Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
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Évaluation du programme de coopération pour l’investissement (pci)

Septembre 2012

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Table des matières

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Abréviations, acronymes et symboles

AC
Administration centrale, MAÉCI
ACDI
Agence canadienne de développement international
APD
Aide publique au développement
BBI
Pratiques multisectorielles
BDC
Banque de développement du Canada
BFM
Développement du commerce international, investissement et innovation
BMZ
Ministère fédéral de la Coopération et du Développement économique (Allemagne)
BPA
Portefeuille du Commerce international et analyse stratégique
BR
Bureaux régionaux
BRIC
Brésil, Russie, Inde et Chine
BSR
Bureaux régionaux du Service des délégués commerciaux
BTC
Direction du Programme de coopération pour l'investissement
BTS
Appui au Service des délégués commerciaux
CAD
Comité d’aide au développement
CCC
Corporation commerciale canadienne
CCE
Comité consultatif sur l’évaluation
CDPCI
Comité de décision des projets du Programme de coopération pour l’investissement
CEM
Comité d’évaluation ministériel
CEP
Comité d’examen par les pairs
CP
Conseiller en programmes
DC
Délégué commercial
DEG
Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH (Allemagne)
DFID
Ministère du Développement international du Royaume-Uni
DSP
Développement du secteur privé
EAI
Enveloppe de l’aide internationale
EDC
Exportation et développement Canada
ETP
Équivalent temps plein
É-U
États-Unis
FAS
Ventes des sociétés affiliées étrangères
FC
Finances Canada
GC
Gouvernement du Canada
GCC
Relations commerciales avec l’Amérique latine et les Antilles
GFC
Relations commerciales Canada-Afrique
GMC
Relations commerciales Moyen-Orient et Magreb
GNC
Relations commerciales avec l'Amérique du Nord
GPC
Relations commerciales avec l’Asie du Nord
GRC
Relations commerciales avec l’Europe et l’Asie centrale
GSC
Relations commerciales avec le Sud et le Sud-Est
IDCE
Investissement direct canadien à l’étranger
IDE
Investissement direct étranger
IFD
Institution de financement du développement
IFI
Institution financière internationale
IFU
Fonds d’industrialisation pour les pays en développement (Danemark)
IPD
Partenariats novateurs pour le développement (Danemark)
LRADO
Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle
MAÉCI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada
MINT
Ministre du Commerce international
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OPIC
Régie pour les investissements privés à l’étranger
OSC
Organisation de la société civile
PCI
Programme de coopération pour l’investissement
PCI-ACDI
Programme de coopération industrielle de l’ACDI
PDC
Planification stratégique commerciale et gestion du rendement
PME
Petites et moyennes entreprises
PPI
Participation du secteur privé aux projets d’infrastructure
PPP
Partenariats public-privé
PSI
Programme d’investissement du secteur privé (Pays-Bas)
PSOM
Programme pour la coopération avec les nouveaux marchés (Pays Bas)
RH
Ressources humaines
RSE
Responsabilité sociale de l’entreprise
SCM
Stratégie commerciale mondiale
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SDC
Service des délégués commerciaux
SMA
Sous-ministre adjoint
TDA
Agence de commerce et de développement (États Unis)
TI
Technologies de l’information
UAC
Unité administrative commune
UE
Union européenne
ZBD/ZID
Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection
ZIE
Direction de l’évaluation

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Remerciements

La Direction de l’évaluation (ZIE) du Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection aimerait remercier tous les employés du MAÉCI, les représentants d’autres ministères, les entreprises privées et les associations commerciales qui ont accepté de participer à des entrevues aux fins de l’évaluation formative du Programme de coopération pour l’investissement du MAÉCI. ZIE remercie également Mary Lynch, consultante indépendante, pour sa contribution à l’évaluation, ainsi que les membres du Comité consultatif sur l’évaluation (CCE) pour leur appui et leurs conseils relativement à l’approche à adopter, les constatations et les recommandations de cette évaluation.

Résumé

Aperçu

L’évaluation du Programme de coopération pour l’investissement (PCI) a été menée conformément au plan quinquennal d’évaluation approuvé du ministère des Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAÉCI). L'évaluation du PCI avait pour but de fournir au Comité d'évaluation du Ministère (CEM) une évaluation objective et factuelle de la pertinence et du rendement du Programme et des progrès réalisés jusqu’à présent.

Le PCI découle de la restructuration du Programme de coopération industrielle de l’Agence canadienne de développement international (PCI-ACDI) et du transfert de ce programme au MAÉCI. Suite à une évaluation du PCI-ACDI en 2007, il a été déterminé qu’il serait plus approprié que le MAÉCI gère le Programme en raison du mandat et de l’expertise du Ministère dans les domaines du commerce international et de l’investissement. En octobre 2009, le Conseil du Trésor a approuvé le transfert du Programme de l’ACDI au MAÉCI. Le Programme est devenu opérationnel le 4 janvier 2010 sous l’appellation Programme de coopération pour l’investissement. 

Le Programme de coopération pour l'investissement verse des contributions, selon un modèle de partage des coûts, à des entreprises du secteur privé qui veulent accroître la viabilité à long terme de leurs investissements dans les pays admissibles à l'aide publique au développement (APD). L'objectif global du PCI vise à aider les entreprises du secteur privé à mener dans les pays en développement des activités responsables et propices au développement, qui favorisent une croissance économique soutenue et une réduction de la pauvreté.

Quatre catégories d’entreprise peuvent obtenir un financement. Les entreprises du secteur de la production, qui incluent les fournisseurs de services, reçoivent des contributions à l’appui des activités suivantes : l’étude de la faisabilité technique et de la viabilité commerciale d’investissements; l’introduction et l’adaptation de technologies reconnues pour le développement des pays; la prise de mesures visant à améliorer la durabilité des investissements. Le secteur de l’extraction reçoit du financement pour améliorer le volet de la responsabilité sociale de ses opérations dans les pays admissibles à l’APD. Les entreprises de services professionnels sont admissibles à un financement leur permettant d’améliorer les marchés déjà conclus avec une entité publique dans un pays hôte ou avec un établissement financier international. Enfin, du financement est disponible pour les entreprises qui concluent des partenariats public-privé (PPP) pour fournir des services publics ou des services d’infrastructure.

Entre le 1er janvier 2010 et le 31 mars 2012, 309 demandes de financement ont été soumises au PCI du MAÉCI par 217 entreprises. De ce nombre, 180 demandes ont été approuvées. Une grande majorité des projets approuvés (75 p. 100) étaient pour la Phase 1, soit les études de faisabilité. Près de la moitié des projets approuvés étaient pour l’Asie et l’Océanie. Environ 70 p. 100 des demandes approuvées avaient été présentées par des entreprises québécoises. Dans l’ensemble, les entreprises qui ont bénéficié d’un financement jusqu’ici sont des petites et des moyennes entreprises (moins de 50 millions de dollars de revenus bruts). 

Le Programme est en place depuis deux ans et demi. Compte tenu du court délai d’opération du PCI, l’évaluation portait principalement sur l’examen de la pertinence du projet, c’est-à-dire, déterminer la mesure dans laquelle il répond aux besoins des entreprises canadienne et s’harmonise aux priorité du Ministère et du gouvernement fédéral et évaluer les mécanismes et les processus de gouvernance interne qui contribuent au rendement du PCI sur le plan de l’appui aux entreprises canadiennes dans la réalisation d’investissements durables dans des pays en développement.

Conclusions

Pertinence et besoin continu du Programme

Le PCI continue d’être pertinent et répond aux besoins de soutien des entreprises canadiennes à la recherche d’occasions d’investissement dans les marchés émergents.  Ces possibilités d’investissement continuent d’exister en grand nombre pour les entreprises canadiennes. Celles-ci ont toujours besoin de soutien. D’autres pays disposent d’un éventail d’outils pour aider leurs entreprises désireuses d’investir à l’étranger, ce qui fait désavantage les Canadiens. La complexité croissante des marchés exige maintenant une approche prudente qui tient compte d’un large éventail d’enjeux. Les PME en particulier doivent de plus en plus rechercher des possibilités à l’échelle mondiale pour faciliter l’expansion et la croissance de leurs activités.

Même si le PCI est perçu comme étant pertinent, il continue d'être sous-exploité, puisque moins de 20 p. 100 des fonds disponibles sont utilisés. Ce faible niveau de décaissement résulte d’une combinaison de facteurs qui ont contribué à une diminution de la demande par les entreprises. Premièrement, le processus de demande de financement et d’approbation est long et complexe, ce qui décourage les entreprises, compte tenu du peu de financement disponible. Deuxièmement, pour diverses raisons, dont certaines échappent au contrôle du Programme, il y a un manque de sensibilisation à l’égard du PCI au Canada. Jusqu’à la fin de 2011, les responsables n’ont pu faire beaucoup d’interventions directes auprès des associations et des entreprises. Troisièmement, les types d’aide offerts par le PCI ne s’harmonisent actuellement pas aux besoins des entreprises qui recherchent des possibilités d’investissement dans des secteurs productifs, des PPP, le secteur de l’extraction ou des firmes professionnelles. Quatrièmement, le PCI vise les PME canadiennes. Toutefois, celles-ci ont toujours été les plus réticentes à envisager l’investissement direct canadien à l’étranger (IDCE) comme moyen d’intensifier leurs activités. Les inciter à envisager l’investissement à l’étranger demeure un défi. 

Le PCI appuie les objectifs stratégiques du MAÉCI ainsi que la Stratégie commerciale mondiale. Il soutient en outre la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) du gouvernement du Canada, qui favorise l’adoption de la RSE par les entreprises canadiennes. En général, on s’entend pour dire que le transfert du Programme de l’ACDI au MAÉCI a eu des résultats positifs, a favorisé une meilleure intégration du PCI au réseau du MAÉCI, par exemple le Service des délégués commerciaux, et a accru l’importance accordée aux objectifs commerciaux. 

Rendement, gouvernance, efficience et efficacité

Les résultats immédiats attendus du PCI comprennent les entreprises qui ont une connaissance accrue des possibilités d’affaires qu’offrent les marchés des pays en développement; suffisamment de renseignements pour décider d’investir ou de ne pas le faire; et des activités qui visent à améliorer la durabilité des projets. La rétroaction des entreprises ayant obtenu de l’aide du PCI montre que des progrès préliminaires ont été réalisés en vue d’obtenir des résultats. Les entreprises qui ont reçu des fonds considèrent que cet appui ajoute de la valeur à leurs investissements. L’aide fournie pour la tenue d’études de faisabilité a permis aux entreprises d’analyser plus en profondeur des enjeux comme la réglementation et les exigences techniques de l’investissement. L’appui du PCI a permis une analyse plus approfondie des facteurs qui auraient une incidence sur l’investissement et réduiraient les risques pour l’entreprise. Les entreprises ayant déjà fait des investissements ont déclaré que l’aide fournie leur a permis de mieux aborder les préoccupations en matière d’environnement soulevées par l’investissement et d’améliorer les aptitudes et les conditions de travail de leurs employés. 

Certains progrès sont déjà réalisés en vue d’atteindre les résultats intermédiaires. Par exemple, des entreprises ont investi dans des pays en développement après avoir obtenu un appui du PCI sur le plan de la durabilité. D’autres ont déclaré qu’elles investiraient dans ces pays d’ici un an.

Au moment du transfert du Programme en provenance de l’ACDI, une norme de service de 40 jours a été ajoutée. L’établissement d’une norme de service pour le traitement des demandes a été largement perçu par le secteur privé comme une mesure positive. Au début, les responsables du Programme ont eu de la difficulté à respecter cette norme, puisque l’approbation du Ministre était requise pour les projets. À la fin de 2011, le pouvoir d’approuver les projets avait été transféré au directeur, et le PCI respectait la norme de service, soit 32,4 jours ouvrables, entre la présentation de la demande et l’approbation.

Toutefois, la complexité du processus de demande de financement fait en sorte que les conseillers qui aident les entreprises doivent passer beaucoup de temps à remplir la demande. Cette complexité incite les entreprises à recourir aux services de consultants pour remplir les formulaires, ce qui a des répercussions négatives pour le Programme.  En outre, la complexité du processus fait en sorte que les conseillers du Programme se concentrent principalement sur l’établissement des demandes et non sur la qualité fondamentale du projet et les rapports d’étape. La majorité des conseillers estiment que c’est leur rôle d’acheminer la demande jusqu’à l’approbation du projet et de sa mise en œuvre, mais non pas d’évaluer la qualité du projet ni sa possibilité d’aller de l’avant. 

Des structures de gouvernance pour l’approbation des projets sont en place et sont théoriquement solides, avec un processus d'examen à niveaux multiples. Toutefois, l’application comme telle des processus cause des problèmes qui réduisent la responsabilisation et la transparence. La volonté des responsables du Programme d’accroître les niveaux de décaissement a exercé des pressions pour approuver des projets qui ne satisfont peut être pas aux objectifs du PCI. C’est donc que certains des critères définis à l’origine, comme la capacité financière des demandeurs, n’ont pas été adéquatement pris en considération au moment de la prise des décisions, et que ces décisions n’ont pas toujours été rendues de manière uniforme et transparente.
Enfin, le faible niveau de décaissement du Programme (moins de 4 millions de dollars en 2011-2012) a révélé que les coûts administratifs sont élevés (39 p. 100 en 2011-2012) comparativement au niveau ciblé pour la réalisation du Programme. Cette situation est le reflet d’une série de facteurs, dont le temps que chaque conseiller du Programme doit passer avec les entreprises pour les aider à remplir les formulaires, pour le montant relativement peu élevé de chaque projet (habituellement 60 000 $). Le processus se complique ensuite par le fait que les entreprises doivent soumettre une autre demande pour chaque phase du financement, ce qui contribue à alourdir davantage le travail des conseillers et des entreprises. On ne sait pas exactement comment le personnel a pu effectivement réaliser la totalité du portfolio de 20 millions de dollars dans les conditions actuelles et avec les approches de traitement appliquées.

Recommandation

En mai 2012, le PCI a été suspendu en raison d’irrégularités décelées lors de vérifications de routine. L’interruption est survenue pendant l’évaluation. On ne sait pas actuellement quand la suspension sera levée, ni si elle le sera.   

En raison de cette suspension, une seule recommandation a été formulée dans le cadre de l’évaluation :

Que le MAÉCI ne relance pas le Programme de coopération pour l’investissement dans sa forme actuelle, mais qu’il envisage, avec le secteur privé, soit une restructuration du Programme, soit l’utilisation des fonds de l’APD à d’autres fins pour aider les entreprises canadiennes.

Avec la suspension du PCI, le seul fait de le relancer ne donnera probablement pas de résultats positifs à court terme. Sans cette interruption, des changements graduels auraient pu être apportés au Programme afin de le rendre plus efficace. Ces changements auraient pu entraîner une évolution du Programme qui aurait mieux répondu aux besoins des PME sur une période relativement courte. Mais ce n’est plus possible maintenant, puisque le PCI a été complètement interrompu et sa réputation compromise. 

Si une reprise du PCI est envisagée, quatre modifications devraient être apportées. Premièrement, le Programme devrait être restructuré, et non seulement réaligné, afin de garantir que les catégories de projets, les niveaux de financement et les groupes cibles soient clairement définis et basés sur les besoins des entreprises. Deuxièmement, les processus de présentation et d’approbation des demandes devraient être repensés en profondeur afin de rationaliser les efforts requis et devraient être axés sur les secteurs critiques qui doivent être évalués pour éclairer la prise de décisions. Troisièmement, les critères de sélection et les objectifs du Programme devraient être repensés et plus clairement définis, et communiqués aux employés et aux entreprises. Quatrièmement, les employés recrutés pour mettre en œuvre le Programme devraient posséder les qualifications requises pour évaluer adéquatement les propositions de projet reçues.

1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) d’Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAÉCI), du Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection (ZBD/ZID) est mandatée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), aux termes de la Politique sur l'évaluation, d’évaluer toutes les dépenses de programme directes du Ministère (y compris les subventions et les contributions), les politiques et les initiatives. Les rapports d’évaluation sont ensuite présentés au Comité d’évaluation du Ministère (CEM) présidé par les sous-ministres à des fins d’approbation.

La mise en œuvre du Programme de coopération pour l’investissement (PCI) du Ministère s’est faite conformément au Plan quinquennal d’évaluation du MAÉCI. L’évaluation porte principalement sur la pertinence continue et le rendement du Programme. Elle a été dirigée par des évaluateurs du Ministère, appuyés par un consultant indépendant.

1.1 Contexte

Le Programme de coopération pour l'investissement verse des contributions, selon une formule de partage de coûts, à des entreprises du secteur privé qui veulent accroître la viabilité à long terme de leurs investissements dans les pays admissibles à l'aide publique au développement (APD). Ces contributions sont versées afin de partager les coûts associés : a) à l’étude de la faisabilité technique et à la viabilité commerciale des investissements; b) à l’introduction et à l’adaptation de technologies reconnues dans les pays en développement; et c) aux activités visant à améliorer la durabilité de l’investissement. Ces activités profitent aux entreprises canadiennes en leur permettant de mieux cerner les risques associés à l’investissement dans des marchés émergents et, lorsque les investissements sont commercialement viables, en faisant la promotion de la durabilité de ces investissements.

Le PCI est basé sur une restructuration du Programme de coopération industrielle de l’Agence canadienne de développement international (PCI-ACDI) et sur le transfert de ce programme au MAÉCI. À la suite d’une évaluation du PCI-ACDI en 2007, il a été déterminé qu’il serait plus approprié que le Programme soit géré par le MAÉCI en raison du mandat et de l’expertise du Ministère dans les domaines du commerce international et de l’investissement.

En octobre 2009, le Conseil du Trésor a approuvé le transfert du Programme de l’ACDI au MAÉCI. Le Programme est devenu opérationnel le 4 janvier 2010 sous le nom de Programme de coopération pour l’investissement (PCI). Le PCI est géré par la Direction du Programme de coopération pour l’investissement (BTC) au sein du Secteur du développement du commerce international, de l’investissement et de l’innovation (BFM).

Avant le lancement du PCI au MAÉCI, certains rajustements ont été faits en fonction de discussions entre l’ACDI et le MAÉCI et des résultats de discussions tenues dans le cadre de deux tables rondes avec le secteur privé et la société civile. Ces changements avaient pour but  d’améliorer les taux de mise en œuvre de projets et les résultats et de garantir que les projets répondaient aux besoins changeants des entreprises. 

Les principaux changements sont les suivants :

  • Inclusion d’économies émergentes comme la Chine, le Mexique et la Thaïlande dans les pays admissibles;
  • Introduction des phases de financement du Programme afin de garantir que seuls des projets susceptibles d’être mis en œuvre recevront un financement complet;
  • Introduction de normes de service afin de favoriser le traitement opportun des demandes de financement, l’objectif étant un délai de décision de 40 jours.

Le Programme est en opération depuis maintenant deux ans et demi. Toutefois, en mai 2012, il a été suspendu en raison d'irrégularités décelées lors de vérifications de routine. On ne sait pas actuellement quand la suspension sera levée, ni si elle le sera

1.2 Objectifs, résultats et activités du Programme

1.2.1 Objectifs et résultats du PCI

L'objectif global du PCI consiste à appuyer l'engagement responsable et bénéfique sur le plan du développement du secteur privé dans les pays en développement, en vue de maintenir la croissance économique et de réduire la pauvreté1. À l’origine, le cadre de résultats du PCI visait les résultats ci-après.

Au niveau des résultats immédiats :

  • L'entreprise bénéficiaire et, le cas échéant, les partenaires commerciaux locaux comprendront mieux les occasions d'affaires qu’offrent les marchés du pays en développement;
  • L'entreprise bénéficiaire et, le cas échéant, ses partenaires commerciaux locaux du pays reçoivent suffisamment de renseignements pour décider d'investir ou non;
  • L’entreprise bénéficiaire et, le cas échéant, ses partenaires commerciaux locaux, entreprennent des activités qui visent à améliorer la durabilité du projet;
  • L'entreprise bénéficiaire et, le cas échéant, ses partenaires commerciaux locaux améliorent le bien-être social et économique de la collectivité locale.

Au niveau des résultats intermédiaires :

  • Des entreprises locales et durables seront créées, développées et modernisées dans le pays en développement;
  • De nouveaux emplois et des emplois plus spécialisés seront créés et conservés dans les entreprises locales ;
  • Les entreprises bénéficiaires et, le cas échéant, les partenaires locaux constateront une augmentation des ventes de produits et de services;
  • De nouvelles entreprises et de nouveaux services seront créés, et des entreprises existantes seront agrandies afin de favoriser le développement de chaînes d’approvisionnement d’entreprises locales.

Au niveau des résultats à long terme :

  • Le secteur privé entraînera une croissance et un développement durables à long terme dans la communauté locale, réduisant ainsi la pauvreté;
  • Les entreprises bénéficiaires et les partenaires commerciaux locaux mettront en place de saines pratiques commerciales;
  • Une infrastructure nouvelle ou modernisée permettra d’améliorer les services offerts aux entreprises locales et au grand public;
  • Les entreprises bénéficiaires seront mieux informées des possibilités d’affaires internationales;
  • Des technologies et des méthodes avantageuses sur le plan du développement seront transférées aux pays en développement.

Des consultations sont en cours en vue de faire des rajustements à la Stratégie de mesure du rendement du PCI. Elle n’est toutefois pas encore définitive. Par conséquent, l’évaluation fait état des progrès selon le cadre original, principalement au niveau des résultats immédiats.

1.2.2 Activités de programme

Bénéficiaires admissibles

Les bénéficiaires du financement du PCI doivent être des entreprises du secteur privé à but lucratif enregistrées au Canada et assujetties à l’impôt sur le revenu des sociétés au Canada. L’entreprise doit avoir été en opération pendant au moins trois ans. Le ministre du Commerce international établit des seuils minimums annuels de ventes ou de revenus comme condition d’admissibilité au financement. Le seuil actuel est de deux millions de dollars dans chacune des deux plus récentes années de fonctionnement.

Comme condition préalable, les entreprises doivent prouver qu’elles possèdent les ressources financières suffisantes et la capacité de gestion nécessaire pour maintenir l’investissement à chaque étape du programme2. Cette exigence comprend la preuve de revenus récents positifs et la réalisation de profits, de liquidités suffisantes en fonction de la taille de l’investissement recherché et la capacité d’absorption nécessaire pour assumer les obligations liées à l’investissement possible. On s’attend en outre à ce que les entreprises aient fait des travaux préliminaires, par exemple, avoir visité le pays et établi des contacts avec un partenaire avant de soumettre une demande de financement. Les entreprises doivent envisager de prendre une participation au capital d’au moins 10 p. 100 de l’investissement et avoir l’intention ferme de maintenir une participation à long terme (cinq ans ou plus).

Activités soutenues

Le PCI accorde un financement pour quatre phases d’appui à quatre catégories différentes d’entreprises. Les deux premières phases visent la prise de décisions qui précède l’investissement, et les phases 3 et 4 appuient les activités qui suivent l’investissement. Le but est que les entreprises puissent présenter une demande pour n’importe laquelle des phases auxquelles elles sont admissibles, qu’elles aient eu ou non accès à la phase précédente. Elles doivent toutefois montrer que le travail préparatoire a été fait pour pouvoir présenter une demande.

Le Tableau 1 résume les activités financées et les groupes ciblés. Les catégories comportent des montants maximums pour des éléments spécifiques.

Tableau 1 – Phases d’appui et niveaux de contribution maximums du Programme PCI
PhaseObjectifActivitésContribution maximale envisagée3
Secteur de la productionSecteur de l’extractionContrats de services professionnelsProjets de partenariat privé-public
Décisions préalables à l'investissement
1. Étude de viabilité commerciale (partage de 50 % du coût)Pour déterminer la viabilité technique et commerciale d'un investissement directAnalyse de marché, faisabilité technique, viabilité financière et examen juridique60 000 $S. O.S. O.500 000 $
2. Adaptation et démonstration d’une technologie (partage de 50 % du coût)Pour indiquer les avantages et les coûts de mise en application d'une technologieAdaptation et/ou démonstration d’une technologie éprouvée60 000 $S. O.S. O.S. O.
Phases de décision ultérieures à l'investissement
3. Durabilité (partage de 50 % du coût)Pour examiner les activités qui amélioreront la durabilité économique, sociale (incluant l’égalité entre les sexes) ou environnementale d’un investissementÉvaluation des répercussions environnementales et plan d'atténuation70 000 $S. O.S. O.70 000 $
Étude des initiatives qui améliorent les résultats environnementaux et sociaux (incluant l’égalité entre les sexes)70 000 $S. O.S. O.70 000 $
Plan de ressources humaines et de formation30 000 $S. O.S. O.30 000 $
Étude de la chaîne d’approvisionnement locale visant à améliorer la durabilité du projet10 000 $S. O.S. O.10 000 $
4. Mise en œuvre (partage de 75 % du coût)Pour mettre en œuvre des activités qui améliorent la durabilité économique, sociale (incluant l’égalité entre les sexes) ou environnementale d’un investissementInitiatives visant à améliorer la durabilité environnementale ou sociale70 000 $70 000 $70 000 $70 000 $
Formation150 000 $150 000 $150 000 $150 000 $
Initiatives ou activités visant la chaîne d’approvisionnement locale pour améliorer la durabilité du projet50 000 $50 000 $50 000 $50 000 $
Rapport des résultats (partage de 100 %)Pour produire des rapports concernant les répercussions des activités appuyées par le PCI sur le commerce et le développementRapport au PCI sur les retombées du projet5 000 $5 000 $5 000 $5 000 $
PhaseObjectifActivitésContribution maximale envisagée3
Secteur de la productionSecteur de l’extractionContrats de services professionnelsProjets de partenariat privé-public
Total (contribution maximale)575 000 $275 000 $275 000 $955 000 $

L’admissibilité au financement varie pour chacune des quatre catégories d’entreprises. Seuls les pays admissibles à l’APD peuvent obtenir un financement.

  • La catégorie du secteur de la production cible l’investissement direct canadien à l’étranger (IDCE) dans tous les secteurs de l’économie visant à fournir des produits et services à l’échelle locale. (Les projets relatifs au secteur de l’extraction et à l’infrastructure sont exclus.) L’appui est destiné aux entreprises qui sont prêtes à faire un investissement direct d’au moins 500 000 $. Le financement accordé ne peut servir à la recherche et au développement, à l’essai de technologies non reconnues ou au marketing à des fins d’exportation
  • L’appui offert au secteur de l’extraction vise entre autres les entreprises qui exercent des activités dans les secteurs du pétrole, du gaz et de l’exploitation minière et qui ont déjà fait des investissements à l’étranger dans des pays admissibles à l’APD. L’appui a pour but de promouvoir les normes de responsabilité sociale des entreprises (RSE). Ces initiatives peuvent être mises en œuvre à tout moment pendant la durée de vie opérationnelle de l’investissement, y compris pendant la transition vers la cessation des activités.
  • L’appui aux services professionnels est la seule catégorie non axée sur l’investissement. Il fournit des fonds supplémentaires aux entreprises de services professionnels qui ont obtenu un contrat d’une entité du secteur public dans un pays hôte ou d’une institution financière internationale (IFI). Le contrat attribué doit être d’au moins un million de dollars et doit être réalisé par une entreprise canadienne. Le but est de fournir une formation supplémentaire afin de terminer le travail entrepris dans le cadre d’un contrat existant déjà.
  • La catégorie Partenariat public privé (PPP) vise les entreprises canadiennes qui fournissent des services publics ou des services d’infrastructure. L’aide est habituellement fournie dans le cadre d’un contrat à long terme et consiste à fournir des services dans le secteur public. Les responsables du Programme ont défini des critères détaillés relativement à ce qui peut ou ne peut pas être inclus dans cette définition. Par exemple, les projets Construction possession exploitation entrent dans cette catégorie, mais les permis d’exploitation pour des services n’en font pas partie. Dans les cas liés à des locations, la période doit être d’au moins 15 ans.

Tous les bénéficiaires de fonds sont tenus de soumettre un rapport sur les résultats du projet dans les trois ans qui suivent la fin des activités financées par le PCI. Le rapport est rédigé selon un modèle, et les coûts pour l’établissement de ce rapport sont remboursés en entier. Étant donné le peu de temps écoulé depuis le début du Programme, aucun rapport sur des résultats n’a encore été produit.

1.3 Gouvernance et niveaux de financement

1.3.1 Gouvernance

Le ministre du Commerce international (MINT) est ultimement responsable du Programme. La structure de gouvernance interne du PCI consiste en un processus à différents niveaux d’examen et de prise de décisions fondés sur la sélection et l’approbation des projets. Le graphique ci dessous illustre le processus.

Figure 1

  • Conseillers en programmes du PCI : Les conseillers en programmes (CP) du PCI prennent les décisions initiales au sujet de l’admissibilité et de la pertinence des propositions de projet et formulent des recommandations et donnent des orientations aux clients du Programme en ce qui concerne le processus de demande de financement. Les CP ont la responsabilité de voir à ce que les exigences obligatoires soient respectées (p. ex. admissibilité de l’entreprise, pays, etc.) et que le projet passe par le processus d’approbation, de formuler des recommandations en matière d’approbation et d’examiner les produits livrés par les entreprises. Les CP se fondent sur un document traitant du déroulement des opérations du PCI qui énonce les procédures à suivre.
  • Comité d’examen par les pairs : Le Comité d’examen par les pairs (CEP) est composé de CP et de directeurs adjoints du PCI. Les membres du Comité discutent des propositions de projet reçues et formulent des commentaires et des recommandations aux fins d’un suivi avant la soumission d’une demande finale par l’entreprise. Des projets peuvent être rejetés à cette étape. Lorsque la proposition finale est soumise, le délai de 40 jours prévu par la norme de service entre en vigueur.
  • Processus de consultation : Si le projet franchit l’étape de l’examen par les pairs, les CP mènent des consultations auprès de la mission, du secteur géographique intéressé, des spécialistes de secteur, des bureaux régionaux (BR) et d’autres organisations. À ce stade, une évaluation détaillée de la situation financière est entreprise pour déterminer si l’entreprise satisfait au critère de la viabilité financière. En se fondant sur les commentaires formulés, on décide s’il y a lieu ou non de recommander que le projet soit transmis au CDPCI.
  • Comité de sélection des projets du Programme de coopération pour l’investissement (CDPCI) :Le CDPCI fait des recommandations officielles au sujet des contributions financières versées aux entreprises ayant présenté une demande, en se fondant sur un consensus qui comprend :
    • l’approbation ou le refus du financement;
    • la détermination du montant des contributions, s’il y a approbation;
    • la détermination des modalités et de la durée de l’accord.
    Le CDPCI est composé des personnes suivantes :
    • Directeur, Programme de coopération pour l'investissement (BTC);
    • Directeur, Appui au Service des délégués commerciaux (BTS);
    • Directeur, Portefeuille du Commerce international et analyse stratégique (BPA);
    • Directeur, Pratiques multisectorielles (BBI);
    • Directeur, Bureaux régionaux du SDC (BSR);
    • Directeur, Planification stratégique commerciale et gestion du rendement (PDC);
    • Un ou plusieurs directeurs venant des groupes suivants :
      • Relations commerciales avec l’Asie du Nord (GPC);
      • Relations commerciales avec l’Asie du Sud et du Sud Est (GSC);
      • Relations commerciales avec l’Afrique (GFC);
      • Relations commerciales avec le Moyen Orient et le Maghreb (GMC);
      • Relations commerciales avec l'Amérique latine et les Antilles (GCC);
      • Relations commerciales avec l’Europe et l’Asie centrale (GRC);
      • Relations commerciales avec l'Amérique du Nord (GNC).
    Les membres du CDPCI peuvent envoyer un délégué aux réunions, mais il doit y avoir au moins trois membres du Comité aux réunions pour satisfaire à l’exigence en matière de quorum du CDPCI. Les directeurs adjoints du BTC assistent habituellement aux réunions comme observateurs et pour appuyer la présentation de projets ou pour remplacer le directeur du BTC.
  • Directeur, Direction du Programme de coopération pour l’investissement : Le directeur confirme l’approbation des propositions du PCI en fonction des recommandations du CDPCI et envoie l’information sur les propositions approuvées au sous ministre du Commerce et au ministre du Commerce international, pour que leurs bureaux s’occupent de communiquer les approbations.
  • Unité administrative commune (UAC) : L’UAC prépare ensuite l’accord de contribution à faire signer par l’entreprise. L’UAC assume en outre la fonction de gestion financière pour le PCI et fait des examens de la conformité pour les compteurs fournisseurs.
Tableau 2 – PCI – Ressources de programme selon la structure des crédits dans le budget des dépenses
Allocation des ressources2009-2010 (à compter du 4 janvier 2010)2010-20112011-2012En cours
Crédit 1 (Dépenses de fonctionnement)
Personnel359 357 $1 437 435 $1 437 435 $1 437 437 $
Fonctionnement et entretien188 647 $1 122 520 $839 000 $839 000 $
Vérification et évaluation110 000 $230 000 $230 000 $230 000 $
RASE71 871 $287 487 $287 487 $287 487 $
Sous-total729 875 $3 077 442 $2 793 922 $2 793 922 $
Crédit 5 – Dépenses en capital
Autre$203,000000
Crédit 10 (Subventions et contributions)
Subventions et contributions5 000 000 $20 000 000 $20 000 000 $20 000 000 $
Locaux
Locaux – TPSGC46 716 $186 867 $186 867 $186 867 $
Total du nouveau financement5 979 592 $23 264 309 $22 980 789 $22 980 789 $
Affectation du personnel
Équivalents temps plein19191919

1.4 Caractéristiques du portefeuille à ce jour

Dans le cadre de l’évaluation, l’information a été rassemblée à partir de différentes sources afin d’élaborer un profil des projets à ce jour. L’information présentée ici vise uniquement les projets qui ont été reçus au MAÉCI et approuvés, y compris les demandes transférées du PIC-ACDI.

Le Programme a été transféré au MAÉCI en janvier 2010 et depuis ce temps 309 demandes ont été soumises. De ce nombre, 180 ont été approuvées. Environ 15 p. 100 des propositions ont été retirées ou rejetées par le PCI4. L’interruption du Programme en mai 2012 est entrée en vigueur immédiatement; par conséquent, tous les projets en cours de traitement ont été mis en attente et il est peu probable qu’ils soient approuvés.

Figure 2

Les trois quarts des projets approuvés étaient pour la Phase 1 – Études de faisabilité. Il y a eu peu de propositions pour la Phase 3, et seulement 33 p. 100 de ces demandes ont été approuvées. En outre, beaucoup de propositions approuvées pour la Phase 4 ont été transférées de l’ACDI, où la demande initiale avait été faite. Au cours de la dernière année, peu de nouvelles propositions pour la Phase 3 ou la Phase 4 ont été reçues.

La quantité d’études de faisabilité de la Phase 1 signifie que 93 p. 100 des projets approuvés appuyaient le secteur de la production (pour les quatre phases). Bien qu’un nombre d’entreprises de services professionnels aient soumis des demandes à l’origine (dont certaines ont vu leur dossier transféré de l’ACDI), quelques unes ont présenté des demandes au cours de la dernière année. Douze demandes d’appui pour des PPP ont été reçues jusqu’à présent, mais une seule a été approuvée. Seulement deux propositions pour le secteur de l’extraction ont été présentées, et une seule a été approuvée.

Figure 3

Au cours de la dernière année, quelques nouvelles propositions pour la Phase 3 ou la Phase 4 ont été reçues. Une certaine concentration a été observée sur le plan des pays, avec 24 p. 100 des projets approuvés en Chine, 8 p. 100 au Mexique, 8 p. 100 au Vietnam, 7 p. 100 au Brésil et 6 p. 100 en Inde. Toujours selon cette concentration, l’Asie et l’Océanie avaient le plus grand nombre de projets, soit 47 p. 100 des projets approuvés; les Amériques en avaient eu 30 p. 100, l’Afrique et le Moyen Orient 22 p. 100 et l’Europe de l’Est 1 p. 100.

Les demandes soumises au PCI provenaient de 217 entreprises. Une grande majorité d’entre elles (80 p. 100) étaient des petites et des moyennes entreprises, comme le montre le graphique5. En fait, 50 p. 100 des entreprises avaient un revenu annuel de moins de 10 millions de dollars.

Figure 4

La petite taille des entreprises se reflétait aussi dans l’importance des investissements proposés auprès des nouveaux marchés. Pour le secteur de la production, l’importance moyenne des investissements était d’environ 3,45 millions de dollars. Plus de 50 p. 100 des entreprises prévoyaient investir moins de deux millions de dollars. Environ 19 p. 100 des entreprises qui ont soumis une demande avaient l’intention de faire des investissements multiples, et certaines d’entre elles avaient jusqu’à cinq projets différents.

Un gros pourcentage des demandes et des projets approuvés avaient été présentées par des entreprises du Québec. En effet, environ 62 p. 100 des demandes provenaient d’entreprises québécoises, 23 p. 100 d’entreprises ontariennes et le reste était réparti entre les autres provinces. Environ 70 p. 100 des projets présentés par le Québec ont été approuvés. Seulement 15,5 p. 100 des projets présentés par des entreprises ontariennes ont été approuvés. Le taux de succès des entreprises du Québec a été plus élevé que celui des autres provinces. L’Ontario a eu un taux de succès de 39 p. 100 seulement, l’Alberta, 52 p. 100, la Colombie Britannique, 50 p. 100 et le Québec 66 p. 100.

2.0 OBJECTIFS ET PORTÉE DE L'ÉVALUATION

2.1 Objectifs de l'évaluation

L'évaluation du Programme de contribution pour l’investissement a pour objectif de fournir au Comité d'évaluation du Ministère (CEM) une évaluation de la pertinence et du rendement du PIC en se fondant sur les progrès réalisés à ce jour.

Les objectifs particuliers de l’évaluation sont les suivants :

  • Examiner la pertinence du PCI en déterminant la mesure dans laquelle le Programme répond aux besoins des entreprises canadiennes et s’harmonise aux priorités du Ministère et du gouvernement fédéral;
  • Évaluer les mécanismes et les processus de gouvernance interne qui permettent au PCI d’aider les entreprises canadiennes à faire des investissements durables dans des pays en développement;
  • Analyser les leçons apprises depuis que le PCI a été transféré de l’ACDI au MAÉCI et recommander des améliorations.

2.2 Portée de l'évaluation

Les points évalués dans le cadre de la présente évaluation sont conformes à la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor et ciblent la pertinence et le rendement du Programme de coopération pour l’investissement (PCI). Les questions liées à la pertinence concernent l'harmonisation du PCI aux priorités du Ministère et du gouvernement du Canada et la mesure dans laquelle le Programme répond réellement à un besoin continu des entreprises canadiennes. La pertinence est aussi évaluée pour déterminer si le PCI est la réponse la plus appropriée aux besoins cernés.

L'évaluation du rendement du PCI comprend des éléments qui portent à la fois sur l'économie et sur l'efficience. L'économie est l'utilisation des ressources pour produire les résultats attendus du PCI tandis que l'efficience a trait à l’utilisation des ressources en vue d’obtenir les extrants prévus.

3.0 Approche et méthodologie de l'évaluation

3.1 Conception de l'évaluation

L’évaluation a été gérée et dirigée par la Direction de l’évaluation du MAÉCI. Les travaux d’évaluation, y compris les décisions concernant la portée et la couverture de l’évaluation ont été guidés par un Comité consultatif d’évaluation (CCE) composé de représentants du PCI et d’autres directions et secteurs pertinents du MAÉCI. Dans le cadre de l’évaluation, le CCE a examiné l’ébauche du plan de travail et donné de la rétroaction et fait des suggestions sur les approches proposées. Le Comité examinera également le rapport d’évaluation provisoire et fournira une rétroaction.

3.2 Matrice de l'évaluation

L’évaluation a été structurée en fonction d’un cadre d’évaluation. Le cadre présenté dans le Plan de travail de l’évaluation représente un sommaire de ce qui suit :

  • Les principaux thèmes et questions couverts par l’évaluation, y compris les questions d’évaluation précises;
  • Un aperçu des indicateurs de rendement utilisés pour évaluer les enjeux;
  • Les sources et les méthodes utilisées pour la collecte des données.

Le cadre de travail a servi de guide général pour l'évaluation, et de document de base pour la collecte des données et les entrevues.

3.3 Sources de données

Examen des documents

L’équipe d’évaluation a examiné un nombre important de documents, de dossiers et de rapports afin de mieux comprendre le PCI et le contexte dans lequel il est réalisé. L’examen a porté notamment sur des documents de politique du PCI, des manuels et l’information sur les projets, des modèles logiques du Programme, des documents sur le PCI de l’ACDI, dont le rapport d’évaluation de 2007, et des documents stratégiques plus généraux du MAÉCI comme la Stratégie commerciale mondiale (SCM) et la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE). De plus, de l’information a été obtenue sur les programmes et les priorités d’autres ministères (AM) à l’appui de l’IDCE.

L’équipe d’évaluation a également recueilli et examiné des renseignements généraux sur les tendances de l’IDCE et de l’information internationale sur l’investissement direct étranger dans les marchés émergents. Les données rassemblées ont permis de placer le PCI dans un contexte international plus vaste.

Entrevues avec des informateurs clés

Des entrevues ont été effectuées auprès d’informateurs clés. Des entrevues ont été réalisées auprès des représentants et des gestionnaires actuels et antérieurs du PCI au sujet du Programme et, dans certains cas, de la transition du PCI de l’ACDI au MAÉCI. Des entrevues ont également été effectuées auprès d’intervenants internes au MAÉCI, dont des spécialistes des secteurs géographiques. Un questionnaire a été distribué à 20 des principales missions canadiennes prenant part au PCI afin d’obtenir le point de vue des délégués commerciaux (DC) sur le Programme et sur les processus à suivre. Le questionnaire a obtenu un taux de réponse de de 40 p. 100.

Des entrevues ont également été effectuées auprès d’importantes associations d’affaires et de consultants du PCI. Les entrevues portaient essentiellement sur des questions comme le besoin continu du Programme et sa pertinence, les enjeux auxquels sont confrontées les entreprises pour accéder au financement et les points pouvant être améliorés.

Exemples de projets approuvés et rejetés

Deux exemples de projets ont été élaborés aux fins d’examen. Le premier exemple portait sur un échantillon de projets approuvés, soit 40 projets qui ont fait l’objet d’un examen approfondi couvrant les quatre catégories : secteur de la production, secteur de l’extraction, services professionnels et PPP. La sélection des projets s’est faite de manière à ce que l’échantillon soit représentatif des régions, des secteurs, des types de projet et des phases du Programme.

L’équipe d’évaluation a entrepris des examens détaillés des dossiers afin de mieux comprendre la nature de chaque projet, l’approche utilisée et les résultats escomptés. D’autres renseignements publics sur les entreprises ont également été analysés, y compris les sites Web et les rapports annuels. Des discussions ont eu lieu avec les conseillers du PCI au sujet d’entreprises et de projets particuliers afin de donner suite à des questions et de garantir l’exactitude de l’analyse de l’éventail de projets. Des questionnaires ont par la suite été envoyés aux 40 entreprises visées par l’examen afin d’obtenir leur rétroaction sur le Programme, les approches et les résultats à ce jour6. Dans l’ensemble, le taux de réponse des quatre catégories d’entreprises a été de 60 p. 100. 

Par ailleurs, un échantillon de dix entreprises qui n’étaient pas admissibles a été sélectionné. Dans ce cas, les documents de projet ont été examinés en profondeur. On a demandé aux conseillers du PCI de parler de leur expérience concernant les propositions non admissibles.  L’intention était de mieux comprendre ces secteurs où des entreprises avaient soumis des propositions qui ne satisfaisaient pas aux critères du Programme, et de déterminer les répercussions possibles sur le Programme ou sur les processus.

Examen de l’information sur les projets du PCI

L’information a été rassemblée à partir de quatre sources afin d’établir le profil du Programme :  les feuilles de calcul du PCI élaborées par le personnel; la base de données de l’Unité administrative commune (UAC) où sont enregistrés les renseignements des accords de contribution et d’autres aspects des projets; la base de données en ligne qui fournit de l’information sur les projets du PCI et qui renferme les demandes présentées au MAÉCI par les entreprises; et les dossiers des projets qui ont été transférés de l’ACDI et approuvés par le MAÉCI7. L’information a été résumée et un aperçu du Programme à ce jour a été élaboré. L’information a ensuite fait l’objet d’une contre-vérification au cours des entrevues et a servi de fondement pour une partie de l’analyse comprise dans l’évaluation.

Études comparatives

Au cours des cinq dernières années, d’autres programmes similaires au PCI ont été mis en œuvre dans d’autres pays. Des changements majeurs ont été constatés depuis quelques années, mais dans un grand nombre de ces programmes, les changements visaient surtout l’approche, la base de clients et les priorités. Dans le cadre de l’évaluation, une analyse comparative a été réalisée afin de mieux comprendre quels ont été les changements apportés,  pourquoi ils ont été faits et quelles sont les leçons à tirer de ces programmes pour le PCI et son avenir.

Les pays visés par l’analyse comparative sont  le Danemark, les Pays-Bas, la Suède, le Royaume-Uni, l’Allemagne et les États-Unis. Les résultats de cette analyse se retrouvent dans le rapport d’évaluation pour fournir des renseignements supplémentaires permettant d’évaluer l’efficience et l’efficacité du PCI par rapport à d’autres modèles d’appui aux entreprises privées. En outre, l’Annexe A comprend une analyse générale.

Analyse des données

Des données provenant de toutes les sources ont d’abord été analysées par source, puis résumées et triangulées entre les sources afin de produire des résultats fiables. Ces constatations ont ensuite été mises en contexte et résumées sous forme de conclusions sur le statut du Programme de coopération pour l’investissement, sur sa pertinence et son rendement ainsi que sur les secteurs où il y a place à l’amélioration.

3.4 Principales limites

L’évaluation comportait deux défis principaux. Premièrement, l’information et les sources de données sur le PCI devaient être regroupées de manière à produire des statistiques aux fins de l’évaluation. Pendant l’élaboration de la base de données qui allait servir à l’évaluation, on a constaté que le Programme commençait à nettoyer la base de données en ligne et réorganisait l’information qui avait été recueillie auparavant par l’équipe d’évaluation. Cependant, à ce stade, les membres de l’équipe avaient déjà recueilli et vérifié beaucoup de données, qui donnaient une bonne idée des projets que le Programme avait déjà traités depuis son transfert au MAÉCI. Cette information a par la suite été validée au cours des entrevues pour s’assurer de son exactitude.   

Deuxièmement, certains projets actifs gérés par le MAÉCI étaient des projets de legs qui avaient été approuvés sous le PCI de l’ACDI. Le MAÉCI en a assumé la gestion au moment du transfert mais n’était pas responsable de l’approbation de ces projets. Ceux-ci ont donc été exclus de l’évaluation afin qu’on puisse juger des projets que le MAÉCI pouvait mieux contrôler sur le plan de l’approbation et de la mise en œuvre. 

4.0 Pertinence

4.1 Besoin continu du programme

Constatation 1 :
Les besoins ciblés par le PCI sont toujours pertinents sur le plan de l’appui aux entreprises canadiennes qui cherchent à investir dans les nouveaux marchés, et il y a un besoin continu de programmes comme le PCI.

La justification initiale du PCI était fondée sur une série d’hypothèses.

  • Les besoins des pays en développement sur le plan des capitaux, de la technologie et de la formation ne pouvaient pas être comblés exclusivement par des activités d’un gouvernement à un autre. L’appui du secteur privé était nécessaire;
  • La création d’un secteur privé solide dans les pays en développement est une part essentielle des efforts de développement globaux;
  • Les entreprises canadiennes ne profitaient pas des possibilités de collaboration avec le secteur privé dans des pays en développement;
  • Les entreprises canadiennes pourraient jouer un rôle dans la collaboration avec le secteur public et le secteur privé dans les pays en développement aux fins d’un avantage mutuel.

Le Programme a servi de moyen pour faire intervenir des entreprises canadiennes plus directement dans le développement de marchés et de partager les risques et les possibilités que présentent ces marchés. Cette approche a été considérée comme une méthode d’appui à la croissance à la fois au Canada et dans les pays en développement, et a permis d’atteindre des objectifs sur le plan des échanges commerciaux et du développement.

Un grand nombre de ces hypothèses demeurent pertinentes. En 2011, dans le cadre des réunions sur l’efficacité de l’aide tenues à Busan, le Canada a adopté le Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement8. Un des éléments clés de ce partenariat est le rôle central du secteur privé dans l’avancement de l’innovation, la création de la richesse, des revenus et des emplois, la mobilisation des ressources domestiques et enfin la contribution à la réduction de la pauvreté. Les signataires du Partenariat, dont le gouvernement du Canada (GC), discutent maintenant de la meilleure façon d’appuyer ces efforts. Le PCI a un rôle à jouer dans l’appui des priorités du Canada dans le cadre du Partenariat de Busan.

L’intérêt accru des entreprises étrangères pour les pays en développement a donné lieu à des augmentations dramatiques de l’investissement direct étranger (IDE). En effet, entre 2000 et 2010, les rentrées de fonds du PCI dans les pays en développement ont augmenté de 244 p. 1009. Le changement dans le flux de l’IDE vers les économies en développement et en transition s’est accéléré en 2010 avec le ralentissement économique mondial. Pour la première fois, les économies en développement et en transition ont absorbé plus de la moitié des flux de l’IDE10.

L’IDCE demeure un élément important de l’approche de commerce d’intégration pour les entreprises canadiennes. L’investissement a continué de croître au fur et à mesure que les entreprises ont compris l’importance d’appliquer une stratégie plus globale. Dans l’ensemble, entre 2007 et 2011, l’IDCE a augmenté de 33 p. 100, pour atteindre 684,5 milliards de dollars en 201111. Les ventes des filiales étrangères (VFE) qui en ont résulté se sont accrues à un rythme correspondant au double de celui des exportations canadiennes. En 2009, les VFE avaient dépassé les exportations en provenance du Canada12. En dépit de ces gains, le Canada a difficilement pu maintenir son IDCE global à 3 p. 100.

Les modèles d’IDCE changent lentement. Les États-Unis continuent de dominer les investissements canadiens, avec plus de 40 p. 100 de l’IDCE allant à ce pays. Des secteurs ayant une présence de longue date sur les marchés étrangers, par exemple les banques, l’énergie, l’exploitation minière et la foresterie, continuent de dominer avec 77 p. 100 de l’IDCE en 2011. À l’exception de la Chine, la part relative de l’IDCE dans les économies émergentes  notamment la Russie, le Brésil et l’Inde, a connu un ralentissement, comme le démontre le Tableau 3. Par exemple, en 2011, la Barbade a obtenu 8 p. 100 de l’IDCE, et le Brésil, 1,4 p. 100.

Tableau 3 – Part de l’IDCE aux pays BRIC (Brésil, Russie, Inde et Chine)
Part de l’IDCE des pays2007
(millions $CAD)
2011
(millions $CAD)
% changement
2007 à 2011
% du total de l’IDCE 2011
Brésil7 687 $9 793 $21 %1,43 %
Russie540 $538 $-0,3 %0,08 %
Inde506 $587 $16 %0,09 %
Chine2 745 $4 463 $63 %0,65 %

Bien que le rôle des PME demeure limité en ce qui a trait au volume général de l’IDCE, un nombre croissant de PME reconnaissent l’investissement comme un moyen important de faire accroître leurs activités13. La totalité des entreprises (100 p. 100) ayant répondu au questionnaire ont indiqué que l’investissement à l’étranger s’inscrit dans leur stratégie générale de développement et d’exploitation de nouveaux marchés.

L’environnement complexe des nouveaux marchés exige des entreprises qu’elles fassent preuve de prudence dans la recherche et la réalisation d’investissements. Les entreprises doivent posséder à la fois un haut niveau de connaissances et de plans réalistes afin d’entreprendre des investissements. Il leur faut du temps et des ressources pour examiner en détail la viabilité des possibilités et déterminer si elles s’harmonisent à leur stratégie d’investissement.

Les entreprises recevant des fonds du PCI pour les études de viabilité ont constaté que cette aide ajoute une valeur à leurs investissements, surtout pour ce qui est de réduire les risques. L’appui aux études de viabilité permet aux entreprises de mieux analyser des enjeux comme le cadre de réglementation et les exigences techniques des investissements. L’aide du PCI permet en outre de réaliser une analyse plus approfondie des facteurs qui pourraient influer sur l’investissement et contribuer à réduire la vulnérabilité de l’entreprise. Les entreprises ayant déjà fait des investissements ont déclaré que l’aide obtenu leur a permis de mieux aborder les préoccupations sur le plan de l’environnement qui résultent de l’investissement ainsi que de régler les questions de compétences et les conditions de leur effectif. Des représentants dans des missions à l’étranger percevaient de façon similaire la valeur ajoutée de l’IDCE, indiquant qu’elle offrait aux entreprises canadiennes la possibilité d’entreprendre des analyses plus approfondies des investissements tout en réduisant les risques et en leur permettant de mieux élaborer leur stratégie en matière de marchés.

Dans un rapport du Conference Board of Canada, on a mis en évidence la possibilité offerte par l’IDCE de stimuler la productivité, le commerce, les investissements, les emplois et les compétences au Canada. On a pu lire dans ce rapport que le Service des délégués commerciaux (SDC) du MAÉCI devrait étendre ses activités à l’IDCE pour ces raisons14. Le rapport soulignait également que les investissements des petites entreprises présentaient plus de risques parce que celles-ci ont un coussin financier plus petit lorsque l’investissement prend plus de temps que prévu pour devenir rentable. 

D’autres éléments du PCI visent des investisseurs dans d’autres secteurs que la production et l’extraction. La catégorie des services professionnels appuie les possibilités offertes aux entreprises par le marché de l’aide. Ce marché s’est accru au cours des dernières années et représente une gamme de possibilités pour les entreprises canadiennes intéressées à étendre leur portefeuille international. En 2010, des entreprises canadiennes ont obtenu environ 145 millions de dollars US de contrats d’approvisionnement d’institutions financières internationales15. Les entreprises font face à la concurrence croissante des nouveaux intervenants, comme la Chine et le Brésil. En outre, ces marchés deviennent de plus en plus complexes avec la décentralisation du processus de prise de décisions en matière d’approvisionnement de l’Administration centrale (AC) vers les pays emprunteurs et avec l’introduction de nouveaux instruments et de nouvelles possibilités à l’intention des entreprises. Des contrats d’approvisionnement attribués via les IFI sont attrayants comme points d’entrée pour les nouveaux marchés, ce qui permet aux entreprises canadiennes d’acquérir de l’expertise et d’établir des liens qui pourront leur être utiles au-delà de ces contrats.

Les PPP constituent également un secteur en pleine croissance. La Banque mondiale a élaboré une base de données sur la participation du secteur privé à l’infrastructure (PPI) afin de suivre les principaux aspects des projets16. Les statistiques démontrent clairement la croissance phénoménale de la PPI. Par exemple, entre 2000 et 2010, 17 des 23 pays de l’Asie de l’Est et du Pacifique ont mis en œuvre 908 projets d’infrastructure avec la participation du secteur privé. Ces projets comportent des engagements en matière d’investissement (et d’investissements par la suite) de 154 milliards de dollars US. En fait, le Canada est l’un des premiers pays à avoir adopté le modèle de PPP après l’Australie et le Royaume-Uni. Toutefois, l’expérience domestique intensive n’a pas été appliquée à l’échelle internationale.

Le PCI est le seul programme qui offre aux petites et moyennes entreprises canadiennes le soutien qui leur permet de faire des investissements internationaux et d’exploiter d’autres occasions d’affaires. D’autres pays offrent un éventail de services d’appui qui constituent un désavantage concurrentiel pour les PME canadiennes, particulièrement dans des secteurs comme le financement. Un grand nombre de pays utilisent les institutions financières de développement (IFD) comme moyen de promouvoir l’engagement d’entreprises dans les marchés émergents17.

Constatation 2 :
Même si le PCI est perçu comme étant pertinent, il continue d'être sous-utilisé, puisque moins de 20 p. 100 des fonds disponibles sont utilisés. Ce faible niveau de demande découle d’un ensemble de facteurs.

Le flux des demandes adressées au PCI a été relativement faible depuis le transfert du Programme en janvier 2010, comme le démontre le graphique ci-après. Depuis le début du Programme, seulement un trimestre a vu un arrivage de plus de 50 demandes. Comme mentionné précédemment, la grande majorité des approbations concernaient des études de viabilité pour lesquelles un financement de 60 000 $ ou moins a été accordé. Les niveaux de décaissement annuels qui en ont résulté ont totalisé moins de quatre millions de dollars en 2011-2012 sur une possibilité de financement de 20 millions de dollars.

Figure 5

Même si on pouvait s’attendre à ce que la période de démarrage après le transfert du Programme connaisse une faible demande le temps que les entreprises comprennent que le PCI relevait maintenant du MAÉCI et qu’elles décident de soumettre une demande, les chiffres ont révélé des problèmes plus fondamentaux. La faible demande semble résulter d’une série de facteurs qui, lorsque combinés, font que l’avantage du Programme sur le plan des coûts est trop élevé pour que les entreprises s’y intéressent. Chacun de ces facteurs est examiné en détail plus loin, comme l’indique chacune des puces ci dessous . C’est la combinaison de ces facteurs qui a entraîné une diminution importante de la demande de financement par les entreprises.

  • Le processus de demande et d’approbation est complexe et exige du temps, ce qui n’incite pas les entreprises à présenter une demande en raison de la faible valeur du financement offert (voir la Constatation 10). Parmi les entreprises qui ont commencé une demande en ligne, environ 50 p. 100 n’ont pas soumis de demande officielle.
  • Il existe un manque de sensibilisation au PCI au Canada. (voir la Constatation 16). Les associations d’affaires qui ont été consultées en entrevues connaissaient très peu le Programme et après son transfert de l’ACDI, elles ont cessé d’y participer. La majorité des entreprises interrogées ont déclaré qu’elles avaient entendu parler du PCI par des consultants (39 p. 100) ou qu’elles avaient déjà été clientes du Programme alors qu’il relevait de l’ACDI (44 p. 100). Une minorité d’entreprises avaient découvert le PCI par l’intermédiaire du site Web du MAÉCI (11 p. 100) ou par des activités de promotion du Programme (6 p. 100). Les faibles niveaux de demandes pour les Phases 3 et 4 en particulier sont étonnants, compte tenu du montant des investissements des Canadiens à l’étranger. On a demandé aux missions canadiennes pourquoi, selon elles, il y avait si peu de demandes pour un financement après l’investissement. La réponse générale a été que les entreprises ne savaient tout simplement pas que le financement était disponible.
  • Certains des changements apportés au PCI à la suite du transfert de l’ACDI ont eu une incidence positive pour les entreprises canadiennes, par exemple l’inclusion d’économies émergentes comme la Chine. Dans l’ensemble, toutefois, les catégories d’appui qu’offre le PCI ne s’harmonisent pas aux besoins actuels des entreprises qui cherchent à investir dans le secteur de la production, dans des PPP, dans le secteur de l’extraction ou dans des services professionnels. (voir la Constatation 9)
  • Le PCI vise les PME canadiennes. Toutefois, les PME ont toujours été les entreprises les plus réticentes à considérer l’IDCE comme moyen d’étendre leurs activités. Inciter les PME à investir à l’étranger demeure un défi. (voir la Constatation 1)
  • Les objectifs et le but du PCI ne sont pas clairement définis. L’importance accordée aux objectifs de développement dans les documents de promotion amène les entreprises canadiennes à croire que le PCI est moins axé sur les activités viables sur le plan commercial et qu’il vise seulement la réduction de la pauvreté. (voir la Constatation 5)

Bien qu’individuellement ces facteurs n’aient peut-être pas ralenti la demande, leur combinaison a rendu le Programme moins pertinent pour les besoins des entreprises. Il en a résulté un faible volume de demandes et des niveaux de décaissements peu élevés.

4.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Constatation 3 :
Le PCI est bien harmonisé aux objectifs stratégiques et aux politiques du MAÉCI.
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Le PCI appuie deux des objectifs stratégiques du MAÉCI :

  • Résultat 1 : le programme international du Canada est établi au bénéfice et à l'avantage du Canada, en prenant en compte les intérêts et les valeurs du Canada.
  • Résultat 2 : les Canadiens sont satisfaits des services commerciaux, des services consulaires et des services de passeport.

À des fins de responsabilisation, le PCI relève du premier objectif stratégique du MAÉCI parce qu’il est financé par l’enveloppe de l’aide internationale (EAI).

Le PCI appuie la Stratégie commerciale mondiale (SCM) en encourageant les entreprises à pénétrer sur les nouveaux marchés et en facilitant une approche d’intégration. La SCM a accordé la priorité à l’amélioration de la promotion des entreprises sur les marchés émergents et en facilitant l’IDCE. Le Rapport sur les plans et les priorités pour 2012-2013 du MAÉCI confirme l’intérêt accordé aux principaux marchés et aux économies en pleine croissance comme la Chine, l’Inde et le Brésil. Il met en outre la priorité sur la promotion de l’investissement bilatéral et l’innovation ainsi que les initiatives visant à appuyer les petites et moyennes entreprises. Le PCI s’harmonise clairement à ces objectifs et priorités. 

La Stratégie pour la responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour  les sociétés extractives canadiennes à l’étranger du gouvernement du Canada prévoit que le MAÉCI doit promouvoir et faciliter l’adoption par les entreprises canadiennes des pratiques exemplaires de la RSE. Le Service des délégués commerciaux du MAÉCI favorise et facilite la RSE au pays et à l’étranger en encourageant les ambassades, les consulats et les hauts-commissariats du Canada ainsi que les bureaux régionaux et les directions de l’Administration centrale (AC) à entreprendre des initiatives de RSE.

Le PCI est l’une des sources de financement disponibles qui favorise la mise en application des normes de RSE reconnues à l’échelle internationale en remboursant certains des coûts associés à la mise en œuvre des stratégies de promotion en matière d’égalité des sexes, de protection de l’environnement et de développement social. Le Programme exige en outre des entreprises canadiennes qu’elles acceptent de se conformer à au moins une norme de RES reconnue volontairement à l’échelle internationale et de préciser de quelle norme il s’agit dans le processus de demande de financement. Dans l’Examen par les pairs du Comité d’aide au développement (CAD) récemment publié, le PCI est cité comme étant un mécanisme important d’appui à la RSE dans le secteur de l’extraction

Constatation 4 :
Le PCI joue un rôle unique en fournissant un appui aux entreprises canadiennes et complémente les travaux d'autres ministères.

Le PCI est la seule réserve de fonds disponibles au Canada pour appuyer les entreprises canadiennes qui cherchent des possibilités d’investissement dans les marchés émergents. C’est pourquoi il joue un rôle unique dans l’appui à l’IDCE dans les nouveaux marchés.

Les produits du PCI complètent ceux qui sont offerts par Exportation et Développement Canada (EDC). EDC fournit aux entreprises qui investissent et exportent à l’étranger un large éventail de financement, d’assurance et de garantie. Environ 80 p. 100 des clients d’EDC sont des petites et des moyennes entreprises, et un nombre croissant d’entre elles commencent à examiner les possibilités de l’IDCE dans le cadre de leurs stratégies. Certains entreprises se prévalent à la fois des services du PCI et d’EDC afin d’exploiter leurs possibilités d’investissement. Environ 35 p. 100 des entreprises ont déclaré travailler également en collaboration avec EDC pour leurs projets.

Le PCI vient également compléter le travail de Corporation commerciale canadienne (CCC) et a fourni de l’appui à des entreprises qui ont choisi les investissements comme moyen d’accéder à des contrats de CCC. Une des entreprises de l’échantillon examiné envisageait un investissement comme moyen de fournir des produits dans le pays bénéficiaire en vue d’obtenir un contrat de CCC. Certains fournisseurs de services professionnels travaillaient aussi avec le PCI et CCC. Toutefois, CCC vise davantage les grandes entreprises et a donc une clientèle généralement différente des PME qui participent au PCI.  

La Banque de développement du Canada (BDC) fournit du financement, du capital-risque et des services de consultation aux PME. Elle peut aider les entreprises canadiennes à financer l’expansion de leur marché intérieur ou à explorer de nouveaux marchés étrangers plus vastes. Toutefois, la BDC n’a pas de mandat pour l’IDCE, bien qu’elle reconnaisse son importance sur le plan de la croissance. Selon la Loi sur la Banque de développement du Canada, celle-ci ne peut fournir de financement à ses clients pour l’établissement d’une filiale à l’étranger.    

La coordination des services entre les organismes est assurée par les entreprises. Il existe une coordination proactive limitée entre le PCI, EDC et CCC. Même si les employés du PCI peuvent orienter les clients vers ces organisations, ou vice-versa, les interactions sont plus ponctuelles entre les programmes. Les employés du PCI n’ont pas utilisé activement des liens, mais le font au cas par cas.

4.3 Harmonisation avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 5 : 
Aider les entreprises canadiennes à saisir les occasions d'affaires et d'investissement à l'étranger fait partie du mandat du MAÉCI et de son rôle auprès du gouvernement fédéral.

Le MAÉCI joue un rôle clairement défini dans la promotion des initiatives d’IDCE et de RSE. Ce rôle est confirmé dans différents documents de politiques comme la SCM et les plans et les priorités pour 2012-2013. Les deux documents prévoient une approche commerciale intégrative, selon laquelle l’expansion et la diversification des relations commerciales avec les marchés émergents et à croissance rapide peuvent prendre différentes formes dont l’IDCE. 

L’une des raisons pour laquelle le Programme de l’ACDI a été transféré au MAÉCI est que le Ministère est plus en mesure de l’administrer, compte tenu de son mandat et de sa nature plus commerciale. On a aussi présumé que si le Programme faisait partie de la structure du MAÉCI, les entreprises auraient un meilleur accès au réseau du MAÉCI, par exemple, ses bureaux au Canada et à l’étranger. 

Il ressort des entrevues que le transfert du Programme de l’ACDI au MAÉCI a été une démarche positive qui a donné au PCI la possibilité d’avoir une meilleure coordination avec le réseau du Ministère (p. ex. le SDC) et de concentrer les efforts sur des objectifs commerciaux. L’incidence positive du transfert du Programme se constate également dans l’utilisation fréquente du réseau du MAÉCI par des entreprises qui faisaient partie de l’échantillon d’évaluation du PCI, c’est-à-dire que 70 p. 100 traitaient avec des missions canadiennes à l’étranger pour leurs investissements et que 26 p. 100 étaient appuyées par des bureaux régionaux.

Les fonds du PCI viennent de la partie Aide publique au développement de l’enveloppe de l’aide internationale, ce qui signifie que le Programme doit satisfaire à la fois à l’objectif commercial et à l’objectif de développement. Le PCI doit avoir et afficher un lien clair avec les objectifs de développement énoncés dans la Loi sur l’aide publique au développement (LAPD) du Canada. Ce lien avec la réduction de la pauvreté existe parce que le PCI met l’accent sur la création d’emplois dans les pays en développement. Le Guide du requérant du PCI établit clairement ce lien en précisant que l’intention est d’appuyer les investissements du secteur privé canadien qui créent des emplois durables et la croissance économique dans des pays en développement. Ce lien avec la création d’emplois est reconnu à l’échelle internationale comme étant un facteur légitime de réduction de la pauvreté et fait partie d’un large éventail de programmes similaires parrainés par d’autres pays qui appuient le secteur privé. 

Ce n’est pas l’exigence de l’APD que le PCI soit fondé sur des objectifs de développement qui a causé un problème pour la mise en application du Programme, mais plutôt la manière dont cette exigence a été interprétée. Au moment du transfert du Programme de l’ACDI, un grand nombre de décisions sur la conception du programme en ce qui concerne les secteurs à financer ont été influencées par l’ACDI, puisque le nouveau programme a été conçu en collaboration par les deux administrations. Les responsables du PCI-ACDI avait établi des objectifs de développement très précis, par exemple, centrer les efforts sur des thèmes transsectoriels comme l’égalité entre les sexes, qui étaient importants pour la structure et les priorités de l’ACDI. Certains de ces objectifs de développement correspondaient moins à ceux du MAÉCI. Les négociations qui ont été tenues ont mené à des compromis sur le plan des catégories d’appui et des éléments des catégories à financer. Par exemple, pour le financement de la Phase 3, l’appui à la création d’emplois durables est clairement lié au financement de plans de ressources humaines et de formation. Toutefois, cette catégorie a obtenu beaucoup moins de financement que les études visant à améliorer des éléments sociaux d’un investissement, notamment l’égalité entre les sexes et le développement de communautés, ciblés par l’ACDI. Puisque les catégories d’appui étaient plus étroitement liées aux priorités de l’ACDI, on a raté l’occasion de déterminer comment les objectifs de développement du PCI pourraient être encore améliorés par l’établissement de catégories de financement axées sur la création d’emplois décents.

La situation s’est compliquée avec le transfert d’employés du PCI-ACDI au PCI-MAÉCI. Certains employés sont passés au MAÉCI, ce qui fait que leur expertise était disponible dès le lancement du nouveau Programme, un avantage distinct pour le Programme qui lui a permis de progresser rapidement dès le début et d’avoir des systèmes en place. Mais cela a aussi signifié que ce groupe a eu tendance à adopter le point de vue de l’ACDI pour ce qui est du lien avec la pauvreté et le développement, un point de vue différent de celui des employés du MAÉCI qui s’étaient joints au Programme par la suite. Il en a résulté une absence de consensus entre les employés du PCI sur les objectifs et, par la suite, un manque d’uniformité dans l’évaluation des propositions reçues. La situation a en outre influé sur le message du Programme à l’intention des entreprises.

5.0 Rendement

5.1 Atteinte des résultats attendus

Constatation 6 : 
Des progrès ont été constatés jusqu'ici en regard de l'atteinte des résultats immédiats du PCI.

Il ressort de l’évaluation que trois des résultats immédiats du Programme ont été atteints : améliorer la sensibilisation des entreprises aux possibilités commerciales; avoir suffisamment d’information pour décider d’accorder ou de refuser un investissement; et améliorer la durabilité du projet.

Dans le questionnaire remis aux entreprises du secteur de la production, on leur demandait d’indiquer les avantages de l’aide obtenue du PCI-MAÉCI. Leurs réponses démontrent que des certains progrès ont été réalisés.

Tableau 4 – Sommaire des avantages que le soutien du PCI fournit aux entreprises du secteur de la production
Facteur% de répondants
A contribué à améliorer la compréhension des possibilités d’investissement dans les pays en développement50 %
Accru la capacité de déterminer la faisabilité d’un projet d’investissement grâce au financement obtenu69 %
A amélioré la viabilité de l’investissement75 %
A fourni des ressources supplémentaires pour établir l’investissement75 %
A réduit le risque lié à l’investissement75 %
A renforcé l’investissement en portant plus d’attention aux questions relatives à l’environnement, au développement des ressources humaines ou à la responsabilité sociale de l’entreprise50 %

Constatation 7 :
Certains progrès à l’égard des résultats ont été constatés.
 

Dans leurs réponses au questionnaire, des entreprises ont en outre indiqué que certains résultats intermédiaires ont été atteints sur le plan des investissements. Environ 31 p. 100 des entreprises du secteur de la production interrogées qui avaient obtenu des fonds pour des études de viabilité ont indiqué avoir déjà fait un investissement depuis l’approbation de leur projet par le PCI. Le montant total des investissements effectués par ces entreprises s’élève à 8,3 millions de dollars. 

Par ailleurs, 54 p. 100 des entreprises ayant reçu des fonds pour des études de faisabilité ont indiqué qu’elles planifiaient toujours d’investir. La plupart d’entre elles avaient des délais spécifiques d’un an ou deux pour investir. Seulement deux des entreprises avaient décidé de ne pas investir; une en raison de problèmes liés à la réglementation dans le pays, et l’autre à cause d’une décision de concentrer ses efforts sur les États-Unis. Ces résultats révèlent une meilleure compréhension des risques liés à l’investissement proposé et ont des répercussions positives sur le Programme. 

Les entreprises qui avaient déjà obtenu des fonds du PCI les avaient utilisés pour améliorer leurs investissements dans des secteurs comme l’amélioration des compétences de leur main-d’œuvre, l’établissement de chaînes d’approvisionnement plus fiables et l’élaboration de meilleures méthodes d’intervention auprès des groupes communautaires.  

Constatation 8 : 
Dans le cadre du transfert du programme de l'ACDI, l'inclusion des économies émergentes admissibles à l'APD, dont la Chine et le Mexique, a contribué à la concrétisation des objectifs du programme.

Pour obtenir du financement dans le cadre du PCI, les entreprises doivent être admissibles à l’aide publique au développement (APD), puisque le financement provient de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) du Canada. La liste des pays admissibles à l’APD est établie par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et elle est mise à jour tous les trois ans. Cette liste est exhaustive et compte des pays qui vont des moins développés aux pays à revenu intermédiaire supérieur22.

À l’ACDI, on a pris la décision de retirer certains pays de cette liste, comme la Chine, le Mexique et la Thaïlande, et de ne plus les admettre dans le PCI. Avec le transfert du Programme au MAÉCI, l’admissibilité a une fois de plus été étendue à tous les pays admissibles à l’APD, y compris les économies émergentes, comme la Chine, qui offrent des possibilités d’investissement importantes.

Les entreprises ont largement fait l’éloge de ce changement dans les entrevues et les réponses au questionnaire. Les entreprises ont accordé une note moyenne de 4,3 sur 5, indiquant leur niveau d’accord avec l’inclusion de ces économies émergentes dans la liste des pays admissibles au Programme. Les demandes de financement présentées au PCI reflètent la demande dans ces pays. Des projets approuvés, 53 p. 100 sont en Chine, au Mexique, au Vietnam, au Brésil et en Inde. Bon nombre de ces pays n’étaient pas admissibles au financement lorsque le PCI relevait de l’ACDI. De plus, les entrevues ont confirmé que ce changement a contribué à une meilleure harmonisation avec les objectifs commerciaux du MAÉCI et du gouvernement du Canada. Des pays comme la Chine constituent des priorités particulières du GC.

Constatation 9 : 
Les changements découlant des négociations entre le MAÉCI et l'ACDI sur la restructuration du PCI n'ont pas optimisé le rendement comme prévu.

La structure du PCI du MAÉCI était fondée sur les résultats de l’évaluation du PCI-ACDI effectuée en 2007 et des négociations entre le MAÉCI et l’ADCI au sujet du transfert. Des enjeux avaient été cernés dans l’évaluation, par exemple les faibles taux de mise en œuvre  pour le soutien à l’investissement et les contrats de services professionnels. Des discussions ont eu lieu entre le MAÉCI et l’ADCI pour déterminer quelle serait la meilleure façon de régler ces problèmes. Un grand nombre des changements effectués (par exemple le changement apporté à la catégorie des services professionnels) visaient à régler les problèmes relevés dans l’évaluation de 2007. L’ACDI et le MAÉCI ont également examiné des moyens d’élargir l’impact des changements en incluant de nouveaux secteurs comme celui de l’extraction. Ils ont rehaussé les niveaux de revenu minimum de 700 000 $ afin de réduire le nombre de demandeurs susceptibles de ne pas avoir la capacité financière d’investir.

Une fois que l’ACDI et le MAÉCI ont défini les paramètres initiaux du nouveau programme, des consultations ont été effectuées à l’échelle nationale. Selon les entrevues et les documents issus des consultations, les représentants du secteur privé ont estimé qu’ils avaient eu la possibilité de formuler des commentaires sur les décisions envisagées par le MAÉCI et l’ACDI mais pas sur la façon dont une restructuration complète du programme répondrait mieux aux besoins des entreprises. Les consultations ont bel et bien eu un impact sur certaines décisions, comme le niveau de revenu que les entreprises doivent avoir. À l’origine, le MAÉCI et l’ACDI avaient envisagé un niveau de cinq millions de dollars. À la suite des consultations effectuées auprès du secteur privé, il a été réduit à deux millions de dollars.

À l’étape finale de la conception, d’autres changements ont été apportés au programme, dont l’un des plus importants a été le passage à une approche à quatre phases. Ces quatre phases visaient à assurer que seuls les projets commercialement viables recevraient du financement pour la réalisation d’autres études et la mise en œuvre. Selon le PCI-ACDI, une entreprise pouvait recevoir des fonds pour effectuer une étude de viabilité et pour la phase de démarrage d’un investissement aux termes d’un accord de contribution. Avec le PCI-MAÉCI, l’approche à quatre phases signifiait que le financement serait attribué par phase, s’il était démontré que l’investissement progressait. En outre, les phases de l’appui accordé ont été normalisées dans tous les groupes d’entreprises (production, extraction, services professionnels et PPP). 

Deux ans après le lancement du Programme, on constate que les phases et leur contenu ne sont pas toujours bien assortis aux besoins des entreprises ciblées. Les modalités du PCI ne semblent pas suffisamment souples pour répondre aux possibilités rapidement changeantes qu’exploitent des entreprises canadiennes à l’échelle internationale. Différents problèmes sont présentés ci-après selon les catégories d’entreprise.

  • Secteur de la production

Comme le démontre le Tableau 1 ci-dessus, le secteur de la production est le seul qui est admissible à du soutien pour les quatre phases. Toutefois, un certain nombre de problèmes ont commencé à se manifester. 

Quatre phases

L’idée des quatre phases pour l’investissement repose sur l’hypothèse que le processus est passablement linéaire et que les entreprises progressent d’une phase à l’autre. Certains employés du PCI estiment que pour qu’un investissement soit rentable, les quatre phases doivent être suivies. En fait, pour beaucoup d’entreprises et pour bon nombre de possibilités d’investissement, elles ne sont pas essentielles. Comme il a été mentionné précédemment, certaines entreprises ont déjà commencé à investir, ce qui a généré de l’emploi dans des pays en développement et a commencé à contribuer aux objectifs commerciaux des entreprises et aux objectifs de développement du PCI. Les résultats d’une étude de faisabilité peuvent devenir rapidement périmés selon la nature du marché et les produits en voie d’élaboration. Par ailleurs,  dans certains pays comme la Chine, les investisseurs sont forcés de respecter des échéances très serrées pour mettre en place les investissements prévus, et doivent donc agir avec diligence.

De nombreuses entreprises qui ont présenté une demande aux termes de la Phase 1 ont indiqué qu’elles avaient l’intention de soumettre une demande pour chacune des trois autres phases de financement. Il faut évaluer soigneusement chaque demande et déterminer si elle ajoute une valeur à l’investissement, plutôt que de simplement fournir du financement additionnel pour procéder à d’autres analyses de marché. Les approbations ne devraient pas être accordées automatiquement d’une phase à l’autre pour ne pas risquer de verser d’importantes sommes d’argent à des projets qui ont peu de chances de réussite. Compte tenu de la petite taille de bon nombre des investissements proposés, le Programme pourrait contribuer davantage dans le cadre des quatre phases plutôt que l’investissement minimum de 500 000 $ par une entreprise. Il est important de déterminer dans quels cas les quatre phases de financement pourraient être nécessaires, et dans quels cas elles ne le seraient pas, en fonction de la capacité de l’entreprise en matière de finances, de sa capacité de gestion et de ses intentions.

Point de vue des entreprises

Selon les critères actuels, seules les entreprises à but lucratif du secteur privé qui sont en activité depuis au moins trois ans peuvent obtenir du financement. L’entreprise canadienne devrait proposer d’exercer des activités dans un pays en développement par l’entremise d’une filiale étrangère possédée en propriété exclusive ou dans le cadre d’une entente d’affaires officielle ou d’un projet mené conjointement avec un partenaire local du secteur privé.

Certaines organisations, comme des universités et des coopératives, investissent dans des pays en développement et concluent des partenariats à long terme qui fournissent des avantages économiques pour le Canada et le pays partenaire. Ces organisations sont actuellement exclues du Programme parce qu’elles n’appartiennent pas à la catégorie juridiques des « entreprises à but lucratif du secteur privé ».

Phase 1 - Étude de viabilité

L’étude de viabilité est principalement axée sur l’examen du marché, la faisabilité technique, la viabilité financière et l’examen juridique. Presque toutes les entreprises ont demandé le financement maximum (coûts de 60 000 $ partagés à 50 p. 100). Toutefois, bon nombre des personnes interrogées ont indiqué que ce financement n’est peut-être pas assez souple et que les niveaux de financement ne sont pas assez élevés. 

Les investisseurs doivent maintenant examiner un large éventail de nouveaux enjeux, en plus du marché classique et des aspects de la faisabilité. Par exemple, en Chine et au Brésil, un élément clé à prendre en considération est la sélection du site. Dans d’autres pays, le marché de la main-d’œuvre est extrêmement complexe, et les investisseurs doivent procéder à une évaluation approfondie pour déterminer la façon de structurer les activités afin de pouvoir recruter les personnes qui possèdent les compétences requises. Pour ces évaluations plus complexes, les niveaux de financement du PCI ne sont peut-être pas assez élevés pour couvrir les coûts d’un examen détaillé des éléments essentiels. Bien que le Manuel des politiques et opérations du PCI mentionne une certaine souplesse sur le plan du contenu des études, les entreprises ont l’impression que la portée du Programme est limitée en ce qui a trait à l’introduction d’autres types d’évaluations autres que celles qui sont énumérées dans le Guide du requérant.

Phase 2 - Adaptation et démonstration de technologies

La Phase 2 prête à confusion en ce qui concerne l’objectif visé. Autant les employés du PCI que les groupes de l’extérieur ont déclaré que les définitions n’étaient pas très claires. Selon les lignes directrices du CAD sur l’APD, la recherche et le développement ne peuvent être inclus mais pourraient être admissibles aux subventions de l’APD. Par ailleurs, peu de personnes interrogées ont pu indiquer clairement la catégorie couverte. Le Guide du requérant montre les avantages de l’introduction ou de l’adaptation d’une méthodologie ou d’une technologie reconnues dans un pays en développement. Le Manuel des opérations du PCI va plus loin et mentionne des essais de produits et de services et certaines activités de marketing.

Les employés du PCI ont dit qu’il est difficile de juger si la demande d’une entreprise est sensée. C’est probablement pourquoi seulement 42 demandes ont été reçues pour le financement de la Phase 2 et que seulement 50 p. 100 de ces demandes ont été approuvées. Un grand nombre de ces demandes ont été présentées par des entreprises qui avaient obtenu un financement à la Phase 1 et qui ont soumis une demande pour la Phase 2. 

Phase 3 - Durabilité

Cette catégorie est ouverte à toute entreprise ayant investi dans un pays admissible à l’APD, qu’elle ait ou non obtenu des fonds de la Phase 1 ou 2 du PCI-MAÉCI. Compte tenu du bassin d’entreprises ayant déjà fait des investissements, particulièrement dans des marchés comme la Chine, la demande possible est élevée. Malgré tout, la demande pour la Phase 3 a été faible, puisque 15 demandes seulement ont été présentées, et cinq seulement ont été approuvées.  Certaines de ces demandes provenaient d’entreprises dont les demandes avaient été transférées du PCI-ACDI.

Le financement couvre une série d’études ou de plans comme l’analyse de l’impact sur l’environnement (70 000 $), des initiatives qui améliorent le rendement environnemental ou social (y compris l’égalité entre les sexes) (70 000 $), des plans de formation et de ressources humaines (30 000 $) et une étude de la chaîne d’approvisionnement locale (10 000 $). La Phase 3 devrait comprendre seulement des demandes provenant d’entreprises qui se sont engagées à investir, bien que certaines entreprises aient obtenu des fonds à la Phase 3 sans avoir fait d’investissements auparavant.

Il ressort des entrevues que la faible demande pourrait être liée au manque de sensibilisation au financement ou à la composition de ce que couvre le Programme. La rétroaction a fait ressortir certains enjeux. Comme la plupart des entreprises devraient déjà avoir pris en considération les enjeux liés à l’environnement et les stratégies d’atténuation, il ne serait peut-être pas nécessaire de faire d’autres examens jusqu’à l’étape de la mise en œuvre. Les questionnaires destinés aux entreprises du secteur de la production portaient notamment sur la mesure dans laquelle une entreprise intégrerait normalement les questions environnementales dans la planification et la mise en œuvre de ses opérations à l’étranger. La question de l’environnement a été cotée à 4,4 sur 5, ce qui indique qu’une entreprise doit en tenir compte dans sa stratégie.

La catégorie du rendement social ne reçoit pas beaucoup de demandes étant donné que, à moins d’exercer activement des activités de RSE, peu d’entreprises seraient disposées à dépenser 70 000 $ pour obtenir un financement équivalent du PCI. La plupart des investissements faits par des entreprises à l’extérieur du secteur de l’extraction ne nécessitent pas d’activités basées sur la communauté. Il ressort des entrevues effectuées auprès des associations que les entreprises ne comprennent pas pourquoi elles devraient tenir compte de ces questions pour faire un investissement normal. 

Le plan de ressources humaines (RH) et de formation et la chaîne d’approvisionnement locale sont des éléments dont les entreprises devraient tenir compte et constituent des défis auxquels elles devront probablement faire face en faisant leur investissement. La main-d’œuvre du secteur de l’approvisionnement possédant les compétences et la connaissance des conditions locales appropriées est devenu un enjeu important pour beaucoup d’investissements. Les entreprises font également face à des difficultés en ce qui a trait aux façons d’améliorer leurs chaînes d’approvisionnement de manière à s’assurer que des sous-contractants sont non seulement disponibles mais aussi qu’ils se conforment aux normes internationales de qualité, de protection de l’environnement et aux normes liées à la main-d’œuvre. Le financement de 30 000 $ pour les ressources humaines et de 10 000 $ pour les chaînes d’approvisionnement est inadéquat pour couvrir de manière réaliste l’éventail des défis auxquels sont confrontées les entreprises. Les RH et les chaînes d’approvisionnement sont des éléments importants qui deviennent de plus en plus importants. Cependant, le financement offert est trop faible pour que les entreprises fassent l’effort de soumettre une demande.

Phase 4 - mise en œuvre

Des tendances semblables s’observent à la Phase 3 et à la Phase 4, puisqu’elles ont des structures semblables. La Phase 4 a comme but de fournir de l’aide à la mise en application des études effectuées à la Phase 3 une fois que l’investissement est réalisé. Trois types d’activités sont financées dans le cadre de la Phase 4 (Mise en application) : initiatives environnementales ou sociales : 70 000 $; formation : 150 000 $; chaîne d’approvisionnement locale : 50 000 $.

La Phase 4 a connu légèrement plus d’activité; 42 demandes ont été reçues et 19 ont été approuvées. Toutefois, bon nombre de ces demandes provenaient de groupes transférés de l’ACDI, et certaines de ces entreprises n’avaient pas nécessairement fait d’investissements21. Le niveau de la demande est aussi fonction des secteurs où le financement est offert. Encore une fois, les RH et la formation seraient considérés comme essentiels; les initiatives sociales seraient un peu moins importantes. Le financement pour les chaînes d’approvisionnement locales serait probablement encore insuffisant pour attirer les entreprises.

  • Secteur de l’extraction

Le secteur de l’extraction a été ajouté au moment du transfert du Programme de l’ACDI au MAÉCI. Ce secteur est admissible seulement pour l’aide de la Phase 4, aux mêmes niveaux de financement que le secteur de la production et avec les mêmes trois catégories de financement d’appui. La justification du financement est la promotion de la RSE dans le secteur de l’extraction.

Le PCI a reçu seulement deux demandes, dont une a été approuvée. La raison de cette faible demande, en dépit des vastes investissements du Canada dans les marchés émergents, est probablement liée au fait que le Programme cible les mauvais secteurs de la chaîne d’investissement. Les entreprises du secteur de l’extraction ont peut-être moins tendance à faire une demande à la phase de la mise en œuvre parce que la plupart ont déjà d’importants budgets de RSE en place à ce stade et ne considéreraient pas le financement supplémentaire comme important. Le financement dont dispose déjà l’entreprise dépasse de beaucoup ce que le PCI a à offrir. Excluant la possibilité de pouvoir porter les couleurs du pays et d’utiliser l’appui du MAÉCI pour promouvoir leur réputation en matière de RSE, peu d’entreprises se donneraient la peine de soumettre une demande à l’étape de la mise en œuvre, compte tenu du financement offert et du manque de souplesse des catégories du PCI. 

Au Canada, différents groupes, dont des associations commerciales, se penchent maintenant sur la RSE dans le secteur de l’extraction. Ces groupes pourraient donner de l’information précieuse sur les projets que le PCI pourrait financer dans le secteur de l’extraction. Il serait peut-être plus profitable d’offrir de l’aide à l’intégration de la RSE au stade de la planification des investissements dans le secteur de l’extraction, un stade où les entreprises ne peuvent pas actuellement obtenir de financement, mais où il y a place à l’amélioration. Une autre possibilité serait de mieux cibler les entreprises moyennes. Beaucoup d’entre elles ne croient pas avoir la capacité de s’engager dans la RSE. Si on leur offrait un appui adapté pour les aider à élaborer de nouveaux programmes, certaines feraient peut-être une demande de financement. 

  • Services professionnels

La catégorie des services professionnels est celle qui a changé de façon marquante depuis le transfert du PCI-ACDI au PCI-MAÉCI. Lorsque le Programme relevait de l’ACDI, le financement était offert pour les études de faisabilité et la mise en application de contrats. D’importantes sommes d’argent ont été accordées pour des études de faisabilité qui avaient pour but de  permettre à des entreprises d’obtenir des contrats. L’évaluation de 2007 a révélé un taux de succès de 15 p. 100, qui a été jugé trop bas22. Lorsque le Programme a été transféré au MAÉCI, la réaction a été d’éliminer complètement l’étude de faisabilité. Le financement est maintenant disponible seulement pour la Phase 4, et l’accent est mis sur l’octroi d’un financement complémentaire pour la formation en vue d’appuyer les contrats de services dont la valeur est d’un million de dollars ou plus. Les entreprises doivent avoir déjà obtenu le contrat. Quinze demandes de financement pour des services professionnels ont été soumises au PCI, et dix ont été approuvées. La plupart d’entre elles avaient été transférées de l’ACDI, et quelques nouvelles demandes sont arrivées au cours de l’année dernière. 

Encore une fois, la demande limitée reflète le manque de souplesse des catégories d’appui et le niveau de financement accordé. Un certain nombre de facteurs ont été déterminés. D’abord, le besoin de financement pour la formation une fois qu’un contrat a été obtenu n’est pas évident puisque de plus en plus souvent, la formation est comprise dans beaucoup de contrats des institutions financières internationales (IFI). Deuxièmement, les entreprises ont mentionné que d’autres types d’appui aux contrats basés  sur des besoins particuliers seraient peut-être plus utiles pour les pays clients mais le PCI ne finance que la formation. Troisièmement, le temps requis pour obtenir les approbations est souvent trop long pour qu’il y ait une incidence sur les contrats de services, qui sont parfois de courte durée. Quatrièmement, les entrevues ont en outre révélé que les modalités du financement ne conviennent pas bien aux entreprises de services professionnels qui tirent tous leurs revenus d’honoraires. Les niveaux de financement et le manque de souplesse aggravent la situation.

  • PPP

Les catégories de financement du PCI offertes aux PPP comprennent les Phases 1, 3 et 4, avec une contribution totale possible de 955 000 $, le financement le plus élevé de toutes les catégories d’entreprise. Les PPP visés par les lignes directrices du PCI sont les arrangements conventionnels selon lesquels un gouvernement conclut un contrat avec le secteur privé pour la prestation de services d’infrastructure et qui assume la grande majorité des risques financiers, techniques et opérationnels. Le niveau de financement du PCI est fonction de ces risques aux étapes de la conception et de la mise en application des projets. 

Seulement 12 demandes ont été présentées, et une seule a été approuvée. Le faible taux d’approbation est dû à une série de facteurs. Premièrement, certaines des entreprises ayant présenté une demande n’étaient pas admissibles parce qu’elles cherchaient un financement pour une étude de faisabilité pour un contrat de services professionnels ou encore pour des investissements dans le secteur de la production, et non pour des PPP. Deuxièmement, bon nombre d’employés du PCI n’étaient pas à l’aise au sujet des PPP. Les PPP sont difficiles à comprendre et à évaluer étant donné leur nature complexe et les secteurs comme le financement. Les employés ne se sentent pas à l’aise pour revoir les demandes et souvent ne sont pas sur la même longueur d’onde pour ce qui est de décider si un projet doit passer à l’étape de l’approbation. Il s’ensuit de la confusion dans le processus d’examen des demandes, et certaines entreprises abandonnent l’idée d’obtenir un financement. 

Il peut en outre y avoir d’autres difficultés quant à la mesure dans laquelle les entreprises canadiennes concluent ce genre de PPP conventionnels à l’étranger. Un nombre limité d’entreprises ont la capacité ou l’intérêt pour effectuer des investissements dans ces marchés émergents. De plus, les concurrents sont appuyés par toutes sortes de moyens financiers, y compris le financement par actions. Les Canadiens n’ont pas accès à ce genre de soutien, ce qui diminue leur compétitivité.  

En outre, le concept du PPP diverge du modèle classique ciblé par le PCI. L’arrivée de nouveaux instruments de financement des IFI et d’autres organisations permet de nouvelles combinaisons de participation des secteurs public et privé pour un partage des risques plus équilibré. À l’échelle internationale, l’intérêt est passé des PPP traditionnels à d’autres formes de participation du secteur privé à l’infrastructure23. Dans ce contexte, la définition des PPP du PCI n’est probablement pas assez souple.   

  • Études comparatives

La demande limitée pour du financement du PCI et le besoin de programmes plus souples ne constituent pas un enjeu unique. Une étude comparative de programmes similaires offerts par d’autres pays a été entreprise pour voir si des leçons pourraient en être tirées. Le résultat de l’analyse se trouve à l’Annexe A. Il y a cinq ans, un grand nombre de programmes semblables au PCI-MAÉCI ont été lancés par d’autres pays. Une série de programmes portaient sur la création de liens entre des entreprises canadiennes et des entreprises des marchés émergents. Ces programmes ont été élaborés comme moyens pour faire participer le secteur privé du pays à des projets durables qui contribueraient à la croissance économique et au développement. Les programmes suivants comptaient parmi les plus importants : D’une entreprise à une autre de l’Agence danoise pour le Développement international (DANIDA); le Programme de coopération avec les marchés émergents des Pays-Bas (PSOM); les PPP de l’Allemagne; et le Programme de jumelage d’entreprises de la Suède.

Toutefois, depuis quelques années, tous les programmes ont changé leurs intérêts et redéfini leurs approches. Un seul programme comme le PCI continue de cibler exclusivement des entreprises canadiennes liées à des entreprises étrangères : le Programme de jumelage d’entreprises de la Suède. Les autres programmes ont commencé à modifier leurs modèles d’appui.

Par exemple, en 2011, le Danemark a transformé son programme D’une entreprise à une autre en Partenariats commerciaux. Le Danemark a compris que le soutien fourni aux entreprises devait être plus souple sur le plan des activités financées et des genres de partenariats afin de répondre aux besoins des entreprises. En réponse à cette décision, le Danemark a changé certains aspects de son approche, notamment en admettant d’autres partenariats que ceux d’une entreprise à une autre dans ses catégories de financement et en établissant des catégories plus souples.

Les Pays-Bas ont également changé leurs programmes en 2008. Le PSOM offrait du financement pour des études, des projets pilotes et de l’appui en matière d’investissement une fois les investissements faits. Le Programme a constaté que la demande de financement par des entreprises des Pays-Bas commençait à chuter et a repensé son approche. Un nouveau programme a été lancé en 2008, le Programme d’investissement du secteur privé (PISP), qui a partiellement défait le lien d’appui avec les entreprises des Pays-Bas. Le PISP est passé à une approche basée sur les appels d’offres, selon laquelle des demandes de propositions sont faites deux fois par année. Chaque entreprise des Pays-Bas ou entreprise internationale peut être liée à un partenaire du secteur privé et faire un investissement. Il n’est pas nécessaire que l’arrangement soit une coentreprise. De plus, il y a une certaine souplesse en ce qui concerne les types de projet qui peuvent être proposés.

Le point commun avec l’expérience des autres pays est que les responsables des programmes ont constaté que la nature de l’engagement du secteur privé dans les marchés émergents était en pleine transformation. Bien qu’ils aient des paramètres clairement définis, la plupart des programmes ont maintenant une plus grande souplesse qui permet aux entreprises d’élaborer des programmes et des projets sur mesure pour atteindre leurs objectifs commerciaux (et leurs objectifs de développement). On a aussi constaté une tendance consistant à établir une nouvelle définition des participants pour que des types de partenariats autres que privé-privé puissent être conclus. De plus, la plupart des pays ont des services complémentaires de soutien aux entreprises nationales investissant dans les marchés émergents qui appuient solidement leur participation. On devrait pouvoir déterminer plus clairement d’ici un an ou deux si ces changements ont augmenté la demande de financement par les entreprises.

Constatation 10 : 
La complexité du processus de demande fait en sorte que les entreprises ne sont pas encouragées à présenter des demandes au PCI et que les consultants sont de plus en plus utilisés pour les aider à cet égard.

Une des plaintes les plus courantes au sujet du PCI a trait au processus de demande. Bien que le processus de demande en ligne ait été rationalisé au moment du transfert de l’ACDI, sa complexité était régulièrement mentionnée comme un problème auquel sont confrontées les entreprises qui font une demande de financement au PCI. Il est évident que le PCI doit obtenir des entreprises de l’information qui permettra d’examiner en détail des demandes de financement. Toutefois, la façon dont le système demande l’information décourage les entreprises de même faire une demande. La demande en ligne est difficile à remplir et les questions ne sont pas claires. Par exemple, il est difficile de comprendre quels renseignements doivent être fournis. Les espaces alloués à la description du projet ne permettent pas de donner suffisamment de renseignements pour qu’on puisse déterminer si le projet a du sens. Des questions semblables sont posées, sans tenir compte de la phase ou du secteur qu’elles couvrent. De nouvelles demandes doivent être remplies pour les phases subséquentes d’un même investissement. 

Cette situation fait en sorte que chaque conseiller en programmes doit passer beaucoup de temps avec les entreprises pour leur donner des conseils sur la façon de remplir la demande. Avant de présenter sa proposition officielle, l’entreprise et le conseiller auront dépensé tous les deux beaucoup d’énergie pour s’assurer que la demande est bien remplie24. Le temps qu’ils passent à conseiller des entreprises au sujet de la demande alourdit la charge de travail des conseillers du Programme et réduit le temps qu’ils pourraient consacrer à l’examen du contenu des propositions.

La qualité du soutien offert par le représentant du PCI est élevée pendant ce processus. Les entreprises qui ont répondu au questionnaire ont indiqué qu’elles avaient grandement apprécié l’appui des conseillers pendant le processus d’établissement de la demande et ont accordé une note de 4,3 sur 5.

Toutefois, la complexité du processus de demande a eu des conséquences négatives. Premièrement, beaucoup d’entreprises qui ont essayé de remplir la demande ont tout simplement abandonné le processus. Le montant du financement ne vaut pas l’effort requis pour faire une demande.

Deuxièmement, la complexité de la demande en ligne encourage les entreprises à recourir aux  services de consultants pour remplir la demande. Parmi les entreprises qui ont répondu au questionnaire, 56 p. 100 ont eu recours à des consultants pour faire la demande en raison de la complexité du processus25. La plupart des autres entreprises avaient déjà amorcé le processus de demande à l’ACDI et les formulaires ont été transférés. 

Le recours à des consultants pour le processus d’établissement de la demande soulève des problèmes : 

  • Les consultants ne comprennent peut-être pas bien les intentions des entreprises ou ne savent pas exactement comment les décrire dans les demandes. Les consultants sont encouragés à remplir la demande de façon à ce qu’elle soit approuvée, qu’elle reflète ou non exactement les priorités ou la situation de l’entreprise. Lorsqu’un consultant s’occupe de plusieurs clients, il peut avoir tendance à utiliser les mêmes réponses (couper et coller) pour accélérer l’établissement des demandes. 
  • Les entreprises embauchent souvent des consultants pour terminer le travail, par exemple, pour effectuer une étude de faisabilité. Ils peuvent se retrouver en situation de conflit d’intérêts possible, c’est-à-dire vouloir les revenus qui pourraient être générés plutôt que de s’assurer que l’entreprise est bien représentée auprès du MAÉCI.
  • La plus grande partie des interactions sur les projets se produit entre le conseiller en programme et le consultant plutôt qu’entre le conseiller en programme et l’entreprise qui fait la demande. Les responsables du Programme ne comprennent peut-être pas bien les intentions de l’entreprise, et celle-ci ne connaît peut-être pas bien ses engagements et ses obligations aux termes du Programme, ce qui fait en sorte qu’il est extrêmement difficile d’évaluer la qualité des idées présentées.

En général, le recours à des consultants pour entreprendre les travaux financés par le PCI est souvent approprié puisque plusieurs des secteurs visés par l’enquête peuvent exiger une expertise particulière. Un certain nombre d’entreprises ont indiqué que le financement du PCI leur a permis d’accéder à une expertise dont elles n’auraient pas pu assumer le coût autrement, mais qui a été essentielle pour leur permettre de comprendre la viabilité de leurs idées. 

Cependant, le fait que des consultants soient chargés de l’établissement des demandes et des principales étapes du processus peut placer les employés du PCI et les entreprises dans une position précaire. Certes, les demandes peuvent ainsi être traitées plus rapidement et accélérer les approbations, mais compromet la capacité réelle d’évaluer efficacement les demandes et de faire preuve de diligence. En outre, les entreprises peuvent se retrouver dans une position vulnérable lorsqu’elles ont accès à un financement du gouvernement sans nécessairement bien comprendre les règles et les règlements du Programme ou les engagements pris.

Il est à noter que les autres pays qui réalisent des programmes ont connu des difficultés semblables. Certains programmes comportent même des restrictions quant au recours aux services de consultants pendant le processus de préparation et de mise en application des projets. Par exemple, les projets du Danemark ont des critères stricts concernant la sélection des consultants et le rôle qu’ils peuvent jouer. Les entreprises doivent prendre l’initiative de préparer le projet et de le mettre en œuvre. Les responsables du projet du Danemark (Danida) ne traitent pas directement avec des consultants au sujet de l’application ou des activités. Par ailleurs, le coût des services de consultants ne peut pas excéder 30 p. 100 des dépenses totales du projet.

En plus du formulaire en ligne, le processus de demande présente d’autres complications. Il règne parfois une certaine confusion concernant ce qui est admissible ou qui ne l’est pas aux termes du Programme. Il y a également des différences entre ce qui est mentionné dans le Guide du requérant et les politiques que suivent les employés. Par exemple, le Guide du requérant ne mentionne pas que la proposition d’une entreprise doit être étroitement liée à son secteur particulier de spécialisation et de technologie. Toutefois, les conseillers appliquent ce critère pour évaluer l’admissibilité et rejettent les propositions des entreprises s’ils estiment que les projets ne sont pas directement liés à leur secteur d’intérêt principal. Dans certains cas, la décision est facile à prendre. Dans d’autres, cependant, il faudrait faire réaliser une évaluation technique pour bien comprendre si un nouveau produit relève de la spécialité de l’entreprise ou non. Ce genre d’évaluations n’est pas réalisé, et les décisions sont prises en fonction des interprétations et des impressions des employés. En outre, les conseillers ne s’entendent pas toujours au moment de déterminer si une proposition s’inscrit dans le secteur d’expertise de l’entreprise. 

Un autre exemple de confusion pour les entreprises concerne ce qui peut être financé. Le Guide énumère des secteurs d’activités admissibles mais donne peu de détails. Les entreprises et leur conseiller discutent des coûts admissibles, mais il arrive que d’autres activités soient proposées et que les lignes directrices ne permettent pas de déterminer clairement si elles peuvent être financées. Par exemple, une entreprise a déclaré que le processus de demande était déjà bien entamé lorsque le conseiller a finalement indiqué que leurs suggestions pour la Phase 4 ne sont pas conformes aux lignes directrices. 

Ce manque de transparence dans les critères et la prise de décisions décourage certaines entreprises de soumettre une demande. Ajoutée à la complexité de l’ensemble du processus et au temps requis pour remplir une demande, cette situation fait en sorte que beaucoup d’entreprises estiment que le PCI ne vaut pas l’effort requis.

Constatation 11 : 
La complexité du processus de demande fait également en sorte que les conseillers du Programme se concentrent principalement sur l'établissement des demandes et non sur la qualité fondamentale du projet.

Un guide détaillé a été élaboré pour la gestion des charges de travail du PCI. Ce guide énonce toutes les étapes du traitement des demandes et de l’envoi des paiements, 30 étapes en tout. Les employés consultent régulièrement ce guide pour vérifier si les procédures d’approbation requises sont suivies. Les nouveaux employés ont eu une formation sur le contenu du guide. Ils ont fait preuve d’un haut niveau d’engagement à s’assurer que les processus ont été suivis.

Le temps requis pour aider les entreprises à soumettre la demande et l’importance de s’assurer que certaines étapes sont suivies ont fait en sorte que les employés du PCI mettent la priorité sur l’exactitude de la demande, et non sur le projet. À part l’évaluation générale d’une proposition pour déterminer son admissibilité, par exemple si l’entreprise exerce des activités depuis au moins trois ans et si elle propose un investissement d’au moins 500 000 $, on ne prête pas beaucoup d’attention à d’autres évaluations qualitatives de la proposition. Dans quelle mesure l’entreprise songe-t-elle sérieusement à investir? Le projet peut-il être considéré valable aux fins d’une analyse de rentabilisation? S’inscrit-il dans la stratégie générale de l’entreprise? L’entreprise a-t-elle la capacité financière et la capacité de gestion pour réaliser l’investissement?

Le résultat de l’importance accordée au processus fait en sorte qu’une majorité de conseillers croient maintenant que leur rôle est de faire en sorte que la proposition soit approuvée et mise en application, et non d’évaluer sa qualité ou ses possibilités de produire des résultats. Les conseillers ne voient pas non plus l’importance d’évaluer des facteurs comme la capacité financière de l’entreprise, en partie parce qu’une majorité des demandes visent des études de viabilité. Ceux qui estiment qu’une évaluation qualitative est nécessaire ont de la difficulté à intégrer cette fonction au processus actuel. Par exemple, les employés ont rarement la possibilité de se rendre sur les lieux d’affaire des entreprises afin de déterminer leur capacité, leurs intentions et les progrès qu’elles réalisent. Ils ont souvent une expérience limitée des secteurs géographiques qu’ils gèrent, et il est donc plus difficile de décider si les concepts proposés sont réalistes. Ces types de problèmes compliquent l’évaluation et le suivi.

Cette situation est encore exacerbée par le fait que beaucoup d’employés n’ont pas les antécédents et l’expérience nécessaires pour évaluer les aspects qualitatifs des propositions. Ces compétences sont particulières et supposent une connaissance du secteur privé et de son fonctionnement. Certains employés n’ont pas d’expérience en commerce. Il n’y a pas d’outils ou de formation à l’intention des employés du Programme, sauf sur le processus. Les employés finissent par améliorer leurs connaissances et leurs compétences en apprenant sur le tas. Cette situation a des conséquences sur leurs interactions avec les entreprises et accroît la tendance à traiter avec des consultants et non avec des entreprises. 

Pour exploiter un programme comme le PCI, il est essentiel de posséder de solides compétences et un intérêt pour la qualité. L’expérience internationale pour d’autres programmes montre qu’il faut absolument évaluer la capacité financière, la capacité en ressources humaines et l’engagement des entreprises à conclure des partenariats avant que le financement soit accordé pour les propositions. Il ne s’agit pas de savoir qui est capable de sélectionner des gagnants ou des perdants mais bien d’avoir les compétences de base pour évaluer ces facteurs.

Cet enjeu se présente aussi au moment d’examiner les rapports d’étape. On demande aux conseillers en programme d’examiner deux choses : Le montant total demandé excède-t-il le montant approuvé? Le contenu des étapes correspond-il à ce qu’on lit dans l’accord de contribution? Dans la plupart des cas, une attention limitée est accordée à la qualité des rapports ou des étapes. 

Cette situation présente certains risques. Premièrement, si l’entreprise fait une demande de financement pour d’autres phases, les rapports des phases précédentes devraient servir de fondement aux décisions en matière de financement futur. Il semble que ce ne soit pas toujours le cas. Deuxièmement, les consultants qui ont beaucoup de clients sont tentés de prendre des parties de rapports (couper et coller) conformes au modèle d’accord de contribution mais qui renseignent peu sur le processus de prise de décisions de l’entreprise. Troisièmement, le recours fréquent à des rapports antérieurs pour établir les rapports d’étape peut encourager l’utilisation de consultants afin de se conformer aux exigences. Souvent, les entreprises ne font pas d’études, mais savent quels facteurs elles doivent maintenant prendre en considération. Une entreprise a mentionné qu’elle avait élaboré une présentation PowerPoint pour son rapport sur l’étude de viabilité et les options qui se présentaient à elle. Elle a jugé que cette présentation avait plus de valeur pour elle que le rapport qu’il a fallu élaborer pour satisfaire aux exigences du PCI.

Constatation 12 : 
Les structures de gouvernance en place sont théoriquement saines et sont dotées d'un processus d'examen à niveaux multiples.Toutefois, l’application concrète des processus cause des problèmes qui réduisent la responsabilisation et la transparence.

La Figure 1 ci-dessus montre les divers stades du processus d’approbation du PCI. Dans l’ensemble, le processus est sain et permet certaines étapes d’examen pour garantir une évaluation efficace des projets proposés par les entreprises. Le processus élaboré était une adaptation de celui qu’utilisait le PCI-ACDI. Toutefois, au cours de l’évaluation, il est devenu évident que l’application des processus présentait des difficultés qui réduisaient à la fois la responsabilisation et la transparence de l’examen.

  • Comité d’examen par les pairs

Le Comité d’examen par les pairs est en théorie un bon mécanisme de triage initial des projets lorsque le groupe de conseillers et de sous-ministres peut examiner les propositions reçues et donner une rétroaction. Beaucoup considèrent cette étape comme la source principale de diligence raisonnable relativement aux propositions. Elle donne l’occasion de discuter des mérites des projets et de leur admissibilité au financement. Les commentaires formulés peuvent alors être transmis aux entreprises pour qu’elles puissent clarifier ou réviser leur demande avant de la soumettre officiellement. 

L’évaluation a cependant permis de cerner des secteurs de préoccupations qui font que le CEP n’est pas aussi efficace qu’il pourrait l’être. Premièrement, comme il est mentionné ailleurs, les employés du PCI ont souvent des points de vue différents sur le Programme, ses objectifs et sur des facteurs comme l’admissibilité, ce qui crée un manque d’uniformité dans la façon dont les propositions sont évaluées et considérées. Avec les PPP, la situation extrême se présente lorsque des employés ne croient même pas qu’ils peuvent être financés. Il y a aussi des différences dans l’interprétation des lignes directrices pour lesquelles le Manuel des politiques et des opérations du Programme ne donne aucune explication. Des discussions peuvent donc porter sur d’autres éléments que les mérites d’un projet et son admissibilité comme telle. 

Deuxièmement, la charge de travail n’est pas répartie également entre les employés, ce qui crée des risques sur le plan de la capacité de chaque conseiller de faire preuve de diligence raisonnable dans l’examen des demandes de financement par le PCI. Les délais d’examen sont parfois très courts et ne donnent pas au conseiller le temps d’examiner les documents de projet. Dans quelques cas, la charge de travail est si lourde pour quelques employés qu’ils n’ont pas le temps d’examiner toute la demande avant de transmettre le dossier au CEP.

Troisièmement, la façon dont les réunions se déroulent n’encourage pas toujours la discussion et les débats. La décision de transmettre une demande est l’affaire des directeurs adjoints. Les conseillers font simplement des commentaires. Souvent, les employés ne savent pas exactement comme cette décision finale est prise ni sur quoi elle est fondée. Qu’est-ce qui fait qu’une proposition est rejetée dans un cas, mais que dans un autre cas similaire pour lequel les employés formulent les mêmes préoccupations, la demande passe à l’étape suivante du processus? Le manque de transparence dans la prise de décisions de faire passer la demande à l’étape suivante cause davantage de confusion sur la façon d’évaluer les demandes. Bien qu’il y ait des comptes rendus des réunions, ils ne sont pas détaillés. En outre, peu de demandes sont réellement rejetées à cette étape, ce qui donne l’impression que ce sont les besoins de décaissements qui dictent la prise de décisions. La plupart des demandes passent à l’étape suivante du processus indépendamment des préoccupations soulevées par les membres du CEP.

  • Processus de consultation

Le processus de consultation est une partie importante de l’examen puisque c’est à cette étape qu’on obtient la rétroaction des intervenants : spécialistes, missions canadiennes à l’étranger, bureaux régionaux, conseillers financiers du PCI et autres intervenants comme EDC. On demande à ces groupes de donner leurs opinions sur le projet et d’indiquer s’ils l’appuient, s’ils l’appuient à certaines conditions ou s’ils ne l’appuient pas. Étant donné le manque d’expertise commerciale et géographique du personnel du PCI, le processus de consultation est une étape importante de l’examen des demandes afin d’obtenir des opinions éclairées sur le contenu des projets.

La mise en application du processus de consultation présente aussi certains problèmes. Premièrement, au moment où le projet arrive à cette étape, le temps que les conseillers et les entreprises lui ont déjà consacré les dissuade de l’abandonner. Ainsi, peu de projets ont été rejetés à la suite du processus de consultation, même lorsque des objections avaient été soulevées par les examinateurs. 

Le processus en soi ne constituerait pas un problème si ce n’était de la façon dont les consultations sont parfois menées. Il y a eu des cas où les personnes qui examinent un projet ont indiqué qu’elles ne l’appuyaient pas et ont donné les raisons du rejet. Les responsables du Programme ont alors demandé à ces personnes de modifier leur décision (projet non appuyé) pour indiquer « projet appuyé à certaines conditions ». Les examinateurs ont donné des conditions mais n’ont jamais su si ces conditions avaient été respectées. Dans certains cas, une fois le projet en marche dans le pays, il est devenu évident que l’entreprise n’avait pas tenu compte de ces conditions. Il y a donc parmi les examinateurs un sentiment que les consultations ne sont pas toujours considérées comme un processus sérieux mais qu’elles constituent simplement une formalité. 

Deuxièmement, les évaluations financières détaillées des entreprises sont faites à cette étape, et non au début du processus. La méthode utilisée pour ces évaluations semble appropriée sur le plan des ratios clés examinés et de la capacité des entreprises, compte tenu de ces ratios, d’être en mesure d’investir. Toutefois, les consultations se font trop tard dans le processus pour avoir une incidence sur l’approbation d’une demande. Bien que le seuil de revenus de deux millions de dollars soit vérifié au début du processus, les évaluations financières sont traitées comme des données à inclure dans les consultations, et non un critère déterminant comme elles sont considérées dans le Guide du requérant.  

En outre, il y a à cette étape une pression pour donner des approbations conditionnelles aux entreprises qui ont des ratios financiers marginaux ou inacceptables. Certains employés du PCI ne savaient pas exactement pourquoi ces évaluations financières étaient effectuées dans les cas où l’entreprise avait des revenus de deux millions de dollars. Cela signifie que le critère de santé financière n’était pas adéquatement intégré au processus décisionnel des demandes de financement. Il s’agit d’un critère important, toutefois, si l’objectif est d’avoir un pourcentage élevé d’entreprises financées qui passent à l’étape de l’investissement.

  • CDCPI

Le CDCPI sert de comité d’approbation de niveau qui permet au Ministère de faire un examen final des propositions avant leur approbation. Son rôle est de repérer les problèmes qui doivent être résolus avant qu’une proposition puisse être approuvée. Les membres du Comité estiment qu’il s’agit d’une bonne occasion de faire une revue finale des propositions de projet et de faire preuve d’encore plus de diligence raisonnable.

Mais quelques enjeux nuisent à la capacité des membres du CDCPI d’assumer entièrement ce rôle. Premièrement, les membres se fondent sur l’hypothèse qu’un examen approfondi de la qualité d’un projet a été effectué avant que le projet ne soit présenté au Comité. L’hypothèse est fondée, dans une certaine mesure, mais comme il est mentionné précédemment, l’examen qui réalisé porte davantage sur le processus de demande que sur le contenu de la proposition. 

Deuxièmement, à la réunion du Comité, le temps accordé à chaque demande est très court, parce qu’il y a toujours beaucoup de propositions à examiner. Les membres font donc un examen des propositions et des commentaires selon leur expertise ou leur secteur géographique. On se fie énormément à la rétroaction des missions à l’étape de la consultation pour repérer les problèmes. Peu de propositions sont rejetées à cette étape. L’équipe d’évaluation a pu relever seulement un cas où le CDCPI a retourné une proposition pour qu’elle soit révisée avant d’être approuvée. Aucune proposition n’a été rejetée.

Constatation 13 : 
L'absence d'une base de données sur les clients et d'un cadre de résultats détaillé nuisent à la capacité du PCI de faire un suivi de ses résultats.

Il y avait à l’ACDI une base de données qui permettait aux employés du PCI-ACDI de trouver de l’information sur les entreprises et sur les projets. Cette base de données était détaillée et renfermait une vaste gamme de renseignements sur les entreprises clientes. Par exemple, il était possible de voir rapidement le montant du financement déjà accordé à une entreprise, le nombre de propositions qu’elle avait soumises et les résultats à ce jour. Chaque année, on téléphonait à l’entreprise pour déterminer où en étaient les progrès une fois le projet terminé. La réponse de l’entreprise pouvait aussi être entrée dans le système. La base de données permettait à l’ACDI de voir le cycle de vie des investissements, y compris des facteurs comme le nombre d’emplois créés et les investissements réellement faits.

Malheureusement, la base de données sur les clients tenue à l’ACDI n’a pas pu être transférée ou liée au MAÉCI et le Ministère a donc du élaborer sa propre base, compatible avec son infrastructure de technologie de l’information (TI). Le processus a été long, et le Programme a dû fonctionner avec des feuilles de calcul que les différents conseillers en programme, le sous-ministre et l’Unité administrative commune ont élaborées à l’aide du système en ligne.

Les responsables du Programme ont donc systématiquement de la difficulté à accéder rapidement à l’information sur la demande, les délais d’approbation et les progrès des bénéficiaires du financement. Les conseillers ne peuvent pas facilement vérifier l’éventail de projets proposés par les entreprises, ce qui pose un problème puisque 20 p. 100 d’entre elles présentent des demandes multiples. En outre, les conseillers ne peuvent pas obtenir aisément de l’information sur le rendement antérieur d’un bénéficiaire; il est donc plus difficile de prendre des décisions éclairées. 

Ce manque d’information a aussi une incidence sur le suivi des résultats. L’approche actuellement utilisée pour la collecte des résultats est la production d’un rapport final après trois ans. Des fonds sont versés aux entreprises pour qu’elles remplissent en ligne un rapport de suivi des indicateurs clés comme les emplois créés. Aucun de ces rapports n’a encore été produit puisqu’aucun projet n’a atteint l’étape des trois ans. Sans autre méthode de suivi, ces rapports ne fourniront pas l’information nécessaire en temps opportun pour éclairer la prise de décisions concernant la gestion du Programme. Aucune leçon ou tendance ne pourra être dégagée pour plusieurs années encore, et par conséquent, les décisions sont basées sur des perceptions et non sur des faits. D’autres méthodes sont requises pour évaluer périodiquement les projets financés et les possibilités qu’ils présentent d’atteindre les résultats du PCI.

Le cadre de résultats du Programme et la méthode de suivi des résultats doivent également être révisés. Le cadre de résultats original fait actuellement l’objet d’une nouvelle évaluation afin de mieux refléter le Programme et ses résultats possibles.

5.2 Démonstration de l'efficience et de l'efficacité

Constatation 14 : 
Des progrès importants ont été réalisés en ce qui concerne le respect de la norme de 40 jours ouvrables.

Pour le secteur privé, l’établissement d’une cible pour les temps de traitement des demandes a été largement perçu comme une mesure positive prise au moment du transfert du PCI de l’ACDI au MAÉCI. L’engagement d’examiner les demandes et de prendre des décisions au sujet des projets dans un délai de 40 Jours ouvrables a été considéré comme une amélioration par rapport aux délais souvent requis lorsque le Programme relevait de l’ACDI. 

Le délai de 40 jours couvre la période débute au moment où l’entreprise présente officiellement une proposition (après son passage devant le Comité d’examen par les pairs et les révisions nécessaires) et se termine à la date d’approbation ou de rejet du projet. Au début de la réalisation du Programme au MAÉCI, les employés ont eu de la difficulté à respecter ce délai parce que l’approbation du ministre était nécessaire pour les projets. Les temps de traitement ont donc été beaucoup plus longs, atteignant 178 jours à la fin de 2010. Comme c’est maintenant le directeur qui signe les approbations, les responsables du Programme ont pu appliquer la norme de service recommandée à la fin de 2011. Le délai d’approbation moyen est passé à 32,4 jours. 

La rationalisation de cette étape du processus est vraiment très positive pour ce qui est des progrès et du respect des cibles établies dans les documents d’approbation initiaux du PCI. Mais ce que ce changement ne montre pas, c’est le temps total écoulé avant que les entreprises puissent accéder aux fonds. 

Cette norme de service ne tient pas compte de trois aspects du processus. Le premier aspect est le temps requis entre le contact initial de l’entreprise avec le PCI et le temps de la présentation officielle de la demande après l’examen du CEP. Les entrevues ont révélé que ce délai peut être très long, et peut prendre des mois. Pendant ce temps, les conseillers du Programme travaillent avec l’entreprise à l’élaboration d’une proposition qui peut se rendre devant le Comité et lui recommandent ensuite les changements pouvant être requis.

Le processus comprend deux autres étapes sur lesquelles le PCI n’a qu’un contrôle limité. Après l’approbation de la demande par le directeur, le PCI ne communique pas immédiatement avec l’entreprise. La communication de l’approbation se fait par le cabinet du ministre, ce qui peut prendre de quelques jours à plusieurs semaines. Ensuite, l’accord de contribution doit être élaboré, ce qui est la responsabilité de l’Unité administrative commune (UAC) et non du PCI. Il y a parfois un arriéré à l’UAC qui peut causer un retard important dans l’envoi de l’accord de contribution à l’entreprise.

Lorsqu’on additionne tout ce temps, le délai entre le moment où l’entreprise communique avec le PCI et celui où elle obtient un accord de contribution signé est très long. Le délai total est ce qui intéresse les entreprises, comme le montrent les commentaires négatifs à propos du délai d’approbation formulés dans le cadre des entrevues. 

Constatation 15 : 
Les frais d'administration pour l'exécution du PCI sont élevés, ayant atteint jusqu'ici environ 39 p. 100 du décaissement total pour l'exercice 2011-2012. 

La complexité du processus de demande fait en sorte que chaque conseiller du Programme doit passer beaucoup de temps avec les entreprises pour leur fournir des conseils sur la façon de remplir les formulaires. C’est une tâche qui est longue comparativement aux montants relativement petits de chaque projet (habituellement 60 000 $). Le processus devient encore plus complexe du fait que les entreprises doivent présenter une nouvelle demande pour chaque phase du financement, ce qui prolonge davantage les travaux des conseillers et des entreprises.

On ne sait pas exactement comment l’effectif en place a pu réaliser le portefeuille entier de 20 millions de dollars dans les conditions et les approches de traitement actuelles. Pour atteindre un niveau de décaissement de 20 millions de dollars, il faudrait avoir financé plus de 330 études de faisabilité par année, un plus grand nombre de demandes que ce qui a été reçu jusqu’à présent.    

Toutefois, aux niveaux actuels, les coûts administratifs du Programme pour 2011-2012 ont été de 39 p. 100 des fonds versés aux entreprises (environ 3,78 millions de dollars)26. Cette proportion dépasse largement la norme pour la réalisation des programmes, qui est habituellement de 20 p. 100.

 

Constatation 16 : 
Un des points faibles du PCI est le secteur des communications et de la sensibilisation.Les efforts de sensibilisation auprès des intervenants externes ont été limités jusqu’ici.

Dans les entrevues et les questionnaires, l’observation qui revenait le plus souvent était que la promotion du Programme n’avait pas été bien faite et que la sensibilisation auprès des partenaires de l’extérieur avait été limitée. Les raisons de ces lacunes sont complexes.

Au moment de la transition du PCI, une importante campagne aurait dû être menée pour annoncer le transfert du PCI au MAÉCI et les nouvelles modalités et approches. En fait, il y a eu peu de publicité pendant cette période en raison de l’incertitude causée par l’engorgement découlant du processus d’approbation qui nécessitait l’approbation du ministre. Pendant dix mois, aucune approbation n’a été accordée, ce qui fait que les employés ont commencé à se demander si le Programme allait se poursuivre. En outre, les responsables du PCI n’étaient pas autorisés à promouvoir le Programme pendant cette période. Les retards dans les approbations et l’absence de promotion du Programme ont fait en sorte que beaucoup d’entreprises et associations ont cru que le processus du PCI était devenu encore plus compliqué depuis le transfert au MAÉCI. De plus, les missions canadiennes ont mentionné dans les entrevues que l’approbation par le Ministre donnait l’impression que les décisions étaient politiques, et non fondées sur les mérites des projets proposés. 

La sensibilisation limitée à l’égard du Programme depuis le transfert au MAÉCI a eu des conséquences imprévues qui ont exacerbé la faible demande. Beaucoup d’associations d’affaires interrogées dans le cadre de l’évaluation ont déclaré avoir eu un contact limité, ou n’avoir eu aucun contact, avec le PCI, même celles qui avaient déjà entretenu des liens solides avec le PCI-ACDI. Les tentatives pour communiquer avec le PCI n’avaient donné aucun résultat. En raison du manque de sensibilisation sur le PCI auprès des associations après le transfert, celles-ci ne comprenaient plus le Programme et n’en faisaient plus la promotion auprès de leurs membres. 

Les consultants sont devenus la principale source de nouveaux demandeurs du PCI. Ces entreprises connaissaient le Programme et amenaient de nouveaux clients au PCI. La concentration d’entreprises du Québec aux étapes de la demande et de l’approbation en témoigne. Des entreprises se sont spécialisées dans les projets du PCI, en ont incité d’autres à faire une demande et ont entrepris des travaux comme des études de faisabilité. 

Par ailleurs, l’information disponible sur le Programme était limitée, et les documents existants n’étaient pas suffisamment clairs. Il y a donc eu beaucoup de mauvaises interprétations du Programme et de ses critères. Les employés du PCI ont fait des présentations qui manquaient d’uniformité, et les messages véhiculés portaient à confusion.

Depuis que l’approbation des demandes a été transférée au niveau de directeur en 2011, des efforts ont été déployés pour mieux promouvoir le Programme dans l’ensemble du pays. La représentation se fait maintenant auprès d’associations clées et dans le cadre de rencontres à l’échelle du pays. Les bureaux régionaux ont commencé à organiser des conférences et des séminaires sur le PCI. Une campagne par publipostage a aussi été lancée. Dans le questionnaire d’évaluation, environ 88 p. 100 ont indiqué qu’elles orientaient maintenant des entreprises vers les responsables du Programme. 

Ces efforts semblent avoir porté fruit sur le plan de l’augmentation de la participation générale par des entreprises à l’extérieur du Québec. Pendant le premier trimestre de 2012, 36 p. 100 des demandes présentées provenaient d’entreprises de l’Ontario, et 17 p. 100, de l’Alberta, une importante augmentation du ratio par rapport au trimestre précédent, pour lequel le taux de  participation avait été de 13 p. 100 et de 8 p. 100 respectivement. Ces chiffres de 2012 s’apparentent davantage à la représentation générale des demandes d’entreprises clientes traitées par le Service des délégués commerciaux.

6.0 Conclusions et recommandation

6.1 Conclusions

La justification du PCI demeure saine. Un large éventail de possibilités continue d’exister pour les entreprises canadiennes qui veulent investir dans les marchés émergents. Les entreprises canadiennes qui examinent les possibilités d’investissement dans ces nouveaux marchés ont toujours besoin du soutien. D’autres pays disposent de différents outils d’aide aux entreprises qui investissent à l’étranger, ce qui nuit aux Canadiens. La complexité croissante des marchés exige maintenant l’application d’une approche prudente qui tient compte d’une vaste gamme d’enjeux. Les PME, en particulier, doivent tenter d’exploiter des possibilités mondiales afin de faciliter l’expansion et la croissance de leurs activités.

L’évaluation du PCI a confirmé que l’aide accordée jusqu’ici commence à donner des résultats. Pour les entreprises qui bénéficient de l’appui du PCI, le financement apporte une valeur ajoutée à leurs activités d’investissement. Les entreprises du secteur de la production estiment qu’elles ont diminué les risques et amélioré la viabilité de leurs investissements éventuels en participant au PCI. Elles ont également commencé à produire des résultats comme des investissements réels, même si elles n’ont reçu le financement que depuis peu de temps. Les missions canadiennes à l’étranger voient aussi la valeur du financement fourni dans l’amélioration de la compréhension des risques et des possibilités par les entreprises ainsi que par l’accroissement de la viabilité des investissements.

Les entreprises ayant déjà fait des investissements ont pu renforcer les compétences de leur main-d’œuvre, établir des chaînes d’approvisionnement plus fiables et élaborer des méthodes en vue de mieux s’engager auprès de la communauté. Les fournisseurs de services professionnels ont pu exploiter les fonds alloués à la formation pour obtenir d’autres contrats et  maintenir leur présence dans le pays partenaire. Ces résultats illustrent les possibilités qu’offre le Programme sur le plan de la valeur ajoutée.

En dépit de sa valeur perçue, la demande pour le PCI continue d’être faible, puisque seulement un quart des fonds disponibles ont été versés. Cette faible demande est due à divers problèmes, dont le manque de flexibilité des modalités du Programme, la lenteur des processus d’approbation et les faibles niveaux de sensibilisation. Un grand nombre de catégories d’appui ne s’harmonisent pas bien avec les besoins des entreprises. Les processus d’approbation complexes découragent les entreprises qui demandent seulement un financement limité. Pour toutes sortes de raisons, y compris des facteurs sur lesquels il n’a aucun contrôle, le PCI n’a pas bénéficié d’une promotion adéquate auprès de partenaires éventuels au MAÉCI et dans le secteur privé. Le Programme a lui-même fait une publicité limitée auprès d’organisations du secteur privé depuis son transfert de l’ACDI. 

La demande limitée pour du financement du PCI et le besoin de programmes plus souples ne sont pas des problèmes uniques. Une étude comparative de programmes similaires offerts par d’autres pays a été entreprise en vue de déterminer si des leçons avaient été tirées. L’expérience des autres pays ayant réalisé des programmes a montré que la nature de l’engagement du secteur privé dans les marchés émergents est en train de changer. Bien qu’ils aient des paramètres clairement définis, la plupart des programmes ont maintenant une plus grande souplesse en matière de financement, ce qui permet aux entreprises d’élaborer des programmes et des trousses de formation adaptés afin d’atteindre leurs objectifs commerciaux et leurs objectifs de développement. Ils ont en outre clairement établi la façon dont ils évaluent les propositions présentées par les entreprises et les résultats escomptés. Ce besoin d’axer davantage les efforts sur la demande et d’énoncer clairement les processus sont aussi des leçons qui ont été tirées de l’évaluation du PCI.

La complexité du processus de demande fait en sorte que les conseillers se concentrent principalement sur la demande et non sur la qualité fondamentale de la proposition. Beaucoup de conseillers du PCI croient que leur rôle est de faire en sorte que la demande se rende au processus d’approbation, et non d’évaluer les chances de succès de la proposition ou sa logique. En fait, un grand nombre d’employés n’ont pas les antécédents ni l’expérience auprès des entreprises pour comprendre les investissements qui sont proposés. Ceux qui veulent faire des évaluations plus détaillées font face à des obstacles.

Bien que théoriquement saine, la structure de gouvernance du PCI n’a pas été aussi transparente qu’elle aurait pu l’être. La volonté des responsables du Programme d’accroître les niveaux de décaissement a exercé des pressions pour approuver des projets qui ne satisfont peut-être pas aux objectifs du PCI. C’est donc que certains des critères définis à l’origine, comme la capacité financière des demandeurs, n’ont pas été adéquatement pris en considération au moment de la prise des décisions, et que ces décisions n’ont pas toujours été rendues de manière uniforme et transparente.

Les responsables du PCI ne disposent pas des outils de mesure du rendement et de gestion de l’information qui permettraient de suivre le rendement de façon continue. Il a donc été difficile pour les employés de comprendre le portefeuille d’investissement des entreprises et des autres types de financement qu’elles pourraient obtenir, ainsi que le rendement de ces placements. Le Programme ne peut pas évaluer son rendement sur le plan du volume et du genre de demandes reçues ni les résultats atteints à ce jour. Les possibilités d’amélioration ne peuvent donc pas être décelées selon l’expérience jusqu’ici, excepté dans des cas anecdotiques.

Le PCI est aux prises avec des coûts administratifs qui totalisent 39 p. 100 de son niveau actuel de décaissement. Cette situation est due en partie à la complexité du processus de demande et du temps requis pour consulter les entreprises au sujet de la soumission et la révision de leurs demandes. On ne sait pas exactement si le temps consacré à conseiller les entreprises contribue à la qualité, la viabilité et la mise en œuvre des projets.

L’interruption du Programme a aggravé bon nombre de ces problèmes, et il est plus difficile de faire des rajustements à court terme. Le pipeline d’entreprises qui attendent une approbation est maintenant arrêté, et elles n’attendront probablement pas que le financement reprenne. La réputation du Programme sur le plan de la lenteur et de la complexité sera confirmée.

6.2 Recommandation

Que le MAÉCI ne reprenne pas le PCI dans sa forme actuelle, mais qu’il examine avec le secteur privé soit une restructuration du Programme ou la remise en application du Programme ou l’utilisation des fonds de l’APD à d’autres fins pour appuyer les entreprises canadiennes.

Avec l’interruption du PCI, le fait de simplement le remettre en œuvre ne donnera probablement pas de résultats à court terme. Si le Programme n’avait pas été suspendu, des changements auraient pu être apportés graduellement afin de le rendre plus efficace. Ces changements auraient permis au Programme d’évoluer et de mieux répondre aux besoins des PME dans un délai relativement court.

De tels changements ne sont plus possibles puisque l’élan qu’avait pris le Programme a été suspendu et que sa réputation est compromise. Remettre le Programme en œuvre et le modifier par la suite causera encore plus de confusion au sujet des objectifs et des approches du PCI. Selon ce qui ressort des entrevues, il sera encore plus difficile d’attirer les entreprises qui ont attendu une approbation avant l’interruption du Programme. Le résultat final serait une faible demande continue à court terme, compte tenu de la reprise des activités et des délais de traitement pour les approbations.

Des discussions avec le secteur privé pourraient aider à déterminer les besoins  actuels sur le plan de l’appui et si un PCI révisé pourrait y répondre. Les entrevues ont révélé que le besoin d’un programme du genre du PCI était fort. Le problème se situait au niveau des approches et des processus en place, qui ne répondaient pas tout à fait aux besoins des entreprises.

Si une restructuration du PCI est entreprise, quatre améliorations devront être apportées.

  • Le Programme devra être restructuré et non pas simplement réaligné. Il faudra repenser les catégories d’entreprises, les niveaux de financement et les groupes ciblés afin de déterminer où il y a de bonne possibilités d’aider des entreprises et celles qui donneraient les meilleurs résultats. En outre, il faudrait avoir des catégories de financement distinctes et adaptées aux différents groupes.
  • Les processus de demande de financement et d’approbation devraient être repensés en profondeur afin de rationaliser les efforts et de les concentrer sur les secteurs importants qui doivent être évalués pour que des décisions éclairées soient prises. Il faudrait probablement avoir différentes demandes pour différents clients et mécanismes de financement, et non une approche unique comme c’est le cas actuellement. L’expérience des autres pays démontre qu’il y a des façons de rationaliser le processus et d’axer les activités sur les secteurs critiques qui vont permettre de prendre des décisions éclairées. Encore une fois, une simple révision des processus existants et de la demande en ligne exigeraient du temps, et les entreprises croiraient qu’il y a eu peu de changements.
  • Les critères de sélection et les objectifs du Programme devraient être définis beaucoup plus clairement et communiqués ensuite aux employés et aux entreprises. La façon dont les propositions et les entreprises seront évaluées devrait être clairement énoncée, tout comme les éléments qui peuvent faire l’objet d’un financement.
  • Il faudrait aussi penser à la dotation. Il faudrait absolument avoir les compétences nécessaires pour assurer que les objectifs commerciaux de tout programme sont atteints, y compris la capacité de juger de la qualité des projets et de leurs possibilités de réussite. Le but n’est pas simplement de financer les idées des entreprises, mais aussi d’évaluer celles qui sont susceptibles d’être mises en œuvre et de produire des résultats pour l’entreprise, le Canada et les marchés émergents. Cette démarche est difficile et exige des compétences particulières que beaucoup d’employés du MAÉCI ne possèdent pas.

Les entreprises du secteur privé peuvent constituer non seulement de solides instruments pour promouvoir le Programme mais aussi pour cerner les rajustements qui peuvent être nécessaires une fois le PCI en œuvre. Si elles participent à la restructuration du Programme, les entreprises pourraient contribuer à favoriser le recours au financement et la reprise du PCI. Par ailleurs, un dialogue continu facilitera la détermination des secteurs de programme qui fonctionnent bien et ceux qui fonctionnent peut-être moins bien.

7.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation 1 :
Que le MAÉCI ne reprenne pas le PCI dans sa forme actuelle, mais qu’il examine avec le secteur privé soit une restructuration du Programme ou la remise en application du Programme ou l’utilisation des fonds de l’APD à d’autres fins pour appuyer les entreprises canadiennes.

Tableau 5 – Constatations connexes :
Réponse de la direction et plan d’actionCentre de responsabilitéÉchéancier

La direction est d’accord avec la première partie de la recommandation. Pour ce qui est de la deuxième partie de la recommandation, la direction souligne que l’objectif de l’aide publique au développement du Canada est d’appuyer le développement international. Le genre d’aide à l’investissement qui attire le plus la communauté des affaires ne correspond peut-être pas à la définition de l’Aide publique au développement. En outre, la direction de l’enveloppe de l’aide internationale du Canada exige que, à la fin d’un programme, les fonds soient retournés à l’enveloppe en attendant que le Cabinet décide d’une nouvelle affectation. Dans ce contexte, le gouvernement est déterminé à financer des projets qui vont à la fois appuyer le développement international et contribuer à la croissance du secteur privé du Canada.

Le 18 mai 2012, le ministre du Commerce international a demandé un examen fondamental du Programme. La décision finale à ce sujet sera prise lorsque le ministre aura donné son opinion sur les constatations de l’examen fondamental.
Direction du Programme de coopération pour l'investissement (BTC)Le délai d’exécution des mesures en réponse à cette recommandation sera déterminé une fois que le ministre aura rendu sa décision sur l’avenir du Programme.
Les projets d’investissement financés dans le cadre du PCI sont des projets pluriannuels, et le MAÉCI ont l’obligation légale de respecter les modalités des accords de financement existants, dont un certain nombre ne viendront pas à échéance avant l’exercice 2015-2016. Les responsables du PCI continueront à se conformer à leurs obligations contractuelles.Direction du Programme de coopération pour l'investissement (BTC)Les obligations contractuelles en vigueur doivent être remplies d’ici le 31 mars 2016.

Annexe A analyse comparative

1.0 Aperçu des programmes d’APD actuellement en place

Il y a cinq ans, une vaste gamme de programmes semblables au PCI-MAÉCI a été lancée par d’autres pays. Ces programmes portaient sur la création de liens entre des entreprises canadiennes et des entreprises des marchés émergents. Ces programmes ont été élaborés comme moyen de faire participer le secteur privé du pays à des projets durables qui contribueraient à la croissance économique et au développement. Les programmes suivants comptaient parmi les plus importants : D’une entreprise à une autre de l’Agence danoise pour le Développement international (DANIDA); le Programme de coopération avec les marchés émergents des Pays-Bas (PSOM); les PPP de l’Allemagne; et le Programme de jumelage d’entreprises de la Suède.

La plupart de ces programmes ont fourni de l’aide dans des secteurs semblables à ceux du PCI-ACDI. La première catégorie consistait en une aide à l’exploration anticipée des possibilités d’investissement, y compris des études de viabilité ou des initiatives pilotes. Le deuxième était l’aide à la mise en œuvre d’investissements avec des partenaires des marchés émergents27.

Depuis ce temps, les programmes ont commencé à être fondés sur les résultats des programmes antérieurs et sur les connaissances accrues en matière d’engagement du secteur privé dans les activités de développement. Comme le démontre la figure ci-dessous, tous les pays ont changé la nature de leurs programmes depuis quelques années, y compris la mesure dans laquelle les programmes sont liés à des entreprises du pays. 

Trois modèles de liens ont été dégagés :

  • Liens entre une entreprise nationale et une entreprise étrangère – Ces liens sont semblables à ceux du PCI et sont principalement axés sur la création d’intérêts commerciaux entre des entreprises du secteur privé. Seulement deux programmes continuent d’appliquer l’approche plus traditionnelle consistant à unir une entreprise nationale à une entreprise étrangère : le PCI-MAÉCI; et le Programme de jumelage d’entreprises de la Suède. Ces deux programmes ont été transférés de leur agence de développement respective (l’ACDI et la Swedish International Development Agency – Agence de développement international suédoise)) à d’autres organisations qui collaborent plus étroitement avec des entreprises du secteur privé. On voit ici l’importance accordée aux liens commerciaux continus.
  • Modèles hybrides avec certains liens à des groupes nationaux – Les programmes ont conservé un genre de lien avec des groupes nationaux mais acceptent également différents partenaires, au pays et dans le pays bénéficiaire. Les programmes du Danemark et des Pays-Bas font partie de cette catégorie.
  • Partenariats en matière de développement – Ces programmes font partie du secteur dont la croissance est la plus rapide et ne maintiennent pas de liens avec des entreprises nationales. À la place, ils sollicitent une vaste base de propositions du secteur privé (y compris des groupes nationaux) relativement à des enjeux précis en matière de développement qui constituent une priorité pour l’organisme.

Figure 6

  • Liens entre une entreprise nationale et une entreprise étrangère

Dans le cas de la Suède, un partenariat a été conclu avec Swedfund, un institut financier de développement qui fournit un capital de risque, de l’expertise et une aide financière aux entreprises suédoises qui investissent dans des marchés émergents. Le partenariat offre une aide financière aux petites et moyennes entreprises (PME) suédoises qui veulent investir dans l’équipement et le transfert des connaissances (p. ex. formation) lorsqu’elles établissent des entreprises en Afrique, en Asie et en Amérique latine, ainsi que dans des pays de l’Europe de l’Est qui ne sont pas membres de l’Union européenne. Le partenariat n’accorde pas de financement pour les études de faisabilité, les études de marchés et les projets qui portent uniquement sur des exportations.

Des fonds du partenariat sont versés à l’origine comme prêts allant de 29 000 $CAD à 110 000 $CAD, jusqu’à un maximum de 40 p. 100 du coût total estimatif. Un tiers de ce montant doit servir au transfert des connaissances, comme des programmes de formation. Le prêt peut être converti en subvention lorsque le projet se termine conformément au plan convenu. 

Certaines formes de coopération sont permises entre la Suède et l’entreprise locale, dont les filiales, les coentreprises et les arrangements de fournisseur ou de distributeur. Le partenaire local peut aussi être une filiale en propriété exclusive. Pour être admissibles, les entreprises suédoises doivent être des sociétés à responsabilité limitée; avoir entre 5 et 249 employés; avoir un chiffre d’affaires annuel de moins de 50 millions €; et avoir un bilan qui n’excède pas 43 millions €.

  • Modèles hybrides avec certains liens à des entreprises nationales

Deux pays ont adopté un modèle plus hybride, même s’ils sont encore liés à leurs entreprises nationales. En 2011, le Danemark a transformé son programme B2B en programme de partenariats avec des entreprises. Le nouveau programme a été élaboré en réponse à deux enjeux. Premièrement, le Danemark a créé un programme distinct appelé Partenariats innovateurs pour le développement (PID), qui appuie les partenariats qui font progresser la responsabilité sociale des entreprises (RSE) et l’innovation socialement responsable (IRS). Le Danemark a réalisé que les entreprises financées sous les deux stratagèmes axaient davantage les efforts sur les questions de RSE et que les deux programmes avaient besoin d’être mieux intégrés. Le PID et le B2B ont ensuite été intégrés au nouveau programme des partenariats commerciaux.

Deuxièmement, le Danemark a réalisé que l’appui accordé aux entreprises devait être plus souple sur le plan des types d’activités financées et des partenariats afin de répondre aux besoins des entreprises. En réponse à ces besoins, le Danemark a changé certains aspects de son approche. Il ne concentre plus les efforts sur l’établissement de liens entre des entreprises danoises et des entreprises locales, mais permet à des entreprises danoises d’établir aussi des liens avec des combinaisons d’entreprises du secteur privé, d’organisations de la société civile et d’autres entités juridiques du pays (p. ex. des instituts de recherche). Dans tous les cas, l’intention est d’établir des partenariats à long terme qui peuvent avoir une incidence sur le développement du pays et créer une valeur pour les entreprises danoises. Il n’est pas nécessaire que ces partenariats soient des coentreprises. S’il s’agit d’entreprises, la prise en charge locale doit être d’au moins 25 p. 100 pour obtenir du financement.

Les catégories d’appui aux termes du programme du Danemark ont également été modifiées de manière à offrir une plus grande souplesse et à répondre aux besoins des entreprises danoises. Les catégories de financement sont passées de trois phases (contact, pilote et projet) à deux phases (préparation et mise en application). L’éventail d’activités qui peuvent être financées dans chacune de ces phases a été étendu en fonction des besoins plus grands des entreprises. La phase de la préparation peut maintenant comprendre : la détermination des partenaires; les visites; les analyses de marchés; l’analyse des risques; l’élaboration d’un plan d’activités; la mise à l’essai des modèles; et les indicateurs de base. La phase de la mise en application variera selon les partenaires et en fonction des besoins particuliers de l’arrangement, mais pourrait inclure : aide technique et formation; base d’idées en pyramide; approches novatrices pour les enjeux économiques, sociaux ou environnementaux des entreprises; et amélioration de l’environnement.

Le financement pour les étapes préliminaires du projet du Danemark a diminué de 193 000 $CAD à 132 000 $CAD, et il y a eu un changement dans le pourcentage d’appui fourni par le programme. Les niveaux de financement sont passés de 90 p. 100 pour tous les projets à 75 p. 100 pour l’étape de la préparation et 50 p. 100 pour la phase de la mise en œuvre. Pour les entreprises qui doivent produire des rapports sur leurs progrès, on a clairement mis la priorité sur les résultats et la durabilité. En outre, le Danemark a imposé des exigences plus rigoureuses en ce qui concerne les compétences et les ressources financières que doivent posséder les partenaires. 

Depuis 2008, les Pays-Bas ont modifié leurs programmes. Le Programme pour la coopération avec les nouveaux marchés (PSOM) accordait un financement pour les études, les projets pilotes et le soutien à l’investissement une fois que les investissements avaient été faits. Le PSOM a constaté une diminution de la demande de financement par les entreprises néerlandaises et a repensé son approche. Un nouveau programme a été lancé en 2008, sous le nom de Programme d’investissement dans le secteur privé (ISP). Il s’agit d’un programme fondé sur les appels d’offres, où des demandes de propositions sont faites deux fois par année. Deux groupes d’offres sont tenus. Le premier est destiné aux 48 pays admissibles à l’aide régulière du PCI. De ces 48 pays, 24 ne sont ouverts qu’aux entreprises néerlandaises. Les 24 autres, qui sont surtout des pays moins développés, sont ouverts aux entreprises néerlandaises ou à des entreprises d’autres pays. Le deuxième groupe consiste en dix pays qui sont des États fragiles (ISP Plus). L’ISP Plus est ouvert à toutes les entreprises (néerlandaises ou autres) ainsi qu’à des fondations d’entreprise. Tous les projets ont une durée de 30 à  36 mois et reçoivent un financement de 1,5 million € sans inclusion de fonds de roulement. L’ISP verse des contributions de 50 p. 100 (quelques États fragiles obtiennent du Programme des contributions de 60 p. 100). Tous les secteurs sont admissibles, mais cette année la préférence est accordée à la sécurité alimentaire et à l’approvisionnement en eau potable.

Selon l’ISP, l’entreprise (néerlandaise ou internationale) doit avoir un lien avec un partenaire local du secteur privé et faire un investissement. Cependant, il n’est pas nécessaire que l’arrangement soit une coentreprise. Un facteur essentiel pour l’accès à des fonds est l’additionnalité; l’entreprise n’a pas d’autre moyen financier de mettre son plan en œuvre et ne peut pas obtenir de fonds d’une banque pour financer son plan. L’entreprise doit être capable de financer 50 p. 100 du budget du projet, et la proposition doit être commercialement réalisable et avoir une incidence positive sur l’économie locale du pays pour des facteurs comme l’emploi, les nouvelles connaissances et technologies et l’amélioration de l’environnement. L’approche est la suivante : l’ISP facilite l’entrée de l’entreprise sur le marché avec l’intention que le projet amène d’autres investissements et un volume d’opérations accru après le versement final des fonds de l’ISP.

Le programme de partenariats public-privé (PPP) des Pays-Bas a également changé en 2012. Il complétait l’ancien PSOM mais comprenait des appels de propositions pour les entreprises des Pays-Bas afin de s’attaquer à des problèmes de développement précis, comme les produits agricoles santé. En 2012, le programme a été modifié pour permettre la participation d’un groupe des Pays-Bas (gouvernement, entreprise du secteur privé ou organisme non gouvernemental) avec un groupe du pays où le projet est élaboré. Le lien avec une entreprise néerlandaise comme tel a été supprimé mais le groupe est encore lié à des groupes des Pays-Bas.

  • Partenariats en matière de développement

Les programmes qui restent sont passés à un modèle de partenariat en matière de développement qui avait à l’origine été élaboré et mis à l’essai au Royaume-Uni et aux États-Unis (É-U). À la fin des années 1990, le ministère du Développement international du Royaume-Uni a commencé à faire des expériences avec les fonds d’encouragement. Ces fonds consistaient en appels de propositions visant à mettre à l’essai de nouvelles approches d’appui à des partenariats avec le secteur privé qui pourraient être commercialement profitables à des entreprises tout en présentant de grands avantages sur le plan du développement. L’approche était de concentrer les efforts sur un enjeu particulier et de tenter d’obtenir des propositions innovatrices d’entreprises du secteur privé à l’échelle mondiale, et pas nécessairement d’entreprises du Royaume-Uni. Les fonds originaux visaient surtout l’établissement de liens commerciaux et l’amélioration des circuits financiers. Le ministère du Développement international du R-U a depuis élaboré une nouvelle série de fonds d’encouragement plus spécialisés.

En 2001, l’Agence de développement international des États-Unis a lancé son Alliance de développement international en vue de mobiliser des ressources du secteur privé, du secteur public et de la société civile qui travailleraient en collaboration en vue d’obtenir des résultats sur le plan du développement. Le financement du programme a été considérablement augmenté au cours des dernières années, les fonds visant maintenant des partenariats novateurs entre le secteur public et le secteur privé conclus par des entreprises américaines et étrangères, dont des entreprises locales et des multinationales. USAID réalise maintenant des initiatives spécialisées portant sur des secteurs comme la sécurité alimentaire et la santé mondiale.

Ces deux expériences se sont avérées fructueuses et ont incité un large éventail d’autres pays et organismes à adopter des approches semblables. Ces intervenants comprennent des groupes bilatéraux comme AusAid et multilatéraux comme la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement. Selon les leçons tirées des premiers programmes, les nouvelles approches sont de plus en plus axées sur des enjeux de développement spécifiques. Elles se sont avérées les plus efficaces en matière d’engagement des grandes entreprises, y compris les multinationales, pas nécessairement des PME, étant donné qu’elles exigent souvent que les entreprises laissent leurs activités principales pour se concentrer sur des secteurs complémentaires. 

Dans le tableau ci-dessus, les changements dans ces partenariats de développement montrent dans quelle mesure les pays adoptent ces secteurs pour travailler avec le secteur privé. La transition des fonds investis dans des entreprises nationales à des appels de propositions pour des enjeux particuliers comme la santé est une tentative d’obtenir les meilleures idées du secteur privé pour s’attaquer à des questions de développement. 

L’Allemagne est un des pays qui a effectué un virage plus graduel dans ses approches en matière de programmes. Ayant lancé en 1999 certains des premiers programmes d’appui visant la collaboration avec des entreprises pour des investissements éventuels, l’Allemagne a examiné ses approches en matière de développement de PPP et a décidé d’élaborer des méthodes pour améliorer l’incidence des activités de partenariat et à les intégrer davantage aux  travaux de développement général. L’Allemagne voulait en outre mobiliser plus de ressources du secteur privé afin d’investir dans des pays partenaires.

Dans le cadre de son programme d’innovation en matière de PPP, l’Allemagne a commencé à élargir la portée de ses activités afin d’inclure des entreprises européennes, et pas seulement des entreprises allemandes. Bien que le ministère fédéral de la Coopération et du Développement économiques (BMZ) ait créé une division distincte pour encourager la participation de PME allemandes aux partenariats en matière de développement, le programme n’est pas lié. Des appels d’offres ont été faits pour obtenir des idées novatrices pour des partenariats dans le secteur privé. 

En 2009, l’Allemagne est aussi passée à un programme concurrentiel axé sur des sujets particuliers (develop.Topic). Le programme est ouvert aux entreprises européennes qui font déjà des affaires (ou se préparent à faire des affaires) avec des entreprises des pays partenaires. Les activités commerciales peuvent être des investissements, des coentreprises ou des échanges commerciaux. L’Allemagne a en outre un programme (develop.Alliance) qui favorise les interventions à grande échelle, habituellement entre plusieurs entreprises, dans une région (au moins deux pays). 

Pour ces programmes, les entreprises doivent assumer au moins 50 p. 100 des coûts. Le financement public peut être accordé seulement si le partenaire du secteur privé ne pourrait pas autrement réaliser le projet (additionnalité). De plus, l’entreprise ne doit en tirer aucun avantage sur le plan de la concurrence.

En plus de son programme de partenariat (Swedpartnership), la Suède a un programme de développement pour les entreprises (B4D) axé sur la promotion des innovations dans les domaines de la technologie et des pratiques commerciales. La priorité est accordée à la collaboration avec les entreprises, mais les PME sont aussi admissibles. Le financement n’est pas accordé uniquement à des entreprises suédoises. De nouvelles formes de collaboration sont en cours de développement. Actuellement, quatre secteurs sont ciblés :

  • Les PPP, lorsque des intervenants des secteurs public et privé définissent une solution possible à un problème de développement et unissent leurs efforts pour régler le problème.
  • Des fonds d’incitation, comme Innovations Against Poverty et l’African Enterprise Challenge Fund.
  • Les catalyseurs de changements qui appuient des organisations faisant la promotion de secteurs comme la RSE.
  • Le financement pour l’innovation visant à mobiliser des ressources en capital dans le secteur privé. Un programme pilote dans le secteur de la santé est en cours d’élaboration. S’il a du succès, ce programme pourrait être appliqué dans d’autres secteurs, comme l’adaptation au climat.

2.0 Caractéristiques communes des programmes

Même si les programmes d’appui au secteur privé qui disponibles actuellement sont plus variés que dans le passé, les initiatives comportent certains éléments communs dont le PCI-MAÉCI pourrait tirer des leçons.

Tous les programmes ont des objectifs commerciaux et des objectifs de développement combinés. Ce qui les distingue, c’est la combinaison de ces deux éléments et celui qui a préséance sur l’autre.

Qu’ils appuient les liens entre des entreprises nationales et des entreprises étrangères, ou que leurs approches de partenariat en matière de développement soient plus générales, tous les programmes combinent des objectifs commerciaux et des objectifs de développement. Les programmes de partenariats de développement ont des objectifs de développement clairement définis et portent essentiellement sur des secteurs particuliers dont les pays veulent faire la promotion. Ces secteurs peuvent aller de la sécurité alimentaire à l’approvisionnement en eau à la technologie de l’information. L’approche d’établissement de partenariats consiste à trouver des entreprises qui désirent exploiter des possibilités commerciales pouvant contribuer à leurs objectifs de développement spécifiques. Des priorités de développement particulières constituent le point d’entrée, peu importe le pays de provenance de l’entreprise.

L’approche de groupes fondée davantage sur les liens, comme les programmes Swedpartnership ou Danida, a pour but d’inciter le secteur privé à participer aux marchés émergents afin de stimuler la création d’emplois et la croissance. L’établissement de liens avec des organisations du pays vise à garantir que les entreprises nationales profitent également du financement. Les objectifs commerciaux constituent la priorité.

Cependant, dans tous les cas, la motivation des entreprises à participer au programme est d’ordre financier, et non de l’altruisme; elles s’attendent, et on s’attend à ce qu’elles s’attendent, à trouver de nouvelles possibilités opérationnelles ou à accroître la profitabilité de leurs investissements existants. 

L’équilibre entre les objectifs de développement et les objectifs commerciaux n’est pas le même pour tous les programmes, mais tous les responsables s’attendent à ce que les projets commerciaux soient viables. L’approche axée sur les partenariats de développement est plus proactive et cible la recherche d’entreprises qui satisfont aux objectifs de développement. L’approche axée sur des liens se fonde sur l’élaboration d’idées et de programmes afin de déterminer les possibilités qu’ils donneront des résultats sur le plan des investissements susceptible de générer des emplois et de la croissance.

Les responsables des programmes entreprennent des évaluations de la capacité financière des entreprises, de leur capacité en matière de ressources humaines et de leur engagement à conclure des partenariats. Ces évaluations constituent un prérequis pour l’admissibilité au financement.

Les programmes comportent des exigences en matière de revenu minimum pour les entreprises et évaluent leur capacité de faire un investissement. Le critère servant à ces évaluations varie selon les programmes, mais dans tous les cas il est rigoureusement appliqué. Par exemple, le programme Danida exige que les capitaux propres constituent au moins 15 p. 100 du bilan. Quant au programme Swedpartnerhsip, il évalue les besoins et les ressources de l’entreprise qui sont prévus pour terminer le projet. Les entreprises suédoises doivent avoir des ressources financières et humaines suffisantes pour mettre le projet en œuvre, y compris avoir les biens et les capitaux propres requis selon la taille de l’investissement. La « mesure » utilisée dans l’évaluation est la suivante : les capitaux propres de l’entreprise doivent totaliser deux ou trois fois le montant de leur investissement dans le projet.  

La plupart des programmes font également une évaluation de la capacité des ressources humaines de l’entreprise pour déterminer si elle peut entreprendre le projet. La préférence est accordée à l’approche qui consiste à utiliser les employés internes pour s’assurer que l’entreprise est entièrement engagée dans le projet, ce qui accroît les chances que l’entente administrative dure. Certains programmes, comme Danida, ont même des restrictions sur la mesure dans laquelle des consultants peuvent être utilisés pendant le processus de préparation et de mise en application des projets. Danida a des critères stricts concernant la sélection des consultants et le rôle qu’ils vont jouer. Les entreprises doivent préparer la demande et mettre le projet en application de leur propre chef. Danida ne traite pas directement avec des consultants pour la demande de financement ou les activités. De plus, les honoraires des consultants ne doivent pas dépasser 30 p. 100 des dépenses totales.

Bien qu’ils aient des paramètres clairs, la plupart des programmes disposent d’une certaine souplesse dans leur financement afin de permettre aux entreprises de proposer des projets adaptés à leur structure. Seulement quelques-uns des groupes ont des catégories d’appui particulières qui sont financées. D’autres groupes s’intéressent au concept des affaires et aux résultats éventuels, et s’attendent à ce que les entreprises leur présentent les meilleures méthodes pour atteindre ces résultats tout en respectant les paramètres du programme.

La plupart des pays ont des services complémentaires dans d’autres programmes pour appuyer les entreprises nationales qui s’engagent dans les marchés émergents.

Presque tous les pays ont un système financier pour appuyer les entreprises qui ont des besoins différents en ce qui concerne les fonds pour les dépenses de capital. Par exemple, un projet de l’Allemagne, DEG (Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH) offre aux entreprises allemandes un financement à long terme aux taux du marché dans des secteurs comme l’analyse des risques, l’élaboration de projets, l’examen des plans d’activités et l’évaluation des partenaires locaux.

Le Danemark a un fond d’industrialisation pour les pays en développement (Industrialization Fund for Developing Countries (IFU)) qui fait la promotion des investissements en offrant des capitaux et des conseils aux coentreprises faisant des affaires au Danemark. Il peut s’agir de participations, de prêts ou de garanties. L’accent est mis sur les pays du CAD ayant moins de 6 138 $US par habitant. Il y a aussi le Danida Business Finance qui vise les secteurs d’infrastructure clés et accorde aux pays des prêts assortis de conditions. Il offre des prêts sans intérêt ou à faible taux d’intérêt en plus d’une partie subvention. L’emprunteur rembourse le prêt en versements égaux semi-annuels sur une période de 10 ans. S’il y a suffisamment de fournisseurs pour réaliser le contrat, l’appel d’offre sera limité à ces entreprises danoises.

Les Pays-Bas ont une entreprise de financement du développement, FMO, qui finance des entreprises, des projets et des institutions financières venant de marchés en développement et émergents. Elle offre un éventail de produits, dont : participations, prêts et garanties; transactions sur les marchés des capitaux; mezzanines et autres solutions adaptées; financement de projets à long terme et à court terme; et accès à de l’expertise, à des réseaux et à des partenariats. Ses mécanismes d’investissement dans les marchés émergents offrent des prêts à moyen et à court terme aux entreprises ou aux coentreprises dans des marchés émergents qui sont majoritairement la propriété ou sous le contrôle d’entreprises néerlandaises. Dans plusieurs cas, aucun financement commercial approprié n’est disponible pour les coentreprises et les filiales pour construire ou agrandir une usine de production ou pour acheter du nouveau matériel, ou encore, les termes peuvent être trop courts. FMO fournit un financement à long terme maximum de 10 millions d’euros sur une période de trois à douze ans. L’entreprise néerlandaise doit fournir certaines garanties afin de renforcer la structure financière de l’entreprise locale. Un financement par FOM est possible dans tous les pays membres de la Banque mondiale, à l’exception des pays à revenu élevé et des membres de l’Union européenne. FOM ne financera pas des entreprises néerlandaises qui ont déjà transféré la totalité ou une grande partie de leurs fonds à des marchés émergents. Les coûts de FOM (intérêt et honoraires) sont conformes aux conditions du marché et fondées sur le profil de risque de chaque cas individuel.

La US Overseas Private Investment Corporation (OPIC) fournit un appui à long terme pour des investissements dans les pays en développement et les marchés émergents au moyen de prêts directs et de garanties de prêts. OPIC cible de nouveaux investissements, l’agrandissement et la modernisation d’usines existantes. L’entreprise participante doit avoir au moins 25 p. 100 de capitaux propres venant d’une entreprise ou d’un citoyen des États-Unis. Le financement s’étend sur une période de deux à cinq ans au taux d’intérêt et aux honoraires du marché. Les prêts vont de 100 000 $US à 250 millions de dollars US. L’organisation paiera jusqu’à 60 p. 100 des coûts de l’investissement. Elle cible aussi les petites entreprises de moins de 400 millions de dollars US et dont la valeur nette est de moins de 100 millions de dollars et qui comptent  moins de 500 employés.

D’autres types d’appui sont également offerts. Par exemple, DFID a un mécanisme d’innovation commerciale exploité dans cinq pays : Bangladesh, Inde, Malawi, Nigéria et Zambie. Le mécanisme fournit des conseils et de l’aide à des entreprises du secteur privé en développement. Certains services sont gratuits et fournis par le personnel interne. Ils comprennent l’aide pour l’évaluation initiale de la viabilité d’un projet, la recherche de partenaires et la détermination de secteurs d’appui possibles. Pour d’autres services plus dispendieux, comme les plans d’investissement et les évaluations de chaînes de valeurs, les coûts sont partagés avec l’entreprise (50/50) avec un coût total d’affectations se situant entre 50 000 et 100 000 £. Les services sont fournis par des groupes comme Price Waterhouse.

La US Trade and Development Agency (TDA) a le mandat de promouvoir la croissance économique dans des pays en développement et à revenu moyen tout en aidant les entreprises américaines non seulement à exporter principalement des marchandises et des services mais aussi à investir dans d’autres pays. Un des secteurs d’appui est la planification de projets d’infrastructure à grande échelle qui seront réalisés par des entreprises américaines. Des études de faisabilité sont financées pour évaluer les possibilités d’infrastructure. Le financement est fourni par l’entremise d’un partenaire du pays hôte qui conclura alors une entente avec l’entreprise américaine. La USTDA versera ensuite les fonds à l’entreprise en fonction d’un calendrier de paiement établi dans le contrat. Lorsque le pays partenaire a déterminé une entreprise particulière des E-U  comme source unique, l’entreprise et la USTDA vont partager le coût de l’activité (jusqu’à 50 p. 100). Si un contrat important est accordé à l’entreprise, la USTDA peut exiger que celle-ci lui rembourse une partie ou la totalité du financement qu’elle lui a accordé. Le montant moyen de la subvention est d’environ 400 000 $US.

Note de bas

1 Tiré du Cadre d’imputabilité, de risque et de vérification original.

2Guide du requérant. Octobre 2011.

3À noter que les montants de contribution maximums figurant dans le tableau sont les montants utilisés dans les documents publics. Les documents d’approbation du PCI font état de plafonds plus élevés pour chaque catégorie, mais ces montants ne sont jamais diffusés ou utilisés par le Programme.  

4À noter qu’il a été impossible de déterminer dans les différentes sources de données si on avait dit à une entreprise de retirer son application puisqu’elle ne serait pas approuvée ou elle l’avait retirée de son propre chef. Les entrevues ont clairement montré que bon nombre d’entreprises qui ont retiré leur proposition l’ont fait parce qu’un employé leur a dit de le faire. Par conséquent, les deux groupes de demandes retirées et rejetées ont été regroupés sous la rubrique « Non approuvées ».

5Statistique Canada définit comme une PME tout établissement commercial ayant entre 0 et 499 employés et un revenu brut de moins de 50 millions.

6Les questionnaires ont été adaptés selon le genre de secteur du répondant—production, extraction, services professionnels ou PPP.

7À noter que la base de données du PCI de l’ACDI n’a pas pu être transférée au système du MAÉCI, ce qui fait que certains projets ne sont pas dans le système en ligne du MAÉCI, mais sur support papier.

8 http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_FR.pdf

9Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, base de données CNUCED STAT.

10CNUCED. 2011. Rapport sur l’investissement dans le monde de 2011.

11Statistique Canada. Tableau 376-0038.

12Globe and Mail. Le 11 juin 2012. « Foreign investments vital to global competitiveness ».

13Globe and Mail. Le 11 juin 2012. « Foreign investments vital to global competitiveness ».

14Conference Board of Canada. Janvier 2011. « Direct Investment Abroad: A Strategic Tool for Canada ».

15Pour un examen détaillé de la question, voir le rapport suivant : MAÉCI. Septembre 2011. Évaluation sommative du réseau pour le soutien du marché de l’aide.

16 http://ppi.worldbank.org/

17Pour plus de détails, se reporter à l’Annexe A.

18Pour plus de précisions sur ces enjeux, se reporter aux constatations individuelles.

19OCDE. 2012. Examen par les pairs du Canada du CAD.

20 Pour voir la liste complète, se reporter à http://www.oecd.org/dataoecd/13/58/49483614.pdf..

21Avec le transfert de l’ACDI, les demandes ont été traitées par un système d’évaluation hybride, ce qui fait que des entreprises n’ayant fait aucun investissement ont obtenu un financement à la Phase 4.

22 On s’est demandé si l’évaluation avait permis de déterminer exactement l’incidence du financement accordé, mais cette discussion va au-delà de l’évaluation.

23Voir les exemples dans la base de données de la Banque mondiale à l’adresse http://ppi.worldbank.org/.

24On a tenté de déterminer le temps moyen consacré à l’établissement de la demande, mais cette démarche s’est avérée impossible en fonction des documents du PCI.

25Cette question n’a pas été posée aux personnes de l’échantillon de services professionnels puisque, par définition, un consultant est utilisé pour établir la demande. Les 56 p. 100 renvoient aux répondants des catégories production, extraction et PPP seulement.

26À noter que les coûts d’administration de 2010-2011 étaient inférieurs, à 26 p. 100, en raison du montant important de décaissements pour des projets approuvés par l’ACDI qui avaient été transférés au MAÉCI à des fins d’administration seulement. La moyenne générale depuis le transfert était de 33 p. 100.

27Pour de plus amples renseignements sur ces modèles antérieurs, voir : Global Public Policy Institute 2007, « Engaging Business in Development: Results of an International Benchmarking Study »; ou Adam Smith International 2009, « Support to “Business for Development (B4D)”: A Review of New Approaches and Donor Agency Experiences »

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Date de modification :
2013-12-23