Évaluation du fonds pour le volet nordique

Juin 2011

Abréviations et acronymes

Remerciements

La Direction de l'évaluation (ZIE), qui relève du Bureau de l'inspecteur général (ZID) au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) aimerait souligner la contribution de MM. Stuart Bloomfield, Patrick DeRochie et Amr Elleithy à ce rapport. ZIE souhaite également remercier toutes les personnes qui ont généreusement donné de leur temps et fait part de leurs idées en appui à cette évaluation. Finalement, ZIE remercie les membres du Comité consultatif sur l'évaluation, qui ont guidé le processus durant toutes ses phases.

Résumé

Lancé en mars 2001, avec un budget annuel de 2 millions de dollars (CAN) pour une période de cinq ans, le Fonds pour le volet nordique (FVN) a été conçu pour appuyer les activités qui contribuent à promouvoir efficacement à l'échelle internationale les intérêts du Canada dans le Nord et à réaliser les objectifs de politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Plus précisément, le FVN est guidé par les principes suivants :

1. Honorer les engagements du Canada et exercer un rôle de leadership;
2. Établir des partenariats à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement;
3. Entretenir le dialogue avec les Canadiens, en particulier les habitants du Nord.

Conformément à ce cadre de travail, le FVN, comme il est précisé dans le rapport sur le cadre de mesure du rendement de 2007-2008, a mis l'accent sur les résultats suivants :

1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires du Conseil de l'Arctique (CA).
2. Établir avec d'autres pays un dialogue bilatéral portant sur les priorités de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités.
4. Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

Le FVN a fait l'objet d'une évaluation sommative en 2005, et un examen a été effectué à mi-parcours en 2008-2009. Les deux études ont fait ressortir l'importance et la pertinence du FVN en tant qu'instrument d'appui à la politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Toutefois, elles recommandaient de fournir de plus grands efforts pour renforcer les partenariats avec les autres ministères; la participation des Canadiens, plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones et finalement, les systèmes et les procédures de gestion du programme.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), qui exige l'évaluation de toutes les dépenses de programme directes, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a déterminé que le Fonds pour le volet nordique devait faire l'objet d'une évaluation au cours de l'exercice financier 2010-2011, qui coïncide avec la fin du cycle de financement. L'évaluation a été effectuée entre décembre 2010 et mars 2011. Les données nécessaires à l'évaluation ont été recueillies au moyen d'une analyse des documents et des publications, d'un examen de plus de 35 dossiers de projets qui représentent 70 % des déboursements effectués à partir du FVN durant la période d'étude, et d'entrevues effectuées auprès d'environ 60 représentants de nombreux intervenants du Nord.

Selon les conclusions de l'évaluation, le Canada, par l'entremise du FVN, a appuyé un engagement pangouvernemental qui lui a permis de faire preuve d'un fort leadership auprès du Conseil de l'Arctique (CA), notamment en offrant un soutien constant aux groupes de travail et aux PP du CA. Ce soutien a permis aux populations et aux Autochtones du Nord de l'Arctique de se faire entendre, a accru la connaissance et la compréhension de l'impact des changements dans l'Arctique (environnementaux, économiques et sociaux) sur ces populations et a contribué à l'adoption d'approches communes pour relever les défis connexes. Le Canada, par l'entremise du FVN, a pu resserrer ses liens avec ses voisins circumpolaires (p. ex. la Norvège et la Russie) et a obtenu l'appui de l'Union européenne (UE) sur des éléments de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

Compte non tenu de ce qui précède, le leadership continu qu'exercera le Canada à l'égard des questions de l'Arctique dépendra du renforcement des capacités du MAECI en matière d'élaboration de politiques et de programmes. Le Canada fait face à toute une gamme de questions politiques urgentes concernant le Conseil de l'Arctique. Il sera donc nécessaire d'effectuer de la recherche et de vastes consultations auprès des intervenants pour établir une position commune, ce qui exercera des pressions sur la capacité des ressources humaines actuelles du Ministère. Il ne serait pas raisonnable de croire que le FVN pourra soutenir les objectifs de la politique du Canada pour l'Arctique, mais il serait avantageux de modifier les programmes actuels du fonds de manière à harmoniser davantage les investissements aux priorités changeantes du GC pour l'Arctique. Il faut donc revoir l'architecture de programme et déterminer comment optimiser les ressources du FVN pour appuyer les priorités établies. Le nouveau Comité consultatif du volet nordique est bien placé pour jouer ce rôle.

L'évaluation a permis de recenser certaines améliorations à apporter concernant la planification du programme ainsi que certaines faiblesses et limites. En effet, en ce qui concerne le renforcement des capacités des PP et d'autres organisations nordiques à participer au dialogue sur la politique circumpolaire, l'accent a davantage été placé sur leur participation à diverses tribunes alors qu'on a négligé le soutien qui aurait pu leur permettre de contribuer au dialogue stratégique qui a cours dans ces tribunes. Cela est dû en grande partie aux limites structurelles du FVN (p. ex. la taille du fonds et l'absence d'une autorisation de financement pluriannuelle) qui restreignent la possibilité d'appuyer à long terme le renforcement des capacités des PP. Pour combler cette lacune, une approche plus stratégique et structurée pour développer leur capacité institutionnelle devra être adoptée, ce qui nécessiterait une autorisation financière pluriannuelle.

Pour ce qui est de l'objectif de promouvoir la politique étrangère du Canada pour l'Arctique au pays, le manque de clarté concernant les indicateurs du rendement pour cet objectif a fait en sorte que les administrateurs de programme ont interprété l'énoncé des extrants de différentes façons, mettant ainsi sur pied des initiatives variées. Certaines de ces initiatives ont contribué à mieux faire connaître la politique étrangère du Canada dans l'Arctique, mais de nombreuses autres ont ciblé la sensibilisation et l'engagement à l'échelle nationale, qui étaient perçues par certains administrateurs de programme comme étant la priorité absolue. Pour aller de l'avant, l'objectif et les indicateurs du rendement connexes devront être clarifiés.

Il ressortait de l'examen à mi-parcours du FVN (2009) que des améliorations devraient être apportées à l'infrastructure technique et administrative qui appuyait l'administration du FVN. Même si certains progrès ont été constatés à cet égard dans la présente évaluation, d'autres mesures sont recommandées pour renforcer la fonction de contrôle. Bien que des progrès aient été réalisés relativement à la mise en œuvre d'un système intégré de gestion des finances et des dossiers, ce système n'est pas encore entièrement opérationnel. La Direction des affaires circumpolaires (MDA), en collaboration avec le Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA), a élaboré et mis en place un système plus rigoureux et officiel d'examen et de sélection des propositions. Les modèles de présentation de rapports à l'intention des auteurs des propositions sont en cours d'élaboration.

Même si MDA a mis à jour son Cadre de mesure du rendement (CMR) pour le FVN en 2009, il est généralement reconnu que le cadre devra être révisé en fonction des modifications prévues aux énoncés des résultats et aux indicateurs de rendement connexes. Une fois ces révisions faites, MDA devra attribuer des ressources afin de soutenir la mise en œuvre efficace du cadre. MDA devra également mettre à jour sa stratégie de gestion du risque de manière à ce que le FVN réponde aux exigences actuelles du SCT. En outre, un examen des rôles et des responsabilités du personnel de la direction devrait être entrepris afin de renforcer l'orientation stratégique de l'équipe de la direction et de faire en sorte que le nombre d'employés affectés à l'administration du FVN soit suffisant pour répondre aux demandes et soit proportionnel à la charge de travail.

Les recommandations suivantes, formulées à partir de l'analyse qui précède, sont soumises aux fins de considération :

1. Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin de les mettre à jour, de les clarifier et de les harmoniser aux priorités et objectifs déclarés.
2. Que MDA élabore des stratégies d'engagement pour trois des quatre énoncés des résultats qui définissent les objectifs immédiats et intermédiaires, les groupes cibles, et les ressources à affecter pour les appuyer, y compris la possibilité d'utiliser un financement pluriannuel pour certains bénéficiaires.
3. Que MDA revoie son Cadre de mesure du rendement actuel pour y intégrer tout changement aux énoncés des résultats, et élabore les extrants appropriés, les résultats immédiats et intermédiaires et les indicateurs du rendement connexes.
4. Que MDA examine les rôles et les responsabilités actuels de la direction pour l'administration du FVN.
5. Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre opérationnels ses systèmes de gestion des documents électroniques (données financières et de programme); revoie les modèles de rapport de projet et les lignes directrices et mette à jour sa stratégie de gestion du risque.
6. Que MDA examine les ressources de la direction afin de déterminer quelles sont les ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus en matière de politiques et de programmes.

1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) fait partie du Bureau de l'inspecteur général (ZID) et est chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), dans le cadre de sa nouvelle politique d'évaluation (en vigueur depuis le 1^er avril 2009), d'effectuer les évaluations de toutes les dépenses de programme directes du Ministère (y compris les subventions et contributions). ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d'évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par les sous-ministres du MAECI.

Conformément à l'exigence d'évaluer toutes les dépenses de programme directes du Ministère, le Fonds pour le volet nordique (FVN) devait faire l'objet d'une évaluation au cours de l'exercice financier 2010-2011, année qui coïncide avec la fin de son cycle de financement. Les publics cibles pour cette évaluation sont les cadres supérieurs de la Direction des affaires circumpolaires (MDA) et de la Direction générale de l'énergie, le climat et la affaires circumpolaires (MDD), qui relèvent du Secteur des enjeux mondiaux (MFM), le secteur responsable de l'administration et de la mise en œuvre du FVN.

2.0 Contexte

2.1 Renseignements généraux sur le Nord

Le monde tourne son attention de plus en plus sur le Nord. L'importance géopolitique de la région et ses répercussions pour le Canada n'ont jamais été plus grandes. Les changements climatiques, la fragilité de l'environnement, la diversité culturelle, les abondantes richesses naturelles, le développement économique et social qui s'accélère et l'importance géopolitique de l'Arctique sont toutes des caractéristiques qui ont suscité l'intérêt des pays circumpolaires et des autres pays.

Malgré leurs intérêts et leurs visions différentes pour l'Arctique, les huit pays circumpolaires^{Note de bas de page 1} se sont réunis pour la première fois à Ottawa en 1996 pour former le Conseil de l'Arctique (CA), une tribune de haut niveau qui favorise la promotion de la coopération, de la coordination et de l'interaction entre les États arctiques sur les enjeux communs de l'Arctique tout en permettant la participation des communautés autochtones et d'autres habitants du Nord.^{Note de bas de page 2} La Déclaration d'Ottawa de 1996 créait une catégorie de participants permanents (PP) afin de permettre la participation active et la pleine consultation des représentants autochtones de l'Arctique au sein du CA.^{Note de bas de page 3} Le premier Conseil ministériel du CA a été tenu en 1998 à Iqaluit, dans les Territoires-du-Nord-Ouest (T.N.-O.).^{Note de bas de page 4}

Une étude commandée en 1997 par le Comité permanent des affaires étrangères et du Commerce international intitulée Le Canada et l'univers circumpolaire : Relever les défis de la coopération à l'aube du XXI^e siècle a menée à la création, en novembre 1999, du Volet nordique de la politique étrangère du Canada (VNPEC). Ce volet a été mis en œuvre en juin 2000 par le ministre des Affaires étrangères dans le but de promouvoir les intérêts et les valeurs du Canada et de relever les défis communs auxquels font face le Canada et ses voisins circumpolaires. Les objectifs clés de cette politique sont les suivants : a) accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens; b) affirmer et préserver la souveraineté du Canada dans le Nord; c) faire de la région circumpolaire une entité géopolitique dynamique, intégrée au système international et d) promouvoir la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable de l'Arctique.

Depuis quelques années, l'Arctique occupe une place prépondérante dans la politique étrangère du Canada. En juillet 2009, le gouvernement du Canada (GC), dans le cadre de son engagement à aider le Nord à réaliser son véritable potentiel pour qu'il devienne une région où règnent la santé, la prospérité et la sécurité dans un Canada fort et souverain, a déployé une Stratégie intégrée pour le Nord qui comprend quatre piliers : l'exercice de la souveraineté; la promotion du développement économique et social; la protection du patrimoine environnemental et l'amélioration et la délégation de la gouvernance.

Cette stratégie a été immédiatement suivie par la diffusion, le 20 août 2010, de l'Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique : Exercer notre souveraineté et promouvoir à l'étranger la Stratégie pour le Nord du Canada. Cet énoncé présente la dimension internationale des quatre piliers de la Stratégie pour le Nord du Canada et expose la vision du Canada pour l'Arctique, c'est-à-dire celle d'une région stable, fondée sur le respect des règles, avec des frontières clairement définies, une croissance économique et un commerce dynamiques, des collectivités énergiques ainsi que des écosystèmes sains et productifs.

2.2 Historique et objectifs du programme

Après la mise en œuvre du VNPEC en 2000 par le GC, le SCT a approuvé, en mars 2001, la création d'une catégorie de contributions jusqu'à hauteur de deux millions $CAN par année sur une période de cinq ans pour appuyer les activités qui permettent d'assurer une promotion adéquate à l'échelle internationale des intérêts du Canada dans le Nord et de réaliser les objectifs de la politique étrangère du Canada. C'est cette décision qui a mené à la création du FVN. Dès le départ, le FVN était guidé par les principes suivants :

1. Honorer les engagements du Canada et jouer un rôle de leadership;
2. Établir des partenariats à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement;
3. Entretenir le dialogue avec les Canadiens, en particulier les habitants du Nord.

Conformément à ce cadre, le FVN a, comme en témoigne le Rapport du Cadre de mesure du rendement 2006-2007, mis l'accent sur les résultats suivants :

1. La participation du Canada, au nombre des chefs de file, au Conseil de l'Arctique pour faire avancer les priorités canadiennes.
2. La sensibilisation des pays circumpolaires aux priorités canadiennes en matière de politique nordique.
3. L'aide aux organisations nordiques pour que celles-ci soient plus à même de participer au dialogue sur la politique circumpolaire et aux activités de coopération.
4. L'accroissement de l'appui du public envers le rôle que joue le Canada dans la création d'une communauté circumpolaire dynamique.

Des modifications ont ensuite été apportées à la formulation initiale des résultats dans le Rapport sur le Cadre de mesure du rendement du FVN de 2007-2008 :

1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires du CA.
2. S'engager bilatéralement avec d'autres pays afin de promouvoir les priorités de la politique étrangère pour l'Arctique.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités.
4. Accroître la visibilité de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique.

Depuis sa création, le FVN a mis à contribution une vaste gamme de principaux intervenants, dont :

5. Les PP autochtones canadiens du CA
   • Arctic Athabaskan Council (AAC)
   • Gwich'in Council International (GCI)
   • Conférence circumpolaire inuit (CCI)
6. Groupes de travail et groupes d'étude du CA
   • Protection de l'environnement marin de l'Arctique (PEMA)
   • Groupe de travail sur le développement durable (GTDD)
   • Conservation de la flore et de la faune arctiques (CFFA)
   • Préparation aux situations d'urgence, prévention et intervention (PSUPI)
   • Programme de lutte contre les contaminants dans l'Arctique (PLCA)
   • Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique (PSEA)
   • Groupe d'étude sur la recherche et le sauvetage du CA (RS)
   • Groupe d'étude sur les polluants de courte durée de vie (PCDV)
7. Les missions du Canada arctiques et non-arctiques qui reçoivent des fonds du Fonds d'initiatives nordiques (FIN)
   • Copenhague (COPEN)
   • Reykjavik (RKJVK)
   • Oslo (OSLO)
   • Helsinki (HSNKI)
   • Moscou (MOSCO)
   • Saint-Pétersbourg (SPURG)
   • Stockholm (STKHM)
   • Anchorage (ANCOR)
   • Washington (WSHDC)
   • Bruxelles (BREU)
   • Londres (LDN)
   • Berlin (BRLIN)
   • Paris (PARIS)
8. Les gouvernements du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut
9. Les autres ministères/organismes/commissions qui travaillent sur les questions liées à l'Arctique dont :
   • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)
   • Ministère des Pêches et des Océans (MPO)
   • Ministère de la Défense nationale (MDN)
   • Environnement Canada (EC)
   • Ressources naturelles Canada (RNCan)
   • Santé Canada (SC)
   • Transports Canada (TC)
   • Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor)
   • Commission canadienne des affaires polaires
10. Les particuliers et les groupes qui proposent des idées précises, novatrices et offrant un certain potentiel qui font progresser les objectifs généraux du VNPEC et de la politique étrangère pour l'Arctique sont les suivants :
    • Établissements d'enseignement (y compris l'Université de l'Arctique)
    • Collège Aurora
    • Collège de l'Arctique du Nunavut
    • Collège du Yukon
    • Université de la Saskatchewan, Centre international pour la gouvernance et le développement du Nord (CIGDN)

2.3 Gouvernance et niveaux de financement

La Direction des Affaires circumpolaires (MDA) du MAECI est entièrement responsable de l'administration et de la mise en œuvre du FVN. En 2006, le SCT a approuvé le renouvellement du financement du programme jusqu'au 31 mars 2011. Il a également approuvé la création d'une subvention pour le fonds d'affectation spéciale de l'ONU pour les questions autochtones de l'ordre de 30 000 $CAN, pour la période de 2006-2007 à 2010-2011. Le budget annuel actuel du FVN est d'approximativement un million de dollars et appuie 37 projets en cours. En date du 27 mars 2009, 85 projets avaient été menés à bien. Le sommaire des déboursements prévus et réels pour chaque extrant est présenté au tableau 1.

Sur une base annuelle, plus de la moitié du budget du programme est consacré aux initiatives du premier extrant qui consiste à favoriser le rôle de leadership du Canada dans les affaires du CA. En effet, des fonds ont été versés aux trois PP autochtones du Canada afin qu'ils puissent être représentés et qu'ils participent au CA et à quatre des six groupes du CA. L'Arctic Athabaskan Council (AAC) est une organisation créée en vertu d'un traité international; elle favorise la participation active et la représentation des gouvernements des Athabaskiens à des tribunes internationales et fait la promotion d'une meilleure compréhension de la culture et du patrimoine de ce peuple de l'Amérique du Nord. Le Conseil circumpolaire inuit (CCI) est une organisation à but non lucratif qui fait la promotion des droits, des intérêts et de la solidarité des peuples inuit du Canada, de la Russie, de l'Alaska et du Groenland, y compris auprès du CA. Le Gwich'in Council International (GCI) est également une organisation à but non lucratif qui assure la représentation et la participation de toutes les régions de la nation Gwich'in à l'élaboration de la politique circumpolaire, en particulier au CA.

Quatre groupes de travail du CA bénéficient d'une part considérable du FVN : le Groupe de travail sur le développement durable (GTDD), dont l'objectif est de protéger et d'améliorer l'économie, la culture et la santé des habitants de l'Arctique d'une manière durable pour l'environnement; le Groupe de travail sur la préparation aux situations d'urgence, la prévention et l'intervention (PSUPI), dont les membres échangent des renseignements et des pratiques exemplaires et mènent à bien des projets sur la prévention, la préparation et la réponse aux urgences environnementales et aux catastrophes naturelles dans l'Arctique; le Groupe de travail sur la conservation de la flore et de la faune arctiques (CFFA), dont le mandat porte sur la conservation de la biodiversité de l'Arctique et qui fait appel aux connaissances des peuples autochtones et locaux au cours du processus et finalement, le Groupe de travail de protection de l'environnement marin arctique (PEMA), qui est responsable de l'élaboration des politiques et des mesures de prévention et de contrôle de la pollution autres que d'urgence pour protéger l'environnement marin arctique des activités terrestres et maritimes.

Parmi les autres groupes et initiatives qui bénéficient du FVN pour le premier extrant, on retrouve le Secrétariat des peuples autochtones (SPA), l'Évaluation de la navigation maritime dans l'Arctique (ENMA), qui est un projet du PEMA, et les stages des Jeunes leaders circumpolaires de l'Institut international du développement durable (IIDD).

La majeure partie des dépenses du FVN pour l'extrant deux sont attribuables au FIN, qui a fourni environ 6 000 $CAN par exercice financier aux missions canadiennes de la région circumpolaire pour les activités qui font la promotion de l'image et des intérêts de l'Arctique canadien ainsi que des relations bilatérales du Canada avec les gouvernements et les organisations d'autres pays circumpolaires. Les ambassades de Moscou (MOSCO), d'Oslo (OSLO), d'Helsinki (HSNKI), de Copenhague (COPEN), de Stockholm (STKHM), de Reykjavik (RKJVK), de Washington (WSHDC) et le consulat d'Anchorage (ANCOR) reçoivent des fonds du FIN. Les premières années de la création du FIN, le consulat de Saint-Pétersbourg (SPURG) recevait également du financement régulièrement.

En outre, certaines missions non-arctiques ont reçus des fonds au cas par cas à la suite de la création d'un fonds régional (25 000 $) visant à faire participer les intervenants de ces pays. Parmi celles-ci, on retrouve les ambassades de Berlin (BRLIN), de Londres (LDN), de Bruxelles (BRUE), dont la mission permanente auprès de l'Union européenne (UE), et de Paris (PARIS). D'autres initiatives intéressantes ont bénéficié des fonds du deuxième extrant, notamment les projets de gouvernance autochtone de la Russie, une initiative du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord, le Partenariat pour la santé publique et le bien-être social de la Dimension septentrionale (PSBDS), le dialogue bilatéral Canada-Norvège et l'Année polaire internationale/Forum mondial de la science ainsi que les visites des journalistes de View From Above.

Environ la moitié des fonds du FVN pour l'extrant trois ont été consacrés aux établissements d'enseignement postsecondaires du Canada qui font partie de l'Université de l'Arctique (UArctique), à savoir l'Université de la Saskatchewan, le Collège Aurora, le Collège de l'Arctique du Nunavut et le Collège du Yukon. L'Université de l'Arctique a pour mandat de conférer aux résidents du Nord circumpolaire une autonomie accrue, notamment en bâtissant le capital humain, en facilitant l'accès à l'éducation supérieure, en appuyant les aspirations des peuples autochtones et en renforçant les connaissances sur les questions liées à l'Arctique. Au cours des dernières années, seulement trois collèges territoriaux ont reçus des fonds associés à l'Université de l'Arctique.

Certaines sommes inférieures, mais non négligeables, tirées de l'extrant trois ont été consacrées à d'autres initiatives en matière d'éducation pour les jeunes par exemple : le Programme des jeunes leaders circumpolaires de l'IIDD, qui permet aux jeunes du Nord d'acquérir une expérience précieuse en ce qui a trait à l'établissement de politiques circumpolaires; Students on Ice, une organisation qui offre des expéditions pédagogiques dans l'Arctique aux jeunes Canadiens; le Symposium sur les langues autochtones de l'Arctique, un projet du GTDD visant à discuter de l'avenir des langues et des dialectes de l'Arctique; le programme Northern Youth Abroad, qui permet aux jeunes du Nunavut et des T.N.-O. d'acquérir des compétences professionnelles et une expérience de travail dans le sud du Canada et à l'étranger.

Le financement du FVN pour l'extrant quatre est réparti entre plusieurs groupes de travail, établissements d'enseignement, groupes universitaires et conférences dont les activités portent sur la recherche sur la souveraineté de l'Arctique ou sur les enjeux scientifiques, environnementaux, sécuritaires et juridiques de cette région. Le Programme de bourse arctique a été conçu pour favoriser la recherche novatrice et l'élaboration de politiques sur diverses questions associées au milieu circumpolaire, de même que pour encourager et promouvoir la recherche en études circumpolaires par des étudiants canadiens des cycles supérieurs.

Une portion considérable du FVN a également été allouée à des projets de recherche spécifiques sur la souveraineté (exercices 2007-2008 et 2008-2009), la mer de Beaufort (exercice 2006-2007) et la gérance de l'Arctique (exercice 2006-2007). En outre, des fonds ont été versés en 2009-2010 et en 2010-2011 pour appuyer la création d'un Conseil de l'Arctique calqué sur le vrai, afin de faire participer les jeunes du secondaire et de leur apprendre comment le Conseil de l'Arctique fonctionne. Finalement, de petits montants variant de 3 000 $ à 6 500 $ ont été versés au cours de chaque exercice financier pour couvrir les cotisations du Yukon, des T.N.-O. et du Nunavut au Conseil fédéral.

Il est à noter que, pour chacun des quatre extrants, de petits montants (moins de 10 000 $CAN) ont été consacrés à différentes initiatives comme la participation à des réunions, à des séminaires et à des conférences sur l'Arctique, le renforcement des capacités, les activités de sensibilisation et le soutien aux projets et initiatives.

3.0 Objectifs de l'évaluation

Les objectifs généraux de l'évaluation étaient les suivants :

• Déterminer dans quelle mesure le FVN et les initiatives qu'il soutient demeurent cohérents et avec la politique étrangère pour l'Arctique du GC et l'appuient;
• Déterminer dans quelle mesure le FVN est adapté aux besoins et aux intérêts des Canadiens;
• Déterminer dans quelle mesure le FVN est parvenu à réaliser ses objectifs déclarés qui étaient énumérés dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats de 2006 (CGRR) et a contribué à la réalisation des objectifs du programme;
• Déterminer dans quelle mesure la structure de gouvernance, les rôles et les responsabilités du MAECI et ses partenaires, tels qu'ils sont définis actuellement, sont adéquats;
• Évaluer si les ressources allouées pour le FVN et les risques afférents sont gérés efficacement par rapport aux objectifs déclarés;
• Tirer des leçons et des pratiques exemplaires pour les programmes futurs.

4.0 Considérations Clés

Une évaluation des répercussions du FVN effectuée en 2005 a permis de confirmer l'importance de ce fonds : « Tous les renseignements recueillis soutiennent la constatation qu'un volet nordique de la politique étrangère du Canada est nécessaire. »^{Note de bas de page 5} Le Canada a été un chef de file dans l'intégration des préoccupations nordiques dans sa politique étrangère globale. Depuis la mise en œuvre du VNPEC, d'autres pays nordiques ont élaboré des éléments spécifiquement nordiques dans leurs propres politiques étrangères, comme est le cas pour l'Union européenne (UE). En outre, on reconnaît de plus en plus la nature interdépendante de l'univers circumpolaire et la nécessité de mettre de l'avant des initiatives stratégiques circumpolaires.

Selon l'évaluation de 2005, d'importants progrès ont été accomplis concernant le renforcement du CA, et le Canada a accru son influence auprès des groupes de travail du CA et offert du soutien et du financement aux PP autochtones. Ces activités de leadership et de renforcement des capacités demeurent des éléments clés du FVN. Le financement et la consolidation de l'Université de l'Arctique étaient deux objectifs du mandat du FVN en 2000. Toutefois, il ressort de l'évaluation de 2005 que certaines des initiatives à l'appui des quatre priorités dépassaient la portée et les ressources du FVN, et qu'elles semblaient davantage cadrer avec le mandat des autres ministères qui participaient à la conduite des affaires de l'Arctique. Par conséquent, les fonds primaires pour l'Université de l'Arctique ont été transférés à d'autres ministères, et le financement du MAECI à des initiatives plus discrètes qui ne nécessitent pas un financement pluriannuel des activités principales de l'Université de l'Arctique.

Dans le cadre de cette évaluation, cinq recommandations générales ont été formulées pour l'utilisation ultérieure du FVN :

1. Orienter les priorités des cinq prochaines années de manière à tenir compte des enjeux actuels et à soutenir les objectifs du FVN;
2. Renforcer le leadership du MAECI et du Canada dans les affaires circumpolaires;
3. Renforcer les partenariats avec les autres ministères et organismes fédéraux, avec les gouvernements territoriaux et avec les groupes de revendication territoriale;
4. Renforcer les initiatives visant à engager les Canadiens et Canadiennes, et plus particulièrement les habitants du Nord et les groupes autochtones;
5. Continuer d'améliorer les systèmes et les procédures de gestion de programme.

À la suite du renouvellement des modalités du FVN en 2006, un examen à mi-parcours a été effectué en 2008-2009, à la demande de MDA, pour évaluer la capacité du MAECI de planifier, de gérer, de produire des résultats et de démontrer que ces résultat cadrent avec les priorités ministérielles et avec celles du GC concernant les affaires circumpolaires. L'examen a notamment permis de conclure que le FVN est harmonisé aux priorités énoncées récemment par le GC; les intervenants ciblés ont participé activement aux activités de programme et le programme a su mobiliser adéquatement des ressources. Cependant, l'examen a également permis de constater qu'un nombre insuffisant de données avait été recueillies pour confirmer le rendement fondé sur des faits et rendre compte des résultats.

En 2008, le GC a mis sur pied une Stratégie intégrée pour le Nord (SIN) conçue pour consolider la souveraineté du Canada, protéger son patrimoine naturel, promouvoir son développement économique et social et améliorer et décentraliser la gouvernance du Nord. La vision à long terme de la SIN fait intervenir de nombreux ministères fédéraux et prévoit notamment la construction de nouveaux patrouilleurs pour l'Arctique, d'un brise-glace et d'un port en eau profonde; la cartographie du plateau continental en vue de présenter ces coordonnées à la Commission des Nations Unies sur les limites du plateau continental (UNCLOS) en 2013; l'agrandissement des zones protégées, des parcs nationaux et des zones de protection marine; le renforcement des capacités de recherche dans l'Arctique et sur les changements climatiques; l'offre de logements à prix abordable, d'avantages économiques et de mesures incitatives aux habitants du Nord; l'augmentation du financement pour les gouvernements territoriaux et la négociation des revendications territoriales et des ententes sur l'autonomie gouvernementale avec les Autochtones du Nord. Les activités du FVN sont étroitement liées à la SIN, et elles doivent être considérées comme partie intégrante de l'approche pangouvernementale en ce qui concerne la politique sur l'Arctique.

Lorsqu'il a rendu public l'Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique (PEA) en 2010, le GC a démontré que l'Arctique et la région circumpolaire constituent une priorité pour le Canada et que notre pays est déterminé à développer le véritable potentiel du Nord en tant que région où règnent la santé, la prospérité et la sécurité dans un Canada fort et souverain. L'énoncé présente une vision pour l'Arctique qui est celle d'une région stable et respectueuse des règles, délimitée par des frontières clairement définies, où la croissance économique et le commerce sont dynamiques, où les communautés nordiques sont énergiques, et où les écosystèmes sont sains et productifs. Le GC a également confirmé son engagement à collaborer avec d'autres en ce qui concerne les questions circumpolaires, plus particulièrement en établissant des relations bilatérales avec nos voisins dans l'Arctique et au moyen de mécanismes comme le CA. En outre, l'énoncé fait ressortir la position du Canada selon laquelle le CA est une tribune multilatérale de premier plan pour les questions relatives à l'Arctique. Le FVN est et continuera d'être une composante importante de la collaboration pangouvernementale en vue de régler les enjeux liés à l'Arctique, qui se traduit notamment par des efforts pour faire participer les voisins circumpolaires du Canada, les Autochtones, les autres habitants du Nord ainsi que les organisations axées sur l'Arctique. On s'attend donc à ce qu'une partie de l'évaluation porte sur la façon dont le FVN cadre avec l'ancien VNPEC et les nouvelles priorités du GC et les complète, et sur la mesure dans laquelle ses initiatives permettent de faire avancer les intérêts du Canada dans l'Arctique.

5.0 Liens Stratégiques

L'intérêt général à l'égard de l'Arctique ne cesse de croître. La Chine, l'Italie, le Japon, la Corée du Sud et la Commission européenne ont tous présenté leur candidature pour obtenir le statut d'observateur permanent auprès du CA. Singapour et l'Argentine comptent faire de même bientôt. Le Canada, en tant que pays nordique, doit maintenir et accroître son leadership en ce qui a trait aux affaires circumpolaires, en partenariat avec les habitants du Nord, les intervenants territoriaux et le secteur privé pour s'assurer de continuer de défendre ses intérêts au CA.

Le Canada a été le premier pays à assumer la présidence du CA (de 1996 à 1998) et il l'assumera de nouveau en 2013. Il s'agira de la première présidence du Canada depuis la création du CA en 1996 et constituera une excellente occasion pour le Canada d'exercer son leadership sur les questions liées à l'Arctique. Le FVN met l'accent sur la nécessité pour le Canada de faire preuve de leadership au sein du CA, et l'évaluation portera sur les activités visant à appuyer la présidence canadienne du CA de 2013 à 2015.

Après avoir ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) en 2003, le Canada a présenté une demande d'extension de son plateau continental dans l'océan Arctique. Aux termes de la Convention, l'UNCLOS peut approuver les revendications territoriales jusqu'à un maximum de 350 milles marins au large de la côte, si le pays demandeur est en mesure de fournir des données scientifiques fiables prouvant que le plateau continental est le prolongement naturel de son territoire.

D'autres enjeux internationaux signalent la nécessité d'établir des relations bilatérales et multilatérales solides avec les voisins de la région circumpolaires. Le premier enjeu est le conflit qui oppose actuellement les États-Unis et le Canada en ce qui concerne la mer de Beaufort. Le Canada fait valoir que la frontière devrait suivre la frontière terrestre le long du 141^e méridien sur une distance de 200 milles (la frontière entre l'Alaska et le Yukon), alors que les États-Unis préconisent un tracé perpendiculaire à la côte de l'Alaska. Ces revendications conflictuelles ont créé une zone triangulaire disputée dans la mer de Beaufort, sous laquelle gisent potentiellement de vastes réserves de pétrole. Le GC a exprimé son intérêt à résoudre ce conflit dans un discours liminaire prononcé lors de la Conférence sur les Amériques à Washington le 14 mai 2010, en citant le règlement du conflit de longue date entre la Russie et la Norvège dans la mer de Barents comme exemple de coopération dans l'Arctique.

Les deux autres facteurs ajoutant de la complexité à ce problème sont l'extrême fragilité de l'écosystème de l'Arctique et sa grande vulnérabilité aux changements climatiques. La hausse des températures et les conditions changeantes représentent une menace pour les espèces sauvages de l'Arctique, perturbent le mode de vie traditionnel des Autochtones et des autres habitants du Nord et posent de nombreux défis sur les plans commercial, social, environnemental, économique et énergétique pour le Nord canadien. L'Arctique regorge de ressources naturelles; l'exploration et l'exploitation et le transport du pétrole permettraient d'offrir de nombreuses possibilités nouvelles aux habitants du Nord, mais entraîneraient toutefois des risques pour l'environnement.

Chacun de ces enjeux devra être pris en considération dans l'évaluation du rôle passé et futur du FVN. La participation continue de nos voisins du Nord, des habitants de cette région et des organisations ayant des activités axées sur l'Arctique est essentielle pour relever les défis et saisir les occasions découlant des changements sans précédents dans l'Arctique et l'évaluation doit tenir compte de ces facteurs.

6.0 Méthode d'évaluation

La section suivante décrit la méthode utilisée pour évaluer les enjeux et les questions de l'évaluation.

6.1 Examen des documents et des bases de données

Un examen des documents liés à l'Arctique et aux affaires circumpolaires, ainsi que des documents pertinents sur les politiques et les programmes a été effectué pour appuyer l'évaluation de la pertinence et du rendement des programmes et des activités du FVN. Les documents examinés sont notamment :

• Les documents d'orientation pour le FVN, y compris le CGRR et les présentations au Conseil du Trésor;
• L'Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, publié le 20 août 2010;
• La stratégie et les priorités du GC pour le FVN;
• Les discours sur la politique étrangère pour l'Arctique prononcés par le ministre Lawrence Cannon le 11 mars 2009, le 27 mars 2009 et le 6 avril 2009;
• Les organigrammes, les responsabilités et les communications associés au FVN, au Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA), à MDA et à MDD;
• Les documents liés aux projets et programmes du FVN et la liste des intervenants;
• Le site Web « Le Canada et l'univers circumpolaire »;
• Les sites Web de la Stratégie pour le Nord et de CanNor;
• Les notes d'information sur les relations bilatérales relatives au Volet nordique du Canada;
• Les stratégies, les programmes et les priorités d'autres ministères fédéraux qui participent activement aux activités dans l'Arctique;
• Les stratégies, les priorités et les programmes liés à la politique pour l'Arctique des gouvernements, des organisations et des intervenants d'autres pays qui jouent un rôle dans les affaires circumpolaires;
• Les documents d'orientation du CA, y compris les rapports des six groupes de travail et groupes d'étude du CA;
• L'évaluation et la vérification du FVN effectuées en 2005, de même que les vérifications des récipiendaires;
• L'examen à mi-parcours du FVN en 2009 et la réponse de MDA;
• Des articles sur la politique du Canada pour l'Arctique et sur celle d'autres pays circumpolaires;
• Le site Web de l'Université de l'Arctique, le plan de travail et d'autres documents.

6.2 Sélection des projets et des activités du FVN à évaluer

L'examen initial du FVN a permis de révéler que de nombreux projets du programme sont de petite envergure (compte tenu du budget global limité du programme), notamment la participation à des réunions et à des conférences, le soutien aux petits projets, les cotisations/contributions des membres, les frais d'adhésion et les activités de sensibilisation. Pour tenir compte de ces facteurs et des ressources limitées pour financer l'évaluation, une petite quantité seulement des projets sélectionnés ont été entrepris en fonction des critères suivants :

• Volume des dépenses;
• Compatibilité avec chacun des quatre objectifs du FVN (extrants);
• Durée de l'engagement pour le projet durant la période de l'évaluation;
• Dimension nationale par rapport à la dimension internationale;
• Type d'activité (Promotion des intérêts/sensibilisation, participation à des conférences, soutien à la recherche, soutien aux membres, appui à la capacité institutionnelle, réseautage, engagement bilatéral, etc.).

En fonction de ces critères, ZIE a recensé 35 projets du FVN auxquels sont attribuables environ 70 % des dépenses pour chacun des quatre extrants entre l'exercice 2006-2007 et 2009-2010.

6.3 Entrevues

Des entrevues ont été réalisées auprès de 60 personnes représentant une vaste gamme d'intervenants pour le Nord, notamment :

• Des employés du MAECI - Direction générale de l'énergie, du climat et des affaires circumpolaires (MDD), Direction des affaires circumpolaires (MDA), Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA) et missions à l'étranger, dont Bruxelles, Washington, Moscou, Anchorage, Copenhague, Stockholm;
• Des employés d'autres ministères - Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada, Commission circumpolaire;
• Des employés des gouvernements territoriaux - Nunavut, Territoires du Nord-Ouest, Yukon;
• Des participants permanents (PP) - Gwith'in Council International, Arctic Athabaskan Council, Conseil circumpolaire inuit;
• Des membres du milieu universitaire - Université de Toronto, Université de l'Alberta, Université de la Saskatchewan, Université du Nord de la Colombie-Britannique) Centre Munk;
• Des représentants d'organisations non gouvernementales (ONG) - Northern Youth Abroad, Students on Ice, Fondation Walter Gordon Duncan;
• Des représentants de l'Université de l'Arctique - Collège Aurora, Collège du Yukon, Collège du Nunavut.

7.0 Limites de la méthodologie et Mesures d'atténuation

Plusieurs facteurs ont limité cette évaluation :

• En décembre 2010, un examen de la documentation a été entrepris et des entrevues ont été réalisées auprès de plusieurs acteurs ministériels, y compris des employés du MAECI à Oslo (Norvège) afin de guider l'élaboration du plan de l'évaluation qui a été approuvé officiellement par le Comité consultatif de l'évaluation (CCE) à la mi-janvier 2011. Compte tenu de l'obligation de soumettre les constations préliminaires et les recommandations à MDA au plus tard au cours de la première semaine de mars 2011, il ne restait que six semaines pour recueillir et analyser les données pour étayer les constations et les recommandations;
• En raison des délais serrés, il n'y a pas eu de visites sur le terrain dans le Nord canadien comme prévu. Pour contourner ce problème, les évaluateurs ont effectué des entrevues téléphoniques auprès d'interlocuteurs de l'extérieur de la région de la capitale nationale;
• Les évaluateurs ont eu du mal à fixer des entrevues avec des intervenants du Nord du Canada. Pour pallier cette difficulté, ils ont envoyé de nombreuses invitations à des interlocuteurs potentiels;
• Le roulement de personnel à MDA récemment. Les évaluateurs ont donc décidé de retracer le personnel qui travaillait à MDA auparavant et de communiquer avec ces personnes;
• L'évaluation a été effectuée dans un contexte où la politique et les programmes évoluent rapidement et à un moment où MDA élaborait des politiques et perfectionnait ses systèmes, ses méthodologies et ses approches. Pour tenir compte de cette réalité, les évaluateurs se sont penchés sur les orientations prévues de ces initiatives et ont présenté leur compte rendu en s'assurant de ne pas associer à ces orientations des résultats qui ne sont pas étayés par des preuves.

8.0 Constatations de l'évaluation

8.1 Pertinence

8.1.1 Besoin continu de l'initiative

Constatation 1 : Des ressources affectées à une fin particulière, comme celles fournies par le FVN, sont nécessaires pour appuyer et faire avancer la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

L'Énoncé de politique étrangère du Canada pour l'Arctique (PEA) présenté en août 2010 confirme l'importance que le gouvernement accorde à l'Arctique. Il établit un ambitieux programme axé sur quatre thèmes (l'exercice de la souveraineté, la promotion du développement économique et social, la protection de l'environnement et l'amélioration et la décentralisation de la gouvernance) ainsi que sur l'établissement de treize domaines prioritaires sur lesquels il faut axer les efforts internationaux.

Une étude récente commandée par la Fondation Walter and Duncan Gordon et la Munk School of Global Affairs, intitulée Rethinking the Top of the World (ci-après le Rapport Top of the World), a permis de confirmer l'importance de l'Arctique pour les Canadiens. Selon l'étude, les Canadiens considèrent l'Arctique comme une des priorités absolues du Canada en matière de politique étrangère et estiment par conséquent que des ressources suffisantes devraient y être consacrées.

En 2013, le Canada assumera la présidence du Conseil de l'Arctique. Ce sera l'occasion pour le GC de promouvoir ses objectifs en matière de politique étrangère pour l'Arctique et d'avoir une incidence sur la gestion de la région pour les années à venir. Les pays arctiques ayant occupé les fonctions de président du CA ont mobilisé, grâce à différents mécanismes de financement, des ressources considérables pour appuyer leur programme respectif. Le Canada devra faire de même, et le FVN jouera certainement un rôle de premier plan à cet égard.

Constatation 2 : La conception et l'orientation du FVN ont répondu aux besoins des intervenants canadiens. Pour aller de l'avant, et puisque l'importance géopolitique de la région continue de croître, une approche stratégique est nécessaire afin de mieux harmoniser les investissements aux besoins émergents.

Les intervenants ont jugé que les quatre extrants pour le FVN, tels qu'énoncés dans le Cadre de mesure du rendement (2007-2008), étaient adaptés à leurs besoins. Le soutien offert a CA et à ses groupes de travail (extrant un) par l'entremise du FVN a contribué à renforcer la capacité institutionnelle et à accroître, par le fait même, la pertinence et le poids de ces entités. Au fur et à mesure que le CA continuera d'évoluer, les participants discuteront probablement des questions liées au mandat futur du CA, à son rôle de leadership politique, à sa structure organisationnelle ainsi qu'aux rôles et aux responsabilités des participants. Le Canada ne peut décider seul de ces questions, mais il devra tout de même définir ses positions pour négocier, fondées sur l'analyse des politiques et des consultations avec les intervenants. MDA a élaboré un plan de travail pour l'ensemble de la Direction afin de répondre à ces questions, mais il reste encore beaucoup de travail à faire.

Pour promouvoir l'EPECA, il est nécessaire de défendre nos intérêts auprès d'autres pays et de nouer le dialogue avec ceux-ci (extrant deux). C'est d'ailleurs le rôle premier du FIN. Même s'il est considéré par les missions à l'étranger comme un important instrument de promotion de l'EPECA, le FIN connaît un succès pour le moins inégal en ce qui a trait à cet objectif en raison notamment du manque d'orientation stratégique sur la façon d'utiliser le fonds (voir la constatation 3 sur l'harmonisation des priorités du GC), même si l'élaboration de nouvelles lignes directrices pour le FIN et d'une nouvelle stratégie de promotion des droits a permis de combler cette lacune.

Le soutien du FVN aux PP (extrant trois) s'est avéré essentiel pour leur permettre de participer au CA, aux groupes de travail et à d'autres tribunes nationales et internationales. Cependant, cet appui a pris la forme d'un soutien budgétaire et d'un appui aux opérations. Le nombre de questions soumises au CA ne cesse d'augmenter, et elles sont de plus en plus techniques, ce qui alourdit le fardeau des PP et limite leurs capacités à participer et à contribuer à un processus significatif d'élaboration des politiques. Pour relever ces défis, il sera nécessaire de mettre en place un solide plan de développement des capacités institutionnelles, un plan qui n'existe pas à l'heure actuelle. En outre, pratiquement tous les intervenants ont souligné qu'une plus grande attention devrait être accordée à la participation des jeunes.

Les intervenants ont formulé des commentaires sur la pertinence de faire mieux connaître la politique étrangère du Canada pour l'Arctique à l'échelle nationale (extrant quatre), mais l'importance de cet objectif semble avoir décliné. Au cours des dernières années, plus particulièrement durant l'élaboration de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, l'accent a été placé sur l'instauration d'un dialogue avec les intervenants canadiens, un objectif reflété en partie par les activités de programme soutenues par le FVN dans le cadre de l'extrant quatre. Les modalités devraient être passées en revue pour tenir compte du besoin perçu par les intervenants de renforcer la sensibilisation et le dialogue à l'échelle nationale.

8.1.2 Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 3 : Le FVN a respecté et appuyé les priorités du GC mais certains éléments devraient être harmonisés aux priorités changeantes.

La dimension internationale de la Stratégie du Canada pour le Nord est un projet pangouvernemental pour lequel le MAECI joue un rôle de premier plan sans toutefois être l'unique ministère à appuyer cette stratégie. Le même principe s'applique au rôle du FVN - voir la constatation 4 sur l'harmonisation des rôles et des responsabilités fédérales. L'harmonisation du FVN avec les priorités du GC pour l'Arctique dépend donc en grande partie du rôle prévu pour ce fonds dans la stratégie globale du GC.

Le FVN appuie, à différents degrés, les quatre piliers thématiques de l'EPECA. Il contribue aux revendications territoriales dans l'Arctique (souveraineté) grâce à son soutien indirect aux PP (titres historiques - occupation et utilisation des territoires), ainsi que par son appui, également indirect, à la recherche scientifique (sciences naturelles et sociales) effectuée par les groupes de travail du CA et au moyen de la recherche juridique. Le FVN contribue indirectement au développement économique et social du Nord grâce au soutien qu'il apporte au GTDD, aux établissements d'enseignement du Nord (Université de l'Arctique) et par l'entremise du FIN. Le FVN contribue également à la protection de l'environnement de l'Arctique en appuyant le CA et ses groupes de travail (projet d'étude de l'océan Arctique, programme de surveillance de la diversité circumpolaire du CA, projet sur la vulnérabilité et l'adaptation aux changements climatiques dans l'Arctique du CA, etc.). Finalement, le FVN a contribué à donner plus de moyens d'action aux habitants du Nord et à améliorer la gouvernance grâce à son soutien au CA, aux PP et aux autres organisations nordiques.

Néanmoins, il est possible de mieux harmoniser les investissements avec les priorités du GC. Par exemple, il est possible d'appuyer la souveraineté au moyen d'une aide ciblée aux organisations et aux activités qui soutiennent cet objectif. Des investissements ciblés dans des organisations et des activités pourraient également permettre d'accroître le développement économique et social et favoriser ainsi le développement du capital humain. L'utilisation du FIN pourrait également permettre de renforcer les liens commerciaux entre les pays arctiques mais ce rôle devrait être coordonné aux travaux du Service des délégués commerciaux.

8.1.3 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités fédérales

Constatation 4 : La répartition actuelle des rôles et des responsabilités entre les intervenants du GC et l'orientation stratégique fournie par le MAECI pour faire avancer la politique étrangère du Canada pour l'Arctique sont généralement considérés comme adéquats.

L'Évaluation sommative du volet nordique de la politique étrangère du Canada (ci-après l'évaluation sommative de 2005) préconisait un rôle accru pour les autres ministères et les gouvernements territoriaux en appui à l'EPECA. Le MAECI a donné suite à cette recommandation en confiant le leadership politique sur les questions techniques aux ministères fédéraux qui possèdent une expertise dans le domaine en question. Les intervenants du GC s'entendent généralement pour affirmer que les ministères pertinents, dont bon nombre président des groupes de travail du CA, participent généralement aux forums pertinents.

La création du Comité consultatif du Conseil de l'Arctique (CCCA) est un autre résultat découlant de l'évaluation sommative de 2005. Ce comité réunit des intervenants nationaux (fédéraux, territoriaux et des PP) qui définissent ensemble des positions d'intérêt commun. Outre le CCCA, un groupe central du CA a été formé; il est composé de représentants de six ministères, de représentants canadiens de chacun des six groupes de travail du CA et de représentants des gouvernements territoriaux. Son mandat vise à faciliter la coordination des approches canadiennes pour gérer les questions liées au CA dans l'ensemble du gouvernement fédéral, de concert avec les gouvernements territoriaux.

La plupart des intervenants canadiens estiment que les structures adéquates sont en place pour favoriser une participation et un dialogue efficaces et qu'elles fonctionnent relativement bien. Même si la création du CCCA a été bien accueillie par les gouvernements territoriaux, les représentants ont parfois demandé la tenue de discussions bilatérales directes entre le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux qu'ils représentaient. En outre, les représentants des gouvernements territoriaux ont exprimé leur désir d'avoir davantage voix au chapitre en ce qui concerne les décisions prises par le CA, de façon semblable à la situation du Groenland par rapport au Danemark.^{Note de bas de page 6} Par ailleurs, les compétences de plusieurs provinces s'étendent jusqu'au Grand Nord et englobent les personnes représentées par les PP. Comme l'a démontré récemment le lancement du Plan Nord par le Québec, les provinces s'intéressent de plus en plus au Nord, et c'est pourquoi il sera peut-être nécessaire de nommer des représentants provinciaux auprès du CCCA à l'avenir.

Puisque l'Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique établit les priorités stratégiques dans la région, le MAECI doit maintenant élaborer un plan pluriannuel qui établit clairement, à court et à moyen terme, les priorités, les objectifs, les cibles, les besoins en ressources (y compris l'utilisation du FVN) et les rôles et les responsabilités des intervenants nationaux pour contribuer à la réalisation de ces objectifs.

8.2 Atteinte des résultats escomptés

8.2.1 Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires du CA

Constatation 5 : Le Canada a fait preuve d'un grand leadership au sein du Conseil de l'Arctique, particulièrement en ce qui concerne la dimension humaine de la politique étrangère pour l'Arctique et l'environnement, ce qui a été rendu possible en grande partie par l'appui du FVN aux PP et aux groupes de travail du Conseil de l'Arctique (CA). Le maintien de ce leadership est conditionnel au renouvellement des efforts pour élaborer une politique et harmoniser la programmation y afférant.

Le Canada a démontré ses excellentes qualités de chef de file en ce qui a trait aux politiques et aux programmes au sein du CA, particulièrement en ce qui a trait à la participation active des peuples autochtones de l'Arctique (PP). Il a joué un rôle de premier plan en ce qui a trait à l'élaboration de la politique du CA sur la santé dans les communautés nordiques (PSBDS), les changements climatiques (projet sur la vulnérabilité et l'adaptation aux changements climatiques dans l'Arctique du GGDD), la sécurité publique (le Groupe de travail sur la sécurité de l'Arctique et la signature récente de l'Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage). En outre, par l'entremise du CICRA, le Canada dirige le processus d'élaboration des lignes directrices et de la stratégie de communication du CA, et le haut représentant du Canada pour l'Arctique mène les pourparlers visant à définir les critères régissant le statut d'observateur et les rôles connexes pour les pays non-arctiques.

Le financement du FVN a contribué au renforcement des capacités de l'AAC, du GCI et du CCI, leur permettant ainsi de participer à des réunions de haut niveau à l'étranger et au pays. Ces groupes ont donc pu présenter leurs points de vue sur le Nord dans le cadre du dialogue politique portant sur les questions environnementales, économiques, sociales, juridiques et politiques, et ils ont également pu donner leur appui à la conception et à la réalisation de projets clés du CA. Ils ont participé à des réunions du CCCA, et des hauts représentants de l'Arctique ont formulé des commentaires à l'intention des groupes de travail PEMA, GTDD, CFFA et PSUPI et contribué à faire avancer les priorités canadiennes au CA, comme l'ENMA et le projet de gestion des déchets d'hydrocarbures.

Les ressources du FVN ont principalement servies à assumer les coûts opérationnels généraux. Par exemple, le Secrétariat du GTDD a eu recours à ces ressources pour payer les honoraires, les frais de déplacements pour assister aux réunions ainsi que les coûts des services techniques pour les sites Web, des fournitures de bureau et de la publication des rapports du GTDD. Les fonds du FVN attribués aux PP ont aussi été utilisés en grande partie pour couvrir les coûts associés aux salaires et aux avantages sociaux, aux déplacements et à la participation aux réunion/conférences des membres et des leaders des organisations des PP.

La contribution des PP au dialogue politique dans les tribunes du CA demeure limitée en raison des enjeux liés aux capacités (techniques, financières, humaines). Ces mêmes enjeux nuisent également aux capacités des PP à faire de la sensibilisation et à nouer un dialogue avec les communautés canadiennes, des mesures qui sont nécessaires à la réalisation de leur mandat de représentation. Il y a toutefois une exception : le Symposium sur les langues autochtones de l'Arctique, organisé par le CCI en octobre 2008, était le premier projet du CA conçu, organisé et réalisé par une organisation ayant le statut de PP.

Le Canada fait face à de nombreux enjeux politiques à moyen et à long terme, et un grand nombre ont une incidence directe sur le CA et ses activités futures. MDA a élaboré un plan de travail afin de trouver une solution à ces enjeux. Même si les besoins en matière de ressources n'ont pas encore été déterminés, il est évident que pour réaliser le plan, des ressources supplémentaires seront nécessaires pour élaborer des politiques. Bien que le plan représente une mesure constructive, il serait également important de prendre en considération le rôle potentiel du FVN pour appuyer les positions politiques quand elles auront été formulées. Pour que le Canada puisse continuer à exercer son leadership, il sera essentiel de réaliser les objectifs du plan de travail et de déterminer le rôle que jouera le FVN pour appuyer les positions politiques.

Constatation 6 : Le FVN a contribué à la participation active du Canada à quatre des six groupes de travail du CA : PEMA, GTDD, CFFA et PSUPI. Le Canada a en outre dirigé ou dirigé conjointement bon nombre d'initiatives des groupes de travail notamment l'ENMA et le Programme de gestion des hydrocarbures.

Une vaste gamme d'initiatives menées par le Canada ou conjointement avec d'autres pays a été réalisée par le CA. Parmi les initiatives à l'appui du programme nordique du Canada ayant été avalisées lors de la réunion ministérielle du CA de 2006 et réalisées par les groupes de travail entre 2006 et 2010, mentionnons : les activités d'adaptation aux changements climatiques, l'Année polaire internationale, le Programme de surveillance de la biodiversité circumpolaire, le projet sur la pollution atmosphérique transfrontalière et ses répercussions sur les peuples autochtones, la banque de données ArcticStat, la recherche et le suivi concernant le Programme d'action régional pour la protection du milieu marin arctique contre la pollution due aux activités terrestres, l'Évaluation du potentiel pétrolier et gazier dans l'Arctique, l'Examen de l'océan arctique et l'Évaluation de la navigation maritime dans l'Arctique (ENMA) sous l'égide du PEMA.

MDA a financé principalement quatre des six groupes de travail du CA : PSUPI, CFFA, PEMA et GTDD. En 2006, la priorité a été accordée au Programme de gestion des déchets d'hydrocarbures du PSUPI, qui était codirigé par le Canada. De façon similaire, les fonds du FVN ont permis au Canada de jouer un rôle actif en ce qui a trait au Programme de surveillance de la biodiversité circumpolaire du CFFA et l'Évaluation de la biodiversité de l'Arctique. La contribution du FVN a couvert entre 20 et 25 % des coûts de fonctionnement et de soutien du Secrétariat du GTDD, qui est situé au Canada depuis 2006-2007. Le Canada a également présidé le groupe de travail sur la PEMA entre 2007 et 2009, période durant laquelle il a appuyé l'exécution de l'ENMA, l'extrant principal de la réunion ministérielle du CA en 2009. Le cadre de mesure du rendement de MDA révèle que le Canada a pris les rênes de l'Évaluation du potentiel gazier et pétrolier du PEMA. Cependant, aucun fonds du FVN n'a été versé au groupe de travail sur la PEMA de 2006-2007 à 2009-2010.

La participation et l'apport des PP canadiens aux groupes de travail du CA aux réunions régulières du CCCA et du Groupe central du CA a été rendu possible par le FVN. L'AAC a beaucoup contribué à l'Évaluation sur le potentiel pétrolier et gazier de l'Arctique, le GCI a formé des groupes de travail techniques qui se sont penchés principalement sur les travaux du GTDD et du groupe de travail sur la PEMA, et enfin, le CCI a fait bénéficier les groupes GTDD, PSEA et PEMA de son expertise considérable et de ses observations pour leurs projets. Pour permettre aux PP d'apporter une contribution technique semblable aux groupes de travail, il faudra renforcer davantage les capacités.

8.2.2 S'engager bilatéralement avec d'autres pays afin de promouvoir les priorités de la politique étrangère pour l'Arctique

Constatation 7 : Le FIN a permis d'organiser des activités, des initiatives et des projets à peu de frais et qui ont eu une grande incidence sur la promotion des intérêts de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique dans d'autres pays arctiques ainsi que sur le développement et le renforcement des liens avec les intervenants circumpolaires internationaux. Les thèmes et buts des projets du FIN étaient cependant très variés et les rapports des missions circumpolaires ont été irréguliers.

Le FIN a servi à une variété d'activités de sensibilisation dans les pays circumpolaires pour promouvoir les intérêts du Canada dans le Nord, élargir le réseau de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique et établir et renforcer les liens entre les peuples du Nord, les universitaires, les scientifiques, les représentants du secteur privé, les fonctionnaires, les organisations non gouvernementales et les médias.

De nombreux projets du FIN étaient axés sur la culture nordique et autochtone, p. ex., l'exposition de tapisseries inuit « Culture sur étoffe » de MOSCO, en 2008, et la présentation de films et de cinéastes du Nord canadien par RKJVK lors d'un festival du film en 2009. Cependant, la plupart de ces initiatives visaient à faire participer les intervenants et à renforcer la coopération bilatérale et multilatérale sur des questions nordiques d'intérêt commun, notamment l'adaptation aux changements climatiques dans le Nord, la dimension humaine du développement économique du Nord, l'Année polaire internationale (2007-2008), le développement durable des ressources pétrolières et gazières de l'Arctique, la recherche et les sciences dans l'Arctique et le changement du style de vie des peuples autochtones. Plusieurs activités communes ont été organisées, notamment des conférences universitaires, des visites de journalistes, des projets d'information sur Internet, qui mettaient en contact les peuples nordiques de différents pays, et des présentations ont été faites par des fonctionnaires des ambassades du Canada.

Les projets et les activités du FIN ont souvent suscité beaucoup d'intérêt chez les médias. Par exemple, on estime que la couverture médiatique de l'exposition « Culture sur étoffe » a permis d'atteindre un public d'un million de personnes. Le FIN a également permis d'établir des liens avec un grand nombre d'intervenants du Nord. En 2006, MOSCO a élaboré et publié une brochure de 22 pages en russe, en français et en anglais qui expliquait la relation spéciale entre le Canada et la Russie en tant que pays nordiques. En 2008, 40 intervenants de l'industrie, de l'Alaska et du gouvernement fédéral ont assisté à une présentation du réseau ArcticNet organisée par ANCOR et WSHDC et animée par Martin Fortier de l'Université Laval qui a permis d'améliorer les relations avec le groupe de travail sur les changements climatiques de l'Alaska.

Même s'il permet la participation à faibles coûts de nombreux interlocuteurs et intervenants du Nord, le thème et l'objectif du FIN sont souvent interprétés de différentes façons dans les missions. Chaque année, MDA publie des lignes directrices sur l'approbation des projets du FIN axés sur les principaux thèmes de l'année. L'examen à mi-parcours du FNV (2009) a révélé qu'au cours des dernières années, les thèmes étaient souvent reportés d'une année à l'autre et étaient formulés de façon si vague qu'on pouvait facilement y associer de nombreuses activités de sensibilisation sur le Nord qui s'inscrivaient dans le cadre de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Les lignes directrices antérieures accordaient une grande marge de manœuvre pour l'approbation des projets du FIN. L'examen à mi-parcours du FVN (2009) a également permis de conclure que les rapports des missions sur le FIN n'étaient pas uniformes; la portée et l'objectif du FIN ne semblaient pas clairs pour certaines ambassades. Pour donner suite à ces constatations, MDA et CICRA ont élaboré des lignes directrices plus claires à l'intention des missions. Ces lignes directrices, de même que la stratégie de promotion des intérêts rédigée récemment, apportent une orientation stratégique plus précise au FIN et une plus grande cohérence.

Les missions arctiques et non arctiques ont accueilli avec enthousiasme la création d'un fonds régional (25K$) pour encourager la mise au point d'initiatives multimissions dans le but de mettre à profit les ressources des différentes missions et d'en accroître l'influence. Le projet régional de commerce et de promotion des intérêts, qui établissait le profil de la technologie des énergies renouvelables, a été désigné comme un bon exemple d'initiative qui mettait à contribution plusieurs missions ainsi que le gouvernement du Yukon.

Constatation 8 : Le FVN a mis un accent particulier sur les relations bilatérales avec la Norvège en lançant en 2006 le dialogue bilatéral Canada-Norvège, qui reflète les intérêts et objectifs communs du Canada et de la Norvège pour relever les défis auxquels l'Arctique est confronté. Il a été productif et utile pour améliorer le dialogue sur la politique arctique et la coordination des secteurs thématiques.

Plus de 60 scientifiques, décideurs politiques, peuples autochtones et intervenants désireux de renforcer la coopération circumpolaire se sont réunis en 2006 et ont décidé d'organiser annuellement un dialogue bilatéral Canada-Norvège et de se concentrer sur deux thèmes : le développement durable des ressources pétrolières et gazières et les changements climatiques dans l'Arctique. En 2007, les représentants du secteur privé ont pu participer pour la première fois au dialogue, ce qui a mené à la négociation d'un protocole d'entente bilatéral sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée. Depuis ce temps, le dialogue a donné un élan à la coopération et à la collaboration entre les deux pays dans des domaines comme l'adaptation aux changements climatiques, la gestion des océans et les sciences et l'énergie.

Les fonds du FVN ont également permis le recours à une approche pangouvernementale dans le cadre du dialogue bilatéral entre le Canada et la Norvège. En effet, les ressources utilisées pour couvrir les dépenses associées aux déplacements, les frais de subsistance et la participation aux conférences des membres des PP et des experts thématiques des autres ministères proviennent du FVN. Les sommes du FVN consacrées au dialogue ont augmenté chaque année entre l'AF 2006-2007 et l'AF 2009-2010. Le dialogue démontre à lui seul l'utilité et l'incidence de cette initiative.

Constatation 9 : Le FVN a également mis davantage l'accent sur la relation du Canada avec l'Union européenne, ce qui a rapporté des dividendes.

Grâce à l'engagement sur le plan diplomatique (CICRA en collaboration avec BREU) avec le Forum Arctique-Union européenne, un groupe parlementaire de l'Union européenne qui participe au processus d'élaboration des politiques sur l'Arctique de l'UE, nous avons été en mesure d'informer le Parlement de l'UE sur les priorités du Canada dans l'Arctique et d'obtenir son appui pour certains éléments, particulièrement en ce qui a trait aux valeurs et aux intérêts des peuples autochtones de l'Arctique et au cadre juridique global existant pour la gestion de la région. L'UE a également changé de position concernant la proposition visant à conclure un traité pour la région de l'Arctique qui serait semblable à celui sur l'Antarctique, une initiative qui n'aurait pas cadré avec les priorités du Canada en matière de politique étrangère pour l'Arctique. En outre, le rapport préliminaire de l'UE intitulé « Une politique européenne durable pour le Grand Nord » fait plusieurs références favorables à la Stratégie pour le Nord du Canada.

Le soutien du FVN au Partenariat sur la santé publique et le bien-être social de la Dimension septentrionale (PSBDS) de l'UE a favorisé la participation active des pays partenaires, la tenue de diverses réunions et de conférences pour les groupes de travail du PSBDS, une meilleure visibilité pour le Partenariat, le lancement d'outils de coordination et de communication pour le PSBDS, la création d'un site Web pour le Partenariat et la rédaction d'un mandat pour les groupes de travail du Partenariat sur le VIH/Sida, les soins de santé primaires, la santé en milieu carcéral et l'inclusion sociale, les habitudes de vie saines et les aptitudes au travail.

MDA a financé le PSBDS en 2006-2007, en 2007-2008 et en 2008-2009, et Santé Canada a assuré le suivi de l'utilisation des fonds. La contribution financière de Santé Canada à ce programme s'est accrue au fil des ans et on s'attend à ce que ce ministère assume l'entière responsabilité pour ce programme dans l'avenir.

Constatation 10 : Le FVN a mis un accent particulier sur la Russie en finançant les projets de gouvernance autochtone d'AADNC dans ce pays et du Groupe de travail Canada-Russie sur le Nord et l'Arctique (GTNA). Les fonds du FVN ont permis au Canada d'inviter des associations de gens d'affaires russes, des ONG, des universitaires, des autochtones et d'autres intervenants dans le Nord à coopérer sur toute une gamme de questions d'intérêt commun sur l'Arctique.

La rencontre du GTNA Canada-Russie en 2006 s'est soldée par la signature d'un protocole d'entente sur le transport dans l'Arctique entre la province de Krasnoyarsk Krai et le Manitoba. Lors de cette rencontre, les priorités suivantes ont été soulevées : la création d'un sommet des affaires Canada-Russie et d'une Chambre du commerce de l'Arctique, la création d'un inventaire canado-russe des biens et services nordiques échangeables et le partage de pratiques exemplaires en matière de responsabilité sociale d'entreprise (RSE). Bien que la Russie n'ait pu accueillir la réunion de 2007 du GTNA en raison des changements d'effectif au gouvernement, AADNC et son pendant russe ont négocié un protocole d'entente sur la coopération dans le Nord et le Canada et la Russie ont publié une déclaration conjointe sur la coopération dans l'Arctique. En 2008-2009, cependant, la coopération accrue entre le Canada et la Russie sur l'Arctique a été moins intense puisque la Russie n'a pas nommé de coprésident du GTNA. Les progrès du GTNA ont donc été limités en ce qui a trait au renforcement des relations bilatérales entre le Canada et la Russie. Par conséquent, les fonds que MDA avait prévu consacrer annuellement au GTNA n'ont pas souvent été déboursés.

Les projets sur la gouvernance autochtone en Russie d'AADNC, auxquels le FVN contribue, ont profité aux relations bilatérales du Canada et de la Russie. En vertu de l'Accord de 1992 sur la coopération dans l'Arctique et le Nord conclu entre le Canada et la Russie, et en appui au GTNA, AADNC a été en mesure de négocier un protocole d'entente avec le ministère du Développement régional de la Russie. Le protocole d'entente porte sur diverses questions bilatérales d'intérêt mutuel, y compris la responsabilité sociale d'entreprise, le resserrement des liens commerciaux, l'élaboration d'une politique pour le Nord et d'une politique autochtone, le développement économique et social du Nord, la promotion des entreprises et de l'investissement dans le Nord, le suivi et la recherche scientifiques, la création d'un module de formation sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE) à l'intention des chefs des communautés autochtones et la mise sur pied d'un réseau de Chambres de commerce dans le Nord. Les projets de gouvernance autochtones du GTNA et d'AADNC sont tous deux importants pour consolider les relations entre le Canada et la Russie et promouvoir la deuxième et la quatrième priorité du Canada en ce qui a trait à sa politique étrangère pour l'Arctique, qui sont le développement économique du Nord et la décentralisation de la gouvernance de l'Arctique, respectivement.

8.2.3 Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités

Constatation 11 : Bien que le FVN fournisse un soutien important aux PP canadiens pour participer à la politique circumpolaire, peu d'éléments prouvent que les PP ont accru leur capacité institutionnelle à plus long terme suite au financement du FVN.

Le FVN verse des sommes aux PP dans le but précis de leur permettre de participer aux activités du CA, et indirectement, pour accroître leurs capacités institutionnelles. Les fonds provenant du FVN servent principalement à couvrir les coûts opérationnels généraux, les salaires et les avantages sociaux, les frais de déplacement et de participation aux réunions et aux conférences sur l'Arctique des PP, compte tenu de la difficulté de se déplacer dans cette région et des coûts des déplacements, des activités et des communications, entre autres.

L'AAC et le GCI ont eu de la difficulté à trouver d'autres sources de financement et ne pourraient mener à bien leurs activités sans le soutien du FVN. Dans le cas du GCI, l'appui financier du FVN lui permet essentiellement d'employer une personne qui s'occupe du fonctionnement de l'organisation et qui assiste aux conférences. Le CCI, quant à lui, a pu obtenir des fonds et établir des partenariats avec diverses autres organisations, en plus d'acquérir une certaine expertise scientifique et une capacité institutionnelle. En 2008, le CCI a été le premier PP à concevoir, organiser et réaliser un projet pour le CA, en l'occurrence, le Symposium sur les langues autochtones de l'Arctique.

En plus des contributions habituelles au CCI, le MAECI a financé l'Assemblée générale de CCI à Nuuk, au Groenland, et un sommet des leaders inuit sur le développement des ressources tenu ultérieurement à Ottawa. Tous les quatre ans, des Inuits des quatre coins du monde circumpolaire assistent à cette assemblée générale pour élire son organe exécutif et planifier stratégiquement les priorités pour le CCI. Lors d'une de ces assemblées générales, le CCI a proposé d'organiser un sommet sur le développement des ressources pour discuter des enjeux, des débouchés et du positionnement stratégique relativement au développement des ressources dans des domaines ayant une incidence sur la culture et le mode de vie inuit. Comme ces activités étaient financées, l'organisation a pu participer à d'autres dialogues sur la politique circumpolaire.

Le Secrétariat des peuples autochtones (SPA), qui a bénéficié des fonds du FVN, montre certains signes prouvant que sa capacité institutionnelle s'est développée. En effet, il a élaboré une stratégie de communication pour les PP et refondu son site Web au cours de l'exercice 2006-2007 afin de le rendre plus convivial aux Autochtones, a contribué à la préparation et à la distribution de documents et d'articles pour les rencontres des hauts représentants de l'Arctique, du CA et les réunions ministérielles entre l'exercice 2006-2007 et 2009-2010 et a commencé à former le personnel des PP à rédiger les communications de l'organisation en 2008-2009. Tous ces exemples démontrent que, non seulement le SPA a accru sa propre capacité institutionnelle, mais qu'il a aussi indirectement accru sa collaboration en ce qui a trait aux communications et à la capacité des autres PP. Le SPA a entre autres la responsabilité de fournir du soutien aux PP, mais la plupart des PP canadiens considèrent que le secrétariat est trop éloigné de leur réalité et déconnecté de leurs priorités. Ils estiment que le SPA aurait besoin d'un plan pour le développement de sa capacité institutionnelle pour mieux répondre à leurs besoins.

La coordination et la collaboration entre les trois PP et le GC au cours des dernières années s'est accrue considérablement. D'ailleurs, ceux-ci se consultent régulièrement pour discuter des questions et des activités liées au CA. Les trois PP ont également fait connaître leurs priorités relativement à un partenariat avec le GC et ont élaboré des plans de communication avec l'aide du SPA. Cependant, seul le CCI a dressé un plan stratégique. En général, la capacité institutionnelle des PP demeure un sujet de préoccupation.

Constatation 12 : L'université de l'Arctique a réalisé des progrès en vue d'améliorer son taux d'inscription et d'obtention de diplôme, d'élaborer un programme d'études et de réduire sa dépendance au financement du MAECI. Cependant, la valeur des activités de l'Université de l'Arctique appuyées par le FVN n'est pas claire, spécialement en ce qui concerne le renforcement de la capacité des jeunes dans le Nord et la pertinence de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique.

Depuis 2006-2007, on constate une augmentation du taux d'inscription et d'obtention des diplômes, y compris pour les programmes offerts en ligne, des trois collèges de l'Université de l'Arctique (Collège de l'Arctique du Nunavut, Collège Aurora et Collège du Yukon), ainsi que pour le programme de baccalauréat en études circumpolaires (BEC) de l'Université de la Saskatchewan. En 2008, seule la Finlande comptait plus d'étudiants dans ses programmes d'études circumpolaires de l'Université de l'Arctique que le Canada. Le nombre de diplômés des programmes d'administration et de gestion du Collège de l'Arctique du Nunavut est passé de 8, en 2005, à 17, en 2008. Quant au Collège du Yukon, il a également décerné un plus grand nombre de diplômes pour le même programme, passant de 12, en 2005, à 33 en 2008. Au Collège Aurora, le nombre de diplômés est demeuré stable, soit 35 par année de 2005 à 2008. Presque tous les étudiants de l'Université de la Saskatchewan inscrits au programme de BEC de l'Université de l'Arctique provenaient du Nord des provinces et des territoires. Cependant, les cours offerts par le Collège du Yukon n'ont pas attiré un nombre proportionnel d'étudiants des Premières nations.

Le FVN a permis d'appuyer le développement d'un certain nombre de programmes, de cours et de cursus axés sur le développement des capacités des habitants du Nord, de manière à ce qu'ils puissent trouver une solution aux enjeux qui guettent l'Arctique. Le plus important de ceux-ci est le BEC, offert par l'Université de la Saskatchewan. En 2006, ce programme a reçu un financement du FVN pour préparer la réunion du conseil de l'Université de l'Arctique, élaborer un cursus sur la politique et la gouvernance dans le Nord, participer à des réseaux universitaires thématiques et offrir des cours en ligne. Les programmes d'administration et de gestion de l'Université de l'Arctique offrent aux étudiants des trois collèges du Nord l'option de prendre des cours sur l'administration des affaires autochtones, l'étude d'impact sur l'environnement, la gouvernance et la politique du Nord et l'adaptation aux changements climatiques dans l'Arctique, tous des sujets qui cadrent avec les priorités du Canada pour l'Arctique.

Les fonds du FVN ont en grande partie servis à assumer les coûts associés aux salaires, aux avantages sociaux, aux déplacements et à la participation aux réunions des professeurs, des enseignants et des administrateurs des collèges responsables du développement, de la coordination et de l'administration de ces programmes. En ce sens, le FVN a joué un rôle important pour la mise en place des structures d'enseignement nécessaire pour favoriser le développement des capacités du Nord. Toutefois, son rôle a été beaucoup moins déterminant pour ce qui est d'éveiller l'intérêt des jeunes du Nord envers ces établissements d'enseignement.

Comme il est difficile d'établir si les fonds permettent réellement de réaliser des progrès à l'égard de l'extrant trois, le soutien du FVN aux partenaires de l'Université de l'Arctique n'a cessé de décroître depuis 2006. AADNC offre donc un plus grand soutien. Comme l'éducation est une compétence provinciale et territoriale, on s'attend à ce que les provinces et les territoires fournissent une bonne partie des ressources pour appuyer l'Université de l'Arctique. Toutefois, une étude d'AADNC recommandait au MAECI de continuer à offrir une contribution financière pour appuyer la création d'un consortium sans but lucratif de l'Université de l'Arctique pour accroître les services d'éducation universitaire dans les territoires du Nord du Canada. MDA concentre ses efforts sur le développement des capacités des jeunes et des habitants du Nord de manière à ce qu'ils contribuent à l'élaboration de politiques pour l'Arctique tant à l'échelle nationale qu'internationale. Cependant, le soutien au fonctionnement des établissements d'enseignement n'est peut-être pas le moyen le plus efficace de réaliser cet objectif.

Constatation 13 : Le programme Jeunes leaders circumpolaires (JLC) de l'Institut international du développement durable (IIDD) a donné l'occasion à des jeunes du Nord de participer au dialogue sur la politique arctique et accru la capacité des habitants du Nord pour relever les défis de l'avenir; cependant, d'autres initiatives axées sur les jeunes n'ont été à la hauteur de leurs promesses.

Le programme JLC a permis aux jeunes du Nord de travailler auprès d'organisations axées sur le Nord, de participer aux réunions du CA, aux réunions ministérielles et des hauts représentants de l'Arctique et d'acquérir des compétences personnelles (compétences linguistiques, connaissance de la culture et des enjeux nordiques) et professionnelles (expérience de travail à l'international, emploi à temps plein, possibilités d'éducation, réseautage). Malgré les difficultés à recruter des candidats en 2007-2008, le programme a permis d'offrir des stages à trois à six jeunes canadiens chaque année. Depuis 2008-2009, des candidats du sud du Canada peuvent y participer. Un grand nombre d'anciens participants au JLC ont continué leur travail auprès des communautés de l'Arctique ou encore sur des questions relatives à l'Arctique, que ce soit dans le milieu universitaire ou en élaboration de politiques. Un étudiant diplômé du programme s'est d'ailleurs joint à MDA.

En janvier 2008, le CCCA a décidé de faire participer des étudiants à la séance de visualisation, entraînant par le fait même la création d'un programme de Jeunes délégués canadiens auprès du Conseil de l'Arctique. Il s'agit d'un programme de formation/de renforcement des capacités à l'intention des jeunes qui montrent un intérêt envers les questions circumpolaires et qui souhaitent participer aux discussions. Un soutien financier a été offert pour couvrir les coûts liés à une séance d'orientation de deux jours à Ottawa, au jumelage avec les PP et les territoires et aux déplacements et aux allocations/honoraires. Les jeunes délégués ont fait l'éloge de cette occasion d'apprentissage. Les PP ont applaudi la création de ce programme, montrant ainsi qu'il s'agissait d'une initiative méritant un soutien continu. Ils ont toutefois souligné la nécessité de mettre en œuvre une approche plus structurée pour que le programme puisse remplir ses promesses. Certes, le programme Northern Youth Abroad, qui offrait la possibilité aux jeunes du Nord, plus particulièrement aux jeunes autochtones du Nord, de voyager dans d'autres parties du monde, a été une expérience enrichissante pour les participants mais il est difficile de déterminer, à première vue, en quoi le programme contribue à la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

8.2.4 Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère du Canada pour l'Arctique

Constatation 14 : Bien que l'objectif visant à accroître la visibilité de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique au pays ait un certain mérite, il est difficile de déterminer en quoi les activités financées par le FVN dans le cadre de l'extrant quatre contribuent à la réalisation de cet objectif.

MDA a joué un rôle important dans l'élaboration de l'Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique (EPECA), notamment en planifiant sa publication et en s'occupant de sa promotion à la suite de l'annonce publique. La direction a été proactive dans la planification de la distribution de copies de l'EPECA aux partenaires, aux intervenants et aux missions du MAECI à l'étranger afin de faire connaître les priorités du GC pour l'Arctique. Près d'un an plus tard, la demande est toujours forte pour obtenir des copies de l'EPECA.

La plupart des dépenses du FVN liées à l'extrant quatre avaient trait à la recherche universitaire, aux échanges et aux conférences sur les questions circumpolaires. Un appui financier a notamment été accordé à la Section sur le droit de la mer du MAECI pour qu'elle produise une analyse juridique sur la frontière maritime dans la mer de Beaufort et sur d'autres questions relatives à la souveraineté. Des contributions ont été versées pour appuyer la Conférence sur la sécurité dans l'Arctique donnée à l'Université du Manitoba en 2008 et la rédaction d'un article sur la souveraineté par l'Institut circumpolaire canadien. Finalement, des ressources ont été consacrées au Programme de bourses de l'Arctique, qui offre une aide financière aux étudiants des cycles supérieurs dont les travaux portent sur les priorités du Canada dans l'Arctique. Le Programme de bourses de l'Arctique a grandement contribué à soutenir la création de bourses pour l'Arctique, mais il est difficile de mesurer sa contribution à la promotion de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, plus particulièrement auprès d'un public canadien et du Nord. Le Programme de bourses de l'Arctique semble cadrer davantage avec l'extrant trois.

Les autres projets de l'extrant quatre, comme la mission d'information de mars 2008 qui a permis à des chefs de mission (CDM) du Canada en poste dans des pays circumpolaires de se rendre au Nunavut et la visite des CDM en 2010 au Yukon et aux T.N.-O., offre directement la possibilité aux représentants du GC d'acquérir une connaissance de première main du Nord. Ces visites ont suscité l'attention des médias et permis aux CDM de rencontrer les intervenants des territoires. Cependant, il est difficile de déterminer si le projet a permis de faire connaître la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

Les fonds du FVN versés au Nunavut, au Yukon et au T.N.-O. pour défrayer les cotisations perçues par le Conseil fédéral, bien que modestes, ne démontrent pas que les perspectives et les activités circumpolaires du MAECI et les intérêts du GC ont été avancés aux conseils. L'objectif et l'utilité des cotisations financées par le FVN pour le Conseil ne sont pas clairs.

Il règne une confusion générale chez les intervenants en ce qui a trait à l'objectif et aux critères de l'extrant quatre. En effet, l'extrant quatre semble être une catégorie fourre-tout qui englobe divers projets et activités. Certaines initiatives, telles que le Programme de bourses de l'Arctique se rapportent davantage à l'extrant trois, alors que d'autres, comme les visites des CDM dans le Nord, sont davantage liés à l'extrant deux. Cette ambiguïté démontre la nécessité de clarifier l'orientation stratégique de l'extrant quatre.

Constatation 15 : Le public canadien est de plus en plus au courant des enjeux de l'Arctique et circumpolaires et intéressé par ceux-ci. Cependant, cette sensibilisation et cet intérêt accrus ne sont pas seulement attribuables au FVN.

Le Rapport Top of the World publié récemment démontre que, plus que jamais, les Canadiens considèrent les enjeux liés à la frontière de l'Arctique comme une priorité. Au même titre que les enjeux liés à l'Arctique, il y a eu une sensibilisation et un intérêt accrus envers l'EPECA au cours des dernières années.

Les indicateurs de rendement de MDA pour l'extrant quatre comprennent le nombre et la durée des consultations du site Web sur l'univers circumpolaire du MAECI, ainsi que la diversité des activités d'information/de réseautage et l'attention médiatique qu'elles suscitent. Le nombre d'internautes canadiens et étrangers qui consulte le site Web de l'univers circumpolaire a connu une hausse modérée depuis 2006, alors que les activités de sensibilisation du FVN ont généré une attention médiatique considérable. MDA a souligné que les améliorations apportées au site Internet, telles que la création de vignettes Web en 2008, ajoute une touche nordique unique au site Web et favorise la promotion de la politique étrangère du Canada.

La sensibilisation et l'intérêt croissants envers l'Arctique peuvent être attribuables à certains autres faits, notamment l'accent qu'a placé le Premier ministre sur la souveraineté dans l'Arctique, la couverture médiatique accrue des enjeux de l'Arctique et les préoccupations croissantes concernant les changements climatiques et ses répercussion dans le Nord, pour ne nommer que ceux-là. Il est impossible de déterminer si le FVN permet d'attirer l'attention sur l'Arctique ou si, au contraire, l'intérêt accru envers l'Arctique (sans tenir compte du FVN) contribue à faire connaître davantage le FVN, le site Web circumpolaire et la politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Le manque de clarté entourant les indicateurs de rendement et ce qui constitue une « meilleure promotion » renforce la perception selon laquelle l'extrant quatre est une catégorie fourre-tout.

8.3 Démonstration de l'efficience et de l'économie des programmes

8.3.1 Gouvernance

Constatation 16 : Les responsabilités pour le FVN sont claires.

Le directeur général de MDD assume les fonctions de haut représentant de l'Arctique auprès du CA et c'est à lui qu'incombe la responsabilité globale de définir et de défendre les positions bilatérales, régionales et internationales du Canada sur des questions sur l'environnement, l'énergie et le développement durable qui se rapportent au CA. Le directeur de MDA, une direction qui fait partie de MDD, relève directement du DG de MDD et il est entre autres chargé d'élaborer les politiques et de mettre en œuvre les programmes de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Les responsabilités à cet égard sont claires.

Deux directeurs adjoints, quatre agents de la politique et un agent des programmes relèvent du directeur de MDA. Chacun d'entre eux s'occupent d'une série de dossiers répartis par thème, organisation et activité. Les agents s'échangent certains dossiers à des fins de sauvegarde. Même si les responsabilités partagées causent parfois certaines difficultés, les agents des politiques se disent pour la plupart satisfaits de la répartition actuelle des rôles et des responsabilités.

La création, en 2009, du Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA) à Oslo (Norvège), un centre régional de politiques créé dans le cadre du Programme de transformation ministériel, a ajouté une certaine complexité au modèle de gouvernance. Au départ, les rôles et les responsabilités qui incombaient au CICRA, à MDA et à MDD, particulièrement en ce qui a trait au leadership politique, n'étaient pas clairement définis. Malgré tout, les ambiguïtés ont été réglées par la suite à la satisfaction de toutes les parties.

Constatation 17 : Étant donné que l'importance géopolitique de l'Arctique ne cesse de croître, une surveillance stratégique par un organisme de gouvernance plus officiel servirait à améliorer la cohérence des politiques et de la programmation.

Même si le directeur général de MDD et le directeur de MDA se rencontrent régulièrement pour discuter des questions concernant l'utilisation du FVN en vue d'appuyer les priorités du GC pour l'Arctique, l'examen à mi-parcours du FVN (2009) préconisait la mise en place d'une structure de gouvernance plus solide. Pour donner suite à cette recommandation, MDA a formé le Comité consultatif du Volet nordique qui s'occupe de la planification stratégique et de l'examen des propositions de projet. Le mandat a été élaboré et approuvé par le comité lui-même lors d'une réunion en juillet 2010 mais le Comité ne s'est pas réuni de nouveau depuis ce temps pour effectuer la planification stratégique. Le MDA devrait donc renouveler les efforts pour s'assurer que le Comité consultatif du FVN rempli ses fonctions.

8.3.2 Cohérence des politiques et des programmes

Constatation 18 : Le retrait de MDA, autrefois MHC, du Bureau des droits de la personne et de la démocratie (MHD), et son transfert à MDD est généralement perçu comme un changement positif qui accroît la cohérence des politiques.

MDD, la direction générale responsable des dossiers de l'environnement, de l'énergie et du développement durable - tous des domaines clés du mandat du CA - a, de l'avis général, des priorités conformes à celles de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, et c'est pourquoi il semble naturel d'y transférer MDA. En outre, il semblerait que les compétences de MDD apportent une certaine valeur ajoutée au travail de MDA et, par extension, au FVN lui-même. D'ici à ce que le Canada assume la présidence du CA en 2013, les besoins en ressources excéderont les capacités existantes de MDD. Le DG de MDD consacre presque 75 % de son temps aux dossiers relatifs à la politique étrangère du Canada sur l'Arctique et ce pourcentage ne pourra qu'augmenter dans un futur immédiat.

Constatation 19 : Les structures sont en place pour appuyer la cohérence de la coordination et des politiques parmi les intervenants canadiens de l'Arctique.

Le CCCA regroupe des intervenants (fédéraux, territoriaux et des PP) qui définissent des positions d'intérêt commun. Outre le CCCA, un autre groupe central du CA a été formé; il est composé de représentants de six autres ministères, de représentants canadiens de chacun des six groupes de travail du CA, ainsi que de représentants des gouvernements territoriaux. Les intervenants ont exprimé leur satisfaction quant au rendement de ces entités et des occasions qu'elles leur fournissent de contribuer à l'élaboration des politiques.

Le CICRA a été établi dans le but de fournir des renseignements à l'échelle régionale et des analyses pour appuyer l'élaboration de politiques dans son réseau de missions circumpolaires. Considérée comme une initiative pangouvernementale, le CICRA entretient des liens avec les intervenants du GC, y compris des directions de l'AC du MAECI, des missions et des autres ministères, et leur fournit des renseignements et des analyses. Également considéré comme un outil pour promouvoir la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, le CICRA joue un rôle important en accroissant la cohérence des efforts de promotion bilatéraux et multilatéraux du Canada. L'élaboration et la mise en œuvre récente d'une stratégie de défense pour l'Arctique (2010-2011) a d'ailleurs permis de consolider cette cohérence.

Constatation 20 : La création récente d'une Unité de la politique stratégique pour l'Arctique à MDA et l'établissement de CICRA renforce la capacité du MAECI d'élaborer des politiques cohérentes, mais leur mise en œuvre est à l'état naissant.

L'examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité d'améliorer la capacité d'élaboration de politiques de MDA et de préparer un plan stratégique pour la direction énonçant les politiques, les programmes et les ressources désignées associées à la préparation et à la mise en œuvre de mesures pour 1) les nouveaux objectifs du Volet nordique, 2) le nouveau centre d'Oslo et 3) la présidence du Conseil de l'Arctique en 2013.

MDA a donc élaboré un Plan de travail stratégique sur l'Arctique qui présente un ambitieux plan d'action fondé sur trois grands thèmes (la gouvernance, la sécurité publique et le développement durable) et le Plan est conçu de façon à répondre à une variété de questions non réglées sur les politiques. Le plan de travail, encore à l'étape de l'ébauche, est en soi une innovation significative et fournit un cadre pour l'élaboration efficace des politiques. Certaines responsabilités ont été attribuées à des agents des politiques, d'autres non, en raison notamment de contraintes liées aux capacités, et l'état d'avancement des initiatives demeure indéterminé.

Le CICRA a également élaboré un plan de travail (2009-2010) ambitieux. Les premiers efforts ont porté sur la création d'un réseau de missions pour remplir le mandat du centre et recruter du personnel. Selon les renseignements disponibles, le réseau est maintenant bien établi et appuyé par une réunion annuelle du REPAP nordique, mais l'infrastructure technique demeure inadéquate, p. ex., absence de matériel de vidéoconférence, d'un wiki sûr, d'un accès au SGI pour favoriser des communications efficaces et un accès à l'information essentiel à l'élaboration des politiques et à leur mise en œuvre. Depuis décembre 2010, le CICRA a tout son personnel.

Lors de la visite sur place à Oslo en décembre 2010, certaines incertitudes planaient toujours concernant le rôle du CICRA en ce qui concerne la promotion du commerce, de l'investissement, des sciences et des technologies dans l'Arctique. Cependant, grâce à des discussions et à une collaboration pratique, le CICRA, le REPAP et le Service des délégués commerciaux sont parvenus à s'entendre sur les rôles et les responsabilités pour ces quatre domaines, qui sont présentés dans le plan de travail 2011-2012.

8.3.3 Planification stratégique

Constatation 21 : Bien que MDA ait réalisé des progrès pour élaborer et peaufiner ses instruments de planification, des lacunes demeurent.

Un examen des données financières de MDA a révélé la récurrence d'écarts uniformes année après année entre les déboursements prévus et les déboursements réels. Ces écarts sont attribuables à différentes causes hors du contrôle de MDA, mais elles suggèrent également, comme le souligne l'examen à mi-parcours du FVN (2009), certaines faiblesses potentielles dans la planification stratégique, les prévisions budgétaires et la surveillance (voir la constatation 28). En ce qui a trait à la planification stratégique, les écarts entre les déboursements prévus et réels sont plus fréquents lorsque les résultats attendus ne sont pas clairement définis. C'est particulièrement le cas pour les extrants un, deux et trois.

Comme il a été souligné précédemment, MDA et le CICRA ont pris des mesures concrètes pour renforcer la planification des politiques et des programmes, notamment en établissant un plan de travail pour la direction qui n'est pour l'instant qu'à l'état embryonnaire, et en élaborant une stratégie de défense des intérêts. Néanmoins, il n'y a pas de plan stratégique global pour le FVN. Plusieurs éléments de l'ébauche du plan de travail pour la stratégie sur l'Arctique et de la stratégie de défense des intérêts se rapportent aux énoncés des extrants pour le FVN, notamment l'extrant un et deux respectivement, mais aucune approche structurée n'a été envisagée pour concrétiser l'extrant trois (renforcement des capacités des PP et des organisations nordiques) et l'extrant quatre (faire une plus grande promotion de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique à l'échelle nationale).

Une priorité soulignée par les intervenants et qui nécessite qu'on s'y consacre de façon urgente est le renforcement des capacités des PP du Canada et des organisations nordiques afin qu'ils puissent participer aux discussions sur les politiques du CA et y contribuer et faire de la sensibilisation et de la promotion au pays et même à l'étranger par l'entremise de réseaux circumpolaires. L'élaboration et la mise en œuvre d'une approche structurée et systématique pour le renforcement des capacités pourraient nécessiter plus de ressources et une autorisation de financement pluriannuelle que le FVN n'a pas actuellement. Il s'agit d'une option à considérer, malgré les nombreux risques afférents, qui devraient être gérés avec grand soin.

8.3.4 Gestion du programme

Constatation 22 : Les ressources de programme allouées pour administrer le FVN sont insuffisantes, ce qui nuit à l'efficacité de la fonction de surveillance.

Les modalités du FVN prévoient des fonds pour les coûts associés au crédit 1 (fonctionnement); cependant les compressions effectuées après l'Examen stratégique 1 ont eu pour résultat d'éliminer presque entièrement les fonds disponibles pour financer l'administration du FVN. Les ressources sont donc tirées des fonds de la direction consacrés aux services votés et, à des fins pratiques, sont gérés par un agent de programme qui est responsable du FVN et des finances de la direction, de la gestion des dossiers de la direction, de la participation des jeunes et des territoires, de la promotion et du soutien opérationnel au CCCA ainsi qu'au groupe central du CA. La situation actuelle ne peut durer.

Constatation 23 : MDA a perfectionné ses critères de sélection de projets, ce qui devrait améliorer la transparence et la responsabilisation même si le système en est aux premières étapes de mise en œuvre.

L'examen à mi-parcours (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d'élaborer une approche plus systématique pour examiner et sélectionner les projets. À cette fin, MDA a élaboré un nouveau modèle de proposition de projet et des critères d'approbation. Le Comité consultatif du volet nordique, chargé d'évaluer les propositions de projet, ne s'est pas réuni pour effectuer cette fonction.

MDA, en collaboration avec le CICRA, a élaboré de nouvelles lignes directrices pour l'attribution et l'utilisation des fonds du FVN, dans les régions et les missions, de manière à ce que les projets soient harmonisés avec les priorités et qu'ils favorisent la transparence et la responsabilisation. Les projets proposés par les missions sont examinés conjointement par MDA, le CICRA et MDD.

Constatation 24 : MDA a réalisés certains progrès en introduisant un système intégré de gestion des finances et des dossiers, même si d'autres travaux doivent être effectués pour le rendre opérationnel.

L'examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d'élaborer un système intégré de gestion des finances et des dossiers. À cette fin, MDA a récemment adopté l'outil InfoBank (SGDDI) comme plateforme électronique de gestion des dossiers. Malgré les progrès réalisés pour mettre sur pied une architecture qui appuiera le système de gestion des dossiers électroniques, pour l'instant, peu de données ont été consignées aux dossiers.

À l'heure actuelle, les données financières et les données du programme sont conservées dans des référentiels distincts. À l'exception de l'entente sur la contribution et les rapports de fin d'année, les dossiers papier des projets ne contiennent généralement aucun autre renseignement. MDA n'a pas encore atteint son objectif consistant à élaborer une liste de vérification normalisée de l'information et des principaux jalons pour chaque dossier. En raison de ces lacunes, la direction ne dispose pas de renseignement important sur le programme qui lui permettrait d'effectuer un contrôle efficace.

Constatation 25 : La nouvelle Politique sur les paiements de transferts du Conseil du Trésor requiert une stratégie de gestion du risque officielle, qui devra être élaborée avant que les modalités du FVN puissent être renouvelées.

Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (2006) pour le FVN comprend une évaluation du risque, mais aucune stratégie d'atténuation des risques. Il ne s'agissait pas d'une exigence au moment où les modalités du FVN ont été approuvées, mais la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor l'exige maintenant. Afin de répondre aux exigences en constante évolution du Conseil du Trésor, MDA a commencé à introduire certains éléments de gestion du risque dans sa série d'outils de gestion, notamment dans son nouveau modèle de proposition de projet. Cependant, il sera nécessaire d'élaborer une stratégie de gestion du risque plus détaillée et exhaustive avant le renouvellement des modalités du FVN.

Constatation 26 : Le cadre de suivi du rendement et de rapport des résultats est inadéquat; les indicateurs du rendement doivent être modifiés, les modèles de présentation de rapport doivent être élaborés et d'autres ressources doivent être affectées pour appuyer cette fonction.

Les indicateurs de rendement existants ne sont pas toujours pertinents ou harmonisés avec les énoncés d'extrants du FVN, particulièrement en ce qui concerne les extrants trois et quatre en raison notamment de leur formulation ambiguë. Alors que l'extrant trois est axé sur le développement des capacités, les indicateurs de rendement mesurent seulement la participation des PP aux activités du CA et la viabilité financière. L'extrant quatre est décrit comme une activité de communication, mais MDA y inclus des activités de sensibilisation et la participation à l'échelle nationale, alors que les indicateurs ne correspondent à aucun des deux.

L'examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d'élaborer des modèles de présentation des rapports et des lignes directrices pour aider les bénéficiaires du financement à améliorer leur rendement et la communication des résultats. MDA a donc entrepris de mettre au point une série complète d'outils et de modèles pour le cycle de vie complet des programmes, qui sera remis aux participants permanents et aux autres bénéficiaires du financement. La direction poursuit ses travaux sur ces outils et modèles.

Le manque de ressources de la direction consacrées au suivi du rendement et aux rapports sur les résultats nuit à l'efficacité de ces activités. Outre les fonds consacrés aux services votés qui permettent de payer le salaire de la responsable de l'administration du FVN, aucune attribution du FVN n'est dédiée au suivi du rendement et à la reddition de comptes sur les résultats. Par conséquent, si MDA décide d'adopter une approche plus solide pour favoriser le renforcement des capacités institutionnelles, il sera nécessaire d'intensifier le suivi et la reddition de comptes sur les résultats.

8.3.5 Mobilisation des ressources

Constatation 27 : Le FVN a été très efficace pour optimiser les ressources des autres partenaires, ce qui a accru l'impact.

Le FVN a permis d'obtenir un cofinancement des partenaires ou de les inciter à partager leurs ressources. En effet, le financement pour les organisations, les initiatives et les activités provenait rarement du FVN exclusivement; il était souvent combiné à d'autres sources de financement. Dans plusieurs cas, l'argent provenant du FVN a joué un rôle catalyseur et incité d'autres organisations à fournir un soutien financier pour une initiative ou une activité donnée. Les interlocuteurs ont signalé que les contributions du FVN avaient une grande influence sur la promotion de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique et la projection de son influence.

Les avantages liés à l'optimisation des ressources sont difficiles à mesurer puisque qu'il n'y a pas eu de suivi systématique des contributions des autres entités aux organisations, initiatives ou activités commanditées par le FVN. Cependant, avec le nouveau modèle de proposition de projet, les auteurs de propositions doivent maintenant indiquer les autres sources de financement. Il sera donc plus facile de rendre compte et d'exercer une fonction de contrôle.

Constatation 28 : Les écarts entre les dépenses planifiées par rapport aux dépenses réelles au cours de la période visée par l'étude ayant trait au FIN sont attribuables en partie au cycle de planification et de paiements.

Un examen des déboursements planifiés par rapport aux déboursements prévus pour le FIN (voir le tableau 1) indique que, malgré les résultats différents pour chaque mission, de nombreux défis relatifs à l'utilisation du fonds demeurent. Les écarts entre les déboursements planifiés et prévus sont de 32,5 % pour les dépenses de 2008-2009 et de 49 % pour 2009-2010. Il est vrai que la suppression ou l'ajout d'une seule activité ou initiative peut déséquilibrer un budget, mais de nombreuses missions ont également signalé que le retard de décaissement des fonds après une approbation est un facteur important. Non seulement l'écart amplifie le risque de rater certaines occasions durant le premier trimestre de l'exercice financier, mais laisse également peu de temps pour mettre en œuvre les projets, ce qui peut mener à une planification et une exécution précipités.

8.3.6 Ressources humaines

Constatation 29 : Les ressources de la direction affectées spécialement à l'administration du FVN sont inadéquates.

Comme il a été mentionné à la constatation 26, le FVN n'a pas de budget pour appuyer la planification, le suivi du rendement ou la communication des résultats. Les ressources pour ces fonctions sont tirées des fonds consacrés aux services votés et sont gérées, à des fins pratiques, par un agent de programme qui assume d'autres responsabilités en plus du FVN. Dans sa forme actuelle et avec le budget dont il dispose, le FVN pourrait être administré par une personne qui s'y consacrerait entièrement.

Comme il a été souligné précédemment, MDA a élaboré un plan de travail ambitieux afin de résoudre de nombreux enjeux non réglés et ainsi promouvoir la politique étrangère du Canada pour l'Arctique. Même si l'établissement de positions politiques sur les divers enjeux répertoriés dans le plan de travail aura des répercussions sur les ressources de la direction, leur portée n'a pas encore été déterminée. MDA a un plan de ressources humaines, mais il n'a pas été revu depuis plusieurs années; un examen sera donc nécessaire.

9.0 Conclusion

L'Arctique occupe désormais une grande place dans l'imagination populaire des Canadiens et dans la politique étrangère du Canada comme le démontrent les résultats de l'étude Rethinking the Top of the World commandée récemment par la Walter and Duncan Gordon Foundation et la Munk School of Global Affairs, de même que le nouvel Énoncé de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique, qui confirme que l'Arctique figure parmi les plus importantes priorités de la politique étrangère du GC. Depuis 2001, le FVN a joué un rôle important pour appuyer la politique étrangère du Canada grâce aux diverses initiatives qu'il finance, directement ou en collaboration avec d'autres partenaires du GC et il sera appelé à jouer un rôle encore plus important dans la politique étrangère du Canada pour l'Arctique dans un avenir rapproché, alors que le Canada se prépare à assumer la présidence du CA en 2013.

Au cours de la période visée par l'étude (2005 à 2010), le Canada, par l'intermédiaire du FVN, a démontré un solide leadership au Conseil de l'Arctique, par son soutien continu aux partenaires permanents (PP) et aux groupes de travail du Conseil de l'Arctique. Ce soutien a permis aux populations et aux autochtones du Nord de l'Arctique de se faire entendre, a accru la sensibilisation et la compréhension de l'impact des changements dans l'Arctique (environnementaux, économiques et sociaux) sur ces populations et contribué à l'adoption d'approches communes pour relever les défis y afférant. Le Canada, par l'entremise du FVN, a pu resserrer ses liens avec ses voisins circumpolaires (p. ex. la Norvège et la Russie) et a obtenu l'appui de l'UE sur des éléments de la politique étrangère du Canada dans l'Arctique.

Cependant, le leadership soutenu du Canada à l'égard des enjeux de l'Arctique est conditionnel aux efforts renouvelés pour renforcer la capacité du MAECI en matière d'élaboration de politiques et de programmes. Le Canada fait face à toute une gamme de questions politiques urgentes concernant le CA. De la recherche et de vastes consultations devront être effectuées auprès des intervenants pour établir une position commune, ce qui exercera des pressions sur la capacité des ressources humaines actuelles du Ministère. Il a été démontré qu'il pourrait être avantageux de modifier la programmation actuelle du Fonds afin de l'harmoniser davantage aux priorités actuelles du GC pour l'Arctique. Il faudrait donc revoir l'architecture de programme existante et déterminer où les ressources du FVN pourraient le mieux appuyer les priorités déclarées. Le nouveau Comité consultatif du Programme nordique serait bien placé pour jouer ce rôle.

Bien qu'il ait été constaté au cours de l'évaluation que la planification du programme a été améliorée, des points faibles ont été relevés concernant les objectifs de renforcement de la capacité des PP et d'autres organisations nordiques afin qu'ils puissent participer au dialogue sur la politique circumpolaire. Le rôle du FVN consistait principalement à fournir un soutien continu aux PP, et même si cette aide était essentielle à leur participation efficace à la tribune sur l'Arctique, elle n'a pas été tellement efficace pour renforcer leur capacité. Pour combler cette lacune, une approche plus stratégique et plus structurée pour renforcer leur capacité institutionnelle devra être adoptée, ce qui nécessiterait une autorité financière pluriannuelle.

En ce qui concerne l'objectif visant à promouvoir au pays la politique étrangère du Canada pour l'Arctique, le manque de clarté concernant les indicateurs du rendement pour cet objectif a fait en sorte que les administrateurs de programme ont interprété l'énoncé des extrants de différentes façons; certaines initiatives mises en œuvre ont contribué à mieux faire connaître la politique étrangère du Canada dans l'Arctique mais de nombreuses autres avait pour objectif la sensibilisation à l'échelle nationale et la participation, que les administrateurs de programme considéraient comme étant prioritaires. Pour aller de l'avant, l'objectif et les indicateurs du rendement connexes devront être clarifiés.

Il ressortait de l'examen à mi-parcours du FVN (2009) que des améliorations devraient être apportées à l'infrastructure technique et administrative qui appuyaient l'administration du FVN. Même si certains progrès ont été constatés à cet égard dans la présente évaluation, d'autres mesures sont recommandées pour renforcer la fonction de contrôle. Bìen que des progrès aient été réalisés en vue de mettre en place un système intégré de gestion des finances et des dossiers, il n'est pas encore entièrement opérationnel. En collaboration avec le Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA), MDA a élaboré et mis en place un système d'examen plus rigoureux et plus officiel pour examiner et sélectionner les propositions, mais les modèles de rapport élaborés à l'intention des promoteurs de projets ne sont pas terminés.

Le Cadre de mesure du rendement du FVN devra être examiné en fonction des modifications prévues aux énoncés des extrants et aux indicateurs de rendement afférents. En outre, les ressources consacrées au suivi du rendement et à la communication des résultats sont insuffisantes. Aucune ressource n'a été affectée pour appuyer efficacement cette fonction et, par ailleurs, le FVN n'est pas appuyé par une stratégie de gestion du risque, conformément à la politique actuelle du SCT. Finalement, il sera nécessaire d'examiner la répartition actuelle des rôles et des responsabilités au sein de la direction afin de renforcer l'orientation stratégique de l'équipe de direction et de s'assurer que les ressources humaines qui s'occupent de l'administration du FVN sont suffisantes pour répondre à la demande.

10.0 Recommandations

En réponse à l'analyse qui précède, voici les recommandations à prendre à considération :

Recommandation 1 : Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin de les clarifier et de les harmoniser aux priorités et objectifs déclarés.

L'évaluation a permis de conclure que le FVN permet de répondre aux besoins et aux priorités du GC et des intervenants de l'Arctique. Cependant, durant la période d'examen, les priorités du GC en matière de politique étrangère et les besoins des intervenants ont évolués, ce qui signifie que certains extrants/résultats devront être examinés et mis à jour afin d'offrir une orientation claire pour les programmes à l'avenir. L'extrant quatre, entre autres, devra être reformulé.
Constatations connexes : 2, 3, 14, 26

Recommanation 2 : Que MDA élabore des stratégies d'engagement pour trois des quatre énoncés des résultats qui établissent les objectifs immédiats et intermédiaires, les groupes cibles, et les ressources à affecter pour les appuyer, y compris la possibilité d'utiliser un financement pluriannuel pour certains bénéficiaires.

Bien qu'il existe maintenant une stratégie d'engagement pour l'extrant deux, et une ébauche de stratégie (ébauche du plan de travail de la direction) pour l'extrant un, il n'en existe aucune pour les extrants trois et quatre. Si le MAECI choisit de renouveler ses efforts pour renforcer la capacité institutionnelle des PP canadiens, il devra élaborer une approche plus structurée pour la programmation, qui elle nécessitera une autorité de financement pluriannuelle. En outre, si le MAECI décide de recentrer son attention sur la sensibilisation et la participation à l'échelle nationale, conformément à l'extrant quatre, il serait également avantageux d'élaborer une stratégie qui définit clairement les objectifs à atteindre, les publics cibles et les ressources nécessaires.
Constatations connexes : 2, 3, 5, 14

Recommandation 3 : Que MDA revoie son cadre de mesure du rendement actuel pour y intégrer tout changement aux énoncés des résultats, et élabore les extrants appropriés, les résultats immédiats et à moyen terme et les indicateurs du rendement connexes.

Cette évaluation a permis de conclure que les indicateurs de rendement n'étaient pas toujours pertinents ou en harmonie avec certains des énoncés d'extrants, nuisant ainsi à la capacité de MDA de donner un aperçu clair du rendement qui rendrait justice au programme. Les indicateurs de rendement devront donc être passés en revue et ajustés au besoin, en tenant compte des éventuelles modifications aux énoncés d'extrants.
Constatation connexe : 26

Recommandation 4 : Que MDA examine les rôles et les responsabilités actuels de la direction pour l'administration du FVN.

L'évaluation a permis de conclure que les employés qui s'occupent actuellement de l'administration du FVN ne sont pas assez nombreux, ce qui place la fonction de contrôle dans une situation précaire. Le FVN pourrait sans doute être administré par un seul agent de programme, mais ce dernier devrait n'avoir que cette responsabilité. Ainsi, il serait nécessaire de redistribuer les responsabilités entre les employés de MDA et de redéfinir leur rôle.
Constatations connexes : 20, 22, 29

Recommandation 5 : Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre opérationnels ses systèmes de gestion des documents électroniques (données financières et de programme); revoie les modèles de rapport de projet et les lignes directrices et mette à jour sa stratégie de gestion du risque.

L'évaluation démontre que des progrès ont été accomplis à l'égard de plusieurs lacunes techniques et administratives relevées dans l'examen à mi-parcours du FVN (2009), mais qu'il faut continuer à faire des efforts en ce sens. Le système de gestion des dossiers électroniques de MDA (données financières et de programmes) est fonctionnel en partie seulement, en raison du transfert incomplet des données papier dans le système. En outre, afin de renforcer la collecte des données sur le rendement, il sera nécessaire de réviser et mettre en œuvre les modèles de reddition de compte sur les projets ainsi que les lignes directrices. Finalement, la stratégie de gestion du risque du FVN devra être révisée afin d'être conforme aux exigences actuelles du SCT.
Constatations connexes : 17, 23, 24, 25

Recommandation 6 : Que MDA examine les ressources de la direction afin de déterminer le nombre de ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus en matière de politiques et de programmes.

Étant donné que l'Arctique est maintenant au centre des priorités de la politique étrangère du Canada et que le nombre et la complexité des enjeux relatifs à l'Arctique ne cesse de croître, les demandes en ressources ministérielles suivent la même courbe et continueront probablement d'augmenter d'ici à ce que le Canada assume la présidence du CA en 2013. Le plan de travail de la direction, élaboré récemment par MDA, fournit certaines indications quant à ce qui doit être fait pour relever les défis de l'avenir, mais les ressources nécessaires pour concrétiser ce plan n'ont pas encore été déterminées. Si le Canada poursuit dans la même voie et continue de renforcer son rôle de leadership dans l'Arctique, il sera nécessaire d'évaluer les ressources requises pour réaliser cet objectif.
Constatations connexes : 21, 29

11.0 Réponse de la direction et Plan d'action

Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) a effectué une évaluation sommative du Fonds pour le volet nordique (FVN), qui est administré par la Direction des affaires circumpolaires (MDA). L'évaluation était une condition préalable au renouvellement des modalités du FVN par le Conseil du Trésor, Demandé par MDA.

L'évaluation avait pour objectif de déterminer la pertinence et le rendement du FVN et d'en faire rapport. MDA a continuellement revu et rajusté son approche pour s'assurer que le fonds était adapté aux besoins et à la politique en constante évolution et qu'il était conforme aux politiques du Conseil du Trésor. MDA avait demandé des examens du programme en 2005 et en 2008.

Réponse ministérielle

En août 2010, le ministre des Affaires étrangères a rendu public l'Énoncé sur la politique étrangère du Canada dans l'Arctique, qui se voulait notamment un engagement à faire rayonner les intérêts nationaux du Canada à l'égard de quatre piliers : l'exercice de la souveraineté, la promotion du développement économique et social, la protection de l'environnement arctique et l'amélioration et la décentralisation de la gouvernance.

L'énoncé ministériel a par ailleurs été renforcé par l'inclusion au cycle de planification du Ministère 2011-2012, qui compte cinq autres priorités politiques, de la priorité consistant à mettre en œuvre la politique étrangère pour l'Arctique dans le but d'exercer la souveraineté dans l'Arctique. Ces priorités ont été déterminées par la direction de tous les secteurs du Ministère et ont fait l'objet d'une discussion approfondie à la réunion du Conseil exécutif. Elles ont également été approuvées par les ministres.

Finalement, le gouvernement a une fois de plus souligné dans le cadre du discours du Trône 2011 que le Nord canadien était une pierre angulaire de son programme.

Compte tenu de ce qui précède, le Ministère trouve que l'évaluation du Fonds pour le volet nordique arrive à point nommé et est ravi de la constatation globale tirée de cette évaluation voulant que le Canada, par l'entremise du Fonds pour le volet nordique a fait preuve d'un solide leadership auprès du Conseil de l'Arctique notamment par son soutien continu aux groupes de travail et aux participants permanents autochtones. Le Ministère souligne que les organisations canadiennes ayant le statut de participants permanents auprès du CA offrent une contribution substantielle pour l'orientation générale des politiques et des programmes du Conseil. En outre, nous sommes d'accord pour affirmer que le soutien ministériel a permis aux populations et aux autochtones du Nord de l'Arctique de se faire entendre, a accru la sensibilisation et la compréhension de l'impact des changements dans l'Arctique (environnementaux, économiques et sociaux) sur ces populations et a contribué à l'adoption d'approches communes pour saisir les occasions et relever les défis.

Le Ministère est conscient que malgré les nombreux succès, un leadership continu de la part du Canada sur les questions liées à l'Arctique sera nécessaire pour renforcer la capacité du MAECI d'élaborer des politiques et des programmes, particulièrement lorsque le Canada assumera la présidence du Conseil de l'Arctique à compter de 2013. En outre, le Ministère est pleinement conscient que le Canada est aux prises avec de nombreux enjeux politiques urgents qui solliciteront grandement ses ressources humaines et qu'un examen de l'architecture actuelle du programme s'impose afin de déterminer dans quel domaine les ressources du FVN seront les plus utiles pour répondre aux priorités.

Dans la réponse de la direction et le plan d'action qui suit, MDA présente son plan pour répondre aux recommandations de l'évaluation et saisir les occasions liées notamment au développement des capacités institutionnelles, à la sensibilisation et à la participation à l'échelle nationale, à la planification des projets, au suivi et aux rapports sur le rendement, à la gestion des risques et des dossiers et aux rôles et aux responsabilités du personnel.

L'évaluation a permis d'effectuer un examen exhaustif du FVN, et les constatations qui en ont été tirées serviront à améliorer l'efficacité du programme, conformément à la réponse et au plan d'action de la direction ci-dessous.

Recommandation 1

Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin de les clarifier et de les harmoniser aux priorités et objectifs déclarés.

La présente évaluation a permis de conclure que le FVN permet de répondre aux besoins et aux priorités du GC et des intervenants de l'Arctique. Cependant, durant la période d'examen, les priorités du GC en matière de politique étrangère et les besoins des intervenants ont évolué, ce qui signifie que certains extrants/résultats devront être examinés et mis à jour afin d'offrir une orientation claire pour les programmes à l'avenir. L'extrant quatre, entre autres, devra être reformulé.
Constatations connexes : 1, 2, 3, 4, et de 5 à 15

Réponse de la direction et plan d’action : Comme il était indiqué dans la Stratégie pour le Nord de 2009 et réitéré à l’échelle internationale dans l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique de 2010, faire preuve de leadership dans le Nord est une priorité pour le gouvernement. Le FVN a présenté un programme international ambitieux pour la région fondé sur quatre piliers : exercer la souveraineté, promouvoir le développement social et économique, protéger l’environnement, améliorer et décentraliser la gouvernance du Nord. La Politique étrangère du Canada pour l’Arctique a été et continue d’être un outil nécessaire pour faire avancer les priorités établies dans le FVN.

Les énoncés d’extrants actuels du FVN sont les suivants :

1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires du Conseil de l'Arctique.
2. Établir avec d'autres pays un dialogue bilatéral portant sur les priorités de la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités.
4. Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère du Canada pour l'Arctique.

Comme l’indique la constatation 2, les intervenants considèrent que les énoncés d’extrants du FVN répondent à leurs besoins; toutefois, puisque ces énoncés ont été élaborés avant le lancement de la Stratégie pour le Nord et l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour le Nord, il est opportun de revoir, et si nécessaire, d’harmoniser ces énoncés aux priorités et aux objectifs actuels du gouvernement.

MDA a par conséquent examiné de nouveau et clarifié les énoncés d’extrants du FVN actuels pour s’assurer que les ressources sont affectées de façon efficace et conformément aux priorités et objectifs du gouvernement, et surtout de façon à appuyer les priorités présentées dans l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique. Nous avons donc l’intention de présenter les énoncés d’extrants suivants dans la présentation au Conseil du Trésor de MDA en vue du renouvellement des modalités du FVN; celles-ci devront être approuvées par le Conseil du Trésor d’ici le 31 mars 2012 :

1. Exercer un leadership fort au sein du Conseil de l'Arctique.
2. Faire avancer les priorités de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique à l’aide d’un engagement bilatéral/régional/multilatéral ainsi que par des activités de sensibilisation et de promotion des intérêts.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités.
4. Faire participer les canadiens du Nord, y compris les jeunes et les organisations/institutions axées sur le Nord à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique.

Veuillez consulter la réponse à la recommandation 2 pour d’autres explications sur les changements mentionnés ci-dessus.

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. Revoir les énoncés d’extrants du FVN et assurer une surveillance continue pour s’assurer de la conformité aux priorités et aux besoins du gouvernement.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Révision terminée, août 2011. Surveillance continue.

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Inclure de nouveaux énoncés d’extrants pour les modalités du FVN dans la présentation au Conseil du Trésor.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Terminer les modalités et les inclure à la présentation au Conseil du Trésor à venir

Recommandation 2

Que MDA élabore des stratégies d'engagement pour trois des quatre énoncés des résultats qui établissent les objectifs immédiats et intermédiaires, les groupes cibles, et les ressources à affecter pour les appuyer, y compris la possibilité d'utiliser un financement pluriannuel pour certains bénéficiaires.

Bien qu'il existe maintenant une stratégie d'engagement pour l'extrant deux et une ébauche de stratégie (ébauche du plan de travail de la direction) pour l'extrant un, il n'en existe aucune pour les extrants trois et quatre. Si le MAECI choisit de renouveler ses efforts pour renforcer la capacité institutionnelle des PP canadiens, il devra élaborer une approche plus structurée pour la programmation, qui elle nécessitera une autorité de financement pluriannuelle. En outre, si le MAECI décide de recentrer son attention sur la sensibilisation et la participation à l'échelle nationale, conformément à l'extrant quatre, il serait également avantageux d'élaborer une stratégie qui définit clairement les objectifs à atteindre, les publics cibles et les ressources nécessaires.
Constatations connexes : 5 à 15, 17, 19, 20, 21, 23, 25, 27, et 29

Réponse de la direction et plan d’action : Comme il est mentionné dans la réponse à la recommandation 1, la présente évaluation a donné l’occasion à MDA d’examiner l’efficacité des énoncés d’extrants actuels du FVN. Suite à des consultations internes, des consultations avec CICRA et avec le MAINC, et avec nos partenaires ministériels clés sur les questions de l’Arctique, les énoncés d’extrants du FVN ont été revus pour s’assurer que les ressources sont affectées de façon efficace et harmonisées aux priorités et aux objectifs du gouvernement.

Dans cet esprit, MDA reconnaît la nécessité d’élaborer des stratégies d’engagement pour trois des quatre énoncés d’extrants qui n’en ont pas actuellement. Ces nouvelles stratégies contribueront non seulement à une plus grande clarté mais aussi à une harmonisation plus étroite entre les politiques et les activités de programme et elles amélioreront en outre l’efficacité de la programmation du FVN.

Parallèlement au nouveau cadre de mesure du rendement (CMR) en cours d’élaboration pour le FVN, MDA élaborera des stratégies pour chacun des extrants. Puisque le CMR présente les résultats immédiats et intermédiaires pour chaque énoncé d’extrant, des groupes cibles clés seront déterminés pour chaque secteur et un examen des ressources disponibles pour appuyer chaque stratégie sera effectué. Dans certains cas, il y a une série de stratégies pour chaque extrant (p. ex. division par groupe cible, objectifs ou extrants spécifiques) ou de documents d’orientation qui établissent les priorités pour les secteurs d’engagement.

La révision de l’extrant un (Exercer un leadership fort dans les affaires du Conseil de l’Arctique) fera en sorte qu’il portera exclusivement sur le rôle du Canada au Conseil de l’Arctique. Toutes les activités des organisations des participants permanents, dont la plupart étaient auparavant réunies sous l’extrant un seront maintenant regroupées sous l’extrant trois. MDA est la principale entité du gouvernement du Canada chargée d’élaborer des politiques et des priorités canadiennes au Conseil de l’Arctique. Nous avons l’intention de continuer de collaborer avec les intervenants et les partenaires du Conseil de l’Arctique pour effectuer des consultation, échanger des renseignements, élaborer des stratégies et faire avancer les intérêts du Canada au sein du Conseil de l’Arctique.

Le Canada effectuera également des consultations auprès des intervenants et des partenaires clés (p. ex. territoires, autres ministères, Canadiens du Nord et organisations axées sur le Nord) pour évaluer et déterminer les priorités du Canada en prévision de sa présidence au Conseil de l'Arctique de 2013 à 2015. MDA élabore un plan de travail qui présentera les priorités immédiates et intermédiaires du Canada ainsi que sa stratégie. Enfin, MDA procède actuellement à l’établissement des besoins en ressources et en discutera avec les cadres supérieurs. De plus, même si le MAECI n’est pas le seul ministère à contribuer au financement des groupes de travail du Conseil de l’Arctique, par l’intermédiaire du FVN, il appuie ceux qui sont harmonisés aux priorités de sa politique étrangère pour l’Arctique. Les modifications aux résultats de l’extrant un et aux indicateurs du rendement en vue du renouvellement des modalités du FVN seront également axées davantage sur les priorités et les objectifs du Canada au Conseil de l’Arctique.

Comme en témoigne l’évaluation, il y avait une stratégie en place sous l’extrant deux pour faire participer les intervenants appropriés et les groupes cibles. La formulation de cet extrant a été modifiée pour refléter davantage les travaux effectués à cet égard. La stratégie actuelle de l’extrant deux est un document progressif qui est toujours harmonisé aux objectifs et aux résultats escomptés.

L’extrant trois (Aider les participants permanents (PP) canadiens à participer à la politique circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des capacités) a été révisé afin de mettre un accent particulier sur les PP et les travaux pour renforcer l’engagement et la capacité. Même si une stratégie d’engagement n’est pas nécessaire pour la majorité des fonds que nous prévoyons recevoir et qui seront affectés aux PP dans le cadre de cet extrant (p. ex. déplacements pour assister aux réunions du Conseil de l’Arctique), un examen plus stratégique des objectifs et des repères des autres affectations pertinentes au renforcement de la capacité des PP pourrait être avantageux. Compte tenu des variations importantes de la capacité des PP sur le plan de l’administration et des ressources, MDA s’efforcera de faire participer chaque organisation à une discussion sur leurs besoins spécifiques et élaborera une stratégie pour chacune des organisations des PP. MDA prendra des mesures pour mettre en place des mécanismes comme la mise en œuvre d’un financement pluriannuel et l’élaboration de plans stratégiques communs qui énonceront des buts et des objectifs communs. À cette fin, de vastes consultations seront effectuées auprès des autres ministères et au sein des organisations. Les travaux pour élaborer ces stratégies débuteront au cours de l’exercice 2011-2012, et leur mise en œuvre complète devrait être terminée au cours de l’exercice 2012-2013.

L’extrant quatre (Faire participer les canadiens du Nord, y compris les jeunes et les organisations/institutions axées sur le Nord à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique) a été modifié pour refléter plus adéquatement les types d’activités réalisées auparavant dans d’autres secteurs mais qui sont bien harmonisées sous un seul extrant. Cet extrant permettra à MDA de continuer à faire participer les Canadiens aux discussions de fond sur la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, particulièrement d’ici à ce qu’il occupe la présidence du Conseil de l’Arctique en 2013. Les projets élaborés par les universités, les ONG, et les groupes de réflexion seront examinés par rapport à cet extrant. Les projets dirigés par les jeunes ou axés sur les jeunes seront également admissibles et une stratégie d’engagement pour les jeunes sera élaborée à l’hiver 2011. Comme il est mentionné à la constatation 12 de l’évaluation, les fonds pour les dépenses administratives des collèges de l’Université de l’Arctique ou d’autres dépenses qui ne sont pas liées à la politique étrangère du Canada pour l’Arctique ne devraient pas relever du FVN, et ce type de dépenses ne sera plus admissible dans le cadre de ce programme.

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. Élaborer un plan d’action détaillé et améliorer les stratégies et les plans pour les questions liées à l’engagement à l’égard du Conseil de l’Arctique, particulièrement d’ici à ce que le Canada en occupe la présidence et pendant toute la durée de celle-ci (2013-2015).
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Permanent. Approbation prévue du plan, printemps 2012

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Consulter les PP et les autres ministères sur l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie d’engagement particulière à chacune des organisations des PP.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Au cours de 2012, jusqu’à ce que le Canada occupe la présidence de 2013-2015

Réponse de la direction et plan d’action : 3. Collaborer avec les autres ministères, les PP, les territoires et les autres intervenants clés pour élaborer une stratégie d’engagement particulière pour les intervenants nationaux (p. ex. les jeunes).
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Printemps 2012

Recommandation 3

Que MDA revoie son cadre de mesure du rendement actuel pour y intégrer tout changement aux énoncés des résultats, et élabore les extrants appropriés, les résultats immédiats et à moyen terme et les indicateurs du rendement connexes.

La présente évaluation a permis de conclure que les indicateurs de rendement n'étaient pas toujours pertinents ou en harmonie avec certains des énoncés d'extrants, nuisant ainsi à la capacité de MDA de donner un aperçu clair du rendement qui rendrait justice au programme. Les indicateurs de rendement devront donc être passés en revue et ajustés au besoin, en tenant compte des éventuelles modifications aux énoncés d'extrants
Constatations connexes : 22, 23, et 26

Réponse de la direction et plan d’action : MDA travaille à améliorer la clarté et le caractère mesurable des résultats du FVN. L’examen et la révision des énoncés d’extrants par rapport aux objectifs actuels du gouvernement et de ses priorités seront utiles à cet égard. Les modifications apportées aux résultats et aux indicateurs du rendement connexes seront pris en compte dans la présentation de MDA au Conseil du Trésor sur le renouvellement des modalités du FVN. La présentation comprendra un cadre de mesure du rendement mis à jour, qui devra être approuvé par le Conseil du Trésor avant le 31 mars 2012.

MDA mettra également à jour son matériel de programme, y compris les modèles de proposition de projet, l’outil de planification FIN et les lignes directrices, pour prendre en compte les changements apportés aux énoncés d’extrants du FVN. Ces modèles représentent une approche systémique en matière de sélection de projet qui ont été conçus pour s’assurer que les résultats sont à la fois appropriés et mesurables. De nouvelles lignes directrices pour la promotion de l’Arctique, qui fourniront des renseignements sur l’utilisation du Fonds d’initiatives nordiques, apporteront des avantages similaires. MDA commencera en outre à utiliser le nouvel outil électronique élaboré par le Ministère pour présenter des rapports sur le FVN, l’Outil de suivi des activités de promotion des intérêts des missions (OSAPI). Un engagement plus actif des agents politiques envers le programme favorisera une plus grande harmonisation du FVN et des priorités stratégiques. Enfin, MDA a l’intention d’élargir le comité d’évaluation et d’approbation de projets du FIN pour y inclure des représentants de la direction de MDA.

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. Inclure les nouveaux résultats et les indicateurs du rendement à la stratégie de mesure du rendement du FVN.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Terminé en octobre 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Mette à jour le modèle de proposition de projets.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Sera terminé en prenant en compte la présentation au Conseil du Trésor approuvée, hiver 2012

Réponse de la direction et plan d’action : 3. Mettre en œuvre le nouvel outil en ligne du Ministère pour présenter des rapports sur les activités du FIN (OSAPI).
Centre de responsabilité : MDA/CICRA
Calendrier : Terminé en été 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 4. Élaborer de nouvelles procédures d’évaluation pour le FIN et élargir le comité d’évaluation et d’approbation de projets.
Centre de responsabilité : MDA/CICRA
Calendrier : Terminé en septembre 2011

Recommandation 4

Que MDA examine les rôles et les responsabilités divisionnaires actuels pour l'administration du FVN.

L'évaluation a permis de conclure que les employés qui s'occupent actuellement de l'administration du FVN ne sont pas assez nombreux, ce qui place la fonction de contrôle dans une situation précaire. Le FVN pourrait sans doute être administré par un seul agent de programme, mais ce dernier devrait n'avoir que cette responsabilité. Ainsi, il serait nécessaire de redistribuer les responsabilités entre les employés de MDA et de redéfinir leur rôle.
Constatations connexes : 20, 22, 24, 26, et 29

Réponse de la direction et plan d’action : MDA s’occupe de relever le défi de ses ressources humaines pour s’assurer d’avoir la capacité suffisante pour administrer le FVN. Les pressions exercées sur les ressources humaines chargées de cette tâche ont limité l’impact des améliorations apportées à d’autres aspects du programme (p. ex. élaboration de plans stratégiques et de lignes directrices/modèles de propositions et de présentation de rapport). La possibilité d’élargir le programme pour inclure de nouveaux mécanismes de financement, comme un financement pluriannuel, est également limitée par ces pressions. MDA a donc réévalué les rôles et les responsabilités, mais compte tenu de la taille de la division et des nombreuses demandes croissantes en ce qui concerne l’Arctique, il sera difficile de trouver un juste équilibre pour réaliser toutes ses priorités. Jusqu’à présent, les agents politiques étaient chargés d’aider le gestionnaire de programme à l’élaboration et à l’entretien du système intégré de gestion des finances et des dossiers. En outre, certaines responsabilités financières de routine seront transférées prochainement à un adjoint administratif/adjointe administrative, ce qui permettra au gestionnaire de programme principal de se concentrer sur l'administration du FVN (p. ex. planification de projet, surveillance du rendement et présentation de rapport, gestion du risque et des dossiers). Enfin, l’équipe de gestion de MDA assurera une surveillance accrue du FVN, tant sur le plan stratégique que des finances, pour favoriser la cohérence entre la politique et les objectifs et les priorités du programme.

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. Réaffecter certaines responsabilités financières de routine du gestionnaire de programme principal à l'adjoint administratif/l'adjointe administrative.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Terminé en octobre 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Charger les directeurs adjoints de fournir une surveillance accrue, tant stratégique que financière.
Centre de responsabilité : MDA/Directeurs adjoints
Calendrier : Permanent. Commencé en septembre 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 3. Examiner les rôles et les responsabilités en prenant en compte les priorités changeantes et le roulement de personnel.
Centre de responsabilité : MDA/CICRA/MDD
Calendrier : Terminé en novembre 2011

Recommandation 5

Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre opérationnels ses systèmes de gestion des documents électroniques (données financières et de programme); revoie les modèles de rapport de projet et les lignes directrices et mette à jour sa stratégie de gestion du risque.

L'évaluation démontre que des progrès ont été accomplis à l'égard de plusieurs lacunes techniques et administratives relevées dans l'examen à mi-parcours du FVN (2009), mais qu'il faut continuer à faire des efforts en ce sens. Le système de gestion des dossiers électroniques de MDA (données financières et de programmes) est fonctionnel en partie seulement, en raison du transfert incomplet des données papier dans le système. En outre, afin de renforcer la collecte des données sur le rendement, il sera nécessaire de réviser et mettre en œuvre les modèles de reddition de compte sur les projets ainsi que les lignes directrices. Finalement, la stratégie de gestion du risque du FVN devra être révisée afin d'être conforme aux exigences actuelles du SCT.
Constatations connexes : 22 et 24 à 26

Réponse de la direction et plan d’action : Comme l’indique la constatation 24 de l’évaluation, MDA a réalisé d’importants progrès en vue d’élaborer un système électronique de gestion des finances et des dossiers (InfoBank). La prochaine étape de ce processus consistera à verser aux dossiers les données recueillies par les agents politiques et le gestionnaire de programme.

Une ébauche de lignes directrices a été élaborée et un nouveau modèle de proposition de projet est planifié. Harmoniser davantage le financement et les priorités, cerner et atténuer les risques, optimiser les fonds et fournir un dossier plus complet contribueront à améliorer le FVN.

Enfin, MDA pourra mettre à jour la stratégie de gestion du risque du FVN comme prévu, conformément à la politique et au processus du Conseil du Trésor. Le cadre actuel de gestion du risque du FVN, qui a été approuvé en 2006, est valide jusqu’au 31 mars 2012. Puisque la Politique sur les paiements de transfert a été mise à jour en 2008, la présentation de MDA au Conseil du Trésor sur le renouvellement des modalités du FVN comprendra une nouvelle stratégie de gestion du risque qui prendra en compte les mises à jour de 2008 de la Politique. La possibilité de mettre en place des mécanismes de financement pluriannuels pour améliorer la capacité des PP comporte des considérations additionnelles sur le plan de la gestion du risque. Compte tenu des variations de la capacité des PP sur le plan administratif, la mise en œuvre d’un financement pluriannuel nécessiterait des stratégies individuelles et des ententes adaptées au profil de risque de chacune des organisations (voir la réponse à la recommandation deux : extrant trois).

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. Élaborer une stratégie de mesure du rendement du FVN, y compris une stratégie de gestion du risque.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Terminé en août 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Élaborer une liste de vérification normalisée pour les renseignements de base et les principaux jalons requis pour chaque dossier.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Novembre 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 3. Alimenter les dossiers du programme.
Centre de responsabilité : MDA
Calendrier : Permanent

Recommandation 6

Que MDA examine les ressources de la Direction afin de déterminer le nombre de ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus en matière de politiques et de programmes.

Étant donné que l'Arctique est maintenant au centre des priorités de la politique étrangère du Canada et que le nombre et la complexité des enjeux relatifs à l'Arctique ne cesse de croître, les demandes en ressources ministérielles suivent la même courbe et continueront probablement d'augmenter d'ici à ce que le Canada assume la présidence du CA en 2013. Le plan de travail de la direction, élaboré récemment par MDA, fournit certaines indications quant à ce qui doit être fait pour relever les défis de l'avenir, mais les ressources nécessaires pour concrétiser ce plan n'ont pas encore été déterminées. Si le Canada poursuit dans la même voie et continue de renforcer son rôle de leadership dans l'Arctique, il sera nécessaire d'évaluer les ressources requises pour réaliser cet objectif.
Constatations connexes : 1, 2, 21, 26, 27 et 29

Réponse de la direction et plan d’action : Comme il a été mentionné précédemment, le Canada assumera la présidence du Conseil de l’Arctique à compter de 2013 pour une période de deux ans. MDA procèdera à une évaluation des besoins en ressources pour la haute direction.

Le programme a été autorisé par le Conseil du Trésor à dépenser 2 M$ annuellement, mais actuellement, le fonds est établi à 1 M$. Le manque de ressources a eu un effet limitatif. Des ressources additionnelles pourraient améliorer l'efficacité en ce qui concerne le renforcement de la capacité des PP, la vérification/l'administration du FVN, et l'engagement du Conseil de l'Arctique. Par exemple, l’établissement d’un secrétariat administratif et d’un budget permanent pour le Conseil de l’Arctique a été approuvé à la réunion ministérielle de mai 2011 au Groenland. Le Canada devra déterminer comment il financera sa part des dépenses de secrétariat (environ 125 000 $ par année).

MDA et CICRA examinent également les rôles et les responsabilités du personnel dans un effort visant à répondre aux demandes toujours croissantes, particulièrement d’ici à ce que le Canada occupe la présidence du Conseil de l’Arctique.

Mesures de suivi clés :

Réponse de la direction et plan d’action : 1. MDA évalue les besoins en ressources à des fins de considération par la haute direction.
Centre de responsabilité : MDA/MDD/MFM/Cadres supérieurs du Ministère
Calendrier : Automne 2011 - hiver 2012

Réponse de la direction et plan d’action : 2. Redéfinir les rôles et les responsabilités au sein du MDA et du CICRA pour mettre l’accent sur la planification pour 2013.
Centre de responsabilité : MDA/CICRA/MDD
Calendrier : Terminé en novembre 2011

Réponse de la direction et plan d’action : 3. Dans la mesure du possible, recourir davantage aux services des internes, des étudiants coopératifs et des entrepreneurs.
Centre de responsabilité : MDA directeurs et directeurs adjoints
Calendrier : Permanent