Audit du Programme de partenariats internationaux en science et technologie

Décembre 2013

Sommaire exécutif

L’approbation, par le Conseil du Trésor, du Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST) exigeait qu’un audit interne et un audit des bénéficiaires soient réalisés en 2012-2013. En raison de préoccupations grandissantes concernant la gestion de ce programme, le sous-ministre (DMT) et le dirigeant principal des finances ont demandé, de façon proactive, que ce travail d’audit soit accéléré. Conformément à cette exigence, le MAECI a demandé que Deloitte effectue les audits du PPIST portant sur l’audit interne et l’audit des bénéficiaires. Le but de ce rapport est de présenter les observations et les recommandations relatives à l’audit interne. Les résultats concernant l’audit des bénéficiaires ont été publiés dans un rapport distinct pour la direction du MAECI.

Pourquoi est-ce important?

Dans le budget de 2010, le gouvernement du Canada a renouvelé le financement accordé au Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST). Ce programme quinquennal de 18,5 millions de dollars devrait favoriser la collaboration en recherche et développement international ainsi qu’accroître la compétitivité internationale et la prospérité du Canada en établissant des relations plus étroites avec Israël, l’Inde, la Chine et le Brésil dans le domaine de la science et technologie (S-T). Le PPIST est conçu pour stimuler les activités bilatérales de réseautage et d’appariement en S-T en vue d’établir de nouveaux partenariats et projets de recherche ainsi qu’accélérer la commercialisation de la recherche et du développement entre le Canada et les pays partenaires.

Le MAECI a désigné Partenariats internationaux en science et technologie du Canada (PISTCanada) comme organisme d’exécution pour les volets Inde, Chine et Brésil du PPIST et la Fondation Canada-Israël pour la recherche et le développement industriels (FCIRDI) comme organisme d’exécution pour le volet Israël duPPIST.La principale activité des organismes d’exécution indépendants est d’offrir des activités de programme dans le cadre des ententes bilatérales respectives, y compris fournir le financement et d’autres formes de soutien  aux activités de partenariat qui favorisent les alliances entre les petites et moyennes entreprises canadiennes, les organismes de recherche canadiens (industriels, universitaires et gouvernementaux) et leurs homologues dans les pays choisis, ainsi qu’appuyer la participation canadienne aux projets de recherche concertée.

Les deux organismes d’exécution, PISTCanada et la FCIRDI, ont la même structure administrative (p. ex. locaux à bureaux et services administratifs) et sont dirigés par le même président-directeur général (PDG). Aux fins du présent rapport, ces deux organismes sont désignés comme l’« organisme d’exécution ».

Qu’avons-nous examiné?

L’objectif de l’audit interne était d’aborder les préoccupations de la haute direction du Ministère et de donner l’assurance que la direction du programme gère le programme de façon efficace et efficiente en vue de démontrer la saine intendance des fonds publics et la responsabilisation à l’égard des résultats.

À l’étape de la planification de l’audit interne, on a eu recours à une approche fondée sur le risque pour cerner les secteurs de haute priorité du point de vue de l’audit afin de cibler les efforts déployés par l’équipe d’audit à l’étape de l’examen de l’aidit. Selon l’analyse des risques au moment de la planification, les secteurs de risque grandement prioritaires ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• gouvernance, responsabilisation, rôles et responsabilités;
• gestion du cycle de vie des projets;
• surveillance du programme;
• mesure du rendement.

Qu’avons-nous trouvé?

Tout au long des travaux, l’équipe d’audit a relevé plusieurs exemples de méthodes utilisées pour assurer la conception adéquate et l’application efficace des mesures de contrôle. Cette initiative a permis de faire plusieurs constatations positives. Des exemples figurent ci-dessous :

• La direction du programme a guidé et appuyé les organismes d’exécution (c.-à-d. PISTCanada et la FCIRDI) en vue de les aider dans l’évolution de leurs pratiques relatives à la production de rapports financiers.
• La direction du programme a rappelé à plusieurs reprises aux organismes d’exécution qu’ils devaient fonctionner comme un organisme indépendant.
• Avec l’introduction de l’Unité administrative commune et l’arrivée de l’agent de programme du PPIST, les pratiques de surveillance mises en œuvre avant l’émission des paiements se sont améliorées.
• La direction du programme a rencontré les organismes d’exécution pour expliquer les exigences de l’accord de contribution en mai 2012 et a réalisé un examen préliminaire de conformité de façon proactive en octobre 2012.

L’équipe d’audit a confirmé les problèmes relevés par la haute direction et a cerné les points où les pratiques de gestion et les processus peuvent être améliorés, lesquels sont résumés ci-dessous.

Améliorations nécessaires pour certaines pratiques de gestion du programme

Les points à améliorer sont liés à la gouvernance du Comité directeur, à l’approbation relative aux activités d’établissement de partenariats, à la surveillance financière et aux rapports financiers, à la mesure du rendement et à l’audit des bénéficiaires finaux.

• En 2010, le Ministère s’est engagé à restructurer le Comité directeur du PPIST pour clarifier et renforcer la responsabilisation relative à la surveillance; toutefois, le Comité n’a pas assumé efficacement ses responsabilités en matière de surveillance. Il faut revoir le rôle, l’objectif, le mandat et la composition requise du Comité ainsi que la fréquence de ses rencontres.
• Il faut préciser davantage le processus d’approbation relatif aux activités d’établissement de partenariats et clarifier si les dépenses peuvent être engagées par l’organisme d’exécution avant que l’activité d’établissement de partenariats soit officiellement approuvée.
• Bien que les pratiques de surveillance financière et les exigences en matière de rapports du PPIST se soient améliorées, les exigences en matière de rapports de l’organisme d’exécution doivent être renforcées, comme le demande la direction du PPIST, pour fournir les renseignements adéquats en vue d’assurer une surveillance efficace.
• La stratégie de mesure du rendement du PPIST n’a pas été officiellement approuvée. De plus, la direction du PPIST a la possibilité de créer une approche pour s’assurer que les renseignements concernant le rendement sont recueillis une fois que l’accord de contribution avec l’organisme d’exécution est terminé.
• Finalement, la direction du PPIST doit s’assurer que l’audit des bénéficiaires finaux est effectué par l’organisme d’exécution.

La direction du programme a outrepassé ses pouvoirs financiers.

Il faut documenter davantage les décisions d’approbation, et la direction du PPIST doit cesser de donner des approbations verbales. Il faut aussi apporter des améliorations pour veiller à ce que la direction du PPIST obtienne les approbations appropriées de la part du pouvoir délégué pour les décisions essentielles.

Certains intervenants ne sont pas sûrs si le modèle d’exécution actuel convient à ce type de programme ni s’il est viable. De plus, les pratiques opérationnelles de l’organisme d’exécution font l’objet de préoccupations continues qui doivent être abordées.

Les points à améliorer sont liés au besoin de préciser la relation entre les organismes d’exécution et le MAECI, de confirmer les coûts indirects requis de l’organisme d’exécution, et de régler rapidement les préoccupations relatives à certaines pratiques d’exploitation de l’organisme d’exécution.

• Confirmer et préciser s’il est essentiel que l’organisme d’exécution fonctionne comme un agent du gouvernement.
• Réaliser une analyse plus poussée pour déterminer les niveaux de financement appropriés pour les coûts indirects pour que les organismes d’exécution puissent réaliser le PPIST.
• D’autres efforts doivent être déployés pour aborder certaines pratiques d’exploitation actuelles de l’organisme d’exécution qui continuent de préoccuper le Ministère.

3.0 Conclusion

L’équipe d’audit a relevé un nombre d’améliorations à apporter aux pratiques de gestion du PPIST et a déterminé le besoin de résoudre certaines préoccupations concernant le modèle d’exécution actuel. Ces observations constituent des points importants qui doivent être abordés en temps opportun afin de s’assurer qu’un environnement de gouvernance et de contrôle efficace est en place, et de permettre la mise en œuvre réussie de ce programme à l’avenir.

1.0 Contexte

L’approbation, par le Conseil du Trésor, du Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST) exigeait qu’un audit interne et un audit des bénéficiaires soient réalisés en 2012-2013. Conformément à cette exigence, le MAECI a demandé que Deloitte effectue les audits du PPIST portant sur l’audit interne et l’audit des bénéficiaires. Le but de ce rapport est de présenter les observations et les recommandations relatives à l’audit interne. Les résultats concernant l’audit des bénéficiaires ont été publiés dans un rapport distinct pour la direction du MAECI.

À l’étape de la planification de l’audit interne, on a eu recours à une approche fondée sur le risque pour cerner les secteurs de haute priorité du point de vue de l’audit afin de cibler les efforts déployés par l’équipe d’audit à l’étape de l’examen de l’audit. Selon l’analyse des risques à l’étape de la planification, les secteurs de risque de haute priorité ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• gouvernance, responsabilisation, rôles et responsabilités;
• gestion du cycle de vie des projets;
• surveillance du programme;
• mesure du rendement.

Programme de partenariats internationaux en science et en technologie

Dans le budget de 2010, le gouvernement du Canada a renouvelé le financement accordé au Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST). Ce programme quinquennal de 18,5 millions de dollars devrait favoriser la collaboration en recherche et développement international ainsi qu’accroître la compétitivité internationale et la prospérité du Canada en resserrant les liens avec Israël, l’Inde, la Chine et le Brésil dans le domaine de la science et technologie (S-T). Le PPIST est conçu pour stimuler les activités bilatérales de réseautage et d’appariement en S-T en vue d’établir de nouveaux partenariats et projets de recherche ainsi qu’accélérer la commercialisation de la recherche et du développement entre le Canada et les pays partenaires.

Exécution du programme

Le MAECI a choisi Partenariats internationaux en science et technologie Canada (PISTCanada) comme organisme d’exécution indépendant pour les volets Inde, Chine et Brésil duPPIST. Il s’agit d’un organisme sans but lucratif constitué au Canada qui assumera jusqu’à 50 % des coûts liés aux projets de recherche concertée approuvés qui ont été proposés par des entreprises et d’autres organismes de R-D du secteur privé. De plus, PISTCanada mènera des activités visant à faciliter la création de partenariats dans le cadre des appels de propositions à venir.

La Fondation Canada-Israël pour la recherche et le développement industriels (FCIRDI) est l’organisme d’exécution pour le volet Israël duPPIST. Il s’agit d’un organisme bilatéral indépendant constitué au Canada pour favoriser et soutenir des projets de recherche industrielle bilatéraux réunissant des entreprises canadiennes et israéliennes. La FCIRDI assume jusqu’à 50 % des coûts associés aux projets de recherche concertée approuvés.

La principale activité des organismes d’exécution autonomes consiste à réaliser les activités du Programme en vertu des accords bilatéraux concernés, notamment :

• fournir un financement et d’autres formes de soutien aux activités de partenariat qui favorisent les alliances entre les petites et moyennes entreprises canadiennes, les organismes de recherche canadiens (industriels, universitaires et gouvernementaux) et leurs homologues dans les pays choisis;
• appuyer la participation canadienne aux projets de recherche concertée.

Des appels de propositions pour des projets de recherche en R-D, en collaboration avec les pays ciblés, sont annoncés périodiquement, sous réserve du processus de financement du pays partenaire. Il incombe à PISTCanada et à laFCIRDIde lancer les appels de propositions au Canada.

Les organismes d’exécution jouissent d’une grande autonomie quant au choix des projets et des activités à financer et à opérer. Toutefois, ils doivent veiller à ce que tous les projets contribuent aux objectifs stratégiques duPPISTainsi qu’aux priorités du gouvernement canadien.

Les organismes d’exécution sont financés par le Ministère au moyen d’accords de contribution.

Les deux organismes d’exécution, PISTCanada et la FCIRDI, ont la même structure administrative (p. ex. locaux à bureaux et services administratifs) et sont dirigés par le même PDG. Aux fins du présent rapport, ces deux organismes sont désignés comme l’« organisme d’exécution ».

Gouvernance des programmes

La responsabilité générale relative au PPIST incombe au ministre du Commerce international. La Direction de l’innovation, de la science et de la technologie de la Direction générale des occasions d’affaires mondiales du MAECI est, quant à elle, responsable de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’administration du programme à l’échelle opérationnelle. Un comité directeur interne du Ministère s’occupe de surveiller les organismes d’exécution et de conseiller le Ministre quant aux modifications ou aux ajouts qu’il serait bon d’apporter aux priorités du Programme. Un comité consultatif composé de représentants gouvernementaux de haut niveau issus des ministères à vocation scientifique qui appuient les efforts de R-D déployés à l’échelle internationale s’occupe d’appuyer les activités de coordination avec d’autres programmes de financement à l’échelle des ministères et organismes fédéraux. L’orientation stratégique des priorités bilatérales en matière de S-T revient aux comités de coopération conjoints formés dans le cadre des accords de coopération en matière de S-T que le Canada a signés avec le Brésil, la Chine et l’Inde. En ce qui concerne Israël, au lieu d’un comité mixte, le Comité de la FCIRDI est responsable de déterminer l’orientation stratégique.

Aperçu du financement

Environ 18,5 millions de dollars ont été alloués au PPIST pour ces accords de contribution (Israël, Inde, Chine et Brésil) du 1^er avril 2011 au 31 mars 2015. Les montants sont indiqués ci-dessous.

2.0 Observations et recommandations

2.1 Améliorations nécessaires pour certaines pratiques de gestion du programme

Les points à améliorer sont liés aux pratiques de gestion du programme suivantes : la gouvernance du Comité directeur, l’approbation relative aux activités d’établissement de partenariats, la surveillance financière et les rapports financiers, la mesure du rendement et l’audit des bénéficiaires finaux.

Le Comité directeur du PPIST n’assume pas efficacement ses responsabilités en matière de surveillance.

La surveillance de la gouvernance et de la gestion est essentielle à la participation de la haute direction à l’établissement des risques et des initiatives de premier plan, à l’harmonisation des plans opérationnels avec les priorités, à la résolution des problèmes ainsi qu’à la surveillance des progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés. Dans le cadre de l’audit, on s’attendait à ce qu’il y ait une structure de gouvernance convenable et fonctionnelle pour le PPIST.

Lorsque le PPIST a été renouvelé en 2010, un des principaux engagements du Ministère compris dans ses documents de renouvellement visait à revoir la structure de gouvernance du PPIST afin de préciser et de renforcer la responsabilisation du MAECI relative à la surveillance de ce programme. Le Comité directeur du PPIST a été reconstitué afin d’inclure uniquement des fonctionnaires du MAECI ayant la responsabilité directe de la gestion du PPIST. Auparavant, le Comité était un organisme interministériel que le Ministère coprésidait avec Industrie Canada. Selon les documents de renouvellement du programme, le Comité, présidé par le directeur général de la Direction générale des occasions d’affaires mondiales, est composé de représentants du Secteur du dirigeant principal des finances, ainsi que des quatre directions générales géographiques, et assure la liaison entre le Comité du PPIST, les missions diplomatiques canadiennes dans les pays partenaires et les comités bilatéraux conjoints en S-T. Les observateurs du Comité comprennent notamment des représentants du centre d’expertise, de la Direction de l’évaluation, des Services juridiques ainsi que du Bureau de l’inspecteur général et du Dirigeant principal de la vérification.

Au chapitre de la structure de gouvernance actualisée, on s’attend à ce que le Comité directeur examine et approuve le plan de travail et de mesure du rendement de l’organisme d’exécution. Ce plan est utilisé pour déterminer les besoins en matière de financement avant le transfert initial de fonds dans le cadre de l’accord de contribution et sur une base annuelle par la suite. On s’attend à ce que le Comité utilise le plan de travail et de mesure du rendement pour contrôler et faire le suivi des progrès réalisés par rapport aux buts et aux objectifs énoncés ainsi que pour approuver toute modification importante. De plus, toutes les avances demandées, y compris pour les coûts d’exploitation et le soutien direct destiné aux activités d’établissement de partenariats, seront évaluées par le Comité par rapport au plan. Le Comité s’est réuni à quatre reprises depuis sa création au début de février 2011.

L’équipe d’audit a noté plusieurs domaines où le Comité directeur du PPIST pourrait s’améliorer.

• La composition du Comité a été remise en question par la plupart de ses membres (c.-à-d. le centre d’expertise, les Services juridiques, l’Unité administrative commune, le service de planification des ressources financières, le dirigeant principal de la vérification, la direction du programme, la Direction de l’évaluation) puisqu’ils sont tous préoccupés par les connaissances limitées des membres relatives au PPIST, et par conséquent, par leur capacité de prendre des décisions éclairées. En outre, les participants qui assument un rôle d’observateur au sein du Comité et des responsabilités de surveillance au MAECI ont noté que leur participation au Comité pourrait porter atteinte à leur indépendance. Ainsi, on accuse du retard dans la mise au point et l’approbation du mandat et la sélection des sujets courants à l’ordre du jour. Au moment de réaliser cet audit, le Comité s’était réuni deux fois par année et ne fonctionnait pas comme un organe décisionnel, mais servait surtout à échanger des renseignements et à engager des discussions.
• Compte tenu de l’importance de la structure de gouvernance actualisée et de l’engagement du Ministère quant au renouvellement du programme, les personnes interviewées estimaient que le Comité directeur devrait se réunir plus régulièrement. Un groupe de travail a récemment été mis sur pied afin de réaliser certaines activités de surveillance plus opérationnelles qui, au départ, étaient destinées au Comité.
• Le mandat du Comité directeur a été mis au point en décembre 2012, mais les membres ne l’ont pas encore approuvé. Dans sa forme actuelle, le mandat indique à tort que les responsabilités du Comité comprennent un « examen » du plan de travail et de mesure du rendement plutôt que l’« approbation » du plan.
• Finalement, le plan de travail et de mesure du rendement n’a pas été présenté au Comité directeur aux fins d’approbation.

Recommandations :

1. Préciser le mandat, le rôle et la composition du Comité directeur pour assurer la surveillance appropriée de l’exécution du programme.
2. Confirmer la fréquence appropriée des réunions du Comité directeur afin d’assurer une surveillance adéquate.

Le processus d’approbation relatif aux activités d’établissement de partenariats n’est pas clairement défini.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le pouvoir délégué du PPIST concernant les approbations des activités d’établissement de partenariats soit compris et pris en compte dans les actions de la direction du programme. Elle s’attendait aussi à ce que les rôles de surveillance de la direction du programme soient clairs et à ce que les décisions de la direction du programme soient documentées et prises dans les limites du pouvoir approuvé.

Comme il a été mentionné ci-dessus, on s’attend à ce que le Comité directeur examine et approuve le plan de travail et de mesure du rendement de l’organisme d’exécution. Les avances demandées, y compris le soutien direct aux activités d’établissement de partenariats, doivent aussi être évaluées par le Comité directeur par rapport au plan de travail et de mesure du rendement.

L’équipe d’audit a relevé deux cas où le processus d’approbation lié aux activités d’établissement de partenariats n’était pas clair :

• en mai 2012, le directeur général du PPIST a approuvé les activités d’établissement de partenariats, au lieu du Comité directeur, puisque les membres du Comité directeur estimaient qu’ils ne possédaient pas l’expertise nécessaire pour prendre des décisions relatives au programme;
• l’organisme d’exécution est autorisé à facturer des coûts liés au personnel pour mettre en œuvre les activités d’établissement de partenariats qui ont été approuvées par le MAECI. Toutefois, en avril 2012, la direction du programme a accepté que l’organisme d’exécution réclame des dépenses liées aux heures travaillées du personnel pour un montant équivalent jusqu’à 5 % du budget total prévu pour l’activité d’établissement de partenariats, et ce, avant l’approbation de l’activité par le MAECI.

Recommandations :

3. S’assurer que le Comité directeur du PPIST approuve un plan de travail et de mesure du rendement de l’organisme d’exécution et que toutes les avances demandées, y compris pour les coûts d’exploitation et le soutien direct des activités d’établissement de partenariats, sont évaluées par le Comité directeur par rapport au plan de travail et de mesure du rendement approuvé.
4. Préciser si les dépenses peuvent être engagées avant qu’une activité d’établissement de partenariats soit approuvée afin de déterminer les sujets appropriés et l’étendue de l’activité d’établissement de partenariats.

Les exigences en matière de rapports financiers du programme doivent être renforcées afin de fournir des renseignements supplémentaires pour assurer une surveillance plus efficace.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la direction du PPIST utilise adéquatement les outils de surveillance (p. ex. plan d’activités, rapports d’étape) et qu’elle examine et mette en doute les renseignements contenus dans les outils de surveillance, de manière adéquate, avant d’approuver les paiements.

De 2005 à 2010, les personnes interviewées ont fait remarquer que le PPIST effectuait les paiements anticipés à l’organisme d’exécution sous forme de montant global annuel à la suite d’un petit audit ou analyse réalisée par la direction du programme avant d’émettre les paiements. À partir de 2010, le PPIST a posé l’exigence de produire des rapports financiers et d’étape trimestriels qui signalent les fonds reçus, les décaissements faits, les fonds affectés, les prévisions des recettes et des dépenses ainsi que les principaux risques associés aux prévisions. Ces rapports permettent au PPIST de surveiller les décaissements et de cerner les problèmes potentiels en temps opportun. L’agent de programme du PPIST reçoit des rapports d’étape chaque trimestre et les compare à l’accord de contribution, aux rapports d’étape précédents (résultats prévus et résultats réels), et les examine pour en assurer l’exactitude et la cohérence. Dans le but d’aider l’organisme d’exécution à achever les rapports d’étape, l’agent de programme du PPIST a aussi élaboré des directives sur la façon de soumettre les renseignements requis. Celles-ci ont été transmises à l’organisme d’exécution.

Bien que la surveillance financière de la direction du PPIST à l’égard de l’organisme d’exécution soit bien meilleure qu’avant, certains points doivent encore être améliorés :

• l’établissement de rapports fondés sur les feuilles de temps : même s’il s’agit d’une exigence clairement définie dans les accords de contribution depuis 2010, l’organisme d’exécution accuse du retard dans la mise en œuvre des feuilles de temps. Ces dernières ont seulement été implantées en juillet 2011. Cependant, la direction du PPIST n’a pas demandé les feuilles de temps comme preuve pour les paiements proportionnels. Ainsi, le PPIST n’est pas en mesure de confirmer les coûts liés au personnel réclamés par rapport aux projets approuvés;
• le rapprochement global des coûts de l’organisme d’exécution : l’audit a révélé qu’on ne demande pas suffisamment de renseignements pour effectuer un rapprochement global précis sur la façon dont les coûts de l’organisme d’exécution sont répartis parmi les différentes dispositions en matière de financement pour assurer une répartition appropriée des dépenses aux différents bailleurs de fonds.

Recommandation

5. Renforcer les pratiques de surveillance, notamment exiger que l’organisme d’exécution soumette des feuilles de temps pour justifier des dépenses importantes, et s’assurer que les renseignements financiers reçus de la part des bénéficiaires comprennent un rapprochement global des coûts de l’organisme d’exécution par rapport au montant total du remboursement des dépenses soumises aux différents bailleurs de fonds.

La stratégie de mesure du rendement doit être achevée et mise en œuvre en temps opportun.

L’équipe d’audit s’attendait à ce qu’une stratégie de mesure du rendement efficace ait été établie, à ce que des mesures du rendement aient été examinées régulièrement et mises à jour au besoin, à ce que les sources de données aient été identifiées, et à ce que la responsabilité relative à la surveillance et à la mise à jour des mesures du rendement ait été claire et communiquée. Elle s’attendait aussi à ce que la direction du programme utilise les rapports sur le rendement (p. ex. rapports de la direction, rapports d’étape des projets, rapports annuels, rapports d’activité, etc.) pour déterminer si les principales activités sont réalisées et si elles sont liées aux objectifs du programme.

Une stratégie de mesure du rendement du PPIST a été élaborée en février 2011, et les modalités approuvées du PPIST de juin 2011 comprenaient les mesures du rendement, les résultats attendus, les indicateurs de rendement et les avantages économiques. Toutefois, à l’automne 2011, le PPIST a décidé d’actualiser les indicateurs du rendement pour mieux les adapter aux priorités ministérielles. La révision des indicateurs de rendement a été achevée en février 2012, et ceux-ci ont été inclus dans les modalités du PPIST revu qui a été soumis aux fins d’approbation en août 2012. L’objectif était de mieux adapter les mesures de rendement du PPIST aux priorités ministérielles. Au moment de l’audit, les modalités et les indicateurs de mesure du rendement du PPIST n’avaient pas encore été approuvés.

Le Comité directeur a aussi élaboré et approuvé une ébauche révisée de la stratégie de mesure du rendement (qui comprend d’autres indicateurs en plus de ceux des modalités du PPIST) en décembre 2012. L’organisme d’exécution dit être sur la bonne voie pour mettre en œuvre son système de collecte de données officielles d’après les indicateurs de rendement revus en 2013-2104. Le PPIST prévoit que les données sur les indicateurs de rendement initiaux ne seront pas disponibles avant 2014-2015.

De plus, l’audit a permis de constater que les projets de R-D financés par l’organisme d’exécution devraient se terminer plusieurs années après l’expiration de l’accord de contribution. Les résultats de ces projets doivent être envoyés au PPIST et fournir des renseignements importants sur le rendement afin de pouvoir évaluer le rendement du programme. Il n’y a aucune stratégie en place qui veille à ce que les données sur le rendement soient en fait recueillies après l’expiration de l’accord de contribution.

Recommandations :

6. Obtenir l’approbation nécessaire relativement aux indicateurs de rendement révisés des modalités revues du programme.
7. Assurer une surveillance diligente pour veiller à ce que l’organisme d’exécution mette un système de collecte de données et le plan de mesure du rendement en place.
8. Définir une stratégie pour faire en sorte de recueillir les données sur le rendement après l’échéance de l’accord de contribution afin de disposer de renseignements importants sur le rendement pour pouvoir évaluer le rendement du programme.

L’audit des bénéficiaires finaux n’est pas planifiée ni réalisée.

Les bénéficiaires finaux sont les entreprises, les universités et collèges ainsi que d’autres établissements de R-D du secteur privé qui mènent des projets conjoints en R-D et reçoivent du financement du PPIST par le biais de l’organisme d’exécution. L’équipe d’audit s’attendait à ce que le PPIST s’assure que l’organisme d’exécution effectue l’audit des bénéficiaires finaux afin de recueillir des renseignements sur les résultats du projet en vue de mesurer le rendement du PPIST ainsi de veiller à ce que les fonds aient été utilisés aux fins prévues.

Conformément à l’accord de contribution qu’il a signé, l’organisme d’exécution a accepté de réaliser l’audit des bénéficiaires finaux. L’organisme peut utiliser une partie des fonds du paiement de transfert fourni par le MAECI pour compenser ses coûts administratifs ou indirects afin de procéder à cet audit. Le PPIST a fourni des modèles à l’organisme d’exécution pour contribuer à l’élaboration d’un plan d’audit axé sur le risque pour l’audit des bénéficiaires finaux.

L’audit a toutefois révélé que l’organisme d’exécution ne planifiait pas et ne réalisait pas l’audit des bénéficiaires finaux. Même si le rapport annuel de 2011-2012 et le plan de travail révisé de 2013 de l’organisme d’exécution mentionnent que ce dernier prévoit effectuer l’audit des bénéficiaires finaux, l’organisme a signalé à la direction du programme, en octobre 2012, qu’il estimait ne pas recevoir suffisamment de fonds du PPIST pour être en mesure de réaliser ces activités d’audit. Il a également signalé au MAECI qu’il prévoyait un déficit opérationnel et que si des fonds supplémentaires n’étaient pas débloqués d’ici le 1er avril 2013, il devrait réduire la masse salariale, le nombre d’employés et les frais d’exploitation. Le Ministère est préoccupé par le fait que l’audit des bénéficiaires finaux ne soit pas réalisé compte tenu des difficultés financières actuelles de l’organisme.

Recommandation :

9. Travailler avec l’organisme d’exécution pour confirmer qu’une approche est en place pour planifier, budgéter et réaliser l’audit des bénéficiaires finaux.

2.2 La direction du programme a outrepassé son pouvoir délégué.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le pouvoir délégué soit compris et pris en compte dans les actions de la direction du programme. L’audit prévoyait aussi que les rôles de surveillance de la direction du programme soient clairs et que les décisions de la direction du programme soient documentées et prises dans les limites de son pouvoir approuvé. L’équipe d’audit s’attendait également à ce que, suivant le besoin, la direction du programme tienne compte du point de vue des experts en la matière au moment de prendre des décisions relatives au programme.

Conformément aux modalités et au pouvoir initiaux du PPIST (2006), le MAECI a conclu trois accords de contribution avec l’organisme d’exécution pour des activités ayant lieu en Inde, en Chine et au Brésil. Les accords ont été approuvés pour les montants suivants : 6,75 millions de dollars, Inde; 5,25 millions de dollars, Chine; 1,4 million de dollars, Brésil. En juin 2011, les modalités et le pouvoir du PPIST ont été renouvelés de 2011-2012 à 2014-2015 pour un montant supplémentaire de 18,5 millions de dollars sous forme de paiements de transfert, et le montant maximal payable par accord de contribution en vertu des modalités de 2011 était plafonné à 5 millions de dollars.

L’audit a relevé qu’en novembre 2011 l’organisme d’exécution a informé la direction du programme de PPIST que deux des projets financés dans le cadre de l’accord de contribution de 2007 pour l’Inde seraient annulés parce que le pays partenaire, l’Inde, ne voulait pas y participer et qu’il pourrait manquer environ 1,1 million de dollars. L’organisme a fait savoir à la direction du programme que cinq projets pour la Chine et un pour le Brésil avaient fait l’objet d’une recommandation pendant l’appel de propositions précédent. Toutefois, ils n’ont pas été approuvés en raison du manque de fonds. L’organisme d’exécution a demandé à ce que les fonds destinés à l’Inde soient transférés à la Chine et au Brésil. L’équipe d’audit a été informée du fait que la direction du PPIST avait donné verbalement son approbation à l’organisme d’exécution que les fonds disponibles associés à l’accord de contribution pour l’Inde pourraient être transférés aux accords de contribution pour la Chine et le Brésil.

Dans ce contexte, il est important de noter qu’une fois qu’un ministère conclut un accord de contribution, celui-ci est lié par les clauses de l’accord, peu importe ce qui arrive aux modalités et au pouvoir général du programme. Cependant, lorsque des modifications sont apportées à un accord de contribution, celles-ci doivent être faites conformément aux modalités et au pouvoir en vigueur au moment de la modification. Ainsi, en novembre 2011, lorsque la direction du programme a autorisé verbalement le transfert de fonds de l’accord de contribution pour l’Inde aux accords pour la Chine et le Brésil, les modalités du programme de juin 2011 se seraient appliquées. Ce transfert exigeait l’approbation ministérielle de modifier le pouvoir du PPIST de juin 2011 et de supprimer le montant maximum payable de 5 millions de dollars. La direction du PPIST a, de façon inappropriée, donné son approbation verbale avant d’obtenir l’approbation ministérielle.

De novembre 2011 à mars 2012, la direction du PPIST a demandé conseil sur les mesures à prendre pour officialiser l’approbation verbale et pour modifier les accords de contribution. En mars 2012, les modifications apportées aux accords de contribution pour la Chine et l’Inde ont été définies et envoyées à l’organisme d’exécution aux fins de signature. Néanmoins, la direction du programme n’a pas encore signé ces modifications.

En août 2012, la direction du PPIST a envoyé une note au ministre, lui demandant d’approuver les modifications apportées aux modalités du PPIST. Toutefois, la note ne précisait pas clairement que l’approbation verbale avait été obtenue avant de demander l’approbation au ministre. De plus, les modifications apportées aux modalités du PPIST n’ont pas encore été approuvées.

Depuis le 31 janvier 2013, environ 5,5 millions de dollars ont été dépensés dans le cadre de l’accord pour la Chine. Le solde devrait être versé d’ici mars 2013. Ce montant dépasse d’environ 250 000 $ l’accord de contribution original (5,25 millions de dollars) sans que les modifications aient été signées et dépasse également le montant maximal payable de 5 millions de dollars en vertu du pouvoir et des modalités du PPIST de 2011, qui sont en vigueur.

Recommandations :

10. Obtenir l’approbation nécessaire pour revoir les modifications qui doivent être apportées au PPIST afin d’autoriser les transferts de fonds.
11. Signer les modifications de l’accord de contribution pour officialiser les approbations verbales.
12. Cesser de donner des approbations verbales, et documenter les justifications, notamment les personnes consultées, pour les principales décisions en matière d’approbation.

2.3 Certains intervenants ne sont pas sûrs si le modèle d’exécution actuel convient à ce type de programme ou s’il est durable. De plus, certaines pratiques d’exploitation de l’organisme d’exécution font l’objet de préoccupations continues qui doivent être abordées.

Les points à améliorer sont liés au besoin de préciser la relation entre les organismes d’exécution et le MAECI, de confirmer les coûts indirects requis de l’organisme d’exécution et de régler rapidement les préoccupations relatives à certaines pratiques d’exploitation de l’organisme d’exécution.

Entretenir une relation de « non-mandataire » demeure difficile.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que le Ministère et l’organisation entretiennent une relation de « non-mandataire » et à ce que cette relation soit comprise et respectée par les deux parties.

Le PPIST a obtenu l’accord et le pouvoir du Conseil du Trésor de conclure des accords de contribution avec l’organisme d’exécution. Tel qu’approuvé par les autorités du PPIST, l’organisme d’exécution doit être une organisation non gouvernementale canadienne autonome possédant l’expertise et l’expérience voulues, chargée de réaliser des activités à l’appui des relations bilatérales en S-T avec les pays partenaires et responsable d’administrer le programme dans le cadre de ces relations bilatérales sélectionnées en S-T. En outre, l’organisme d’exécution doit avoir une grande liberté quant au choix de ses projets et fonctionner avec une supervision minimale de la part du Ministère. L’organisme d’exécution est le bénéficiaire initial des contributions dans le cadre du PPIST qui, à son tour, contribue à des projets menés par des entreprises, des universités et des collèges et d’autres établissements de R-D du secteur privé.

L’accord de contribution du PPIST énonce clairement que l’organisme d’exécution n’est pas un mandataire du gouvernement (clause 27).

L’équipe d’audit a révélé que le conseil d’administration de PISTCanada (Conseil) comprenait que l’arrivée du PPIST en tant que nouveau programme entraînerait le besoin de créer un « organisme d’exécution » pour assurer la réalisation du programme et confirmer le modèle d’exécution. Selon le Conseil, l’organisme d’exécution est « en fait et en intention un organisme d’exécution du gouvernement du Canada ». Le Conseil a constaté que l’accord de contribution utilisé par le PPIST n’est pas adapté à l’intention ni à l’objectif de la relation et propose de créer une nouvelle structure d’accord qui s’harmonise davantage avec le mandat de l’organisme d’exécution.

L’équipe d’audit a aussi conclu qu’il existait différents points de vue au Ministère quant à la question de savoir s’il est essentiel ou non que l’organisme d’exécution fonctionne comme un mandataire du gouvernement. Dernièrement, l’équipe d’audit a appris qu’un pays partenaire a fait savoir qu’il préférait travailler directement avec les programmes dirigés par le gouvernement plutôt qu’avec un organisme autonome, puisqu’il était plus à l’aise de traiter avec des hauts fonctionnaires pour faire la sélection des activités de recherche concertée. Ainsi, une relation de « non-mandataire » n’est peut-être pas une option d’exécution viable pour ce pays en particulier.

Recommandations :

13. [PRÉLEVÉ]
14. [PRÉLEVÉ]

La direction du programme n’a pas effectué une analyse « ascendante » pour déterminer les coûts indirects et d’exploitation pour réaliser le programme.

L’équipe d’audit s’attendait à ce qu’un modèle d’exécution efficace et optimal soit en place. Elle s’attendait également à ce que la direction du programme ait envisagé des options relatives à la conception du programme et effectué une analyse afin de déterminer les coûts indirects et d’exploitation pour exécuter le PPIST.

Conformément aux modalités du PPIST, le MAECI a accepté de réserver 15 % du crédit 10 de 18,5 millions de dollars, soit 2,78 millions de dollars, pour les coûts indirects de l’organisme d’exécution et d’allouer cette contribution selon les besoins de trésorerie estimés de l’organisme d’exécution ainsi qu’une évaluation de la façon dont ce type de financement a été utilisé dans le passé. L’organisme d’exécution doit limiter ses demandes de remboursement des coûts indirects à au plus 15 % du financement total fourni.

Selon l’accord de contribution, les coûts administratifs et indirects comprennent les types de dépenses ou de frais suivants : personnel lié au projet (c.-à-d. masse salariale annuelle réelle et avantages sociaux), personnel non bénéficiaire et consultants externes engagés uniquement aux fins du projet, frais de déplacement et de repas raisonnables, toutes les autres dépenses encourues liées aux déplacements nécessaires, raisonnables et justifiables, etc.

L’organisme d’exécution a d’abord signalé à la direction du programme, en août 2012, qu’elle prévoyait un déficit opérationnel : les frais et les dépenses d’exploitation dépasseraient de 15 % le montant alloué en vertu de l’accord de contribution. Le plan de travail révisé de janvier 2013 de l’organisme d’exécution supposait que si des fonds supplémentaires n’étaient pas débloqués d’ici le 1er avril 2013, l’organisme d’exécution devrait réduire la masse salariale, le nombre d’employés et les frais d’exploitation.

L’organisme d’exécution a signalé que le plafond de 15 % n’est pas suffisant pour réaliser le programme. Toutefois, l’audit a permis de constater que la direction du programme n’avait pas effectué d’analyse officielle pour confirmer le financement requis pour les coûts indirects en vue d’exécuter le PPIST à son niveau de financement global actuel.

Recommandation :

15. Effectuer une analyse « ascendante » pour déterminer le montant des coûts indirects et d’exploitation requis pour réaliser le PPIST ainsi que pour établir si le modèle d’exécution actuel est optimal.

Des désaccords continus entre le MAECI et le bénéficiaire causent des frustrations dans la relation de travail et des problèmes persistent quant à certaines pratiques d’exploitation de l’organisme d’exécution.

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des relations de travail efficaces soient en place et à ce que le modèle d’exécution choisi par la direction du programme fonctionne comme prévu. Elle espérait aussi que les deux parties mises en cause, le MAECI et l’organisme d’exécution, adoptent des pratiques pour en arriver à une compréhension commune en vue de régler les problèmes.

Les audits antérieurs du bénéficiaire concernant l’organisme d’exécution avaient relevé plusieurs points à améliorer relativement à la gestion financière, à la tenue de livres et aux mécanismes de surveillance internes de l’organisme d’exécution pour veiller à ce que les dépenses soient adéquatement approuvées et déclarées. Ces audits recommandaient également au MAECI de surveiller de plus près les dépenses de l’organisme d’exécution. En réponse aux audits, le PPIST et l’organisme d’exécution ont convenu de collaborer et de prendre des mesures pour apporter ces améliorations.

L’équipe d’audit a relevé des cas de désaccords et de préoccupations continus entre le MAECI et l’organisme d’exécution qui causent des frustrations dans la relation de travail, ce qui rend les progrès difficiles :

• l’accord de contribution en place désigne l’agent de programme du PPIST et le vice-président des Opérations de l’organisme d’exécution comme principales personnes-ressources. L’équipe d’audit a constaté que, dans le passé, le ministère et l’organisme d’exécution n’avaient pas toujours respecté ce protocole de communication. Les voies de communication utilisées entre le Ministère et l’organisme d’exécution variaient selon le problème et le renseignement demandé. Cela a causé un manque de constance et de la confusion dans les renseignements transmis;
• bien que des progrès aient été réalisés dans la résolution de certaines questions, quelques problèmes de non-conformité demeurent et d’autres continuent à se poser (p. ex. pratiques contractuelles non documentées, demandes de remboursement de frais de déplacement sans pièces justificatives). Des problèmes semblables ont une fois de plus été relevés dans l’audit des bénéficiaires effectuée au même moment que cet audit interne;
• certaines pratiques d’exploitation actuelles de l’organisme d’exécution continuent d’être une source de préoccupation pour le Ministère. Parmi celles-ci, mentionnons :
  • le PPIST et la FCIRDI sont dirigés par un seul président et président-directeur général, et celui-ci est engagé en tant qu’entrepreneur plutôt qu’en tant qu’employé à temps plein;
  • le salaire et la rémunération au rendement versé au président et président-directeur général ainsi qu’à la haute direction sont considérés légitimes par l’organisme d’exécution, mais sujets à un examen plus rigoureux de la part du Ministère, particulièrement lorsque l’organisme d’exécution déclare qu’il a de la difficulté à éviter un déficit. Il se peut que ces niveaux de rémunération ne soient pas comparés adéquatement à la rémunération du marché local;
  • dans le cas où l’organisme d’exécution impose les réductions prévues dans la masse salariale, le nombre d’employés et les coûts d’exploitation, le Ministère se préoccupe également de la capacité du bénéficiaire à exécuter ses activités du programme avec une structure d’exploitation ou un nombre d’employés réduit.

Compte tenu de ce qui précède, on s’inquiète de plus en plus de la capacité de l’organisme d’exécution, ce qui a entraîné une surveillance accrue de la part de la direction du programme. L’organisme d’exécution estime que cette surveillance est trop contraignante.

Recommandation :

16. Le MAECI devrait élaborer un plan d’action établissant des responsabilités ministérielles et des échéances claires pour résoudre les problèmes en suspens avec l’organisme d’exécution afin que les intervenants puissent aller de l’avant avec l’exécution du programme.

3. Conclusion

L’équipe d’audit a relevé un nombre d’améliorations nécessaires à apporter aux pratiques de gestion du PPIST et a déterminé le besoin de résoudre certaines préoccupations concernant le modèle d’exécution actuel. Ces observations constituent des points importants, qui doivent être abordés en temps opportun afin de s’assurer qu’un environnement de gouvernance et de contrôle efficace est en place, et de permettre la mise en œuvre réussie de ce programme à l’avenir.

Annexe A: À propos de l'audit

Objectif

L’objectif de l’audit interne était de donner l’assurance que la direction du programme gère le programme de façon efficace et efficiente en vue de démontrer la saine intendance des fonds publics et la responsabilisation à l’égard des résultats.

Critères

Les critères sélectionnés pour l’étape de l’examen découlent des éléments du document provisoire sur les « contrôles de gestion de base » du Bureau du contrôleur général. Ils sont mis en correspondance avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), et on les a choisis pour permettre à l’équipe d’audit d’atteindre les objectifs en matière d’audit.

Portée

L’audit s’est déroulé de février à avril 2013.

À l’étape de la planification de l’audit interne, on a eu recours à une approche fondée sur le risque pour cerner les secteurs de haute priorité du point de vue de l’audit afin de cibler les efforts déployés par l’équipe d’audit à l’étape de l’examen de l’audit. Selon l’analyse des risques au moment de la planification, les secteurs de risque grandement prioritaires ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• gouvernance, responsabilisation, rôles et responsabilités;
• gestion du cycle de vie des projets;
• surveillance du programme;
• mesure du rendement.

Méthode

L’audit interne a été mené conformément aux normes internationales relatives à la profession de l’audit interne et aux Normes en matière de vérification interne du Conseil du Trésor.

La méthode consiste en ce qui suit.

• entrevues avec la direction et le personnel du MAECI;
• examen des documents (politiques, procédures, procédures du programme et rapports pertinents d’audit et d’évaluation);
• analyse des renseignements financiers et non financiers;
• examen de la documentation;
• essai des mesures de contrôle comprises dans la portée (p. ex. examen et approbation des paiements proportionnels).

Annexe B : Plan d'action de la direction