Executive Summary: Prepared for Future Threats?

US Defence Partnerships in the Asia-Pacific Region

Prepared by Xenia Dormandy
Senior Fellow, US International Role
Chatham House, UK

Prepared for the International Security Research and Outreach Programme
International Security and Intelligence Bureau
Summer 2012

PREFACE

The International Security Research and Outreach Programme (ISROP) is located within the Defence and Security Relations Division of The International Security and Intelligence Bureau. ISROP’s mandate is to provide the Department of Foreign Affairs and International Trade Canada (DFAIT) with timely, high quality policy relevant research that will inform and support the development of Canada’s international security policy in the areas of North American, regional and multilateral security and defence cooperation, non-proliferation, arms control and disarmament. The current ISROP research themes can be found at: http://www.international.gc.ca/arms-armes/isrop-prisi/index

ISROP regularly commissions research to support the development of Canadian foreign policy by drawing on think-tank and academic networks in Canada and abroad. The following report, Prepared for Future Threats? US Defence Partnerships in the Asia-Pacific Region, is an example of such contract research.

Disclaimer: The views and positions expressed in this report are solely those of the author and do not necessarily reflect the views of the Department of Foreign Affairs and International Trade or the Government of Canada.  The report is in its original language.

PRÉAMBULE

Le Programme de recherche et d’information dans le domaine de la sécurité internationale (PRISI) fait partie de la Direction des relations de sécurité et de défense, qui relève elle-même de la Direction générale internationale de la sécurité et du renseignement. Ce programme a pour mandat de fournir au Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAÉCI), en temps utile, des études stratégiques pertinentes et de haute qualité qui permettent d’orienter et de soutenir l’élaboration de la politique canadienne en matière de  sécurité internationale concernant la coopération nord-américaine, régionale et multilatérale en matière de sécurité et de défense, ainsi que la non‑prolifération, le contrôle des armements et le désarmement. Les thèmes de recherches actuels du PRISI figurent à l’adresse suivante : http://www.international.gc.ca/arms-armes/isrop-prisi/index

Le PRISI commande régulièrement des études à des groupes de réflexion et à des réseaux d’universitaires au Canada et à l’étranger afin d’appuyer l’élaboration de la politique étrangère canadienne. Le rapport sommaire suivant, intitulé, Prêts à faire face aux menaces futures? Les partenariats américains en matière de défense dans la région de l’Asie-Pacifique, est un exemple de ce type d’étude.

Déni de responsabilité : Les vues et opinions exprimées dans le présent rapport sont exclusivement celles de l’auteur, et ne reflètent pas nécessairement la position du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, ou celle du gouvernement du Canada. Le rapport est présenté dans la langue de rédaction.

Executive Summary

This report addresses two questions: are America’s defence alliances and partnerships in the Asia-Pacific region adequate to meet future challenges there, and, given today’s economic austerity, are they the most efficient way to do so?

These alliances and partnerships are the product of a long history of engagement. Treaties with Japan and South Korea date back to the post-Second World War era and the Korean War. America’s strong relationship with Australia stems from their wartime alliance and was cemented in the trilateral ANZUS treaty (including New Zealand) in 1951. While recent rhetoric from the Barack Obama administration suggests a new pivot to Asia, this strategic trend started in the George H.W. Bush administration, and was continued by Presidents Bill Clinton and George W. Bush.

Since 2009, the United States has redefined and deepened older but already robust alliances (as with Australia) while exploiting new opportunities with less traditional partners (e.g. Vietnam and the Philippines) where their interests converge. There have been fewer formal bilateral agreements, reflecting the preference of many of these regional powers for a broader multilateral or plurilateral framework. This is particularly the case among ASEAN members which must consider how their actions are perceived by China. The net result, however, has had a distinct impact on the region’s strategic balance. These efforts, taken as a whole, have broken new ground, extending America’s partnerships and presence in the region.

Yet while America’s Asia-Pacific alliances and partnerships are capable of addressing traditional threats to peace and security, they are not designed to deal with the growing non-traditional security challenges that will affect the region. Some are new (climate change and cyber security) while others are of more long-standing concern (food and water security, pandemics, natural disasters and broader resource security). Moreover, given new budget constraints, US military thinking, as well as that of Asian (and other) allies, needs to shift from a preoccupation with conventional military responses (and a fixation on troop numbers) to new and relatively uncharted areas of cooperative threat response (cyber threats and space security). Improvements in American military capability and effectiveness over the past decade allow more to be achieved with less, something not reflected in the relatively large US troop deployments in the region.

China has been slow to accept that the ‘Asia pivot’ has occurred in part because most of Asia wishes to preserve a regional balance of power in which offshore US power is key. In this sense, excessive Chinese assertiveness has backfired on Beijing. However, downsizing and diversification of US forces could assuage China’s continuing fears about America’s role in the region and encourage Chinese moderation in the future.

The principal findings of this report are summarized below.

Regional context

  • The Asia-Pacific region will consolidate its place as the world’s most important political, economic and strategic area in the coming decades. Getting the relationships in this region right will be vital not just for the United States but for the world.
  • While China increasingly sees itself as America’s strategic competitor and challenger, most expectations of linear Chinese growth are overplayed. Constant economic growth does not take into consideration the fragilities and weaknesses of the centralized Chinese state. China’s projected rise to superpower status is not inevitable.
  • US military preponderance in Asia has its roots in the Second World War, subsequently augmented by a Cold War ‘hub-and-spoke’ alliance structure based on bilateral security guarantees. The United States has been diversifying its engagement with Asia to include more, deeper and stronger partnerships with countries with which it has no formal security arrangement – India, Vietnam, Malaysia and Singapore – as well as with long-standing partners such as Australia and the Philippines.

Threat perception

  • Security threats reflect economic, political and broader strategic trends. The most effective US strategy requires all the tools of statecraft to be brought together in such a way as to link economic realities, political issues and strategic challenges.
  • Non-traditional security threats – cyber security, food and water security, pandemics, natural disasters and broader resource security – are likely to become more potent and will need to be addressed along with more traditional threats in the coming years and decades.

The principal threats to the United States (and its allies in the Asia-Pacific region) today and in the near term are:

  • Nuclear proliferation from North Korea, the collapse of the North Korean regime, or a war between North and South Korea;
  • The escalation of tensions around territorial disputes, in particular over the status of Taiwan, which poses the risk of overt conflict between the United States and China, or over energy and other resources in the South China Sea;
  • Threats to prosperity and open trade (including an abrupt cessation of, or price spikes in, energy supplies); and
  • Violent extremism, in particular in and from Southeast Asia.
  • Significant escalation of the threats would, in most scenarios, draw the United States and China into a dispute. Managing the Sino–American relationship therefore presents the greatest challenge and greatest opportunity for US diplomacy in Asia.
  • Most nations in the Asia-Pacific region perceive their principal concern as balancing their relations with China and the United States. For allies, tensions exist between the desire to preserve the US security umbrella and the wish to maintain positive relations with China, the largest economy in the region.

Military capabilities and strategy

  • US military capabilities in the Asia-Pacific region, while addressing today’s principal threats to the United States, are bloated.
  • Evolving regional threats will require a move away from traditional conventional war-fighting capabilities towards the capacity to prevail in new arenas of strategic competition – military and otherwise – such as space and cyberspace and with regard to broader diplomacy, legal disputes and economic concerns.
  • The United States should continue to rebalance its military capabilities in the region, away from ground troops and towards air and maritime forces that more closely reflect, and can help deter, the threats to peace and security.
  • The role of the US military in providing security in the region, though ultimately designed to be capable of defeating potential adversaries, needs to be more focused on providing ‘reassurance’ to allies, ‘dissuading’ them from taking provocative positions, and ‘deterring’ China or North Korea from doing the same.

Recommendations

Diversifying bilateral agreements  

  • The United States needs to continue to diversify its bilateral agreements with regional actors, broadening its partnerships beyond those with traditional friends. Formalizing these agreements through treaties is not necessary; it is more important that the relationship has institutional flexibility (while retaining political consistency).
  • The United States needs to change the debate, particularly with Japan and South Korea, to one that focuses on defence capabilities rather than simply troop numbers. The idea that reassurance is principally provided by the sheer number of troops rather than by capabilities needs to be challenged. It does not have the flexibility to address changing needs and threats and the costs are becoming prohibitive.
  • The balance between the major elements of defence alliances – treaties, joint operations, joint exercises and training, intelligence sharing and industrial cooperation – needs adjustment in many cases. For example, with a number of partners (particularly Japan and India) more intelligence-sharing and joint research and development would provide significant benefits to the relationship.
  • The United States should continue to try to work with China to establish crisis-prevention measures to prevent misunderstanding and miscalculation, similar to those that existed with the USSR during the Cold War. Such systems should include high-level communications channels between the political, diplomatic and military leaders and an Incidents at Sea Agreement.
  • The United States should tread more softly in the Asia-Pacific region. Increasing partnerships and capabilities are positive steps, largely supported by most states in the region. However, over­publicizing them can make some partners wary, while antagonizing China and likely accelerating its military modernization process.

Alliance structures

  • The current network of regional groupings (including Asia-Pacific Economic Cooperation, the Association of South-East Asian Nations, the ASEAN Regional Forum and the East Asia Summit) provide transparency and overlapping venues in which to discuss a range of issues and disagreements. As such, they provide a stabilizing influence on regional relations and diplomatic benefits, albeit with limited concrete impact. Strengthening these networks and maximizing US involvement, support and political attention are important. 
  • ‘Plurilateral’ dialogues, particularly those between the principal regional players – Japan, South Korea, the United States, Australia, India and China – also provide stability, transparency and potentially burden-sharing (particularly when they have a particular focal point such as the Six Party Talks with North Korea).
  • Regional institutions that address economic and political issues are as vital as (and can be less controversial than) security-related groups.
  • Integrating China into regional dialogues, whether trilateral or multilateral, would have distinct benefits beyond mitigating its fears of containment, such as improving information sharing and tying it more firmly to the norms embedded in these institutions.
  • Non-traditional security fields such as cyberspace, food, water, health and broader resource security, provide opportunities for cooperative action, as there are more areas of common interest and they can generate less sensitivity. Regional and global groups should direct increased attention and efforts towards these issues.

There are some areas of additional opportunity for collaboration including, in particular, in humanitarian assistance and disaster response where all regional nations, including China and India, benefit from working together. This provides an arena in which to build relationships and trust as well as joint capabilities and understanding towards a common good.

Résumé

Le présent rapport porte sur les deux questions suivantes : les alliances et les partenariats dans la région de l’Asie-Pacifique permettent-ils de faire face aux enjeux futurs et sont-ils le moyen le plus efficace d’y arriver?

Ces alliances et ces partenariats découlent d’une longue histoire d’engagements. Les premiers traités avec le Japon et la Corée du Sud ont été conclus après la Seconde Guerre mondiale et la guerre de Corée. Les liens solides que les États-Unis entretiennent avec l’Australie, établis dans la foulée de leur alliance en temps de guerre, ont été cimentés par le traité trilatéral ANZUS (qui comprend aussi la Nouvelle-Zélande), signé en 1951. Bien que le discours récent de l’administration Obama semble indiquer une nouvelle orientation axée sur l’Asie, cette tendance stratégique date en fait de l’époque de l’administration H.W. Bush et fut reprise par ses successeurs, les présidents Bill Clinton and George W. Bush.

Depuis 2009, les États-Unis ont redéfini et raffermi d’anciennes, mais solides, alliances (comme ils l’ont fait avec l’Australie), tout en examinant de nouvelles possibilités avec des partenaires moins traditionnels (tels le Vietnam et les Philippines) avec lesquels ils ont des intérêts communs. Les accords officiels ont été moins nombreux, car bon nombre de ces puissances régionales préfèrent un cadre plus large, soit multilatéral ou plurilatéral. C’est particulièrement le cas des membres de l’ANASE qui se préoccupent de la façon dont la Chine perçoit leurs actions. Cela a eu sans contredit un impact sur l’équilibre stratégique de la région. Les efforts des États-Unis ont permis, dans l’ensemble, de leur ouvrir de nouveaux horizons et d’élargir leurs partenariats et leur présence dans la région.

Cependant, même si les alliances et les partenariats des États-Unis dans la région de l’Asie‑Pacifique permettent de faire face aux menaces traditionnelles à la paix et à la sécurité, ils ne sont pas conçus pour faire face aux enjeux non traditionnels de plus en plus nombreux qui affectent la région. Certains de ces enjeux sont nouveaux (changement climatique et atteintes à la sécurité informatique), tandis que d’autres le sont moins (sécurité alimentaire et des approvisionnements en eau, pandémies, catastrophes naturelles et sécurité des ressources). En outre, compte tenu des récentes compressions des dépenses, le secteur militaire américain, de même que celui des alliés de l’ANASE (et autres alliés), devrait changer son mode de pensée qui consiste à réagir aux menaces par des mesures militaires conventionnelles (le nombre de soldats étant une préoccupation majeure) plutôt que de chercher des secteurs de coopération nouveaux et relativement non éprouvés pour faire face à des menaces nouvelles comme la sécurité informatique et spatiale. Les améliorations de la capacité et de l’efficacité militaire des États‑Unis au cours de la dernière décennie permettent de faire plus avec moins, ce dont il n’est pas tenu compte avec l’ampleur du déploiement de militaires américains dans la région.

La Chine a tardé à reconnaître que l’accent est désormais mis sur l’Asie, en partie parce que l’Asie en général souhaite maintenir un équilibre du pouvoir régional qui repose d’une façon importante sur la présence des États-Unis. En ce sens, l’assurance excessive de la Chine a nui au régime en place à Beijing. Toutefois, si les États-Unis diminuaient et diversifiaient leur présence militaire, la Chine aurait moins de raisons de se méfier du rôle des Américains dans la région et privilégierait la modération à l’avenir.

Les principales conclusions de ce rapport sont résumées ci-dessous. 

Contexte régional 

  • Au cours des prochaines décennies, la région de l’Asie-Pacifique raffermira sa position en tant que secteur politique, économique et stratégique le plus important du monde. L’établissement de bonnes relations dans cette région sera d’une importance cruciale non seulement pour les États-Unis, mais pour le monde.
  • Bien que la Chine se considère de plus en plus comme un concurrent et une menace stratégiques pour les États-Unis, les prévisions de sa croissance linéaire sont exagérées. En effet, ces prévisions de croissance économique constante ne tiennent pas compte de la vulnérabilité et des faiblesses du régime centralisé chinois. L’accession prévue de la Chine au cercle des superpuissances n’est pas inévitable.
  • La présence militaire américaine imposante en Asie remonte à la Seconde Guerre mondiale. Elle a par la suite été accrue au moyen d’une structure d’alliances en étoile, fondée sur des garanties de sécurité bilatérales. Les États-Unis ont diversifié leur engagement avec l’Asie de manière à y inclure des partenariats de plus en plus profonds et solides avec des pays avec lesquels aucun accord de sécurité officiel n’existe, soit l’Inde, le Vietnam, la Malaisie et Singapour, ainsi qu’avec des partenaires de longue date comme l’Australie et les Philippines. 

Perception de menace 

  • Les menaces à la sécurité reflètent les tendances économiques et politiques et les tendances stratégiques générales. La stratégie américaine la plus efficace prévoit que tous les outils dont dispose l’État soient réunis de manière à relier les réalités économiques, les questions politiques et les menaces stratégiques.
  • Les menaces à la sécurité non traditionnelles (sécurité informatique, sécurité alimentaire et des approvisionnements en eau, pandémies, catastrophes naturelles et sécurité des ressources en général) risquent de devenir de plus en plus graves; c’est pourquoi il faudrait s’en préoccuper, en plus des menaces plus traditionnelles, dans les années et les décennies à venir. 

Les principales menaces auxquelles les États-Unis (et leurs alliés dans la région de l’Asie-Pacifique) font et feront face à court terme sont les suivantes :

  • la prolifération nucléaire de la Corée du Nord, l’effondrement du régime nord-coréen, ou une guerre entre la Corée du Nord et la Corée du Sud;
  • l’escalade des tensions découlant des conflits territoriaux, plus particulièrement en ce qui concerne le statut de Taïwan qui pourrait entraîner un conflit ouvert entre les États‑Unis et la Chine, ou en ce qui concerne l’énergie et d’autres ressources dans la mer de Chine occidentale;
  • les menaces à la prospérité et au commerce ouvert (y compris un arrêt brusque de l’approvisionnement énergétique ou une hausse vertigineuse des prix);
  • l’extrémisme violent, particulièrement en Asie du Sud-Est et en provenance de cette région.
  • Une escalade importante des menaces entraînerait, selon la plupart des scénarios, une dispute entre les États-Unis et la Chine. C’est pourquoi la gestion des relations sino‑américaines représente le plus grand défi de la diplomatie américaine en Asie et qu’elle offre également des perspectives des plus intéressantes.
  • Pour la plupart des nations de la région de l’Asie-Pacifique, la préoccupation majeure est d’équilibrer leurs relations avec la Chine et les États-Unis. Quant aux alliés, ils sont partagés entre la sécurité que leur procurent les États-Unis et la volonté de maintenir des relations positives avec la Chine, qui est la plus grande puissance économique de la région.

Capacités militaires et stratégie 

  • Bien qu’elles permettent de faire face aux principales menaces auxquelles les États‑Unis sont confrontés aujourd’hui, les capacités militaires américaines dans la région de l’Asie‑Pacifique ne sont pas aussi adéquates qu’elles ne paraissent.
  • Compte tenu de l’évolution des menaces dans cette région, il faudrait que la capacité de combat traditionnelle soit transformée en une capacité plus adaptée aux nouvelles arènes de compétitivité stratégique, d’ordre militaire ou autre (tels l’espace et le cyberespace) ainsi q’aux problèmes plus généraux de nature diplomatique, juridique et économique.
  • Les États-Unis devraient continuer de rééquilibrer leur capacité militaire dans la région (essentiellement composée de troupes terrestres) en faisant une plus grande place aux forces aériennes et maritimes, lesquelles reflètent mieux les menaces à la paix et la sécurité et sont davantage en mesure de les contrer.
  • La force militaire américaine a pour rôle d’assurer la sécurité dans la région, bien qu’elle dispose de la capacité de repousser des adversaires. Il vaudrait mieux, cependant, qu’elle soit davantage utilisée pour « rassurer » les alliés et les dissuader de prendre des positions provocatrices et pour « dissuader » également la Chine et la Corée du Nord d’en faire autant.

Recommandations

Diversification des accords bilatéraux

  • Les États-Unis devraient continuer de diversifier leurs accords bilatéraux avec les acteurs régionaux, d’élargir leurs partenariats à d’autres pays que ceux avec lesquels ils sont traditionnellement amis. Il n’est pas nécessaire que ces accords prennent la forme de traités; ce qui importe, c’est que les relations bénéficient d’une souplesse institutionnelle (tout en conservant une cohérence politique).
  • Les États-Unis se doivent de modifier la nature du débat, particulièrement avec le Japon et la Corée du Sud, pour l’orienter sur les capacités de défense plutôt que simplement le réduire au nombre de troupes. La notion voulant que le nombre de troupes, plutôt que les capacités, suffise à rassurer les pays de la région doit absolument changer, puisque cela n’offre pas la souplesse nécessaire pour faire face aux menaces et aux besoins nouveaux, sans compter les coûts considérables qu’entraîne une présence de ce genre.
  • L’équilibre entre les principaux éléments des alliances en matière de défense (traités, opérations communes, formation et exercices conjoints, partage des renseignements et coopération industrielle) devrait être ajusté dans bien des cas. Par exemple, une mise en commun plus grande du renseignement et de la recherche et du développement avec un certain nombre de partenaires (particulièrement le Japon et l’Inde) améliorerait substantiellement les rapports.
  • Les États-Unis devraient continuer d’essayer de travailler avec la Chine à la mise en place de mesures de prévention des crises pour ainsi réduire les risques de malentendus et d’erreurs d’appréciation comme ceux qu’ils ont connus avec l’Union soviétique durant la guerre froide. Ces mesures devraient inclure des réseaux de communication de haut niveau entre les dirigeants des milieux politique, diplomatique et militaire ainsi qu’un accord sur les incidents en mer.
  • Les États-Unis devraient agir avec plus de discernement dans la région de l’Asie‑Pacifique. L’accroissement des partenariats et des capacités sont des pas dans la bonne direction qu’appuient généralement la plupart des États de la région. Néanmoins, en faisant trop état de leur présence militaire, ils risquent d’inquiéter certains partenaires et de déplaire à la Chine, ce qui aurait pour effet d’accélérer le processus de modernisation de la force militaire de ce pays.

Structures d’alliance

  • Le réseau actuel de regroupements régionaux (incluant Coopération économique de la zone Asie-Pacifique, l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est, le Forum régional de l’ANASE et le Sommet de l’Asie de l’Est) offre des tribunes qui se chevauchent pour discuter de façon transparente d’une gamme de questions et de points de discorde. Ces tribunes jouent un rôle stabilisateur sur les relations régionales et offrent des avantages du point de vue diplomatique, bien que les répercussions concrètes soient limitées. Il est donc important que ces réseaux soient solidifiés et que les États-Unis optimisent leur participation, leur appui et leur intérêt politique.
  • Les dialogues « plurilatéraux », surtout entre les principaux acteurs régionaux (Japon, Corée du Sud, États-Unis, Australie, Inde et Chine), fournissent également la stabilité, la transparence et la possibilité de partage du fardeau (particulièrement lorsqu’ils ont un point focal spécifique, tels les pourparlers à six avec la Corée du Nord).
  • Les institutions régionales qui traitent de questions économiques et politiques ont une importance aussi cruciale que les groupes connexes sur la sécurité, avec l’avantage d’être moins controversées.
  • Intégrer la Chine à des dialogues régionaux (trilatéraux ou multilatéraux) aurait les avantages distincts suivants (autres que d’atténuer ses craintes d’être isolée) : améliorer le partage des renseignements et l’intégrer plus fermement aux normes propres à ces institutions.
  • Les domaines non traditionnels liés à la sécurité, comme la sécurité du cyberespace, la sécurité des aliments et des approvisionnements en eau et la sécurité des ressources en général offrent des possibilités d’action conjointe, puisque les domaines d’intérêt commun sont plus nombreux et qu’ils risquent moins d’enflammer les susceptibilités. Les groupes régionaux et internationaux devraient davantage axer directement leur attention et leurs efforts sur ces questions.
  • Il existe d’autres possibilités de collaboration, plus particulièrement dans le secteur de l’aide humanitaire et des interventions en cas de catastrophes, où tous les pays de la région, y compris la Chine et l’Inde, ont intérêt à unir leurs efforts. Une telle arène permet de nouer des liens, d’établir la confiance, de bâtir des capacités conjointes et d’améliorer la compréhension en vue de réaliser un but commun.

Footer

Date Modified:
2013-06-13