Volume 25 (1957-58) - Introduction

Le volume 25 est le second de deux volumes qui portent sur la période du 10 juin 1957 au 31 décembre 1958, les 18 premiers mois du gouvernement du premier ministre John G. Diefenbaker du Parti progressiste-conservateur. Le premier volume expliquait la participation active du Canada aux affaires des Nations Unies, de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord et du Commonwealth, trois organismes multinationaux. Il contenait également des chapitres sur l'énergie atomique et les relations avec les pays de l'Europe de l'Ouest. Le présent volume traite des relations du Canada avec les États-Unis, le Moyen-Orient, l'Extrême-Orient, l'Europe de l'Est, l'Union soviétique et l'Amérique latine.

Dans ce volume, la période étudiée montre que ce sont les questions de défense et de sécurité dans le contexte de la guerre froide qui ont continué de retenir l'attention des décideurs canadiens en matière de politique internationale. Comme les documents du chapitre premier l'attestent, le gouvernement conservateur a hérité du régime libéral sortant un programme de défense canado-américain qui comportait un certain nombre de questions essentielles et litigieuses. La principale question était le plan d'intégration du contrôle opérationnel des forces de la défense aérienne de l'Amérique du Nord. En se fondant sur les deux mémoires préparés par le ministère de la Défense nationale [documents 10 et 11], le premier ministre Diefenbaker approuva personnellement la création du Commandement de la défense aérienne de l'Amérique du Nord (NORAD), le 24 juillet 1958. Alarmés de voir qu'une question d'une telle portée n'avait pas été examinée en détail par le Cabinet, les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures réussirent à convaincre le secrétaire d'État aux Affaires extérieures, Sidney Smith, de faire pression auprès de son homologue de la Défense nationale dans le but d'obtenir un échange de notes intergouvernementales [document 20]. Le général George Pearkes et le ministre de la Défense nationale acquiescèrent à la requête de Smith. La démarche entreprise pour officialiser les arrangements concernant le NORAD fut rendue encore plus urgente par Diefenbaker lui-même, qui voulait faire taire les critiques croissantes que cet accord suscitait au Parlement et empêcher que les détails du désaccord entre les ministères ne soient connus du public [document 25]. Les négociations qui suivirent avec les autorités américaines se déroulèrent sans heurts, et des notes diplomatiques furent échangées en mai 1958. Les ministres du Cabinet cherchèrent également à obtenir une supervision politique des opérations du NORAD en créant un comité ministériel, proposition à laquelle le ministère des Affaires extérieures s'opposa d'abord. Finalement, les négociateurs canadiens et américains se mirent d'accord sur la création d'un comité de contrôle qui serait chargé d'examiner toutes les questions de sécurité bilatérale. Diefenbaker et le président Dwight D. Eisenhower donnèrent leur accord à la création d'un comité canado-américain de défense conjointe à l'occasion de la visite d'Eisenhower à Ottawa, en juillet 1958. Les ministres canadiens et leurs homologues américains convoquèrent par la suite la première réunion de ce comité à Paris, en décembre 1958 [document 135].

La deuxième grande question concernant la défense et la sécurité qui se posait au gouvernement Diefenbaker était le programme des intercepteurs CF-105. Faute d'espace, nous n'avons reproduit qu'un faible pourcentage des documents se rapportant à l'annulation du projet Avro Arrow. Nous ajouterons néanmoins que la plupart des documents d'archives non reproduits sont du domaine exclusif de la politique de défense nationale et ont peu de rapport avec la conduite des affaires étrangères du Canada. Toutefois, les documents reproduits donnent un aperçu détaillé des efforts déployés par les hauts fonctionnaires et les ministres du Cabinet pour pallier les conséquences sur la politique étrangère de la décision d'annulation du projet Arrow. Pendant les sept premiers mois de 1958, les coûts prohibitifs du projet Arrow et l'atténuation possible de la menace que faisait planer le bombardier soviétique piloté assombrirent l'avenir du programme de production du CF-105. C'est finalement le 31 juillet 1958 que Robert Bryce, greffier du Conseil privé et conseiller de confiance de Diefenbaker, dit au premier ministre que le programme Arrow devait continuer [document 69]. Cependant, à la suite de la visite de Pearkes à Washington au cours de la première semaine d'août, Diefenbaker et Pearkes, se rappelant leur entente concernant la création du NORAD, décidèrent en privé d'abandonner le CF-105 [document 70]. Pendant les six semaines qui suivirent, la proposition d'annuler le projet Arrow domina l'ordre du jour du Comité de la défense du Cabinet et du Cabinet plénier; finalement, il fut décidé de poursuivre le programme de développement du projet Arrow jusqu'au 31 mars 1959 [documents 88 et 89]. D'autres documents présentent en détail la décision d'adopter le missile BOMARC et la négociation de l'accord de partage de la production avec les États-Unis.

L'ajout d'armes nucléaires au parapluie de défense aérienne nord-américaine a compté pour beaucoup dans la création du NORAD et dans la décision de miser sur le missile BOMARC plutôt que sur le CF-105 pour contrer la menace militaire soviétique. Les États-Unis firent pression pour que les autorités canadiennes intègrent des moyens offensifs atomiques au bouclier de défense continentale, la première fois en décembre 1957 [documents 26 et 27], et le Cabinet approuva avec circonspection la tenue de négociations exploratoires pour le stockage d'armes nucléaires sur le territoire canadien, à Goose Bay. Cependant, les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures furent rapides à faire observer que les tentatives du ministère de la Défense nationale de minimiser ou de méconnaître les ramifications politiques du déploiement d'armes nucléaires au Canada étaient une erreur, car cela impliquait que le Canada ne jouerait plus un rôle de défense passive mais un « rôle de fournisseur d'installations destinées à renforcer la puissance de frappe des forces offensives du Commandement des forces aériennes stratégiques » [document 35]. Le Comité du Cabinet sur la défense discuta de la question de manière approfondie, en avril 1958 [document 55], et les pourparlers militaires se poursuivirent jusqu'à la fin de l'année. La décision d'acquérir des missiles BOMARC fit changer le ton et l'urgence du débat. Comme ces missiles devaient être munis de têtes nucléaires pour bien fonctionner, le gouvernement canadien était dès lors, selon toute logique, décidé à acheter des armes nucléaires pour les forces canadiennes. Par la suite, le Cabinet accepta d'entamer des négociations « difficiles et complexes » pour acquérir des armes nucléaires [document 95], et des consultations interministérielles intensives eurent lieu pour préparer les ministres à la réunion du Comité conjoint de la défense à Paris, en décembre 1958. Le point le plus important qui a fait l'objet de discussions au Comité se révéla être le contenu de la version préliminaire d'une déclaration devant être faite à la Chambre des communes portant sur la décision du Canada de négocier les modalités de l'acquisition d'armes nucléaires, et aussi de savoir qui était l'autorité politique suprême décidant de leur utilisation éventuelle.

Par ailleurs, le gouvernement Diefenbaker s'est penché sur un certain nombre de questions frontalières cruciales d'ordre économique, dont la plupart concernait les mesures de restriction des importations adoptées par Ottawa et Washington. Le Canada envisageait d'augmenter les droits sur les fruits et les légumes et d'imposer des restrictions sur les importations de dindes et de volaille. Le ministère des Affaires extérieures jugeait que ces mesures violaient les obligations du Canada imposées par le GATT, point de vue partagé par le gouvernement américain qui protesta contre ces mesures canadiennes, à son avis «décevantes, compte tenu de la nécessité du développement du commerce international si souvent soulignée par les dirigeants du gouvernement canadien» [document 188]. Les hauts fonctionnaires canadiens étaient également préoccupés par les nouvelles restrictions imposées par les États-Unis sur les importations de pétrole brut, de plomb et de zinc, et aussi par les problèmes sans fin posés par les politiques américaines d'écoulement des excédents en vertu de la Public Law 480. Ottawa envoya une série de notes diplomatiques bien senties pour marquer son opposition aux politiques de Washington, mais elles eurent apparemment peu d'effets.

Malgré ces grands sujets de discorde commerciale, on enregistra une percée majeure dans les négociations complexes qui visaient à trouver un accord avec Washington pour la mise en valeur du bassin du fleuve Columbia. Le gouvernement Diefenbaker constitua un comité sur les problèmes du fleuve Columbia, qui en fin de compte se révéla capable d'établir des mécanismes de liaison avec le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique en octobre 1958. Les notes diplomatiques échangées entre Ottawa et Washington en novembre et en décembre 1958 [documents 223 et 225] jetèrent les bases qui permirent d'amorcer les négociations officielles par l'entremise de la Commission mixte internationale.

Le chapitre II du présent volume décrit la politique étrangère du Canada au Moyen-Orient, région qui continuait d'être un grand sujet de tensions Est-Ouest. Ottawa demeura engagé dans son rôle de maintien de la paix après la crise de Suez de 1956, et réaffirma sa participation à la Force d'urgence des Nations Unies (FUNU) en juillet 1957 [document 256]. Par ailleurs, la délégation canadienne, présente à la Douzième Session de l'Assemblée générale des Nations Unies, joua un rôle déterminant en donnant au financement de la FUNU une assise solide et permanente. Le gouvernement Diefenbaker s'employa également avec diligence à maintenir l'embargo canadien sur les envois de matériel militaire au Moyen-Orient, en approuvant une politique complète en matière de contrôle des exportations d'armes en septembre 1957 [document 236]. Cette politique fit l'objet d'une attention de plus en plus grande après que le gouvernement israélien eut présenté des demandes pour se procurer du matériel militaire au Canada. Les représentations dans ce but furent faites sous très forte pression lors de la visite du ministre israélien des Affaires étrangères, Golda Meir, à Ottawa, en octobre 1958 [document 388].

Les problèmes du Moyen-Orient furent cependant éclipsés par la crise internationale qui éclata au Liban et en Jordanie à l'été 1958. La poursuite de la pénétration économique de l'Union soviétique au Moyen-Orient et l'union entre l'Égypte et la Syrie en vue de former la République arabe unie (RAE) avaient provoqué une escalade des tensions dans la région au début de l'année. Au printemps, le Liban et son gouvernement pro-occidental faible, dirigé par le président Camille Chamoun, étaient de fait assiégés. Le Canada chercha activement des assurances de la part de l'ONU pour le Liban, et il accepta de servir dans le Groupe d'observation des Nations Unies (GONUL) en juin 1958 [document 326]. Toutefois, le renversement, dans le sang, de la monarchie iraquienne pro-occidentale poussa immédiatement le Liban à demander un appui militaire, et des troupes américaines et britanniques débarquèrent au Liban et en Jordanie pour protéger les gouvernements en place à Beyrouth et à Amman. L'intervention américaine déclencha les protocoles du NORAD d'intervention immédiate et fit voir à Ottawa, pour la première fois, les conséquences imprévues et la grande portée de la coopération en matière de défense nord-américaine [document 66]. Finalement, en août 1958, une séance extraordinaire d'urgence de l'Assemblée générale des Nations Unies fut convoquée pour désamorcer la crise. À la déclaration empreinte de modestie habituelle propre aux Canadiens que Sidney Smith fit à New York, à savoir qu'il « n'avait pas honte de la contribution canadienne » au débat spécial des Nations Unies [document 382], les Américains eurent une réaction plus flatteuse. Le secrétaire d'État américain John Foster Dulles loua en effet les efforts diplomatiques d'Ottawa « ayant rendu possible une issue heureuse » [document 383].

Comme la plus grande partie des documents du chapitre III l'indiquent, les thèmes de la guerre froide ont dominé la politique étrangère canadienne en Extrême-Orient. Ottawa s'intéressait vivement aux enjeux politiques concernant la Chine communiste. Désirant développer les échanges commerciaux avec la Chine, les hauts fonctionnaires canadiens évaluèrent de nouveau les avantages de reconnaître le gouvernement de Pékin avant de décider qu'« aucun argument décisif ne faisait pencher la balance d'un côté plutôt que de l'autre » [document 466]. Washington, bien sûr, resta farouchement opposé à tout changement de la position traditionnelle de l'Ouest, qui était de ne pas reconnaître la Chine communiste. Le président Eisenhower insista là-dessus au cours des discussions personnelles qu'il eut avec le premier ministre Diefenbaker [document 7], tandis que le département d'État fit suivre la démarche du président d'un aide-mémoire « complet mais quelque peu dogmatique » [document 468] en août 1958, qui insistait sur le maintien d'un front commun occidental.

Le débat diplomatique sur la reconnaissance du gouvernement de Pékin fut rapidement balayé par l'irruption d'une autre crise grave dans le détroit de Taïwan. Les conséquences stratégiques des actions militaires américaines dans le Pacifique amenèrent Sidney Smith à prévenir personnellement l'ambassadeur américain que le gouvernement canadien était « profondément préoccupé » par la crise et par les complications que pourraient entraîner une déclaration d'intervention d'urgence immédiate par les commandants du NORAD, impliquant les forces de défense aérienne canadiennes [document 427]. Tout au long de la crise, les hauts fonctionnaires canadiens à Washington et ceux aux Nations Unies, à New York, suivirent la situation avec un vif intérêt jusqu'à la diminution graduelle des tensions dans la région en octobre 1958.

Le Canada resta concerné de fort près par la guerre froide asiatique en raison de son adhésion aux commissions internationales de surveillance et de contrôle. Pour le Laos et le Cambodge, Ottawa jugea que les commissions avaient eu leur utilité, mais que le temps était venu de les dissoudre. Le présent volume relate les tractations diplomatiques auxquelles a donné lieu la décision du Cabinet d'avril 1958 de se retirer unilatéralement de la Commission du Laos si l'Inde et la Pologne en refusaient la dissolution; la Commission ajourna finalement sine die en juillet. Toutefois, le volume ne compte aucun document sur la Commission du Cambodge, car l'impasse créée par la dissolution de la Commission en 1956 - documents dans le volume 23 - ne fut pas résolue au cours de la période visée ici. Arthur Blanchette, chef de la délégation canadienne à Phnom Penh, résuma, dans une communication à ses supérieurs, les sentiments du Canada envers l'inertie de la Commission du Cambodge en ces termes : « Rarement a-t-on vu dans l'histoire des activités humaines, autant d'argent dépensé par un si grand nombre de pays pour si peu de résultat »¹. Le gouvernement Diefenbaker admit que la Commission du Vietnam continuait à jouer un rôle important, car elle préservait une relative stabilité politique dans la région face aux tentatives nord-vietnamiennes de déstabilisation du régime sud-vietnamien. C'est pour cette raison que le Canada s'alarma quand Washington proposa, à l'été 1958, d'augmenter le nombre de conseillers militaires américains au Vietnam. Les diplomates canadiens, qui craignaient les effets déstabilisateurs des plans de Washington, protestèrent énergiquement, sans parvenir toutefois à infléchir l'opinion américaine.

Selon les documents du chapitre IV, l'Europe de l'Est et l'Union soviétique restèrent en haut des priorités du programme de la politique étrangère d'Ottawa. Le Cabinet continua de porter attention au problème des réfugiés hongrois, mais en raison d'un malheureux conflit de compétences entre le ministère des Affaires extérieures et celui de la Citoyenneté et de l'Immigration, le Canada refusa d'accueillir des milliers de réfugiés hongrois dans le besoin, ce qui plongea le représentant principal de l'immigration du Canada à Genève dans l'embarras. En décembre 1958, une initiative diplomatique soviétique fut à l'origine d'un échange de correspondance entre le premier ministre soviétique Nicolaï Boulganine et le premier ministre Diefenbaker et amorça les premières discussions Est-Ouest en vue de la convocation d'une réunion au sommet. L'assurance croissante de Moscou sur la scène internationale et les changements en Union soviétique suscitèrent, au ministère des Affaires extérieures, des débats sur les intentions des Soviétiques et sur les stratégies occidentales pour les contenir. Un document préparé par le Ministère et largement distribué, engagea finalement les pays de l'Ouest à adopter un mode d'action « au coup par coup et fondé sur la patience » s'inscrivant à l'intérieur d'un « projet de grande envergure et empreint d'imagination » en vue d'obtenir une coopération Est-Ouest [document 520].

Pendant les trois premiers mois du mandat conservateur, John Diefenbaker s'occupa du portefeuille des Affaires extérieures, en plus de remplir ses fonctions de premier ministre. Tout au long de son mandat, il garda un vif intérêt pour les affaires internationales et insista pour traiter lui-même les questions de politique étrangère délicates, comme il le fit dans les dossiers du NORAD et du CF-105. La tendance de Diefenbaker à prendre les décisions de politique étrangère capitales venait également de sa méfiance envers les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures, certains étant, à ses yeux des « Pearsonnalités » en raison de leur allégeance apparente à leur ancien chef politique. Par conséquent, en août 1957, Robert Bryce fit en sorte de faire nommer H. Basil Robinson agent chargé de la liaison permanente entre le Cabinet du premier ministre et le Ministère, fonction dont Robinson s'acquitta remarquablement. En septembre 1957, Diefenbaker nomma Sidney Smith, recteur de l'Université de Toronto, au poste de secrétaire d'État aux Affaires extérieures. Administrateur et universitaire capable, Smith ne réussit pas à acquérir un rôle indépendant en tant que ministre des Affaires extérieures avant son décès soudain en mars 1959.

Diefenbaker et Smith purent tous deux profiter des conseils d'un groupe d'anciens hauts fonctionnaires des Affaires extérieures pendant les 18 premiers mois du gouvernement conservateur. Jules Léger demeura sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures avant que Norman Robertson ne le remplace en octobre 1958. R.M. Macdonnell les seconda tous les deux en qualité de sous-secrétaire d'État adjoint à compter de septembre 1958 (ce poste était inoccupé depuis mai 1957). Pendant la période couverte dans le présent volume, le Ministère compta quatre sous-secrétaires adjoints, à savoir : John Holmes, Douglas LePan, W.D. Matthews et Marcel Cadieux. Ce dernier fut également jurisconsulte du Ministère.

Aucun changement majeur d'ambassadeur n'intervint dans les principales missions du Canada à l'étranger jusqu'à l'automne 1958. Norman Robertson fut ambassadeur à Washington jusqu'au 10 octobre 1958, date à laquelle il regagna Ottawa pour assumer ses fonctions de sous-secrétaire. A.D.P. Heeney le remplaça dans la capitale américaine. Jules Léger quitta Ottawa pour devenir le représentant permanent du Canada au Conseil de l'Atlantique Nord et à l'Organisation européenne de coopération économique en septembre 1958; il remplaça à ces postes Dana Wilgress, partie à la retraite. En juin 1957, Diefenbaker nomma George Drew à titre de haut-commissaire du Canada au Royaume-Uni. David Johnson fut ambassadeur à Moscou à partir de septembre 1957.

Les documents présentés dans le présent volume ont été choisis principalement dans les archives du ministère des Affaires extérieures et du Bureau du Conseil privé. D'autres documents ont été choisis dans les dossiers des ministères des Finances, du Commerce, de la Citoyenneté et de l'Immigration, ainsi que dans les papiers personnels de ministres du Cabinet et de hauts fonctionnaires. J'ai bénéficié, pour préparer le présent volume, d'un accès illimité aux dossiers du ministère des Affaires extérieures et d'un accès généreux à d'autres collections. Une liste complète des archives consultées figure à la page xxv.

Le choix des documents du volume 24 est guidé par les principes généraux énoncés dans l'introduction au volume 7 (pp. ix-xi), et amendés dans l'introduction au volume 20 (p. xxiii). En bref, la série se voudrait un « compte rendu indépendant des principales décisions de politique étrangère prises par le gouvernement du Canada », en se concentrant sur les relations bilatérales et multilatérales les plus importantes de celui-ci et sur les grands dossiers internationaux qui ont amené des membres du Cabinet et de hauts fonctionnaires à prendre part aux décisions politiques de fond.

Même si cinq décennies ont passé, des parties importantes de documents clés relatifs à l'acquisition d'armes nucléaires traitée dans ce volume n'ont pas été déclassifiés par le Bureau du Conseil privé et le ministère de la Défense nationale selon les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information. Environ 70 lignes de texte des conclusions du Cabinet du 9 décembre 1958 [document 134] et du 22 décembre 1958 [document 137] qui portent sur la politique proposée du Canada en matière d'armes nucléaires demeurent inaccessibles aux chercheurs. Quatre lignes du texte des conclusions du Cabinet en date du 24 janvier 1958 [document 120] qui portent sur le ravitaillement des installations américaines au Canada ont été retirées. Le mandat du NORAD attaché au document 45 n'est pas, non plus, reproduit. Les noms de plusieurs particuliers ont également été retirés des documents 242, 243, 245, 247, 253, 254 et 459 pour protéger leur identité selon la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Les signes typographiques employés dans le présent volume sont les mêmes que ceux décrits dans l'introduction au volume 9 (p. xix). Une croix (†) indique un document canadien qui n'est pas imprimé. Les suppressions éditoriales sont signalées par une ellipse (...). L'expression « groupe corrompu » signale des problèmes de décryptage dans la transmission du télégramme original. Les mots et les passages qui ont été barrés par l'auteur, les notes dans la marge et les listes de distribution sont reproduits sous forme de notes de bas de page uniquement quand ils sont importants. Sauf indication contraire, il est entendu que les documents ont été lus par le destinataire prévu. Les noms propres et noms de lieu sont normalisés. Le rédacteur a corrigé discrètement les fautes d'orthographe, de majuscule et de ponctuation, ainsi que les erreurs de transcription dont le sens est clair d'après le contexte. Tous les autres ajouts rédactionnels aux documents sont indiqués par des crochets. Les documents sont reproduits en anglais ou en français, selon leur langue originale.

De nombreuses personnes ont collaboré à la préparation du présent volume. La Section des affaires historiques continue de s'en remettre au personnel des Archives nationales du Canada pour localiser les archives recherchées. Paulette Dozois et Maureen Hoogenraad ont, en particulier, répondu rapidement aux demandes d'aide. Au Bureau du Conseil privé, Ciuineas Boyle, directeur de la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, et Herb Barrett ont facilité la consultation des archives classifiées du Cabinet de l'époque et ont déclassifié plusieurs documents reproduits dans ce volume. Au Centre Diefenbaker Canada, Bruce Shepard, le directeur, Johnson Kong et Rob Paul m'ont été d'une aide précieuse pendant mon séjour à Saskatoon, et ils ont répondu rapidement aux nombreuses demandes de renseignements que je leur ai ensuite adressées. Basil Robinson m'a dirigé vers une documentation importante faisant partie de ses papiers personnels. Enfin, le père Jacques Monet, s.j., m'a gentiment permis d'examiner les papiers de Jules Léger.

Ted Kelly a aidé à la recherche pour certaines parties du présent volume et supervisé le processus de production avec beaucoup d'efficacité. Boris Stipernitz, Liz Turcotte et Michael Carroll ont prêté leur précieux concours pour effectuer la recherche nécessaire à de grands passages du présent volume. Christopher Cook a effectué des recherches dans les archives et corrigé le manuscrit. Hector Mackenzie et Mary Halloran ont dispensé des conseils et apporté un soutien moral pendant la mise en forme. John Hilliker, qui a longtemps été éditeur général de cette série, et son successeur Greg Donaghy, ont examiné soigneusement tout le manuscrit et ont suggéré des idées constructives et détaillées pour l'améliorer. La production de la série elle-même ne serait pas possible sans le soutien de l'ancien directeur de la Direction des programmes de communications et de sensibilisation, Gaston Barban, de Roger Bélanger et de René Cremonese, ses successeurs à la Direction des programmes de sensibilisation et des communications électroniques. Je suis seul responsable du choix final des documents présentés dans ce volume.

La Section des affaires historiques a fourni le texte supplémentaire et coordonné la préparation technique du présent document. Aline Gélineau a tapé et composé le manuscrit. Gail Kirkpatrick Devlin a corrigé le manuscrit et dressé la liste des personnes. Le Bureau de la traduction a fourni le français pour l'essentiel des légendes et des textes secondaires, qui ont été soigneusement revus par Francine Fournier de la Direction des services de communications.

Enfin, mon épouse, Robbie, a supporté patiemment une autre longue période de séparation, pendant laquelle j'ai terminé le présent volume. Je la remercie de son appui indéfectible.

MICHAEL STEVENSON

¹Phnom Penh, lettre 23?, du commissaire, CISC, Cambodge, au sous-secrétaire d'État des Affaires extérieures, 26 novembre 1958, MAE/50052-C-40.