Introduction

En 1954, préoccupés par les luttes internes dont la succession de Staline faisait l'enjeu, les dirigeants soviétiques renonçaient aux aspects les plus virulents de leur campagne anti-occidentale et poursuivaient leurs efforts pour trouver un terrain d'entente avec les États-Unis et leurs alliés de l'Extrême-Orient et de l'Europe. Dans la péninsule coréenne, l'armistice négocié l'année précédente tenait bon. En Europe, une Alliance de l'Atlantique Nord forte et confiante consolidait ses positions à la faveur d'une série de conférences tenues à Londres et à Paris pour définir les conditions du réarmement de l'Allemagne de l'Ouest. Robert Ford, de retour de Moscou au début du printemps de 1954, était rassuré par le cours des événements :

Il est possible de maintenir la paix ou du moins l'état de « guerre froide » qui, à notre époque, passe pour la paix. Cela ne veut pas nécessairement dire qu'une ou l'autre partie renonce à l'espoir de convertir le reste du monde à son mode de vie, mais qu'il devrait être possible d'éliminer la guerre comme moyen d'instaurer des changements (document 693).

Le secrétaire d'État aux Affaires extérieures, Lester B. Pearson, ne partageait pas le même enthousiasme au sujet des chances de paix. Le plus qu'on puisse dire de 1954, concluait-il en décembre, c'est que « les troubles les plus graves demeurent une éventualité plutôt qu'une réalité; nous avons, au moins temporairement, réussi à échapper aux menaces de détérioration¹  ». Ces divergences dans le bilan de 1954 que Ford et Pearson dressaient ne sont guère étonnantes, car la transition entre la première phase de la guerre froide, caractérisée par les crises, et un ordre mondial plus stable, quoique toujours dangereux, était au mieux incertaine, mélange d'éléments déroutants du passé et de l'avenir.

Ces thèmes monopolisent une grande partie du chapitre consacré à l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et sont étroitement liés au réarmement de l'Allemagne et à la lutte pour s'emparer de l'avantage stratégique en Europe centrale (chapitre 3, parties 2, 3 et 4). Tout au long de l'année, l'Alliance a dû répliquer aux efforts déployés par les Soviétiques pour désamorcer les tensions en Europe par la neutralisation de l'Allemagne. Sous l'impulsion du secrétaire d'État américain John Foster Dulles, l'OTAN a réagi en cherchant avec ténacité à faire adhérer l'Allemagne de l'Ouest à l'Alliance. Comme la plupart de leurs collègues alliés, les responsables canadiens des politiques doutaient que Moscou tienne à parvenir à un règlement en Europe et étaient disposés à accepter la grande stratégie élaborée à Washington, Londres et Paris. Ottawa insistait néanmoins pour qu'on la consulte, et, dans l'optique canadienne, l'importance des discussions sur les ouvertures soviétiques et la communauté européenne de défense tient à la persistance des efforts de Pearson pour faire en sorte que l'OTAN devienne une tribune de consultations véritables entre les alliés.

La perspective de l'entrée de l'Allemagne de l'Ouest dans l'Alliance de l'Atlantique Nord provoquait l'indignation de Moscou. Aux Nations Unies, la délégation soviétique proposait à l'Assemblée générale trois initiatives de propagande anti-américaine qui ont fait retentir une note discordante à la fin de la neuvième session. Pourtant, comme les documents réunis dans le présent volume le montrent clairement, l'optimisme suscité par le succès des Nations Unies en matière de désarmement, question qui avait occupé les deux tiers du temps de l'Assemblée générale, restait inentamé. L'unanimité avec laquelle l'organisation mondiale avait adopté des résolutions en vue de relancer les pourparlers sur le désarmement (documents 138 à 166) et d'étudier la possibilité de mettre sur pied une organisation internationale de l'énergie atomique (documents 167 à 207) a répandu « plus d'harmonie et de lumière... que jamais depuis la première Assemblée générale, à Londres, il y a neuf ans » (document 210). Pearson étant retenu en Europe auprès de l'OTAN, Paul Martin, ministre de la Santé et du Bien-être social et vice-président de la délégation canadienne à l'Assemblée générale, s'est affirmé comme principal porte-parole du Canada à l'ONU. À titre de négociateur principal des puissances occidentales avec l'Union soviétique au sujet de la résolution sur le désarmement, Martin a vu largement récompensée sa persévérance dans la recherche d'un compromis -- ce qui était son plus grand talent de diplomate. Néanmoins, cette attitude a suscité des inquiétudes à Ottawa, au point que Pearson a lancé une mise en garde à son collègue : « Il ne faut pas pousser cet effort si loin que nous risquions de susciter des difficultés dans nos relations avec les États-Unis. » (Document 163)

Le premier ministre, Louis Saint-Laurent, s'est également lancé dans le circuit diplomatique en 1954, faisant une longue tournée mondiale pendant les premiers mois de l'année pour rencontrer ses homologues en Europe et en Asie. Cette tournée a été mal documentée et il en reste peu de témoignages, hormis les documents qui relatent les rencontres de Saint-Laurent avec le premier ministre de l'Inde, Jawaharlal Nehru. Ces documents qui ont survécu donnent cependant au lecteur une idée des difficultés auxquelles se heurtaient Saint-Laurent et Pearson, le Canada essayant de surmonter des dissensions de plus en plus marquées entre New Delhi et Washington au sujet des affaires asiatiques (documents 435 à 442). Les mêmes tendances s'observent dans les documents qui portent sur l'aide militaire accordée au Pakistan par les États-Unis (documents 431 à 434). De façon plus générale, la volonté du Canada de préserver la stabilité économique et politique de l'Asie comme rempart contre l'expansion communiste en Extrême-Orient se lit dans la trame de la longue série de documents sur le Plan Colombo (documents 390 à 430).

L'Asie occupait une grande place dans les relations extérieures du Canada en 1954. À leur réunion tenue à Berlin en février, les ministres des Affaires étrangères de la France, de la Grande-Bretagne, des États-Unis et de l'Union soviétique ont convenu de convoquer une conférence à Genève afin de trouver une solution au problème coréen. Tous les combattants, y compris la République populaire de Chine, la Corée du Nord et la Corée du Sud y ont été invités, et tous y ont participé à l'exception de l'Afrique du Sud. L'atmosphère était tendue. Un délégué canadien évoquait plus tard ses souvenirs en ces termes : « Au printemps et au début de l'été de cette année-là, Genève était un endroit extraordinaire... au centre de l'attention du monde entier². » Mais la conférence n'a pas tardé à s'enliser dans une impasse au sujet des modalités de surveillance des élections en Corée du Nord et en Corée du Sud, ce qui, tous en convenaient, était une condition indispensable à l'unification. Obligée de rédiger une déclaration expliquant sa décision d'interrompre les pourparlers, la coalition de 16 membres des Nations Unies était déchirée à cause de la détermination de Washington de ne pas céder de terrain, quitte à perdre la bataille, car cela était de plus en plus important aux yeux de l'opinion mondiale dans le contexte de la Guerre froide. Pearson et la délégation canadienne s'efforçaient de maintenir l'unité de la coalition (documents 19 à 87). L'impasse de Genève et l'armistice de Corée étaient loin d'être une issue satisfaisante à des efforts de sécurité collective qui avaient coûté la vie à 1 642 Canadiens, mais elles permettaient au moins à Ottawa de retirer ses troupes d'Asie (documents 88 à 91).

Les entretiens de Genève ont eu une autre conséquence importante pour la politique étrangère du Canada. Au cours des premiers mois de l'année, l'insurrection des communistes contre la France au Cambodge, au Laos et au Vietnam remportait une série de victoires dont le point culminant fut le siège des troupes françaises à Dien Bien Phu. Le Canada voyait avec inquiétude Paris perdre le moral, tandis que Washington essayait de galvaniser la détermination des Français par des promesses d'une « intervention concertée » (documents 714 à 722). L'échec américain a mené à la deuxième conférence de Genève sur l'Indochine, où la France, la Grande-Bretagne et la République populaire de Chine ont trouvé le moyen de mettre un terme aux combats. À la grande surprise d'Ottawa, le Canada s'est soudain retrouvé, avec la Pologne et l'Inde, membre du groupe international mis sur pied pour surveiller le cessez-le-feu (Chapitre 7, partie 1). En un an, 160 militaires et diplomates canadiens ont été affectés aux quatre coins du sud-est de l'Asie³. La participation canadienne aux trois commissions -- une pour le Laos, une pour le Cambodge et l'autre pour le Vietnam -- devait avoir un profond retentissement sur la politique étrangère du Canada au cours des deux décennies suivantes. Le présent volume propose une riche sélection de documents qui font la chronique des premières expériences du ministère dans cette partie de l'Asie.

Si la stabilité semblait mieux assurée et les tensions moins vives en Asie, en Europe centrale et aux Nations Unies, la terrifiante menace d'une guerre thermonucléaire, déclenchée accidentellement ou de propos délibéré, subsistait. Pearson fut consterné lorsque Dulles annonça en janvier que les États-Unis auraient recours, pour assurer leur défense, à une « puissance de représailles massive mise en action instantanément par des moyens et à des endroits que nous serons seuls à choisir⁴  ». Pearson réfuta le point de vue de Dulles dans une allocution prononcée au National Press Club, à Washington, lui rappelant que « lenousen question devait désigner ceux qui avaient convenu, notamment dans le cadre de l'OTAN, de collaborer et d'agir de concert pour prévenir la guerre et, si la guerre ne pouvait être évitée, pour remporter la victoire⁵  ». Le raisonnement sous-jacent aux déclarations publiques de Pearson sur cette question est documenté en partie dans le présent volume (documents 443 à 445).

Pearson et le ministre de la Défense nationale, Brooke Claxton, ont été également consternés d'apprendre que les planificateurs militaires de l'OTAN avaient fait reposer leurs plus récentes considérations stratégiques sur l'hypothèse selon laquelle les commandants sur le théâtre des opérations auraient automatiquement recours à des armes nucléaires en cas de guerre (documents 356 à 380). La crainte que le Canada ne soit entra²né dans un affrontement nucléaire sans avertissement ni discussion préalable n'était pas entièrement dénuée de fondement. Vers la fin de l'année, la guerre nucléaire devenait une lourde menace, la République populaire de Chine et les États-Unis s'affrontant au sujet d'une poignée de petites ²les dans le détroit de Formose. Cette crise, qui a culminé en 1955, sera traitée dans le volume 21. Le caractère de plus en plus public de la diplomatie nucléaire, en 1954, a eu un effet déstabilisateur sur l'opinion canadienne et, plus important encore, sur l'opinion américaine. Les pressions du Congrès et de l'opinion américaine ont incité les dirigeants des deux pays à intensifier leurs efforts en vue d'accro²tre les installations de défense du continent pour contrer la menace soviétique appréhendée (documents 448 à 462). Même dans ces conditions, il a fallu près d'un an à Ottawa pour accéder à une requête des États-Unis qui voulaient établir dans l'Arctique un réseau d'alerte avancé (documents 446 à 490). Dès cette époque, les responsables de la politique des ministères de la Défense nationale et des Affaires extérieures commençaient à envisager la probabilité que les États-Unis finissent par souhaiter l'établissement d'un commandement conjoint des forces canadiennes et américaines affectées à la défense de l'Amérique du Nord (documents 469, 476, 478 et 486). L'approche de ces deux questions (et même des autres questions de défense auxquelles est consacrée la première moitié du chapitre sur les relations avec les États-Unis) à Ottawa se caractérisait par la volonté de collaborer et le souci de préserver la souveraineté du Canada.

Les relations canado-américaines se distinguaient par la multitude des questions de ressources naturelles et de commerce qui découlent normalement d'un étroit partenariat continental. Le Congrès américain a finalement donné son accord pour l'aménagement de la voie maritime du Saint-Laurent, même si cet accord était assorti de conditions qui ont nécessité de longues négociations avec Ottawa avant que la construction ne puisse débuter (documents 559 à 580). Et même alors, la réalisation du projet a été entravée par les incertitudes techniques et les querelles mesquines (documents 581 à 588).

Des problèmes analogues surgissaient ailleurs en Amérique du Nord. Ainsi, les responsables canadiens de la politique s'inquiétaient des efforts du Congrès visant à accro²tre le volume d'eau prélevé dans le lac Michigan à Chicago et dérivé vers le sud (documents 612 à 621). Plus à l'ouest, les deux pays commençaient à se préoccuper sérieusement des conséquences à long terme de la mise en valeur de la Columbia (documents 600 à 608). Au même moment, le ministère du Commerce constatait avec un certain malaise que les États-Unis imposaient des restrictions à la vente du gaz naturel canadien sur leur marché (documents 589 à 595). Tout cela semblait avoir une signification claire : « L'un des plus importants problèmes de politique qui attirent maintenant l'attention... est celui des conditions auxquelles certains produits énergétiques -- le gaz naturel et l'hydroélectricité -- peuvent être exportés aux États-Unis⁶. »

D'autres points de friction plus traditionnels dans le commerce étaient également présents en 1954. Les problèmes qu'ont occasionnés pour l'exportation de blé et de fromage du Canada de nouvelles mesures législatives américaines visant à réduire les excédents agricoles des États-Unis (documents 513 à 522) figuraient en bonne place à la première réunion au niveau du Cabinet du comité mixte canado-américain des questions économiques et commerciales (documents 523 à 558). Se trouvaient aussi au premier plan l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et le nombre croissant de restrictions imposées par un Congrès protectionniste sur les importations aux États-Unis.

L'avenir du GATT, le protectionnisme américain et la progression de l'Europe vers la convertibilité ont été les trois sujets, imbriqués entre eux, d'entretiens internationaux prolongés sur la libéralisation du commerce. Les entretiens ont eu lieu à Sydney, où les ministres des Finances du Commonwealth se sont réunis en janvier (document 385) et à Washington, où le comité canado-américain s'est réuni en mars (document 525). Ils se sont poursuivis ensuite à Paris et à l'Organisation européenne de coopération économique (documents 622 à 641) puis de nouveau à Washington, où les représentants du Commonwealth et des ÉtatsUnis se sont réunis pour confronter leurs vues et élaborer une stratégie (documents 227, 230 et 231). Le processus des consultations et des négociations a culminé à Genève vers la fin de l'année, au moment où les parties au GATT se sont rencontrées pour passer en revue et renforcer l'accord international (documents 218 à 235).

Les relations personnelles, politiques et bureaucratiques qui avaient modelé la politique canadienne en 1953 ont profondément changé en 1954. Saint-Laurent, épuisé par sa tournée mondiale, cédait de plus en plus à Pearson la conduite de la politique extérieure. En juillet, un remaniement ministériel faisait entrer au Cabinet de nouveaux ministres chargés de deux portefeuilles ayant des incidences importantes sur la politique étrangère. Après sa longue lutte pour gérer la contribution canadienne aux efforts de l'ONU en Corée, Claxton cédait son poste de ministre de la Défense nationale à Ralph Campney. Walter Harris, qui ne prisait pas « les activités sociales incessantes » liées à ses nouvelles responsabilités internationales remplaçait Douglas Abbott au poste de ministre des Finances (document 387). L'omniprésent C.D. Howe conservait le ministère du Commerce et celui de la Production de défense.

Pendant la majeure partie de l'année, un certain flottement a subsisté dans les responsabilités aux plus hauts échelons du ministère des Affaires extérieures. Pour combler le vide laissé par le décès soudain de Hume Wrong, en décembre 1953, seulement deux semaines après son accession au poste de sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures, Pearson nommait R.A. MacKay sous-secrétaire suppléant en janvier 1954. Chef du ministère pendant presque toute l'année, MacKay pouvait compter sur l'aide de trois nouveaux sous-secrétaires adjoints, John Holmes, Jean A. Chapdelaine et Max H. Wershof, ce dernier étant également conseiller juridique. En avril, MacKay était nommé sous-secrétaire associé et Jules Léger, ambassadeur au Mexique, était rappelé pour devenir sous-secrétaire de Pearson. Le nouveau sous-secrétaire a assumé ses fonctions à la mi-août. En choisissant Léger, âgé de 41 ans, Pearson cherchait à nommer « un sous-secrétaire jeune et vigoureux, le premier originaire du Québec, qui normalement occuperait le poste pendant un long moment, et qui serait heureux, je suppose, à la perspective d'être un sous-secrétaire " permanent " plutôt qu'en transit, dans l'attente d'une nouvelle affectation⁷! »

Il n'y a eu aucune modification aux postes de commande les plus importants du Canada. David M. Johnson demeurait représentant permanent auprès de l'ONU et Dana Wilgress représentant permanent auprès du Conseil de l'Atlantique Nord et de l'Organisation européenne de coopération économique. N.A. Robertson était haut-commissaire au Royaume-Uni, et Georges Vanier et Arnold Heeney ambassadeurs à Paris et à Washington respectivement. Événement tragique, Jack Thurrott est devenu le premier agent canadien du Service extérieur à mourir dans l'exercice de ses fonctions, sa jeep ayant roulé sur une mine pendant une patrouille de la Commission internationale de surveillance et de contrôle en Indochine.

Les dossiers du ministère des Affaires extérieures et du Bureau du Conseil privé ont été les sources principales des documents proposés dans le présent aperçu de la politique étrangère du Canada. Au besoin, nous avons fait appel aux documents personnels de nombreux ministres du Cabinet et hauts fonctionnaires qui ont été des acteurs dans ces événements, ainsi qu'aux dossiers des ministères de la Défense, du Commerce, des Pêches et des Finances. Pour préparer le présent volume, j'ai pu consulter sans restrictions les dossiers du ministère des Affaires extérieures et j'ai eu aussi largement accès à d'autres collections. On trouvera à la page xxvii la liste complète des sources étudiées en vue de la préparation du présent volume.

Le choix des documents est toujours guidé par les principes généraux énoncés dans l'introduction du volume 7 (p. ix -xi), mais ces principes ont été récemment revus pour qu'il soit possible, dans le cadre de la série, de faire face à l'augmentation constante de la documentation qui a accompagné l'expansion des responsabilités du Canada sur la scène internationale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Cet examen a permis d'élaborer et d'approuver de nouvelles lignes directrices sur la présentation des textes. Les rédacteurs renonceront plus fréquemment, pour économiser de l'espace, à la pratique actuelle qui consiste à « laisser les documents parler d'eux-mêmes », et ils situeront les documents dans leur contexte au moyen de notes de présentation et de notes de bas de page. Ils pourraient également recourir de plus en plus à des documents résumés.

Bien qu'aucune règle inflexible ne puisse régir le choix des documents, la série traitera maintenant de façon plus appuyée des relations bilatérales et institutionnelles les plus importantes du Canada et des grandes crises internationales dans lesquelles le secrétaire d'État aux Affaires extérieures, le premier ministre ou d'autres membres du Cabinet ont dû prendre d'importantes décisions en matière de politique. Cela signifie, hélas, que la série Documents relatifs aux relations extérieures du Canada ne pourra plus rendre compte de tâches diplomatiques qui reviennent régulièrement, comme l'ouverture de nouvelles missions ou la négociation d'accords internationaux courants. Par contre, grâce à cette nouvelle optique plus étroite, à l'utilisation d'un plus grand nombre de documents résumés et à des interventions plus nombreuses des rédacteurs, il sera possible de continuer à reproduire les dépêches, télégrammes et notes de services les plus importants qui forment la matière première de l'histoire de la diplomatie.

Les conventions utilisées dans le présent volume sont semblables à celles décrites dans l'introduction du volume 9 (p. xix). La croix indique que le document n'a pas été imprimé et les ellipses (...) une suppression. L'expression « altération » révèle l'existence de problèmes de déchiffrage dans la transmission du télégramme original. Les mots et les passages qui sont supprimés par l'auteur, les notes en marge et les listes de diffusion ne sont reproduits dans des notes de bas de page que lorsqu'ils revêtent une certaine importance. Sauf indication contraire, il est supposé que les documents ont été lus par leur destinataire. Les noms propres et les noms de lieu sont normalisés. Le rédacteur a corrigé discrètement l'orthographe, la ponctuation, les majuscules et les erreurs de transcriptions, lorsque le contexte révélait clairement le sens. Tous les ajouts du rédacteur dans le corps du texte sont indiqués par des crochets. Les documents sont reproduits en français ou en anglais, selon leur langue d'origine.

L'édition du présent volume a été considérablement facilitée par l'aide et le soutien généreux de nombre de services et de personnes. Le personnel des Archives nationales du Canada a été particulièrement utile. Paulette Dozois, Paul Marsden et Dave Smith, de la section des archives militaires et des affaires internationales, à la Division des archives gouvernementales, ont répondu avec empressement et compétence à mes nombreuses demandes de renseignements (toujours urgentes). Janet Murray et Michel Poitras se sont chargés du comptoir du prêt avec entrain et efficacité tandis que Micheline Robert et Louise Bertrand assuraient les services de photocopie en toute sécurité et avec célérité. Ciuineas Boyle, coordonnatrice de l'accès à l'information, au Bureau du Conseil privé, m'a gracieusement facilité la consultation des dossiers du Cabinet. Corrinne Miller m'a beaucoup aidé dans mon travail aux archives de la Banque du Canada.

Ted Kelly, rédacteur adjoint du présent volume, a sélectionné les documents pour les chapitres consacrés à l'ONU et à l'Europe. À toutes les étapes du projet, il a été d'un précieux conseil. Christopher Cook a continué d'assumer les fonctions d'adjoint principal de recherche, cherchant avec enthousiasme les documents perdus et les dossiers cachés, avec le concours de Joseph McHattie. Boris Stipernitz a aussi aidé à la recherche, compilé l'index et dépisté les erreurs de typographie dans le texte.

Steve Prince a passé en revue le document sur le conflit coréen et m'a épargné au moins une erreur qui aurait été très embarrassante. Angie Sauer était toujours là pour discuter du contexte général de la guerre froide dans lequel la politique étrangère du Canada a évolué. Norman Hillmer et Hector Mackenzie nous ont donné de solides conseils pratiques. John Hilliker, rédacteur en chef de la série Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, a joué un rôle très important et constructif dans la définition de la nature en évolution de cette série et du présent volume. Cette série ne serait pas possible sans le soutien constant du chef de la Direction des communications ministérielles, Simon Wade. Je demeure seul responsable du choix définitif des documents reproduits dans le présent volume.

La Section des affaires historiques continue de fournir le texte complémentaire et de coordonner la préparation technique du volume. Le manuscrit a été dactylographié et formaté par Aline Gélineau. Gabrielle Nishiguchi a trouvé la plupart des photographies reproduites dans le présent volume. Bruce Williams et Gayle Fraser m'ont également prêté main forte dans la recherche de photographies. Le service de traduction du ministère a produit le texte français des notes de bas de page, des légendes et des textes accessoires. Francine Fournier et Nancy Sample, collègues de la Direction des communications ministérielles, ont donné des conseils de rédaction et Gail Kirkpatrick Devlin s'est chargée de la relecture de l'ensemble du manuscrit et a dressé la liste des personnes. Pour cette dernière tâche, elle a pu compter sur l'aide de Michael Stevenson. Enfin, et heureusement, Mary et Katherine Donaghy ont continué à collaborer de près à ce projet de documentation.

Greg Donaghy

¹ Lester B. Pearson, « New Year's Message by the Secretary of State for External Affairs », Statements and Speeches, n^o 54/61.

² John Holmes, « Geneva 1954 » International Journal, volume XXII, n^o 3 (été 1967), p. 463.

³ Canada, ministère des Affaires extérieures, Rapport annuel de 1954 (Ottawa, 1955) p. iii.

⁴ John Foster Dulles, « The Evolution of Foreign Policy », Département d'État des États-Unis, Bulletin, volume XXX, n^o 761, 25 janvier 1954, p. 107-110.

⁵ L.B. Pearson, « A Look at the 'New Look' », texte de l'allocution du secrétaire d'État aux Affaires extérieures au National Press Club, Washington, 15 mars 1954, Statements and Speeches, n^o 54/16.

⁶ O.W. Dier à F.H. Soward, 15 octobre 1954, dossier 5420-40 du MAE, Archives nationales du Canada.

⁷ Cité dans John Hilliker et Donald Barry, Le ministère des Affaires extérieures du Canada, vol. II : L'essor, 1946-1968 (Montréal et Kingston, 1995), p. 88.