VOLUME 12 - 1946 - Introduction

La paix revenue après six ans de participation intense à la plus grande crise des temps modernes, le Canada a dû répondre à un défi: vivre dans un monde très différent de ce qu'il avait connu auparavant. Les docu¬ments reproduits dans ce volume montrent l'évolution de la position du Canada sur le plan international ainsi que la politique extérieure élaborée principalement sous les auspices du ministère des Affaires extérieures et d'un petit groupe de fonctionnaires des autres ministères pour relever les défis de cette époque. Avant d'aborder cet ouvrage, le lecteur devrait se renseigner sur les activités du Ministère à qui l'on doit la majorité des 1 277 documents choisis parmi les 9 598 dossiers consultés.

Le jour de la fête du Dominion, en 1943, le Premier ministre William Lyon Mackenzie King affirma avec fierté que, tau cours de la présente guerre mondiale, de simple nation qu'il était, le Canada s'est élevé aux yeux de tous au rang de puissance mondiale.» La nécessité de faire face à la situation découlant de la guerre avait donné au Canada une place plus importante dans le concert des nations que celle qu'il aurait obtenue si les critères traditionnels avaient prévalu. Dans ce monde bouleversé, il s'était déclaré moyenne puissance et avait entrepris, dans le Cadre de son principe de représentation proportionnelle,' de prouver qu'il ne s'agissait pas de vantardise sans fondement. Mais ce principe ne fut jamais accepté par les autres puissances, de sorte que le Canada a dû prendre position sur des questions qui ne le concernaient pas directement afin de garder son rang de moyenne puissance. Alors qu'à la Société des Nations il avait affirmé son indépendance par sa seule présence, aux Nations Unies, en revanche, la confirmation du statut qu'il s'était lui-même donné l'a obligé à prendre et de soutenir des initiatives proprement canadiennes en matière de politique. La politique d'isolement d'avant-guerre fut rejeté Comme un anathème et en 1946, les grands espoirs entretenus pendant la guerre furent projetés sur la scène internationale.

Par la force des choses, le Canada s'intéressait surtout à l'amélioration des bases du commerce international dans un monde en paix. En dépit de cela, l'un des éléments les moins compris de l'internationalisme d'après-guerre pro¬fessé par le Canada a été sa politique étrangère économique. Pourtant, plus que toute autre chose, celle-ci a déterminé les décisions du Cabinet sur les questions internationales. Ni le ministère des Affaires extérieures ni celui du Commerce en étaient les instigateurs, mais bien le ministère des Finances, où chaque mesure était soigneusement Calculée par le sous-ministre, M. W. C. Clark, en vue de développer la prospérité canadienne et non la charité. Le ministère des Finances possédait un groupe de spécialistes financiers dont la participation à la reconstruction économique internationale tendait, dans ce domaine, à confiner le ministère des Affaires extérieures dans le rôle de bureau de poste. Voilà pourquoi l'histoire des relations extérieures du Canada ne se trouve pas uniquement dans les dossiers du ministère des Affaires exté¬rieures. Les questions de secours, de reconstruction, de taux de change et de balance des paiements étaient toutes liées au désir qu'avait le Canada de renforcer les organismes financiers internationaux récemment mis sur pied. Lors de la Conférence de paix de Paris en 1946, M. Brooke Claxton, le président de la délégation canadienne, a déclaré ce qui suit: ( We believe that peace is not merely the absence of war but the positive establishment of pros¬perity. Trade between nations, like the well-being of the people within each nation, is a main pillar on which to build the structure of a lasting peace.² Ceux qui géraient l'économie canadienne se rappelaient la crise consécutive à la Première guerre mondiale et l'aggravation de la situation causée par la politique américaine de tarifs douaniers très élevés. Pendant la Seconde guerre mondiale, la capacité de production du Canada s'était tellement développée que le pays était devenu le deuxième fournisseur mondial. Tout le monde savait ce qui se passerait sur le plan intérieur si le Canada ne pouvait main¬tenir cette productivité après la guerre grâce aux exportations. Étant donné la nature et l'étendue de sa contribution à l'effort de guerre, le Canada était devenu plus vulnérable aux fluctuations de la conjoncture économique inter¬nationale. C'est ainsi que le Canada fut un participant très actif aux con¬férences précédant la création du FMI, de UNRRA, de l'OAA, de l'OMS, de l'OPACI, de la BIRD et de l'OTC, qui n'eut pas de lendemain. Cela a incité d'autres ministères, comme celui du Travail, à mettre alors sur pied leurs propres directions chargées de traiter les problèmes d'intérêt international.

La réputation enviable que s'était faite le Canada en mettant des ressources considérables à la disposition de l'aide mutuelle, du secours militaire et des programmes de l'Administration des Nations Unies pour le secours et la re¬construction avait incité ses alliées d'Europe et d'Amérique latine à attendre une participation bilatérale accrue du Canada. Ils ont tenté d'obtenir, parfois de façon gênante, des garanties concernant l'accès continu aux vastes res¬sources physiques et aux maigres ressources financières du Canada. Car eux aussi avaient compris que derrière les grands discours sur la paix se cachait le désir intrinsèque qu'avait le Canada d'améliorer son statut et sa prospérité en augmentant les débouchés extérieurs. À la fin de 1946, sept pays avaient établi des légations à Ottawa, mais le Canada ne pouvait pas offrir de contre¬partie, et beaucoup d'autres cherchaient à négocier un échange de repré¬sentants diplomatiques. Ce phénomène et les exigences que cela représenta ensuite pour un nombre limité de diplomates expérimentés apparaissent dans les documents.

Pour répondre à la fois à ses besoins et à un monde en changement, le ministère des Affaires extérieures a dû modifier ses paramètres et ses activités. Tant que le Premier ministre assuma le rôle de secrétaire d'État aux Affaires extérieures et que le secrétariat du Cabinet fut à l'état embryonnaire, il était commode pour le Premier ministre d'utiliser le Ministère pendant la guerre comme réservoir de personnes compétentes pour des projets spéciaux. Dans la planification et l'exécution de ces programmes, le ministère des Affaires extérieures était devenu le ciment de la structure de la Fonction publique. Ainsi, les fonctionnaires qui auraient dû donner des conseils et des directives aux autres ministères traitant de questions de portée interna¬tionale furent littéralement submergés par des questions techniques portant sur les priorités dans la navigation aérienne, les prisonniers de guerre, les formalités frontalières, la censure et la guerre économique et psychologique. Tous ces projets étaient importants en eux-mêmes, mais ne faisaient pas partie des fonctions normales consistant à analyser les affaires étrangères pour ensuite recommander une politique et mettre à exécution la politique choisie dans le domaine diplomatique. A la fin de la guerre, on a découvert que le démantèlement de cet appareil et l'adaptation de la structure centralisée du Ministère aux conditions de 1946 n'étaient pas chose facile. Le fait pie manifestement ni le titulaire du poste de sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures ni son successeur ne possédaient d'aptitude administrative pour effectuer une transformation efficace rendit la tâche d'autant plus difficile.

Pendant vingt des trente-sept années d'existence du Ministère, et con¬tinuellement depuis 1935, le Premier ministre King avait cumulé son porte¬feuille avec celui de secrétaire d'État aux Affaires extérieures. Le 4 septem¬bre 1946, le poste fut cédé à M. Louis St. Laurent, dont les opinions sur la situation mondiale et le rôle que devait jouer le Canada différaient largement de celles du Premier ministre, tout en étant plus proches de celles de ses principaux conseillers. Durant la guerre, il avait vu le Canada quitter sa place de spectateur-commentateur pour aller s'asseoir au banc des joueurs. Sous sa direction dans la lutte qui s'annonçait, le Canada essaierait de jouer son propre jeu en se présentant comme un arbitre international parmi les grandes puissances.

Simultanément, les trois plus hauts fonctionnaires du Ministère furent déplacés. M. Norman Robertson, qui occupait le poste de sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures depuis la mort de M. Skelton en 1941, méritait bien un repos et le poste de haut commissaire en Grande-Bretagne lui fut confié. Aucun détail des activités variées du Ministère durant la guerre, quelle qu'en soit l'importance, ne lui avait échappé. Outre cette administration centralisée très pesante, il devait faire face à un flot continu de demandes de la part du Premier ministre, qui prenait très peu de dé¬cisions concernant la politique à suivre sans le consulter. Payant la pression constante de longues heures de travail, M. Robertson n'avait plus l'énergie nécessaire pour guider le Canada dans des voies jusqu'alors inexplorées. Son successeur fut M. Lester B. Pearson, ambassadeur aux États-Unis, qui avait déjà démontré son enthousiasme devant les défis, l'activité et les nouvelles responsabilités. Avec l'appui de M. St. Laurent, il devait prouver que le Canada avait un rôle important à jouer sur la scène internationale. Le poste de Washington laissé vacant fut occupé par M. H. Hume Wrong qui, en tant que sous-secrétaire d'État associé aux Affaires extérieures, était connu pour ses qualités d'administrateur et l'exécution brillante des fonctions de président du Comité de travail sur les problèmes d'après-guerre. C'est lui qui avait tant fait pour préparer le Canada au rôle qu'il aurait à jouer aux Nations Unies. Malheureusement, il avait accordé très peu de temps à l'élaboration d'une structure administrative connexe. Ainsi, ce remaniement a rehaussé le côté politique du Ministère, mais a aussi consacré le retard qu'aurait toujours l'appareil administratif par rapport à ses besoins.

Sans planification administrative préalable, le système déjà surchargé fut incapable d'absorber sans à-coups ses nouvelles responsabilités, ce qui explique les trois ans d'expérimentation organisationnelle qui commencèrent en 1946. Par le passé, lorsque le Ministère était beaucoup plus petit, il avait été profitable d'organiser ses activités en fonction des aptitudes de ses hauts fonctionnaires et des exigences des relations internationales. Cela n'était plus possible et en 1945-1946, le Ministère commença à répartir, non sans difficulté, les personnes et les responsabilités au sein de la structure administrative créée en 1944. Étant donné le nombre de modifications apportées, un organigramme de l'administration centrale du ministère a été inclus au début du volume, sur la face interne de la couverture, pour la gouverne du lecteur. La préparation de cet organigramme n'a pas été tâche facile. La Section historique du ministère de l'Industrie et du Commerce et la Direction historique du ministère de la Défense nationale ont gardé des dossiers assez complets sur le personnel. Malheureusement, tel n'est pas le cas pour le ministère des Affaires extérieures, où il n'existe des dos¬siers complets que pour les hauts fonctionnaires. Puisqu'il s'agissait d'une période de grande mobilité au sein de la Fonction publique, avant que des dossiers complets soient gardés par la Commission de la Fonction publique, les déplacements et les lieux d'affectation d'un bon nombre de fonctionnaires subalternes sont difficiles à déterminer d'après les répertoires téléphoniques et les listes ministérielles trimestrielles qu'on a pu retrouver, inComplets et parfois même contradictoires. CeCi dit, l'organigramme et la liste des représentants à l'étranger qui se trouve à la fin du volume, sur la face interne de la couverture arrière, donnent une image aussi Complète et aussi précise que possible.

TABLE 1
GROWTH OF THE DEPARTMENT OF EXTERNAL AFFAIRS, 19394947e

L'étendue des nouvelles activités du Ministère est bien montrée dans le tableau 1. En un an, le nombre d'accords internationaux conclus avait presque doublé, son budget avait plus que doublé et sa représentation aux réunions et Conférences internationales avait quadruplé. Pour ce faire, le personnel fut augmenté de vingt-deux pour-cent et l'on demanda encore plus d'années-hommes pour l'année suivante. Tous ces indices de croissance entraî¬nèrent des ajustements perturbateurs qui expliquent la plupart des lacunes de la documentation présentée dans ce volume, sans compter le vide inestimable causé par la perte de Cinquante-neuf dossiers du ministère des Affaires exté¬rieures qui auraient pu être très parlants. Malheureusement, les dossiers qu'ont conservés les autres ministères qui ont participé aux délibérations sur des questions internationales ne suffisaient que rarement à remplir ce vide.

Cet ouvrage contient plus de mémorandums de fonctionnaires moins im¬portants que les volumes déjà parus. Cela, premièrement parce qu'ils jettent un peu de lumière sur les conseils, suivis ou non, qui ont été prodigués aux principaux acteurs. Ces mémorandums permettent d'apprécier les tensions, les suppositions et les erreurs auxquelles faisaient face les responsables, faute de leurs comptes rendus de la prise des décisions. En deuxième lieu, ils con¬tiennent souvent le seul énoncé d'une politique mis sur papier par un fonc¬tionnaire rédigeant en toute hâte un texte pour une délégation sur le départ et dont les membres venaient à peine d'apprendre leur nomination. Ainsi,

des fonctionnaires n'ayant que quelques mois d'expérience après leur initia¬tion à «l'Université de l'Édifice de l'Est» devaient à l'occasion donner des recommandations de politique sur des sujets qu'ils connaissaient à peine et leurs supérieurs, encore moins. Un fonctionnaire de l'époque décrivait ainsi dans son journal ses tâches de la matinée au ministère des Affaires extérieures:

All morning a stream of interesting and informative telegrams and despatches from missions abroad comes pouring across my desk. I am tempted to read them all and to try to understand what is really happening, but if I do that I have not time to draft answers to the most immediate telegrams and despatches crying out for instructions. I must skim through everything with my mind concentrated on immediate practical implications. If I try to be objective and to comprehend all the issues I am lost. 1 draft telegrams and speeches under pressure, short-term considerations uppermost—Will the Prime Minister sign this?'—`Are we not too short of personnel to be represented at this or that international meeting?' This is the way policy is made on a hand-to-mouth basis out of an overworked official by a tired politician with only half his mind on the subject.³

A l'échelon supérieur, des montagnes de mémorandums et de télégrammes s'empilaient sur le bureau du sous-secrétaire d'État pendant des semaines, et l'on ne traitait que les plus urgents tous les jours. Aux termes d'une longue tradition de franchise au sommet, les problèmes d'importance immédiate étaient réglés verbalement. La paperasse était trop souvent ennuyeuse et superflue. M. Robertson mettait rarement ses opinions sur papier étant donné qu'il pouvait régulièrement consulter le Premier ministre et qu'il ne quittait Ottawa habituellement qu'en sa présence. Au grand bonheur de l'historien, M. Pearson ne faisait ni l'un ni l'autre, d'où l'amélioration des dossiers. Ce¬pendant, il a rarement estimé nécessaire la rédaction de mémorandums rai¬sonnés, semblables à ceux de M. Skelton, pour faire valoir ses opinions. Les mémorandums avaient normalement pour but d'indiquer les aspects tech¬niques d'une politique, l'exposé des motifs étant communiqué verbalement. Vu le genre d'expansion du Ministère et l'intimité et l'entière compréhension qui caractérisaient les relations entre MM. Robertson, Pearson et Wrong, il n'est pas surprenant qu'aucun d'entre eux n'ait jamais pensé à faire une lettre officielle de directives pour son successeur. Comme l'a dit M. Wrong lors d'une conférence de presse, le 26 septembre 1946: "We follow a fairly consistent pattern at the various conferences we attend, but I don't see what is to be gained by attempting to reduce the matter to a simple code." Les hauts fonctionnaires se préoccupaient de l'histoire qu'ils faisaient, mais non des archives nécessaires aux historiques. La personne plutôt que le dossier constituait la principale source de renseignement. Ainsi, les manques dans les dossiers étaient moins fâcheux pour le fonctionnaire de l'époque qu'ils le sont maintenant pour l'historien.

Le fait que la plus grande partie de l'activité diplomatique du Canada était désormais consacrée aux conférences internationales a eu des conséquences profondes sur l'organisation du Ministère et ses archives. Par opposi¬tion aux autres délégations qui, à ces conférences, proclamaient activement leurs objectifs politiques, les délégués canadiens restaient délibérément dans l'ombre, conformément aux directives du Premier ministre. Dans les comités et les corridors, ils appliquaient discrètement les directives canadiennes aux problèmes particuliers. Dans la plupart des cas, ils ne mettaient sur papier que le résultat de leur intervention. Le pourquoi et le comment ont trop sou¬vent été transmis de bouche à oreille dans le Ministère, ou par lettre privée. Dans les dossiers, les nombreuses références à ces échanges de lettres non officiels sont accompagnées d'une note indiquant que ces dernières n'ont pas été répertoriées; dès lors, les recherches faites par l'éditeur dans les collec¬tions privées ont rarement abouti.

D'autre part, le fait que beaucoup de réunions internationales qui se déroulaient auparavant à Londres, Paris et Genève, se soient tenues désormais à Washington et New York a aussi contribué à rendre incomplets les dos¬siers; on avait en effet moins besoin de directives écrites. Lorsqu'un délégué du Canada à New York voulait discuter de problèmes courants, il pouvait téléphoner, et pour les questions plus importantes, il pouvait facilement retourner à Ottawa pour une réunion sans compte rendu avec le Premier ministre et quelques fonctionnaires. Par exemple, toutes les principales déci¬sions sur le contrôle international de l'énergie atomique ont été prises de cette façon. En interrogeant les fonctionnaires de l'époque, l'historien découvre en très peu de temps la différence entre les directives écrites, préparées pour une large diffusion, et les directives vraiment importantes qui étaient transmises verbalement. Lorsque les grands aspects de politique avaient été précisés et que les intéressés avaient donné leur accord, on ne s'attardait jamais à com¬pléter le dossier. Par contre, celui-ci était rempli avec les échanges télégra¬phiques ultérieurs qui ne donnaient que des détails techniques ou rédaction¬nels. Leur abondance accablait d'ailleurs souvent les fonctionnaires à Ottawa qui n'avaient ni le temps ni les documents connexes pour comprendre com¬plètement ce qui se passait. Dans le seul contexte de cet ouvrage, ces télégrammes sont incompréhensibles s'ils ne sont pas lus en conjonction avec les procès-verbaux, présentations et dossiers officiels des délibérations. L'en¬semble constitue effectivement un compte rendu de l'élaboration de la politique canadienne, mais, faute d'espace, celui-ci ne peut être reproduit dans un seul volume. II relève donc de l'historien de tracer une voie dans ce labyrinthe lorsque toute la documentation internationale sera mise à sa disposition. Il découvrira certainement qu'il existe des différences d'opinions ou des versions différentes de ce que le gouvernement voulait transmettre, de ce que l'ambassadeur a réellement communiqué et de ce que le gouvernement étranger croyait que l'ambassadeur du Canada avait communiqué.

La rédaction des documents de travail et des rapports finals sur les con¬férences internationales avait toujours été largement fonction du temps dont disposaient leurs auteurs. En 1946, les ordres du jour des conférences sub¬mergèrent le Ministère. Les dossiers regorgent de commentaires à moitié rédigés et à l'étape de projet qui ne sont jamais parvenus à la délégation sous la forme prévue. La rédaction des longues sections des documents de travail portant sur l'historique était assignée à des fonctionnaires moins expérimentés qui donnaient très peu d'indications concernant la politique canadienne, soit parce qu'il n'y en avait aucune, ou, le plus souvent, parce que les hauts fonctionnaires responsables des initiatives en matière de politique ne les met¬taient pas sur papier. Du petit nombre de documents de travail disponibles, nous avons tiré ici des extraits portant exclusivement sur la politique cana¬dienne. Quant aux rapports sur les conférences internationales, quelques-uns des rapports généraux des délégations aux conférences tenues sous les auspices des Nations Unies ont déjà été publiés. Nous insérons dans le présent ouvrage seulement des extraits de rapports qui n'ont pas été publiés. La forme type des rapports non publiés comprenait une évaluation des personnalités mar¬quantes présentes à la conférence, la description des problèmes à l'étude et une évaluation des répercussions des résultats sur l'avenir de l'organisation. Ainsi fait, le rapport de la délégation différait très peu d'un bon compte rendu de journal. C'est en vain que l'on cherche quelques indications sur la façon dont la délégation a évalué les retombées de la conférence sur les objectifs politiques canadiens. Ces rapports facilitent davantage la compréhension des relations internationales que celle des relations extérieures du Canada à l'échelle internationale. Bien que ces documents de travail et ces rapports existent dans divers dossiers et collections, l'ensemble le plus complet se trouve dans la Série des rapports des délégations aux conférences internationales gardée par la Direction historique du ministère des Affaires extérieures.

La suppression du système de gestion des dossiers utilisé pendant la guerre et la mise au point d'un nouveau dispositif n'auraient pas entraîné de grandes difficultés si cela n'avait coïncidé avec une augmentation considéra¬ble du nombre des nouveaux dossiers. Au cours d'une période d'expansion semblable survenue au début de la guerre, la section des archives du Ministère se trouvait dans l'impossibilité de maintenir son système annuel de classement. Ainsi, un nouveau système fut établi en 1940 et on y ajouta toute documentation subséquente et tous les nouveaux dossiers. Ce groupe de dossiers était alors connu sous le nom de série «40» avec, comme séries complémentaires, la série «s», secret, et «50,000», très secret. Ce système ne se prêtait pas à la nouvelle organisation en directions introduite au Ministère en 1944, mais la section des archives tint bon en espérant bénéficier d'un répit à la fin des hostilités. Ce ne fut pas le cas car, au contraire, elle eut encore plus de travail. Alors que par le passé un sujet pouvait être limité à un groupe de dossiers facilement identifiables, des sujets très vastes comme le désarmement et l'énergie atomique étaient dispersés dans beaucoup de classements. Les dépêches étant classées par sujet, les références aux séquences numériques avaient très peu de valeur; d'ailleurs, le renumérotage et la division ultérieurs des dossiers n'ont fait que compliquer la dispersion des séquences numériques. En 1948, le système centralisé unique a fait place à des sous-dépôts décentralisés dans chaque direction. L'usager trouvera des lacunes dues à ce système surchargé pour les périodes couvertes par ces docu¬ments. Le chercheur peut maintenant consulter le répertoire par motclé du ministère des Affaires extérieures pour recouvrer les dossiers les plus appropriés.

Face à l'inefficacité du dépôt central des dossiers, certains fonctionnaires, soucieux de l'efficacité de leur travail, ont gardé des dossiers individuels, une pratique qui, comme la communication verbale, ne pouvait que causer des lacunes dans les dossiers. En effet, les fonctionnaires se préoccupaient de l'histoire qu'ils faisaient, mais non des archives nécessaires aux historiques. À preuve le nombre de pages non datées ou non signées dans les dossiers. On peut rarement savoir si elles représentent les grandes idées d'un fonction¬naire subalterne ou la politique approuvée. Étant donné que les Britanniques et les Américains avaient l'habitude de transmettre aux fonctionnaires cana¬diens, sans protocole, des projets de déclaration non identifiables sur la poli¬tique canadienne, même l'origine des documents est parfois douteuse. Il a donc malheureusement fallu les exclure à Cause de leur anonymat. Le diplo¬mate qui en savait quelque chose a oublié ou est décédé.

Autre grande lacune de la section des archives, et qui influe sur notre ouvrage, fut son incapacité à trouver un bon moyen de regrouper les dossiers des missions et ceux d'Ottawa pour la conservation d'archives aussi com¬plètes que possible. A voir la prépondérance de la paperasserie ministérielle dans les dossiers, le lecteur pourrait conclure que l'ambassadeur ou le haut commissaire joua un rôle insignifiant dans l'application des directives rela¬tives à la politique. Un jeu complet de dossiers pourrait confirmer ce fait, mais la confirmation n'est pas possible sans les dossiers des missions. Seule¬ment les dossiers des missions canadiennes à Londres et à Washington ont été conservés avec plus ou moin de régularité. Ils ont été partiellement intégrés aux autres dossiers ou déposés aux Archives publiques du Canada en tant que collections distinctes. Les dossiers des missions à Paris et à Tokyo auraient sans doute été très intéressants à en juger d'après les quelques docu¬ments fragmentaires qui ont survécu. Ottawa était tenu au fait des initiatives diplomatiques fructueuses, mais où sont passés les documents de travail an¬térieurs aux initiatives diplomatiques malheureuses, et la correspondance entre missions? Les délégations canadiennes aux conférences internationales déposaient souvent leurs documents de travail à la mission canadienne la plus proche. L'intérêt des dossiers de Canada House et de l'ambassade à Washington fait encore plus regretter la perte des dossiers du consulat général de New York.

L'éditeur de cet ouvrage ne prétend pas présenter ici une documentation complète sur les relations extérieures du Canada puisqu'une grande partie des matières premières nécessaires à la tâche de l'historien demeure sous clé dans des archives à l'étranger. Il faut espérer que ce volume pourra servir de point de départ à la découverte de cette documentation lorsque d'autres archives nationales et internationales suivront l'exemple du Canada et ren¬dront leurs matériaux plus accessibles.

Les collections de documents mettent l'accent sur la nature épisodique des relations extérieures. Pour ceux qui désirent une présentation plus com¬plète des activités du Ministère, le Bulletin mensuel des Affaires extérieures est disponible à la bibliothèque du Ministère. Quant aux questions de poli¬tique, la meillure chronologie pour la période commençant le 29 janvier 1946 se trouve dans les Rapports des réunions hebdomadaires des chefs de direction (DEA/8508-40) qui constituent la meilleure revue des relations extérieures du .Canada. Chaque fois, en effet, les chefs exposaient les prin¬cipales activités de leur direction la semaine précédente.

En faisant son choix, l'éditeur a eu accès à tous les dossiers et la permis¬sion d'inclure tout document qui ne viole pas l'intimité des personnes ou qui ne nuit pas à la sécurité nationale en décrivant des activités de renseigne¬ments, mais aucun document définitivement retenu n'a été exclu pour l'une ou l'autre de ces raisons. Les six omissions les plus évidentes dans cet ouvrage sont volontaires, étant donné le genre de documentation disponible dans les dossiers ou ailleurs.

Aucun document relatif à une politique ou donnant une description globale concernant la diffusion à l'étranger de renseignements sur le Canada ou sur la reprise des programmes d'échanges culturels n'a pu être trouvé dans les dos¬siers volumineux du Ministère. A défaut de quoi, l'éditeur a décidé que cela ne présentait pas grand intérêt de montrer de quelle façon on diffusait maté¬riaux et culture du Canada pour dissiper la croyance que le Canada était un pays défini par la Gendarmerie royale, le blé et les colons. Les spécialistes qui désirent se renseigner sur ces programmes peuvent venir se plonger dans les dossiers appropriés.

Malheureusement, il a été impossible avec les quelques documents retenus de mieux juger l'intérêt que portaient les Canadiens aux affaires étrangères et ses répercussions sur des questions comme la reconnaissance possible du Vatican et la participation à l'Organisation des Nations Unies pour l'éduca¬tion, la science et la culture. Ces champs peuvent être explorés en consultant les dossiers d'où proviennent les documents retenus en conjonction avec les archives d'organismes privés et des participants lorsqu'on pourra se les procurer.

L'absence de référence à certains sujets, en particulier ceux qui traitent de questions techniques, de personnes ou d'entreprises privées ne devrait pas faire croire au lecteur que le gouvernement ne s'intéressait ni ne participait à Ces affaires. Seul le manque d'espace a rendu impossible l'inclusion de la documentation très technique sur des sujets comme les fréquences radio ou l'enregistrement des titres de banques canadiennes aux États-Unis.

La quatrième omission dans la documentation porte sur les relations avec certains pays qui étaient si amicales qu'en l'absence de conflits ou de change¬ment dans les relations, les rapports des missions devinrent des guides de voyage ou des résumés de nouvelles locales. Ce genre de document est utile à l'étude de diplomates particuliers, de l'administration et des vues qui ont présidé aux recommandations de politique, mais dénué de contenu canadien, il n'a pour ainsi dire pas sa place dans cette collection. Aussi, seuls des échantillons de ce genre d'écrit ont été inclus, par exemple, les trois docu¬ments passionnants qui relatent les aventures et les épreuves d'un diplomate canadien à Nanking.

La cinquième omission volontaire porte sur Terre-Neuve. Après le début de cette série, le ministère des Affaires extérieures décida de marquer le vingt- cinquième anniversaire de l'entrée de cette province dans la Confédération en publiant deux volumes de documents sur les relations du Canada avec Terre-Neuve avant son entrée dans la Confédération. Puisque ces volumes couvrent la période à l'étude, j'ai cru bon d'exclure ces documents, à de rares excep¬tions près, pour éliminer tout chevauchement, supposant que le lecteur con¬sulterait naturellement la collection plus complète.

Enfin, la dernière omission concerne les documents associés à la signature de traités de moindre importance. Entre autres, cela comprend les procédures de ratification, les soumissions au Conseil et la délégation des pleins pouvoirs pour conclure des accords au nom du Canada. Les procédures sont toutes semblables et le texte des traités se trouve dans le Recueil des traités. Les per¬sonnes désireuses d'approfondir cet aspect de la signature des traités peuvent consulter le dossier Legal Precedents and Rulings qui se trouve à la bibliothè¬que juridique du Ministère.

II ne faut pas oublier le changement d'attitude envers l'information du public qui survint à cette époque. Avant la guerre, le Ministère et le Premier ministre faisaient de leur mieux pour voiler leurs activités. La population ne recevait pas beaucoup plus que les résultats des initiatives politiques con¬signés dans le Recueil des traités et dans les décrets du Conseil. En 1946, un peu de lumière fut jetée sur ces activités grâce au caractère de MM. St. Laurent et Pearson. Le Premier ministre permit de brefs débats sur les affaires étrangères à la Chambre des communes. En outre, le Comité permanent des Affaires extérieures, créé à la suite de la division de l'ancien Comité perma¬nent des relations industrielles et internationales l'année précédente, pouvait maintenant étudier les activités du Ministère et un certain nombre de ses politiques. On inaugura des séances d'information hebdomadaires pour la presse ainsi que la publication des Déclarations et Discours. Nous n'avons pas essayé de reproduire ces documents dans le présent ouvrage, mais le lecteur est invité à les consulter parallèlement.

On trouve le tableau plus large des relations extérieures du Canada, dans lequel ces documents doivent s'insérer, dans un certain nombre de sources à la portée de tous. Il faut mentionner les écrits ultérieurs des acteurs eux-mêmes, Lester Pearson, Arnold Heeney, Escott Reid, Dana Wilgress, Maurice Pope ainsi que les documents encore plus nombreux à leur sujet, Le troisième volume du Mackenzie King Record est d'une importance primordiale. Comme nous ne disposons que des décisions, à défaut de procès-verbaux complets des réunions du Cabinet, et des notes sur les en¬trevues du Premier ministre versées aux dossiers, les mémoires de Mackenzie King constituent un document indispensable à lire avec le présent ouvrage.

L'article de Lester B. Pearson, «Canada Looks Down North.), paru dans le numéro de juillet 1946 de Foreign Affairs, les témoignages de fonction¬naires du ministère des Affaires extérieures devant le Comité permanent des affaires extérieures de la Chambre des communes et les discours publiés qui ont été prononcés devant l'Assemblée générale des Nations Unies méritent aussi une mention particulière. Dans un ministère qui n'est pas très enclin à théoriser sur ses objectifs globaux, le lecteur ne doit pas s'éton¬ner du manque de documentation à ce sujet. La première déclaration publique de cette période sur les principes à long terme régissant la politique canadienne, qui ressemble le plus à un énoncé écrit de l'approche du Canada vis-à-vis des problèmes internationaux, a été faite par M. St. Laurent à la Conférence commémorative Duncan et John Gray, à l'Université de Toronto le 13 janvier 1947. Le Ministre a décrit ce que signifiait la politique cana¬dienne de mesures internationales Constructives dans le contexte de la maniabilité d'une puissance secondaire. M. St. Laurent a déclaré: «There is little point in a country of our stature recommending international action, if those who must carry the major burden of whatever action is taken are not in sympathy.> L'évaluation du rôle du Canada, qui paraît dans les documents inclus dans le présent ouvrage, doit être lue à la lumière de cette déclaration. Mais avant tout, il faut replacer les opinions des fonction¬naires données ici dans le cadre très large des cinq principes généraux formulés à la suite de l'expérience de 1946:

a) la politique extérieure ne doit pas détruire l'unité canadienne;

b) la politique extérieure doit reposer sur la croyance du Canada en la liberté politique;

c) la politique extérieure doit refléter le respect de la suprématie de la loi;

d) la politique extérieure doit être fondée sur une certaine conception des valeurs humaines;

e) la politique extérieure doit reposer sur le désir d'accepter des responsabilités internationales.

Les personnes qui connaissent cette série de volumes remarqueront la suppression ici de la liste habituelle des documents avec des résumés de chaque document. Cette modification s'est révélée nécessaire étant donné l'augmentation faramineuse de la documentation d'après-guerre. Entre inclure la liste, ou environ 200 documents importants dans les limites d'un seul ouvrage maniable, l'éditeur a choisi de présenter un dossier aussi complet que possible en pensant que le lecteur pourrait plus facilement établir sa propre liste que se procurer des documents manquants.

En outre, on rappelle que ce volume a été produit en période de restric¬tions budgétaires. La publication du manuscrit a déjà été retardée plus d'un an par manque de fonds et il aurait fallu des retards supplémentaires si une liste des documents, très coûteuse à préparer, avait été ajoutée à un ouvrage déjà volumineux. Il est à espérer que l'index plus complet compensera un peu les désagréments entraînés par cette décision. On n'a pas donné suite aux suggestions en faveur d'un index des auteurs, car contrairement .à la période couverte par les volumes antérieurs, la prise de décisions était devenue si diffuse que l'index n'aurait servi à rien. Sur la majorité des questions, le sous-secrétaire s'est contenté de parapher les mémorandums, projets ou télégrammes et, à l'occasion, de faire une inscription en marge qui a été reproduite avec le document concerné.

La tâche du lecteur sera plus facile s'il se rappelle quelques-unes des pra¬tiques de base utilisées dans la reproduction des documents. Lorsqu'il existait plusieurs copies ou projets du même document, on a choisi de reproduire, après les vérifications nécessaires, le texte le plus authentique et le plus complet qui semble avoir été utilisé lors des séances d'information, des négo¬ciations et de la prise de décision finale. Tous les documents sont publiés dans la langue originale. Les variations normales d'ortographe n'ont pas été modi¬fiées mais les erreurs typographiques et les erreurs d'orthographe des noms propres et des lieux ont été corrigées. Les additions au texte original ont été mises entre crochets et les omissions sont indiquées par des points de suspen¬sion (...). Dans les cas où seulement des parties d'un document sont reproduites, le mot «Extraits» figure dans l'en-tête. Lorsqu'il s'agit de longs documents comme des commentaires ou des rapports, les pages, d'où sont tirés les extraits sont indiquées à la fin de chacun. Les astérisques dans le texte renvoient le lecteur aux notes du document original, tandis que les notes rédactionnelles sont numérotées. Un dague (†) à la fin d'une référence à un document (par exemple, My ATOM 84t, Telegram 35 of July 8t) indique que le document n'est pas reproduit' dans ce volume. La sélection des documents pour les volumes consacrés à la période 1944-1945 n'étant pas achevée au moment de la publication de ce volume, le lecteur ne trouvera pas de renvois à ces volumes lorsque des documents do cette période sont mentionnés dans les documents reproduits ici.

Pour gagner de l'espace et éliminer toute répétition inutile, on a utilisé dans certains cas des titres normalisés plus courts. On a identifié la direction sans citer le nom du Ministère dans les en-têtes des documents qui proviennent d'une direction du ministère des Affaires extérieures ou y sont adressés. On trouvera dans l'organigramme de l'administration centrale du Ministère au début du volume une liste des personnes faisant partie des différentes direc¬tions. Les en-têtes des documents en provenance ou à destination des déléga¬tions du Canada à la première session de l'Assemblée générale des Nations Unies sont raccourcis ainsi, délégation à l'Assemblée générale des Nations Unies, bien que le Canada ait été représenté par des délégations différentes aux deux parties de la première session. La date du document devrait-suffire pour indiquer la partie de la session en question et on a annexé la liste des membres des deux délégations pour consultation (voir Appendice A). Les membres des délégations canadiennes qui ont participé aux autres réunions internationales de 1946 sont indiqués dans le Rapport annuel du secrétaire d'État; aux Affaires extérieures s de 1946.. On doit noter que. les délégations canadiennes aux conférences à l'étranger utilisaient les services de la mission canadienne la plus proche pour envoyer et recevoir des télégrammes; en 'conséquence, les en-têtes de ces derniers renferment le titre du plus haut représentant de la mission (par exemple, ambassadeur en France). Les télé¬grammes envoyés par une délégation étaient identifiés par l'abréviation du nom de la délégation, de la conférence ou de l'organisme en question (par exemple, ATOM, ASDEL) suivie du numéro du message. Ces abréviations, qui se trouvent ordinairement dans la première ligne du texte du document, sont expliquées dans l'Appendice B.

On trouvera dans le coin supérieur droit de chaque document toutes les indications concernant l'endroit où il se trouve: symbole de provenance suivi du numéro du volume ou du dossier, ou les deux. Les symboles de prove¬nance de documents personnels sont formés des initiales de la personne (par exemple, W.L.M.K., C.D.H.), tandis que ceux des dossiers ministériels com¬portent des initiales représentant la désignation anglaise du ministère (par exemple, DEA, DND). On trouvera dans la liste «Provenance des documents» une explication de tous les symboles. Les pièces jointes sont tirées de la même source que le document principal, sauf indication contraire.

Je désire remercier tout particulièrement un certain nombre de personnes pour l'aide qu'elles ont apportée à divers aspects du travail. En premier lieu, M. Arthur Blanchette, directeur de la DireCtion historique, qui a mis à ma disposition un certain nombre de moyens pour surmonter des difficultés de production. Ensuite, M. Douglas Waldie, mon adjoint à la recherche, dont la compréhension du travail a beaucoup facilité le choix initial des documents. M. Michel Rossignol, second adjoint à la recherche, s'est occupé de la majeure partie de la préparation des documents en vue de la publication. Ses aptitudes linguistiques et son attention méticuleuse pour le détail ont été des éléments précieux. De plus, je remercie les employés du ministère de la Défense nationale, du Bureau du Conseil privé et des Archives publiques qui m'ont 'aidé à trouver dans les index les dossiers nécessaires, ainsi que les personnes qui ont bien voulu me laisser consulter les quatorze collections de documents privés sous leur .garde et qui ont consenti à la publication des documents choisis. En dérnier lieu, je suis reconnaissant à mes prédécesseurs dans cette série du travail original qu'ils ont accompli et des consultations qu'ils ont bien voulu m'accorder. Tout en reconnaissant leur aide, je demeure toutefois entièrement responsable de la sélection et de la présentation de chacun des documents reproduits dans cet ouvrage.

DONALD M. PAGE

¹Le principe de la représentation proportionnelle fut expliqué à la Chambre des com¬munes par le Premier ministre le 9 juillet 1943 (Chambre des communes, Débats, 1943, volume V. p. 4688):
D'une part, l'autorité en affaires internationales ne doit pas être confiée exclusivement aux grandes puissances. D'autre part, l'autorité ne peut être partagée également entre les trente États souverains ou plus dont se composent les Nations Unies, sans quoi il n'y aura plus d'autorité efficace. . . Le Gouvernement est d'avis que la représenta¬tion efficace ... ne doit ni être restreinte aux grandes puissances ni s'étendre néces¬sairement à tous les États. La représentation devra être déterminée sur une base, proportionnelle d'après laquelle seront membres titulaires les pays, petits ou grands, qui sont le plus en mesure de contribuer à la réalisation de l'objectif particulier à atteindre.

²Voir le document 72.

³Sources: Rapport annuel du secrétaire d'État aux Affaires extérieures et Comptes publics du Dominion du Canada, de 1939 à 1947. 'Renseignements non disponibles.

⁴Article de journal du 7 septembre 1945 dans Charles Ritchie, The Siren Years—A Canadian Diplomat Abroad, 1937-1945. (Toronto: Macmillan, 1974), p. 208.