Rapport de fermeture
Dossier de la demande d’examen n° 2013-05-ARG

Accessible, efficace, indépendant, prévisible, souple, transparent

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l'industrie extractive
Gouvernement du Canada

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive.

Le Bureau assume la responsabilité de toute erreur ou omission.

Septembre 2013

Le présent rapport est aussi disponible en espagnole.

Les grands principes directeurs du Bureau : Accessibilité, efficacité, indépendance, transparence, souplesse et prévisibilité

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l’industrie extractive fait partie de la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger. Le conseiller en RSE relève du ministre du Commerce international et joue le rôle de conseiller spécial pour ce dernier. Le conseiller en RSE peut formuler des recommandations à l’intention des parties et leur donner des conseils; toutefois, le Bureau n’a pas comme rôle d’élaborer des politiques. Dans le cadre de l'exécution de son mandat lié au règlement des différends, le Bureau est un intermédiaire impartial, c'est-à-dire un intermédiaire honnête qui réunit les parties concernées afin de les aider à régler leurs problèmes avant qu'ils ne deviennent des différends et à résoudre les différends avant qu'ils ne présentent trop de difficultés.

La première conseillère en RSE de l’industrie extractive, Mme Marketa Evans, a été nommée en octobre 2009. Le Bureau a ouvert ses portes, à Toronto, en mars 2010. Afin d’appuyer l’établissement de ce nouveau bureau, la conseillère a adopté une démarche intersectorielle ouverte et fondée sur le dialogue en collaboration avec un large éventail d’intervenants qui s’intéressent aux questions de RSE et aux industries minière, pétrolière et gazière du Canada.

La création du mécanisme d’examen du Bureau, un processus de règlement des différends, a été guidée par un dialogue officiel et proactif tenant compte de nombreux points de vue. Plus de 300 personnes et organismes ont participé directement à ce dialogue, tant au Canada qu’à l’étranger. Le processus de règlement de différends a été établi en octobre 2010.

Les documents d’appui, y compris les règles de procédure, la brochure d’information et le Guide du participant, peuvent être consultés sur le site Web du Bureau.

Table des matières

1. Résumé

Le présent rapport marque la fermeture du dossier de la demande d'examen no 2013-05-ARG concernant le projet Pirquitas, de l'entreprise Silver Standard Inc., en Argentine. Il présente un résumé de la demande d’examen et les activités qui ont été entreprises à la suite de celle-ci dans le contexte du processus.

Le Bureau fait partie de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger. Son rôle consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes à l’étranger ainsi qu’à régler, à l’aide d’un dialogue constructif, les différends ayant trait aux normes avalisées de la Stratégie de RSE et opposant les entreprises aux collectivités.

La demande d’examen a passé l’évaluation de l’admissibilité initiale le 10 avril 2013. Cette évaluation permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. Cette évaluation ne constitue pas un jugement du bien-fondé de la demande ni une évaluation de l'information contenue dans la demande. Celle-ci est ensuite passée à la quatrième étape du processus d'examen : la médiation informelle et l’instauration de la confiance. Parmi les activités menées à cette étape, on compte des études documentaires, des entrevues, des collectes de renseignements, des visites sur le terrain, des discussions avec les parties concernées ainsi qu’avec d’autres parties intéressées et des échanges d’information, entre autres. La médiation informelle comprend notamment l’analyse du différend, qui constitue un outil habituel du processus de règlement des différends. Il ne s’agit pas d’un jugement sur le bien-fondé de la plainte ou des renseignements contenus dans la demande, mais plutôt d’une évaluation tenant compte de plusieurs perspectives qui examine la façon dont le différend et les problèmes sont perçus par les différentes parties et qui sert de base au développement du processus. Une telle évaluation permet de déterminer si un dialogue constructif mené sous l'égide du Bureau est judicieux et susceptible d'être efficace.

Le mécanisme d’examen du Bureau est un processus volontaire de dialogue visant à examiner les intérêts de chaque partie et à trouver des solutions créatives pour limiter et résoudre les différends. Ce processus a été créé dans le but d’accroître la capacité des entreprises canadiennes de l’industrie extractive présentes à l’étranger de gérer les risques sociaux et environnementaux, y compris les risques associés au non-règlement des différends sociaux ou communautaires. Un tel processus nécessite une bonne foi de toutes les parties, un engagement réciproque et des responsabilités mutuelles.

Dans le cas qui nous intéresse, le Bureau a reçu des demandeurs et de Silver Standard, au cours de l’analyse du différend, des renseignements sur la situation sur le terrain. Étant donné l’asymétrie des renseignements fournis par les parties, le Bureau estime qu’il y a place à l’amélioration de la confiance et au renforcement des relations sur le terrain au moyen du partage accru des renseignements et d’une augmentation de la participation des parties concernées. Avant l’achèvement de l’analyse du différend, Silver Standard a avisé la conseillère qu’elle n’avait pas l’intention de poursuivre le processus. Le Bureau a présenté à l’entreprise des occasions de participer activement à l’analyse du différend, y compris à une visite sur le terrain. L’entreprise a décliné l’offre. Les demandeurs ont réitéré qu'ils souhaitaient que le Bureau agisse à titre d'intermédiaire dans le cadre d'un processus de règlement de différends concernant l'entreprise. Toutefois, étant donné la nature volontaire du mécanisme d’examen du Bureau et le manque de volonté de la part de Silver Standard quant à sa participation, le Bureau a constaté que la demande d’examen n’était pas favorable à un règlement du différend au moyen d’un dialogue facilité à cette heure.

Le Bureau offre toujours ses bons offices aux parties, notamment la facilitation de dialogue, dans le cas où la situation le permettrait. Le dossier est maintenant fermé.

2. Introduction

Résumé

Le présent document est le rapport final sur la demande d'examen concernant le projet Pirquitas, de l'entreprise Silver Standard Inc., en Argentine. En présentant ce rapport, le Bureau respecte ses obligations en matière d’établissement de rapports exigés par la loi ainsi que son engagement à l’égard de ses grands principes directeurs. Le dossier de la demande d’examen est maintenant fermé.

Établissement de rapports

Conformément aux règles de procédure du Bureau, lesquelles ont été approuvées par le ministre du Commerce international du Canada en septembre 2010, et mises à jour en octobre 2012, le présent rapport final présente un résumé de la demande d’examen ainsi que les activités menées par la conseillère et les parties afin de résoudre le différend.

La conseillère ne joue pas un rôle de juge ou d’arbitre et ne se prononce pas sur le bien-fondé des principaux points de désaccord entre les parties. Les opinions exprimées dans le présent rapport sur des questions de fond sont celles des parties, et non de la conseillère. Cette dernière tient compte de tous les points de vue, mais demeure impartiale. Elle estime que lorsqu’on fait ressortir les différentes perspectives, il est souvent possible de trouver des terrains d’entente et des intérêts communs. La mise en commun d’informations s’est révélée un moyen efficace de clarifier et de régler les différends.

Conformément aux règles de procédure, les parties reçoivent la directive de ne pas transmettre de renseignements confidentiels au Bureau jusqu’à ce que ce dernier obtienne le « consentement écrit formel » de passer à l’étape du dialogue structuré. Dans le cas faisant l’objet du présent rapport, la demande ne s’est pas rendue à l’étape du dialogue.

Résultats

Le Bureau a pour objectif de réunir les parties, de leur fournir de l’information et d’établir un cadre de référence qui mène à une piste de solution efficace et constructive. La conseillère comprend que les parties peuvent se réunir afin d’engager un dialogue sans toutefois être en mesure d’arriver à une entente pour un certain nombre de raisons. Un tel dialogue ne s’avère pas toujours fructueux. Dans le cas qui nous intéresse, Silver Standard a choisi de ne pas participer.

Étapes du processus d'examen – dossier no 2013-05-ARG
4 avril 2013Étape 1 : Une demande d'examen complète est présentée au Bureau.
4 avril 2013Étape 2 : Le Bureau accuse réception de la demande.
10 avril 2013Étape 3 : La demande franchit l'étape de l'évaluation initiale du Bureau, et les parties en sont informées. Cette évaluation de l’admissibilité permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. Elle ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la demande ni une évaluation de l’information contenue dans celle-ci.
Avril‑août 2013Étape 4 : Le Bureau effectue une analyse, offre de la médiation informelle et aide au renforcement de la confiance.
27 août 2013Le dossier est fermé.

3. Contexte et aperçu du processus d'examen

La Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger a été annoncée en mars 2009, et le Bureau a été créé à la suite de l'établissement de cette stratégieNote de bas de page 1. Celle-ci vise à accroître l’avantage concurrentiel des entreprises canadiennes de l’industrie extractive et à améliorer leur réputation en renforçant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux, y compris les risques associés au non-règlement d’un conflit social.

Le gouvernement du Canada s’attend à ce que toutes les entreprises canadiennes qui mènent des activités à l’étranger respectent les lois et les normes internationales en vigueur, conduisent leurs activités de façon transparente et en consultation avec les gouvernements et les collectivités des pays hôtes et adoptent des pratiques responsables sur les plans social et environnemental dans le cadre de leurs activités, et il les encourage en ce sens.

Outre les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, que le gouvernement du Canada a avalisés et qu’il appuie depuis longtemps, la Stratégie de RSE indique que le gouvernement du Canada fera la promotion auprès des entreprises canadiennes de l’industrie extractive menant des activités à l’étranger de trois autres normes de rendement en matière de RSE largement reconnues à l’échelle internationale. Ces normes avalisées sont les Critères de performance de la Société financière internationale (SFI), les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme et l'Initiative mondiale sur les rapports de performanceNote de bas de page 2. En travaillant avec ces normes, les entreprises canadiennes sont davantage en mesure de comprendre, de remplir et même de surpasser leurs obligations en matière de RSE. Les entreprises peuvent utiliser ces normes pour évaluer les risques environnementaux et sociaux ainsi que leur rendement actuel, et pour élaborer des plans d’action fondés sur leur situation particulière et leur contexte opérationnel unique.

Les lignes directrices avalisées conformément à la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada sont les suivantes :

  • les Critères de performance de la Société financière internationale sur la durabilité sociale et environnementale, pour les projets de l’industrie extractive susceptibles d’avoir des conséquences négatives sur le plan social ou environnemental;
  • les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, pour les projets nécessitant des forces de sécurité privées ou publiques;
  • l’Initiative mondiale sur les rapports de performance, pour l’établissement de rapports sur la RSE par les entreprises de l’industrie extractive, de façon à accroître la transparence et à promouvoir les incitatifs axés sur le marché qui encouragent les bons résultats en matière de RSE;
  • les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales.

Le rôle du conseiller en RSE de l’industrie extractive consiste à promouvoir les pratiques responsables des entreprises canadiennes présentes à l’étranger ainsi qu’à résoudre les différends liés aux normes avalisées dans la Stratégie de RSE.

Le mandat du conseiller n'est lié qu'aux normes volontaires de la Stratégie de RSE, et non aux lois ou aux règlements des pays hôtes.

Le Bureau incite les entreprises canadiennes à mener leurs activités de manière responsable en les sensibilisant aux normes internationales de bonnes pratiques avalisées par la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada. En ce qui concerne les normes, celles-ci reflètent les grands enjeux avec lesquels doivent composer les sociétés extractives, par exemple la sécurité des sites et la protection de la biodiversité. Les normes fournissent des orientations générales et des trousses d’outils pratiques. Le travail du Bureau consiste à s’assurer que les entreprises canadiennes connaissent les normes et qu’elles savent comment ces normes peuvent les aider à gérer plus efficacement les risques sociaux et environnementaux. Comme bon nombre d’entreprises sont financées par des capitaux propres, et non par des dettes, les Critères de la SFI ou les Principes de l’Équateur ne s’appliquent pas automatiquement à leurs activités. Par conséquent, beaucoup d’entreprises ne sont nécessairement pas au courant de la Stratégie de RSE et de ses normes.

L’objectif du Bureau ne consiste pas à vérifier la conformité aux normes, mais plutôt à sensibiliser les intervenants à la RSE et à fournir des orientations quant aux pratiques exemplaires permettant d’améliorer le rendement en la matière.

Par exemple, les normes de rendement de la SFI indiquent que : « L’engagement des parties prenantes est la base d’une relation solide, constructive et réactive essentielle à une bonne gestion des impacts environnementaux et sociaux d’un projet. L’engagement des parties prenantes est un processus systématique qui peut faire intervenir, à des degrés divers, les éléments suivants : l’analyse des parties prenantes et la planification de leur participation, la divulgation et la diffusion d’informations, la consultation et la participation, les mécanismes de recours et la présentation systématique de rapports aux Communautés affectées ». La SFI définit le terme parties prenantes comme suit : « Aux fins de la norme de performance 1, on entend par "parties prenantes" les personnes, les groupes ou les communautés qui ne sont pas liées directement à un projet, mais qui peuvent être affectées par ce dernier ou y avoir un intérêt. Il peut s’agir notamment de personnes, d’entreprises, de collectivités, d’instances gouvernementales locales, d’organisations non gouvernementales locales et d’autres institutions, ainsi que d’autres parties intéressées ou affectées. L'identification des parties prenantes repose en grande partie sur la détermination des divers individus, groupes ou collectivités pouvant avoir un intérêt dans le projet, ou pouvant avoir été affectées par le projet. »

4. Au sujet de la présente demande d'examen

Le 4 avril 2013, le Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive a reçu une demande d'examen en bonne et due forme. À cette date, les demandeurs désiraient que leur identité demeure confidentielleNote de bas de page 3. L’autre partie était Silver Standard Resources Inc., et le dossier portait sur le projet Pirquitas en Argentine.

Les demandeurs individuels s’identifient comme des personnes autochtones et des représentants des collectivités affectées par le projet. Dans leur demande, ils ont fourni un rapport qu’ils avaient rédigé, dans lequel ils exprimaient les préoccupations des résidents d’au moins trois collectivités affectées par des activités liées à la mine.

Les principales questions soulevées dans la demande sont liées aux incidences environnementales, en particulier la qualité de l’eau, ainsi qu’au dialogue avec les collectivités. Selon le rapport fourni par les demandeurs, après une période de pluie torrentielle et d’inondations, les rivières traversant les collectivités locales se sont polluées d’écoulements toxiques provenant du site de la mine. Cette pollution a altéré la couleur de l’eau et a eu des incidences néfastes sur les populations humaine et animale en aval. Selon le rapport, lorsque les membres des collectivités ont exprimé leurs préoccupations à l’entreprise, ces dernières n’ont pas été réglées de façon appropriée. D’après les demandeurs, des vérifications de l’eau ont été effectuées, mais les résultats ne leur ont jamais été communiqués.

Selon le site Web de l’entrepriseNote de bas de page 4, Silver Standard détient 100 p. 100 des parts du projet Pirquitas, une mine à ciel ouvert. Celle-ci est située dans la province de Jujuy, dans le nord de l’Argentine, à une élévation de 4 100 mètres au-dessus du niveau de la mer. La mine a atteint un niveau de production commercial le 1er décembre 2009.

5. Faits nouveaux concernant la présente demande d'examen

Évaluation de l’admissibilité

Le Bureau a accusé réception de la demande le 4 avril 2013, et celle-ci est passée à l’étape 3 du processus, l’évaluation d’admissibilité initiale. Cette évaluation permet de déterminer si la demande répond aux critères établis dans le mandat juridique du conseiller en RSE. Elle ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la demande ni une évaluation de l'information contenue dans celle-ci. La demande a franchi l’étape de l’évaluation initiale le 10 avril 2013, puis est passée à l’étape 4, la médiation informelle et l’instauration de la confiance.

Analyse du différend

Dans le cadre d’une médiation informelle, le Bureau entreprend une analyse de la situation, soit une « analyse du différend ». Cette évaluation est un outil clé que les tierces parties impartiales utilisent pour orienter le processus de règlement des différends. Il s'agit d'une étape cruciale du processus de diligence raisonnable du Bureau.

Le Bureau suit une méthodologie conforme aux pratiques exemplaires en matière de règlement de différends par de tierces parties. Cette méthodologie prend appui sur le Bureau du conseiller-médiateur pour l’application des directives du Groupe de la Banque mondiale, l’Institute for Environmental Conflict Resolution des États-Unis, et bien d’autres encore.

L'évaluation de la situation ne constitue pas un jugement sur le bien-fondé de la plainte ni une évaluation de l'information contenue dans la demande. Il s'agit d'une manière d'obtenir des renseignements qui permettront d'orienter le déroulement du processus et de déterminer si une approche fondée sur un dialogue constructif est susceptible d'être efficace ou appropriée.

L'évaluation permet :

  1. de recueillir des renseignements supplémentaires sur les questions soulevées;
  2. d'établir qui sont les intervenants;
  3. de renseigner les intervenants au sujet du processus.

La tenue de l’évaluation vise à orienter les prochaines étapes. Elle peut aussi mettre en lumière assez rapidement les cas où des solutions axées sur le dialogue ne sont pas susceptibles de fonctionner.

L’objectif du Bureau est d’assurer un processus juste et équitable. Le Bureau effectue de façon égale et dans la mesure du possible des entretiens en personne et par téléphone avec les parties. Ces entretiens permettent au Bureau de renseigner les parties au sujet du processus. En plus, ils permettent aux parties de communiquer des renseignements, des points de vue et des préoccupations. En outre, les parties peuvent exprimer leur perception des questions et des différends.  

La conseillère ne joue pas un rôle de juge ou d’arbitre et ne se prononce pas sur le bien-fondé des principaux points de désaccord entre les parties. Les opinions exprimées dans le présent rapport sur des questions de fond sont celles des parties, et non de la conseillère. Cette dernière tient compte de tous les points de vue, mais demeure impartiale.

D’avril à juillet 2013, le Bureau a effectué des recherches documentaires et des rencontres avec les parties concernant cette demande. Au cours de ces conversations avec Silver Standard, deux questions clés ont été soulevées :

  1. la participation d’une organisation non gouvernementale (ONG) à la demande; et
  2. l’existence d’un processus de dialogue avec les parties concernées sur le terrain.

Le Bureau s’est efforcé de bien examiner ces questions.

Silver Standard a exprimé des préoccupations quant à la participation d’une ONG de Buenos Aires à la demande. Les représentants de l’entreprise estimaient que l’ONG était intervenue et avait influencé les demandeurs à présenter cette affaire au Bureau. Le mandat de ce dernier n’interdit pas l’aide d’une tierce partie (avocats, experts-conseils ou ONG), pourvu que la demande soit présentée par des personnes, des groupes ou des collectivités affectés par le projet en question. L’évaluation initiale menée par le Bureau sert à veiller à ce que les parties agissent de bonne foi tout au long du processus.

Selon les deux parties, il existe une plateforme de dialogue avec les parties concernées sur le terrain, appelée la « table de liaison ». Les membres de ce groupe se réunissent pour se communiquer des renseignements avec des représentants des 13 collectivités affectées par Pirquitas. L’entreprise a voulu savoir en quoi l’intervention du Bureau était nécessaire, étant donné ce processus sur le terrain. Le Bureau a expliqué que les demandeurs l’avaient informé de leurs efforts antérieurs visant à s’exprimer à la « table de liaison » et de la réponse insatisfaisante qu’ils avaient obtenue à leurs préoccupations. Ainsi, ils ont demandé l’intervention du Bureau, à titre de tierce partie impartiale, afin d’accroître le degré de confiance et de transparence à la « table de liaison ».

Reconnaissant qu’une visite sur le terrain était essentielle afin de compléter l’information obtenue par la recherche documentaire et l’analyse des parties concernées, le Bureau a commencé à planifier une visite en Argentine. Les visites sur le terrain comprennent des visites et des rencontres au site du projet et dans les collectivités des demandeurs. L’objectif de toute visite de ce genre n’est pas d’évaluer le rendement de l’entreprise en matière de RSE, mais plutôt de mieux comprendre la situation et de trouver des terrains d’entente entre les parties. Plusieurs visites sur place peuvent être nécessaires à cette fin. Après chacune de ces visites, le Bureau fait état, à l’intention des parties, des questions et des perspectives relevées. Les parties peuvent ensuite prendre des décisions éclairées sur l’efficacité et la pertinence d’un dialogue dans cette situation.

Le Bureau a recommandé d’effectuer une visite sur le terrain en Argentine. Il a sollicité la participation de toutes les parties afin de veiller à une analyse juste et équitable. Silver Standard a décliné l’offre d’y participer et a indiqué que l’entreprise se retirait du processus d’examen du Bureau. Le Bureau n’a donc pas pu effectuer l’analyse du différend. Il a recommandé la fermeture du dossier.

Fermeture du dossier

Avant la conclusion de l’analyse du différend, Silver Standard a signalé au Bureau sa décision de se retirer du processus. Au cours de l’analyse du différend, les demandeurs ont exprimé leur intérêt à participer à un processus de règlement du différend facilité par le Bureau. Toutefois, étant donné la nature volontaire du processus d’examen et du manque de volonté de Silver Standard de poursuivre le processus, le Bureau en conclut que cette demande n’est pas favorable à la résolution au moyen d’un dialogue facilité à l’heure actuelle.

Le Bureau demeure disposé à offrir ses bons offices aux parties pour faciliter leur dialogue, dans le cas où la situation le permettrait. Le dossier est maintenant fermé.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

La stratégie, intitulée Renforcer l'avantage canadien : « Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger », est affichée au La responsabilité sociale des entreprises.

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Note de bas de page 2

Le Bureau ne reçoit pas de demandes d'examen qui se rapportent uniquement aux Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Le mécanisme d'examen lié aux Principes directeurs de l'OCDE demeure la responsabilité du Point de contact national (PCN) du Canada. Un protocole entre le PCN du Canada et le Bureau régit la manière dont ils travaillent ensemble; ce protocole est affiché sur le site Web du Bureau.

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Note de bas de page 3

Selon les règles de procédures du processus d’examen, un demandeur peut exiger du Bureau de ne pas divulguer son identité. Après un certain temps, les demandeurs du cas à l’étude ont donné leur permission à ce que leurs noms soient divulgués aux représentants de l’entreprise.

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Note de bas de page 4

Voir le site Web de l’entreprise Silver Standard Projects - Pirquitas Mine (en anglais seulement).

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