VOLUME 15 - 1949 - Introduction

En 1949, 1'événement crucial de la vie politique canadienne est l'é1ection fédérale du 27 juin. Louis St-Laurent, qui dirige le Parti libdral déjà au pouvoir, en est à sa deuxiéme élection générale, comme candidat, et à sa premiere, en tant que chef de parti et premier ministre. Avant de se lancer en campagne, St-Laurent a affGtd son sells politique par une tournée dans 1'Ouest du pays, au cours de laquelle il a réqu le surnom d'Oncle Louis. Son principal adversaire, George Drew, un ex-premier ministre de 1'Ontario, avait facilement remporté la chefferie du Parti conservateur fédéral, en octobre 1948. Mais, sa premiere incursion au niveau fédéral, durant laquelle il mélange une rhétorique criarde a une stratégie inepte, se transforme en deroute. Les libéraux de St-Laurent, qui récoltent un pen moins que la moitié des votes, remportent pres de soixante quinze pour cent des sieges de la Chambre des communes : c'est un triomphe Presque aussi imposant que celui de William Lyon Mackenzie King, en 1940.

En général, les affaires extérieures ne sont pas controversées avant, durant et après 1'é1ection de 1949. Le développement le plus significatif de 1'après-guerre, affectant les politiques étrangère et de la défense, est la participation canadienne au Traité de l'Atlantique Nord, qui est acceptée Presque unanimement par les communes lors du sprint des affaires parlementaires qui précede le scrutin. À la réunion des premiers ministres des pays du Commonwealth qui se tient à Londres, en avril 1949, et ou 1'on discute des liens futurs entre l'Inde et le reste du Commonwealth, St-Laurent se fail représenter par le secrétaire d'État aux affaires exterieures, Lester B. Pearson. Celui- ci a prévu une periode d'absence minimale du Canada, suivant en cela les avis prodigués par ses conseillers et ses associes politiques. Au debut juin, St-Laurent déclare que son gouvernement n'a aucune « affaire en suspens a discuter lors de cette élection ». Il devient rapidement Evident que les Canadiens appuient 1'assurance donnée par St-Laurent qu'un nouveau gouvernement qu'il conduirait « continuerait a travailler pour la paix et la securité, pour une pleine reconnaissance de l'identité du Canada et pour le dévéloppement de tons les aspects de la vie du pays ». Les plaintes de Drew, a l'effet que le Canada a bourne le dos au marché britannique en faveur du commerce nord-américain, Be font que mettre en lumière le fait qu'il n'a aucune alternative a offrir.¹ Evidemment, certaines décisions de politique extérieure sont repoussees au-dela du 27 juin 1949 parce que les politiciens font campagne et non par crainte, de la part des fonctionnaires, de voir leurs recommandations des contesties. Le résultat electoral confirme en fait l'alliance vitale qui existe entre St-Laurent et Pearson, depuis septembre 1949, lorsque le premier était devenu secrétaire État aux Affaires extérieures et le second, son sons-secretaire d'État.

Le rapport personnel entre les deux hommes, qui, par ailleurs, a facilité 1'arrivée de Pearson en politique, en septembre 1948, est renforce par une communion d'ésprit en cc qui touche les affaires extérieures. Cela permet a Pearson d'avoir une grande latitude, dont il s'assure de ne pas abuser par présomption, insensibilité ou indifférence pour ses collegues. Un autre avantage de Pearson est la connaissance qu'il possée de son ministere, oil il a servi durant plus de deux décennies, dont deux arts à titre de sous-secrétaire d'État. Le contrôle qu'il exerce de son portefeuille n'est pas surprenant ou remis en question, tout en étant central il la conduite des affaires extérieures du pays et à la direction du ministére.

À la mi-mars 1949, Arnold Heeney succède finalement 3 Pearson, au poste de sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures. Heeney, qui avail été le premier secrétaire du Cabinet et greffier du Conseil privé, connait parfaitement la vie politique d'Ottawa mais est Inning bien versé dans les affaires internationales. 11 doit fournir les talents administratifs que son ministre n'a pas, ce qui libère ce dernier ode poursuivre les buts politiques qu'il avait longtemps recherchés ²"- Son arrivée conduit à d'autres changements. Norman Robertson revient à Ottawa remplacer Heeney auprès du Cabinet et Dana Wilgress devient haut-commissaire à Londres. Les autres grandes ambassades ne sont pas touchées : Hume Wrong reste ambassadeur à Washington, Georges Vanier, à Paris, et A.G.L. McNaughton, dé1égué permanent auprès des Nations Unies. Escott Reid, qui avail remplacé Pearson, par intérim, comme sous-secrétaire d'État, accepte le nouveau poste de sous-secrétaire d'État adjoint, ce qui assure que le flot ddjk existant d'idées et de notes sera maintenu, au moins jusqu'au niveau de Heeney.³

Cette continuité, dans les plus hauts échelons, est parallisle celle de tendances et de circonstances qui sont la depuis plusieurs années. Ainsi, les pressions se poursuivent pour que le Canada accroîsse son nombre de missions on sa présence dans des conférences. Le Pakistan et le Ceylan sont les « deux seuls pays du Commonwealth où le Canada n'est pas représenté ». Duns le cas du Pakistan, on haut-commissaire y est désigné avant la fin de 1949 et son bureau est ouvert on mois plus tard. Quant ii Ceylan, la question restera ouverte jusqu'après la conférence de Colombo, au début de 1950 (documents é 3 8). Les pays de l'Amérique latine sont prêts i3 échanger des ambassadeurs, mais la réponse du Canada et sa préoccupation au sujet de la 1égitimité des gouvernements de cette région, plutôt qu'avec les grandes questions touchant l'Wmisph&e, font montre d'une négligence relative face à cette Amérique (document 10 et chapitre 14).

Les preneurs de decision accordent one plus haute priorité, qui se reflète d'ailleurs dans les affectations des diplômates chevronnes, à la rehabilitation des ennemis récemment vaincus et à d'autres aspects relies à la fin de la Deuxième Guerre mondiale ainsi qu'aux problemes et aux interets de la communauté nord-atlantique. Le ministère pert arguer que la présence du Canada à des conferences internationales et son implication dans 1'Alliance atlantique Nord justifient one augmentation de son personnel, mais le Conseil du Trésor met en question cette expansion « encore plus au moment ou l'on s'efforce de reduire les éffectifs de la function publique » (document 4). En plus de trois bureaux d'immigration coverts en Europe, les seuls autres postes créés en 1949 sont une mission, à Bonn, et on consulat général, à Milan. Le rapport annuel observe tristement que « 1'année qui vient de s'écouler a marque la fin d'une periode de rapide extension de la représentation à l'étranger ». Dans certains secteurs, comme au Conseil des ministres des Affaires étrangères, le Canada dépend largement de ses principaux allies pour ses informations. Georges Vanier fait remarquer (document 30) que celles-ci là parviennent souvent plus facilement du Royaume-Uni et de la France que des État-Unis.

La question de l'information, particulierement de la dépendance du Canada vis-à-vis de celle fournie par des pays amis pour supplier ses pauvres sources, surgit de façon cruciale lorsque son tour vient de sieger au Conseil de Securité des Nations Unies. Les documents publiés dans ce volume abordant des sujets ayant été soulevés aux Nations Unies indiquent it peine l'importance et l'attention que leur ont accordés les ministres et diplomates canadiens. Celle documentation demontre cependant le vaste eventail de points traites par l'O.N.U. et au sujet desquels le Canada doit définir et articuler one position. Dans certains cas, sur la Palestine et le Cachemire par exemple, le fait que le Canada appartienne au Commonwealth complique sa réponse qui, avec celles d'autres membres, devrait solutionner (insoluble tout en evitant on conflit entre pays avec lesquels nous voulons promouvoir de bonnes relations.

Le fait que le Canada, durant la Guerre froide, ait choisi de participer à l'alliance atlantique, s'alignant ainsi carrement avec 1'Ouest, determine et tempére ses reactions aux événements. Ce facteur est spécialement important à la compréhension des efforts canadiens pour aider son allie néerlandais, qui se trouve dans one position impossible en Indonésie, sans en arriver, toutefois, à s'aligner l'opinion asiatique, en particulier celle du gouvernement de l'Inde (documents 110, 150 et 151). Ce dilemme ainsi que la necessite, pour le Canada, de développer one politique par rapport a on secteur de 1'Asie peu familier, justifient l'importante documentation de ce volume sur cette question. De fait, le Canada aborde la plûpart des problèmes traites au Conseil de securite is travers le prisme de la Guerre froide. Cette perspective pose aussi fortement sur l'appui qu'il offre ii la candidature de l'Inde pour qu'elle le remplace dans le « sfte du Commonwealth » des membres non-permanents du Conseil de securité, que le Canada quittera à la fin de 1949, ainsi que sa préférence pour la Yougoslavie, plutôt que la Tchécoslovaquie, pour y représenter 1'Europe de 1'Est (document 53 h 55). Comme les biais de la Guerre froide filtrent toutes les relations internationales du Canada, 1'emphase mise par cc volume sur les retombées relies à cette approche ne surprendra pas.

La polarisation iddologique limite les options du Canada en affaires étrangères, mais le choix sans ambiguué qu'il a fait, dans ce monde bipolaire, est sans aucun doute le facteur le plus important derriere le consensus de sa population en ce qui concerne les affaires étrangères et la défense, au début de la Guerre froide. Contrairement aux années 1930, les questions internationales tendent à unir plutôt qu'à diviser les Canadiens. Ce degré exceptionnel d'appui public, donné it cette partie de faction gouvernementale, permet des initiatives et des engagements qui auraient 0é impossibles, sur le plan politique, avant la Deuxième Guerre mondiale.

Le ré1e du Canada dans la négociation et la raise en marche de l'Alliance atlantique en est la meilleure illustration. Dix ans plus tôt, la participation du Canada dans une alliance militaire formelle en temps de paix était impensable. Un gouvernement canadien qui aurait alors suggéré un éloignement si radical de cette position traditionnelle en aurait subi des conséquences désastreuses. Même au moment où les négociations sont très avancées, it y a, it Ottawa, une certaine répugnance a se concentrer sur la sécurité collective et de la nervosité ii propos des réactions de la population. Ces considérations, pas toujours comprises on acceptées par le principal négociateur canadien, Wrong, ou ses vis-à-vis à Washington, sont des facteurs dans la volonté canadienne de faire inclure l'article 11, qui parle de "collaboration économique". Cela dit, 1'engagement formel qu'implique la signature du traité le 4 avril 1949 est clair et l'appui du public sans équivoque.

Sous cet éclairage, le refus du Canada de participer au pont adrien de Berlin est remarquable. Lorsque Reid suggére de reconsidérer cette décision, 3 la mi-mars, Heeley écarte cc conseil pretextant que le gouvernement une désirerait pas discuter cc point A cc moment-ci" (document 428). Or, lors de la prochaine réunion du Cabinet, le ministre de la Défense nationale, Brooke Claxton, souléve justement le sujet (document 430). Appuyée par St-Laurent et Pearson, one révision est entreprise one semaine plus tard : mais, le blocus de Berlin se termine avant qu'elle ne soit complétée. Curieusement, Maurice Pope, notre principal représentant a Berlin, n'est pas du tout impressionné par 1'impact de cc début de percde (document 441).

Entre temps, les hauts fonctionnaires responsables de l'immigration, is Ottawa, considerent qu'une des faqons de réhabiliter l'Allemagne de l'Ouest serait < d'abaisser graduellement les barribres qui empechent les Allemands d'entrer au Canada> (document 739). De mani~re plus générale, le ministere des Affaires extérieures revoit, fin juillet, "la politique concernant l'Allemagne de 1'Ouest> (document 1007). Une autre Etude, en décembre, souligne que le "gouvernement [canadien] a appuyé les efforts entrepris pour amener la République fédérale td'Allemagne] dans la communauté démocratique et a encouragd les initiatives qui feraient avancer nos intérets commerciaux en Allemagne". Cela conduit aussi A distinguer clairement la politique canadienne de celle des puissances occidentales d'occupation quant au lien ~ faire entre "la fin de fdtat de guerre" et la aconclusion d'une paix" (appendice au document 1008).

Ce type de mise au point et de subtiftds est aussi au centre de la question la plus importante traitde au sein du Commonwealth, en 1949, h savoir si 1'Inde pent rester membre de cette organisation aprds avoir adoptd one constitution rdpublicaine. Pearson, reprdsentant du Canada it la rdunion des chefs des pays du Commonwealth, en avril, favorise des accommodements, en faveur de 1'Inde, et participe il la reddfinition de ce qu'est le Commonwealth de fagon 4 y garder ce pays. Les aspects constitutionnels du probleme sont sdrieusement dtudids A Ottawa comme it Londres, mais tons les responsables sont dgalement inquiets des implications politiques et stratdgiques que lent ddcision aura sur le Commonwealth et 1'Alliance atlantique (documents 772Aa 821). L'dvaluation faite a Ottawa de (importance de 1'Inde, comme marche asiatique et crdatrice d'un rdseau de sympathie dans cette rdgion du monde, contribue A envisager certaines concessions 3 1'immigration indienne (documents 754 et 755) ainsi qu'iA accorder de 1'importance 3 la visite, A Ottawa, du premier ministre Jawaharlal Nehru (documents 858 ~ 8é5). La Rdpublique d'Irlande n'a pas vu son lien avec le Commonwealth traitd en son temps de la meme faqon, mais le Canada et les autres pays de l'organisation ont maintenu le traitement prdfdrentiel accordd 'a ses citoyens et ses produits (documents 831 i1 843). Dans d'autres secteurs, la relation avec le Commonwealth reste dans une vole bien connue. Ainsi, le Canada exprime ouvertement son refus de se soumettre aux positions communes auxquelles arriverait (organisation apres consultation on d'indiquer publiquement les diffdrences existant entre la politique du Commonwealth et celle d'autres membres (documents 7éé A 771).

Comme par le passd, les relations bilatdrales avec les membres du Commonwealth, autres que le Royaume-Uni, sont bien moins importantes que l'attention accordde A l'organisme le laisse entendre. De fait, le regard des Britanniques et des Canadiens est tournd vers les finances et le commerce, deux domaines inextricablement associds aux État-Unis. L'interddpendance des trois pays du triangle de 1'Atlantique Nord est soulignde par les discussions tenues, il Washington, entre le Secrétaire au Trdsor amdricain, le Chancelier de f$chiquier britannique et notre ministre des Finances (documents 593 et 594) ainsi que par les crises ayant prdcddd ces rencontres et les ddvaluations les ayant suivies. La perspective toujours remise d'un libre dchange canado-amdricain, les avantages dventuels de l'Accord gdndral sur les tarifs et le commerce on, encore, les implications de 1'Alliance atlantique sur Tintdgration europdenne et le commerce transafantique ne peuvent ddtourner les ddcideurs canadiens des Wndfices immddiats provenant des achats hors des 9t4tsUnis, permis aux pays bdndficiaires du Plan Marshall, on de la ndcessitd d'une entente entre les zones sterling et dollar. La diffdrence des points de vue et les tensions anglo-canadiennes qui ddcoulent des questions flnancieres et commerciales, s'accentuent au fll des mois (documents é33 ~ é51). Ottawa recommit A contrecoeur et accepte souvent que le gouffre avec le Royaume-Uni s'dlargisse de plus en plus.

Au contraire, une tendance dvidente, depuis plusieurs anndes, est le renforcement des relations canado-amdricaines accentud par 1'dconomie canadienne de 1'apr8s-guerre et par l'influence pdndtrante de la Guerre froide. 11 y a autant de raisons militant en faveur de 1'alignement du Canada avec son voisin du sud, dans la confrontation globale qui est alors vécue, qu'il existe de liens de toutes natures entre les deux pays. La visite de St-Laurent, h Washington, en fdvrier, confirme l'importance de la coopération continentale : la variétd des sujets qu'il aborde alors avec le president Harry Truman ne donne qu'une mince idée des questions traitées de faqon réguli~re. La voie maritime du St-Laurent et ses projets hydro-électriques, que (administration américaine ne parvient pas 8 faire accepter par le Congrès, devient on étemel objet de discussion. Avec le recul, on peut se dire que 1'idée progresse en 1949, cc qui n'est pas Evident A 1'époque.

Dans d'autres regions, par exemple le Grand Nord ou Terre-Neuve, les Canadiens tiennent plut&t A restreindre leurs contreparties américaines qu'h les inspirer. Les implications militaires du conflit larvé soviéto-américain et is situation geographique du Canada entre les deux colosses rehaussent (importance de 1'Arctique aussi bien que le potentiel de mésentente canado-améficaine concernant la souveraineté canadienne dans cette partie du monde. Mais, la documentation préparée en vue de la visite h Ottawa du secrétaire d'État h la Defense, Louis Johnson, ainsi que les discussions qui ont alors lieu démontrent également qu'un rapport unique existe entre ces deux pays dont les destins sent si enchevetrds. Lorsque le Comitd de la defense du Cabinet examine les exigences de la defense du Canada (documents 918 et 919), la position stratdgique du pays ainsi que le lien existant entre la defense continentale et nerd-atlantique sont soulignés.

Les autres relations bilatérales canadiennes paraissent de peu d'interet, sauf en vue de l'arrivée d'un visiteur on amour de la réapparition d'un probléme..Par rapport 'a la normale, Ottawa est presque inondée de ministres des affaires etrang~res, h l'automne 1949. Les visites d'Emest Bevin (documents 8é8 et 8é9) et de Robert Schuman (documents 1004 et 1005) sont bienvenues. 11 y a moins d'enthousiasme pour celle du comte Sforza (document 1009) alors que celle de Sir Zafrulla Khan (document 8é7) est mesurde A l'aune du traitement accordé au premier ministre indien. Les facheux pourparlers entourant la propriétd des tresors artistiques polonais compliquent toujours les relations canado-polonaises ainsi que les rapports entre les gouvernements federal et québecois (documents 1010 h 1017). Les échanges d'information ou de propagande domment les froides relations canadosovietiques. Le resultat de la guerre civile en Chine, avec ses eontrecoups pour les residents canadiens en terre chinoise et les relations internationales en general, incite 4 one revue exceptionnelle de la "politique vis-a-vis de la Chine communiste" au debut de novembre (document 1050); cependant, on s'attend h cc que le Canada reconnaisse le nouveau regime quelque part en 1950 (document 1055). Cette ddcision sera finalement retardde par les hauts et les has de la Guerre froide.

Pour rassembler ces documents sur les relations internationales canadiennes, en 1949, je me suis surtout bash sur les dossiers du ministére des Affaires extérieures (aujourd'hui, des Affaires etrang~!res et du Commerce international), ceux du Conseil prive et du ministére des Finances, comp1étés, lorsque nécessaire, par ceux d'autres ministéres ainsi que par des fends privés déposés aux Archives nationales du Canada, dont ceux de Louis St-Lament, Lester B. Pearson, Hume Wrong et Escott Reid. Les crit&es de selection des documents qui suivent sont ceux dejA exposes dans 1'introduction au volume 7. L'appareil editorial est decrit dans 1'introduction au volume 9. Cc signe (t) signifie qu'un document mentionne n'est pas dans cc volume; celui-ci (...) represente one partie non citee. J'ai eu accts it tons les dossiers du minist~re des Affaires exterieures dans la preparation de ce livre.

Ma tache a ete facilitee par plusieurs personnes. Comme d'habitude, le personnel des Archives nationales du Canada a ete courtois et d'une grande aide. Les historiens des relations internationales du Canada doivent beaucoup aux membres de 1'unW des dossiers militaires et internationaux de la Division des archives gouvernementales. Les connaissances specialisees et les dispositions avenantes de Paul Marsden, Paulette Dozois et David Smith ont ete particuli~rement bien reques. Le personnel de la bibliotheque Jules-Leger du ministére des Affaires etrang&es et du Commerce international out su partager avec moi leurs temps et connaissances. Plusieurs attache(e)s de recherche ont ete employe(e)s tout au long de ce projet Michel Beauregard, Neal Carter, Christopher Cook, Lisa Dillon, Brian Hearnden, Ted Kelly, Steven Lee, Leigh Sarty et Jacqueline Shaw ont participe it me rendre plus accessible one masse de documents. Greg Donaghy, coMgue et editeur, et moi-meme avons developpe one methodologie qui nous est apparue appropriée pour diviser les sujets qui s'etendaient sur les annees 1949 (vol. XV) et 1950 (vol. XVI). 1'ai egalement apprecie les conseils et la patience de 1'Éditeur-en-chef de la serie, John Hilliker, surtout lorsque mes autres responsabilites detouroaient mon attention de cc volume. Cette publication doit beaucoup A l'engagement et it la confiance de plusieurs gestionnaires dont, recemment et de fagon notable, Mary Jane Starr, Alan Darisse et Peter Lloyd, que je liens h remercier. La preparation du manuscrit en vue de sa publication a ete faite par Jordan, Nesbitt et Assocics limitee d'Ottawa. Je leur exprime ma profonde admiration pour le tres haut standard de travail ainsi que pour 1'efficacite et la bonne grace avec lesquelles ils ont repondu 4 quelques-unes des exigences singulieres de ce projet. L'equipe editoriale de la compagnie, dirigee par Norman Hillmer et Bruce Nesbitt, incluait Ann Gregory, David MacKenzie, R.L, Gabrielle Nishiguchi, Jean Pariseau, Boris Stipernitz, Marie Trudeau et Susan Villeneuve. Ted Kelly et Janet Ritchie de la Division historique, les ont aides. Tout comme pour le volume precedent, mon travail a ete facilite par 1'assistance de Maria Horner et du regrette Imre Horner ainsi que par 1'appui indefectible de Kathy Giles-Mackenzie, Anna Mackenzie et Sarah Mackenzie,

Pour ce projet, et comme pour mes travaux antericurs, j'ai enormement bénéficié de la perspicacite exceptionnelle, de l'intelligence, du charme, de la compréhension et de 1'amitie gendreuse du regreW Ian Drummond. Ian m'a appris A voir les multiples themes multilateraux et bilateraux des relations economiques internationales du Canada comme des touches formant un portrait comprehensible. Dans les sepUmes chapitres des volumes 14 et 15, je tente d'appliquer les legons qu'il m'a apprises. Les personnel mentionnées ci-haul m'ont assist, dune faqon ou d'une autre, dans la rdalisation de cc volume, mais je suis le seul responsable, h titre d'dditeur, de la sdlection des documents.

HECTOR MACKENZIE
Ottawa (Ontario)
le 12 dccembre 1994

¹J. Murray Beck, Pendulum of Power: Canada's Federal Elections (Scarborough, 19é8), p. 259-75.

²Geoffrey A.H. Pearson, Seize the Day : Lester R. Pearson and Crisis Diplomacy (Ottawa, 1993), p. 10. John English, darts The Worldly Years : The Life of Lester Pearson, II : 1949-1972 (Toronto, 1992), Ecrit que leg "capacites administratives de Pearson n'elaient guerre admirees" (p. 9). Dans ses memoires, The Things That Are Caesar's (Toronto, 1972), Heeney remarque (p. 98) que L. Person avail peu de temps, et peu de gout, pour leg problémes administratifs. Ses talents allaient dans le sens du développement et de la négociation d'avenues de solutions en vue d'aclions au niveau politique. On a souvent dit et écrit, à son sujet, qu'il n'aimait pas diriger on minist~re et que, par consiquent, il y arrivait mat, laissaut a ses adjoints, ultimement 9 son sous-minislre, leg décisions difficiles fides a la gestion du personnel et l'administration au jour le jour,,. Avec des talents et intérets differents, note J.L. Granatstein, Pearson et Heeney se completaient tres bien. Voir : A Man of Influence: Norman A. Roberston and Canadian Statecraft 1929-1968 (Toronto, 1981), p. 241.

³Pearson, Seize the Day, chapitre I °. Rapport du ministere des Affaires extirieures du Canada, 1949 (Ottawa, 1950) p. 8 et 13. Concemant leg développements administratifs, lire aussi Phistoire officielle par John Hilliker et Donald Barry, Le minisire des affaires extirieures du Canada, lI : Lessor, 194é-19é8 (Qudbec, 1995), chapitre 2.

⁴Rapport du...1949 (Ottawa 1950), p. 84. Commission roynle d'enqu&te sit, la situation dans le service ext&ieur (Ottawa, 1981), p. 110. Malgre cela, le nombre de cadres augmente de 10%o alors que le minist~w croit, au total, de 4%. Uentrée de Terre-Nerve dans la Conréddration a eu pour consequence d'efminer la mission diplomatique canadienne n St. John's.