Introduction

Tout au long de l'année 1955, les décideurs canadiens durent prêter une attention soutenue à la guerre froide en Asie. Au début de l'année, le différend qui couvait entre la Chine communiste et la République de Chine, à propos de Formose (Taîwan) et des Îles côtières de Quemoy et Matsu, menaçait de dégénérer en conflit ouvert sino-américain. Au moment oû les États-Unis se préparaient à soutenir les forces nationalistes chinoises de Formose contre une attaque communiste, Ottawa esquissa un mouvement de recul à l'idée d'une reprise du conflit en Asie. La crise soulevait des questions fondamentales sur la nature et les limites de l'alliance du Canada avec Washington en temps de guerre froide. C'est pourquoi les documents du chapitre VII retracent de manière assez détaillée les efforts du Canada pour servir de médiateur entre les deux puissances antagonistes, pour amener les États-Unis à exercer une certaine retenue et, finalement, pour se distancier de la croisade américaine.

Cette crise amena le secrétaire d'État aux Affaires extérieures, Lester B. Pearson, à emprunter des voies intéressantes, tantôt inhabituelles, tantôt plus familières. Le spectre d'une guerre nucléaire, qu'agitaient les États-Unis pendant le bras de fer avec Pékin, força le ministre et son ministère à s'attaquer aux difficiles questions liées aux tactiques nucléaires modernes (documents 736 à 740). Cela conforta en outre le ministère dans sa volonté de s'adapter aux contraintes qui pesaient sur la politique étrangère et la politique de défense du Canada à l'ère atomique (document 789). Dans l'immédiat, la crise incita Pearson à chercher de nouveau une méthode pour faire admettre Pékin aux Nations Unies (document 748).

Formose fut au coeur des discussions de la Conférence des premiers ministres du Commonwealth qui se tint en février. Pearson y accompagnait le premier ministre Louis Saint-Laurent, à l'invitation du secrétaire au Foreign Office, Anthony Eden. Le compte rendu divertissant que fait Pearson des intrigues sociales, politiques et diplomatiques qui se jouèrent en coulisse donne une fausse idée de l'importance de cette rencontre internationale (document 241). Reprenant leurs efforts pour mettre fin à la guerre de Corée, amorcés pendant la conférence des premiers ministres de 1953, Eden et Pearson se joignirent au premier ministre de l'Inde, Jawaharlal Nehru, afin de trouver, sans succès toutefois, une stratégie pour désamorcer la crise formosane.

Ottawa prit note du rôle prépondérant de Nehru à cette conférence, ce qui amena les représentants canadiens à conclure que « le Commonwealth [...] dépend, dans une très large mesure, de l'importance que lui attachent les Indiens » (document 246). Le grand nombre de documents sur les relations du Canada avec l'Inde, reproduits dans le chapitre sur le Commonwealth, témoigne de cette opinion. Ces pages portent sur les questions habituelles, axées sur l'aide au développement, qui caractérisent les relations au sein du Commonwealth dans les volumes récents des Documents relatifs aux relations extérieures du Canada. Cependant, le lecteur y trouvera surtout des documents sur la décision du Canada de donner à l'Inde un réacteur nucléaire expérimental. Ce geste, s'il était destiné en partie à attirer la faveur de New Delhi pendant la guerre froide, représentait un des premiers efforts du Canada pour commercialiser son industrie nucléaire (documents 254 à 285). En effet, très tôt, la politique canadienne dans ce domaine fut guidée par des considérations d'ordre économique.

En 1955, malgré les efforts d'Ottawa pour renforcer ses liens avec New Delhi, les relations entre les deux pays se détériorèrent. Elles furent mises à rude épreuve par les divergences sur le rôle des trois commissions de surveillance internationales créées en 1954 pour préserver une paix fragile au Cambodge, au Laos et au Vietnam (chapitre VII). Ces commissions compliquèrent également les relations du Canada avec ses alliés occidentaux les plus proches, le Royaume-Uni et les États-Unis. Au Laos, Washington et Londres exercèrent de fortes pressions pour que le Canada rappelle à l'ordre le Pathet Lao, qui refusa de respecter les dispositions de l'Accord de Genève. Au Vietnam, le président du Sud-Vietnam, Ngo Dinh Diem, le protégé des Américains, s'employa à saper les efforts de la commission internationale et à provoquer une impasse qui se prolongerait indéfiniment. À cette perspective, les responsables canadiens furent forcés de revoir le rûle que jouerait à l'avenir le Canada dans ces commissions. Cette réévaluation, qui se poursuivit jusqu'en 1956, s'avéra ardue : « Nous sommes devant un dilemme épineux, car bien qu'une multitude de raisons militent en faveur du retrait des commissions d'Indochine, dès que cela sera possible, personne ne veut porter la terrible responsabilité de l'effondrement du cadre fragile dont peut dépendre la paix en Asie » (document 640).

En 1955, par comparaison aux dangers qui menaçaient en Asie, il y avait longtemps que les perspectives de paix et de stabilité en Europe n'avaient semblé aussi encourageantes. La conférence au sommet qui se déroula en juillet à Genève, oû les dirigeants américains, français, britanniques et soviétiques se réunirent pour la première fois depuis 1945, semblait annoncer une diminution de la tension dans le monde. Cette accalmie fut toutefois de courte durée. Tout s'effondra à l'automne, après que les ministres des Affaires étrangères des Quatre furent incapables de s'entendre sur les mesures concrètes à prendre pour améliorer les relations Est-Ouest. Comme en témoigne l'important recueil de documents présenté dans le chapitre sur l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN), le Canada suivit de près ces événements. Les consultations sur l'OTAN, qui précédèrent à la fois le sommet et la réunion décevante des ministres des Affaires étrangères, fournirent à Ottawa l'occasion de débattre la stratégie occidentale et d'influer (tant soit peu) sur son orientation à un moment important de la guerre froide.

Le chapitre sur l'OTAN renferme également nombre de documents sur des questions mieux connues. La volonté du Canada d'avoir son mot à dire sur l'utilisation éventuelle d'armes nucléaires par les États-Unis apparaît ici sous un nouvel éclairage. La section traitant de l'Accord tripartite sur les alertes retrace les efforts secrets des Britanniques, des Américains et des Canadiens pour trouver un mécanisme efficace de consultation entre alliés, dans l'éventualité d'une crise nucléaire. Ce chapitre contient des documents portant sur deux autres questions dont se préoccupaient constamment le Canada au sein de l'Alliance de l'Atlantique Nord : la coopération non militaire et l'aide mutuelle. Au printemps 1955, en raison des objections soulevées par ses fonctionnaires et ses collègues, Pearson relança le débat sur la coopération non militaire à la suite d'une initiative qui fit ressortir l'attitude ambiguë du Canada à l'égard des dispositions de l'article II du Traité de l'Atlantique Nord, connu sous le nom d'« article canadien ». La diminution des tensions internationales, un des facteurs qui motiva cette initiative, encouragea du coup Ottawa à réduire ses contributions dans le domaine de l'aide mutuelle. Cependant, comme le montrent les documents sur la livraison d'avions à l'Allemagne, la question de l'aide mutuelle devenait de plus en plus complexe, s'articulant autour d'un mélange hasardeux de considérations militaires, politiques et commerciales.

Le Canada envisageait sous une perspective unique les efforts du bloc soviétique pour normaliser ses relations avec l'Ouest. En mai, une délégation polonaise de haut niveau arriva à Ottawa pour discuter de commerce bilatéral, étape devant conduire à des négociations sur un grand nombre de questions (chapitre V). Qui plus est, Pearson se rendit à Moscou en octobre, devenant ainsi le premier ministre des Affaires étrangères de l'OTAN à visiter l'Union soviétique. À l'évidence, il apprécia sa rencontre avec le premier secrétaire, Nikita Khrouchtchev, qu'il trouva « carré et versatile, comme seul peut l'être un paysan ukrainien devenu l'un des hommes les plus puissants du monde » (document 537). Néanmoins, comme l'attestent les documents sur la vente de blé à l'Union soviétique et les visites officielles de représentants de pays communistes, Ottawa réagissait avec beaucoup de prudence et de méfiance aux avances de Moscou.

La réserve du Canada était dictée par la prudence. À la politique d'ouverture de Moscou envers l'Ouest s'opposaient la création du Pacte de Varsovie (document 545) et l'ingérence communiste au Moyen-Orient, oû les ventes d'armes tchécoslovaques à l'Égypte menaçaient la stabilité précaire de la région (document 552). À la fin de l'année, après l'évanouissement de l'« esprit de Genève », l'OTAN, inflexible, conclut que « en entraînant un relâchement des efforts des pays de l'OTAN, les tactiques conciliantes des dirigeants soviétiques [...] faisaient pencher la balance des forces en leur faveur aux dépens de la communauté atlantique » (document 231).

Les questions de défense demeuraient un aspect important des relations du Canada avec les États-Unis. En matière de défense bilatérale, notamment, la démarche du Canada se caractérisait par une grande attention à ses prérogatives liées à la souveraineté. Cependant, il paraissait de plus en plus évident qu'Ottawa trouvait difficile d'assumer pleinement sa part du fardeau financier imputable à l'expansion des activités de défense de l'Amérique du Nord. Ce thème revient constamment dans les documents qui rendent compte du débat entre les ministères de la Défense nationale et des Affaires extérieures sur la participation canadienne à l'exploitation du réseau d'alerte avancé (documents 324 à 337). Il sous-tend également l'abondante documentation sur la défense aérienne continentale. Ce choix regroupe des documents sur les projets militaires bilatéraux devant conduire à la création d'un commandement conjoint de la défense aérienne nord-américain, et sur les efforts du Canada pour mettre au point son propre chasseur à réaction moderne, le CF-105, ou l'Avro Arrow (documents 309 à 323). L'opposition des conceptions nationale et continentale de la défense aérienne de l'Amérique du Nord, déjà perceptible dans ces documents, allait caractériser cette question pendant le reste de la décennie.

Dans l'immédiat, toutefois, les principaux dossiers bilatéraux touchaient à l'agriculture et à l'économie. Les efforts acharnés de Washington pour commercialiser le blé américain soulevaient de plus en plus l'ire des agriculteurs canadiens et des politiciens qui les représentaient. Les ministres comme les fonctionnaires s'inquiétaient de l'intention du gouvernement américain de subventionner, en vertu d'une loi jouissant d'une triste notoriété (Public Law 480), la vente de blé américain sur les marchés traditionnels du Canada. À leur désarroi, s'ajoutaient les pressions de plus en plus insistantes du Congrès en faveur de nouvelles restrictions à l'importation de toute une série de produits canadiens aux États-Unis. Cette mesure visait entre autres, le pétrole, le plomb, le zinc et le seigle. En répondant aux demandes du Congrès, le gouvernement américain tenait souvent compte des intérêts du Canada. Cependant, il y avait lieu de s'inquiéter de l'orientation restrictive de la politique commerciale américaine, à l'égard de laquelle les fonctionnaires canadiens ne savaient quelle ligne de conduite adopter, à Ottawa comme à Washington (document 399).

Comme toujours, en 1955, les questions transfrontalières arrivaient en tête des priorités canado-américaines. Les dispositions de l'entente sur la Voie maritime du Saint-Laurent, qui régissaient l'administration des installations de navigation dans la région de Cornwall, suscitaient un mécontentement grandissant parmi le public et les membres du Congrès. C'est pourquoi la Maison-Blanche décida de rouvrir les négociations en janvier. Le choix de documents sur la Voie maritime du Saint-Laurent illustre combien le Cabinet trouvait important que la réglementation dans le domaine des douanes et de l'immigration permette aux entreprises canadiennes de soumissionner les appels d'offres pour la construction de la voie maritime. Le Cabinet s'intéressait également aux problèmes liés au niveau du lac Ontario, question technique délicate qui, de l'aveu même de Pearson, s'avérait « sujette à controverse et explosive » (document 466).

À mesure que le développement s'accélérait dans l'ouest de l'Amérique du Nord, le difficile partage des ressources naturelles du continent entre le Canada et les États-Unis continuait de préoccuper les deux pays. En proposant à nouveau de détourner l'eau du lac Michigan pour répondre aux besoins grandissants de Chicago, menaçant du même coup les intérêts canadiens dans les secteurs de la navigation et de la production d'électricité dans les Grands Lacs inférieurs, la Chambre des représentants déclencha l'alarme à Ottawa (document 483). À la Commission mixte internationale, pendant que les arpenteurs faisaient le levé du bassin du fleuve Columbia, les deux pays jouaient des coudes, conscients que des négociations sur l'avenir de ce fleuve international se profilaient à l'horizon (documents 475 à 482). Plus à l'ouest et au nord, ces questions s'avéraient encore plus fondamentales et délicates, puisque la frontière elle-même était en cause. Cependant, le présent volume ne contient aucun document à ce sujet. La publication de quatre documents sur l'entrée Dixon et le détroit d'Hécate, et d'un document sur la souveraineté dans l'Arctique, n'a pas été autorisée aux termes des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.

Au cours de cette année, le premier ministre canadien, Louis Saint-Laurent, ne joua qu'un rôle minime dans la politique étrangère du Canada, laissant ces questions entre les mains expertes de Pearson. En l'absence du secrétaire d'État aux Affaires extérieures, cette responsabilité était habituellement confiée à Paul Martin, le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social. La façon dont celui-ci mena l'affaire des essais nucléaires sous-marins effectués par les États-Unis fait ressortir son assurance grandissante à ce poste, et la sensibilité politique qu'il apportait à ce portefeuille (documents 346 à 349). Fait encore plus important, en tant que chef de la délégation canadienne à la 10^e session de l'Assemblée générale des Nations Unies, Martin fut le principal artisan de la campagne qui permit de dénouer l'impasse concernant l'admission de nouveaux membres, devant laquelle se trouvaient depuis longtemps les grandes puissances (documents 4 à 40). Parmi les autres ministres du Cabinet investis de responsabilités importantes en matière de politique étrangère, il convient de citer Ralph Campney, le ministre de la Défense nationale, et Walter Harris, le ministre des Finances. En sa qualité de ministre du Commerce et de ministre de la Production de la défense, C. D Howe continua d'exercer une influence considérable sur la politique en matière de commerce extérieur.

Les hauts responsables du ministère des Affaires extérieures étaient en grande partie les mêmes. Jules Léger occupait toujours le poste de sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures, et fut secondé pendant la plus grande partie de l'année par R. A MacKay. Celui-ci assuma en effet la fonction de sous-sécrétaire d'État associé jusqu'en août, lorsqu'il remplaça David M. Johnson au poste de représentant permanent auprès des Nations Unies. Environ au même moment, R. M. Macdonnell fut nommé sous-secrétaire adjoint. Trois sous-secrétaires adjoints expérimentés aidaient également Léger dans sa tâche. Il s'agissait de John Holmes, de Jean A. Chapdelaine et de Max Wershof, qui était également le conseiller juridique du ministère.

Les mêmes personnes occupaient toujours les principaux postes de représentants du Canada à l'étranger. Dana Wilgress était la représentante permanente auprès du Conseil de l'Atlantique Nord et de l'Organisation européenne de coopération économique, et Norman A. Robertson resta à Londres, s'acquittant de ses fonctions de haut-commissaire auprès du Royaume-uni. Pour leur part, Arnold Heeney et Georges Vanier occupaient respectivement les postes d'ambassadeur auprès des États-Unis et de la France.

Comme pour les derniers volumes de cette collection, le volume 21 s'appuie principalement sur les archives du ministère des Affaires extérieures et du Bureau du Conseil privé. Nous avons consulté au besoin des documents provenant des archives privées des ministres du Cabinet et des hauts fonctionnaires, ainsi que les dossiers des ministères de la Défense nationale et des Finances, et du ministère du Commerce. J'ai en outre eu accès à tous les dossiers du ministère des Affaires étrangères et bénéficié d'un excellent accès à d'autres archives. Vous trouverez la liste complète des documents consultés pour l'établissement de ce volume à la page xxv.

Les grands principes énoncés dans l'Introduction du volume 7 (pp. ix-xi), modifiés par la suite dans l'Introduction du volume 20 (p. xxiii), guident la sélection des documents. En bref, cette série se propose de fournir un compte rendu complet des principales décisions du gouvernement du Canada en matière de politique étrangère. Pour cela, elle privilégie, au premier chef, les relations bilatérales et multilatérales les plus importantes du Canada et les grandes questions internationales sur lesquelles les membres du Cabinet sont appelés directement à prendre des décisions cruciales.

Les signes typographiques sont les mêmes que ceux décrits dans l'Introduction du volume 9 (p. xix). Ainsi, une croix signifie que le document n'est pas reproduit dans le présent volume; des points de suspension [...] indiquent que des passages ont été retranchés. L'expression « group corrupt » révèle l'existence de problèmes de déchiffrage dans la transmission du télégramme original. Lorsque cela revêt une certaine importance, les mots et les passages rayés par l'auteur d'un texte, les notes marginales et les listes de distribution figurent dans les notes en bas de page. Sauf avis contraire, les documents sont censés avoir été lus par leur destinataire. Les noms propres et les noms de lieu ont été uniformisés. Le rédacteur a corrigé discrètement l'orthographe, la ponctuation, les majuscules et les erreurs de transcriptions, lorsque le contexte ne laissait planer aucun doute sur le sens du texte. Tous les autres ajouts sont indiqués entre crochets. Les documents sont reproduits en anglais ou en français, selon la langue dans laquelle ils ont été rédigés à l'origine.

L'édition du présent volume est le fruit d'un travail collectif. Comme toujours, les Archives nationales du Canada apportent une contribution indispensable à la Section historique, en l'aidant à trouver les documents pertinents. Paulette Dozois, Paul Marsden et Dave Smith de la Division des archives gouvernementales ont répondu généreusement et efficacement aux demandes d'aide. Pour sa part, la coordonnatrice de l'accès à l'information au Bureau du Conseil privé, Ciuineas Boyle, a facilité l'accès à des documents confidentiels du Cabinet datant de cette époque. L'honorable Paul Martin fils m'a gracieusement donné accès aux documents personnels de son père. Mes collègues à l'étranger, Heather Yasamee et Keith Hamilton, du service des archives et d'histoire du ministère des Affaires étrangères du Royaume-uni, m'ont aidé à faire déclassifier plusieurs documents britanniques importants. À cet égard, il convient également de mentionner l'aide de William Burr des National Security Archive, à Washington D.C.

Ted Kelly a établi le chapitre consacré aux Nations Unies et procédé à une sélection préliminaire des documents destinés au chapitre sur l'Europe. Toujours avec le même souci de rigueur, il a dirigé les différentes étapes de la réalisation de cet ouvrage. Mon principal adjoint de recherche a été Christopher Cook, secondé à l'occasion par Joseph McHattie, Nelson Joannette, Michael Stevenson et Paul Anderson. Boris Stipernitz a participé à la recherche, préparé l'index et fourni des conseils à la fois sages et pertinents. Il aurait été difficile de trouver meilleure équipe.

Isabel Campbell de la Direction de l'histoire et du patrimoine du ministère de la Défense nationale m'a conseillé sur la politique de défense du Canada au milieu des années 1950. Sa collègue, Gabrielle Nishiguchi, a dissipé toute confusion au sujet de l'immigration japonaise. John English, l'auteur d'une excellente biographie de Pearson, a aimablement répondu à mes nombreuses questions sur une foule de sujets. Norman Hillmer, qui a déjà compilé un volume de cette collection, m'a prodigué des conseils pratiques et des mots d'encouragement. Mon collègue (un autre éditeur chevronné), Hector Mackenzie, a lu une partie des documents retenus et m'a fait part de ses commentaires. John Hilliker, l'éditeur en chef des Documents relatifs aux relations extérieures du Canada et le chef de la Section historique, m'a donné des conseils judicieux, que relevait un sens de l'humour empreint de patience. La publication de cette collection ne serait pas possible sans le soutien administratif du directeur de la Direction des programmes de communications et de sensibilisation, Gaston Barban. Cependant, je suis seul responsable de la sélection des documents retenus pour le présent ouvrage.

La Section historique a fourni les textes complémentaires et coordonné la préparation technique de l'ouvrage. Aline Gélineau a tapé et mis en forme le manuscrit. M. Yvon Litalien du service de traduction du Ministère a traduit en français la plupart des notes en bas de page, des légendes et des textes complémentaires. Mes collègues de la Direction des services de communications, Francine Fournier et Julia Gualtieri, m'ont donné des conseils de rédaction. Gail Kirkpatrick Devlin s'est chargée de la relecture du manuscrit, a préparé la liste des personnes et mis la dernière main à la mise en pages.

L'édition du présent volume s'est effectuée dans des circonstances quelque peu inhabituelles. C'est en grande partie grâce au soutien indispensable de Mary et Katherine Donaghy qu'il a été possible de la mener à terme.

Greg Donaghy