Rapport de fermeture
Dossier de la demande d'examen no 2011-02-MAU

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l'industrie extractive
Gouvernement du Canada
1, rue Front Ouest
Bureau 5110
Toronto (Ontario) M5J 2X5 Canada

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles du Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive.

Le Bureau assume la responsabilité de toute erreur ou omission.

Février 2012


Les grands principes directeurs du Bureau - Accessibilité, efficacité, indépendance, transparence, souplesse et prévisibilité

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l'industrie extractive fait partie de la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger. Le conseiller en RSE relève du ministre du Commerce international et joue le rôle de conseiller spécial pour ce dernier. Il peut aussi formuler des recommandations à l'intention des parties et leur donner des conseils; toutefois, le Bureau est impartial et n'élabore aucune politique. Dans le cadre de l'exécution de son mandat lié au règlement des différends, le Bureau est un conseiller et un intermédiaire impartial, c'est-à-dire un courtier honnête qui réunit les parties concernées afin de les aider à régler leurs problèmes avant qu'ils ne deviennent des enjeux et à résoudre les enjeux avant qu'ils ne présentent trop de difficultés.

La première conseillère en RSE de l'industrie extractive, Mme Marketa Evans, a été nommée en octobre 2009. Le Bureau a ouvert ses portes à Toronto en mars 2010. Afin d'appuyer l'établissement de ce nouveau Bureau, la conseillère a adopté une démarche intersectorielle ouverte et fondée sur le dialogue, en collaboration avec un large éventail d'intervenants qui s'intéressent aux questions de RSE et aux industries minière, pétrolière et gazière du Canada.

La création du mécanisme d'examen du Bureau, un processus de règlement des différends, a été guidée par un dialogue officiel et proactif tenant compte de nombreux points de vue. Plus de 300 personnes et organismes ont directement participé à ce dialogue, tant au Canada qu'à l'étranger. Le processus de règlement de différends a été établi en octobre 2010.

Les documents d'appui, y compris les règles de procédure, la brochure d'information et le Guide du participant, peuvent être consultés sur le site Web du Bureau.

Table des matières


1. Résumé

Le présent rapport marque la fermeture du dossier de la demande d'examen no 2011-02-MAU présentée au Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l'industrie extractive, qui concerne le projet de Mauritanian Copper Mines (MCM), une filiale de First Quantum Minerals Ltd., en Mauritanie. Il contient un résumé de la demande d'examen, une description des activités entreprises par la conseillère et les participants, ainsi que de l'information sur la voie à suivre pour les parties et les engagements pris par celles-ci.

Le Bureau fait partie de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger. Son rôle consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes à l'étranger ainsi qu'à régler les différends se rapportant aux normes avalisées entre les entreprises et les collectivités.

Dans le cas présent, la demande s'est rendue à la quatrième étape du processus, soit la médiation informelle. Parmi les activités menées à cette étape, on compte des études documentaires, des entrevues, des collectes de renseignements, des discussions avec les parties concernées ainsi qu'avec d'autres parties intéressées et des échanges d'information, entre autres. Il a fallu un certain temps pour clarifier la demande et veiller à ce que ses éléments correspondent au mandat du Bureau. Certaines des questions soulevées dans la demande originale ne pouvaient pas être traitées, et il a été nécessaire d'entreprendre des discussions approfondies pour continuer.

À la lumière de la grande quantité d'échanges, de conversations et de renseignements fournis, il a été déterminé que le manque d'information constituait au moins une partie du problème à l'origine de la demande. Pour amorcer la résolution, il fallait donc recourir à un processus plus près du terrain.

Au cours de l'étape de la médiation informelle, il est devenu évident que certains des renseignements dont disposaient les demandeurs étaient incomplets. Lors des échanges d'information qui ont suivi, le Bureau a été en mesure de fournir de nouveaux renseignements aux demandeurs, pour ainsi répondre à certaines de leurs préoccupations et leur fournir une piste de solution constructive et facilement accessible.

Le Bureau du conseiller en RSE n'est pas un mécanisme de premier recours. Conformément à la pratique exemplaire, nous favorisons l'utilisation de mécanismes de règlement des griefs plus près du terrain en premier lieu. Dans le cas présent, il existe déjà un mécanisme opérationnel, et nous avons encouragé les demandeurs à y accéder d'abord.

Au cours du processus lié à la demande d'examen, l'entreprise a continuellement fait preuve de bonne foi pour aborder les questions soulevées et fournir de l'information. Bien qu'elle ait déjà déployé des efforts de sensibilisation sous diverses formes et au sein de plusieurs forums, elle envisagera également d'embaucher un intermédiaire local indépendant qui connaît des méthodes adaptées aux conditions du milieu afin de donner davantage de renseignements sur le processus de règlement des griefs sur place. Cette démarche aurait pour objectif de garantir que tout groupe difficile à joindre soit repéré, désigné comme prioritaire et pris en considération dans les efforts de sensibilisation. En outre, l'entreprise s'est déclarée résolue à appuyer la démarche entreprise par l'ensemble de l'industrie minière canadienne pour réévaluer les pratiques exemplaires s'appliquant aux processus de règlement des différends à la lumière des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme récemment établis par les Nations Unies.

Le dossier est maintenant fermé.

2. Introduction

Résumé

Le présent document est le rapport de fermeture de la demande d'examen portant sur la société First Quantum Minerals Ltd., dossier no 2011-02-MAU, qui concerne le projet de Mauritanian Copper Mines (MCM) en Mauritanie. Il a pour but de répondre à l'obligation du Bureau en matière d'établissement de rapports exigés par la loi et à son engagement à l'égard de ses grands principes directeurs. Le dossier de la demande d'examen est maintenant fermé.

Établissement de rapports

En vertu des règles de procédure du Bureau, lesquelles ont été approuvées par le ministre du Commerce international du gouvernement du Canada en septembre 2010, le présent rapport de fermeture contient un résumé de la demande d'examen, une description des activités menées par la conseillère et les participants afin de résoudre le différend ainsi que de l'information sur les engagements pris par les participants au cours du processus d'examen.

La conseillère ne joue pas un rôle de juge ou d'arbitre et ne se prononce pas sur le bien-fondé des principaux points de désaccord entre les parties. Les opinions exprimées dans le présent rapport sur des questions de fond sont celles des parties, et non de la conseillère. Cette dernière tient compte de tous les points de vue, mais demeure impartiale. Elle estime que lorsqu'on fait ressortir les différentes perspectives, il est souvent possible de trouver des terrains d'entente et des intérêts communs.

En vertu des règles de procédure, les parties reçoivent la directive de ne pas transmettre de renseignements confidentiels au Bureau jusqu'à ce que ce dernier obtienne le consentement écrit formel à passer à l'étape du dialogue structuré.

Résultats

Le Bureau a pour objectif de réunir les parties, de leur fournir de l'information et d'établir un cadre de référence qui mène à une piste de solution efficace et constructive. Lorsque nous parlons de notre approche, nous indiquons clairement qu'il ne s'agit pas d'un mécanisme de « premier recours ». Ce faisant, nous cherchons à favoriser l'utilisation plus systématique des mécanismes de règlement des griefs sur place, conformément aux Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme récemment avalisés par les Nations Unies.

Dans le cas présent, les demandeurs ont indiqué ce qui suit :

  • Il n'existait aucun mécanisme de règlement des griefs sur place pour les collectivités : c'est pourquoi les demandeurs ont communiqué leurs préoccupations au Bureau.
  • L'entreprise n'était pas disponible pour discuter des points de préoccupation et n'avait pas la volonté de le faire; les demandeurs ont donc transmis ces préoccupations au Bureau.

Grâce au processus de médiation informelle, le Bureau a été en mesure de fournir de nouveaux renseignements aux demandeurs, y compris de l'information au sujet du mécanisme existant de règlement des griefs sur place. En vertu des règles de procédure du Bureau, les demandeurs ont été invités à recourir à ce processus en premier lieu.

L'entreprise a également exprimé sa volonté d'organiser des activités supplémentaires pour mieux faire connaître le mécanisme qu'elle offre sur place.

Étapes du processus d'examen – dossier no 2011-02-MAU
Le 14 août 2011Étape 1 : Une demande d'examen complète est présentée au Bureau.
Le 14 août 2011Étape 2 : Le Bureau accuse réception de la demande et en envoie une copie à l'entreprise.
Le 19 août 2011Étape 3 : La demande franchit avec succès l'étape de l'évaluation initiale du Bureau, et les parties en sont informées. Cette évaluation vise à déterminer l'admissibilité de la demande en vertu du mandat du Bureau; elle ne permet pas d'appuyer ou de valider les questions soulevées dans la demande.
D'août 2011 à janvier 2012Étape 4 : La conseillère en RSE travaille avec les parties dans le cadre de la médiation informelle et de l'établissement d'un climat de confiance.
Le 21 février 2012La demande est fermée.

Contexte

La Mauritanie compte une population d'environ trois millions d'habitants et est l'un des pays les moins développés du monde. Son économie dépend en grande partie des secteurs de l'agriculture, des mines et de la pêche, lesquels ont tendance à fluctuer de façon considérable en raison de chocs externes. En outre, le pays est largement tributaire de l'aide étrangère.

Le Canada est le principal investisseur étranger dans le secteur minier de la Mauritanie. Plusieurs entreprises minières canadiennes y mènent des activités. Parmi ces entreprises se trouve First Quantum Minerals Ltd., qui détient 100 p. 100 des intérêts de la mine de cuivre et d'or Guelb Moghrein. First Quantum est propriétaire de la mine par l'entremise de sa filiale, Mauritanian Copper Mines (MCM).

La mine Guelb Moghrein est située à 250 kilomètres au nord-est de Nouakchott, la capitale du pays, près d'Akjoujt, une ville de quelque 11 000 habitants. Guelb Moghrein est un gisement exploitable de cuivre et d'or à ciel ouvert qui se trouve à 141 mètres au-dessus du niveau de la mer. La mine a atteint sa capacité de production commerciale en octobre 2006.

3. Renseignements généraux et processus d'examen en bref

La Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger a été annoncée en mars 2009, et le Bureau a été créé à la suite de l'établissement de cette stratégie1. La Stratégie de RSE vise à accroître l'avantage concurrentiel des entreprises canadiennes de l'industrie extractive et à améliorer leur réputation en renforçant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux.

Le gouvernement du Canada encourage toutes les entreprises canadiennes à l'étranger à respecter toutes les lois et normes internationales applicables, à faire preuve de transparence dans leurs activités, à travailler en consultation avec les gouvernements et les collectivités des pays hôtes et à mener leurs activités de manière responsable tant sur le plan social qu'environnemental, et il s'attend à ce qu'il en soit ainsi.

Outre les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, que le gouvernement du Canada a avalisés et qu'il appuie depuis longtemps, la Stratégie de RSE indique que le gouvernement du Canada fera la promotion de trois autres normes internationales largement reconnues en matière de RSE auprès des entreprises canadiennes de l'industrie extractive menant des activités à l'étranger. Ces normes avalisées sont les Critères de performance de la Société financière internationale (SFI), les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme et l'Initiative mondiale sur les rapports de performance2. En travaillant avec ces normes, les entreprises canadiennes sont davantage en mesure de comprendre, de remplir et même de surpasser leurs obligations en matière de RSE. Les entreprises peuvent utiliser ces normes pour évaluer les risques environnementaux et sociaux ainsi que leur rendement actuel, ainsi que pour élaborer des plans d'action fondés sur leur situation particulière et leur contexte opérationnel unique.

Les lignes directrices avalisées conformément à la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada sont les suivantes :

  • les Critères de performance de la Société financière internationale sur la durabilité sociale et environnementale, pour les projets de l'industrie extractive susceptibles d'avoir des conséquences négatives sur le plan social ou environnemental;
  • les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme, pour les projets nécessitant des forces de sécurité privées ou publiques;
  • l'Initiative mondiale sur les rapports de performance, pour l'établissement de rapports sur la RSE par les entreprises de l'industrie extractive, de façon à accroître la transparence et à promouvoir les incitatifs axés sur le marché qui encouragent les bons résultats en matière de RSE;
  • les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales.

Le rôle du conseiller en RSE de l'industrie extractive consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes présentes à l'étranger ainsi qu'à résoudre les différends liés aux normes avalisées dans la Stratégie de RSE.

Le mandat du conseiller n'est lié qu'aux normes volontaires de la Stratégie de RSE, et non aux lois, aux règlements ou aux normes des pays hôtes.

Des documents d'appui au sujet du processus d'examen du Bureau, y compris les règles de procédure et le Guide du participant, sont disponibles sur le site Web du Bureau.

4. À propos de la demande d'examen

Le Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive a reçu une demande d'examen complète le 14 août 2011. Les parties indiquées dans la demande d'examen sont Maître Ahmed Mohamed Lemine et autres, qui s'identifient comme les intervenants directement touchés par le projet. Le Bureau peut répondre aux demandes qui sont présentées par les collectivités touchées par les projets. Il a reçu des documents montrant que les membres de la collectivité touchée par le projet autorisaient Maître Ahmed Mohamed Lemine à les représenter.

La partie visée est Mauritanian Copper Mines (MCM), une filiale de First Quantum Minerals Ltd., pour un projet en Mauritanie. First Quantum Minerals Ltd. est une société enregistrée en Colombie-Britannique.

5. Faits nouveaux de la demande d'examen

Après l'évaluation initiale visant à confirmer l'admissibilité de la demande, le Bureau entame le processus en organisant au moins un premier appel téléphonique ou une première rencontre avec chacune des parties séparément pour expliquer à celles-ci en quoi consistent le Bureau et son mécanisme, ce à quoi elles peuvent s'attendre et ce qui est attendu d'elles. Au cours de ces étapes initiales, le Bureau accorde autant de temps à chaque partie. Dans le cas présent, ces discussions ont eu lieu par téléphone à plusieurs reprises avec les demandeurs, la partie visée et leurs représentants. De tels appels permettent aux parties de poser des questions, d'obtenir des précisions ainsi que de mieux comprendre le rôle et le mandat du Bureau. Les appels sont souvent suivis par une correspondance électronique et par l'envoi d'autres documents du Bureau pour décrire plus en détail le processus d'examen. On demande parfois de l'information supplémentaire. Cette démarche vise à faire en sorte que les parties comprennent le mandat et le processus du Bureau et qu'elles commencent à établir les conditions nécessaires à un dialogue fructueux et constructif.

Il incombe à la conseillère de veiller à ce que toutes les demandes présentées au Bureau correspondent à son mandat. Dans le cas présent, la demande d'examen originale comprenait un grand nombre de questions, dont certaines ne relevaient manifestement pas du mandat de la conseillère, y compris des questions liées aux lois du pays hôte. Le Bureau du conseiller en RSE ne traite aucune question relative aux lois ou aux règlements des pays hôtes. Son mandat consiste à s'occuper seulement des questions ayant trait aux normes avalisées.

Le Bureau a déterminé que certaines autres questions dans la demande originale ne relevaient peut-être pas de son mandat. Or, il importe que les parties comprennent ce que le Bureau peut et ne peut pas traiter. Dans le cas présent, le Bureau a passé beaucoup de temps avec les demandeurs pour veiller à ce qu'ils comprennent bien son processus et son mandat ainsi que tous les résultats possibles.

Après de vastes consultations avec les demandeurs, le Bureau a clarifié les principales questions abordées dans la demande, qui se rapportaient aux normes volontaires qu'englobe le mandat de la conseillère. Les deux parties ont ensuite consigné par écrit ces précisions pour s'assurer de comprendre les types de questions pouvant être examinées sous la supervision du Bureau. À l'issue de ce processus, les demandeurs ont convenu d'exclure certains éléments présents dans la demande d'examen originale.

Les points suivants ont finalement été définis comme étant les principales préoccupations relevant du mandat de la conseillère :

  1. Questions relatives à l'environnement, y compris :
    1. l'utilisation de substances chimiques ou dangereuses;
    2. la prévention et la réduction des émissions et de la pollution;
    3. la contamination et la conservation des eaux souterraines.
  2. Questions de main-d'œuvre qui touchent directement l'entreprise.
  3. Participation des intervenants et tenue de consultations.

Toutes les questions soulevées dans la demande sont complexes et comportent de multiples facettes. Au cours des discussions avec les parties, il est devenu évident que ces dernières n'avaient pas toutes accès au même niveau et à la même quantité de renseignements. Le Bureau a facilité l'échange d'information entre les parties pour veiller à ce qu'elles travaillent toutes avec des niveaux d'information comparables.

À un certain moment pendant le processus, les demandeurs ont soulevé des préoccupations importantes :

  1. Les demandeurs ont affirmé qu'ils s'étaient adressés au Bureau parce qu'il n'existait aucun mécanisme de règlement des griefs offert par l'entreprise sur le terrain.
  2. Ils ont indiqué qu'ils étaient notamment inquiets parce qu'ils croyaient qu'aucune évaluation ou vérification environnementale indépendante ou surveillée n'avait eu lieu par rapport au projet.
  3. Ils ont soutenu qu'ils s'étaient adressés au Bureau parce qu'ils croyaient que l'entreprise n'était pas disposée à prendre le temps de discuter des questions soulevées avec les collectivités.

Grâce aux étapes de la communication et de la clarification de l'information dans le cadre de l'exercice de médiation informelle, le Bureau a pu recueillir des renseignements sur ces préoccupations et les communiquer à chacune des parties. Après un certain temps, il est devenu évident que, du moins dans une certaine mesure, les préoccupations des demandeurs découlaient peut-être d'un manque d'information.

Tout au long du processus et à plusieurs reprises, l'entreprise a démontré sa bonne foi et sa volonté d'aborder les questions soulevées.

  • Mécanisme de règlement des griefs : L'entreprise a informé le Bureau qu'un mécanisme de règlement des griefs était offert au bureau de liaison de MCM à Akjoujt, lequel se trouve à 3,9 kilomètres du site minier. Elle a ajouté que ce mécanisme de règlement des griefs était conforme aux lignes directrices sur les pratiques exemplaires de la Société financière internationale et qu'il avait déjà été utilisé pour régler d'autres plaintes. L'entreprise a également mentionné que ce mécanisme de règlement des griefs avait fait l'objet d'un examen externe. Elle a indiqué qu'il pouvait servir à recevoir toutes les plaintes et les préoccupations de la population locale.
  • Environnement : L'entreprise a souligné que deux évaluations des répercussions environnementales et sociales avaient été réalisées jusqu'à présent : une par Scott Wilson en 2005, et une autre par BURGEAP en 2009. L'entreprise a également indiqué qu'en 2011, le gouvernement de la Mauritanie avait demandé à BRGM de procéder à une vérification de la performance environnementale de MCM.
  • L'entreprise a précisé que des analyses de l'eau étaient effectuées régulièrement et que leurs résultats étaient envoyés chaque trimestre aux ministères concernés. Elle a dit au Bureau que telles analyses se faisaient depuis plusieurs années, la plus récente ayant eu lieu en septembre 2011.
  • Relations avec la collectivité : L'entreprise a informé le Bureau que des représentants de la direction et de l'entreprise étaient prêts et disposés à prendre le temps de rencontrer les membres des collectivités et de discuter avec eux, et que des représentants des relations avec les collectivités sur place poursuivaient un dialogue avec ces dernières. Il est possible de joindre ces représentants au bureau de liaison de MCM à Akjoujt.
  • L'entreprise a fourni de l'information au sujet des consultations publiques en cours. Selon elle, les responsables du site sont résolus à mettre en œuvre un plan visant l'établissement d'un dialogue avec les intervenants. Ce plan comprendrait la diffusion de bulletins, la tenue de rencontres et d'autres activités de sensibilisation.

Le Bureau a communiqué ces renseignements aux demandeurs.

Le processus d'examen du Bureau exige normalement que les mécanismes sur place soient d'abord utilisés. Cette façon de faire tient compte à la fois de notre mandat officiel et de ce qu'on nous a dit au cours des consultations publiques et des discussions sur l'établissement du processus d'examen. On a très souvent recommandé au Bureau de soutenir les nouveaux mécanismes locaux, et non de leur nuire. Des recherches réalisées à l'échelle mondiale ont également montré que les processus près du terrain offraient de bonnes chances de régler les questions soulevées.

Le Bureau considère les mécanismes opérationnels comme des mesures de prévention essentielles qui cadrent avec les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme des Nations Unies. Le processus d'examen du Bureau pourrait constituer un élément utile d'un mécanisme opérationnel conforme aux pratiques exemplaires pour les entreprises canadiennes de l'industrie extractive ainsi que favoriser l'élaboration et l'amélioration des processus sur place.

Le Bureau est aussi conscient que, dans des cas particuliers et sous certaines conditions, les mécanismes opérationnels de règlement des griefs peuvent ne pas s'avérer efficaces ou appropriés. Il est alors possible de le déterminer au cas par cas dans le cadre du processus du Bureau.

Dans le cas présent, le Bureau n'a été informé d'aucune raison pour laquelle l'utilisation du mécanisme opérationnel de règlement des griefs comme premier recours ne constituerait pas une mesure appropriée. Nous avons recommandé aux demandeurs de se servir de ce mécanisme d'abord pour tenter de régler les questions qui les préoccupent.

Compte tenu du manque d'information, il convient également de diffuser davantage de renseignements au sujet du mécanisme opérationnel. À l'issue de nos conversations, l'entreprise s'est déclarée résolue à prendre les mesures suivantes :

  • Bien que des initiatives de sensibilisation aient déjà été menées, MCM a accepté d'examiner la possibilité d'en faire davantage. L'entreprise envisagera d'embaucher un intermédiaire local indépendant pour mieux faire connaître le processus de règlement des griefs sur place d'une façon adaptée aux conditions locales (langue et culture, par exemple). Cette démarche aurait pour objectif de garantir que tout groupe difficile à joindre soit repéré, désigné comme prioritaire et pris en considération dans les efforts de sensibilisation. Le Bureau a tout particulièrement encouragé les demandeurs à participer à ce processus et à s'informer sur la manière dont le mécanisme de règlement des griefs pourrait leur permettre de résoudre les questions qui les préoccupent.
  • La société First Quantum a également fait savoir au Bureau qu'elle appuyait la démarche entreprise par l'ensemble de l'industrie minière canadienne pour réévaluer les pratiques exemplaires s'appliquant aux processus de règlement des différends à la lumière des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme récemment avalisés par les Nations Unies.

Le dossier est maintenant fermé.


Note en bas de page

1 La stratégie, intitulée Renforcer l'avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger, est affichée au www.rse.gc.ca.

2 Le Bureau ne reçoit pas de demandes d'examen qui se rapportent uniquement aux Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Le mécanisme d'examen lié aux Principes directeurs de l'OCDE demeure la responsabilité du Point de contact national (PCN) du Canada. Un protocole entre le PCN du Canada et le Bureau régit la manière dont ils travaillent ensemble; ce protocole est affiché sur notre site Web.