Volume 17 (1951) - Introduction

En 1952, après trois ans de réorganisation interne, le ministère des Affaires extérieures était enfin en mesure de poursuivre adéquatement ses nouvelles activités, tant au Canada qu'à l'étranger.¹ Une fois ce projet mené à bien, Arnold Heeney quitta son poste de sous-secrétaire aux Affaires extérieures en avril et devint le premier délégué permanent du Canada auprès du nouveau Conseil de l'Atlantique Nord à Paris. Dana Wilgress, haut commissaire au Royaume-Uni, succéda à M. Heeney, cependant que Norman Robertson remplaça M. Wilgress à Londres. En septembre, de nouveaux changements se produisirent au sein du sous-secrétariat. R.A. MacKay et R.M. Macdonnell furent nommés sous-secrétaires adjoints en remplacement de Escott Reid, qui, de sous-secrétaire suppléant, devint haut commissaire en Inde, et de H.O. Moran, qui fut nommé ambassadeur en Turquie. En novembre, Charles Ritchie, sous-secrétaire adjoint, était promu au poste de sous-secrétaire suppléant. L'expansion des missions, qui s'était considérablement ralentie au moment de la réorganisation, put reprendre en 1952, bien qu'à un rythme plus modéré qu'au cours des premières années d'après-guerre (Chapitre 1). Les nouvelles missions avaient essentiellement comme objectif de promouvoir les intérêts commerciaux du Canada à l'étranger (document 36).

La guerre de Corée continuait d'occuper le devant de la scène internationale, alors que les négociations de paix entre le Commandement des forces des Nations unies, placé sous la direction des Américains et les autorités chinoises et nord-coréennes retenaient de plus en plus l'attention générale (Chapitre II). Compte tenu du rôle central joué par les États-Unis dans la conduite de la guerre et au cours des pourparlers de paix, les responsables canadiens suivaient avec un intérêt de tous les instants l'évolution de la politique américaine à cet égard. Comme les responsables américains avaient tendance à prendre des décisions unilatérales, Ottawa ne cessa de rappeler à Washington combien l'information et la consultation étaient essentielles avant de passer à l'action. Toujours dans le but d'exercer une plus grande influence sur les politiques américaines, les responsables canadiens ont aussi cherché à maximiser le rôle des Nations unies lors des débats sur la Corée. Malgré des résultats mitigés, de telles démarches ont néanmoins eu pour effet d'amener les États-Unis, initialement peu favorables à cette idée, à accepter une résolution de l'Assemblée générale parrainée par l'Inde et ayant trait à la libération des prisonniers de guerre.

La délégation canadienne aux Nations unies s'occupa par ailleurs d'une foule d'autres dossiers qui retenaient l'attention de l'ONU (Chapitre III). Ainsi, même si des sujets tels que la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine, l'Afrique du Sud-Ouest, la Tunisie et le Maroc ne le concernaient pas directement, le Canada s'intéressa vivement à ces questions pour la bonne raison que, en tant que membre de l'OTAN et du Commonwealth, il était déjà accoutumé aux perpétuelles tensions Est-Ouest. En octobre 1952, les Nations unies rendirent un vibrant hommage au rôle que le Canada avait joué au sein de cette organisation depuis sa fondation en élisant Lester B. Pearson à la présidence de la septième session de l'Assemblée générale.

Parfois, la délégation canadienne à l'ONU réclamait la participation d'autres ministères que celui des Affaires extérieures (Chapitre IV). Ceux-ci collaboraient habituellement de bonne grâce, mais des frictions ne manquaient pas de se produire à l'occasion, comme ce fut notamment le cas au sujet de la Commission du désarmement. Les responsables du ministère de la Défense nationale étant peu enclins à s'occuper de questions politiques, la délégation canadienne ne put participer pleinement aux débats de la Commission. Par ailleurs, le ministère des Affaires extérieures était en désaccord avec celui des Finances sur la question des principes régissant les contributions volontaires aux diverses institutions de l'ONU. Aux Affaires extérieures, on voyait d'un mauvais oeil les tentatives des responsables des Finances d'appliquer des critères rigoureux de performance financière relativement aux contributions canadiennes. Le ministère des Affaires extérieures souhaitait plus de souplesse afin d'apporter son soutien à certains programmes louables. Dans le cas des organisations internationales fonctionnelles, les deux ministères s'entendaient toutefois assez bien sur l'importance qu'il y avait, pour leur bon fonctionnement, de doter ces organismes de programmes conçus avec soin et de méthodes administratives et comptables efficaces, tout en veillant à ce que les contributions financières qui leur étaient versées par les États participants fussent équitables.

Après la réorganisation de l'OTAN, qui eut pour conséquence la mise sur pied d'un secrétariat placé sous la direction d'un secrétaire général et d'un conseil permanent ayant leur siège à Paris, il devint essentiel de détacher une délégation canadienne permanente auprès de cet organisme (Chapitre V). La question de l'élaboration d'accords satisfaisants relativement aux consultations entre les «trois grands» (les États-Unis, la France et le Royaume-Uni) et les autres membres de l'alliance fut au coeur des préoccupations de la délégation et des responsables à Ottawa tout au long de 1952. Malgré l'intérêt qu'il portait à l'établissement de liens appropriés entre les pays de l'OTAN et l'Australie et la Nouvelle-Zélande, le Canada continua de s'opposer à l'idée de voir l'alliance étendre ses responsabilités aux colonies des puissances européennes. En vertu de ce principe, le premier ministre Saint-Laurent s'opposa vigoureusement à une demande formulée par les autorités françaises en vue d'acheminer vers l'Indochine l'assistance militaire offerte à la France sous forme d'aide mutuelle.

Le gouvernement canadien avait entrepris des négociations avec le Mexique et le Pérou relativement à des accords sur le transport aérien destinés à établir de nouveaux liens avec ces pays (Chapitre VI). Lors de la sixième session de l'Assemblée de l'OACI, Ottawa dut par ailleurs contrer une offensive concertée de la part d'un groupe d'États arabes, européens et latino-américains désireux de transférer en Europe ou en Amérique latine le siège central de l'organisation. Cette tentative visait principalement à réduire l'influence des États-Unis dans le domaine de l'aviation civile, mais une autre question revêtait une importance énorme dans ce débat: le coût élevé du maintien du siège social de l'organisation à Montréal, auquel s'ajoutait le refus du gouvernement de Maurice Duplessis et de la Ville de Montréal d'accorder à l'OACI et à ses employés les privilèges et les immunités relevant de leurs juridictions respectives, limitant ainsi d'autant la capacité d'intervention du gouvernement canadien. L'Assemblée rejeta malgré tout la proposition par une faible majorité.

Par suite de la crise de la balance des paiements que plusieurs pays du bloc sterling avaient traversée à la fin de 1951, les membres du Commonwealth étaient surtout préoccupés par des questions d'ordre économique (Chapitre VII). Lors de la réunion des ministres des Finances du Commonwealth qui eut lieu en janvier et lors de la Conférence économique du Commonwealth à laquelle les chefs de gouvernement participèrent à la fin novembre et au début décembre, les efforts portèrent principalement sur les mesures à prendre pour renforcer la position du bloc. Au cours de ces débats, le Canada put néanmoins plaider avec succès en faveur d'une libéralisation du commerce international tout en maintenant sa position en tant qu’exportateur au sein des pays de la zone sterling. Le Plan Colombo retint par ailleurs passablement l'attention d'Ottawa quoique, à compter de 1952, il fut moins question d'élaborer des politiques à cet égard que d'administrer le programme canadien et d'entamer des négociations sur les projets à venir.

Les relations canado-américaines étaient dominées par des préoccupations d'ordre économique et stratégique (Chapitre VIII). Par suite de l'accroissement de la puissance militaire soviétique, le besoin se fit de plus en plus sentir, surtout du côté des États-Unis, d'assurer la protection aérienne du territoire nord-américain. Après avoir étudié les demandes des Américains en fonction de leur nécessité militaire, les dirigeants des Forces armées canadiennes cherchèrent à intensifier la coopération dans certains domaines. Ainsi, au début de 1952, un haut responsable de la Force aérienne canadienne suggéra l'idée d'un commandement intégré de défense antiaérienne pour tout le territoire nord-américain (document 698). De son côté, la direction des Affaires extérieures était plutôt portée à craindre les conséquences que de tels accords bilatéraux pourraient avoir pour la souveraineté canadienne.

Le Canada était aussi grandement préoccupé par les désaccords qui subsistaient entre l'administration Truman et le Congrès au sujet de la mise en œuvre de la politique économique américaine. L'incapacité du gouvernement américain à persuader le Congrès d'approuver le Projet d'accord entre le Canada et les États-Unis pour la canalisation et l'aménagement hydro-électrique du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent poussa Ottawa à donner suite, avec la bénédiction du président américain, à son propre projet. Le gouvernement canadien s'inquiétait également au sujet de la loi imposant des quotas aux importations de produits laitiers aux États-Unis. Ottawa était inquiet des effets d'une telle mesure sur les exportations canadiennes et il craignait ses répercussions éventuelles sur la libéralisation des échanges multilatéraux.

Le Canada continuait d'évaluer les changements qui se produisaient en Europe de l'Ouest en fonction de ses liens avec le Royaume-Uni et de son appartenance à l'OTAN(Chapitre IX). Même si les missions canadiennes à l'étranger tenaient le Ministère des Affaires extérieures au courant des progrès réalisés au niveau de l'intégration européenne, il n'est guère fait mention, dans les dossiers du Ministère, des tentatives d'en évaluer les conséquences pour le Canada. Ottawa était plus directement intéressé aux travaux de l'Organisation européenne de coopération économique, son attention étant principalement tournée vers les mesures prises par les pays européens pour assurer la convertibilité de leurs monnaies respectives et parvenir à une plus grande libéralisation de leurs échanges commerciaux.

Le gouvernement canadien était par ailleurs moins familiarisé avec la situation qui prévalait au Moyen-Orient, mais il demeurait persuadé de la nécessité d'en apprendre davantage sur le sujet. Il prit notamment conscience de ses lacunes à cet égard le jour où la délégation canadienne aux Nations unies dut prendre position sur des questions fréquemment soulevées à l'Assemblée générale par suite des perpétuelles tensions israélo-arabes. Lors de la sixième Assemblée générale, la délégation canadienne contribua, en grande partie grâce à Elizabeth MacCallum, la principale experte en la matière au sein du Ministère, à empêcher l'éclatement de la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine, ce qui ne fit que confirmer l'utilité de posséder de solides connaissances sur cette région (document 231).

Comme les rapports bilatéraux entre le Canada et l'Union soviétique et les pays de l'Est demeuraient limités, la plupart des activités des missions canadiennes en place à Moscou et dans les autres capitales de l'Europe de l'Est consistaient à faire état de l'évolution de la situation dans ces pays (Chapitre X). Les dépêches reproduites donnent une idée de l'orientation prise par la mission à Moscou.

En 1952, la politique canadienne en Extrême-Orient était axée surtout sur le Japon (Chapitre XI). L'entrée en vigueur, en avril de cette même année, du traité de paix fut suivie du rétablissement intégral des relations diplomatiques entre le Canada et le Japon. L'un des principaux points à l'ordre du jour des deux pays fut la conclusion d'un nouvel accord commercial. La situation en Indochine retenait également l'attention du gouvernement canadien. Tout en décidant, en décembre 1952, de procéder à une reconnaissance conditionnelle du Laos, du Vietnam et du Cambodge en tant qu'«États associés au sein de l'Union française», Ottawa fit preuve de prudence en rejetant les nouvelles tentatives de la France pour obtenir l'aide de l'OTAN dans cette région.

La mise sur pied, en 1952, de nouvelles missions en Amérique latine et la décision d'envoyer une importante délégation commerciale dans cette région au début de 1953 traduisaient la volonté du Canada d'entretenir des liens économiques plus étroits avec les pays d'Amérique latine. Toutefois, lorsque les États-Unis invitèrent officieusement le Canada à se joindre à l'Organisation des États américains, les responsables des Affaires extérieures crurent généralement bon de refuser l'invitation, ce qui montre que le Canada hésitait à jouer un rôle politique accru en Amérique latine.

On trouvera dans l'introduction au Volume 7 (pp. viii-x) les principes qui m'ont guidé dans le choix des documents contenus dans le présent volume. Il a toutefois été difficile d'appliquer ces principes à la lettre à cause de l'impressionnante somme de documents qui datent de l'après-guerre, et qui sont autant de témoins de la multiplication des activités du Canada en matière de politique étrangère. Il m'a été possible, dans une certaine mesure, de contourner cette difficulté en m'appuyant davantage que mes prédécesseurs sur des documents de synthèse tels que rapports de réunions hebdomadaires des chefs de direction, conclusions du Cabinet ou documents préparés à l'intention du Cabinet. Il m'a néanmoins fallu faire un tri parmi ces trop nombreuses sources et les innombrables sujets à ma disposition.

J'ai donc décidé de concentrer mon attention sur les dossiers du ministère des Affaires extérieures et de L.B. Pearson et sur les documents du Bureau du Conseil privé (dans ce dernier cas, en raison du rôle central que le Bureau du Conseil privé joue dans les prises de décisions politiques à Ottawa). J'ai consulté d'autres dossiers au besoin, notamment lorsqu'il me fallait compléter les renseignements que je possédais sur un thème particulier.

Autre facteur de difficulté : certains sujets étaient devenus plus complexes qu'ils ne l'étaient pendant ou immédiatement après la guerre. Pour traiter ces sujets en profondeur, il m'aurait fallu inclure davantage de documents que ce volume n'en peut contenir. Et quand même la chose serait possible, ces sujets prendraient trop d'importance par rapport à d'autres questions plus caractéristiques de cette période. Par conséquent, j'ai renoncé à aborder des questions aussi détaillées et complexes que le rapport annuel de l'OTAN et les dispositions de cet organisme relativement à l'aide mutuelle. J'ose espérer que les sujets retenus donneront un aperçu des grandes orientations prises par le Canada concernant les domaines ainsi évacués.

Certains sujets n'ont pas été éliminés uniquement pour des raisons de complexité. Si certains documents ne sont pas reproduits, c'est que je n'en ai trouvé aucune trace dans les dossiers consultés. C'est notamment le cas en ce qui concerne l'énergie atomique.

L'édition du présent volume est basée sur les mêmes principes que ceux décrits dans l'introduction au Volume 9 (pp. xviii-xx). Une croix (+) à la fin d'une référence à un autre document indique que le document en question n'est pas reproduit dans le volume. Dans le texte d'un document, des points de suspension . . . indiquent une omission par le compilateur.

J'ai eu accès à tous les documents conservés dans les fichiers du registre central du ministère des Affaires extérieures, à ceux du Bureau du Conseil privé et à ceux de L.B. Pearson. Les préposés des autres bibliothèques m'ont aimablement permis de consulter au besoin les documents dont ils sont les dépositaires. Le ministère des Affaires extérieures et du Commerce extérieur du Canada m'a refusé la permission de publier deux des documents qui devaient figurer dans le présent ouvrage. Conformément aux Lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels, certaines informations de nature personnelle ont été retranchées des documents 284, 430, 613 et 947. Toutes les autres omissions ont eu pour seul but de faciliter la compréhension des documents publiés.

Je remercie Arthur Manchette, ex-directeur de la Direction des affaires historiques du Ministère, et John Hilliker, le directeur actuel de la Section historique, pour leurs conseils et leurs encouragements. Je tiens à souligner l'aide précieuse que m'a apportée Janet Bax, directrice de la Direction des relations internationales en matière d'éducation, à compter de la fin de la rédaction du présent ouvrage. Christopher Cook et E.A. Kelly m'ont quant à eux apporté leur soutien au cours du processus de sélection initiale des documents. Jeannette K. Fournier, ex-surveillante du service des Documents semi-actifs du Ministère, et le personnel des Archives nationales du Canada nous ont facilité la tâche à cet égard. La préparation technique de l'ouvrage a été menée à bien grâce aux bons soins d'Isobel Cameron, de Geneviève de Chantal, d'Elizabeth Heatherington, de Dawn Jones, de Liza Linklater et de Laurel Pardy. A tous, mes plus sincères remerciements.

DONALD BARRY

¹ Pour de plus amples renseignements concernant cette réorganisation, voir John Hilliker et Donald Barry, Minisière des Affaires extérieures du Canada, Volume II (1946 1968) (à paraître).