Audit du bureau de la liberté de religion

Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

Mars 2016

Résumé

Conformément au Plan de vérification axé sur le risque 2014-2015 du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (maintenant Affaires mondiales Canada, le Ministère), le Bureau du dirigeant principal de la vérification a réalisé un audit interne du Bureau de la liberté de religion. L’objectif de l’audit était de déterminer l’efficacité de la structure de gouvernance, de la gestion du risque et des contrôles qui sont en place pour appuyer les activités de subventions et contributions du Bureau.

L’intention de créer un Bureau de la liberté de religion (le Bureau) a été annoncée lors du Discours du Trône de 2011. Le Bureau, dirigé par un ambassadeur, a été effectivement ouvert en 2013 avec un budget annuel de cinq millions de dollars pour quatre ans. Le mandat du Bureau est de défendre les minorités religieuses, faire la promotion de la liberté de religion, et faire progresser les politiques et les programmes qui appuient le droit à la liberté de religion. Le Bureau atteint ses objectifs par le biais de plusieurs activités, incluant le versement de subventions et contributions; chaque projet peut être financé à hauteur de 500 000 $ en subventions et de 1,25 million de dollars en contributions. Les premiers projets ont été lancés en 2013.

L’audit a examiné la structure de gouvernance et de gestion du risque ainsi que les processus et les contrôles en place pour approuver et surveiller les subventions et contributions gérées par le Bureau et en rendre compte.

Conclusion

L’audit a déterminé que le Bureau a mis en place un cadre de contrôle de gestion. Les principaux éléments, comme la création d’un Comité de sélection des projets ainsi que les outils de contrôle et les modèles à l’appui pour les approbations des projets et les dépenses, se sont révélés efficaces et appropriés pour accomplir le mandat du Bureau.

Il est possible d’apporter des améliorations dans la planification stratégique, le suivi et les rapports sur le rendement. Ces améliorations permettront au Bureau d’accroître l’efficacité de la prestation de ses activités et de mieux présenter ses résultats. Les premiers défis que devra relever le Bureau concernent la mise en œuvre de ses comités de gouvernance, l’établissement d’une orientation stratégique, et la communication de cette orientation aux intervenants ministériels. Ensuite, bien que conformes aux processus d’approbation des subventions et contributions, les rôles et responsabilités du Bureau ne sont pas bien déterminés sur le plan du suivi des résultats des projets et de la production de rapports. Finalement, le Bureau doit mettre en place un système pour rendre compte des résultats des projets financés. Des recommandations sont incluses dans le présent document pour améliorer ces points.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, cet audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

Dirigeant principal de la vérification 

1. Contexte

L’audit du Bureau de la liberté de religion était inclus dans le Plan de vérification axé sur le risque 2014-2015 du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (maintenant Affaires mondiales Canada, le Ministère). L’objectif de l’audit était de déterminer l’efficacité de la structure de gouvernance, de la gestion du risque et des contrôles qui sont en place pour appuyer les activités de subventions et contributions du Bureau. L’objectif, la portée et les critères de l’audit sont expliqués en détail à l’annexe A.

Création du Bureau de la liberté de religion

C’est en février 2013 que le Bureau de la liberté de religion, dirigé par un ambassadeur, a été créé au sein du Ministère. Le Bureau est financé par l’enveloppe de l’aide internationale à hauteur de cinq millions de dollars par année sur une période de quatre ans débutant en 2012-2013. Le budget annuel est réparti en subventions et contributions (4,25 millions de dollars) et en frais de fonctionnement (0,75 million de dollars).

Le mandat du Bureau est de :

• défendre les minorités religieuses, en surveillant la liberté de religion, en attirant l’attention sur les personnes persécutées en raison de leur religion et en condamnant les responsables;
• faire la promotion de la liberté de religion en tant qu’objectif clé de la politique étrangère du Canada et en encourageant une plus grande attention à la liberté de religion parmi les droits énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, ainsi que dans d’autres instruments de défense des droits de la personne;
• faire progresser les politiques et programmes qui appuient le droit à la liberté de religion et en faisant la promotion du pluralisme, une composante essentielle des sociétés libres et démocratiques.

Le Bureau réalise son mandat par le biais de différentes activités telles celles relatives aux politiques, au plaidoyer/sensibilisation ainsi que le versement de subvention et contributions dans le cadre du Fonds pour la liberté de religion. Les objectifs du Fonds pour la liberté de religion sont de :

• susciter une action à l’échelle internationale contre les violations de la liberté de religion, en contribuant à une sensibilisation accrue aux menaces pour la liberté de religion en plaidant en faveur du pluralisme;
• renforcer l’action du gouvernement du Canada en cas de violations précises de la liberté de religion;
• promouvoir l’éducation en ce qui concerne les questions liées à la tolérance et à la liberté de religion.

Le Bureau réalise cinq activités : défendre la liberté de religion, analyser et communiquer l’information, former les diplomates canadiens, consulter les intervenants, et offrir des programmes qui comprennent la gestion des subventions et contributions.

Aperçu du programme de subventions et contributions du Bureau

Le processus opérationnel lié à la gestion des subventions et contributions du Bureau comporte les étapes de base suivantes :

• Les demandes sont présentées au moyen d’un modèle créé par le Bureau afin de s’assurer que les renseignements sur les projets pour lesquels on demande un financement sont complets et pertinents.
• Les demandes sont examinées aux fins de recommandation au ministre par un Comité de sélection des projets composé de l’ambassadeur, du directeur général responsable de la politique sur les droits de la personne et des directeurs ayant des responsabilités géographiques.
• Les ententes de subvention et de contribution sont évaluées en fonction de leur conformité aux exigences de la Politique et de la Directive du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.
• Les bénéficiaires des subventions et contributions (y compris les fonds de dotation) doivent rendre compte des résultats en lien avec les indicateurs de rendement précisés dans les ententes.
• Un rapport annuel résumant les activités du Bureau et les résultats obtenus pour l’année précédente est préparé par le Bureau de manière à contribuer au Rapport ministériel sur le rendement.

Approbation de projet de subventions et contributions

Au départ, le Bureau a utilisé le processus d’affaires emprunté du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du Ministère pour les subventions et contributions. Pour ce faire, le Bureau a contacté des missions pour recueillir les options de projets possibles. Ces options ont été précisées et le développement de certaines idées a été poursuivi pour qu’elles deviennent des projets approuvés. Les neuf premiers projets ont été sélectionnés entre septembre 2013 et juin 2014 à l’aide du processus du GSTR et les ententes de contribution conclues pour cette période ont totalisé 4,6 millions de dollars. En 2014-2015, le Bureau a fait partie d’un programme pilote visant à utiliser la version adaptée du Processus d’autorisation des programmes (PAP) du Ministère. Le PAP est un processus de demande plus long et plus étoffé dont certaines composantes exigent que les bénéficiaires fournissent des rapports financiers, un cadre de mesure du rendement et des modèles logiques. De plus, le Bureau doit examiner chaque demande de projet en fonction de thématiques prioritaires et de critères sélectionnés. Le Bureau fait aussi appel à un processus d’approbation avec les missions et les groupes géographiques pertinents avant de présenter les projets au Comité de sélection des projets. Dans le cadre du PAP, le Fonds pour la liberté de religion a sélectionné et approuvé un financement de 3,9 millions de dollars pour dix projets signés en 2014-2015 et 2015-2016.

2. Observations et recommandations

Tel que décrit à l’annexe A, l’équipe d’audit a utilisé différentes techniques et procédures pour recueillir des données probantes pour les observations et les recommandations connexes. Les observations sont regroupées selon les thèmes suivants : élaboration et communication des plans stratégiques, rôles et responsabilités, surveillance et rapports, et mesure du rendement.

2.1 Élaboration et communication des plans stratégiques

L’équipe d’audit s’attendait à constater que le Bureau a élaboré et communiqué un plan stratégique avec des objectifs clairs et des résultats prévus pour le programme. Un plan fait clairement le lien entre le mandat du programme et ses exigences opérationnelles, comme les priorités du programme, les activités d’intérêt, l’affectation géographique de fonds, la taille et le nombre de projets, les rôles et responsabilités des intervenants, ainsi que le suivi du projet et l’établissement de rapports. 

Dans les entrevues avec l’équipe d’audit, la direction a expliqué que le Bureau a été confronté à des problèmes de capacité dès sa création, ce qui a posé des défis pour l’élaboration, la communication et la mise en œuvre des objectifs stratégiques de ce programme complexe et critique ayant un mandat aussi large. En l’absence d’un plan stratégique officiel, le Bureau se tourne vers d’autres moyens moins officiels pour communiquer son mandat, ses objectifs et ses ententes de financement. Parmi ces moyens, on retrouve un site Web externe pour le Bureau et le Fonds pour la liberté de religion, des communiqués de presse, des discours de l’ambassadeur au Canada et à l’étranger, ainsi que des présentations ministérielles internes et de la formation ciblée.

Bien que ces moyens de communication aient aidé à mieux comprendre le mandat, les objectifs et les activités du Bureau, ils ont permis de rejoindre un nombre limité de personnes directement engagées auprès du Bureau. 

Les problèmes de capacité dès la création du Bureau ont aussi causé des retards dans la mise en place des activités du Bureau, dans ses processus de gestion des subventions et contributions, et dans la communication de son mandat et de ses objectifs au Ministère durant ses deux premières années d’existence.

En conclusion, bien que le Bureau ait déployé des efforts pour établir la communication du programme, de ses objectifs et de ses activités avec des pays et du personnel ciblés, l’équipe de vérification conclut qu’un plan stratégique est essentiel pour veiller à ce que les objectifs du programme soient harmonisés aux priorités globales du Ministère et assurer un suivi des progrès.

Recommandation 1 

Le sous-ministre adjoint, Sécurité internationale et affaires politiques, doit s’assurer que le plan stratégique du programme, y compris les objectifs clairs et les résultats prévus, est élaboré et communiqué aux partenaires, aux missions et aux autres intervenants ministériels.

2.2 Rôles et responsabilités

Dans le but d’appuyer l’exécution réussie du programme, l’équipe d’audit s’attendait à constater que les rôles et responsabilités des employés du Ministère avaient été définis et communiqués afin d’assurer l’efficacité des activités du programme, sa gouvernance, ainsi que ses exigences en matière de surveillance, de suivi et de production de rapports.

L’équipe d’audit a déterminé que la structure globale du Bureau a été mise en place. Au niveau de la haute direction, le lien hiérarchique entre l’ambassadeur, l’administrateur général et les sous-ministres a été établi. Le Comité consultatif interministériel (CCI), un comité du rang de direction, est en place pour faciliter la coordination de la politique, l’établissement des priorités et la programmation entre les ministères. Le CCI est présidé par l’ambassadeur et est composé de représentants au niveau du directeur général du Ministère, d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), et d’autres ministères au besoin. Le directeur général responsable de la politique sur les droits de la personne et un directeur général ayant des responsabilités géographiques seront aussi membres du CCI afin d’assurer la cohérence avec les opérations géographiques et les programmes connexes du Ministère. Au moment de l’audit, des données démontraient que le CCI avait joué un rôle dans l’identification des pays prioritaires et dans l’examen des critères d’approbation des projets.

Sur le plan opérationnel, le Comité de sélection des projets a été créé et a pour mandat d’étudier les projets proposés par le Bureau à des fins de financement par le Fonds pour la liberté de religion. Le Comité de sélection des projets offre au processus d’examen des projets la possibilité d’envisager une harmonisation aux autres programmes ministériels, et de s’assurer que tous les risques pertinents sont pris en compte pour la décision d’affectation de fonds. Selon les données probantes recueillies, l’équipe d’audit a conclu que le Comité de sélection des projets a joué efficacement son rôle.

L’équipe d’audit a constaté que les agents et les gestionnaires qui participent directement aux activités quotidiennes du programme comprennent bien leurs rôles et responsabilités. Toutefois, les rôles des missions sont moins clairs. Au départ, le programme a été élaboré afin de faire participer activement les missions au suivi du projet et à la production de rapports, un rôle clé pour garantir l’exécution réussie du programme. L’équipe d’audit a déterminé que la participation des missions est surtout limitée aux processus d’approbation des projets, à la défense des intérêts et aux autres projets liés à des demandes du Bureau. Les rôles et responsabilités des missions en matière de suivi des projets et de production de rapports n’ont pas été officiellement documentés ni communiqués, ce qui a obligé le Bureau à se rabattre sur des processus non officiels et l’a ainsi empêché de recueillir de l’information sur le rendement individuel des projets.

En résumé, les fonctions de gouvernance et de surveillance ont été définies et mises en œuvre. Toutefois, des améliorations doivent être apportées afin de mieux définir les rôles et responsabilités du Bureau et des missions en lien avec le suivi et la production de rapports propre au projet (voir la recommandation 2 dans la section 2.3 ci-dessous).

2.3 Approbation de projet, dépenses, suivi et production de rapports

Dans le but de s’assurer que le programme de subventions et contributions est géré et exécuté de manière uniforme, efficace et conforme aux politiques et aux procédures, il est attendu que les outils et les documents approuvés sont élaborés conformément aux politiques ministérielles, que tous les projets observent les critères d’admissibilité et d’évaluation du programme, et que les mécanismes soient en place pour vérifier si les projets financés sont exécutés, comme précisé dans l’entente. Au moment de l’audit, le Bureau avait étudié et approuvé dix-neuf (19) dossiers de projets depuis sa création.

L’équipe d’audit a tiré les conclusions suivantes :

• Le Bureau a déployé des outils d’élaboration de projets et de la documentation approuvée en mettant à profit les processus et les ressources disponibles pour assurer une sélection réussie des projets conformément aux politiques, aux lignes directrices, et aux modalités du Fonds pour la liberté de religion.
• Les conditions et les pouvoirs d’approbation en matière de dépenses du projet sont clairs, compris et suivis.
• Des mécanismes de suivi et de production de rapports permettant de savoir si les projets sont gérés et exécutés conformément à l’entente signée doivent être mis en place.

Au début du programme, le Bureau a élaboré des outils et des modèles d’approbation de projets conformes au processus du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) qui a été utilisé pour sélectionner neuf projets. En 2014, le Bureau a été choisi pour participer à un programme pilote utilisant le Processus d’approbation des programmes (PAP) pour évaluer les projets; dix projets ont été sélectionnés dans le cadre de ce processus. L’adoption du PAP a permis au Bureau de disposer d’un solide processus d’approbation en raison de l’expertise additionnelle disponible et d’une approche plus rigoureuse et normalisée.

L’équipe d’audit a constaté les avantages d’utiliser le PAP. Le processus permet d’harmoniser la sélection du projet aux exigences des modalités du Fonds pour la liberté de religion puisqu’elle est maintenant effectuée en tenant compte de l’ensemble de la demande (formulaire de demande et document à l’appui comme le modèle logique, le cadre de mesure du rendement, ainsi que les prévisions budgétaires et des flux de trésorerie). Le PAP permet aussi au Bureau de ne pas utiliser uniquement des modèles normalisés, mais aussi de tenir compte d’autres facteurs, comme les spécialistes en égalité des sexes, de l’environnement et de la gouvernance et de la gestion financière, dans le processus d’évaluation du projet. L’utilisation de l’Outil d’évaluation du risque fiduciaire (OERF) dans le PAP a aussi permis à l’agent de projet de mieux comprendre tous les risques liés au projet et au partenaire potentiel. De plus, dans le cadre de l’examen des dossiers, l’équipe d’audit a constaté qu’une vérification préalable convenable est effectuée avant l’examen des missions et du Comité de sélection des projets.

L’examen de l’audit conclut que, en général, le PAP et l’OERF sont bénéfiques pour appuyer une évaluation rigoureuse des demandes. L’équipe d’audit a aussi constaté que, dans deux sur dix dossiers qui ont été examinés, l’OERF n’était pas utilisé dans le PAP, ce qui constitue une opportunité manquée de s’assurer que le risque pour l’organisation soit bien géré. De plus, les évaluations du risque ne bénéficiaient pas toujours d’un soutien adéquat dans tous les dossiers. 

Sur le plan des dépenses, l’examen des dossiers de projets par l’auditeur a confirmé que les autorisations financières sont respectées et que la répartition des tâches est appliquée entre les agents de programme et l’ambassadeur afin de s’assurer que les paiements respectent les politiques ministérielles.

En ce qui concerne le suivi de projet et la production de rapports, l’équipe d’audit a constaté qu’une surveillance active minimale des progrès de chaque projet était effectuée, car les agents de programme travaillent surtout à lancer et à évaluer des projets pour s’assurer que les fonds sont bien affectés aux projets. En outre, les missions n’ont pas participé aux phases de suivi des projets comme ce devait être le cas au départ. 

Recommandation 2 

Le sous-ministre adjoint, Sécurité internationale et affaires politiques, doit s’assurer que l’évaluation du risque est effectuée pour tous les projets et que les mécanismes, y compris des rôles et des responsabilités bien définis entre les missions et le Bureau, sont en place pour assurer un suivi des projets financés par le programme et une production de rapport efficaces.

2.4 Mesure du rendement

Le Bureau doit produire des rapports annuels sur les résultats de ses activités. Pour ce faire, il a élaboré une stratégie de mesure du rendement qui détermine les mesures utilisées pour évaluer chaque projet et produire des rapports sur le rendement global de chaque projet et de l’ensemble du programme.

Compte tenu des retards dans la mise en œuvre des projets au début du programme et de la capacité limitée à assurer le suivi et à produire des rapports au niveau de la mission et du projet, le Bureau n’a pas été en position de fournir systématiquement les rapports de rendement exigés. Seulement un rapport a été produit en 2013. Ce rapport donnait une vision globale en mettant l’accent sur les réalisations et en plantant le décor à l’échelle internationale pour le Bureau et le Fonds pour la liberté de religion.

Il est possible que les résultats globaux du programme ne soient pas disponibles pour le processus décisionnel du Ministère et pour que le Bureau respecte son mandat et celui du Ministère.

Recommandation 3 

Le sous-ministre adjoint, Sécurité internationale et affaires politiques, doit s’assurer que les résultats du programme sont recueillis et regroupés annuellement afin de mieux positionner le Bureau dans sa démonstration de l’atteinte de ses objectifs et de sa contribution aux priorités ministérielles.

3. Conclusion

Somme toute, un cadre de contrôle de gestion a été mis en place pour le Bureau. Les principales composantes, comme les mesures de contrôle pour les approbations des projets et les dépenses, se sont révélées efficaces et appropriées. En outre, l’équipe d’audit a constaté que le Bureau est généralement conforme aux lois, aux modalités, aux politiques et aux procédures applicables.

Toutefois, l’audit a relevé que des améliorations doivent être apportées dans les secteurs suivants afin d’accroître l’efficacité du Bureau :

• Élaborer un plan stratégique afin de s’assurer que tous les intervenants sont informés des activités du Bureau;
• Préciser et communiquer les rôles et responsabilités avec les missions afin d’assurer un suivi de la mise en œuvre des projets avec les partenaires et de produire des rapports;
• Assurer un suivi et une production de rapports efficaces ainsi que des rapports sur le rendement de l’ensemble du programme.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif de l’audit

L’objectif de l’audit était de déterminer l’efficacité de la structure de gouvernance, de la gestion du risque et des contrôles qui sont en place pour appuyer les activités de subventions et contributions du Bureau.

Portée de l’audit

Cet audit comprenait :

• les processus de subventions et contributions utilisés;
• des projets et des paiements approuvés aux bénéficiaires depuis la création du Bureau en 2012, y compris des exemples des paiements effectués dans le cadre du vieux et du nouveau processus de subventions et contributions; 
• la planification de projets à l’interne;
• l’information financière pour la période de 2012-2013 à 2015-2016.

Critères de l’audit

Les critères suivants ont servi à cet audit; ils sont fondés sur les risques repérés lors de la planification et sur un examen des contrôles de gestion de base élaborés par le Bureau du contrôleur général du Canada.

1. Un cadre et des pratiques de gouvernance sont en place.
2. Le cadre de contrôle du Bureau comprend les pratiques officielles de gestion du risque pour aider à la prise de décisions.
3. Des mesures de contrôle ministérielles efficaces sont en place pour s’assurer que le Bureau et le Fonds pour la liberté de religion sont gérés de manière uniforme et efficace, et conformément aux politiques et aux procédures pertinentes.

Approche et méthodologie

Les auditeurs ont effectué l’audit en utilisant les méthodes suivantes :

• Mener des entrevues avec les employés du Bureau de la liberté de religion, y compris l’ambassadeur et le directeur adjoint;
• Mener des entrevues avec d’autres unités ministérielles, dont les employés du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions, la Division de l’évaluation, ainsi que les chefs de missions et les agents de projets des missions;
• Effectuer une révision des processus en déterminant les principales mesures de contrôle et en traçant le profil des processus;
• Examiner un échantillon de dossiers de projet;
• Identifier et étudier les politiques, les directives et lois applicables;   
• Analyser des renseignements financiers et non financiers.

Annexe B : Plan d’action de gestion