsi que pour les consuls honoraires et leurs adjoints, et s'occupe en outre des ateliers de formation sur les priorités émergentes du gouvernement. Par ailleurs, la direction fournit des services de recherche et d'analyse à partir des données tirées du Système de gestion des opérations consulaires (COSMOS) pour préparer des rapports sur les charges de travail consulaires dans les missions, examiner les tendances liées aux services consulaires, mesurer le rendement des missions quant au respect des normes de service et évaluer le degré de satisfaction des clients.

La Direction de l'informatique consulaire (CLC) est responsable du développement, de l'entretien et du soutien du système COSMOS. Pour la plupart des utilisateurs, COSMOS est une application d'information en mode lecture/écriture portant sur les personnes qui demandent des services consulaires. L'application est entièrement accessible à tous les agents consulaires, les consuls honoraires et les ERP dans toutes les missions. En date d'avril 2010, il y avait presque 1 300 utilisateurs de COSMOS à l'AC et dans les missions, en plus de certains employés de Passeport Canada, de Citoyenneté et Immigration, de Services correctionnels et de Transports Canada. Il convient de noter que CLC a été transférée à la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie au début de l'exercice 2012-2013.

Direction générale de la gestion des urgences

La Direction générale de la gestion des urgences a été constituée afin de s'acquitter des nouvelles responsabilités ministérielles en matière de gestion des urgences qui ont été définies dans la Loi sur la gestion des urgences. Plus précisément, la création de la Direction générale permet de voir aux responsabilités suivantes : adoption d'une approche « tous risques »; participation à la gestion des urgences internationales; éducation et formation en matière de gestion des urgences; et intervention en cas d'urgences internationales. La direction générale compte deux directions : Politiques, planification d'urgence et formation (CEP) et Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CEC).

La Direction des politiques, de la planification d'urgence et de la formation (CEP) est responsable de la conception des politiques, des procédures et des programmes de formation ainsi que de la coordination de la planification d'urgence entre l'Administration centrale du MAÉCI et les missions à l'étranger. Les rôles et les responsabilités de CEP sont les suivants : élaborer un cadre stratégique permettant l'adoption d'une approche intégrée, globale et interopérable en matière de gestion des urgences internationales; mettre en oeuvre une planification des urgences et de la continuité des opérations solide et coordonnée; regrouper et mettre en commun les enseignements tirés et les pratiques exemplaires; et concevoir un programme d'études visant à améliorer la connaissance de la théorie et de la pratique de la gestion des urgences et à développer les compétences en gestion des urgences.

Le Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CEC) assume une double série de rôles et de responsabilités qui englobent à la fois les activités ministérielles et consulaires. Le rôle ministériel de CEC est le suivant : suivre l'actualité internationale; signaler aux hauts fonctionnaires les sujets d'intérêt national; servir de centre de communication au cours des urgences majeures; appuyer les groupes de travail interministériels et servir de lieu sécurisé pour les rencontres interministérielles. Les responsabilités consulaires de CEC sont les suivantes : répondre aux demandes de renseignements et de conseils de voyage; fournir aide et conseils en matière d'affaires consulaires aux Canadiens à l'étranger et offrir des services consulaires en dehors des heures normales de travail aux missions, et fournir des services de soutien consulaire d'urgence et de gestion des urgences pour aider les missions dans leurs interventions liées aux situations de crise à l'étranger.

1.4 Ressources affectées au Programme

Dans le budget 2008, le gouvernement a annoncé qu'il renforcerait le programme de services consulaires et de gestion des urgences en octroyant un montant de 84,5 M$ CAN sur une période de cinq ans, de 2008-2009 à 2012-2013. Un montant supplémentaire de 15,5 M$ CAN sur trois ans (de 2009-2010 à 2011-2012) a aussi été obtenu pour l'établissement d'un Centre de surveillance et d'intervention d'urgence qui procure une capacité opérationnelle de suivi des incidents et de réponse en cas d'urgence en tout temps. Les ressources consulaires sont gérées par le Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM), le Secteur de la plateforme internationale (ACM) et les secteurs géographiques.

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2.0 Objectifs et portée de l'évaluation

2.1 Portée de l'évaluation

Le Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences a été créé dans le cadre du budget de 2008. La période de référence de l'évaluation couvre quatre exercices de mars 2008 à mar 2012. Les paramètres de l'évaluation comprennent la conception et la construction du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence pour lequel le financement a été annoncé en décembre 2009.

La présente évaluation sommative n'inclut pas les activités liées au renouvellement des Agents de gestion et des affaires consulaires (AGC) et à la Direction générale de la sécurité et du renseignement (CSD). Les activités liées au renouvellement des AGC ont été incluses dans une évaluation antérieure sur le programme de transformation du MAÉCI, tandis que celles liées à la sécurité et au renseignement seront traitées dans une évaluation distincte qui portera sur la sécurité des missions et la sécurité personnelle à l'étranger.

2.2 Objectifs de l'évaluation

Les objectifs de la présente évaluation consistent à mesurer la pertinence et le rendement des activités liées à la prestation des services consulaires et à la gestion des urgences internationales; à examiner les mécanismes de coordination interministériels mis en place pour faciliter la prestation des services consulaires et la gestion des urgences internationales; et à dégager les enseignements tirés et les éléments éventuels à prendre en considération. Plus précisément, il faut :

  • évaluer la pertinence des SC-GU en déterminant la mesure dans laquelle l'initiative continue à répondre aux besoins des Canadiens;
  • évaluer le rendement des SC-GU sur le plan de l'atteinte des résultats escomptés de façon efficiente et rentable;
  • dégager les enseignements tirés et les éléments éventuels à prendre en considération.

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3.0 Principales considérations

Le moment était propice pour la conduite de la présente évaluation compte tenu de trois enjeux clés : le rendement du programme pour ce qui est de la gestion des attentes à la lumière de la demande sans cesse croissante; son efficacité au chapitre de la planification en cas d'urgence à l'AC; ainsi que son efficacité à ce même chapitre dans les missions à l'étranger.

3.1 Gestion des attentes des clients

La présente évaluation sommative a été menée à un moment pertinent (2010-2011/2011-2012) pour la mesure du rendement du Ministère en ce qui concerne les services consulaires et la gestion des urgences internationales, compte tenu de la forte hausse de la demande de tels services au cours des cinq dernières années (2005-2010). Certains aspects des services consulaires tels que l'utilisation des avertissements aux voyageurs, l'efficacité des campagnes de promotion (p. ex. sécurité en voyage) et les attitudes des voyageurs ont déjà fait l'objet de sondages d'opinion publique entre 2007 et 2009, et la présente évaluation intégrera les résultats de ces sondages pour étayer et compléter les analyses d'évaluation des données.

3.2 Planification en cas d'urgence à l'Administration centrale

La dernière évaluation des services consulaires a été effectuée en 2004, il y a plus de huit ans, au moment où la demande a commencé à augmenter. Cette évaluation ne portait pas sur les nombreux nouveaux aspects qui sont maintenant liés aux services consulaires, comme la gestion des urgences internationales. En effet, depuis huit ans, il est raisonnable de supposer que les activités liées aux services consulaires ont évolué afin de mieux répondre aux demandes des Canadiens. Les défis que constituent l'éducation des voyageurs, la prestation efficace des services courants et non courants et la prévention des risques de détresse exercent une pression accrue sur le Ministère, qui se doit non seulement d'être plus à l'écoute des citoyens, mais aussi d'être proactif dans la gestion de leurs attentes.

Les services consulaires et la gestion des urgences constituent les aspects les plus visibles des activités du Ministère parce que les médias couvrent souvent des événements qui nécessitent la prestation d'aide aux Canadiens. La création du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence devrait rehausser la capacité du Ministère à remplir son mandat en matière de services consulaires ainsi que la capacité du secteur à servir de point de convergence et de plateforme des services communs afin d'aider les principaux secteurs et ministères partenaires dans leurs interventions face aux urgences et aux crises internationales. La présente évaluation portera aussi sur l'état de préparation du Ministère en ce qui concerne la continuité des opérations dans les missions pendant les urgences internationales.

3.3 Planification et intervention d'urgence des missions à l'étranger

Les plans de gestion des urgences visent à s'assurer que les missions sont prêtes à répondre aux urgences et à continuer de fournir des services aux Canadiens dans les situations d'urgence. Dans la mesure du rendement, il ne suffit pas de vérifier uniquement si les Canadiens qui vivent ou travaillent à l'étranger obtiennent des services acceptables en cas de détresse personnelle ou d'urgences d'envergure, mais également si le niveau de préparation des missions aux situations d'urgence est raisonnable. Ainsi, la présente l'évaluation cherche à déterminer la disponibilité et la nature des plans de gestion des urgences des missions, si ces plans sont à jour, s'ils ont été mis à l'essai ou dans quelle mesure ils ont pu être mis en oeuvre avec succès dans le cadre de situations d'urgence.

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4.0 Complexité de l'évaluation et liens stratégiques

4.1 Approche pangouvernementale

La capacité du gouvernement du Canada d'assurer une intervention rapide et efficace en cas de crise internationale a été rehaussée grâce à la mise sur pied du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAÉCI. Le GTSR a pour but de répondre à la demande internationale croissante de soutien et de participation de la part du Canada à des situations d'urgence découlant de conflits ou de catastrophes naturelles. Le GTSR a aussi pour mandat de coordonner les interventions pangouvernementales dans les situations d'urgence et il dispose de l'agilité opérationnelle requise pour déployer des experts canadiens sur les lieux au moment voulu, et il prête son appui aux partenaires internationaux qui interviennent aussi dans ces situations.(9)

L'évaluation abordera les liens stratégiques entre le GTSR et la Direction générale de la gestion des urgences de CFM. Cette dernière a été mise en place pour assumer les responsabilités du Ministère en matière de gestion des urgences définies dans la Loi sur la gestion des urgences du gouvernement fédéral; plus précisément, concevoir les politiques et les procédures de gestion des urgences, coordonner la planification d'urgence entre l'Administration centrale et les missions à l'étranger, et répondre aux urgences internationales. En ce qui concerne le Centre de surveillance et d'intervention d'urgence, il sera important pour l'équipe d'évaluation de comprendre les rôles et les responsabilités associées au GTSR et comprenant le contrôle des risques en cas d'urgence, le soutien des groupes de travail interministériels, les communications et la liaison avec les partenaires internationaux.

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5.0 Approche et méthodologie de l'évaluation

5.1 Conception de l'évaluation

La prestation des services consulaires et de la fonction de gestion des urgences est un secteur d'activités complexe au sein des programmes et des services internationaux impliquant de multiples intervenants du monde entier qui transcendent les frontières géopolitiques. Le contexte politique, législatif et légal dynamique dans lequel CFM évolue ajoute à cette complexité, particulièrement en raison de la demande accrue de services consulaires et de gestion des urgences de la part de tous les intervenants. Afin de produire une évaluation neutre fondée sur des données probantes permettant d'établir la pertinence et le rendement des politiques, des procédures, des systèmes et des pratiques en place pour ce qui est d'obtenir les résultats escomptés, il a fallu recourir à un concept d'évaluation reposant sur des sources de données multiples : 1) analyse du contenu des documents de référence; 2) analyse statistique des données sur le rendement liées aux cas consulaires (COSMOS, CAMANT, CRISIS); 3) entrevues individuelles et en groupe auprès d'interlocuteurs du MAÉCI et de CFM et de nombreux autres secteurs; 4) études de cas; 5) entrevues auprès d'entreprises canadiennes; 6) un sondage direct auprès des missions à l'étranger.

Après l'examen préliminaire de la documentation disponible et la réalisation d'entrevues auprès des intervenants clés, un plan de travail de l'évaluation a été préparé pour décrire l'approche et la méthodologie à suivre pour aborder les questions et les enjeux visés par l'évaluation. Ce plan a été examiné par le Comité consultatif de l'évaluation en septembre 2011.

Un cadre d'évaluation a été élaboré à partir du plan de travail. Il associe les questions et les enjeux de l'évaluation aux sources de données. Il présente les sources de données et les techniques de collecte de données utilisées pour chacune des questions de l'évaluation et il a servi d'outil principal dans la conception des instruments de collecte de données. Les techniques de collecte et d'analyse de données décrites ci-dessous servent à la production des données probantes à l'appui des constatations formulées dans le présent rapport d'évaluation.

5.2 Échantillonnage

Les services consulaires et la gestion des urgences sont des fonctions qui doivent être assurées en tout temps jour et nuit au moyen d'un réseau de grande envergure comportant plus de 260 points de contact dans plus de 170 pays, dont 179 missions à l'étranger comptant des représentants canadiens (tableau 2). Ce vaste réseau comprend diverses configurations de mission qui fournissent des services complets ou limités ou seulement des services d'urgence selon les ressources disponibles.

Tableau 2 : Missions à l'étranger comptant des représentants canadiens
Missions à l'étranger comptant des représentants canadiens par région géographique et catégorie10
DésignationEuropeAsie PacifiqueAfrique et Moyen-EstAmérique latine et CaraïbesAmériquesTotal
Source : MAÉCI, février 2011.
Ambassades (EMB)2892215276
Hauts-commissariats (HC)1994023
EMB/HC - Bureau de programme302308
Bureaux de l'ambassade ou du haut-commissariat2713215
Bureaux de représentation011002
Missions multilatérales ou permanentes700029
Consulats généraux07021423
Consulats3411716
Agences consulaires000077
Total par région géographique4437362834179

Sur la base d'un processus d'échantillonnage stratifié dirigé, l'équipe d'évaluation a choisi onze missions représentant des interventions liées à différents types et combinaisons d'urgences internationales traitées au cours des huit dernières années. Les urgences internationales comprenaient des troubles civils/conflits, des incidents liés aux transports, ainsi que des catastrophes naturelles ou anthropiques. Ces missions ont servi de bases pour les études de cas plus détaillées et les visites sur place. Elles étaient les suivantes : Chili, République dominicaine, Haïti, Inde, Indonésie, Israël (Cisjordanie et bande de Gaza), Liban, Mexique, Pakistan et Thaïlande. Pour compéter et étayer ces études de cas, un sondage direct a été mené auprès de 172 missions et consuls honoraires(11) pour collecter des données générales pour l'ensemble du réseau. Voici maintenant une description plus détaillée de la collecte des données d'évaluation.

5.3 Collecte des données

5.3.1 Analyse du contenu des documents de référence

Environ 150 documents de référence ont été compilés au cours de la phase de conception de l'évaluation auprès de CFM, d'autres ministères, de missions à l'étranger et au moyen de recherches dans Internet. Plus de la moitié de ces documents ont constitué des sources clés de données probantes pour un ou plusieurs des critères et des questions de l'évaluation. Ces documents de référence comprenaient notamment les documents suivants : lois, politiques, plans d'action et lignes directrices du gouvernement du Canada; conventions et accords internationaux; plans ministériels, priorités et rapports sur le rendement du MAÉCI, documents de base des SC-GU, plans de travail et profils de la direction et de la direction générale de CFM; politiques consulaires et normes de service; documents de sensibilisation, Voyage.gc.ca et sites Web des missions; recherches sur l'opinion publique et rapports sur la fréquentation des sites Web; plans d'urgence, rapports et comptes rendus d'inspection des missions; et évaluations, examens après action, enseignements tirés et rapports sommaires sur la prestation des services consulaires et des interventions d'urgence.

5.3.2 Analyse statistique des données sur le rendement liées aux cas consulaires

Le MAÉCI fait le suivi de ses activités de gestion de cas consulaires à l'aide d'une base de données centralisée protégée par un mot de passe appelée Système de gestion des opérations consulaires (COSMOS). Les agents consulaires à l'étranger consignent dans cette base de données l'information sur leurs activités pour faciliter la gestion des tâches consulaires, des opérations et des relations avec la clientèle. COSMOS comporte plusieurs modules de données différents qui représentant chacun des types particuliers d'activités consulaires. Cette information est ensuite utilisée pour suivre le rendement des activités liées aux affaires consulaires.

CLP a fourni à l'équipe d'évaluation des rapports détaillés tirés du module de gestion des cas (CAMANT) et comportant des données par mission sur le rendement relativement aux normes de service en ce qui concerne des cas en matière de citoyenneté, de passeport et d'arrestation/détention. Des rapports de données tirés du module CRISES de COSMOS ont aussi été fournis au sujet du nombre de Canadiens touchés par des incidents et des situations d'urgences internationales par pays.

En se fondant sur ces rapports de données, l'équipe d'évaluation a créé ses propres ensembles de données et les a analysés. Les différents ensembles de données ont ensuite été utilisés de deux façons dans le cadre de l'évaluation. Ainsi, les données ont été analysées afin d'évaluer les tendances en matière de rendement et de charge de travail à la fois pour en faire une analyse à l'échelle du réseau des missions et pour procéder à des études de cas pour des missions particulières.

5.3.3 Entrevues individuelles et de groupe avec des intervenants et interlocuteurs

L'équipe d'évaluation a mené des entrevues individuelles auprès de cadres supérieurs, de directeurs et d'agents de CFM et a organisé des séances de discussion en groupe avec des AGC récemment revenus d'affectations dans des missions. Les entrevues menées auprès d'autres intervenants du MAÉCI incluaient des membres du personnel du Secrétariat du GTSR, du groupe géographique, du Secteur du jurisconsulte et de la Direction générale des communications. Des entrevues ont aussi été réalisées auprès d'autres ministères qui ont travaillé avec CFM à la gestion des situations consulaires et des cas d'urgence, p. ex. Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), Passeport Canada (PPTC), Sécurité publique Canada (SPC), l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le ministère de la Défense nationale (MDN) et le Bureau du Conseil privé (BCP). Le tableau 3 présente le nombre de personnes qui ont participé aux activités de collecte des données primaires ci-dessus et, bien que le total (57) soit modeste, l'évaluation a couvert la presque totalité des principaux groupes d'intervenants.

Tableau 3 : Personnes interviewées par groupe d'intervenants et technique
Intervenants des SG-GUEntrevues individuellesEntrevues de groupeTotal
Secteur CFM8614
Autres intervenants du MAÉCI25025
Autres ministères1808
Total51657

5.3.4 Études de cas découlant des visites des missions sur place

Onze visites de sites de missions de deux à quatre jours ont été effectuées afin d'obtenir une compréhension plus approfondie de l'évolution des services consulaires et des activités de planification, d'intervention et de gestion des urgences pendant la période de l'évaluation. Les données et les rapports statistiques pertinents p. ex. les plans d'urgence des missions, les rapports de crise, les rapports d'inspection des missions, et les rapports sommaires sur les enseignements tirés ont été compilés et examinés à l'avance. Des entrevues individuelles ont été effectuées auprès de membres du personnel des missions qui assumaient en tout ou en partie la responsabilité des services consulaires et/ou de la gestion des urgences, ainsi qu'auprès de membres clés du personnel d'autres sections de programme, p. ex. CIC, PPTC, ASFC, Agence canadienne de développement international (ACDI) et SPC. Des entrevues téléphoniques ont aussi été réalisées auprès de membres du personnel consulaire affectés à d'autres missions, consuls honoraires et coordonnateurs d'urgence dans le pays. L'équipe a aussi, dans la mesure du possible, mené des entrevues auprès de représentants de missions de pays amis et d'entreprises canadiennes actives localement. Neuf études de cas ont ensuite été préparées en utilisant un modèle standard pour les pays suivants : Chili, Haïti/République dominicaine, Inde, Indonésie, Israël/Cisjordanie et bande de Gaza, Liban, Mexique, Pakistan et Thaïlande.(12)

5.3.5 Entrevues auprès d'entreprises canadiennes

Au début de 2011, un vent d'agitation civile a balayé de nombreux pays du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord. Certaines entreprises canadiennes qui avaient un nombre important d'employés canadiens et de membres de leurs familles qui travaillaient et vivaient dans ces pays ont été touchées par ces troubles civils. L'équipe d'évaluation a mené des entrevues auprès de ces entreprises canadiennes par téléphone et sur place au cours des visites dans les missions afin d'obtenir de l'information sur leurs procédures d'intervention et de planification pour la gestion des urgences, ainsi que sur leurs attentes et leurs impressions quant à l'aide reçue du gouvernement du Canada.

5.3.6 Sondage direct auprès des missions à l'étranger

Un sondage en ligne auprès des missions à l'étranger a été lancé en octobre 2011 et en date de décembre 2011, 102 réponses avaient été reçues. Les agences consulaires n'ont pas été sondées, car leurs activités étaient couvertes par les missions diplomatiques dont elles relèvent. Les réponses des consuls honoraires ont été analysées séparément de l'ensemble des résultats du sondage en raison du faible taux de réponse. Le taux de réponse au sondage (à l'exception des consuls honoraires) a été de 58 p. 100 (87/149). Selon les normes du Bureau du vérificateur général du Canada sur l'échantillonnage par attributs, le niveau de confiance pour les résultats du sondage est de 95 p. 100 avec un intervalle de confiance de 10 p. 100.

5.4 Analyse des données

Les documents de référence, les notes d'entrevues, les études de cas et les résultats du sondage en ligne ont été versés dans Atlas/ti, progiciel de gestion de textes. Une structure de codage fermé a été créée pour refléter les points, les questions et les indicateurs liés à l'évaluation présentés dans le cadre d'évaluation. La base de données de l'évaluation a ensuite été explorée pour en extraire des réponses d'entrevue et des segments de texte pertinents en fonction des questions et des indicateurs de l'évaluation, et ces éléments ont été codés en conséquence. Par ailleurs, le codage ouvert a également été utilisé pour trouver et compiler des données sur d'autres sujets d'intérêt qui n'avaient pas été inclus initialement dans le cadre d'évaluation (comparaisons internationales). Les données probantes disponibles ont ensuite été systématiquement classées et analysées par code en portant une attention particulière à la triangulation des sources de données et des constatations formulées à l'égard de chaque question de l'évaluation. Les sources de données à l'appui des constatations et des conclusions figurant dans le rapport d'évaluation sont facilement accessibles et vérifiables.(13)

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6.0 Contraintes de la méthodologie

Dans la méthodologie d'évaluation, on a tenu compte de la complexité de la prestation des services et des programmes des SC-GU qui repose sur une multiplicité d'intervenants et qui transcende les frontières géopolitiques dans le monde entier. L'utilisation de multiples sources de données a permis d'atténuer les risques connexes en assurant la prise en compte des points de vue des intervenants tant dans la perspective de l'Administration que dans celle des missions. De plus, le sondage et les études de cas ont permis de dégager des constatations qui étaient représentatives du réseau des missions à l'étranger et de leur prestation des services consulaires et de la gestion des urgences internationales.

L'une des contraintes de la méthodologie était l'incapacité relative d'évaluer l'incidence des tendances et des conditions conjoncturelles sur les attentes des clients. Pour atténuer cette contrainte, l'équipe d'évaluation a défini et mesuré des dimensions différentes, mais complémentaires des attentes des clients telles que le degré de convergence et de divergence dans l'application des politiques opérationnelles visant à assurer la constance dans la prestation des services; ou encore la mesure dans laquelle les attentes des clients sont réalistes relativement à la situation dans laquelle ils se trouvent, par exemple, dans des cas où des clients sont insatisfaits d'un service qu'ils s'attendaient à recevoir, mais qui ne relève pas du mandat ou des pouvoirs conférés à l'administration. Cette démarche a été faite dans le cadre des études de cas sur les missions et du sondage en ligne. L'équipe d'évaluation a aussi analysé dans quelle mesure la prestation des missions en vue de répondre es attentes en matière de services consulaires et de gestion des urgences expectations a été gérée de façon raisonnable.

Il n'a pas été possible de procéder à une évaluation complète de l'économie et de l'efficience en ce qui concerne les dépenses liées aux SC-GU étant donné que les affectations des ressources consulaires et les dépenses pour les SC-GU sont attribuées à trois secteurs/groupes (CFM, Groupe géographique et ACM) et au moment de la réalisation de la présente évaluation, aucun système unifié n'était en place pour faire le suivi des ressources. Pour atténuer ce risque, l'évaluation reposait aussi en grande partie sur des méthodes de recherche qualitative pour tracer le portrait du rendement et, dans la mesure du possible, elle se fondait sur le rendement en fonction des normes de service, les enseignements tirés et les pratiques exemplaires ainsi que l'affectation et l'utilisation des ressources comme mesures de substitution de l'économie et de l'efficience de la prestation du programme de SC-GU.

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7.0 Gestion de l'évaluation

7.1 Rôles et responsabilités du Comité consultatif de l'évaluation (CCE)

L'équipe d'évaluation a tiré parti des conseils du Comité consultatif de l'évaluation (CCE) composé de représentants de la gestion du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences. Elle a aussi consulté des fonctionnaires clés du Ministère à IFM et à BCD qui travaillent avec CFM au sujet des constatations et des recommandations de l'évaluation.

Le CCE était présidé par le chef de l'évaluation au MAÉCI. Le comité s'est réuni deux fois au cours du processus d'évaluation. La première fois, le CCE a été convoqué afin de discuter de la préparation du plan de travail de l'évaluation et de formuler des commentaires à cet égard. Il s'est réuni la deuxième fois pour vérifier la validité apparente des constatations préliminaires et pour se prononcer sur des recommandations possibles.

Il convient de mentionner que le printemps arabe a pris naissance pendant la conduite de la présente évaluation et qu'ainsi les activités de l'évaluation ont été reportées afin de permettre au Ministère de se concentrer sur sa priorité consistant à répondre aux multiples situations d'urgence internationales qui se sont rapidement déclarées p. ex. printemps arabe et inondations de Bangkok. Cela a fait en sorte que la collecte des données de l'évaluation a dû être reportée de six mois. Cela a aussi posé d'autres difficultés quant à la coordination des visites sur les sites des missions avec les visites ministérielles, les inspections des missions et les autres priorités ministérielles. Pour atténuer les risques d'une collecte de données primaires incomplète durant les visites des sites, ou auprès des informateurs clés, l'équipe d'évaluation a fait preuve de patience et de souplesse en rajustant les calendriers de mise en oeuvre en fonction des besoins. Compte tenu de ces circonstances, il y a eu des retards considérables dans le calendrier d'évaluation, mais ils n'ont pas eu d'incidences sur la qualité de l'évaluation.

Le calendrier d'évaluation prévu allait de février 2011 au 31 août 2011, mais en raison du printemps arabe de 2011, il a été reporté à septembre 2011 pour prendre fin à l'été 2012 avec la production du présent rapport.

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8.0 Constatations de l'évaluation

8.1 Nécessité continue du programme

8.1.1 Besoin démontrable des services consulaires et d'urgence

Constatation 1 :
Il y a eu une hausse constante de la demande pour des services consulaires courants de la part des personnes canadiennes admissibles, et les SC-GU y ont répondu en temps opportun, conformément aux normes de service établies. Le nombre d'urgences survenues récemment, tant à l'échelle internationale que nationale, et les interventions du CFM et des missions pour répondre aux besoins des personnes canadiennes admissibles, a également connu une hausse importante.

Il est raisonnable de supposer que la vigueur du dollar canadien sur le marché des changes international a contribué à l'augmentation des voyages de vacances de certains Canadiens vers des destinations touristiques connaissant une croissance rapide telles que le Mexique et la République dominicaine. Par exemple, le nombre de touristes canadiens qui se rendent au Mexique chaque année se situe maintenant à 1,5 million, et les déplacements se font principalement de la mi-novembre à la mi-avril, dont environ la moitié vers Cancún, Cozumel et la Riviera Maya. En moyenne, environ 40 000 Canadiens se trouvent dans des centres de villégiature mexicains au cours de chaque semaine de la saison touristique hivernale, et près de 60 000 personnes ayant la double nationalité canadienne et mexicaine vivent dans des communautés mennonites dans les États de Chihuahua et de Durango.(14) L'écotourisme d'aventure, le tourisme médical et le tourisme sexuel ont aussi augmenté notablement au fil des ans vers des destinations telles que le Chili, l'Indonésie, l'Inde, le Mexique et la Thaïlande. Le Conference Board of Canada avait estimé que le tourisme canadien allait croître de 20 p. 100 vers les États-Unis, de 43 p. 100 vers l'Asie et de 47 p. 100 vers l'Europe entre 2007 et 2012.(15)

En 2006, environ 2,8 millions de Canadiens représentant 9 p. 100 de la population canadienne résidaient à l'étranger; 42 p. 100 d'entre eux étaient des Canadiens naturalisés qui font partie du segment de la population de Canadiens à l'étranger connaissant la plus forte croissance.(16) Cette population d'expatriés continue de croître et est maintenant estimée à trois millions(17) au fur et à mesure que les possibilités commerciales se multiplient à l'international (p. ex. États-Unis, Hong Kong, Corée du Sud, Australie) et tandis que certains membres de la population vieillissante de Canadiens naturalisés envisagent de prendre leur retraite dans leurs pays d'origine (p. ex. Haïti, Inde, Liban).

Une recherche sur l'opinion publique réalisée par le Ministère entre 2005 et 2010 révélait que la majorité des Canadiens se serviraient des ressources consulaires s'ils éprouvaient des difficultés à l'étranger. Le sondage en ligne auprès des missions mené par l'équipe d'évaluation indiquait que la demande de services consulaires et de gestion des urgences croissait à un rythme rapide et que cette croissance a déjà eu une incidence directe sur l'affectation des ressources des missions. L'indication qui est peut-être la plus révélatrice de l'accroissement de la pression exercée sur les missions et de leur charge de travail est l'utilisation plus fréquente de membres du personnel non consulaire pour fournir l'aide requise. Cette observation a été confirmée par les données des études de cas des missions de petite taille ayant un nombre important de touristes et/ou de résidents canadiens (***).

Tableau 4 : Nombre de touristes canadiens et communauté de résidents
MissionsFréquentation touristique annuelle (moyenne)Estimation du nombre de résidents canadiens
Source : Études de cas des visites des missions sur place 2011-2012(18)
Chili, Santiago40 7955 000
Haïti, Port-au-PrinceNombre inconnu10 000
Inde, New Delhi240 00010 000
Indonésie, Jakarta30 000Nombre inconnu
Israël, Tel-Aviv70 00015 000
Liban, Beyrouth7 10030 000
Mexique, Mexico1 500 00060 000
Pakistan, Islamabad28 5008 145
Thaïlande, Bangkok165 000+5 520

L'un des facteurs de complication relativement à la demande accrue de services consulaires dans le monde entier tient au fait que les Canadiens du groupe visé semblent un peu plus conscients des risques et des écueils associés aux voyages à l'étranger, mais qu'ils ont par ailleurs des attentes de plus en plus irréalistes quant aux types et aux niveaux de services consulaires à leur disposition. Le sondage a révélé que malgré ces attentes et les autres pressions évoquées, presque toutes les missions croyaient que les Canadiens étaient satisfaits des services consulaires et de gestion des urgences qu'ils recevaient. Les informations annuelles à l'échelle mondiale obtenues sur le rendement des services consulaires de 2006-2007 à 2010-2011, tirées de la base de données de COSMOS et fournies à l'équipe d'évaluation par la Direction des politiques et des initiatives consulaires confirment que le rendement moyen en fonction des normes de service établies pour la citoyenneté (86 p. 100) et les passeports (100 p. 100) était tout à fait respectable.

Bien que la politique du gouvernement du Canada soit claire quant à la possibilité pour les personnes ayant la double nationalité d'obtenir des services consulaires, les circonstances et les conditions dans lesquelles ces services doivent être fournis sont souvent plus difficiles à déterminer. Les cas consulaires impliquant des personnes ayant la double nationalité sont souvent très particuliers et complexes et nécessitent une attention disproportionnée de la part des ressources consulaires. Des difficultés se posent du fait que la double nationalité n'est pas reconnue par tous les pays et qu'il n'y a pas de consensus international sur l'accès consulaire des personnes ayant la double nationalité lorsqu'elles éprouvent des difficultés dans leur autre pays de citoyenneté, particulièrement s'ils sont entrés dans le pays avec leur autre passeport. Les données des entrevues et des études de cas de l'évaluation recensent des cas *** où des agents consulaires canadiens ont eu de la difficulté à obtenir un accès à des détenus, ce qui réduit leur capacité de fournir des services (p. ex. services de passeport). Lorsque des Canadiens ayant la double nationalité voyagent avec leur autre passeport, ils peuvent donner l'impression qu'ils se voient essentiellement comme citoyens de l'autre pays ou s'identifient principalement à ce pays et ils se trouvent alors à être traités en conséquence par les fonctionnaires locaux.

Le nombre de Canadiens touchés par des situations d'urgence dans le monde entier a augmenté notablement au cours des deux derniers exercices (2009-2010/2010-2011) selon les données statistiques de CRISIS fournies à l'équipe d'évaluation. Un examen attentif des données révèle qu'un petit nombre de situations d'urgence dans quelques pays comptent pour la vaste majorité des Canadiens touchés d'une année à l'autre, p. ex. Liban (2006-2007), Kenya et Israël (2007-2008); Thaïlande (2008-2009), Haïti (2009-2010), jusqu'au à la récente période d'agitation civile au Moyen-Orient.

Tableau 5 : Nombres de Canadiens touchés par des situations d'urgence
Exercice2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011
Source : Profils statistiques de CRISIS,(19) 2006-2007à 2010-2011.
Nombre total de Canadiens touchés2 8201 1471 6058 12012 170

Sur une période de 15 mois (2010-2011/2011-2012), 50 situations d'urgence dans 36 pays découlant de catastrophes naturelles, de troubles civils et d'accidents de transport ont nécessité une intervention des SC-GU, p. ex. des séismes (Haïti, Chili, Nouvelle-Zélande, Japon), des inondations (Pakistan, Thaïlande), nuage de cendres (Europe), déversements de pétrole, explosion dans un centre de villégiature (Mexique), et agitation civile (Thaïlande, Tunisie, Égypte, Libye, Yémen, Bahreïn, Syrie, Côte d'Ivoire). Les pressions exercées sur le personnel consulaire en vue de fournir des services d'urgence au moment opportun sont très fortes dans la foulée immédiate d'une situation d'urgence telle que le séisme d'Haïti, où on a procédé à l'évacuation vers le Canada d'environ 500 personnes par jour. De plus, les membres du personnel consulaire participaient à d'autres tâches telles que l'exploitation d'un centre d'appels jour et nuit, le service des repas, l'organisation des activités des bénévoles, la coordination des dons et la mise en place d'une pouponnière de fortune pour les orphelins.(20) La charge de travail pour les missions concernées exerce des pressions importantes comme le montrent les statistiques suivantes de CRISIS :

  • Haïti : 49 500 appels traités et 4 620 personnes évacuées
  • Égypte : 20 839 appels traités et 520 personnes évacuées
  • Libye : 2 655 appels traités et 348 personnes évacuées

Les besoins des personnes ayant la double nationalité en matière de services d'urgence et d'évacuation ont été examinés pas l'équipe d'évaluation durant les visites des missions sur le terrain et dans le cadre d'entrevues réalisées auprès du personnel consulaire et des coordonnateurs. En général, les missions n'ont pas suffisamment de données sur le nombre de résidents ayant la double nationalité dans le pays puisque bon nombre d'entre eux ne sont pas inscrits au Registre des Canadiens à l'étranger (ROCA), ce qui complique la planification d'urgence. Les missions ont décrit les personnes ayant la double nationalité comme étant des personnes qui sont bien établies, avec de forts liens familiaux au sein de leurs communautés, qui connaissent bien leur milieu, les coutumes et les lois locales, et qui ont leurs propres réseaux de soutien. Leurs besoins sont notablement différents de ceux des Canadiens en visite dans les situations de crise et, contrairement à ces derniers, sont moins susceptibles de demander des services d'évacuation. Bien que les expériences vécues à l'occasion des évacuations au Liban et en Haïti puissent laisser penser le contraire, peu de recherches ont été réalisées depuis ce temps pour mieux définir les besoins en services d'urgence des communautés de résidents ayant la double nationalité, ce qui laisse les missions sans orientations suffisantes en matière de planification et de préparation en cas d'urgence (p. ex. pour ce qui est d'assurer des stocks d'urgence suffisants).

Les besoins des entreprises canadiennes en matière de services d'urgence et d'évacuation ont aussi été examinés par l'équipe d'évaluation dans le cadre d'entrevues menées auprès de représentants d'entreprises canadiennes et au cours de visites de missions sur le terrain. En se fondant sur les réponses des entreprises canadiennes à ces entrevues, l'équipe d'évaluation a constaté que ces entreprises assumaient l'entière responsabilité de la planification de la gestion des urgences ainsi que de la préparation et des interventions en ce qui touche leurs propres employés, qu'ils soient des Canadiens ou des ressortissants étrangers. Elles ont supervisé les risques liés à l'environnement local, elles avaient des plans d'urgence avec des postes de commandement de relève et des voies d'évacuation et elles ont mis en place des unités d'intervention d'urgence dotées d'un personnel formé et ont veillé à ce que leurs employés soient transportés vers le lieu sûr le plus près. Elles n'ont pas nécessairement fait appel aux missions pour obtenir de l'aide ou coordonner les efforts d'évacuation bien qu'elles aient encouragé les employés canadiens à utiliser le ROCA et communiqué leurs listes d'employés canadiens qui devaient être évacués. Au cours de nombreuses urgences, les entreprises canadiennes présentes à l'étranger ont fourni une aide et une expertise précieuses aux missions. Les activités de préparation et d'intervention d'urgence étaient systématiquement considérées comme une responsabilité organisationnelle à l'égard de la sécurité de leurs employés qui englobait tout autant les Canadiens que les autres ressortissants étrangers, approche qui, par nécessité, est plus inclusive que celle pouvant être mise en oeuvre par les missions.

8.1.2 Évolution des besoins et des tendances

Constatation 2 :
La tendance actuelle des Canadiens à se rendre dans des endroits plus à risque et à poursuivre des activités plus à risque à l'étranger exerce des pressions supplémentaires sur la prestation des services consulaires courants et non courants.

Plus de Canadiens voyagent, résident et prennent leur retraite à l'étranger dans une plus grande diversité de pays et certains d'entre eux s'engagent dans des activités qui comportent des risques inhérents (p. ex. écotourisme d'aventure et tourisme médical, contrebande de drogues, crime organisé, militantisme politique et social). Les données des études de cas de l'évaluation ont révélé que de telles activités avaient entraîné des pressions accrues sur les ressources consulaires des missions. Par exemple, le coût relativement peu élevé des chirurgies esthétiques qui peuvent être intégrées à des vacances a fait en sorte que des pays tels que le Mexique et l'Inde sont devenus des destinations de plus en plus populaires pour le tourisme médical. La facilité avec laquelle il est possible de retenir les services de mères porteuses en Inde à un coût peu élevé a donné lieu à une augmentation du nombre de cas de citoyenneté liés à cette pratique qui sont passés de 5 en 2008 à 10 à 12 par mois en 2011. De nouvelles tendances ont aussi été observées en ce qui touche des vols de passeports reliés à la criminalité organisée *** tandis que le militantisme politique des Canadiens qui ont participé aux manifestations liées à la flottille de Gaza en Israël, en Cisjordanie et sur la bande de Gaza a donné lieu à une augmentation des cas d'arrestation et de détention. Ces tendances ont fait croître le nombre de cas consulaires tant courants que non courants, ce qui a ajouté de la pression sur les ressources consulaires.

Les entrevues et les études de cas de l'évaluation ont révélé que la fréquence à laquelle les cas de détresse et d'arrestation/détention sont traités dans la « pyramide de la progression des cas » a augmenté de façon notable au cours des dix dernières années. Les éléments déclencheurs sont l'attention médiatique, des circonstances délicates (p. ex. cas de maladie mentale, de viol et de décès) ***. Dans le sondage, 71 p. cent des missions ont indiqué que les clients s'attendaient à un niveau de service supérieur à celui qui était fourni dans les cas d'arrestation/de détention et de détresse, principalement en raison de l'absence de normes de services pour les cas de détresse, qui sont tous différents. Les données des entrevues corroborent l'impression selon laquelle les attentes des clients ont augmenté en raison des activités de défense des intérêts des clients (p. ex. rédaction de lettres et recherche d'appuis auprès des députés, remise en question du travail des agents consulaires dans leurs interactions quotidiennes avec les clients). Les attentes irréalistes des clients quant au niveau, à la rapidité d'exécution et aux normes des services consulaires à leur disposition, peuvent finir par attirer l'attention des médias canadiens et donnent ensuite lieu à des interventions politiques qui en feront des cas hautement médiatisés. Une telle attention a nécessité des ressources consulaires supplémentaires à CFM ainsi que dans les missions pour gérer les cas consulaires et accru les besoins sur le plan des communications et des notes d'information pour les cas hautement médiatisés.

8.1.3 Adaptation à l'évolution des besoins et des tendances

Constatation 3 :
CFM s'est adapté aux nouvelles tendances observées chez les Canadiens en matière de voyages et aux besoins accrus pour des services en établissant une nouvelle structure organisationnelle pour le Secteur, en parachevant le nouveau Centre de surveillance et d'intervention d'urgence et en créant des bureaux régionaux de gestion des urgences (BRGU). La préparation des missions aux situations d'urgence a également été améliorée par la mise en oeuvre d'un Plan d'urgence de la mission (PUM), l'ajout de postes d'AGC/AGCA/ASM à l'étranger et la conclusion d'accords d'aide mutuelle et de collaboration informels avec les missions dans des pays aux vues similaires.

L'équipe d'évaluation a constaté que CFM est mieux structuré au chapitre de la définition des responsabilités des directions générales et des directions et que le secteur dispose de ressources AGC supplémentaires pour répondre à l'évolution des besoins des Canadiens en matière de services consulaires et d'urgence. Les Canadiens ont accès à de l'information sur les voyages internationaux qui comprend les publications Bon Voyage, les avertissements aux voyageurs mis à jour, les normes de service diffusées sur le Web, les sites Web informatifs des missions comportant des liens vers les documents de référence appropriés et des conseils sur les cas courants et non courants. Par exemple, l'équipe d'évaluation a constaté que les sites Web des missions incluses dans les études de cas comprenaient les conseils usuels suivants à l'intention des Canadiens voyageant, vivant et travaillant à l'étranger présentés dans un format facilement téléchargeable ainsi qu'une foire aux questions relativement aux situations énumérées ci-dessous :

  • Arrestation et détention
  • Effets personnels perdus ou volés à l'étranger
  • Enlèvements d'enfants et problèmes de garde
  • Évacuations
  • Aide financière
  • Questions médicales
  • Personnes disparues
  • Urgences liées à des catastrophes naturelles ou civiles
  • Passeports
  • Transport

L'évaluation a aussi permis de constater qu'au cours de certaines urgences, le site Web du Ministère avait mis à jour l'information sur les urgences plus rapidement que sur les sites Web des missions touchées et que sur Voyage.gc.ca, ce qui a suscité de la confusion auprès de ceux qui voulaient obtenir de l'information. En outre, des études de recherche sur l'opinion publique concernant les services consulaires menées entre 2005 et 2010 en arrivaient invariablement aux constatations suivantes : la publication Bon Voyage est considérée par les Canadiens comme étant informative et crédible, mais elle est rarement utilisée; les avertissements aux voyageurs sont considérés fiables, mais sont rarement cités; les sites Web du gouvernement du Canada sont également jugés crédibles, mais la navigation est difficile; et les voyageurs ont plutôt tendance à rechercher des informations sur le climat, les coûts, la culture et les attractions locales plutôt que des conseils sur la santé et la sécurité ou des considérations liées à la sécurité.(21)

CFM n'a pas été en mesure de communiquer à grande échelle d'une manière proactive, réactive et interactive avec le public canadien au moyen des médias sociaux, p. ex. messagerie texte, Facebook, Twitter, YouTube, ce qui a limité sa capacité de sensibiliser le public sur les risques liés aux voyages ou à corriger des erreurs factuelles diffusées dans le domaine public. Cependant, depuis janvier 2011, la Direction générale des communications du MAÉCI a géré un compte Twitter ministériel, et environ un tiers, soit 31 p. 100 des gazouillis ministériels en 2011, avaient trait aux affaires consulaires.(22) L'ampleur et la nature des gazouillis consulaires et leur incidence sur les activités de sensibilisation consulaires sont relativement peu connues à l'heure actuelle en raison, en partie, de l'état relativement embryonnaire du compte Twitter. Les résultats du sondage d'évaluation ne faisaient pas spécifiquement mention du compte Twitter ni de la possibilité qu'il ait eu une incidence notable. Il convient de noter que CLS (Direction de l'information consulaire et de la sensibilisation du public au sein de CFM) a été supprimée après le transfert de la responsabilité des activités de sensibilisation aux services consulaires à BCD (Direction générale des communications du MAÉCI) en janvier 2012. Les entrevues de l'équipe d'évaluation ont révélé que la Direction générale des communications du MAÉCI était prête à élaborer une stratégie de communication publique pour la sensibilisation aux services consulaires faisant appel aux médias sociaux.

Les entrevues et les études de cas de l'évaluation confirment que le parachèvement du nouveau Centre de surveillance et d'intervention d'urgence et la création des bureaux régionaux de gestion des urgences, ont déjà contribué, bien que ces entités ne soient pas entièrement fonctionnelles, à améliorer la planification et la préparation en cas d'urgence. La création d'une collectivité d'intervention rapide a aussi amélioré la capacité de pointe et de déploiement rapide. Le sondage de l'évaluation indiquait que les mesures d'atténuation des risques pour la sécurité du personnel, des renseignements et des infrastructures des missions ainsi que les mesures de préparation en cas d'urgence avaient été renforcées dans environ la moitié des missions sondées avec la mise en place des plans d'urgence des missions, l'ajout de postes d'ASM et d'AGCA et la mise en oeuvre de mesures, de pratiques et de formations améliorées en matière de sécurité. Des accords d'aide mutuelle, des échanges d'information et, dans certains cas, des exercices d'intervention d'urgence conjoints mentionnés dans les études de cas ont accru la capacité des missions à fournir des services consulaires et d'urgence aux Canadiens.

8.1.4 Politiques pertinentes, responsabilités et rôles clairs

Constatation 4 :
Les politiques et les guides consulaires fournissent suffisamment d'orientations pour la prestation des services consulaires en ce qui concerne les cas les plus courants. Le Manuel des instructions consulaires de 2009, malgré son utilité, n'est pas à jour et ne traite pas suffisamment de la question des cas uniques et non courants.

L'équipe d'évaluation a constaté que l'utilité des politiques, procédures et pratiques consulaires variait considérablement. Par exemple, le guide sur la double citoyenneté(23) était plus utile aux missions en Asie (33 p. 100) qu'à celles des autres régions. Les missions en Amérique du Nord (58 p. 100) considéraient que le guide sur les enlèvements, les prises d'otages et les détournements d'avion(24) était moins utile. Les missions en Amérique du Nord, en Afrique et au Moyen-Orient considéraient que les lignes directrices sur l'exploitation sexuelle d'enfants par des Canadiens à l'étranger et le droit canadien(25) étaient moins utiles. Il ressort du sondage de l'évaluation que le tiers des missions trouvaient que les deux derniers guides ne s'appliquaient pas à leurs activités consulaires et étaient donc les moins utiles. Sans égard à la pertinence de ces guides pour ces régions sur le plan des politiques, seuls 6 p. 100 des missions estimaient que des politiques plus claires les aideraient à mieux gérer leur charge de travail. Les études de cas appuyaient ce point de vue présenté dans le sondage d'évaluation.

Selon les études de cas, les politiques sur la prestation des services de citoyenneté et de passeport étaient considérées adéquates en vue d'assurer une prestation appropriée des services consulaires courants au moment opportun. La section consulaire des missions reçoit régulièrement des directives/notes circulaires au sujet des modifications de procédures qui sont envoyées aux AGC et qui font l'objet de discussions avec le personnel; on a noté une perception selon laquelle il fallait beaucoup de temps pour se tenir au fait des changements, particulièrement en ce qui concerne les passeports. Les agents consulaires estimaient qu'il y a eu une amélioration sur le plan des orientations en matière de politique, ce qui a facilité le traitement des cas liés aux passeports et à la citoyenneté, même s'il n'y a pas de manuel portant spécialement sur la citoyenneté. En ce qui concerne les passeports, la plupart des employés ont reçu de la formation sur le Programme de gestion des passeports (PGP) et comprennent bien leurs rôles et leurs responsabilités.

Le seul point commun soulevé dans les études de cas où il faudrait clarifier la politique avait trait aux critères différents utilisés par CIC et PPTC pour vérifier les certificats de naissance. PPTC exige une traduction certifiée, mais non notariée, tandis que CIC exige une traduction faite par une personne autre qu'un membre de la famille (provenant souvent d'un organisme d'immigration) qui doit cependant être notariée, ce qui occasionne des coûts supplémentaires pour les clients, des retards et de la frustration. De plus, le fait de retraduire les documents d'identité pour la demande de passeport peut aussi entraîner des erreurs, puisque les noms figurant sur la carte de citoyenneté et la demande de passeport doivent être identiques. Si le deuxième traducteur fait une erreur dans le nom, elle se glisse alors dans la demande de passeport, qui sera par conséquent rejetée. Selon les exigences actuelles, le fait de devoir s'assurer que les noms sont épelés correctement dans les deux pièces d'identité complique le processus.

Bien que les politiques, procédures et pratiques concernant les cas d'arrestation et de détention fournissent des orientations adéquates pour une prestation appropriée des services consulaires, les entrevues menées dans le cadre de l'évaluation laissaient entendre qu'il faudrait obtenir des orientations supplémentaires en ce qui concerne les cas impliquant des personnes ayant la double nationalité et les cas hautement médiatisés. Le Manuel des instructions consulaires de 2009(26) semble être la principale référence des agents consulaires quant à la façon de procéder pour chaque type de cas, mais les orientations du Manuel n'ont pas changé notablement depuis de nombreuses années, ce qui indique clairement que le manuel est désuet. Après avoir dû traiter des cas hautement médiatisés, certaines missions ont élaboré des documents de sensibilisation adaptés à leurs pays respectifs, ce qui a été jugé utile (une publication sur le système juridique, une foire aux questions, une liste d'avocats, et des orientations sur la façon d'obtenir des permissions de communiquer des renseignements personnels).

Voici les situations où des orientations en matière de politiques nécessitaient des éclaircissements et plus de précisions sur les responsabilités et les mesures à prendre :

  • conditions dans lesquelles les services sont fournis aux résidents ayant la double nationalité;
  • responsabilités et procédures consulaires relativement aux cas de maternité de substitution afin de déterminer l'admissibilité à la citoyenneté;
  • critères cohérents pour déterminer l'acceptabilité des documents d'identité pour les demandes de citoyenneté et de passeport;
  • traitement des demandes de clients liées à la clémence et au devoir de diligence;
  • considérations liées à la protection des renseignements personnels dans les cas de décès ou de troubles de santé mentale;
  • conditions dans lesquelles une aide financière peut être fournie dans le cas d'une évacuation;
  • élaboration et utilisation des infocapsules destinées aux médias.

8.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement

8.2.1 Harmonisation avec les priorités et les résultats stratégiques

Constatation 5 :
Les résultats escomptés des activités du programme des SC-GU sont harmonisés avec la priorité du gouvernement du Canada « Un monde sûr grâce à la coopération internationale » et contribuent au résultat stratégique du Ministère « Les Canadiens sont satisfaits des services commerciaux, consulaires et de passeport ».

Selon le cadre pangouvernemental du gouvernement du Canada, il est possible de faire concorder les résultats stratégiques du Ministère ainsi que leurs activités de programme et décaissements correspondants avec un secteur de résultat du gouvernement du Canada et l'ensemble des dépenses du gouvernement consacrées aux principales priorités. Les activités de programme du Ministère doivent donc être harmonisées à un seul des secteurs de résultats énoncés à la figure 1 ci-dessous et figurant dans le Rapport sur les plans et priorités (RPP) et le Rapport ministériel sur le rendement (RMR). L'équipe d'évaluation a constaté que les services consulaires(27) étaient harmonisés avec le secteur de dépenses des Affaires internationales et contribuaient à « Un monde sécuritaire et sécurisé grâce à l'engagement international » en raison de son mandat consistant à fournir des services aux Canadiens au moyen de la représentation du Canada à l'étranger. Plus précisément, dans le cadre de cette activité, le Ministère fournit des renseignements et des conseils aux Canadiens sur la manière de voyager de manière sécuritaire à l'étranger et il aide également les Canadiens aux prises avec des difficultés ou qui se trouvent dans des situations d'urgence à l'étranger. L'équipe d'évaluation a observé que les dépenses prévues devaient diminuer pour passer d'un sommet de 69,6 millions de dollars en 2010-2011 à 58,2 millions de dollars en 2012-2013, le plus faible montant de toutes les activités de programme, en incluant celles qui sont harmonisées avec le même secteur de résultat du gouvernement du Canada.(28)

Figure 1 : Cadre pangouvernmental du gouvernement du Canada

La présente image sert à illustrer le cadre pangouvernemental. L'objet de ce cadre consiste à établir les liens entre les contributions financières et non financières des organisations fédérales qui reçoivent des crédits par l'alignement de leurs activités de programme et un ensemble de grands secteurs de dépenses définis pour le gouvernement dans son ensemble.

Le cadre se compose de quatre secteurs de dépenses : les affaires économiques; les affaires sociales; les affaires internationales; les affaires gouvernementales. Ceux ci sont présentés à la verticale, dans quatre colonnes, sous l'en-tête « Secteurs de dépenses (4) ».

Chaque colonne se divise en cellules, lesquelles correspondent aux secteurs de résultats qui s'inscrivent dans chacun des secteurs de dépenses. À l'extrême gauche du tableau, l'en tête « Secteurs de résultats du gouvernement du Canada (16) » désigne les cellules présentées à la verticale et groupées par secteur de dépenses.

La première colonne (intitulée Affaires économiques) à l'extrême gauche comporte cinq cellules : la sécurité du revenu et l'emploi pour les Canadiens; une croissance économique forte; une économie axée sur l'innovation et le savoir; un environnement propre et sain; un marché équitable et sécurisé.

La deuxième colonne (intitulée Affaires sociales) comporte quatre cellules : des Canadiens en santé; un Canada sécuritaire et sécurisé; une société diversifiée qui favorise la dualité linguistique et l'inclusion sociale; une culture et un patrimoine canadiens dynamiques.

La troisième colonne (intitulée Affaires internationales) comporte quatre cellules : un monde sécuritaire et sécurisé grâce à l'engagement international; la réduction de la pauvreté dans le monde grâce au développement international durable; un partenariat nord américain fort et mutuellement avantageux; un Canada prospère grâce au commerce international.

La dernière colonne à la gauche (intitulée Affaires gouvernementales) comporte trois cellules : des institutions démocratiques fortes et indépendantes; un gouvernement fédéral transparent, responsable et sensible aux besoins des Canadiens; des activités gouvernementales bien gérées et efficaces.

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

L'architecture des activités de programme du MAÉCI de 2011-2012 comporte sept activités de programme dont trois sont alignées sur les « Services internationaux destinés aux Canadiens » comprenant les services consulaires et la gestion des urgences (SC-GU) et qui, ensemble, contribuent au résultat stratégique du Ministère « Les Canadiens sont satisfaits des services commerciaux, consulaires et de passeport. » Les sous-activités SC-GU comprennent les services consulaires au Canada et à l'étranger ainsi que la gestion des urgences avec deux sous-sous-activités : préparation aux situations d'urgence et réponse aux urgences.

Malgré les prévisions budgétaires à la baisse mentionnées précédemment, le Ministère planifiait dans le RPP de 2010-2011 de renforcer les capacités des SC-GU. Il devait poursuivre sur la lancée du Bureau de gestion des urgences déjà établi en obtenant le financement de la conception et de la construction du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence. Ce projet visait à améliorer la coordination à l'échelle du gouvernement et la fonction de gestion des urgences au MAÉCI de concert avec l'ouverture de bureaux régionaux de gestion des urgences supplémentaires pour appuyer les missions dans la préparation et la réponse aux situations d'urgence. La Direction des politiques, de la planification d'urgence et de la formation a été chargée d'élaborer un cadre de politique pour le traitement des urgences internationales, d'élaborer un programme de formation pour la gestion des urgences à l'échelle du Ministère et d'améliorer les plans de continuité des opérations. Le renforcement des relations par la conclusion d'accords officiels avec d'autres ministères et partenaires internationaux, l'élaboration d'un cadre de politique pour traiter les questions consulaires complexes impliquant des enfants, des personnes ayant la double nationalité et des cas d'arrestation et de détention et la poursuite des activités de rayonnement et de sensibilisation pour informer les Canadiens au sujet des risques liés aux voyages à l'étranger et d'autres questions consulaires constituaient des activités prioritaires.(29) Cependant, selon la perception des intervenants qui ont participé aux entrevues menées par l'équipe d'évaluation à l'Administration centrale et dans les missions, le gel et la baisse des ressources financières font qu'il est difficile de répondre aux attentes des clients et du Ministère en ce qui concerne l'amélioration des SC-GU.

Le modèle logique des SC-GU reflète les priorités des programmes au niveau des résultats immédiats et intermédiaires, ces derniers étant axés sur la conscientisation accrue des voyageurs canadiens, la diminution du nombre de cas de détresse, le traitement rapide des cas de détresse et d'urgence et la réduction des incidences des situations d'urgence sur les Canadiens et les intérêts canadiens. Le résultat final concorde avec le résultat stratégique du Ministère « Les Canadiens reçoivent des SC-GU fiables et de haute qualité, conformes aux normes de prestation des services ». L'ajout des « normes de prestation de services » dans cet énoncé permet de préciser le niveau de service auquel les Canadiens peuvent s'attendre en fonction de la disponibilité des ressources consacrées aux SC-GU.

8.2.2 Mandats clairement définis

Constatation 6 :
Même s'il n'y a pas de chevauchements notables des mandats ni de dédoublement des services entre CFM et les autres ministères et organismes partenaires (CIC, SP, ASFC, PPTC), leurs mandats doivent être clarifiés ou rajustés constamment afin de s'adapter à l'évolution de la conjoncture du point de vue des politiques et de l'administration. Ainsi, par le fait même, les responsabilités et les rôles opérationnels respectifs doivent aussi faire l'objet de clarifications constantes.

L'équipe d'évaluation n'a pu démontrer qu'il y avait des chevauchements de mandats ou des dédoublements de services entre les partenaires (p. ex. CIC, ASFC, SPC et PPTC). Cependant, elle a constaté que les façons de fournir les services varient effectivement et ne sont pas toujours assujetties à des protocoles d'entente (PE). Par exemple, le PE MAÉCI-PPTC est le seul accord officiel en vigueur à ce jour. Les PE avec CIC et le Service correctionnel du Canada (SCC) ne sont pas encore signés. Lorsque des changements ont été apportés relativement à la délivrance des passeports à l'étranger, aux pouvoirs d'approbation des passeports ou à la présence de CIC ou de l'ASFC à l'étranger, ils ont aussi amené des changements aux rôles et aux responsabilités. Il semblerait donc raisonnable de supposer qu'il y aurait intérêt à clarifier les rôles et les responsabilités dans les PE afin d'assurer une bonne compréhension de la part des intervenants qui participent à la prestation des services.

La Loi sur la gestion des urgences de 2007 (LGU) ainsi que les politiques, le plan d'intervention et les lignes directrices connexes procurent une approche pangouvernementale en matière de gestion des urgences nationales. Le ministre de la Sécurité publique est chargé d'exercer le leadership dans le cas des urgences au pays et, à l'appui de la LGU, SPC a élaboré un plan fédéral d'intervention d'urgence (PFIU) qui exige des ministères fédéraux qu'ils aient des plans stratégiques en place conçus principalement pour les urgences nationales (au Canada). En ce qui concerne le PFIU, l'équipe d'évaluation a constaté qu'il semblait y avoir des opinions divergentes quant à la participation du MAÉCI et à sa conformité au PFIU. Les divergences portaient notamment sur la question de savoir si le rôle de coordination de SPC devrait inclure les urgences internationales, particulièrement si les événements concernent des organismes et ministères au Canada, ou si cela devrait relever du MAÉCI, compte tenu de son mandat de traiter des urgences internationales. La LGU ne définit pas clairement de paramètres à cet égard. Pour compliquer les choses, dans le cas des urgences aux États-Unis, chaque autre ministère a ses propres relations directes avec ses homologues américains, ce qui fait qu'il devient alors difficile pour le MAÉCI de répondre aux situations d'urgence aux États-Unis qui pourraient impliquer des Canadiens. Bien que les mandats respectifs du MAÉCI et de Sécurité publique semblent clairs et même reconnus dans le PFIU, il n'en demeure pas moins qu'il faudrait encore apporter des éclaircissements quant à l'opérationnalisation de leurs responsabilités et de leurs rôles respectifs au sein d'une structure unifiée et d'un système d'intervention d'urgence national.

À titre d'illustration, l'évaluation a fait ressortir des différences entre l'intervention du Canada lors du séisme d'Haïti et lors de la catastrophe nucléaire de Fukushima. Dans les deux cas, il s'agissait d'urgences internationales, mais c'est seulement dans ce dernier cas que le Centre des opérations du gouvernement (GOC)(30) a été consulté et qu'on a fait appel, dès le début de la situation d'urgence, à la structure de gouvernance et aux outils opérationnels et de communications du PFIU. Même si c'est le Groupe géographique qui a été le chef de file dans le cas du Japon, CFM a participé activement aux interventions d'urgence et a géré les enjeux nationaux au Japon, notamment concernant la sécurité des Canadiens. Cette catastrophe avait aussi un volet national, compte tenu de l'incidence possible sur le Canada d'un tsunami, de navires contaminés et de la nécessité d'évacuer des gens, ce qui veut dire que le MAÉCI a collaboré dès le début de la crise avec le GC pour déterminer s'il fallait déployer des ressources stratégiques pour la gestion des urgences des autres ministères telles que des hôpitaux de campagne et des purificateurs d'eau.

Par ailleurs, le Centre des opérations du gouvernement a été appelé à participer seulement aux dernières étapes du séisme d'Haïti afin de coordonner le soutien national requis pour les évacués canadiens, comme dans le cas de l'évacuation du Liban quelques années auparavant. Il pourrait donc être raisonnable de supposer qu'on aurait pu procéder à un transfert plus rapide des responsabilités à l'égard des évacués si le Centre des opérations du gouvernement avait été mis à contribution au début des interventions d'urgence. Les entrevues de l'évaluation ont permis de dégager les points suivants pour lesquels des éclaircissements pourraient donner lieu à des gains d'efficience : 1) consultation préalable lorsqu'il s'agit de déterminer quel ministère sera responsable lors d'une situation d'urgence donnée 2) facilitation du transfert et du partage des responsabilités internationales et nationales à l'égard de la coordination des interventions à l'échelle du gouvernement et 3) échange et communications de l'information et des renseignements au moyen de la structure de gouvernance du PFIU.

8.2.3 Prestation des services conformément aux politiques et au mandat

Constatation 7 :
Les services consulaires sont fournis dans une conjoncture stratégique complexe en constante évolution et sans lignes directrices précises sur les services qu'il convient ou non de fournir. Les agents consulaires se retrouvent dans des situations où ils vont au-delà de leurs mandats et des normes de service pertinentes dans l'intérêt supérieur de leurs clients.

La prestation constante des services consulaires conformément aux politiques du gouvernement du Canada est une préoccupation de longue date pour le MAÉCI et ses partenaires. La participation de plusieurs partenaires clés (PPTC, CIC, ASFC) ayant leurs propres mandats et politiques ainsi qu'une législation fédérale cadre (Loi sur la protection des renseignements personnels) créent une conjoncture politique complexe.

Encadré 1 : Constance de la prestation des services

Dans certains cas hautement médiatisés, les députés, les ministres et les premiers ministres provinciaux s'impliquent, ce qui accroît la charge de travail des agents consulaires en raison des demandes de réponses. Il convient de noter que les ministres peuvent exercer leur prérogative en vue de fournir davantage de services pour un cas consulaire. Cela peut rehausser la norme de service attendue, ce qui constitue une préoccupation, car cela affecte la constance du service.

- Témoignage d'un agent consulaire

Par exemple, la Direction générale des opérations consulaires a préparé un document intitulé « Lignes directrices sur l'utilisation et la communication des renseignements personnels » concernant la collecte, l'utilisation et la communication de renseignements dans des circonstances où l'obtention du consentement d'un client est irréaliste ou difficilement réalisable dans des situations de crise.(31) Néanmoins, selon ce qui ressortait principalement des entrevues de l'évaluation, les renseignements personnels ne devraient pas être communiqués aux partenaires clés ni aux médias, quelles que soient les circonstances. Cependant, la Loi sur la protection des renseignements personnels permet effectivement la communication de renseignements personnels, si cela peut aider ou protéger des Canadiens, et elle comporte en outre des dispositions pour la délégation de pouvoirs à un ministre et/ou à un chef de mission du MAÉCI en vue de communiquer des renseignements dans certaines circonstances (p. ex. quand un client induit le public en erreur au sujet des services consulaires qu'il a reçus). Les renseignements personnels ne peuvent être communiqués qu'à un parlementaire qui participe au traitement d'un cas consulaire parce que l'un de ses électeurs a demandé de l'aide, ou à la GRC dans le cadre d'une enquête en cours. D'après les entrevues de l'évaluation, les dispositions de la Loi sur les renseignements personnels ne sont pas assez bien connues. Par ailleurs, le MAÉCI n'a pas de procédures ni d'accords précis en place avec bon nombre de ses partenaires clés pour définir les conditions dans lesquelles des renseignements personnels pourraient être communiqués, ce qui contribuerait à dissiper les malentendus.

Il est attendu des agents consulaires qu'ils soient bien au fait des politiques et procédures pertinentes, puisqu'elles doivent être appliquées sans disposer d'un cadre cohérent de politiques consulaires, de PE interministériels ni d'un Manuel des instructions consulaires à jour. Ils sont appelés à faire preuve de discrétion dans la prestation des services consulaires en fonction des conditions locales, p. ex. conditions de détention, contraintes (obtention de la reconnaissance de la double nationalité par l'État) et profil du client (analphabétisme dans les langues officielles du Canada). L'évaluation a révélé que les agents consulaires allaient fréquemment au-delà de leur mandat et des normes de service applicables dans l'intérêt supérieur de leurs clients. Par exemple, des agents consulaires ont traduit des demandes de passeport et ont fourni des services d'interprétation dans des cas d'arrestation et de détention afin de faciliter la libération de détenus au moment opportun lorsque la langue constituait un obstacle. La prestation des services consulaires n'a pas toujours été assurée de façon uniforme, notamment lorsqu'une prérogative ministérielle a été exercée afin de fournir des services supplémentaires dans les cas où les agents consulaires devaient aller au-delà des normes de service.

La prestation des services d'urgence, particulièrement dans les cas d'évacuations de citoyens canadiens admissibles, est souvent orientée par des procédures de fonctionnement normalisées. Bien qu'il n'y ait pas de normes pour la prestation de services d'urgence ni de politiques précises, les politiques et les procédures des ministères partenaires ont généralement été appliquées pour assurer la sécurité nationale du Canada, mais avec une plus grande souplesse, afin de tenir compte des circonstances des situations d'urgence, de la sécurité des personnes exposées et des intérêts supérieurs du Canada. *** L'équipe d'évaluation a noté qu'il s'agissait là d'occasions pour PPTC et CFM de coopérer plus étroitement au processus d'admissibilité afin d'améliorer l'uniformité de la prestation de services en cas d'urgence.

8.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement

8.3.1 Mandat fédéral de fournir des services consulaires et d'urgence

Constatation 8 :
Le MAÉCI a pour mandat de coordonner les efforts du Canada en ce qui concerne la prestation de services consulaires et de services d'urgence à l'étranger en vertu de la Loi sur le MAÉCI de 1985.

La Convention de Vienne sur les relations consulaires(32) à laquelle le Canada et 169 autres États sont parties précise que les fonctions consulaires sont exercées par des missions diplomatiques et des postes consulaires accrédités par l'État de résidence. La Convention précise à l'article 5 ce que les agents consulaires et les consuls honoraires de l'État d'envoi peuvent faire dans les limites imposées par les lois, règlements, procédures et pratiques de l'État de résidence. Ces fonctions comprennent la protection des intérêts des ressortissants canadiens (à la fois personnes physiques et morales) ainsi que l'aide aux personnes morales et aux citoyens canadiens qui mènent des activités commerciales; ce qui veut dire que prestation de services aux personnes vivant ou travaillant à l'étranger est une fonction consulaire reconnue à l'échelle internationale.

Le mandat juridique du Ministère a été défini dans la Loi sur le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.(33) En vertu de cette loi, le MAÉCI a obtenu le mandat de fournir une aide et des services consulaires aux Canadiens à l'étranger. La prestation de services consulaires découle d'une prérogative royale fondée sur le principe qu'il faut « aider les Canadiens à mieux s'aider eux-mêmes ». La Loi sur le MAÉCI confère au ministre les fonctions, les devoirs et les pouvoirs associés à la conduite des affaires étrangères du Canada, notamment la conduite de toutes les relations diplomatiques et consulaires au nom du Canada, la gestion des missions diplomatiques et consulaires du Canada ainsi que la coordination des orientations données par le gouvernement du Canada aux chefs de mission. En fait, le Ministère exerce le mandat fédéral de coordonner les efforts du Canada dans l'ensemble du gouvernement en ce qui touche la prestation des services consulaires et d'urgence à l'étranger. Fort de ce mandat, il a obtenu l'approbation requise pour la création du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM) afin de renforcer sa capacité à remplir ce mandat, d'accroître la visibilité des services consulaires et de la gestion des urgences et de procurer un point de coordination et une plateforme de services communs pour aider les secteurs responsables et les ministères partenaires à intervenir dans des urgences et des crises internationales à l'étranger affectant les citoyens canadiens et les intérêts nationaux.

La Politique sur la sécurité du gouvernement du Canada a des incidences importantes sur la gestion des missions consulaires et diplomatiques du Canada et les programmes de gestion des urgences. Cette politique a pour objectif de « veiller à ce que les administrateurs généraux gèrent efficacement les activités de sécurité au sein des ministères et contribuent à la gestion efficace de la sécurité à l'échelle du gouvernement ».(34) La politique exigeait du MAÉCI qu'il consacre des ressources à la mise en place des mécanismes et des processus nécessaires pour protéger les biens et les employés des missions et assurer la continuité des services du gouvernement en cas d'incidents de sécurité, de perturbations ou de situations d'urgence.

Le Plan fédéral d'intervention d'urgence (PFIU) a aussi reconnu le rôle de chef de file du Ministère pour ce qui est de coordonner la réponse du Canada aux situations d'urgence internationales et d'assurer la sécurité des employés et des citoyens canadiens lors de tels événements.(35) Le financement reçu en décembre 2009 pour la conception et la construction du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence afin de renforcer sa capacité d'évaluation situationnelle et de suivi des menaces internationales allaient dans le sens du mandat du MAÉCI de gérer les missions consulaires et diplomatiques du Canada dans leur ensemble et d'assurer en général la sécurité des employés et des citoyens canadiens. En 2011, CFM a lancé le plan d'urgence de la mission, qui est préparé sous l'autorité du chef de mission et qui définit les responsabilités du MAÉCI en matière de politique de sécurité, car il englobe les quatre types de plans d'urgence qui sont les plus susceptibles d'être requis par les missions : plan de continuité des opérations, plan d'évacuation consulaire, plan de préparation à une pandémie de grippe, et plan d'urgence relatif à la sécurité personnelle.(36)

8.3.2 Responsabilités et rôles ministériels clairs

Constatation 9 :
La création de la Direction générale de la gestion des urgences au sein de CFM a causé certains malentendus chez les partenaires gouvernementaux clés en ce qui concerne l'établissement d'un point de contact ministériel unique pour les interventions en cas d'urgences internationales.

Le MAÉCI est responsable de la prestation des services consulaires et des interventions en cas d'urgences internationales. Au sein du MAÉCI, les secteurs de responsabilités sont multiples.

Le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAÉCI(37) est investi d'un mandat interministériel et d'un rôle de chef de file pour ce qui est de coordonner les interventions du Canada en cas de catastrophes naturelles. Ses procédures normalisées de fonctionnement (PNF) pour le gouvernement du Canada en cas de catastrophes naturelles ont été fréquemment utilisées et améliorées au fil des ans et sont considérées très efficaces par les intervenants des autres ministères et les partenaires internationaux qui participent ou qui travaillent avec le Canada à la prestation des interventions humanitaires.

À partir de ce modèle, l'élaboration d'une autre série de PNF a été approuvée en 2009 pour les situations de violence politique et de conflits dans les États fragiles et touchés par des conflits, mais les procédures ne sont pas encore parachevées. L'équipe d'évaluation a constaté que le GTSR s'est acquitté d'un rôle fort nécessaire et élargi en ce qui concerne la coordination des interventions du gouvernement du Canada dans les situations d'urgence internationales.

Le Secteur des affaires consulaires avait été jusqu'ici représenté au sein de l'équipe d'urgence du GTSR par sa Direction générale des opérations consulaires avec le mandat d'assurer la sécurité du personnel des missions et des Canadiens. Son mandat et ses responsabilités et rôles connexes ne recoupaient pas ceux du GTSR et des secteurs géographiques, puisqu'il jouait un rôle de soutien. Le Secteur des affaires consulaires offrait des conseils sur des questions liées aux personnes ayant la double nationalité, particulièrement dans le contexte des évacuations. L'équipe d'évaluation a constaté qu'il y avait une répartition cohérente du travail entre le secteur des affaires consulaires, IRH et les groupes géographiques au cours des urgences et qu'il n'y avait vraisemblablement pas de chevauchements sur le plan des interventions d'urgence.

La demande de financement pour la création du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM) donnait suite à la Loi sur la gestion des urgences de 2007 en visant à lui confier le mandat « de diriger la coordination des mesures et des interventions du gouvernement du Canada en cas d'urgences internationales, de concert avec les autres ministères et le gouvernement du Canada ».(38) La nouvelle Direction générale de la gestion des urgences (CED) a commencé à assumer la responsabilité de « servir de point de coordination et de plateforme de services communs pour aider les secteurs responsables et les ministères partenaires à intervenir dans des urgences et des crises internationales à l'étranger affectant les citoyens canadiens et les intérêts nationaux ». Elle participe régulièrement aux réunions du GTSR tenues en réponse aux urgences internationales qui découlent de catastrophes naturelles (séisme d'Haïti); elle a en outre codirigé, avec les directions générales géographiques, les interventions des services consulaires dans les crises politiques (printemps arabe).

Encadré 2 : Confusion quant au point de contact

Au départ, il n'est pas clair de savoir avec qui nous allons travailler comme principal responsable au MAÉCI et tout dépend de qui participe à la rencontre initiale du Groupe de travail, p. ex. GTSR, Affaires consulaires ou le Groupe des affaires humanitaires et des interventions lors de catastrophes naturelles. La représentation par un directeur général donne une indication de l'importance de la situation pour l'organisation représentée. Il serait utile de clarifier le responsable principal au MAÉCI dès le début d'une situation d'urgence, et il est à souhaiter que cela fera partie de la transformation du MAÉCI.

- Témoignage d'un intervenant d'un autre ministère

Cependant, l'évaluation a révélé que même si les mandats, les responsabilités et les rôles partagés entre IRH et CED étaient bien définis et compris au sein du MAÉCI, ils n'étaient pas nécessairement aussi bien compris par certains partenaires des autres ministères. Selon certains, il y avait un manque de clarté pour ce qui est de savoir qui contacter au MAÉCI au début et tout au long d'une situation d'urgence en raison des responsabilités différentes et fluctuantes au cours des urgences au fur et à mesure que la nature des urgences et les priorités canadiennes changent (p. ex. évacuation, stabilisation et/ou crise humanitaire).

Selon certaines indications, le nouveau Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CSIU) pourrait fort bien contribuer à remédier à ce problème, car il servirait de seul point de contact initial pour canaliser et centraliser les communications entre le MAÉCI et les autres ministères lors des interventions pangouvernementales en cas d'urgences internationales. Au moment de l'évaluation, ce n'était pas encore réalisé. L'évaluation a aussi révélé certains chevauchements entre les procédures normalisées de fonctionnement utilisées par IRH et CED ainsi que des cas de double emploi dans la formation et la préparation, le déploiement des équipes d'intervention rapide ainsi que le déploiement des trousses d'urgence pour le personnel en affectation temporaire. Certaines des personnes interrogées assument divers rôles dans les urgences internationales estimaient que cela était source de confusion dans la prestation de leurs fonctions dans les urgences internationales.

8.4 Atteinte des résultats escomptés

8.4.1 Atteinte des normes de service

Constatation 10 :
CFM a obtenu des résultats respectables sur la base des normes de service à l'échelle internationale en ce qui concerne les services de citoyenneté (86 p. 100), les services de passeport (100 p. 100) et les arrestations/détentions (72 p. 100) pour les exercices de 2006-2007 à 2010-2011).

Encadré 3 : Normes de service

Les services consulaires sont fondés sur des normes de service écrites. Ces normes décrivent dans le détail les services que nous offrons, ainsi que les critères qualitatifs et quantitatifs que le personnel doit observer. Ces normes de service sont accessibles dans tous nos bureaux à l'étranger. Si elles ne sont pas déjà à la vue du public, elles seront mises à sa disposition par le personnel.

Nous déployons tous les efforts possibles pour respecter ces normes. Si vous désirez porter plainte au sujet de la qualité des services consulaires que vous avez reçus à l'étranger, veuillez remplir le Formulaire de rétroaction des clients (aussi disponible en version PDF).

- Site Web de Voyage.gc.ca

Le rendement en fonction des normes de service à l'échelle internationale pour les services de passeport et de citoyenneté a été de 100 p. 100 et de 86 p. 100 respectivement de 2006-2007 à 2010-11. Ces données semblent indiquer qu'une forte proportion du temps du personnel est consacrée à ces services consulaires courants. Il a aussi été constaté qu'il fallait en moyenne huit jours pour traiter une demande de passeport en comparaison de la norme de service de 15 jours.

Les statistiques sur le rendement des services consulaires présentées dans les études de cas ont été vérifiées au cours des visites des sites des missions auprès de membres du personnel consulaire qui les ont jugées la plupart du temps exactes. Cependant, la mission à Bangkok (Thaïlande) considérait que les statistiques sur la citoyenneté donnaient des résultats inférieurs à leurs propres statistiques, puisqu'il y a environ 500 ouvertures de dossiers et 180 nouvelles demandes par année. De nouveaux dossiers sont ouverts lorsque la mission reçoit une demande et ils ne sont fermés que lorsque la carte de citoyenneté est envoyée aux clients. Les statistiques sur la citoyenneté et les passeports pour Port-au-Prince (Haïti) étaient aussi considérées inférieures aux statistiques de la mission pour 2009-2010, étant donné qu'il n'y avait pas d'électricité ni d'accès à Internet après le séisme, ce qui veut dire que les demandes de citoyenneté ont été envoyées à Sydney et que les demandes de passeport ont été envoyées à Passeport Canada, et n'ont pas été consignées dans COSMOS.

Néanmoins, les statistiques de COSMOS pour le rendement en fonction des normes de service correspondaient essentiellement au sondage d'évaluation, puisque seulement 15 à 16 p. 100 des missions environ n'ont pas été en mesure de répondre à la demande pour ces services consulaires courants en temps opportun. Les principales raisons invoquées étaient le manque de personnel consulaire disponible, l'accroissement de la demande ainsi que les cas d'arrestation et de détention médiatisés. L'examen des statistiques sur le rendement des services consulaires des missions figurant dans les études de cas n'a révélé que deux cas où le rendement était régulièrement inférieur aux normes de service pour la citoyenneté et les passeports. Il s'agissait des cas suivants:

Depuis bon nombre d'années, le haut-commissariat du Canada à Islamabad (Pakistan) a de la difficulté à respecter les normes de rendement en ce qui concerne les services de citoyenneté et de passeport. La section des services consulaires ne faisait pas systématiquement le suivi et l'analyse des données sur son rendement jusqu'à tout récemment, jusqu'à ce qu'on découvre que les ERP ne consignaient pas les dossiers de citoyenneté ou de passeport sur réception, ce qui créait un arriéré. Dans le rapport d'inspection de la mission de 2011, on estime à *** le nombre de demandes de passeports, ce qui indique que de nombreux problèmes de gestion du volume n'avaient pas été détectés. Les rappels téléphoniques et les demandes incomplètes qui doivent être retournées par courrier alourdissaient la charge de travail, qui aurait pu être moins lourde si la mission avait reçu le même nombre de formulaires de demandes, mais s'ils avaient été correctement et dûment remplis. La section des services consulaires utilise maintenant un diagramme et un tableau pour faire le suivi des statistiques sur l'arriéré, qui est examiné hebdomadaire par le personnel consulaire responsable. Même si le rendement s'est amélioré au cours des deux derniers exercices par rapport aux normes de service relatives à la citoyenneté, cela n'a pas été le cas pour les services de passeport. Le pourcentage de demandes de passeport retournées en raison de documents manquants, de documents d'identité inappropriés, de traductions non certifiées et de photos inacceptables s'établissait entre 75 et 80 p. cent au moment de l'évaluation, mais on s'attendait à une diminution en raison notamment des initiatives prises pour communiquer les instructions en urdu. L'arriéré des demandes de passeports a été réduit de moitié depuis qu'un suivi du rendement est effectué et les données de 2010-2011 démontrent une amélioration du temps de traitement des demandes.

L'ambassade de Mexico a connu des augmentations importantes de la demande de services de passeport en 2006-2007. La demande a augmenté lorsqu'il y a eu des changements sur le plan des politiques concernant le pays de naissance, l'Initiative relative aux voyages dans l'hémisphère occidental et les exigences de visa. Malgré des demandes répétées auprès de l'Administration centrale pour obtenir du personnel supplémentaire, les deux équivalents temps plein (ETP) du personnel consulaire affectés à la prestation des services de passeport ont continué d'éprouver des difficultés à répondre aux normes de service jusqu'en 2009-2010. L'ajout de deux ETP en 2010-2011 a eu une incidence significative sur le rendement en fonction de la norme de service, comme le démontrent les statistiques sur le rendement, puisque le temps requis par le personnel pour traiter une demande de passeport a été réduit de moitié et est passé de 16 jours à 8 jours ouvrables, se situant ainsi tout à fait à l'intérieur de la norme de service pour cet exercice.

Le rendement à l'échelle internationale en fonction des normes de service pour les cas d'arrestation et de détention a été estimé à 72 p. 100, quoique la fiabilité de cette mesure ait été mise en doute. Dans le cadre des études de cas, huit missions (Chili, Haïti, Inde, Indonésie, Israël/Cisjordanie et bande de Gaza, Liban et Thaïlande) ont considéré que cette estimation était inférieure à la réalité, puisque la « date du dernier contact » dans le système CAMANT n'est pas régulièrement mise à jour au cours de la saisie des données, ce qui pourrait donner lieu à des écarts. D'autres ont cependant jugé cette estimation raisonnable en raison de l'interprétation relativement souple de la façon de compter les « contacts » (appels téléphoniques, lettres, visites personnelles), et aussi en raison du dévouement des agents consulaires qui assurent des contacts réguliers dans des circonstances parfois difficiles.

8.4.2 Sensibilisation accrue et éducation des voyageurs canadiens

Constatation 11 :
Les efforts pour sensibiliser les Canadiens sur les risques liés aux voyages et sur les services consulaires ont eu peu d'impact.

Le site Web Voyage.gc.ca est l'outil de communication principal du MAÉCI pour communiquer des informations à jour aux Canadiens sur les questions consulaires et les normes de service. La page d'accueil du site comporte un lien pratique vers la page des normes de service qui comprend une « déclaration de qualité », un « avis de confidentialité » ainsi qu'un tableau amplement détaillé des « délais prescrits » attendus pour les services afin d'informer les Canadiens concernés qui voyagent, résident et travaillent à l'étranger. La population appuie fortement le rôle joué par le gouvernement en vue d'informer les Canadiens au sujet des questions liées aux voyages et elle accorde une grande confiance à l'information fournie dans le site Web Voyage.gc.ca ainsi que dans les avertissements aux voyageurs et dans les publications.(39) Cependant, l'utilisation de ces outils de sensibilisation par les voyageurs canadiens n'a pas augmenté depuis 2007 (encadré 4). Selon des consultations effectuées auprès de groupes de discussion en 2008, ils n'étaient pas utilisés par la plupart des voyageurs pour qui le climat, les coûts et les attractions locales étaient des facteurs plus importants que les considérations de santé et de sécurité. La campagne de sensibilisation de 2009 menée par la suite sur une période de six mois n'a pas été très fructueuse en vue d'accroître la fréquentation du site Web Voyage.gc.ca web n'occasionnant qu'une augmentation supplémentaire de 4,3 p. 100, tandis que les agents de voyage étaient peu disposés à distribuer les publications disponibles, p. ex. Bon Voyage.(40)

Encadré 4 : Utilisation des outils de communication

Plus de 92 p. 100 des voyageurs canadiens ont indiqué qu'Internet était leur source d'information pour le gouvernement et parmi eux 46 p. 100 ont dit que le site Web du gouvernement du Canada était leur principale source comparativement à 10 p. 100 qui ont mentionné spécifiquement le site Web des Affaires consulaires et à 5 p. 100 qui ont identifié le site Web Voyage.g.c.ca. Les autres sources hors ligne mentionnées comprenaient les bureaux de passeport (10 p. 100), les agents de voyage (6 p. 100) et d'autres types de bureaux du gouvernement (8 p. 100).

- Rapport sur les interceptions aux aéroports de 2007

Bien que des approches novatrices aient été proposées par CFM, p. ex. un plus grand recours aux médias régionaux et l'utilisation de médias sociaux similaires aux programmes britanniques et australiens de sensibilisation publique, ces propositions n'ont pas été mises en oeuvre. Une stratégie moderne et proactive de communications publiques intégrant des médias sociaux et diffusant des messages clairs et captivants n'a pas encore véritablement été déployée. Il ressort de l'évaluation qu'une stratégie d'atténuation des risques comportant un volet de sensibilisation et d'éducation publique auprès de la population, des parlementaires et des organismes centraux canadiens était nécessaire.

Même si environ la moitié (49 p. 100) des missions sondées croyait que les Canadiens étaient plus sensibilisés au sujet des risques posés par les voyages internationaux, seulement le tiers estimaient que les Canadiens prenaient des mesures préventives pour contrer les risques. Les missions sondées croyaient aussi que 60 p. 100 des voyageurs n'étaient pas plus sensibilisés aux limites des services consulaires disponibles et 90 p. 100 croyaient que les attentes des Canadiens à l'égard des services qu'ils pouvaient obtenir n'avaient pas changé ou étaient moins réalistes. Il faut toutefois admettre que seulement 44 p. 100 des missions étaient entrées en contact avec des Canadiens sur leurs territoires respectifs en raison de moyens financiers limités et d'un manque d'intérêt chez les personnes ayant la double nationalité et pour lesquelles l'information est moins utile. Les statistiques de COSMOS révèlent que le nombre de cas de détresse a augmenté de seulement 840 à l'échelle mondiale de 2006-2007 à 2010-2011 et est demeuré stable à 12 ou 13 p. 100 proportionnellement aux cas courants. Certaines données anecdotiques semblent indiquer que les cas de détention ont davantage tendance à attirer l'attention des médias canadiens quand les clients ne sont pas informés au sujet des dangers liés aux voyages et des services consulaires qu'ils peuvent s'attendre de recevoir. Plusieurs missions ont produit des publications sur les lois et les régimes juridiques en vigueur dans leurs pays respectifs, qui sont considérées comme des outils de sensibilisation utiles pour les clients, leurs représentants et les autres intervenants agissant en leur nom.

8.4.3 Sensibilisation accrue des Canadiens vivant à l'étranger

Constatation 12 :
Les outils de sensibilisation à la disposition des missions (p. ex. ROCA, réseau des coordonnateurs d'urgence) semblent inefficaces en ce qui concerne la sensibilisation à la planification en cas d'urgence ou la prestation des services aux résidents canadiens à l'étranger, et leur efficience n'a pas été démontrée.

Les principaux outils de sensibilisation utilisés par les misions à l'étranger pour mieux faire connaître les services consulaires et d'urgence aux Canadiens se trouvant sur leurs territoires respectifs sont le Registre des Canadiens à l'étranger (ROCA) et le réseau des coordonnateurs d'urgence.

Bien que la vaste majorité des missions se fient au ROCA,(41) 95 p. 100 des missions sondées reconnaissaient aussi que le système ne reflétait pas le nombre réel de Canadiens sur leurs territoires. Cette réalité était particulièrement observée dans les pays à forte fréquentation touristique, p. ex. le Mexique, l'Inde et la Thaïlande, ou comptant une forte population de résidents ayant la double nationalité, p. ex. le Mexique, le Liban et Haïti. Généralement, les personnes inscrites au ROCA représentent moins de 10 p. 100 de la communauté de Canadiens en visite ou de résidents comme le montrent les études de cas. Le ROCA était souvent utilisé dans le cadre des activités de sensibilisation proactive menées par courriel auprès de la communauté des résidents canadiens afin de leur fournir de l'information sur les nouvelles politiques et procédures consulaires ainsi que des rappels en vue de renouveler leurs passeports avant la saison touristique. Il s'agissait aussi du principal outil de sensibilisation utilisé dans les situations d'urgence, mais les personnes ayant la double nationalité dans la plupart des pays ne sont généralement pas inscrites. Encore une fois, 95 p. 100 des missions sondées indiquaient que le ROCA n'était pas fiable pour recenser les Canadiens sur leurs territoires. Certaines études de cas (Liban, Inde, Indonésie et Mexique) donnaient aussi à penser que l'information figurant dans le ROCA était incomplète, ce qui en réduit l'utilité en cas d'urgence. Toutefois, les inscriptions au ROCA ont effectivement augmenté notablement au cours d'une crise, ce qui porte à croire que les Canadiens utiliseront le ROCA au besoin. D'autres études sont requises pour analyser les avantages et les inconvénients du ROCA en considération des risques. Par exemple, le fait de ne pas pouvoir raisonnablement recensé les Canadiens dans les pays où il y a un nombre croissant de catastrophes naturelles ou de situations d'agitation civile poserait un risque accru pour la gestion efficace des urgences lorsque des évacuations s'avèrent nécessaires.

Encadré 5 : Activités de sensibilisation directes

Les divers points de service du réseau des missions contactés par l'équipe d'évaluation ont mené des activités ciblées auprès de la communauté canadienne pour mieux faire connaître à la clientèle les services consulaires auxquels ils peuvent s'attendre, par exemple, une rencontre annuelle avec des Mennonites qui forment 60 p. 100 d'une communauté de résidents. Des activités de sensibilisation sont aussi menées par des agents consulaires auprès des autorités locales d'immigration, de la police, des centres médicaux, des voyagistes, des associations hôtelières, des organisations communautaires et des résidents canadiens des capitales provinciales et des communautés environnantes afin de leur expliquer les services consulaires et de répondre à leurs questions. Ils utilisent aussi des publications locales pour informer les communautés de résidents canadiens de leur présence et des changements dans les heures d'ouverture des bureaux.

- Étude de cas sur le Mexique

Le réseau des coordonnateurs d'urgence a aussi été utilisé pour communiquer avec la communauté canadienne, mais des restrictions budgétaires applicables aux voyages consulaires, aux présentations visuelles et aux conférences des coordonnateurs ont réduit la capacité de bon nombre de missions de mobiliser des coordonnateurs et d'identifier des remplaçants, sans parler de leur capacité à élargir leur présence au sein ou vers de nouveaux districts. Parmi les missions visitées par l'équipe d'évaluation, seules celles du Chili et de la Thaïlande disposaient de réseaux de coordonnateurs d'urgence actifs tandis que la plupart des autres réseaux étaient décrits comme étant soit négligés ou en veilleuse. Dans ces pays, la plupart des coordonnateurs d'urgence ne comprenaient pas clairement leur rôle, n'obtenaient pas suffisamment d'information, avaient peu d'occasions structurées de rencontrer des Canadiens inscrits ou non inscrits et n'étaient généralement pas bien équipés pour répondre efficacement à une situation d'urgence. S'ils ne disposent pas d'outils de sensibilisation efficaces ni de ressources financières adéquates, les membres du personnel consulaire ne peuvent pas faire grand-chose pour mieux faire connaître les services qu'ils fournissent ou mener des activités de planification et de préparation en cas d'urgence avec la communauté canadienne. L'étude de cas sur le Mexique (encadré 5) fait figure d'exception en raison de son réseau de missions décentralisé comptant sept points de service, ce qui permet aux agents consulaires de mener directement des activités de sensibilisation locales à un coût relativement peu élevé.

8.4.4 Incidence sur la prestation des services

Constatation 13 :
Les efforts de sensibilisation à l'aide du ROCA, du réseau des coordonnateurs d'urgence ou encore des publications ou de Voyage.gc.ca n'ont pas eu d'impact notable sur la demande de services consulaires.

Conformément aux constatations 11 et 12, comme il n'y a pas eu de campagne d'éducation publique moderne et solide destinée aux résidents canadiens à l'étranger et aux Canadiens en voyage, les efforts de sensibilisation actuels tels que les publications, le ROCA, les coordonnateurs d'urgence ou Voyage.gc.ca n'ont pas donné lieu à une diminution notable à l'échelle mondiale du nombre de cas courants ou de détresse. Selon les chiffres sur les cas consulaires figurant au tableau 6 ci-dessous, l'augmentation moyenne d'une année à l'autre du nombre de cas de détresse était de 3,5 p. 100, l'augmentation la plus importante se situant en 2009-2010 (8,3 p. 100) et était attribuable aux cas de détresse urgents liés au séisme d'Haïti.

Tableau 6 : Cas courants et de détresse à l'échelle mondiale(42)
Exercice2006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011
Source : Cas consulaires du MAÉCI dans CAMANT, 2006-2007 à 2010-2011.
Nbre de cas de détresse5 7725 8205 9546 4496 612
Nbre de cas courants38 41339 63845 08846 56346 808
Total44 18545 45851 04253 01253 420

En ce qui concerne les cas courants, l'augmentation annuelle moyenne a été de 5 p. 100, l'augmentation la plus notable se situant en 2008-2009 (14 p. 100). Dans l'ensemble, le nombre total de cas a augmenté de 5 p. 100 en moyenne par année et l'augmentation la plus notable a été de 12,7 p. 100 en 2008-2009 en raison des cas courants. Malgré les variations entre les régions, la proportion des cas de détresse par rapport aux cas courants est demeurée stable à 12 ou 13 p. 100 de 2006-2007 à 2010-2011, ce qui laisse donc supposer que les efforts de sensibilisation actuels n'ont pas eu d'incidence notable.

Il a aussi été supposé qu'un autre but de la sensibilisation du public consistait à éduquer les Canadiens au sujet des risques liés aux voyages afin de réduire leurs démêlés avec la justice. À cet égard, les cas d'arrestation et de détention dans les neuf pays des études de cas ont été analysés afin de déterminer s'il y avait eu un changement observable sur le plan des tendances sur une période de cinq ans (2006-2007 à 2010-2011). L'analyse a montré, bien qu'il y ait certaines variations selon les régions et les années, qu'il n'y avait aucune tendance indiquant que le nombre de cas d'arrestation et de détention avait diminué au cours de la période de cinq ans. L'analyse des cas de détresse ainsi que des cas d'arrestation et de détention tend à montrer que les efforts de sensibilisation n'ont pas eu d'incidence notable sur le nombre de cas.

Parmi les missions, celles se trouvant au Moyen-Orient et en Afrique ont été les plus touchées par les augmentations du nombre de cas consulaires. Elles étaient plus susceptibles de faire des heures supplémentaires (86 p. 100), de recevoir une attention accrue des médias (50 p. 100), de nécessiter une plus grande interaction avec l'administration centrale de CFM (79 p. 100), de consulter plus fréquemment les chefs de mission (50 p. 100) et de demander des ressources supplémentaires (57 p. 100). Lorsqu'elles sont confrontées à une augmentation des cas de détresse, les missions de l'Europe étaient plus susceptibles de demander des ressources supplémentaires (30 p. 100), tandis que celles de l'Amérique latine et des Caraïbes interagissaient alors fréquemment avec l'administration centrale de CFM (73 p. 100) et les chefs de missions (64 p. 100). Les missions en Asie et en Amérique du Nord ont été les moins touchées par l'accroissement de la demande de services consulaires, que ce soit des cas courants ou de détresse.

La moitié des missions visitées par l'équipe d'évaluation avaient réussi à bien gérer les fluctuations de la demande de services en offrant une formation polyvalente au personnel consulaire, en retardant certaines tâches administratives, en faisant des heures supplémentaires au besoin et en limitant les congés pendant les périodes de pointe. Les études de cas et le sondage de l'évaluation ont révélé que les normes de service étaient respectées dans la plupart des cas, ce qui est conforme à la perception selon laquelle le taux de satisfaction de la clientèle est relativement élevé. Cependant, les attentes irréalistes de la clientèle et la tendance à faire appel aux médias canadiens ont exercé une pression supplémentaire sur les ressources de l'administration centrale de CFM et des missions en raison des séances d'information, des messages et des services supplémentaires que le personnel est appelé à fournir. Des groupes de discussion composés d'agents consulaires ont observé que cela s'avérait plus particulièrement problématique pour les petites missions qui n'ont qu'un AGC, puisqu'elles n'ont habituellement pas de remplaçant pour leur AGC.

Durant les urgences, les agents consulaires se consacraient entièrement aux tâches immédiates consistant à activer les dossiers des inscriptions au ROCA, à localiser les Canadiens touchés et à répondre aux besoins des Canadiens et de la mission. Les études de cas ont permis de constater que les coordonnateurs d'urgence avaient été utiles dans certaines situations d'urgence, mais il n'a pas été possible d'établir s'il y avait une corrélation directe à cet égard avec les investissements consentis au réseau des coordonnateurs d'urgence et à leur formation. On a aussi constaté que dans les missions, la reprise des activités après une urgence qui a touché un nombre important de Canadiens exerçait des pressions sur les ressources consulaires, ce qui par conséquent avait une incidence sur la prestation des services courants après la situation d'urgence, surtout s'il n'y a pas de mesures spéciales en place pour réduire la pression sur le personnel.

8.4.5 Amélioration de la capacité de gestion et d'intervention en cas d'urgence

Constatation 14 :
La capacité des SC-GU de coordonner une intervention efficace et en temps opportun a été continuellement améliorée à l'administration centrale du CFM et dans les missions, même si des préoccupations ont été exprimées concernant l'utilisation efficace et efficiente des ressources disponibles, p. ex. la coordination de CED et du GTSR-IRH, la nécessité d'une planification opérationnelle prospective avec les partenaires et la nécessité de mettre le ROCA à jour en prévision des urgences.

Les principaux interlocuteurs ont évalué la capacité de CFM d'exécuter son mandat général comme étant très bonne, sur une échelle allant de médiocre à excellente. Les missions semblaient gérer efficacement les urgences de faible envergure en utilisant leurs ressources internes et en faisant appel aux autorités gouvernementales locales et à des missions amies (voir *** études de cas). Par ailleurs, il s'est avéré difficile par le passé de mettre en oeuvre une approche pangouvernementale pour les urgences complexes de grande envergure, mais on a observé une amélioration considérable à cet égard comme en fait foi l'évacuation de 2011 en Libye. La mise en place d'un Plan d'urgence de la mission et d'un système de commandement des interventions ont été considérés comme des améliorations importantes par la plupart des chefs de mission et des AGC comparativement au processus de planification d'urgence consulaire pour ce qui est de rehausser la capacité des missions de coordonner les interventions d'urgence.

Néanmoins, l'équipe d'évaluation a relevé deux préoccupations majeures concernant l'utilisation efficace et efficiente des ressources disponibles. La première avait trait à la pratique consistant à utiliser les ressources des missions, souvent du personnel consulaire recruté sur place, pour établir des centres d'appel temporaires dans les cas d'urgences à petite échelle,(43) activer les dossiers des personnes inscrites au ROCA et mettre à jour l'information sur les Canadiens touchés pour le Centre des opérations d'urgence. Il s'agit de tâches considérées accaparantes qui pourraient être gérées différemment de sorte que les précieuses ressources consulaires pourraient être consacrées principalement aux besoins des clients en situation de détresse.

La deuxième préoccupation avait trait à la nécessité d'une meilleure coordination entre la Direction générale de la gestion des urgences et le GTSR-IRH en ce qui concerne la planification opérationnelle prospective et l'harmonisation des processus avec CIC, l'ASFC et PPTC de concert avec le Centre des opérations du gouvernement. Cela contribuerait à assurer la mobilisation et/ou le déploiement de ressources adéquates en personnel et en équipement pour faciliter l'évaluation du nombre de personnes canadiennes admissibles à une évacuation vers le Canada. L'inclusion de résidents permanents à la dernière minute, des stocks insuffisants et le traitement manuel des documents de voyage provisoires a occasionné des retards dans l'évacuation au cours de certaines situations d'urgence dans les cas de personnes ayant la double nationalité, de familles mixtes et de personnes ayant perdu leurs documents d'identification personnelle.

D'autres améliorations constatées portaient sur la rapidité des interventions du Centre des opérations d'urgence, l'identification des agents de liaison ministériels, le déploiement de membres du personnel adéquatement formés, la gestion des communications avec les médias, la disponibilité et l'utilisation des technologies de l'information et des communications (p. ex. Signet, BlackBerry, PGP), et l'information sur les procédures de recouvrement des coûts des évacuations.

8.4.6 Amélioration de la préparation en cas d'urgence et des interventions régionales

Constatation 15 :
Le temps consacré par les missions à la planification et à la préparation en cas d'urgence variait considérablement entre les régions géographiques.

Les études de cas ont révélé qu'il y avait des variations quant à l'attention consacrée par les missions à la planification et à la préparation en cas d'urgence et au temps que le personnel y consacre. Les résultats du sondage indiquent que le personnel consulaire consacrait en moyenne 19 jours en 2010 à la planification et à la préparation en cas d'urgence. Les différences sont assez importantes et la moyenne varie selon les régions comme suit :

Tableau 7 : Temps consacré par le personnel consulaire à la planification et à la préparation en cas d'urgence

Répartition par mission : (colonne 1)

  • 25 p. 100 - < 10 jours
  • 36 p. 100 - de 10 à 19 jours
  • 17 p. 100 - de 20 à 29 jours
  • 22 p. 100 - 30 jours et plus

Répartition par région : (colonne 2)

  • Amérique du Nord = 27 jours
  • Amérique latine et Caraïbes = 24 jours
  • Afrique et Moyen-Orient = 18 jours
  • Asie Pacifique = 16 jours
  • Europe = 15 jours

La majorité (59 p. 100) des missions ont mis à jour leur plan d'urgence de la mission (PUM) au cours du dernier trimestre de 2011, ce qui veut dire qu'en tout 73 p. 100 des missions avaient mis leur PUM à jour en 2011. Le PUM est un document de planification de référence unique qui intègre les plans d'urgence antérieurs (plan de continuité des opérations, plan d'urgence consulaire, plan d'urgence relatif à la sécurité personnelle et plan de préparation à une pandémie). Les résultats du sondage indiquent que le PUM a été particulièrement utile pour renforcer la capacité de préparation des missions en cas d'urgence lorsqu'il est combiné à des exercices de simulation et réels.

Constatation 16 :
Les régions qui ont le plus bénéficié du BRGU et des visites de l'EAPMU sont l'Amérique latine et les Caraïbes.

Les bureaux régionaux de gestion des urgences (BRGU) ont été créés en vue de fournir directement aux missions des services régionaux de gestion des urgences. La mise en place de trois BRGU a été proposée dans des endroits stratégiques afin d'aider les missions et l'AC en matière de planification d'urgence. Le bureau d'Ankara a été établi en 2009, celui de Panama en 2010 et celui de Kuala Lumpur (KL) en 2011. Étant donné que KL n'a été fonctionnel que vers la fin du processus d'évaluation, son impact n'a pas été évalué.

L'évaluation a démontré qu'il y avait des différences en ce qui concerne le rôle des BRGU. Les missions percevaient généralement les BRGU comme des fournisseurs de capacité de pointe tandis que les BRGU se voyaient comme des fournisseurs d'outils de formation pour la gestion des urgences, par exemple, des exercices de simulation. L'évaluation a aussi montré qu'en plus de l'appui fourni par les BRGU, certaines missions avaient toujours besoin d'élaborer leurs propres exercices de simulation pour refléter leurs réalités particulières. Les BRGU assumaient en outre d'autres fonctions plus souples. Certains BRGU (Panama et Ankara) étaient considérés proactifs quant à la prestation de services de formation et de soutien, tandis que d'autres BRGU ont aussi aidé des missions à déployer du personnel pour répondre à des situations d'urgence sur place comme au moment du printemps arabe. Ainsi, les BRGU ont fait preuve de souplesse afin de s'adapter à diverses exigences.

Les Équipes d'aide à la planification des mesures d'urgence (EAPMU) constituent un autre volet de la planification d'urgence. Cette activité est menée par le MDN et fournit aux missions des mesures logistiques et des voies d'évacuation en cas d'urgence. Les missions n'ont pas toutes été visitées par des EAPMU. Parmi les missions qui avaient été visitées par une EAPMU, 86 p. 100 ont indiqué que les protocoles d'urgence fondés sur les constatations avaient été intégrés à leurs plans respectifs d'intervention et de préparation en cas d'urgence. Les résultats du sondage ont révélé que la contribution des visites des EAPMU et des BRGU avait été le plus utile aux missions de la région de l'Amérique latine et des Caraïbes.

Constatation 17 :
Les accords d'assistance mutuelle conclus avec d'autres pays pour la planification et la préparation conjointes en cas d'urgence n'ont pas été optimisés.

Le gouvernement du Canada a conclu un accord avec l'Australie(44) concernant les services consulaires. Il a aussi conclu des accords avec d'autres pays pour la planification et l'assistance conjointes en cas d'urgence***(45).

Encadré 6 : ***

Les études de cas ont montré que l'échange d'information, les consultations périodiques et l'assistance mutuelle dans les situations d'urgence constituaient la norme dans le cas de ces pays et d'autres missions amies. Cependant, la plupart des activités de coopération dans les pays étaient informelles et ponctuelles et ne faisaient pas vraiment l'objet de beaucoup de planification et de préparation d'urgence orientées sur la prémisse d'opérations d'évacuation conjointes. L'opérationnalisation des accords d'assistance mutuelle a été jugée importante et utile par les missions dans les pays où les options en matière d'évacuation sont restreintes ou ceux dont la représentation consulaire est limitée ***.

8.4.7 Efforts visant à améliorer l'uniformité de la prestation des services de SC-GU

Constatation 18 :
La formation sur les services consulaires courants était considérée suffisante, mais la formation sur les cas de détresse et la gestion des urgences était considérée insuffisante.

La majorité des missions sondées (77 p. 100) estimaient que la formation consulaire qu'elles avaient reçue (p. ex. certification des passeports) les préparait adéquatement à traiter efficacement les cas consulaires courants. Environ la moitié d'entre elles (47 p. 100) étaient moins bien préparées pour traiter les cas de détresse. Les missions qui estimaient qu'il y avait des lacunes dans la formation pour les cas courants ont relevé les insuffisances suivantes : manque de détails sur la gestion des cas (45 p. 100), séances de formation trop courtes (45 p. 100), documents de formation désuets (40 p. 100), manque de détails sur les politiques (40 p. 100) et formule de cours inadéquate (35 p. 100). En ce qui concerne les cas de détresse, les missions qui estimaient qu'il y avait des lacunes dans la formation ont relevé les insuffisances suivantes : manque de détails sur la gestion des cas (59 p. 100), manque de détails sur les politiques (46 p. 100) ou manque total de formation (39 p. 100). On offrait alors de la formation plus spécialisée sur les règles de la Convention de Vienne et la gestion du risque, mais les études de cas ont révélé que la formation était insuffisante en ce qui concerne la gestion de cas (l'intégrité des documents) et les politiques et les lois applicables (Loi sur la protection des renseignements personnels pour déterminer quand et comment il convient de communiquer des renseignements personnels). Néanmoins, la formation consulaire qui a été fournie et la formation polyvalente offerte à l'initiative de la mission au personnel recruté sur place dans tous les domaines du travail consulaire, comme l'ont révélé les données des études de cas, ont contribué à assurer une meilleure uniformité en ce qui concerne la prestation de services consulaires courants si l'on se fonde sur le rendement obtenu en fonction des normes relatives aux services de passeport et de citoyenneté.

Le mandat élargi de la section consulaire pour la planification de la gestion des urgences et des mesures d'urgence était difficile pour le personnel consulaire, puisque ces éléments se situaient traditionnellement hors de leur éventail de connaissances commun. La nécessité d'une formation obligatoire sur la gestion de crise, les interventions en cas de catastrophe et les services consulaires (comment délivrer un passeport ou un document de voyage provisoire) conçue pour les chefs de mission, les agents consulaires et les autres membres du personnel du MAÉCI participant aux équipes de déploiement rapide est constamment mise de l'avant depuis 2004 dans les évaluations(46) et les examens après action(47) et elle est aussi recommandée pour ceux qui sont affectés ou déployés dans des régions ou des pays exposés aux catastrophes. Bien que certains nouveaux modules de formation dans ces domaines aient été élaborés, le sondage indiquait que 60 p. 100 des missions n'avaient pas reçu la formation requise, et un peu moins de la moitié des missions faisaient état d'un manque de connaissances et de compétences du personnel en ce qui concerne la conduite d'exercices de simulation et d'autres types d'exercices concernant les plans d'urgence, les rôles et les responsabilités associés au Système de commandement des interventions, et l'utilisation d'outils de communication et d'équipement spécialisé pour les urgences. Même si la formation en gestion des urgences a été fournie à 40 p. 100 des missions, deux tiers d'entre elles estimaient qu'elle ne les préparait pas suffisamment à gérer de façon efficace les urgences et les crises.

8.4.8 Collaboration efficace avec les partenaires fédéraux

Constatation 19 :
Les questions relatives à l'échange de renseignements personnels avec d'autres ministères lors de la prestation de services consulaires sont une source de contrariété dans le cadre de relations qui sont d'autre part bonnes. L'échange de renseignements, les communications continues et la coordination des déploiements continuent de soulever des préoccupations entre CED, le gouvernement du Canada et les autres ministères partenaires lorsqu'ils répondent à des situations d'urgence et coordonnent les évacuations.

La prestation des services consulaires courants et non courants nécessite une coordination avec divers ministères et organismes du gouvernement canadien, notamment CIC, l'ASFC, PPTC, la GRC et d'autres intervenants. Bien que leurs mandats respectifs soient clairs, des questions touchant les opérations et les procédures se posent souvent en ce qui concerne la collecte, l'utilisation, l'élimination et la communication des renseignements personnels, et ces questions peuvent susciter de la contrariété dans le cadre de relations qui sont d'autre part bonnes, ce qui peut affecter la qualité des services aux clients. Les types de renseignements personnels qui peuvent être échangés entre les ministères et organismes, par qui et à qui ils peuvent être communiqués et dans quelles circonstances en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont des aspects qui ne sont pas généralement bien compris par les agents consulaires en dépit de l'existence de PE avec certains partenaires.(48) La nécessité de disposer d'un meilleur système et de lignes directrices plus précises sur l'échange des renseignements personnels est constamment soulevée depuis 2004 dans les évaluations (encadré 7) et les rapports après urgence(49) et s'est confirmée dans le traitement des cas consulaires aussi bien que des évacuations d'urgence, comme le montrent différentes études de cas (Chili, Indonésie, Liban et Mexique). La confirmation de l'identité canadienne est une exigence à laquelle il faut satisfaire avant que des services consulaires puissent être fournis, puisque l'échange de renseignements personnels par inadvertance pourrait entraîner des conséquences juridiques.

Encadré 7 : Échange de renseignements personnels

Cette politique générale des affaires consulaires doit être élaborée en consultation avec divers intervenants, autres ministères, organisations externes et la population, en vue de procurer une philosophie et un cadre d'ensemble aux services consulaires qui seront offerts aux citoyens …

Les préoccupations sont surtout axées sur les accords d'échange de renseignements avec les autres ministères, le consentement requis des personnes dont les renseignements personnels doivent selon le Ministère être communiqués à d'autres intervenants, et les notes d'information accompagnant les Q et R pour le Cabinet du Ministre.

- Examen des affaires consulaires, 2004

La Direction générale de la gestion des urgences a joué un rôle important, pour ne pas dire de chef de file, en matière de coordination et d'information, auprès des ministères et organismes concernés, en plus du MDN et de l'ACDI, pour ce qui est des opérations d'intervention d'urgence. L'équipe d'évaluation a constaté que l'identification d'un point de contact unique et des décideurs au MAÉCI s'est avérée difficile pour certains partenaires et missions. Puisque les opérations d'évacuation sont le fruit d'un effort concerté du MAÉCI, de CIC, de l'ASFC, de PPTC et du MDN, on a exprimé le besoin d'identifier un point de contact unique, p. ex. agent de liaison pour le Système de commandement des interventions, et de bien communiquer cette information afin de réduire les incidences sur les ministères partenaires.(50) Dans le cas d'Haïti par exemple, la décision de CIC d'évacuer les résidents permanents en suivant les processus de délivrance de visas a transformé le complexe de l'ambassade en camp de réfugiés et a fait doubler la charge de travail des services consulaires. Au cours du printemps arabe, l'ASFC a affecté du personnel dans des pays voisins, sans que le MAÉCI soit tenu au courant, pour accueillir et traiter les Canadiens à leur descente d'avion afin d'accélérer les processus de transit, ce qui a cependant occasionné une pénurie de personnel de l'ASFC chargé de faciliter les départs. Autrement, l'intégration du personnel de l'ASFC et du MAÉCI au sein des équipes d'évacuation au cours de l'évacuation de la Libye s'est avérée efficace, mais la coordination du déploiement des ressources de PPTC et de CIC reste à améliorer, car il y a « beaucoup de temps consacré à l'élaboration d'un processus avec PPTC pour la délivrance de TVU dans un contexte d'urgence où la plupart des outils technologiques requis n'étaient pas disponibles ».(51) Il a aussi été noté que les activités limitées de communication et de coordination avec le Centre des opérations du gouvernement dans plusieurs crises ont provoqué certaines erreurs de parcours dans la mobilisation de l'équipement et ont donné lieu à un transfert de responsabilités peu efficace dans le cas des évacués entrant au Canada (évacuations du Liban et d'Haïti).

Même si ces problèmes de communications devraient être résolus une fois que le Centre de surveillance et d'intervention d'urgence deviendra pleinement fonctionnel, l'équipe d'évaluation a constaté que les autres ministères n'ont pas participé pleinement au processus d'analyse, de planification et de prise de décision pour la politique stratégique qui a mené à la création du CSIU et du réseau de BRGU, ni aux consultations ultérieures sur l'interopérabilité et l'échange d'information.

8.4.9 Comparaisons internationales

Constatation 20 :
D'autres pays aux vues similaires (***) doivent relever des défis semblables en ce qui concerne la planification, la préparation et les interventions en cas d'urgence et ils utilisent des approches similaires, mais également novatrices, pour relever ces défis, et CFM pourrait les envisager à l'avenir.

L'équipe d'évaluation a consulté des représentants consulaires de pays aux vues similaires au cours de ses visites sur le terrain et elle a constaté de nombreuses similitudes avec les approches canadiennes en matière de SC-GU, comme l'utilisation de plans d'urgence/de gestion des urgences nationaux et adaptés aux missions mis à jour au moins une fois par année, des exercices annuels de simulation d'urgence, le recours à des équipes permanentes d'intervention d'urgence et de déploiement rapide composées de spécialistes formés pour la première intervention dans les situations d'urgence, et une capacité de pointe centralisée de service bénévole pour les interventions d'urgence.

Les pays aux vues similaires doivent aussi relever bon nombre de défis semblables : attentes élevées de la part des clients consulaires, attention médiatique du pays d'attache, difficulté à évaluer le nombre de résidents ayant la double nationalité, faible utilisation des systèmes d'inscription en ligne, données incomplètes sur les inscriptions en ligne, difficulté à entretenir les réseaux de coordonnateurs d'urgence, pressions sur le personnel des missions en raison de la charge de travail et de l'épuisement professionnel durant les urgences de grande envergure. L'équipe d'évaluation a aussi relevé certaines des approches novatrices utilisées pour relever ces défis. Par exemple, au Royaume-Uni, la production des vidéos « Banged Up Abroad » a été soulevée à titre de source d'information sur les risques à l'intention des voyageurs; les entrevues ont par ailleurs fait ressortir d'autres approches, telles que la délégation de pouvoirs au Chef de mission (CDM) lui permettant de parler aux médias, l'utilisation généralisée des médias sociaux pour communiquer avec les ressortissants inscrits au cours des situations d'urgence, le déploiement de personnel régional pour des affectations temporaires aux situations d'urgence, l'acheminement des demandes de renseignements liées aux urgences aux centres d'appels du pays d'attache, la production systématique de rapports après les urgences et la communication des enseignements tirés.

Encadré 8 : ***

Encadré 9 : ***

8.5 Démonstration de l'efficience et de l'économie

8.5.1 Ressources suffisantes pour répondre à la demande

Constatation 21 :
Il y a un déséquilibre sur le plan des ressources entre les missions; bon nombre de missions ont des ressources adéquates pour assurer la prestation des services consulaires courants et en cas de détresse, mais la plupart des missions n'ont pas suffisamment de ressources pour gérer les urgences.

L'équipe d'évaluation n'a pas été en mesure d'évaluer la consommation de ressources pour ce qui est des activités consacrées à la prestation des services consulaires et de gestion des urgences, car même si CFM est responsable de la prestation des services consulaires et de la gestion des urgences à l'étranger, la gestion des ressources consulaires et les responsabilités afférentes sont réparties entre CFM, le Secteur de la plateforme internationale (ACM) et les secteurs géographiques. CFM assume la responsabilité des ressources de l'administration centrale de CFM et des ressources des BGRU; les secteurs géographiques sont responsables de tous les postes qui sont consacrés à 100 p. 100 aux affaires consulaires et de ceux pour lesquels 51 p. 100 ou plus du temps de travail est consacré à des questions consulaires (le reste du temps étant consacré à des services communs) tandis qu'ACM est chargé de tous les postes pour lesquels 51 p. 100 ou plus du temps de travail est lié aux services communs (le reste du temps étant consacré à des activités consulaires). Donc, bien que CFM soit responsable de la prestation des services consulaires, il n'a pas la responsabilité de rendre compte de toutes les ressources consulaires.

Le MAÉCI a reçu 90,8 millions de dollars sur cinq ans (de 2008-2009 à 2012-2013) pour accroître l'effectif de l'administration centrale de CFM pour le faire passer de 98 à 167 ETP et pour accroître de 32 ETP l'effectif consulaire des ETP des missions à l'étranger. Cependant, des différences ont été signalées dans le calcul de l'effectif des ETP en 2008, qui réduisait le total prévu de l'effectif des ETP pour l'administration centrale de CFM à 164 ETP. Après la mise en oeuvre du nouveau modèle opérationnel et des réaffectations internes, le nombre d'ETP en 2011 à l'administration centrale de CFM a encore une fois été réduit pour passer à 147 ETPS. L'équipe d'évaluation a constaté que ces réductions ont eu une incidence sur la capacité de l'administration centrale de CFM de mener à bien ses tâches initiales.

L'interdépendance qui a cours avec le Secteur de la plateforme internationale et les secteurs géographiques en ce qui touche les affectations budgétaires pour les SC-GU a posé des difficultés importantes sur le plan de la gestion. Bien que l'ajout du mandat de gestion des urgences internationales ait été assorti d'une augmentation du niveau de référence du financement pour l'administration centrale de CFM, la majorité des intervenants du Secteur ont l'impression que la fonction demeure sous-financée, impression que partagent de nombreux représentants des secteurs géographiques. Les retards dans l'élaboration d'un cadre de politique et de procédures consulaires, dans l'accroissement de la capacité de déploiement rapide et dans la prestation de formation sur les interventions d'urgence, ainsi que l'incapacité à titrer le meilleur parti de la technologie pour déceler, suivre et analyser les crises potentielles aux fins de la planification d'urgence ont tous été portés sur le compte des contraintes et des réductions budgétaires. Même si de tels compromis n'ont rien d'étonnant dans un contexte gouvernemental de restrictions financières où le regroupement des ressources et des responsabilités opérationnelles au sein d'un ministère est chose courante, l'effort supplémentaire requis sur le plan de la gestion pour obtenir des fonds supplémentaires pour les urgences à petite échelle alourdit le travail administratif de CFM, ce qui n'est pas efficace ou efficient d'autant plus que cela peut compromettre la capacité à assurer une préparation et des interventions adéquates en cas d'urgence au besoin.

L'équipe d'évaluation a donc élaboré des indicateurs indirects pour mesurer les gains d'efficience. Selon les résultats du sondage, la majorité des missions disposent de ressources adéquates pour la prestation des services consulaires courants et non courants, tandis que la moitié des missions indiquaient qu'elles n'avaient pas assez de fonds pour la formation, l'équipement et les fournitures pour la gestion des urgences. Selon les données de COSMOS, le rendement en fonction des normes prévues pour les services de passeport et de citoyenneté est exceptionnellement élevé pour un nombre important de missions et, selon leurs propres dires, les agents consulaires iront volontairement au-delà des normes de services jugées acceptables dans les cas de détresse. Par contre, un petit nombre de missions ont constamment éprouvé de la difficulté à respecter leurs normes de service ou à soutenir leurs réseaux de coordonnateurs d'urgence.

Avec l'ajout de la planification d'urgence, le poste d'AGC dans les missions de petite et de grande taille se trouve assorti d'une lourde charge de travail administrative comportant l'élaboration, la planification et la gestion des fonctions administratives générales de la mission, les ressources humaines, le budget, la gestion des biens, l'administration des systèmes, les besoins en télécommunications, les visites de haut niveau en plus des services consulaires. Environ la moitié des missions ont indiqué dans le sondage que les ressources consulaires n'étaient pas suffisantes pour donner de la formation aux membres du personnel sur leurs rôles en cas d'urgence (53 p. 100) ou pour mener des exercices de simulation et d'autres exercices liés aux plans d'urgence (49 p. 100). Les études de cas portant sur le Chili, l'Inde, l'Indonésie, Israël/Cisjordanie et bande de Gaza, et le Liban ont révélé au sein de toutes les sections consulaires des difficultés du fait que les activités de planification et d'intervention d'urgence devaient être menées de concert avec d'autres responsabilités parfois plus urgentes telles que les ressources humaines, l'administration, la gestion du budget de la mission, la gestion des biens et la prestation des services consulaires courants et en cas de détresse; la charge de travail était considérée très lourde et les ressources inadéquates.

Il apparaît aussi évident à la lumière des études de cas qu'il y a des déséquilibres dans les niveaux de ressources dans l'ensemble du réseau des missions à l'étranger et au sein des grandes missions qui peuvent être rajustés afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité des services consulaires et d'urgence. D'après les entrevues d'évaluation, il faut mettre en place une formule d'affectation des ressources qui soit acceptable aux yeux de tous les SMA de tous les secteurs concernés de manière à éviter l'élimination ou l'ajout de postes consulaires dans les missions sans justifications claires ou même sans que CFM en soit informé. Le modèle d'affectation des ressources consulaires en cours d'élaboration est un outil qui est susceptible de faciliter et d'orienter la prise de décision conjointe.

8.5.2 Capacité de pointe suffisante pour les interventions d'urgence

Constatation 22 :
L'établissement d'une collectivité d'intervention rapide a amélioré la capacité de pointe, mais cette approche risque de ne pas être viable sans la formation d'équipes permanentes de déploiement rapide composées de bénévoles formés et prêts pour des affectations temporaires.

Le GTSR-IRH et CFM ont répondu à de nombreuses crises au fil des ans qui ont donné lieu à la production de rapports après action et sur les enseignements tirés qui traitaient des enjeux liés à la capacité de pointe pour les interventions d'urgence. La nécessité de concevoir une méthode plus systématique en vue d'identifier, d'habiliter, de sélectionner et de déployer des membres du personnel pour des affectations temporaires (AT) dans les situations d'urgence a été évoquée après le tsunami de 2004 dans l'océan Indien.(52) La nécessité de voir à ce que le personnel en AT n'ajoute pas eux-mêmes à la charge de travail consulaire des missions canadiennes a été quant à elle évoquée après le séisme de 2007 au Pérou.(53) Par ailleurs, la nécessité de disposer de meilleures structures et procédures pour définir les fonctions du personnel en AT et faire le suivi de leurs affectations au cours des opérations d'urgence a été mentionnée après le séisme d'Haïti en 2010.(54) Finalement, la nécessité de mener des évaluations avant les affectations pour s'assurer que le personnel en AT possède la capacité d'adaptation et les capacités requises (p. ex. concentration, orientation sur les tâches, capacité d'adaptation et résilience) pour travailler dans une situation d'urgence a été signalée après l'évacuation de la Libye en 2011.(55)

Lors de sa création en 2008, la Direction générale de la gestion des urgences (CED) était composée de trois directions : Politiques, planification d'urgence et formation (CEP), Réseau d'intervention rapide (CER) et Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CEC). À ce moment, CER comptait huit employés, mais elle a été restructurée en tant qu'unité au sein de la direction CEC et son effectif a été réduit à deux agents et un directeur adjoint. Néanmoins, CER avait reçu pour mandat de renforcer la capacité de pointe du MAÉCI et à mettre sur pied des équipes de base, à les doter en matériel et à diriger leurs activités. Ces équipes de base devaient être composées d'employés polyvalents capables de fournir des services de gestion des urgences et de soutien consulaire d'urgence afin d'aider les missions et les directions de l'Administration centrale qui ont à intervenir en cas de crise à l'étranger.(56)

L'unité du Réseau d'intervention rapide possède une liste d'agents volontaires disposés à aller en AT en cas de situations d'urgence et qui font partie de ce qu'on appelle la collectivité d'intervention rapide. Au début d'une crise, les agents de l'unité doivent identifier, à partir de la liste, des volontaires potentiels qui possèdent les compétences appropriées, qui sont prêts à prêter main-forte et qui ont obtenu l'approbation de leurs gestionnaires respectifs, ce qui allonge le temps de réaction à une urgence. Il a été signalé dans le rapport sur les enseignements tirés de l'évacuation de la Libye en 2011 que des ressources en AT avaient été demandées dès le début des événements pour la Libye et Malte, mais qu'elles n'avaient pas été déployées immédiatement. Idéalement, les décisions devraient être prises à CFM dès que possible pour enclencher le déploiement d' « équipes volantes » préautorisées en attente pouvant disposer de visas, mais une telle capacité permanente de déploiement rapide reste encore à constituer.

Bien que la mise en place d'une collectivité d'intervention rapide ait renforcé la capacité de pointe du Ministère, les entrevues d'évaluation laissent entendre que cette approche a créé des tensions chez des gestionnaires responsables qui n'étaient pas en mesure de trouver des remplaçants pour répondre aux exigences de travail lorsque leur personnel volontaire était affecté à des urgences. Le travail en cours à l'Administration centrale du MAÉCI et dans d'autres missions participantes a dû être mis de côté au cours de la période la plus intense d'une intervention d'urgence et il a fallu plusieurs mois pour rattraper les retards accumulés dans la charge de travail. Cette situation est d'autant plus difficile qu'il faut procéder à des déploiements par roulement pour éviter l'épuisement des premiers intervenants en AT qui travaillent généralement plusieurs jours sans périodes de repos suffisantes. Par ailleurs, comme les hauts gestionnaires sont de plus en plus réticents à libérer du personnel pour suivre de la formation et pour entreprendre des affectations temporaires volontaires, sauf dans le cas d'urgences de grande envergure, la viabilité de l'approche actuelle est remise en doute.

La capacité de pointe au niveau des BRGU et des missions est limitée compte tenu de la taille de l'effectif, à l'exception des pays comptant un vaste réseau de missions appuyés par des consulats généraux, des consulats et/ou des agences consulaires, p. ex. Chine, Inde, Mexique.

8.5.3 Besoin de conseils juridiques et suivi

Constatation 23 :
Les demandes d'indemnisation ont fortement augmenté***.

Les cas hautement médiatisés ont suscité des attentes chez les Canadiens, qui se tournent de plus en plus vers les médias canadiens et les conseillers juridiques lorsqu'ils ont l'impression que le gouvernement du Canada n'a pas fourni les services consulaires appropriés. Les agents consulaires sont néanmoins appelés à faire preuve d'une très grande discrétion dans la prestation des services, ce qui les expose du même coup à d'éventuelles responsabilités.***(57)

***.

Malgré le fait qu'une sensibilité accrue aux risques posés par ces éventuelles responsabilités ait suscité une plus grande activité des services juridiques relativement aux questions consulaires (révision du Manuel des instructions consulaires, formation du personnel consulaire sur les règles de la Convention de Vienne, mise à jour des avertissements aux voyageurs et d'autres produits de communications, recours à des exonérations d'assurance), les services juridiques ne sont pas pleinement intégrés à tous les aspects des questions consulaires et ils fournissent des conseils juridiques sur demande seulement. L'établissement de relations de travail plus étroites et la recherche de conseils juridiques plus tôt dans le processus pour le traitement des cas consulaires devraient contribuer à la prise de décisions plus éclairées pour assurer une prestation de services uniforme à l'échelle mondiale tout en réduisant l'exposition à la responsabilité.

8.5.4 Communication des enseignements tirés et des pratiques exemplaires

Constatation 24 :
Les rapports sur les enseignements tirés n'étaient pas toujours produits ou communiqués systématiquement aux missions, ce qui donnait lieu à des occasions manquées d'intégrer les enseignements tirés aux plans d'urgence des missions et d'améliorer le déroulement des opérations d'urgence d'une crise à l'autre.

De nombreuses situations d'urgence se sont produites entre 2006-2007 et 2010-2011 et l'équipe d'évaluation a obtenu trois documents rétrospectifs, soit des examens après action approfondis (séisme de 2007 au Pérou, séisme de 2010 à Haïti) et un rapport sur les enseignements tirés (évacuation de la Libye en 2011), ainsi qu'un rapport de CED (attentat à la bombe de Mumbai de 2008). L'analyse du contenu de ces rapports a permis de dégager une multitude d'enseignements et de pratiques exemplaires ainsi que des recommandations sur les points suivants : améliorations à apporter à la coordination des urgences dans l'ensemble du gouvernement; planification et préparation des missions; rôle du Centre des opérations d'urgence; gestion de l'équipement et du matériel; opérations menées sur place avec un système de commandement des interventions bien établi; gestion de la logistique et des ressources humaines; communications avec les médias et production de messages; communications entre les missions et l'Administration centrale; aide financière; et rapports de situation et rapports après les urgences. Compte tenu de l'étendue et de la profondeur de la documentation disponible, l'équipe d'évaluation s'est concentrée sur les systèmes et les processus proposés pour améliorer la communication des enseignements tirés et des pratiques exemplaires, et a laissé à CFM une synthèse de cette somme d'information à considérer ultérieurement.

Encadré 10 : Communication des enseignements tirés

Malheureusement, il a été signalé que très peu des enseignements tirés quant à l'utilité du réseau des coordonnateurs d'urgence dans les crises majeures, p. ex. séisme d'Haïti, Liban, printemps arabe, etc., ont été communiqués par l'Administration centrale, ce qui veut dire qu'il y a beaucoup d'incertitude et de scepticisme quant à savoir si le réseau des coordonnateurs d'urgence peut être efficace dans une crise majeure, p. ex. séisme, attaque nucléaire stratégique.

- Étude de cas dans le cadre des visites des missions sur place

Il convient de noter particulièrement le rapport de CED sur l'attentat à la bombe de 2008 à Mumbai qui proposait la création d'un groupe de travail permanent CFM/CED chargé d'examiner et de mettre en oeuvre les enseignements tirés de cette situation d'urgence et des urgences et des incidents consulaires de grande envergure subséquents. Cependant, il ne semble pas y avoir eu d'autres rapports produits sur les enseignements tirés et communiqués systématiquement aux missions à l'étranger, partagés avec des pays aux vues similaires ou affichés sur le site Web du MAÉCI. Le rapport d'examen après action sur le séisme de 2010 à Haïti a fait ressortir la nécessité d'élaborer un Guide de pratiques exemplaires pour les missions en vue de traiter de questions telles que l'identification des victimes de catastrophes, le rapatriement des personnes canadiennes admissibles et des dépouilles, et l'utilisation optimale du personnel en AT.(58) Ces questions consulaires ainsi que certains autres points n'ont pas été couverts dans le rapport, mais il était prévu que CFM prépare un examen distinct après l'urgence qui devait ensuite être ajouté en annexe. L'équipe d'évaluation n'a pas trouvé d'informations permettant de confirmer que le guide ou l'annexe avaient été produits.

Les études de cas ont aussi recensé une multitude d'enseignements tirés des divers cas consulaires et situations d'urgence. Cependant, l'intégration des enseignements tirés dans les nouveaux plans d'urgence des missions n'avait été faite que dans quelques rares cas (Chili). La plupart des missions n'ont jamais reçu d'examens après action ni de rapports sur les enseignements tirés de la part de CFM concernant les situations d'urgence susmentionnées à moins d'en avoir fait la demande expresse. Cela a donné lieu à des occasions manquées d'améliorer les opérations d'urgence d'une crise à l'autre et d'intégrer les enseignements aux nouveaux plans d'urgence des missions, ce qui fait que les missions sont peut-être moins bien préparées qu'elles auraient pu l'être autrement.

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9.0 Conclusions de l'évaluation

Les conclusions suivantes ont été établies à partir des constatations de l'évaluation.

9.1 Nécessité continue du programme

Conclusion 1 :
Il y a eu une augmentation constante de la demande pour des services consulaires et des services d'urgence et les besoins des Canadiens sont en train de changer.

Il ressort de l'évaluation que plus de Canadiens voyagent et résident à l'étranger, ce qui a accru la demande pour des services consulaires et de gestion des urgences. Par ailleurs, les Canadiens voyagent vers une vaste gamme de destinations, ce qui a exercé des pressions sur les services consulaires courants et exceptionnels. Les attentes irréalistes des clients en ce qui concerne les services consulaires auxquels ils devraient s'attendre, et le manque d'uniformité dans l'application des politiques consulaires et des normes de service dans les dossiers consulaires délicats et suscitant l'intérêt des médias et la participation des membres du Parlement, ont contribué à accroître la pression exercée sur les ressources fixes à la disposition de l'administration centrale de CFM et des missions.

La demande accrue pour des services consulaires peut également s'expliquer par l'augmentation du nombre d'urgences internationales; toutefois, les besoins des personnes ayant la double nationalité et des entreprises canadiennes à l'étranger pour des services d'urgence n'étaient pas aussi évidents. Ces facteurs appuient le besoin continu pour des services consulaires et des services pour gérer les urgences internationales.

Conclusion 2 :
Le MAÉCI a répondu aux besoins changeants des Canadiens en améliorant sa capacité d'intervention en cas d'urgence, même s'il faudrait harmoniser la prestation des services courants et d'urgence en ce qui concerne les demandes de passeport et de citoyenneté.

CFM a répondu aux besoins changeants des Canadiens en créant une direction au sein du MAÉCI dédiée aux services consulaires et d'urgence dédiée aux urgences pour renforcer la capacité d'intervention d'urgence à l'Administration centrale, l'infrastructure du soutien régional et les lignes directrices sur la préparation en cas d'urgence pour les missions. Les plans d'urgence des missions, les Bureaux régionaux responsables de la gestion des urgences (BRGU), les équipes de déploiement rapide et l'établissement d'un Centre de surveillance et d'intervention d'urgence sont quelques-uns des principaux moyens qui ont renforcé la capacité d'intervention en cas d'urgences internationales. Cependant, concernant le processus d'application, il y a des chevauchements dans les processus d'authentification de PPTC et de CIC pour ce qui est des cas courants et d'urgence, ce qui alourdit la charge de travail des agents consulaires. Les constatations de l'évaluation signalent en outre la nécessité d'accroître l'expertise de *** dans les missions. Les *** sont considérés comme des experts dans ce domaine et on s'est demandé s'il ne serait pas plus efficace que les agents *** soient disponibles dans les missions ou d'améliorer la formation sur les services consulaires pour y inclure ***.

9.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Conclusion 3 :
Les résultats escomptés du programme des services consulaires et du programme de gestion des urgences sont harmonisés aux résultats stratégiques du Ministère afin de fournir des services satisfaisants aux Canadiens et de tenir compte de la priorité du gouvernement fédéral pour un monde sûr et sécuritaire.

Le modèle logique du programme des SC-GU cadre avec le résultat stratégique du Ministère pour les services internationaux aux Canadiens qui figure dans l'architecture des activités de programme de 2011-2012, où les volets des services consulaires et de la gestion des urgences figurent tous deux parmi les sous activités. Le résultat final « Les Canadiens reçoivent des SC-GU fiables et de haute qualité, conformes aux normes de prestation des services » témoigne de la nécessité de bien cerner les attentes liées au rendement en fonction des ressources financières et humaines disponibles. Néanmoins, les agents consulaires peuvent se retrouver dans des situations exceptionnelles où ils doivent aller au-delà de leur mandat et des normes de service usuelles dans le meilleur intérêt de leurs clients et du gouvernement du Canada.

9.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement

Conclusion 4 :
Le gouvernement fédéral, représenté par le MAÉCI, a un rôle et des responsabilités importantes en ce qui concerne la prestation de services d'urgence aux citoyens canadiens qui se retrouvent en difficulté à l'étranger.

Le gouvernement du Canada voit depuis longtemps à aider les personnes morales et les citoyens canadiens qui font des affaires, résident ou voyagent à l'étranger et qui se retrouvent en difficulté. La prestation de services consulaires découle d'une prérogative royale fondée sur le principe qu'il faut « aider les Canadiens à mieux s'aider eux-mêmes ». Le MAÉCI a pour mandat de coordonner les efforts du Canada à l'échelle de l'administration fédérale en matière de prestation de services consulaires et de services d'urgence à l'étranger par l'entremise des activités de son administration centrale et de son réseau de missions diplomatiques et consulaires. Son rôle est crucial pour permettre au gouvernement fédéral de respecter ses obligations à titre de signataire de la Convention de Vienne sur les relations consulaires et d'assurer la sécurité et les droits de la personne des citoyens canadiens.

Conclusion 5 :
Les rôles et les responsabilités sont clairement définis au sein du MAÉCI en ce qui concerne la gestion des urgences mais la participation des partenaires doit être définie.

Il ressort de l'évaluation que les mandats pour les interventions en cas d'urgences internationales sont clairement définis et que les rôles et les responsabilités des divers groupes qui participent à l'intervention sont clairement définis au sein du Ministère; toutefois, les partenaires ont exprimé le besoin d'établir un point de contact unique au MAÉCI. Actuellement, il n'y a pas suffisamment de clarté en ce qui concernant la personne-ressource à contacter au MAÉCI quand survient une urgence et pendant toute sa durée en raison des changements de responsables et des transferts de responsabilités.

9.4 Réalisation des résultats escomptés

Conclusion 6 :
Les résultats des services consulaires ont été respectables par rapport aux normes de service malgré les défis liés à la sensibilisation des voyageurs et des résidents canadiens à l'étranger.

Les résultats des opérations consulaires auxquelles CFM et les missions ont participé ont été respectables par rapport aux normes de prestation de services consulaires à l'échelle internationale sur le plan des services de citoyenneté (86 p. cent), des passeports (100 p. cent) et des arrestations/détentions (72 p. cent) (pour les exercices de 2006-2007 à 2010-2011). Toutefois, CFM poursuit ses efforts en vue d'atteindre les résultats escomptés « Meilleure information du public canadien; voyageurs avertis; attentes plus réalistes »(59) ou « Moins de cas de Canadiens en difficulté grâce à une meilleure connaissance des risques liés aux voyages à l'étranger et une meilleure prévention ».(60) Les outils et les démarches de sensibilisation visant à informer les voyageurs canadiens sur les risques associés aux voyages internationaux et à la prestation de services consulaires ont été dans l'ensemble plutôt discrets et il n'y a eu que peu de campagnes d'éducation du public pour accroître la sensibilisation générale. Les activités de sensibilisation menées sur le terrain par les missions à l'aide du Registre des Canadiens à l'étranger (ROCA) et des réseaux de coordonnateurs d'urgence ont été jugées inefficaces pour ce qui est de mieux faire connaître la planification d'urgence ou les services fournis aux Canadiens résidant à l'étranger. La proportion de cas courants par rapport aux cas de détresse est demeurée stable au fil du temps, lorsqu'on tient compte de l'impact des urgences de grande envergure ce qui, à titre d'indicateur indirect, ne permet pas de conclure que les Canadiens sont devenus des voyageurs plus compétents ou avisés et que leurs attentes sont plus réalistes. En fait, d'après les constatations de l'évaluation, il se pourrait que certaines attentes des clients n'aient pas été réalistes, mais il est difficile de gérer efficacement les attentes, compte tenu des recours plus fréquents aux médias publics, ce qui a donné lieu à des cas plus médiatisés que par le passé et du même coup, à un manque d'uniformité en ce qui concerne la prestation de services consulaires.

Conclusion 7 :
La capacité d'intervention du MAÉCI en cas d'urgences a été continuellement accrue, mais pourrait être améliorée.

La capacité de CFM, des bureaux régionaux de gestion des urgences et des missions de réduire l'impact des urgences sur les Canadiens s'est constamment améliorée, mais il s'agit d'un processus évolutif. Les relations opérationnelles avec les partenaires des autres ministères en matière de prestation des services consulaires sont généralement fondées sur la collaboration, mais quelques préoccupations subsistent concernant l'échange de renseignements, la fluidité des communications, la planification opérationnelle avancée et la coordination des déploiements entre CED, le GC et les partenaires des autres ministères lorsqu'il s'agit de répondre aux urgences et de coordonner les évacuations. Un point de contact unique entre CED et GTSR-IRH afin de coordonner l'intervention pangouvernementale en cas d'urgences internationales n'a pas encore été identifié. La formation du personnel des missions pour gérer les urgences et les cas de détresse complexes non courants s'est avérée insuffisante jusqu'ici, tout comme la mise en oeuvre opérationnelle dans les pays des accords d'assistance mutuelle conclus avec les É. U. et l'Australie en ce qui concerne la planification des urgences et des évacuations. Ces pays aux vues similaires ainsi que d'autres pays font face à des défis semblables en ce qui concerne la gestion des urgences et ils ont mis en oeuvre des approches novatrices à cet égard que CFM MAÉCI pourrait envisager à l'avenir.

9.5 Démonstration d'efficience et d'économie

Conclusion 8 :
Les missions disposent de suffisamment de ressources pour fournir des services consulaires courants et non courants en vue d'obtenir les résultats escomptés, même si des économies pourraient être réalisées dans certains secteurs; toutefois, les demandes d'indemnisation pourraient avoir une incidence négative sur les ressources si elles étaient acceptées.

La majorité des missions disposent de suffisamment de ressources pour fournir leurs services consulaires; toutefois, les cas de détresse complexes exigent une attention particulière, ce qui exerce de la pression sur leurs ressources ***. L'impact des dossiers hautement médiatisés et *** sur l'efficacité du programme consulaire est une considération qui nécessite une analyse plus poussée. Il y a aussi, dans l'ensemble du réseau des missions à l'étranger ainsi qu'au sein de certaines grandes missions, des déséquilibres sur le plan des ressources qu'il faudrait corriger afin de réaliser des économies qui pourraient être réinvesties là où les ressources disponibles ne sont plus suffisantes pour répondre à la demande de services consulaires et où les risques de catastrophes et d'agitation civile sont omniprésents.

Conclusion 9 :
Les ressources de plus en plus limitées pour appuyer certaines fonctions de gestion des urgences ont ralenti la production d'extrants relativement à la capacité de pointe en cas d'urgence ainsi que la préparation et la diffusion des enseignements tirés qui auraient pu améliorer l'efficacité des opérations d'intervention en cas d'urgence.

Le sous-financement de certaines fonctions de gestion des urgences, par exemple, le Réseau d'intervention rapide et la formation connexe du personnel en affectation temporaire a ralenti la production et la réalisation des résultats attendus tels que la formation d'équipes permanentes de déploiement rapide sans lesquelles le Ministère devra continuer de compter sur des bénévoles et sur la collaboration de leurs gestionnaires. Les ressources disponibles ont été investies dans l'élargissement de l'infrastructure des bureaux régionaux de gestion des urgences (BRGU) qui ont jusqu'ici apporté une valeur ajoutée à environ un tiers des missions, principalement dans la région de l'Amérique latine et des Caraïbes. Le rôle des BRGU dans la planification des urgences et le soutien des missions en matière de formation, ainsi que leur contribution en vue de réduire les conséquences des urgences sur les Canadiens et leurs intérêts, devraient faire l'objet d'un suivi à long terme afin d'être mieux à même de déterminer dans quelle mesure la proposition permet d'optimiser les ressources investies.

On considère généralement que la préparation et la diffusion des enseignements tirés des examens après l'urgence contribuent à améliorer l'efficacité des futures opérations d'intervention en cas d'urgence. Cette pratique n'est pas normalisée ni systématiquement adoptée, ce qui fait que des occasions sont manquée d'améliorer les plans d'urgence des missions et les opérations en cas d'urgence d'une crise à l'autre.

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10.0 Recommandations

Quatre recommandations ont été formulées en se fondant sur les constatations et les conclusions de l'évaluation. Ces recommandations prennent en compte une perspective à long terme que les services consulaires et la gestion des urgences internationales continueront de jouer un rôle important à titre d'outil pour la politique étrangère du Canada.

Recommandation 1 :
Que le MAÉCI établisse un point de contact unique qui servirait de portail pour les communications en cas d'urgences, et que ces coordonnées soient clairement communiquées aux partenaires.

Il a été démontré que même si les rôles et les responsabilités du CFM et de IRH étaient clairs pendant une urgence internationale, il faudrait établir un point de contact unique qui servirait de portail pour les communications au cours d'une intervention pangouvernementale suite à une urgence internationale afin de réduire toute confusion chez les partenaires. Certains partenaires en particulier, qui ont de multiples rôles à jouer en cas d'urgences internationales, ne savent pas exactement avec qui communiquer au MAÉCI quand ce dernier joue des rôles de premier plan ou que ces rôles changent ou sont transférés au beau milieu d'une urgence, au fur et à mesure de l'évolution de l'urgence (p. ex. évacuation, stabilisation et/ou crise humanitaire).

Un portail unique pour les communications assurerait que tous les partenaires peuvent avoir un accès direct au MAECI, qu'ils participent en temps opportun et qu'ils reçoivent tous la même information. On pourrait considérer de confier ce rôle de point de contact unique au nouveau CSIU.

Recommandation 2 :
Que le MAÉCI prépare une campagne moderne de sensibilisation du public pour optimiser l'utilisation des plateformes des médias sociaux et éduquer le public sur ce à quoi il peut s'attendre des services consulaires en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les cas d'urgence. Que le MAÉCI prépare une campagne moderne de sensibilisation du public pour optimiser l'utilisation des plateformes des médias sociaux et éduquer le public sur ce à quoi il peut s'attendre des services consulaires en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les cas d'urgence.

Il a été clairement démontré que l'absence d'une solide stratégie de communication a contribué à un recours plus fréquent aux médias et aux influences politiques et à une augmentation importante des cas litigieux. Ceci porte à croire que les attentes des Canadiens ne sont pas bien gérées et qu'ils ne connaissent pas les limites des services consulaires. En outre, il ne semble pas y avoir de tendance à la baisse des cas de détresse, spécialement en ce qui concerne les cas d'arrestation et de détention comme on devrait s'y attendre si la campagne de sensibilisation des Canadiens sur les dangers liés aux voyages à l'étranger avait été un succès.

Certaines pratiques exemplaires observées au cours de l'évaluation par des pays aux vues similaires incluaient les campagnes ciblées dans les médias sociaux assorties de messages clairs. Il ressort des entrevues réalisées pour l'évaluation que la vidéo du Royaume-Uni « Banged-Up Abroad » avait été affichée sur YouTube.

Recommandation 3 :
Que le MAÉCI fasse participer les ministères partenaires à l'harmonisation des processus et à la planification en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les services d'urgence en vue d'améliorer l'efficacité.

La nécessité d'harmoniser les processus entre le MAÉCI et les partenaires a été mentionnée à répétition au cours de l'évaluation et de multiples exemples d'inefficacité ont été signalés. ***.

Il ressort de l'évaluation qu'une plus grande collaboration est nécessaire en ce qui concerne le processus décisionnel au moment d'évacuer des Canadiens. Les décisions semblaient avoir souvent été prises unilatéralement par chaque ministère, ce qui a parfois résulté en une augmentation de la charge de travail ou des lacunes dans le processus d'évacuation; c'est ce qui s'est produit lors de l'évacuation à Haïti lorsque CIC a décidé d'évacuer les résidents permanents en même temps que les Canadiens, ce qui a augmenté le nombre de personnes à évacuer pour le personnel consulaire. Au cours du printemps arabe, l'ASFC a déployé des agents dans différentes missions dans la région, et par conséquent, il n'y avait pas suffisamment de personnel expérimenté sur place pour faciliter le départ des Canadiens évacués. Le processus d'échange de renseignements personnels entre les partenaires a également été signalé comme devant être harmonisé. Actuellement, aucune entente n'a été conclue avec la plupart des partenaires et il n'y a pas de procédures en place précisant les conditions qui permettent l'échange de renseignements personnels entre les ministères, une situation découle d'un manque de connaissance des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le besoin de planifier en cas d'urgence, en collaboration avec le MAÉCI, CIC, l'ASFC et PPTC et le GC, a également été mentionné. Les données probantes ciblaient la nécessité de s'assurer de déployer stratégiquement le personnel et l'équipement (interopérabilité technique) afin de faciliter l'évacuation des Canadiens, et les lacunes relatives à l'harmonisation des processus relatifs aux passeports, à la citoyenneté et aux documents de voyage d'urgence qui ont contribué aux risques, et qui pourraient être réduits.

Recommandation 4 :
Que le MAÉCI élabore une stratégie intégrée fondée sur le risque pour gérer les urgences internationales et qui prendrait en compte les risques régionaux et les menaces.

L'évaluation a révélé que même si les missions semblent avoir suffisamment de ressources pour fournir des services consulaires courants, la prestation de services de gestion en cas d'urgence et l'assistance consulaire en cas de détresse semblent avoir moins de ressources et être moins structurées. Ce déséquilibre pourrait être attribuable en partie au fait que la culture de gestion des urgences en est à l'état embryonnaire. Les protocoles d'urgence, comme le plan d'urgence des missions, le système de commandement des interventions, ou l'optimisation de la formation conjointe sur les urgences ou les opérations avec les pays aux vues similaires, l'établissement d'une capacité d'intervention rapide en cas de pointe ou la préparation et la diffusion des enseignements tirés amélioreraient l'efficience de l'intervention en cas d'urgence et l'assistance consulaire en cas de détresse, qui sont relativement nouveaux et en étaient à différentes étapes de mise en oeuvre.

En outre, la mise en oeuvre du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CSIU) et des Bureaux régionaux responsables de la gestion des urgences (BRGU) est récente. Les réseaux de coordonnateurs d'urgence et le ROCA, bien que généralement considérés comme inefficaces comme outil de sensibilisation, ont été utiles lors de certaines urgences. Étant donné que les types d'urgences varient selon les régions, il semblerait approprié de considérer une approche plus complète et intégrée qui prendrait en compte les risques régionaux et les menaces de même que le type d'intervention. Une approche intégrée axée sur le risque permettrait également de déterminer la faisabilité de prévoir les urgences en se fondant sur les urgences passées, et servirait à mieux évaluer les besoins des coordonnateurs d'urgence et du ROCA.

Il ressort de l'évaluation que l'utilité des réseaux de coordonnateurs d'urgence variait d'une région à l'autre. Dans bon nombre de régions, les réseaux étaient inactifs et on ne pouvait pas toujours compter sur eux en cas d'urgence, mais dans d'autres régions, ils étaient actifs, compte tenu de la culture de la communauté des résidents, des liens avec la mission, et de la composition des réseaux de coordonnateurs. Une approche régionale axée sur le risque pourrait aider à cibler leur utilisation dans des régions où on estime qu'ils constitueraient une valeur ajoutée; pour les autres régions où les coordonnateurs pourraient ne pas être aussi efficaces, d'autres options pourraient être considérées, par exemple, utiliser les associations et les entreprises canadiennes à l'étranger comme point de contact pour les résidents canadiens en cas d'urgence.

Le ROCA est un autre élément de la stratégie de gestion des urgences actuelle qui pourrait également tirer profit d'une approche régionale axée sur le risque. Pour optimiser l'utilité du ROCA en temps de crise, il devrait cibler les voyageurs canadiens les plus susceptibles d'avoir besoin d'assistance que ceux qui ont une double nationalité. On estime à moins de 10 % le nombre de Canadiens qui s'inscrivent au ROCA. La plupart des personnes qui s'y inscrivent sont des voyageurs canadiens. Bon nombre de Canadiens qui possèdent une double nationalité ne s'inscrivent pas au ROCA parce qu'ils peuvent habituellement compter sur un système de soutien local et qu'ils sont moins susceptibles d'avoir besoin d'assistance.

Par ailleurs, le réseau d'intervention rapide est un autre élément de la gestion des urgences qui pourrait tirer profit d'une approche plus intégrée axée sur le risque. Le réseau d'intervention rapide actuel ne semble pas viable, puisqu'il doit compter sur des bénévoles qui ne sont pas toujours formés adéquatement et que leurs gestionnaires doivent approuver leur affectation dans les régions touchées. Les expériences passées ont démontré qu'il y a eu des délais dans le déploiement du personnel bénévole dans les régions touchées parce que les bénévoles ont dû obtenir l'autorisation de leurs gestionnaires avant d'être déployés ou dans certains cas, les gestionnaires n'ont pas approuvé les déploiements pour des motifs opérationnels, étant donné qu'ils n'avaient pas suffisamment d'experts des affaires consulaires sur place. L'établissement d'équipes d'intervention rapide composées d'experts identifiés préalablement pourrait être une solution pour aider en cas d'urgence, et une approche fondée sur une solide méthodologie, qui inclurait les probabilités de catastrophes naturelles et humaines ainsi que les charges de travail pour les services consulaires pour chaque région, fournirait une évaluation initiale et une indication des besoins en ressources par région et favoriserait, par conséquent, une intervention plus efficace.

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11.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation 1

Que le MAÉCI établisse un point de contact unique qui servirait de portail pour les communications en cas d'urgences, et que ces coordonnées soient clairement communiquées aux partenaires.

Il a été démontré que même si les rôles et les responsabilités du CFM et de IRH étaient clairs pendant une urgence internationale, il faudrait établir un point de contact unique qui servirait de portail pour les communications au cours d'une intervention pangouvernementale suite à une urgence internationale afin de réduire toute confusion chez les partenaires. Certains partenaires en particulier, qui ont de multiples rôles à jouer en cas d'urgences internationales, ne savent pas exactement avec qui communiquer au MAÉCI quand ce dernier joue des rôles de premier plan ou que ces rôles changent ou sont transférés au beau milieu d'une urgence, au fur et à mesure de l'évolution de l'urgence (p. ex. évacuation, stabilisation et/ou crise humanitaire).

Un portail unique pour les communications assurerait que tous les partenaires peuvent avoir un accès direct au MAECI, qu'ils participent en temps opportun et qu'ils reçoivent tous la même information. On pourrait considérer de confier ce rôle de point de contact unique au nouveau Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CSIU).

Constatations connexes : 9, 19

Réponse de la direction et plan d'action  :
CFM et IFM souscrivent à cette recommandation et collaborent avec les directions du MAÉCI concernées par les interventions en cas d'urgence pour établir un point de contact unique pour les autres ministères. Le CSIU a été établi avec une approche d'intervention d'urgence tous risques pour coordonner les urgences internationales et collabore étroitement avec les directions responsables du MAÉCI concernant différents types d'urgence (p. ex. catastrophes naturelles, événements critiques, etc.). Afin de faciliter cette interaction, le cas échéant, CED travaille à officialiser le rôle du CSIU pour gérer les urgences internationales.

Centre de responsabilité  :
CFM, IFM

Calendrier  :
Mise en oeuvre et en cours.

Réponse de la direction et plan d'action  :
Le dialogue se poursuit avec nos partenaires au MAÉCI afin d'assurer une collaboration efficace et uniforme et faciliter l'accès des autres ministères au vaste éventail d'experts du MAÉCI à différentes étapes d'une urgence. Ceci est particulièrement important lorsque la transition d'une direction vers une autre est rendue nécessaire en raison de la nature changeante des urgences (p.ex. urgence humanitaire c. consulaire) et d'un changement dans les priorités d'intervention du Canada.

Centre de responsabilité  :
CED

Calendrier  :
Mise en oeuvre et en cours.

Réponse de la direction et plan d'action  :
CED procède à l'élaboration d'un processus intégré afin d'améliorer la communication entre les intervenants clés pendant une crise. Le CSIU pourrait avoir la responsabilité de s'assurer que la direction générale responsable du MAÉCI est informée de l'urgence et de faciliter les efforts de celle-ci pour coordonner l'intervention, le cas échéant. Les autres ministères qui communiquent avec le CSIU pourraient être immédiatement ajoutés à la liste de distribution des courriels et de la correspondance de la direction générale responsable au MAÉCI. Ainsi, le CSIU pourrait assurer le fonctionnement des lignes de communication au sein et entre les ministères plutôt que de les supplanter.

Centre de responsabilité  :
CED

Calendrier  :
Mise en oeuvre et en cours.

Réponse de la direction et plan d'action  :
Une fois qu'un autre ministère-MAÉCI a établi un contact initial avec le CSIU, la direction générale responsable de superviser l'urgence pourra la gérer dans le cadre de réunions régulières avec le groupe de travail interministériel. Même si les groupes de travail dirigés par le MAÉCI concernant les catastrophes naturelles et les incidents critiques et les autres ministères concernés ont bien fonctionné dans le passé, des efforts considérables ont été fournis au cours des 18 derniers mois pour favoriser et renforcer une coopération uniforme entre les directions générales en cas de crise, ce qui constitue maintenant une pratique exemplaire. Les partenaires sont invités à participer en personne ou par téléphone lors des échanges d'informations en temps réel sur l'urgence et de la prise de décision. Il est important de souligner que les autres ministères partenaires dans les missions sont un élément essentiel des équipes d'intervention en cas d'urgence en cas d'intervention pangouvernementale.

Centre de responsabilité  :
CED

Calendrier  :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action  :
Le portail de gestion des urgences du MAÉCI (disponible actuellement pour les utilisateurs de Signet seulement) continuera d'évoluer avec le soutien de CLC, y compris l'accès des autres ministères. Une fois qu'ils pourront y accéder, les autres ministères disposeront d'un mécanisme qui leur permettra d'obtenir de l'information en temps réel sur les urgences, et ce, dès que l'information est affichée.

Centre de responsabilité  :
CED, CLC

Calendrier  :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action  :
CED élabore actuellement un manuel d'intervention en cas d'urgence. Ce manuel, qui découle largement des procédures opérationnelles normalisées et des enseignements tirés, aidera à officialiser les rôles et les responsabilités au MAÉCI et sera disponible pour tous les autres ministères qui doivent être informés de l'approche du MAÉCI en ce qui concerne les urgences internationales.

Centre de responsabilité  :
CED

Calendrier  :
En cours de réalisation pour le 31 mars 2013.

Recommandation 2

Que le MAÉCI prépare une campagne moderne de sensibilisation du public pour optimiser l'utilisation des plateformes des médias sociaux et éduquer le public sur ce à quoi il peut s'attendre des services consulaires en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les cas d'urgence.

Il a été clairement démontré que l'absence d'une solide stratégie de communication a contribué à un recours plus fréquent aux médias et aux influences politiques et à une augmentation importante des cas litigieux. Ceci porte à croire que les attentes des Canadiens ne sont pas bien gérées et qu'ils ne connaissent pas les limites des services consulaires. En outre, il ne semble pas y avoir de tendance à la baisse des cas de détresse, spécialement en ce qui concerne les cas d'arrestation et de détention comme on devrait s'y attendre si la campagne de sensibilisation des Canadiens sur les dangers liés aux voyages à l'étranger avait été un succès.

Certaines pratiques exemplaires observées au cours de l'évaluation par des pays aux vues similaires incluaient les campagnes ciblées dans les médias sociaux assorties de messages clairs. Il ressort des entrevues réalisées pour l'évaluation que la vidéo du Royaume-Uni « Banged-Up Abroad » avait été affichée sur YouTube.

Constatations connexes : 1, 2, 3, 11, 12, 13, 20, 23

Réponse de la direction et plan d'action :
Des stratégies de communication intégrées efficaces sont fondées sur des approches multiples et concertes pour atteindre les marchés ciblés, conçues pour répondre aux besoins du public et de la façon qu'ils préfèrent (p. ex. médias sociaux, écrits, rencontres en personne, etc.). Même si BCF souscrit à l'esprit de cette recommandation, l'établissement de relations efficaces du MAÉCI avec son public cible nécessitera l'utilisation des médias sociaux et d'autres outils et techniques pour que les voyageurs canadiens connaissent mieux les services consulaires.

Les médias sociaux sont davantage utilisés, par exemple, lors du lancement du nouveau site Web amélioré Voyage.gc.ca en 2012. BCI mettra en oeuvre une variété d'initiatives pour les médias sociaux, y compris des comptes Twitter et Facebook, une stratégie de regazouillement, et « suivre » et « j'aime » d'autres partenaires, d'autres ministères, et des pays aux vues similaires (Royaume-Uni, É.-U.) pour propager la sensibilisation.

Centre de responsabilité :
BCF, BCI

Calendrier :
Après le lancement du nouveau site Voyage.gc.ca (après le 8 novembre 2012).

Recommandation 3

Que le MAÉCI fasse participer les ministères partenaires à l'harmonisation des processus et à la planification en ce qui concerne les cas courants, les cas de détresse et les services d'urgence en vue d'améliorer l'efficacité.

La nécessité d'harmoniser les processus entre le MAÉCI et les partenaires a été mentionnée à répétition au cours de l'évaluation et de multiples exemples d'inefficacité ont été signalés. ***.

Il ressort de l'évaluation qu'une plus grande collaboration est nécessaire en ce qui concerne le processus décisionnel au moment d'évacuer des Canadiens. Les décisions semblaient avoir souvent été prises unilatéralement par chaque ministère, ce qui a parfois résulté en une augmentation de la charge de travail ou des lacunes dans le processus d'évacuation; c'est ce qui s'est produit lors de l'évacuation à Haïti lorsque CIC a décidé d'évacuer les résidents permanents en même temps que les Canadiens, ce qui a augmenté le nombre de personnes à évacuer pour le personnel consulaire. Au cours du printemps arabe, l'ASFC a déployé des agents dans différentes missions dans la région, et par conséquent, il n'y avait pas suffisamment de personnel expérimenté sur place pour faciliter le départ des Canadiens évacués. Le processus d'échange de renseignements personnels entre les partenaires a également été signalé comme devant être harmonisé. Actuellement, aucune entente n'a été conclue avec la plupart des partenaires et il n'y a pas de procédures en place précisant les conditions qui permettent l'échange de renseignements personnels entre les ministères, une situation découle d'un manque de connaissance des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le besoin de planifier en cas d'urgence, en collaboration avec le MAÉCI, CIC, l'ASFC et PPTC et le GC, a également été mentionné. Les données probantes ciblaient la nécessité de s'assurer de déployer stratégiquement le personnel et l'équipement (interopérabilité technique) afin de faciliter l'évacuation des Canadiens, et les lacunes relatives à l'harmonisation des processus relatifs aux passeports, à la citoyenneté et aux documents de voyage d'urgence qui ont contribué aux risques, et qui pourraient être réduits.

Constatations connexes : 4, 6, 7, 14, 19

Réponse de la direction et plan d'action :
CFM accepte la recommandation et a déjà procédé à la mise en oeuvre de cette approche avec la plupart des autres ministères. Le récent processus de planification pangouvernemental, dirigé par le MAÉCI, pour une évacuation possible au *** est un exemple de l'application de cette pratique exemplaire.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Mise en oeuvre et en cours.

Réponse de la direction et plan d'action :
Nos propres procédures permanentes comprendront CIC, PPTC, l'AFSC, le MDN, la GRC, SP (GC), SC et l'ACDI aux étapes préliminaires de toute urgence pour assurer que l'intervention du Canada est coordonnée et que tous les ministères y ont souscrit.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Mise en oeuvre

Réponse de la direction et plan d'action :
Les enseignements tirés de la crise à Haïti ont déjà été appliqués à l'aide de l'approche intégrée de CED en matière de gestion des urgences. La structure de commandement en cas d'incident est maintenant au centre de toute intervention.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Mise en oeuvre

Réponse de la direction et plan d'action :
La formation d'un groupe de travail interministériel a permis de simplifier les processus décisionnels, et fait en sorte que les interventions en cas d'urgence, comme à Haïti, sont plus faciles à gérer, mieux coordonnées et plus efficaces.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Mise en oeuvre

Réponse de la direction et plan d'action :
CED procède à l'examen de sa politique d'évacuation, qui sera à la base de l'intervention du gouvernement quand surviendront des urgences. La définition de « personne canadienne admissible » orientera les rôles et les responsabilités des ministères.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
La formation et les exercices, comme ***qui requiert la participation pangouvernementale, facilitent également la préparation de scénarios d'évacuation. CED évalue également la possibilité de faire participer les représentants d'autres ministères à la formation et aux activités afin qu'ils connaissent mieux les mécanismes d'intervention du MAÉCI, tant au pays qu'à l'étranger.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
La Direction générale des affaires juridiques du MAÉCI a fourni récemment des conseils juridiques ***.

Centre de responsabilité :
CED, autres ministères

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
Le PE conclu avec Passeport Canada a été mis en oeuvre et est maintenu.

Centre de responsabilité :
CLP

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
La coordination et la communication des demandes de notification aux plus proches parents ont été améliorées.

Centre de responsabilité :
CLP

Calendrier :
Mise en oeuvre à l'été 2012, avant que ce rapport ne soit terminé.

Réponse de la direction et plan d'action :
La relation de travail avec CIC est renforcée par la clarification des rôles et des responsabilités et par l'élaboration conjointe de directives qui fournissent des points de contact et des lignes directrices clairs à notre personnel consulaire dans les missions.

Centre de responsabilité :
CLP

Calendrier :
Les réunions du groupe de travail ont débuté. Les produits livrables seront échelonnés tout au long de l'exercice financier.

Réponse de la direction et plan d'action :
***

Centre de responsabilité :
CLP

Calendrier :
Première rencontre exploratoire à venir avec les représentants de SP (26 octobre)

Réponse de la direction et plan d'action :
CFM a amorcé le dialogue avec les provinces et les territoires sur les questions consulaires dans le cadre d'une table ronde fédérale/provinciale/territoriale qui s'est tenue à Ottawa les 25 et 26 septembre 2012. MSFA a ouvert la discussion en table ronde, à laquelle toutes les provinces et tous les territoires étaient représentés, en communiquant sa vision pour améliorer la prestation des services consulaires aux Canadiens par la collaboration entre deux niveaux de gouvernement. Les participants recevront un rapport provisoire, qui comprendra quatre recommandations visant à améliorer la prestation de service, avant la fin d'octobre 2012 et des mesures concrètes seront prises pour harmoniser les processus de gestion des dossiers consulaires d'ici la fin de l'exercice. Les prochaines étapes incluent des communications régulières entre le MAÉCI et les provinces/territoires sur des questions précises.

Centre de responsabilité :
CND

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
CFM a non seulement invité les autres ministères, comme il a été mentionné précédemment, mais a aussi renforcé ses partenariats internationaux avec les pays de la Convention (Royaume-Uni, É.-U., Australie et Nouvelle-Zélande). Le Canada a été l'hôte de la réunion inaugurale du groupe de travail TI de la Convention en mars 2012, ainsi que de l'assemblée annuelle des représentants principaux de la Convention en mai 2012 qui ont tous deux produit d'importantes retombées. Les nouveaux groupes de travail ont été établis, y compris la planification en cas de crise et la redéfinition du cadre consulaire.

Centre de responsabilité :
CFM

Calendrier :
En cours de réalisation.

Recommandation 4

Que le MAÉCI élabore une stratégie intégrée fondée sur le risque pour gérer les urgences internationales et qui prendrait en compte les risques régionaux et les menaces.

L'évaluation a révélé que même si les missions semblent avoir suffisamment de ressources pour fournir des services consulaires courants, la prestation de services de gestion en cas d'urgence et l'assistance consulaire en cas de détresse semblent avoir moins de ressources et être moins structurées. Ce déséquilibre pourrait être attribuable en partie au fait que la culture de gestion des urgences en est à l'état embryonnaire. Les protocoles d'urgence, comme le plan d'urgence des missions, le système de commandement des interventions, ou l'optimisation de la formation conjointe sur les urgences ou les opérations avec les pays aux vues similaires, l'établissement d'une capacité d'intervention rapide en cas de pointe ou la préparation et la diffusion des enseignements tirés amélioreraient l'efficience de l'intervention en cas d'urgence et l'assistance consulaire en cas de détresse, qui sont relativement nouveaux et en étaient à différentes étapes de mise en oeuvre.

En outre, la mise en oeuvre du Centre de surveillance et d'intervention d'urgence (CSIU) et des Bureaux régionaux responsables de la gestion des urgences (BRGU) est récente. Les réseaux de coordonnateurs d'urgence et le ROCA, bien que généralement considérés comme inefficaces comme outil de sensibilisation, ont été utiles lors de certaines urgences. Étant donné que les types d'urgences varient selon les régions, il semblerait approprié de considérer une approche plus complète et intégrée qui prendrait en compte les risques régionaux et les menaces de même que le type d'intervention. Une approche intégrée axée sur le risque permettrait également de déterminer la faisabilité de prévoir les urgences en se fondant sur les urgences passées, et servirait à mieux évaluer les besoins des coordonnateurs d'urgence et du ROCA.

Il ressort de l'évaluation que l'utilité des réseaux de coordonnateurs d'urgence variait d'une région à l'autre. Dans bon nombre de régions, les réseaux étaient inactifs et on ne pouvait pas toujours compter sur eux en cas d'urgence, mais dans d'autres régions, ils étaient actifs, compte tenu de la culture de la communauté des résidents, des liens avec la mission, et de la composition des réseaux de coordonnateurs. Une approche régionale axée sur le risque pourrait aider à cibler leur utilisation dans des régions où on estime qu'ils constitueraient une valeur ajoutée; pour les autres régions où les coordonnateurs pourraient ne pas être aussi efficaces, d'autres options pourraient être considérées, par exemple, utiliser les associations et les entreprises canadiennes à l'étranger comme point de contact pour les résidents canadiens en cas d'urgence.

Le ROCA est un autre élément de la stratégie de gestion des urgences actuelle qui pourrait également tirer profit d'une approche régionale axée sur le risque. Pour optimiser l'utilité du ROCA en temps de crise, il devrait cibler les voyageurs canadiens les plus susceptibles d'avoir besoin d'assistance que ceux qui ont une double nationalité. On estime à moins de 10 % le nombre de Canadiens qui s'inscrivent au ROCA. La plupart des personnes qui s'y inscrivent sont des voyageurs canadiens. Bon nombre de Canadiens qui possèdent une double nationalité ne s'inscrivent pas au ROCA parce qu'ils peuvent habituellement compter sur un système de soutien local et qu'ils sont moins susceptibles d'avoir besoin d'assistance.

Par ailleurs, le réseau d'intervention rapide est un autre élément de la gestion des urgences qui pourrait tirer profit d'une approche plus intégrée axée sur le risque. Le réseau d'intervention rapide actuel ne semble pas viable, puisqu'il doit compter sur des bénévoles qui ne sont pas toujours formés adéquatement et que leurs gestionnaires doivent approuver leur affectation dans les régions touchées. Les expériences passées ont démontré qu'il y a eu des délais dans le déploiement du personnel bénévole dans les régions touchées parce que les bénévoles ont dû obtenir l'autorisation de leurs gestionnaires avant d'être déployés ou dans certains cas, les gestionnaires n'ont pas approuvé les déploiements pour des motifs opérationnels, étant donné qu'ils n'avaient pas suffisamment d'experts des affaires consulaires sur place. L'établissement d'équipes d'intervention rapide composées d'experts identifiés préalablement pourrait être une solution pour aider en cas d'urgence, et une approche fondée sur une solide méthodologie, qui inclurait les probabilités de catastrophes naturelles et humaines ainsi que les charges de travail pour les services consulaires pour chaque région, fournirait une évaluation initiale et une indication des besoins en ressources par région et favoriserait, par conséquent, une intervention plus efficace.

Constatations connexes : 12, 13, 14, 18, 21, 22, 24

CFM souscrit à certaines des recommandations de l'évaluation.

Réponse de la direction et plan d'action :
CED a élaboré un outil d'établissement des priorités pour les missions qui peut être servir à déterminer le risque ministériel pour la gestion des urgences dans chaque mission, chaque région et à l'échelle internationale. Cet outil, avec l'évaluation de la menace, permettra à CED de concentrer ses ressources sur les mesures d'atténuation, la formation et les orientations dont les missions ont besoin. Les crises plus difficiles à prévoir (comme les feux de forêt à Moscou, le nuage de cendre en Europe et les importantes urgences liées au transport) requièrent une plus grande attention pour assurer une intervention adéquate.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Mise en oeuvre et en cours.

Réponse de la direction et plan d'action :
Le MAÉCI applique une approche axée sur le risque pour guider les missions à mettre en place des réseaux de coordonnateurs d'urgence. CED ne demande pas aux missions aux É.-U. en Europe de l'ouest, en Australie et en Nouvelle-Zélande de mettre des systèmes de ce genre en place et reconnaît la capacité des gouvernements dans ces régions d'intervenir en cas d'urgence. Toutefois, les réseaux de coordonnateurs sont essentiels en Afrique, au Moyen-Orient, dans les Amériques et en Asie. CED examinera d'autres moyens pour communiquer avec les clients, en collaboration avec CND et CLD, comme les réseaux sociaux et les systèmes d'envoi de messages courts (SMS) quand ils sont disponibles. Quand les réseaux de coordonnateurs sont bien entretenus, ils peuvent constituer des outils très utiles pour les missions, particulièrement quand les ressources sont réduites.

Centre de responsabilité :
CED, CNO, CNA, CLS

Calendrier :
En cours d'évaluation et mise en oeuvre au cours du présent exercice

Réponse de la direction et plan d'action :
Bon nombre de missions utilisent actuellement d'autres moyens pour communiquer avec les clients, comme les médias, les systèmes de messagerie des gouvernements locaux, les sites Web des associations canadiennes dans le pays. CED collaborera avec CND et CLD à l'élaboration de pratiques exemplaires pour toutes les missions.

Centre de responsabilité :
CED, CNO, CNA Missions

Calendrier :
En cours d'évaluation. L'approbation de MINA pourrait être nécessaire avant de procéder.

Réponse de la direction et plan d'action :
Même si CED convient que le ROCA est généralement moins efficace que souhaité, des changements à venir au processus d'inscription au système d'enregistrement faciliteront l'utilisation pour les clients. On s'attend à ce que la mise en oeuvre d'un processus d'inscription simplifié fasse augmenter considérablement l'utilisation du ROCA. (Deux facteurs continuent de nuire à son efficacité : l'inscription est volontaire et certains clients continuent de craindre que les renseignements personnels qu'ils fournissent pourraient servir à d'autres fins.)

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
La nouvelle version du ROCA a été mise en oeuvre en novembre 2012
L'évaluation des mesures de rechange est en cours.

Réponse de la direction et plan d'action :
CFM a tenu en mars 2012 une réunion pour le groupe de travail des pays aux vues similaires (Royaume-Uni, É.-U., Australie et Nouvelle-Zélande) pour partager les pratiques exemplaires dans le domaine de la collaboration en ligne, des médias sociaux, de l'utilisation du Web, et d'inscription à un système d'envoi de messages courts (SMS). À cet égard ***.

L'élimination du ROCA n'est une solution recommandée.

Centre de responsabilité :
CFM

Calendrier :
En cours de réalisation.

Réponse de la direction et plan d'action :
CFM convient que le réseau d'intervention rapide n'est pas un modèle optimal. Même si la création d'équipes consulaires de déploiement *** serait optimale et désirée, elles nécessiteraient des ressources souples de l'ordre de 800 000 $ à un million de dollars annuellement, qui ne sont pas disponibles dans les niveaux actuels de ressources des directions. Le CFM continue d'examiner les options pour optimiser l'utilisation des ressources existantes et développer la capacité de pointe du Ministère et réduire le temps d'intervention. Une des options consisterait à mieux utiliser les ressources internes de CED, à améliorer le réseau régional à l'aide des Bureaux régionaux de gestion des urgences et à officialiser la liste des volontaires pour les déploiements d'urgence de l'AC.

Centre de responsabilité :
CED

Calendrier :
Sous réserve de ressources et de financement.

Haut de la page

Note de bas

1. « Examen des affaires consulaires  »: MAÉCI, novembre 2004.

2. Fichier électronique du MAÉCI 2011 : Statistiques consulaires et tendances.

3. Conference Board du Canada tel que mentionné.

4. En septembre 2010, la responsabilité de la sécurité des missions, des employés et de l'information à l'étranger a été transférée à CFM sous l'entité rebaptisée Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences.

5. Documents d'approbation du gouvernement du Canada (décembre 2008 et juin 2010).

6. Page 29.

7. En septembre 2010, la responsabilité de la sécurité des missions, des employés et des renseignements à l'étranger a été transférée à CFM qui a été rebaptisé Secteur des services consulaires, de la sécurité et de la gestion des urgences.

8. CFM, IFM et groupes géographiques.

9. MAÉCI : page Web du site Internet du GTSR.

10. Fichier électronique, MAÉCI 2011.

11. L'échantillon était composé des groupes suivants : ambassades (76), hauts-commissariats (23), bureaux de représentation (2), missions multilatérales ou permanentes (9), consulats généraux (23), Consulats (16), et consulats honoraires (23).

12. Dans le cas de la Thaïlande, les entrevues menées au cours de l'évaluation ont été réalisées par conférence téléphonique en raison des dégâts causés par les inondations à Bangkok qui ne permettaient pas de procéder à des visites sur place.

13. Les segments de texte codés tirés des documents de référence et des réponses obtenues en entrevue sont appelés « citations » dans le logiciel Atlas/ti, et ils constituent une source de données probantes pour les constatations. Les sources de données complètes à l'appui de chaque constatation ont été conservées dans les dossiers de la Direction de l'évaluation.

14. Estimations figurant dans le plan d'urgence consulaire de 2010.

15. Analyses des statistiques consulaires et des données sur les tendances du MAÉCI

16. « Canadians Abroad: Canada's Global Asset. » Fondation Asie-Pacifique du Canada 2011, page 4.

17. « Où dans le monde se trouve le Canada : Bâtir un réseau de Canadiens à l'étranger. » Rapport final du groupe de travail Action Canada sur l'implication des Canadiens expatriés à l'étranger, février 2011.

18. Les chiffres concernant les touristes et les résidents canadiens ont été fournis par la Direction des politiques, de la planification des urgences et de la formation et validés au cours des visites des missions sur le terrain.

19. Les profils statistiques des situations d'urgence ont été tirés de la base de données de CRISIS et fournis à l'équipe d'évaluation par la Direction des politiques, de la planification d'urgence et de la formation.

20. « En cas d'urgence à l'étranger : Notre monde. » Publié par le MAÉCI, septembre 2011, page 9.

21. Fichier électronique du MAÉCI : Résumé de recherche sur l'opinion publique (2005-2010)

22. Source de données : Statistiques sur les fils Twitter ministériels, janvier-décembre 2011 (nombre annuel moyen de gazouillis ministériels par trimestre = 373; nombre annuel moyen de gazouillis consulaires par trimestre = 119).

23. « Double citoyenneté : politique et pratiques consulaires, » MAÉCI 2008.

24. « Enlèvements, prises d'otages et détournements d'avion : Politique, procédures et pratiques consulaires. » MAÉCI, 2000.

25. « L'exploitation sexuelle d'enfants par des Canadiens à l'étranger et le droit canadien : Lignes directrices à l'intention des agents consulaires canadiens. » MAÉCI, révisées le 02-05-2006.

26. Un nouveau Manuel des instructions consulaires a été publié au printemps 2012 mais son impact dépassait le cadre de l'évaluation.

27. Rapport sur les plans et les priorités du MAÉCI de 2010-2011, page 10.

28. Rapport sur les plans et les priorités du MAÉCI de 2010-2011, page 10.

29. Rapport sur les plans et les priorités du MAÉCI de 2010-2011, page 33.

30. Centre des opérations du gouvernement. Site Internet de Sécurité publique Canada

31. « Examen des affaires consulaires, » novembre 2004. Réponse de la direction à la recommandation 14.

32. « Convention de Vienne sur les relations consulaires. » Signée à Vienne le 24 avril 1963. Entrée en vigueur le 19 mars 1967. Nations Unies, Recueil des traités, vol. 596, p. 261

33. Loi sur le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (L.R.C., 1985, ch. E-22).

34. « Politique sur la sécurité du gouvernement. » Gouvernement du Canada, entrée en vigueur le 1er juillet 2009 et mise à jour le 1er avril 2012.

35. « Plan fédéral d'intervention d'urgence. » Gouvernement du Canada, décembre 2009, page 1-A.

36. « Plan d'urgence de la mission : Un plan tous risques d'intervention d'urgence. » Affaires étrangères et Commerce international Canada, 2011, pages 1-8.

37. Tel qu'il est énoncé dans les documents d'approbation du gouvernement du Canada pour la création du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences.

38. Message pour diffusion générale du MAÉCI : 27-03-2009.

39. « Campagne Sécurité des voyageurs canadiens à l'étranger » des Services consulaires : groupe de discussion (2009)

40. Outils de sensibilisation des services consulaires, Analyses sommaires de l'opinion publique, 2005-2010

41. 75 p. 100 des missions aux États-Unis (É.-U.) utilisent LienCanada conçu par le réseau des missions des É.-U., mais seulement 13 p. 100 des missions utilisent ce système dans le monde. Sondage d'évaluation du MAÉCI, 2010-2011.

42. Fichier électronique du MAÉCI : CAMANT Cas par mission (2006-2007 à 2010-2011) 8 juin 2011.

43. L'étude de cas a confirmé que des centres d'appel temporaires locaux ont été mis en place dans les situations d'urgence suivantes : évacuation du Liban en 2006, attentat à la bombe de Mumbai en 2008, le séisme de 2010 au Chili, et l'attentat à la bombe de Mumbai en 2011. De plus, des centres d'appel permanents se trouvent à l'ambassade à Mexico et au haut-commissariat du Canada à Islamabad.

44. Protocole d'entente entre le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce de l'Australie concernant le partage des services consulaires, 15 novembre 2001.

45. De nouvelles synergies ont été créées, par exemple, l'échange avec le Foreign and Commonwealth Office du Royaume-Uni relativement au centre de gestion des crises dans un message ministériel interne du MAÉCI en août 2012.

46. « Examen des affaires consulaires » MAÉCI, 2004. Voir section 9. Formation et Mise à jour de la réponse de la direction de 2010; Voir aussi Examen de la réponse d'Affaires étrangères et Commerce international à la crise de 2004 du tsunami de l'océan Indien, 2005; voir section 5.2 Formation et recommandation 4.

47. Examen après action sur le séisme du Pérou, 15 août 2007; Voir aussi Rapport de l'examen après action sur Haïti, 2010 paragraphes 17, 37, 45 et recommandation 3.

48. Correspondance par courriel : Sommaire des enseignements tirés de Mumbai, décembre 2008

49. Sommaire de l'attentat à la bombe de Mumbai. 3 décembre 2008. Voir la section sur les communications internes

50. Rapport sur les enseignements tirés de l'évacuation de la Libye, mars 2011.

51. Examen de la réponse d'Affaires étrangères et Commerce international à la crise de 2004 du tsunami de l'océan Indien, 2005. Voir section 5.1 Capacité de pointe au sein d'AEC

52. Examen de la réponse d'Affaires étrangères et Commerce international à la crise de 2004 du tsunami de l'océan Indien, 2005. Voir section 5.1 Capacité de pointe au sein d'AEC

53. Rapport de l'examen après action sur le séisme du Pérou, 2007. Voir section sur la formation.

54. Rapport de l'examen après action sur Haïti. 15 juillet 2010, page 56.

55. Rapports sur les enseignements tirés de l'évacuation de la Libye, mars 2011. Voir section Logistiques/ressources.

56. Fichier électronique du MAÉCI 2010-2011: Fiche d'information de la Direction-CFM.

57. Fichier électronique du MAÉCI : 7 juin 2011.

58. Rapport d'examen après action sur Haïti, 15 juillet 2010. Voir paragraphes 38 et 63.

59. Modèle logique des SC-GU.

60. Modèle logique des SC-GU.

Bureau de l'inspecteur général

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Date de modification :
2013-06-26