Rapport de fermeture
Dossier de la demande d'examen no 2012-03-ARG

Accessible, efficace, indépendant, prévisible, souple, transparent

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l'industrie extractive
Gouvernement du Canada

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles du Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive.

Le Bureau assume la responsabilité de toute erreur ou omission.

Octobre 2012

Le présent rapport est offert en espagnol.


Les grands principes directeurs du Bureau : Accessible, efficace, indépendant, prévisible, souple, transparent

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l'industrie extractive fait partie de la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger. Le conseiller en RSE relève du ministre du Commerce international et joue le rôle de conseiller spécial pour ce dernier. Le conseiller en RSE peut formuler des recommandations à l'intention des parties et leur donner des conseils; toutefois, le Bureau n'a pas comme rôle d'élaborer des politiques. Dans le cadre de l'exécution de son mandat lié au règlement des différends, le Bureau est un intermédiaire impartial, c'est-à-dire un intermédiaire honnête qui réunit les parties concernées afin de les aider à régler leurs problèmes avant qu'ils ne deviennent des différends et à résoudre les différends avant qu'ils ne présentent trop de difficultés.

La première conseillère en RSE de l'industrie extractive, Mme Marketa Evans, a été nommée en octobre 2009. Le Bureau a ouvert ses portes à Toronto en mars 2010. Afin d'appuyer l'établissement de ce nouveau bureau, la conseillère a adopté une démarche intersectorielle ouverte et fondée sur le dialogue en collaboration avec un large éventail d'intervenants qui s'intéressent aux questions de RSE et aux industries minière, pétrolière et gazière du Canada.

La création du mécanisme d'examen du Bureau, un processus de règlement des différends, a été guidée par un dialogue officiel et proactif tenant compte de nombreux points de vue. Plus de 300 personnes et organismes ont participé directement à ce dialogue, tant au Canada qu'à l'étranger. Le processus de règlement de différends a été établi en octobre 2010.

Les documents d'appui, y compris les règles de procédure, la brochure d'information et le Guide du participant, peuvent être consultés sur le site Web du Bureau.

Table des matières


1. Résumé

Le présent rapport marque la fermeture du dossier de la demande d'examen no 2012-03-ARG concernant le projet Los Azules, en Argentine, de l'entreprise McEwen Mining Inc. Il présente un résumé de la demande d'examen et les activités qui ont été entreprises à la suite de celle-ci.

Le Bureau fait partie de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger. Son rôle consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes à l'étranger ainsi qu'à régler, à l'aide d'un dialogue constructif, les différends ayant trait aux normes avalisées de la Stratégie de RSE opposant les entreprises aux collectivités.

La demande d'examen a passé l'évaluation de l'admissibilité initiale, laquelle permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. Cette évaluation de l'admissibilité ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la demande ni une évaluation de l'information contenue dans celle-ci. La demande est ensuite passée à la quatrième étape du processus d'examen : la « médiation informelle ». Parmi les activités menées à cette étape, on compte, entre autres, des études documentaires, des entrevues, des collectes de renseignements, des discussions avec les parties concernées ainsi qu'avec d'autres parties intéressées et des échanges d'information. Une partie de la médiation informelle consiste en une « évaluation de la situation », une démarche fréquemment utilisée dans le cadre des règlements de différends réalisés par une tierce partie. Il ne s'agit pas d'un jugement sur le bien-fondé de la plainte ou des renseignements contenus dans la demande. Il s'agit plutôt d'une évaluation tenant compte de plusieurs perspectives qui examine la façon dont le différend et les problèmes sont perçus par les différentes parties et qui sert de base au développement du processus. Une telle évaluation permet de déterminer si un dialogue constructif mené sous l'égide du Bureau est judicieux et susceptible d'être efficace.

Le mécanisme d'examen du Bureau est un processus volontaire de dialogue visant à examiner les intérêts de chaque partie et à trouver des solutions créatives pour limiter et résoudre les différends. Ce processus a été créé dans le but d'accroître la capacité des entreprises canadiennes de l'industrie extractive présentes à l'étranger à gérer les risques sociaux et environnementaux, y compris les risques associés au non-règlement des différends sociaux ou communautaires. Un tel processus nécessite une bonne foi de toutes les parties, un engagement réciproque et des responsabilités mutuelles.

Une démarche uniforme a été utilisée pour ce qui est de demander des renseignements aux parties et de les distribuer auprès de ces dernières. Au début octobre 2012, le Bureau a conclu l'évaluation de la situation, qui lui a permis de dégager deux thèmes principaux : 1) la transparence et l'échange d'informations; 2) la mobilisation des intervenants. Avant la conclusion de l'évaluation, McEwen Mining avait informé la conseillère de son intention de ne pas avoir recours au processus de dialogue. Après que de nouvelles informations obtenues pendant l'évaluation ont été fournies à McEwen Mining, le Bureau a proposé la reprise du dialogue. Les demandeurs ont réitéré qu'ils souhaitaient que le Bureau agisse à titre d'intermédiaire dans le cadre d'un processus de règlement de différends concernant l'entreprise. En raison de la nature volontaire du processus d'examen, et du manque de volonté de la part de McEwen Mining à participer à un dialogue constructif, le Bureau ne peut agir à titre d'intermédiaire dans le cadre de la présente demande en vue de régler le différend au moyen d'un dialogue constructif.

Le Bureau offre toujours ses bons offices aux parties, dans le cas où la situation le permettrait.

Le dossier est maintenant fermé.

2. Introduction

Résumé

Le présent document est le rapport final sur la demande d'examen concernant le projet Los Azules, en Argentine, de l'entreprise McEwen Mining. En présentant ce rapport, le Bureau respecte ses obligations en matière d'établissement de rapports exigés par la loi ainsi que son engagement à l'égard de ses grands principes directeurs. Le dossier de la demande d'examen est maintenant fermé.

Établissement de rapports

Conformément aux règles de procédure du Bureau, lesquelles ont été approuvées par le ministre du Commerce international en septembre 2010, et mises à jour en octobre 2012, le présent rapport final présente un résumé de la demande d'examen ainsi que les activités menées par la conseillère et les parties afin de résoudre le différend. La conseillère ne joue pas un rôle de juge ou d'arbitre et ne se prononce pas sur le bien-fondé des principaux points de désaccord entre les parties. Les opinions exprimées dans le présent rapport sur des questions de fond sont celles des parties, et non de la conseillère. Cette dernière tient compte de tous les points de vue, mais demeure impartiale. Elle estime que lorsqu'on fait ressortir les différentes perspectives, il est souvent possible de trouver des terrains d'entente et des intérêts communs. La mise en commun d'informations s'est révélée un moyen efficace de clarifier et de régler les différends.

Conformément aux règles de procédure, les parties reçoivent la directive de ne pas transmettre de renseignements confidentiels au Bureau jusqu'à ce que ce dernier obtienne le « consentement écrit formel » de passer à l'étape du dialogue structuré. Dans le cas faisant l'objet du présent rapport, la demande ne s'est pas rendue à l'étape du dialogue.

Résultats

Le Bureau a pour objectif de réunir les parties, de leur fournir de l'information et d'établir un cadre de référence qui mène à une piste de solution efficace et constructive. La conseillère comprend que les parties peuvent se réunir afin d'engager un dialogue sans toutefois être en mesure d'arriver à une entente pour un certain nombre de raisons. Un tel dialogue ne s'avère pas toujours fructueux. Dans le cas présent, McEwen Mining n'a pas voulu participer aux étapes subséquentes du processus d'examen.

Étapes du processus d'examen - dossier no 2012-03-ARG
9 juillet 2012Étape 1 : Une demande d'examen complète est présentée au Bureau.
10 juillet 2012Étape 2 : Le Bureau accuse réception de la demande et en envoie une copie à l'entreprise.
25 juillet 2012Étape 3 : La demande franchit l'étape de l'évaluation initiale du Bureau, et les parties en sont informées. Cette évaluation de l'admissibilité permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. Cette évaluation de l'admissibilité ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la demande ni une évaluation de l'information contenue dans celle-ci.
De juillet à octobreÉtape 4 : réalisation de l'évaluation de la situation, composante du processus de « médiation informelle/établissement d'un climat de confiance »
Octobre 2012La demande est fermée.

Contexte

Selon Ressources naturelles Canada, les investissements canadiens dans le secteur minier de l'Argentine se sont chiffrés à près de 12 milliards de dollars en 2012. Près de 50 entreprises minières canadiennes mènent des activités en Argentine, notamment McEwen Mining, qui détient 100 p. 100 des intérêts du projet Los Azules.

D'après le site Web de McEwen Mining1, Los Azules est un projet d'exploration de cuivre porphyrique qui se trouve à un stade avancé. Situé dans la région de la Cordillère de la province de San Juan, près de la frontière avec le Chili, il est accessible par la route, sauf lors des fermetures saisonnières pendant l'hiver. Le site se trouve à des altitudes variant entre 3 500 m et 4 500 m (entre 11 500 pieds et 14 750 pieds) au-dessus du niveau de la mer.

3. Contexte et aperçu du processus d'examen

La Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger a été annoncée en mars 2009, et le Bureau a été créé à la suite de l'établissement de cette stratégie2. La Stratégie de RSE vise à accroître l'avantage concurrentiel des entreprises canadiennes de l'industrie extractive et à améliorer leur réputation en renforçant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux, y compris les risques associés au non-règlement d'un conflit social.

Le gouvernement du Canada encourage toutes les entreprises canadiennes à l'étranger à respecter toutes les lois et normes internationales applicables, à faire preuve de transparence dans leurs activités, à travailler en consultation avec les gouvernements et les collectivités des pays hôtes et à mener leurs activités de manière responsable tant sur le plan social qu'environnemental, et il s'attend à ce qu'il en soit ainsi.

Outre les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, que le gouvernement du Canada a avalisés et qu'il appuie depuis longtemps, la Stratégie de RSE indique que le gouvernement du Canada fera la promotion auprès des entreprises canadiennes de l'industrie extractive menant des activités à l'étranger de trois autres normes de rendement en matière de RSE largement reconnues à l'échelle internationale. Ces normes avalisées sont les Critères de performance de la Société financière internationale (SFI), les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme et l'Initiative mondiale sur les rapports de performance3. En travaillant avec ces normes, les entreprises canadiennes sont davantage en mesure de comprendre, de remplir et même de surpasser leurs obligations en matière de RSE. Les entreprises peuvent utiliser ces normes pour évaluer les risques environnementaux et sociaux ainsi que leur rendement actuel, ainsi que pour élaborer des plans d'action fondés sur leur situation particulière et leur contexte opérationnel unique.

Les lignes directrices avalisées conformément à la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada sont les suivantes :

  • les Critères de performance de la Société financière internationale sur la durabilité sociale et environnementale, pour les projets de l'industrie extractive susceptibles d'avoir des conséquences négatives sur le plan social ou environnemental;
  • les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme, pour les projets nécessitant des forces de sécurité privées ou publiques;
  • l'Initiative mondiale sur les rapports de performance, pour l'établissement de rapports sur la RSE par les entreprises de l'industrie extractive, de façon à accroître la transparence et à promouvoir les incitatifs axés sur le marché qui encouragent les bons résultats en matière de RSE;
  • les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales.

Le rôle du conseiller en RSE de l'industrie extractive consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes présentes à l'étranger ainsi qu'à résoudre les différends liés aux normes avalisées dans la Stratégie de RSE.

Le mandat du conseiller n'est lié qu'aux normes volontaires de la Stratégie de RSE, et non aux lois, aux règlements ou aux normes des pays hôtes.

Le rôle du Bureau du conseiller en RSE

Le Bureau incite les entreprises canadiennes à mener leurs activités de manière responsable en les sensibilisant aux normes internationales de bonnes pratiques avalisées par la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada. En ce qui concerne les normes, elles reflètent les grands enjeux avec lesquels doivent composer les sociétés extractives, par exemple la sécurité des sites et la protection de la biodiversité. Les normes fournissent des orientations générales et des trousses d'outils pratiques. Le travail du Bureau consiste à s'assurer que les entreprises canadiennes connaissent les normes et qu'elles savent comment ces normes peuvent les aider à gérer plus efficacement les risques sociaux et environnementaux. Comme bon nombre d'entreprises sont financées par des capitaux propres, et non par des dettes, les Critères de la SFI ou les Principes de l'Équateur ne s'appliquent pas automatiquement à leurs activités. Par conséquent, beaucoup d'entreprises ne sont nécessairement pas au courant de la Stratégie de RSE et de ses normes.

L'objectif du Bureau ne consiste pas à vérifier la conformité aux normes, mais plutôt à sensibiliser les intervenants à l'égard de la RSE et à fournir des orientations quant aux pratiques exemplaires permettant à améliorer le rendement en la matière.

Par exemple, les normes de rendement de la SFI indiquent que : « L'engagement des parties prenantes est la base d'une relation solide, constructive et réactive essentielle à une bonne gestion des impacts environnementaux et sociaux d'un projet. L'engagement des parties prenantes est un processus systématique qui peut faire intervenir, à des degrés divers, les éléments suivants : l'analyse des parties prenantes et la planification de leur participation, la divulgation et la diffusion d'informations, la consultation et la participation, les mécanismes de recours et la présentation systématique de rapports aux Communautés affectées ».La SFI définit le terme « parties prenantes » comme suit : « Aux fins de la norme de performance 1, on entend par "parties prenantes" les personnes, les groupes ou les communautés qui ne sont pas liées directement à un projet, mais qui peuvent être affectées par ce dernier ou y avoir un intérêt. Il peut s'agir notamment de personnes, d'entreprises, de collectivités, d'instances gouvernementales locales, d'organisations non gouvernementales locales et d'autres institutions, ainsi que d'autres parties intéressées ou affectées. L'identification des parties prenantes repose en grande partie sur la détermination des divers individus, groupes ou collectivités pouvant avoir un intérêt dans le projet, ou pouvant influencer le projet ou alors être affectés par ce dernier. »

Des documents d'information, y compris les règles de procédure et le Guide du participant du processus d'examen, peuvent être consultés sur le site Web du Bureau

4. Au sujet de la présente demande d'examen

Le 9 juillet 2012, le Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive a reçu une demande d'examen en bonne et due forme. Les parties à l'origine de la demande d'examen étaient le Centre for Human Rights and Environment (CEDHA) et la Fundacion Ciudadanos Independientes (FuCI). La partie visée par la demande était l'entreprise McEwen Mining Inc., qui mène un projet à Los Azules, en Argentine. Conformément aux règles de procédure, la partie visée a été avisée par téléphone et a reçu une copie de la demande originale.

Dans la demande, on lit : « La présente demande d'examen concerne les répercussions passées, actuelles et futures sur les glaciers et les milieux périglaciaires causées par les activités du projet Los Azules d'exploitation de cuivre situé à San Juan, en Argentine. C'est l'entreprise McEwen Mining of Canada (NYSE/TSX: MUX) qui est la propriétaire de ce projet, qui appartenait auparavant à Canadian Minera Andes, une autre entreprise canadienne. »

McEwen Mining Inc. (auparavant US Gold Corporation) a fait l'acquisition de Minera Andes Inc. en janvier 20124. Selon la demande d'examen, le CEDHA avait déjà discuté de ces enjeux avec les représentants de Minera Andes.

Les parties

D'après la définition sur son site Web, le CEDHA a pour mission d'améliorer l'accès à la justice des personnes touchées par des activités néfastes pour l'environnement et des violations des droits de la personne. À cette fin, il œuvre pour l'adoption de politiques publiques inclusives, a recours aux litiges d'intérêt public et favorise le renforcement des capacités des intervenants clés. Fondé en 1999, le CEDHA est basé à Cordoba, en Argentine.

Sur son site Web, la FuCI indique que son but consiste à promouvoir le développement durable au moyen de politiques, de lois et de l'organisation de la société civile locale. Fondée en 2003, la FuCI est basée à San Juan, en Argentine.

D'après des informations accessibles au public, McEwen Mining Inc. est une société aurifère de taille moyenne à faible coût en pleine expansion qui opère dans les Amériques. Constituée en société au Colorado, aux États-Unis, elle compte ses principaux bureaux à Toronto.

5. Faits nouveaux concernant la présente demande d'examen

Évaluation de l'admissibilité

Le 10 juillet 2012, le Bureau a accusé réception de la demande, qui a alors été soumise à la troisième étape du processus, soit l'évaluation de l'admissibilité, qui permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. L'évaluation de l'admissibilité ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la demande ni une évaluation de l'information contenue dans celle-ci.

Dans le cadre de l'évaluation de l'admissibilité, on a examiné attentivement quatre questions liées au mandat du Bureau :

  • 1. Est-ce que chacune des deux organisations ayant présenté la demande répond aux exigences pour être considérée comme un « demandeur »?

    Le mandat juridique du Bureau prévoit que le conseiller peut accepter les demandes d'examen émanant « d'un individu, d'un groupe ou d'une collectivité qui a des motifs raisonnables de croire qu'il subit ou pourrait subir des effets indésirables des activités d'une entreprise canadienne de l'industrie extractive dans le cadre de ses opérations à l'extérieur du Canada ».

    • La conseillère a considéré que le CEDHA et la FuCI appartiennent à la catégorie « groupes » aux fins du mandat juridique.

    En règle générale, les demandeurs à l'origine d'une demande d'examen sont des collectivités touchées par les projets qui se situent à proximité du site du projet ou alors qui y sont adjacentes. Toutefois, dans le présent dossier, le site d'exploration se situe à près de 3 500 mètres au-dessus du niveau de la mer, une altitude où l'on ne trouve pas habituellement des populations humaines en permanence. Il n'y a donc pas de collectivité adjacente au site. Par ailleurs, le CEDHA et la FuCI sont des groupes locaux constitués de personnes qui habitent la province ainsi que la région où se situe le projet d'exploration. La FuCI est basée à San Juan, une région à forte population qui se trouve à proximité du site. Par conséquent, il est plausible que les groupes en question aient des « motifs raisonnables » de considérer qu'ils sont résidents de la zone d'influence potentielle du projet. Il est également plausible qu'ils aient des « motifs raisonnables » de croire que le projet entraîne ou peut entraîner des effets néfastes pour la région, et ce, même si les groupes à l'origine de la demande ne vivent pas directement dans la zone avoisinant le projet potentiel.

    • La conseillère a jugé que le CEDHA et la FuCI répondaient aux exigences nécessaires pour être considérés comme des « demandeurs » aux fins des critères du mandat.
  • 2. Peut-on considérer McEwen Mining Inc. comme une entreprise « canadienne » aux fins de la présente demande?

    Le mandat juridique prévoit que le processus d'examen s'applique aux entreprises canadiennes de l'industrie extractive. On définit « entreprise canadienne de l'industrie extractive » comme une « entreprise pétrolière, gazière ou minière qui a été constituée en personne morale au Canada ou dont le siège social est situé au Canada ». McEwen Mining Inc. est constituée en société au Colorado, aux États-Unis, mais, d'après son site Web, son siège social est à Toronto. Dans des documents déposés auprès d'organismes réglementaires américains et canadiens, l'entreprise indique que Toronto est « l'adresse des bureaux des principaux dirigeants ».

    • Étant donné que l'entreprise a indiqué que Toronto, au Canada, est le lieu de son siège social, la conseillère a jugé que McEwen Mining Inc. pouvait être considérée comme une entreprise canadienne aux fins du mandat.
  • 3. Y a-t-il des questions dans la demande qui sont liées aux normes de rendement volontaires approuvées dans le cadre de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada?

    Le mandat juridique énonce quatre normes de rendement comme fondement du rôle d'examen et du rôle consultatif dont doit s'acquitter le conseiller. Il s'agit notamment des quatre normes de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger (voir page 7 ci-dessus).

    Selon le mandat, un demandeur doit « être convaincu que les activités [de l'entreprise]… ne sont pas conformes aux lignes directrices ». L'approche du conseiller ne consiste ni à surveiller la conformité, ni à procéder à des vérifications. En aucun cas, le Bureau ne détermine si la partie visée par la demande d'examen est en situation de conformité ou de manquement par rapport aux normes. Ce que fait le conseiller, c'est déterminer si les questions soulevées dans la demande ont un lien quelconque avec les normes de rendement volontaires approuvées et s'il y a lieu d'amorcer un dialogue.

    Dans leur demande, le CEDHA et la FuCI ont soulevé des questions liées aux Normes de rendement de la SFI, à l'Initiative mondiale sur les rapports de performance et aux Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Comme les questions sont liées aux normes mentionnées, elles s'inscrivent dans le cadre du mandat du Bureau.

    • Aux fins de l'évaluation d'admissibilité, la conseillère a jugé que certaines questions soulevées dans la demande étaient liées aux Lignes directrices volontaires en matière de rendement approuvées par la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada.
  • 4. La demande a-t-elle été présentée de « bonne foi »?

    Dans le mandat du Bureau, il est précisé qu'après avoir reçu une demande, « le conseiller doit déterminer… si la demande a été présentée de bonne foi ». Comme dans leur demande, les demandeurs ont ajouté une déclaration indiquant qu'ils pourraient entamer des poursuites judiciaires dans le futur, une préoccupation a été soulevée quant à savoir si la demande avait été présentée de bonne foi.

    La conseillère a tenu compte de cette préoccupation et a pris les moyens pour s'assurer que les questions liées uniquement aux lois du pays hôte ne fassent pas l'objet de la demande. Cela dit, on reconnaît que le recours à des procédures judiciaires demeure souvent en arrière-plan dans ce type de différend.

    La conseillère n'avait aucune raison de croire que les demandeurs n'agissaient pas de bonne foi. La conseillère exerce un suivi et déploie des efforts continus pour s'assurer d'une participation de bonne foi à la fois de la part des demandeurs et de la partie visée par la demande.

    • Aux fins de l'évaluation d'admissibilité, la conseillère a considéré que les demandeurs agissaient de bonne foi.

    Le 25 juillet 2012, le Bureau a conclu l'évaluation d'admissibilité et a informé les parties que la demande avait franchi cette étape.

Clarification des questions

Lors des premières discussions avec le Bureau, McEwen Mining a soulevé ses préoccupations. D'après cette dernière, la demande aborde des questions qui relèvent des lois nationales de l'Argentine. Pour remédier à ce problème, le Bureau a communiqué avec les demandeurs pour leur préciser de façon formelle que seules les questions liées aux Critères de performance approuvés seraient prises en considération dans le cadre de la demande et d'un dialogue éventuel. Dans une lettre datée du 9 août 2012 que le Bureau a envoyée aux demandeurs, il est indiqué que les questions suivantes mentionnées dans la demande ne relèvent pas du mandat du Bureau et ne peuvent donc faire l'objet du processus d'examen du Bureau :

  • 1. Processus judiciaires en cours en Argentine.
  • 2. Interactions entre les gouvernements de l'Argentine et de la province de San Juan et l'entreprise.
  • 3. Différends entre les populations locales et les gouvernements de l'Argentine et de la province de San Juan.
  • 4. Mesures prises par les gouvernements de l'Argentine et de la province de San Juan.
  • 5. Application des lois en Argentine, y compris la loi nationale sur la protection des glaciers et la loi de San Juan sur la protection des glaciers.
  • 6. Activités d'entreprises autres que McEwen Mining Inc.
  • 7. Violations des fondements juridiques ou réglementaires du Canada.

Par ailleurs, la lettre a permis de préciser que le Bureau est d'avis qu'il est possible d'établir un dialogue constructif entre les parties sur les questions directement liées au mandat du conseiller.

Les demandeurs ont accepté les paramètres ci-dessus relativement à la demande. Le Bureau a publié un rapport provisoire (affiché sur notre site Web).

Qu'est que l'évaluation de la situation dans le contexte du processus d'examen du Bureau?

Le Bureau procède initialement à une clarification des questions, puis entame l'évaluation de la situation. Cette évaluation est un outil clé que les tierces parties impartiales utilisent pour orienter le processus de règlement de différends. Il s'agit d'une étape cruciale du processus de diligence raisonnable du Bureau.

Le Bureau suit une méthodologie conforme aux pratiques exemplaires en matière de règlement de différends par de tierces parties. Cette méthodologie prend appui sur le Bureau du conseiller-médiateur pour l'application des directives du Groupe de la Banque mondiale, l'Institute for Environmental Conflict Resolution des États-Unis, et bien d'autres encore.

L'évaluation de la situation ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la plainte ni une évaluation de l'information contenue dans la demande. Il s'agit d'une manière d'obtenir des renseignements qui permettront d'orienter le déroulement du processus et de déterminer si une approche fondée sur un dialogue constructif est susceptible d'être efficace ou appropriée. Veuillez consulter l'annexe A pour voir un aperçu de notre approche.

L'évaluation permet a) de recueillir des renseignements supplémentaires sur les questions soulevées; b) d'établir qui sont les intervenants; c) de renseigner les intervenants au sujet du processus. La tenue de l'évaluation vise à orienter les prochaines étapes. Elle peut aussi mettre en lumière assez rapidement les cas où des solutions axées sur le dialogue ne sont pas susceptibles de fonctionner.

L'objectif du Bureau est d'assurer un processus juste et équitable. Ainsi, dans la mesure du possible, le Bureau organise de façon égale des entretiens en personne ou par téléphone, ou encore par d'autres moyens, avec les parties. Ces entretiens permettent au Bureau de renseigner les parties au sujet du processus. En plus, ils permettent aux parties d'échanger des renseignements, des points de vue et des préoccupations. En outre, les parties peuvent exprimer leur perception à l'égard des questions et des différends.

La conseillère ne joue pas un rôle de juge ou d'arbitre et ne se prononce pas sur le bien-fondé des principaux points de désaccord entre les parties. Les opinions exprimées dans le présent rapport sur des questions de fond sont celles des parties, et non de la conseillère. Cette dernière tient compte de tous les points de vue, mais demeure impartiale.

Perspective des demandeurs :

  • Ils reconnaissent la valeur d'un processus de règlement de différends où la conseillère agirait en qualité de tierce partie impartiale afin d'aider à bâtir une relation de travail constructive avec l'entreprise.
  • Ils se considèrent comme des parties prenantes engagées et informées qui peuvent contribuer de façon constructive au processus. Ils aimeraient se faire entendre et pouvoir jouer un rôle actif. Ils continueront à se mobiliser au regard de ces questions dans le futur. Ils travaillent directement avec les populations locales.
  • Ils ont des préoccupations concernant les répercussions et aimeraient en faire part à McEwen Mining. Ils sont ouverts à en apprendre sur les activités de McEwen Mining et les opinions de cette dernière en ce qui concerne les questions soulevées.
  • Ils observent que de plus en plus les projets miniers en Argentine sont source de crainte, de méfiance et de colère. Ils souhaitent contribuer à réduire le nombre de conflits sociaux. Ils ont déclaré qu'ils ne souhaitent pas empêcher l'exécution du projet.
  • Ils sont ouverts à recevoir les commentaires de McEwen Mining au sujet de leurs activités, y compris le récent rapport du CEDHA sur McEwen Mining. Ils ont affirmé qu'ils aimeraient connaître l'opinion de l'entreprise au sujet du rapport et qu'ils étaient ouverts à accueillir toute observation concernant des renseignements ou des énoncés incorrects. Ils aimeraient recevoir des commentaires sur des éléments du rapport précèdent ou de la demande.
  • Ils constatent que l'absence d'une approche uniforme et proactive de communication de renseignements au sujet du projet Los Azules suscite de plus en plus de la crainte, de l'irritation et de la méfiance.
  • Ils soulignent que les rumeurs dans la région sont à la hausse.
  • Ils aimeraient que McEwen Mining exprime son engagement à l'égard de la gérance environnementale et de la protection d'une ressource qu'ils considèrent comme essentielle.
  • Ils sont conscients que le projet est au stade exploratoire, mais anticipent tout de même des « risques imminents » associés à certains domaines spécifiques de l'exploration, ce qui leur fait voir encore avec plus d'urgence le besoin d'accroître la compréhension et d'obtenir des informations. Ils reconnaissent que l'entreprise dispose d'autres d'informations et sont ouverts à ce que l'entreprise les utilise pour atténuer leurs préoccupations. Ils aimeraient en savoir davantage sur les mesures prises par l'entreprise.

Perspective de McEwen Mining :

  • Les questions soulevées dans la demande relèvent essentiellement des lois nationales de l'Argentine, à l'échelle fédérale ou provinciale.
  • L'Argentine dispose d'un cadre juridique bien établi pour répondre aux préoccupations des intervenants, cadre auquel ces derniers devraient avoir recours en premier lieu pour faire valoir leurs préoccupations.
  • Le projet dispose à la fois d'un permis social et d'un permis juridique.
  • Les demandeurs ne sont pas nécessairement des intervenants de l'entreprise en ce qui concerne les questions soulevées.
  • Comme le projet se trouve à un stade initial, les impacts sur l'environnement sont minimes. Par conséquent, l'entreprise ne voit pas la situation avec le même degré d'urgence que les demandeurs.
  • L'entreprise effectue actuellement un processus de diligence raisonnable ainsi que des études d'impact sur l'environnement conformément à des normes internationales élevées. Des glaciologues sont à l'œuvre dans le cadre du projet et des données scientifiques sont recueillies.
  • On a mobilisé les intervenants et communiqué des renseignements, et ce, à un niveau conforme à l'état d'avancement du projet.
  • On ne considère pas que le processus du Bureau soit suffisamment pertinent.

Fermeture du dossier

Le Bureau reconnaît l'existence d'un cadre réglementaire en Argentine et dans la province de San Juan. Toutefois, on ne peut se limiter aux processus réglementaires pour cerner et atténuer tous les risques sociaux importants. Les normes internationales en matière de pratiques exemplaires visent à aider les entreprises à améliorer leur performance sur le plan social et à gérer de façon proactive la dynamique des attentes de la société. Les demandeurs « comprennent entièrement » que le processus d'examen n'est pas conçu pour chevaucher sur les lois du pays hôte, et ils en ont confirmé par écrit.

Dans son évaluation de la situation, le Bureau a dégagé deux domaines importants où l'application des normes pourrait être utile : 1) la transparence et l'échange d'informations; 2) la mobilisation des intervenants.

Avant l'achèvement de l'évaluation de la situation, McEwen Mining a informé le Bureau qu'elle se retirait du processus. Le Bureau a poursuivi l'évaluation de la situation, de manière à assurer une approche équilibrée permettant à toutes les parties de s'exprimer. Dans le cadre de l'évaluation de la situation, on cerne les enjeux et les intérêts, et on fournit aux parties des renseignements qui leur permettent d'évaluer les possibilités et de prendre des décisions. Les renseignements obtenus durant l'évaluation de la situation ont été communiqués aux parties. Au terme de cette évaluation, les demandeurs ont réitéré leur volonté de participer à un dialogue encadré par le Bureau en tant que tierce partie impartiale. Le Bureau a alors offert à McEwen Mining de renouer le processus au moyen d'un échange d'informations avec les demandeurs. McEwen Mining a refusé de participer. En raison de la nature volontaire du processus d'examen, le Bureau ne peut agir à titre d'intermédiaire dans le cadre de la présente demande en vue de régler le différend au moyen d'un dialogue constructif.

Le Bureau demeure disposé à offrir ses bons offices aux parties pour faciliter leur dialogue, dans le cas où la situation le permettrait.

Le dossier est maintenant fermé.

Appendice A

En quoi consiste une évaluation de la situation dans le cadre du processus d’examen du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive?

Le mandat du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive est de promouvoir la conduite responsable des entreprises extractives canadiennes qui œuvrent à l’étranger et de régler les différends liés aux normes sociales et environnementales approuvées par le gouvernement du Canada en vertu de la Stratégie de RSE.

Le Bureau du conseiller en RSE a ouvert ses portes en mars 2010 en réponse aux demandes des intervenants pour un règlement des conflits à la fois équilibré et efficace entre les entreprises extractives canadiennes et les intervenants touchés par les projets à l’étranger. Ces appels provenaient tant de l’industrie que de la société civile, et reflètent les développements mondiaux. Les parties prenantes ont, en très grande majorité, exprimé leur souhait de voir le Bureau mener à bien son mandat tout en gardant à l’esprit la complexité de ce qui est à faire. Les organisations de la société civile ont dit espérer que le Bureau du conseiller en RSE apporte des changements positifs sur le terrain. L’industrie a perçu le Bureau comme représentant « un pas en avant vers l’amélioration de nos engagements [de l’industrie] à l’égard de la responsabilité sociale des entreprises » et le processus d’examen du Bureau comme une « tribune de choix pour un dialogue constructif et apte à résoudre les différends entre les parties. »

Nous avons pris pour approche de mettre sur pied un mécanisme efficace grâce à l’écoute et l’apprentissage. Les règles de procédure ont été établies suite à des consultations exhaustives et équilibrées et à une analyse comparative. Même si l’expérience canadienne directe de règlement des conflits axé sur le dialogue est limitée dans ce domaine, le recours à des mécanismes similaires s’accroît dans le monde entier. Fondé sur le mandat du décret, l’établissement de notre processus d’examen reposait sur les éléments suivants (et poursuit son cheminement en fonction de ceux-ci) :

Consultations et ateliers officiels, exhaustifs et de grande envergure, sur les règles de procédure provisoires (été 2010)

  • 1. Trois ateliers réunissant des experts juridiques
  • 2. L’expertise des praticiens et aux bonnes pratiques mondiales
  • 3. Commentaires de notre Comité consultatif d’experts
  • 4. Participation, engagement et commentaires continus des parties prenantes

Même dans les contextes de réglementation robustes, le recours aux facilitateurs tiers et à un règlement des conflits axé sur le dialogue a connu une forte augmentation dans le monde entier au cours de la dernière décennie. Le processus que nous avons adopté se fonde sur une méthodologie prouvée de règlement des conflits, appelée « négociation axée sur les intérêts », reposant sur plus d’une décennie d’expérience pratique et la recherche universitaire du plus haut calibre. L’approche est promulguée par le programme de Harvard sur les négociations, et est mise en pratique par les principaux bureaux de règlement des conflits, y compris le « Compliance Advisor Ombudsman » (CAO – Conseiller médiateur pour l’application des directives) du Groupe de la Banque mondiale, le Mécanisme d’investigation et de consultation indépendant (MICI) de la Banque interaméricaine de développement et l’Institute for Environmental Conflict Resolution des États-Unis, entre autres. L’approche offre une solution de rechange aux litiges ou aux protestations sociales, et cherche à trouver des solutions plutôt que d’adresser un blâme. Grâce à la récente adoption des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme des Nations Unies, et à l’accent supplémentaire mis sur l’accès aux procédures de recours, nous nous attendons à ce que de tels processus non judiciaires soient encore plus en demande.

L’outil d’évaluation de la situation du processus d’examen

L’évaluation de la situation/du conflit/du problème est un outil clé largement utilisé par les tiers neutres (tel qu’indiqué ci-dessus) pour orienter le processus de règlement des différends, et constitue un élément essentiel de la diligence requise du Bureau. L’évaluation de la situation comprend généralement des séances d’information pour toutes les parties, de la recherche documentaire, des examens de documents et des entrevues sur le terrain.

Le Bureau suit les pratiques exemplaires mondiales en effectuant d’abord une évaluation de la situation en tant qu’outil de diligence requise. Par exemple, le mécanisme du Groupe de la Banque mondiale (CAO) souligne :

« L’évaluation du médiateur vise à préciser les questions et préoccupations soulevées par les requérants, à recueillir des renseignements sur la façon dont les autres intervenants perçoivent la situation, et à aider les parties à déterminer si un règlement en collaboration est réalisable par un processus facilité par le médiateur… Le médiateur ne recueille pas de l’information pour poser des jugements sur les mérites d’une plainte. » [Traduction]

Notre évaluation de la situation ne représente pas un jugement sur les mérites de la plainte, ni une évaluation des renseignements contenus dans la demande. Il s’agit d’une manière de permettre au processus d’aller de l’avant, et d’évaluer si notre processus devrait être efficace ou approprié. Notre évaluation vise à clarifier les éléments suivants :

  • (a) Quelles sont les questions soulevées par les demandeurs?
  • (b) Qui sont les intervenants?
  • (c) Comment les autres intervenants, y compris la partie répondante, perçoivent les questions?
  • (d) Quelles suggestions les personnes ont-elles pour le règlement des différends?

Un autre objectif important de l’évaluation de la situation est de fournir des renseignements plus détaillés aux intervenants sur le processus du Bureau.

L’évaluation de la situation servira de fondement aux prochaines étapes. Les parties seront mieux informées sur les questions et options possibles. Une évaluation de la situation peut assez rapidement préciser les questions clés, refléter les secteurs possibles où les intérêts se chevauchent entre divers intervenants, et ce qu’ils voient comme idées potentielles pour un cheminement à suivre. Elle peut aussi assez rapidement mettre en lumière les cas où des solutions de rechange axées sur le dialogue ne sont pas susceptibles de fonctionner. Encore une fois, cela suit les pratiques exemplaires à l’échelle mondiale. Par exemple, le CAO du Groupe de la Banque mondiale indique que :

« Si, à tout moment après la fin de l’évaluation… le médiateur estime que la plainte dont il est saisi a peu de chances d’être réglée ou que la recherche d’une solution serait un gaspillage de ressources, le requérant sera informé des motifs de la décision de clôture du dossier. »

Notre processus, tel que décrit dans les règles de procédure (octobre 2010) (approuvées par le ministre du Commerce international en septembre 2010), comprend les éléments suivants :

  • Étape 1 : Présentation de la demande
  • Étape 2 : Accusé de réception
  • Étape 3 : Évaluation initiale
  • Étape 4 : Médiation informelle/établissement de la confiance (comprend l’évaluation de la situation)
  • Étape 5 : Médiation informelle/dialogue structuré
  • Optionnel : Accès à un processus de médiation formelle

Une fois que l’évaluation de la situation aura été effectuée, et toujours à l’étape 4 de la médiation informelle/de l’établissement de la confiance, si une voie à suivre semble réalisable, on demande aux parties de fournir un consentement écrit avant de passer à l’étape 5 et à un cadre de dialogue. Le consentement écrit des parties en vue de participer à un dialogue plus structuré n’est sollicité que si l’évaluation de la situation indique une perspective raisonnable de règlement constructif du problème et s’il semble que la participation continue du Bureau s’avérerait nécessaire et utile. Un tel consentement écrit pourrait définir le cheminement prévu par les parties, par exemple : les paramètres relatifs au partage des renseignements confidentiels, aux échéanciers, aux jalons, au partage des coûts pour les rapports techniques, au choix des médiateurs officiels, à l’établissement de rapports destinés au public, etc.


Note en bas de page

1 Consultez le site : McEwen Mining: Los Azules - Argentina (Exploration) (anglais seulement).

2 La stratégie, intitulée Renforcer l'avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger, est affichée au www.rse.gc.ca.

3 Le Bureau ne reçoit pas de demandes d'examen qui se rapportent uniquement aux Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Le mécanisme d'examen lié aux Principes directeurs de l'OCDE demeure la responsabilité du Point de contact national (PCN) du Canada. Un protocole entre le PCN du Canada et le Bureau régit la manière dont ils travaillent ensemble; ce protocole est affiché sur notre site Web.

4 Un communiqué de McEwen Mining's (anglais seulement).