Évaluation sommative du Programme de partenariat mondial

Janvier 2013

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

La Direction de l'évaluation (ZIE), Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection (ZBD/ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAÉCI), aimerait exprimer sa gratitude au personnel et à la direction du Programme de partenariat mondial pour leur coopération ainsi qu'au Comité consultatif de l'évaluation pour ses orientations et conseils indispensables. Nous aimerions remercier plus particulièrement tous les intervenants et les représentants des gouvernements de la Russie, des États-Unis et du Royaume-Uni et d'autres organisations connexes qui ont accepté d'être interrogés aux fins de la présente évaluation.

Résumé

Introduction

La présente évaluation du Programme de partenariat mondial (PPM) a été effectuée par la Direction de l'évaluation (ZIE), du Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection (ZBD/ZID), ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAÉCI), en conformité avec les exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (CT) et de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) qui prévoit l'évaluation de tous les programmes de subvention et de contribution du Ministère. L'évaluation est également une des exigences découlant de la présentation au CT de 2008 demandant l'autorisation du financement de la Phase III du PPM (2008-2013), laquelle stipulait qu'une évaluation sommative du Programme devait être réalisée au cours de la cinquième année. La présente évaluation s'adresse particulièrement au gouvernement du Canada (GC), aux cadres supérieurs du MAÉCI et au public canadien.

L'évaluation avait pour but d'évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de recenser les enseignements tirés concernant l'efficience, l'efficacité et l'économie de son exécution.

Contexte

Le Partenariat mondial (PM) contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et des matières connexes a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis (Canada). Ce Partenariat a été établi pour contrer les risques liés aux achats par des acteurs non-étatiques et étatiques d'armes de destruction massive (ADM) et d'autres matières connexes qui sont restés de l'ère de la guerre froide, principalement en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Le Sommet à Kananaskis a donné lieu à une nouvelle forme de collaboration internationale en matière de non-prolifération visant à détruire et sécuriser les ADM et d'empêcher leur acquisition par des terroristes et des États suscitant des préoccupations au plan de la prolifération, principalement en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Le Partenariat mondial a réussi à recueillir plus de 20 milliards de dollars pour appuyer la coopération et la programmation internationales, dont un milliard de dollars du Canada sur une période de 10 ans dans le cadre du Programme de partenariat mondial (PPM) et de ses cinq portefeuilles de programme, qui reflètent les priorités déclarés du Partenariat mondial à Kananaskis : 1) la destruction des armes chimiques (DAC), 2) le démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN); 3) la sécurité nucléaire et radiologique (SNR); 4) la réorientation des anciens scientifiques de l'armement (RASA); et 5) la non-prolifération biologique (NPB).

Depuis 2002, le PPM a évolué au gré d'un certain nombre de phases soulignées par des présentations distinctes au Conseil du Trésor, de nouvelles modalités, des enseignements tirés des projets et des initiatives complétés, ainsi que des recommandations formulées dans un certain nombre de vérifications et d'évaluations effectuées après chaque phase.

En juin 2009, le PPM a été autorisé à élargir sa programmation à l'échelle internationale, et en février 2011, les autorisations ont été accordées pour une affectation théorique pouvant aller jusqu'à 42 millions de dollars pour financer la programmation en Asie, dans les Amériques, au Moyen-Orient, et en Afrique. Ces nouvelles autorisations reflètent la décision prise par les dirigeants du G8 au Sommet de Muskoka de 2010 d'élargir la programmation du Partenariat mondial à l'extérieur de la Russie et de l'ex-Union soviétique.

Portée et objectifs de l'évaluation

L'évaluation avait pour objectif principal de fournir aux cadres supérieurs du MAÉCI une évaluation fondée sur les faits de la pertinence et du rendement du PPM et de ses portefeuilles, conformément à la Politique sur l'évaluation du CT de 2009. De plus, elle visait à déterminer si les ressources du Programme avaient été optimisées au cours de la dernière décennie. À partir d'un processus systématique de collecte des données, les activités et les projets mis en oeuvre dans le cadre du Programme ont été examinés ainsi que leurs résultats respectifs. Les recommandations ont été formulées en se fondant sur les constatations et les conclusions de l'évaluation.

Certains objectifs spécifiques de l'évaluation visaient notamment à :

• Déterminer si le PPM a répondu et continue de répondre à un besoin démontré et s'il constitue un mécanisme approprié et efficace pour mettre en oeuvre les engagements pris par le Canada dans le cadre du PM;
• Déterminer si le Programme appuie efficacement la réponse du GC aux préoccupations internationales en matière de sécurité;
• Tirer des enseignements et établir des pratiques exemplaires qui pourraient être appliquées à l'avenir à des projets, au fur et à mesure que le Programme élargira sa portée géographique.

Même si l'évaluation a porté sur la période opérationnelle du PPM depuis son établissement (2003 à 2012), une attention particulière a été portée à la période de programmation s'étalant de 2008 à 2012, et à l'analyse des résultats obtenus dans le cadre de la Phase III du Programme et suite aux autorisations obtenues à l'aide d'une présentation au CT en 2011 en vue d'élargir la portée géographique du Programme.

Approche et méthodologie de l'évaluation

Compte tenu de la pluralité des domaines de programmation, des objectifs, des mécanismes d'exécution et des défis de chacun, l'approche, la méthodologie et les cadres d'établissement de rapport de l'évaluation ont été adaptés aux caractéristiques uniques des cinq portefeuilles. Ces adaptations incluaient notamment des entrevues en personne et des entrevues téléphoniques auprès de 94 intervenants au Canada, en Russie, aux États-Unis (É.-U.), et au Royaume-Uni; trois visites sur le terrain à Moscou, Londres et Washington, ainsi qu'un examen d'un nombre considérables de rapports, de documents de programme, de la documentation connexe au PM, de publications internationales et de rapports sur les Sommets.

L'évaluation a examiné l'architecture de programme actuelle, le modèle de gouvernance ainsi que les mécanismes d'exécution pour déterminer s'ils sont bien adaptés et s'ils répondent aux possibilités et aux défis uniques associés au mandat élargi du PPM.

Principales constatations de l'évaluation

Pertinence

• Alors que le PPM du Canada continue d'être pertinent pour contrer les menaces identifiés par les dirigeants du G8 lors du Sommet à Kananaskis en 2002, il est clair que la nature et la portée géographique changeantes de la menace que pose la prolifération des armes de destruction massive (ADM) ont dû être adaptées aux priorités changeantes du PM. Au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la programmation des pays membres du PM en Russie, il est devenu clair que la nature des menaces de prolifération des ADM évoluait, et allaient au-delà des préoccupations découlant des achats par des acteurs non-étatiques et étatiques d'armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires (CBRN) et se portaient davantage sur le détournement possible de matières et de technologies à double usage. De plus, puisque ces préoccupations en matière de prolifération existaient à l'échelle mondiale, les membres du PM ont réalisé que la programmation sur la non-prolifération devrait être mondiale pour contrer efficacement la menace en constante évolution.

  En réponse à ces nouveaux défis, en 2011, le PPM a obtenu l'autorisation d'élargir son mandat géographique et de cibler sa programmation sur de nouvelles priorités dont la biosécurité (BIO), la non-prolifération biologique (NPB), la sécurité nucléaire et radiologique (SNR), la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS), tout en réduisant ses engagements en ce qui concerne la DAC et le PDSN dans l'ex-Union soviétique.

• Le Programme est pertinent pour réaliser les priorités du GC dans le domaine de la sécurité internationale et il est harmonisé aux priorités changeantes du Canada en ce qui concerne les stratégies et les engagements en matière de politique étrangère. Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI et appuie directement la priorité permanente du Ministère qui consiste à contribuer à la sécurité internationale en atténuant la menace posée par la prolifération des ADM, à établir à l'étranger des contrôles plus serrés en ce qui concerne les CBRN et à établir des liens avec de nouveaux partenaires. Le Programme contribue en outre à promouvoir les institutions et les partenariats internationaux qui mettent l'accent sur les résultats, la responsabilisation et le partage judicieux des responsabilités en ce qui concerne la non-prolifération et la mise en oeuvre de programmes pour contrer les menaces à la sécurité comme la criminalité transnationale.
• Assurer la sécurité de tous les Canadiens et élaborer et mettre en oeuvre la politique étrangère du Canada comptent parmi les principaux rôles du gouvernement fédéral du Canada et, par conséquent, l'exécution du PPM est l'une de ses responsabilités et fait partie du mandat du MAÉCI. Le PPM a optimisé l'expertise des autres ministères en vue d'élaborer une réponse pangouvernementale concertée en ce qui concerne les menaces de prolifération des ADM.

Rendement : Atteinte des résultats escomptés

À titre de membre du Partenariat mondial, le Canada, par l'intermédiaire du PPM, a réalisé des progrès considérables en vue de s'acquitter des engagements pris avec la Russie et l'ancienne Union soviétique dans le cadre de cinq volets de programmation :

Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires (PDSN)

• Le PDSN a atteint tous ses objectifs déclarés visant à réduire considérablement la prolifération et la menace environnementale tant pour la Russie que pour la communauté internationale. Le PDSN a pris fin en novembre 2011, après avoir permis la récupération de plus de 8 000 assemblages de combustible usé de 35 réacteurs maritimes russes et le démantèlement complet de 16 sous-marins nucléaires déclassés et de deux sous-marins stratégiques. Les assemblages de combustible récupérés dans le cade du PDSN ont contribué à la récupération d'environ 11 tonnes d'uranium hautement enrichi (UHE) et de plutonium, ce qui a par conséquent réduit de façon importante la prolifération de risques environnementaux importants pour les côtes du Canada et celles des autres voisins de l'Arctique.

Programme de destruction des armes chimiques (DAC)

• Le Programme de DAC a atteint ses objectifs à court terme en fournissant de l'équipement pour la destruction d'armes chimiques à deux usines en Russie. Des progrès importants ont également été réalisés par rapport aux objectifs à plus long terme pour contribuer à la destruction d'armes chimiques de la Russie et à atténuer la menace à la sécurité et à l'environnement. La contribution du Canada et celles des autres pays ont aidé la Russie à détruire 64 p. cent de ses armes chimiques, et l'ont aidée à améliorer sa capacité de respecter ses obligations aux termes de la Conventions sur les armes chimiques.

Programme de sécurité nucléaire et radiologique (SNR)

• Les projets de SNR en Russie et en ex-Union soviétique ont atteint leurs objectifs et contribué à améliorer la sécurité nucléaire et radiologique. Le Canada a fourni un soutien important au programme de sécurité nucléaire et radiologique de la Russie et devancé seulement par les É.-U. parmi les autres pays membres du Partenariat mondial (PM), un fait qui est généralement reconnu par le gouvernement de la Fédération russe et les autres pays membres du PM et dont ils sont bien conscients. Les contributions du Canada, par l'intermédiaire du PSNR, ont affermi sa réputation de partenaire compétent, coopératif et fiable. En ce qui concerne l'expansion mondiale, 21 projets de sécurité nucléaire et radiologique (amélioration de la protection matérielle, sécurité frontalière, formation, aide technique) ont été proposés depuis 2011, par au moins 12 pays différents. Au moment de la rédaction du présent rapport, environ 12 des projets proposés de 10 pays différents avaient obtenu l'approbation ministérielle, y compris des projets en Colombie, au Costa Rica, au Brésil, en Libye et en Afrique du Sud-est, et 1 au Conseil d'Action Inter.

Programme de réorientation des anciens scientifiques de l'armement (RASA)/ Programme de mobilisation des scientifiques (PMS)

• Le programme de la RASA a atteint ses objectifs en Russie et en ex-Union et permis de réorienter les anciens scientifiques de l'armement et/ou de leur trouver de l'emploi grâce à des contributions à deux centres de science (CIST à Moscou et CSTU à Kiev) et à des projets de recherche d'institutions russes financés directement ou cofinancés. Depuis 2003, le PPM, et plus particulièrement ses portefeuilles, ont financé environ 450 initiatives de recherche et projets de renforcement de la capacité en Russie et dans l'ex-Union soviétique, pour une valeur atteignant près de 100 millions de dollars. Le Canada, plus particulièrement, a financé des projets en Russie, en Arménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie, au Kazakhstan, au Kirghizistan, au Tadjikistan, en Ukraine et en Ouzbékistan qui ont permis à 137 scientifiques de participer à des projets, et à près de 4 000 scientifiques d'obtenir du financement pour réorienter leurs travaux. Le Canada a en outre contribué 1,5 million de dollars au Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF).

  Toutefois, l'avenir des centres des sciences à Moscou et à Kiev et leur lent processus de restructuration est devenu un problème majeur pour le Canada pour justifier la pertinence de l'examen des projets et des processus d'approbation, de même que les projets proposés pour du financement. Le Canada a donc retiré son soutien au CIST et au CSTU, une décision qui est considérée comme étant harmonisée aux nouvelles priorités du Partenariat mondial en ce qui concerne la mobilisation des scientifiques en dehors de l'ex-Union soviétique.

Programme de non-prolifération biologique

• Au cours des Phases I et II, le PPM du Canada a mis en oeuvre des projets de non-prolifération biologique (NPB) sur une petite échelle dans le cadre du portefeuille de la RASA, en utilisant le CIST et le CSTU comme mécanismes d'exécution en Russie et en ex-Union soviétique, ce qui a produit des résultats positifs pour le Canada, ainsi que pour les scientifiques et les organisations de l'ex-Union soviétique.
• Au cours de la Phase III du PPM, la programmation du Programme de biosécurité (BIO) dans le domaine des améliorations de la biosécurité physique était principalement axée sur la conception et la construction d'un laboratoire de confinement biologique de niveau III à Bishkek, en République kirghize. Malheureusement, le projet a pris fin juste avant le début des travaux de construction. [Des détails additionnels sont fournis à la section 7.5.3]
• L'évaluation a permis de constater qu'en général, les activités du portefeuille NPB en Russie et en ex-Union soviétique ont contribué à l'atteinte de résultats à court et à moyen terme, en particulier sur le plan de la protection du matériel et des installations d'ADM. La réussite des projets de la programmation du PPM en Russie et en ex-Union soviétique était attribuable, en partie, au fait que le Programme avait pu régler de multiples questions de non-prolifération biologique dans une région géographique centrale. Toutefois, il a été plus difficile de déterminer la mesure dans laquelle les activités en matière de sécurité biologique ont contribué à la réduction des risques environnementaux et des risques pour la santé liés aux matières d'ADM ou renforcé les régimes internationaux de non-prolifération.
• Même si la mise en oeuvre la programmation en matière de sécurité biologique (BIO) à une échelle géographique plus large n'est pas encore terminée, puisque quelques projets seulement ont obtenu l'approbation ministérielle, on a observé une tendance à couvrir de multiples activités à l'aide de divers mécanismes d'exécution plutôt que de cibler moins de priorités et de domaines où le Canada peut changer des choses. Au bout du compte, cela pourrait nuire à l'efficacité du Programme BIO et à celle du Canada de changer les choses dans le domaine de la biosécurité.

Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)

• Même si la programmation pour appuyer la mise en oeuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) n'a débuté que récemment, il y a des indications que des progrès ont été réalisés et que des résultats initiaux ont été obtenus, particulièrement en ce qui concerne l'établissement d'un cadre juridique pour appuyer la conformité aux objectifs de la Résolution 1540 du CSNU.

Rendement : démonstration d'efficience et d'économie

• Au cours du cycle de vie du PPM, le Programme a réussi à réaliser ses objectifs dans les délais prévus et à un coût inférieur d'environ 15 p. cent du budget prévu. En outre, les frais d'administration du PPM s'élevaient à environ 10 p. cent, ce qui est acceptable pour un programme aussi important et aussi complexe que le PPM.
• La structure de gestion du PPM au cours des Phases I, II et III a appuyé efficacement l'exécution des projets et l'atteinte des résultats en Russie et en ex-Union soviétique. En réponse aux défis posés par l'expansion géographique, une révision de la structure de gestion du Programme a été amorcée; toutefois, son efficacité n'a pu être évaluée dans le cadre de l'évaluation en raison de l'absence de preuves suffisantes de mise en oeuvre. De même, l'élaboration de cadres à l'appui de la programmation à l'échelle internationale était en cours au moment de l'évaluation.
• La planification de projet au cours des Phases I, II et III était rigoureuse, ce qui a aidé le portefeuille à exécuter le programme avec efficacité et efficience. Toutefois, la programmation en dehors de la Russie et des pays de l'ex-Union soviétique apportera de nouveaux défis en matière de planification, y compris un processus d'examen de projet et de sélection des pays plus structuré.
• Les stratégies de gestion du risqué élaborées au fil du temps pour le PPM et chacun des portefeuilles se sont avérées solides et efficaces pour les activités de programmation entreprises en Russie et dans l'ex-Union soviétique. On s'attend à ce que l'expansion mondiale expose le Programme à de nouveaux risques et qu'ils devront être gérés individuellement, c'est-à-dire, la mise en oeuvre de projets dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas conclu d'accords bilatéraux, les nouveaux bénéficiaires dont les capacités institutionnelle sont variables, les partenaires de mise en oeuvre qui n'ont pas fait leurs preuves, et des environnements de mise en oeuvre instables ou non sécuritaires; par conséquent, certaines de ces stratégies devront être mises à jour afin de répondre aux différents types de risques liés à l'expansion globale du Programme.
• Bien que les systèmes de gestion de l'information élaborés par les GPP pendant la période visée par l'étude aient été jugés adéquats, l'expansion globale nécessitera un système de gestion de l'information plus intégré.
• Même s'il est difficile de quantifier le rendement du capital investi en termes monétaires, l'évaluation a permis de conclure que les contributions du PPM constituent une optimisation des ressources en vue de prévenir le déclenchement d'événements catastrophiques par l'utilisation d'armes de destruction massive (ADM) à des fins malveillantes.

Conclusions et recommandations

Il ressort de l'évaluation qu'il y avait suffisamment de preuve pour déterminer qu'au cours des neuf dernières années, le PPM a réussi à s'acquitter de ses engagements et a obtenu les résultats prévus en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique tout en respectant son budget et son échéancier, et par conséquent démontré une planification, une gestion du risque et un contrôle financier exemplaires sur les ressources qui lui avaient été allouées.

En plus des réalisations spécifiques de ses différents portefeuilles concernant la réduction de la menace posée par les ADM, le PPM a apporté d'importantes contributions à la capacité à long terme de la Russie et des autres pays de l'ex-Union soviétique d'éliminer les matières connexes et d'assurer la sécurité des sites où sont entreposées ces matières. Le PPM a en outre amélioré la position du Canada au sein de la communauté internationale à titre de chef de file en matière de non-prolifération des ADM et renforcé la relation bilatérale du Canada avec la Russie et les autres partenaires du Partenariat mondial, en particulier avec les É.-U. et le Royaume-Uni.

Malgré les défis liés au nouveau processus ministériel d'approbation de projet, des progrès ont été notés concernant la programmation en dehors de la Russie et de l'ex-Union soviétique par rapport à la vision du PM et du nouveau mandat géographique élargi du PPM. Cependant, l'élaboration de mesures pour établir l'infrastructure administrative afin d'appuyer la programmation globale était en cours.

En se fondant sur les constatations, les observations et l'analyse qui précèdent, les recommandations suivantes ont été élaborées dans le but d'améliorer la pertinence et le rendement du Programme dans le cadre de son mandat d'expansion mondiale :

1. Que la direction du PPM, suite à des consultations effectuées auprès de tous les intervenants ministériels et interministériels pertinents, établisse un cadre de gouvernance pour fournir des conseils et des orientations stratégiques sur la programmation du PPM et appuie la coordination entre les programmes de sécurité du MAÉCI.
2. Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les domaines/portefeuilles principaux et transversaux du Programme.
3. Que IGA établisse un cadre de gestion du risque pour le Programme assorti de stratégies d'atténuation du risque qui tiennent compte du nouveau profil de risque associé à l'expansion géographique.
4. Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un système de gestion intégrée des dossiers intégrant les données financières et les données du Programme pour faciliter l'établissement de rapports sur le rendement au niveau du portefeuille et du Programme.
5. Que des procédures opérationnelles normalisées soient élaborées par le PPM pour guider la mise en oeuvre du Programme et des projets spécifiques dans le cadre du nouveau mandat thématique et géographique élargi.

1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAÉCI) a été chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) dans le cadre de sa nouvelle Politique sur l'évaluation (en vigueur depuis le 1^er avril 2009) d'effectuer les évaluations de toutes les dépenses de programme directes du Ministère, y compris les programmes de subventions et de contributions. ZIE relève du Comité d'évaluation ministériel, qui est coprésidé par les sous-ministres et le sous-ministre délégué du Ministère.

L'évaluation du Programme de partenariat mondial (PPM) fait partie du plan d'évaluation quinquennal approuvé du Ministère. Conformément à la Politique du SCT, l'évaluation a pour objectif d'évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de recenser les enseignements tirés sur le plan de l'efficience, de l'efficacité et de l'économie de son exécution. La présente évaluation s'adresse particulièrement au gouvernement du Canada (GC), à la haute direction du MAÉCI et au public canadien.

1.1 Contexte

Le Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et des matières connexes a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis (Canada). Ce Partenariat a été établi pour contrer les risques liés aux achats par des acteurs non-étatiques et étatiques d'armes de destruction massive (ADM) et d'autres matières connexes qui sont restés de l'ère de la guerre froide, principalement en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Le Sommet à Kananaskis a donné lieu à une nouvelle forme de collaboration internationale en matière de non-prolifération en vue de détruire et de sécuriser les ADM et d'en empêcher l'acquisition par des terroristes et des États suscitant des préoccupations au plan de la prolifération, principalement en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. À cette fin, le Partenariat a réussi à recueillir plus de 20 milliards de dollars pour appuyer la coopération internationale et les programmes, y compris 10 milliards de dollars des États-Unis, deux milliards de dollars de la Russie et un milliard de dollars du Canada.^{Note de bas de page 1} Depuis 2002, 17 autres pays se sont joints au PM, qui compte maintenant 24 membres.^{Note de bas de page 2}

Initialement, les programmes du Partenariat mondial visaient à réduire les risques en matière de prolifération et de sécurité en Russie et en ex-Union soviétique. Ces pays avaient été identifiés comme étant des sources majeures d'ADM et de matières et de connaissances connexes, et leur sécurité avait été compromise par la dissolution de l'ex-Union soviétique et par la crise financière qui s'en est suivie. Plus particulièrement, les États membres du PM avaient déterminé quatre secteurs prioritaires pour les programmes en Russie et en ex-Union soviétique : i) la destruction d'armes chimiques; ii) le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés; iii) l'élimination des matières fissiles; et iv) l'emploi d'anciens spécialistes de l'armement.

Peu après son établissement, les membres du PM se sont engagés à se réunir périodiquement pour examiner les progrès réalisés sur le plan de la planification et de la mise en oeuvre des projets de coopération, ainsi que pour examiner les nouvelles priorités et s'assurer que les activités de programme sont harmonisés aux objectifs liés de sécurité internationale. Au Sommet du G8 de 2007 à Heiligendamm (Allemagne), par exemple, il a été signalé que le PM, tout en continuant d'être déterminé à réaliser ses objectifs en Russie, devait évoluer afin de répondre aux menaces émergentes à la sécurité mondiale posées par les terroristes, les acteurs non-étatiques et les États qui suscitent des préoccupations en matière de prolifération et qui veulent acquérir des armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN).^{Note de bas de page 3} À ce Sommet, les dirigeants du G8 ont par ailleurs encouragé les États membres du PM à appuyer la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).^{Note de bas de page 4} Au Sommet du G8 à Toyako (Japon), les États membres du PM sont convenus d'inclure, au cas par cas, les nouveaux bénéficiaires et les états donateurs qui souscrivent aux principes et aux lignes directrices du PM pour répondre aux risques de prolifération des ADM à l'échelle de la planète.^{Note de bas de page 5}

Au Sommet de 2010 à Muskoka (Canada), les dirigeants du G8 ont reconnu les progrès réalisés en Russie en vue de réaliser les objectifs déclarés au Sommet de 2002 à Kananaskis sur le plan de la destruction des armes chimiques et du démantèlement des sous-marins nucléaires, entre autres, et encouragé de nouveau le Partenariat mondial à accroître le nombre de ses membres pour favoriser l'exécution des programmes à l'échelle mondiale.^{Note de bas de page 6} Plus important encore, les dirigeants ont reconnu la menace constante que pose la prolifération des ADM à l'échelle mondiale et la nécessité pour le Partenariat mondial de poursuivre les conjointement les efforts afin de continuer à contrer les menaces dans les années à venir. On a demandé à des experts de haut niveau d'évaluer les résultats du Partenariat mondial jusqu'à présent afin de s'en servir comme point de départ pour élaborer des options pour la programmation et le financement au-delà de 2012, cibler la sécurité nucléaire et radiologiques, la biosécurité, la mobilisation des scientifiques et faciliter la mise en oeuvre de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), de même que la participation possible de nouveaux pays à l'initiative.^{Note de bas de page 7} Au Sommet de Deauville (France) en 2011, les membres du PM ont déclaré que les priorités identifiées au Sommet de Kananaskis en 2002 pour la Russie avaient été largement atteintes et recommandaient que le mandat soit prolongé au-delà de 2012 avec un accent accru sur l'expansion mondiale^{Note de bas de page 8}. Les quatre nouvelles priorités du Partenariat mondial ont été confirmées à Muskoka :

• sécurité nucléaire et radiologique;
• sécurité biologique;
• mobilisation des scientifiques;
• mise en oeuvre de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) 1540.

1.2 Programme de partenariat mondial du Canada

1.2.1 Mandat et objectifs du Programme

Suivant le Sommet à Kananaskis en 2002, le gouvernement du Canada (GC) s'est engagé à fournir une contribution à hauteur d'un milliard de dollars sur 10 ans et à établir un PPM au MAÉCI afin de gérer la réalisation de cet engagement. Le mandat général du PPM depuis sa création consistait à réduire la menace que les ADM et les matières servant à leur fabrication et à l'expertise connexe posent aux Canadiens et à la communauté internationale. Ce mandat a été exécuté par la mise en oeuvre de projets avec les pays du G8 et les membres du Partenariat mondial, initialement en Russie et en ex-Union soviétique et, depuis 2009, dans d'autres régions géographiques, et déterminées au cas par cas. La Phase III du Programme (2008 à 2013) visait à obtenir les résultats suivants :

Résultats à court et à moyen terme

• Destruction des ADM et des matières connexes;
• Protection des matières d'ADM et des installations;
• Amélioration de l'emploi durable pour les anciens scientifiques de l'armement (ASA);
• Réduction des risques environnementaux et des risques pour la santé;
• Avantages industriels et scientifiques accrus pour le Canada

Résultats à long terme

• Réduction de la menace posée par les ADM aux Canadiens et aux intérêts canadiens;
• Renforcement du régime international de non-prolifération, de contrôle des armements et de désarmement (NCAD) et un environnement international plus sûr;
• Amélioration de l'image et du prestige du Canada à l'échelle internationale par la coopération et la coordination internationales des activités.

1.2.2 Évolution de la programmation des portefeuilles du PPM

Au cours de la dernière décennie, le PPM a exécuté son mandat, appuyé par un certain nombre de portefeuilles de programmes harmonisés aux priorités thématiques du Partenariat mondial. Pendant la mise en oeuvre du Programme, de nouveaux portefeuilles ont été créés pour répondre aux priorités du contexte de la sécurité internationale en évolution; les portefeuilles existants ont été resserrés et la programmation a pris fin graduellement, puisque les résultats escomptés avaient été atteints et que le Canada s'était acquitté de ses engagements internationaux.

La programmation initiale du PPM a été mise en oeuvre à l'aide de quatre portefeuilles qui reflétaient les priorités déclarées du Partenariat mondial au Sommet à Kananaskis, soit : 1) la sécurité nucléaire et radiologique (SNR); 2) la destruction des armes chimiques (DAC); 3) la réorientation des anciens scientifiques de l'armement (RASA); et 4) le démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN). Un cinquième portefeuille, la non-prolifération biologique (NPB), qui faisait partie initialement du portefeuille de la RASA, a été ajouté à la série des programmes des portefeuilles du PPM en 2007.

Le PPM avait également été chargé d'administrer la contribution du Canada au Compte de la sûreté nucléaire et au Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl, gérés tous les deux par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Le Compte de la sûreté nucléaire avait été établi en 1992 en réponse aux préoccupations liées aux centrales nucléaires de l'ère soviétique et la sûreté nucléaire en Europe centrale et en Europe orientale ainsi que dans d'autres pays de l'ex-Union soviétique. Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl a été établi pour répondre aux préoccupations concernant la sécurité nucléaire et l'environnement suite à l'explosion de la centrale nucléaire de Tchernobyl (Ukraine) en 1986.

Après le Sommet de Deauville en 2011, le PPM ajouté un sixième portefeuille à sa programmation, le soutien à la mise en oeuvre de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). Avec l'élimination progressive de la programmation pour appuyer le démantèlement des sous-marins nucléaires et la destruction des armes chimiques en Russie, la série de portefeuilles de programmes du PPM a été de nouveau restructuré en 2012, retenant la SNR et la NPB comme domaines de programmation distincts, et le portefeuille de la NPB a été renommé Sécurité biologique (BIO). Le portefeuille de la RASA a été renommé et réorienté sur la mobilisation des scientifiques et la lutte contre la prolifération des connaissances concernant les ADM. Le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS) et la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) étaient des domaines transversaux de programmation qui appuyaient et complétaient des initiatives des portefeuilles de la SNR et de BIO. L'unité de la programmation de la Résolution 1540 poursuit l'exécution de certains des travaux qui restent à faire en matière de destruction d'armes chimiques en Russie et en Libye.

1.2.3 Évolution des autorisations de financement du PPM

Depuis 2002, le PPM a évolué graduellement à travers différentes phases, au fil de différentes présentations distinctes au Conseil du Trésor (CT), de nouvelles modalités et conditions, d'enseignements tirés des projets et d'initiatives terminées, et de recommandations découlant d'un certain nombre de vérifications et d'évaluations réalisées après chaque phase. Le financement pour les cinq premières années du Programme (2003-2004 à 2007-2008) avait été accordé suite à une présentation au CT en 2003. Des présentations subséquentes au CT ont permis d'établir un fonds spécial de projet pour le PPM et d'entreprendre des projets dans les quatre domaines prioritaires initiaux.

Suite aux constatations positives de l'évaluation sommative de 2007, qui a porté sur les Phases I et II du PPM, le CT a approuvé la Phase III du PPM en juin 2008, y compris les nouvelles modalités autorisant le versement de contributions aux institutions multilatérales, intergouvernementales et internationales, aux pays membres du G8 et à d'autres gouvernements du Partenariat mondial pour des initiatives liées à la destruction, l'élimination et la sécurisation des ADM et/ou des matières connexes, de l'équipement, de la technologie et du savoir-faire servant à leur fabrication.

En juin 2009, le PPM a été autorisé à élargir sa programmation à l'échelle internationale, conformément aux décisions prises au Sommet de Toyako. L'utilisation du reste du financement du PPM jusqu'à hauteur de 50 millions de dollars pour les programmes de réduction de la menace dans les pays et les régions à l'extérieur de l'ex-Union soviétique a été autorisée. En 2009, le CT a également approuvé une dépense de 39 millions de dollars pour la construction, le déclassement et la certification d'une installation de bioconfinement de trois étages en République kirghize, aux termes des modalités de la Phase III du PPM. Ce montant a été majoré ultérieurement à 57 millions de dollars.

En février 2011, le PPM a demandé et obtenu l'autorisation pour une affectation théorique pouvant aller jusqu'à 42 millions de dollars pour financer la programmation en Asie, dans les Amériques, au Moyen-Orient, et en Afrique. Cette autorisation a été accordée conformément à la décision des dirigeants des G8 au Sommet de 2010 à Muskoka visant l'élargissement de la programmation du Partenariat mondial (PM) à l'extérieur de la Russie et de l'ex-Union soviétique.

1.3 Ressources du Programme

Dès le début du PPM, l'engagement du Canada à hauteur d'un milliard de dollars sur dix ans avait été réparti entre les quatre priorités de programmation comme suit :

• Démantèlement des sous-marins nucléaires - 300 millions de dollars
• Destruction des armes chimiques - 300 millions de dollars
• Sécurité nucléaire et radiologique - 160 millions de dollars
• Réorientation des anciens scientifiques de l'armement - 180 millions de dollars

Il s'agissait d'affectations théoriques (y compris 60 millions pour les frais de fonctionnement) et, au fur et à mesure de l'évolution du Programme, elles ont été examinées et rajustées afin de mieux refléter les besoins changeants et l'évolution des priorités (p. ex. programme de non-prolifération biologique (NPB)).

La Phase III du PPM (2008 à 2013) a reçu du financement approuvé à hauteur de 457 millions de dollars sur cinq ans en se fondant sur les sources suivantes :

• Fonds réservés dans le cadre financier pour le PPM, incluant les fonds de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI) - 369 millions de dollars;
• Fonds réservés dans le cadre financier pour l'élimination du plutonium - 65 millions de dollars;
• Fonds des niveaux de référence actuels du MAÉCI pour le PPM - 23 millions de dollars.

Le tableau 1 présente les affectations théoriques^{Note de bas de page 9} au crédit 10 dans le cadre de la Phase III du PPM (en millions de dollars^{Note de bas de page 10}). Le montant alloué aux termes du crédit 1, coûts de fonctionnement, s'établissait à 64 123 500 millions de dollars, et 300 000 $ ont été alloués au crédit 5, immobilisations.

Une grande partie du financement pour la Phase III a été allouée à des projets similaires aux activités de programme précédentes, qui avaient été bien définies dans le cadre des phases antérieures. Une certaine souplesse a toutefois été accordée dans le cadre de la Phase III afin de permettre au Programme de mieux répondre aux occasions et aux priorités émergentes, au fur et à mesure de l'évolution des évaluations de la menace et de la situation internationale. Toutefois, le budget de la Phase III ne fournit pas de détails sur les projets futurs ou les autres projets. D'autres détails seront fournis dans le cadre du processus annuel d'examen des priorités du PPM et seront approuvés conformément au processus d'approbation de projet du Programme.

1.4 Mécanismes de mise en oeuvres et partenaires

Le PPM utilise une variété de mécanismes pour la mise en oeuvre de ses projets à l'étranger, y compris :

• mécanismes de prestation multilatérale
• mécanismes de prestation par des donateurs bilatéraux
• mécanismes de prestation par des bénéficiaires bilatéraux

Des exemples de mécanismes de prestation multilatérales incluent : l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) et les mécanismes d'exécution de la BERD. Pour ce qui est des mécanismes de prestation par des donateurs bilatéraux (pays tiers) : les É.-U., le Royaume-Uni, et la Norvège. Des mécanismes de prestation par des bénéficiaires bilatéraux ont été utilisés en Russie et en République kirghize. L'expansion géographique du PPM offrira de nouvelles occasions d'élargir le Partenariat mondial et sa portée et d'identifier de nouveaux partenaires.

1.5 Gouvernance du Programme

La Direction générale du Programme de partenariat mondial (GPX et par la suite IGX),^{Note de bas de page 12} qui avait été créée au MAÉCI en septembre 2002, relevait du ministre des Affaires étrangères. Le Programme est administré exclusivement par le MAÉCI. En 2010, IGX a été remplacée par la Direction générale des programmes majeurs du MAÉCI (IGD) et regroupait le PPM, la Direction des Programmes d'aide au renforcement des capacités et la Direction du crime international et du terrorisme, sous la direction d'un directeur général relevant du sous-ministre adjoint (SMA), Secteur de la sécurité internationale (IFM). En 2012, la Direction a été renommée Direction de la non-prolifération et de la réduction de la menace (IGD) et la Direction du Programme de partenariat mondial (IGA) y a été intégrée.

Jusqu'en juin 2012, le directeur général de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace (IGD) était appuyé par deux directeurs du PPM et un conseiller principal en politiques responsable des affaires ministérielles et des activités de communication. Un des directeurs (IGA) était responsable du portefeuille de la NPB, ainsi que de la politique de programme et des finances, et l'autre directeur (IGB) était responsable des portefeuilles de la DAC, de la RASA, de la SNR, du PDSN, du Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl ainsi que des activités des ressources humaines. Un des postes de directeur a été aboli en 2012 suite à une mesure de réduction des coûts prise par le Ministère en réponse au Plan d'action pour la réduction du déficit (PARD) du Canada.

Depuis la création du Programme, les portefeuilles étaient gérés par un gestionnaire principal de programme (GPP), appuyés par un personnel restreint d'agents de projets et, au besoin, d'entrepreneurs ayant une expertise spécialisée. Jusqu'en 2012, le Programme comptait six GPP; toutefois, ce nombre est passé à trois à l'été 2012 suite à la plus récente restructuration de celui-ci; les portefeuilles de la mobilisation des scientifiques et de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) ont été transformés en initiatives transversales afin d'appuyer le portefeuille de la biosécurité (BIO), celui de la SNR, l'achèvement du PDSN et l'élimination progressive du programme de DAC.

Jusqu'en 2010, les politiques et la programmation du PPM étaient orientées par deux groupes consultatifs composés de hauts fonctionnaires d'autres ministères gouvernementaux : le Groupe consultatif sur le Partenariat mondial (GCPM) et le Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce (GCSTC), présidés par le directeur général de IGX. Le GCPM avait pour mandat de fournir des conseils stratégiques et de s'assurer que les intérêts canadiens pertinents et les priorités étaient pris en compte au moment de la sélection et de la prestation des projets du PPM. Le GCSTC offrait une tribune pour discuter des aspects internationaux de la science, de la technologie et du commerce de l'enveloppe de la RASA/du PMS pour assurer que les projets reflétaient les priorités du Canada en recherche et développement (R et D). Ces groupes consultatifs ont été démantelés en 2010 parce qu'ils étaient considérés comme étant inefficaces et ne contribuant pas à l'orientation du Programme.

Services de soutien au Programme

À l'Administration centrale du MAÉCI, à Ottawa, le PPM était appuyé par la Direction des services aux programmes (IXS), qui était chargée de la planification et de l'établissement des rapports sur les programmes de sécurité internationale du MAÉCI. La Direction a servi de centre d'excellence en matière de programmation en faisant la promotion de pratiques de gestion cohérentes et uniformes; en fournissant un soutien pour gérer les finances et le Programme; en aidant à l'élaboration d'outils de mesure du rendement; et en répertoriant les pratiques exemplaires. Grâce à IXS, le PPM a reçu du soutien à temps plein du conseiller juridique du ministère de la Justice pour toutes les questions stratégiques ayant des implications juridiques, du soutien pour les négociations et des services d'examen pour les documents juridiques. IXS a été démantelé en 2012 dans le cadre du Plan d'action pour la réduction du déficit (PARD) du Canada.

En plus du soutien foruni par IXS à Ottawa, le PPM maintenait une faible présence à Moscou, avec des employés dévoués affectés à l'ambassade du Canada, dont un employé canadien (EC) et quatre employés recrutés sur place (ERP).^{Note de bas de page 13} Ces agents ont appuyé les gestionnaires du PPM et les entrepreneurs pour les visites sur place, la surveillance des projets, le soutien à la gestion des projets, la liaison avec les entrepreneurs, les communications avec les représentants du gouvernement russe et des affaires, et l'analyse et les rapports sur les modifications apportées à la politique russe susceptibles d'avoir une incidence sur la mise en oeuvre des projets et les résultats. Suite à l'élimination progressive des programmes en Russie, il a été décidé, à l'été 2012, de fermer le bureau de Moscou.

2.0 Objectifs et portée de l'évaluation

2.1 Objectifs de l'évaluation

La présente évaluation avait pour objectif de fournir aux cadres supérieurs du MAÉCI une évaluation fondée sur des données probantes sur la pertinence et le rendement du PPM et de ses portefeuilles, conformément à la Politique sur l'évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Elle visait en outre à déterminer si les ressources du Programme avaient été optimisées au cours de la dernière décennie. À partir d'un processus systématique de collecte de données, les activités et les projets mis en oeuvre dans le cadre du Programme ont été examinés ainsi que les résultats respectifs obtenus. Des recommandations ont été formulées en se fondant sur les constatations et les conclusions de l'évaluation.

Les objectifs spécifiques de l'évaluation étaient les suivants :

1. Déterminer si le PPM a répondu et continue de répondre à un besoin démontré et s'il constitue un mécanisme approprié et efficace pour mettre en oeuvre les engagements pris par le Canada dans le cadre du Partenariat mondial;
2. Déterminer si le Programme appuie efficacement la réponse du GC aux préoccupations internationales en matière de sécurité;
3. Déterminer la mesure dans laquelle le PPM est harmonisé aux priorités et aux objectifs du MAÉCI et, le cas échéant, à ceux des partenaires et des bénéficiaires, et dans quelle mesure il les appuie;
4. Déterminer si le PPM et ses sous-programmes contribuent à la réalisation des résultats déclarés;
5. Déterminer si les systèmes actuels de gouvernance et d'affectation des ressources sont optimaux ou si d'autres moyens, plus efficaces ou économiques, permettraient d'atteindre des résultats semblables;
6. Tirer des enseignements et répertorier les pratiques exemplaires qui pourraient être appliquées à des projets futurs au moment où le Programme élargit sa portée géographique.

2.2 Portée de l'évaluation

Même si l'évaluation a porté sur la période opérationnelle du PPM depuis son établissement (2003 à 2012), une attention particulière a été portée à la période de programmation allant de 2008 à 2012, et à l'analyse des résultats obtenus dans le cadre de la Phase III du Programme et suite aux autorisations obtenues à l'aide d'une présentation au CT en 2011 en vue d'élargir la portée géographique du Programme.

3.0 Considérations clés

3.1 Expansion géographique et évolution des priorités

Une évaluation de la pertinence et des réussites du Programme jusqu'à présent est particulièrement opportune, au moment où le Programme effectue la transition vers un mandat élargi à l'échelle internationale à partir de son expérience initiale en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Depuis septembre 2009, le PPM fonctionne selon de nouvelles modalités qui permettent des activités de programmation liées aux ADM partout dans le monde. Avec les autorisations de la Phase III qui arrivent à échéance en mars 2013, les enseignements et les pratiques exemplaires tirés de l'évaluation seront utiles aux futures activités de programmation après le renouvellement des autorisations.

Pour tenir compte du changement de la portée géographique du Programme, les projets actuels et les cadres de gestion ont été examinés, ainsi que leur applicabilité à des projets de plus petite envergure dans des pays où le PPM n'a pas d'expérience préalable et où les bénéficiaires pourraient ne pas être totalement engagés envers les objectifs du PPM. L'évaluation a également examiné la mesure dans laquelle le PPM a collaboré avec le réseau des missions du Canada à l'étranger, et optimisé leur expérience et leur expertise ainsi que celles des autres programmes et autres directions stratégiques du MAÉCI et des autres ministères gouvernementaux ayant une expérience pertinente dans le domaine des ADM en vue de la mise en oeuvre de l'expansion mondiale du Programme.

3.2 Nouvelles exigences ministérielles concernant l'approbation et la mise en oeuvre des projets

La mise en oeuvre des projets dans le cadre de son mandat d'expansion mondiale, le Programme a dû s'adapter à de nouvelles pratiques et procédures ministérielles en ce qui concerne l'approbation des projets. Les propositions de projet doivent être approuvées préalablement par le ministre des Affaires étrangères avant que des négociations soient entreprises avec les partenaires de mise en oeuvre concernant les instruments juridiques (p. ex. accords de mise en oeuvre, accords de contribution, arrangements en matière d'approvisionnement, etc.) . Le Programme a donc dû adopter une approche plus souple sur le plan de la planification stratégique et de la mise en oeuvre de programmes. Il s'agissait d'une considération clé de l'évaluation du rendement du Programme.

4.0 Complexité et liens stratégiques de l'évaluation

4.1 Multiples portefeuilles thématiques

Afin de répondre aux priorités du Partenariat mondial, le PPM s'est acquitté des engagements du Canada en établissant d'importants portefeuilles thématiques pour la programmation et la mise en oeuvre des projets. Les activités mises en oeuvre dans le cadre de chacun des portefeuilles diffèrent sur le plan de la taille, de la complexité et des mécanismes d'exécution. En évaluant la pertinence et le rendement du PPM, l'équipe d'évaluation a dû examiner les questions de pertinence et de rendement au niveau de chaque portefeuille avant d'intégrer ces informations aux autres données sur la pertinence et le rendement de tout le Programme.

4.2 Expansion géographique et évolution du mandat du PPM

Comme il est mentionné dans la section sur le contexte, le PPM a été établi pour concrétiser les engagements pris par le Canada dans le cadre du Partenariat mondial et ciblait prioritairement la Russie et les pays de l'ex-Union soviétique. Au fil du temps, le Partenariat mondial a déterminé de nouvelles priorités pour répondre à la nature en constante évolution des menaces à la sécurité internationale que pose la prolifération des ADM. Par conséquent, le PPM parachevait l'exécution de ses engagements initiaux en matière de programmation tout en établissant de nouveaux volets de programmation, en cernant de nouvelles possibilités de programmation, et en élaborant un plan pour la programmation future. Ces changements ont accru la complexité de l'évaluation puisqu'il a fallu évaluer non seulement les résultats obtenus par un Programme parvenu à maturité, mais aussi les moyens avec lesquels il s'était adapté aux priorités changeantes. Le Programme se trouve maintenant dans un contexte de programmation relativement nouveau qui doit accorder une importance accrue à la planification stratégique et à l'établissement de nouveaux liens entre les programmes.

4.3 Engagement des intervenants et coordination

Puisque le PPM met en oeuvre de plus en plus de projets d'envergure internationale, il est devenu essentiel de coopérer et de collaborer avec les autres programmes de sécurité du MAÉCI ainsi qu'avec les groupes ministériels d'élaboration de politiques qui travaillent sur les questions de non-prolifération.

Des communications accrues entre les programmes de renforcement des capacités, par exemple, le Programme visant à renforcer les capacités de lutte contre la criminalité (PRCLC), le Programme d'aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA), et les programmes de sécurité relevant du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAÉCI s'avèrent nécessaires pour assurer la complémentarité entre ces programmes, optimiser les relations établies et échanger les pratiques exemplaires.

Le Programme a également commencé à établir des relations avec des experts des autres ministères p. ex. la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le ministère de la Sécurité publique Canada (SP), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et l'Agence de santé publique du (ASPC), pour n'en nommer que quelques-uns, qui ont une expertise nationale pertinente à la programmation du PPM, mais qui n'ont pas de mandat international. Par conséquent, l'évaluation a porté sur la façon dont le Programme a géré ces défis de coordination et tiré profit des occasions connexes.

4.4 Promotion du commerce et du développement des affaires

Même s'ils ne figurent pas parmi ses objectifs de base, le PPM a des répercussions sur les objectifs de promotion du commerce et sur les priorités du Ministère aux termes de la Stratégie commerciale mondiale ainsi que sur les objectifs ministériels dans le domaine de la science, de la technologie et de l'innovation. Le Canada est l'un des plus importants producteurs d'uranium au monde.^{Note de bas de page 14} Les projets mis en oeuvre dans le cadre du portefeuille de la SNR sont susceptibles de contribuer à faire connaître le Canada en tant que partenaire commercial responsable pour ce qui est des matériaux radiologiques et favoriser de meilleures relations avec les pays qui ont de la difficulté à sécuriser et/ou éliminer les matières radiologiques épuisées, y compris les pays des régions prioritaires comme l'Asie et les Amériques. Par conséquent, l'évaluation visait à déterminer la mesure dans laquelle le PPM s'était positionné pour exploiter les avantages commerciaux pour le Canada découlant de sa programmation.

5.0 Approche et méthodologie de l'évaluation

La section suivante présente l'approche utilise par l'équipe d'évaluation pour évaluer les enjeux et les questions. Pour répondre aux questions de l'évaluation, l'équipe a utilisé une analyse qualitative et quantitative des données et différentes sources de données, y compris l'examen de la documentation, les entrevues réalisées auprès des intervenants clés et les visites sur le terrain.

5.1 Approche d'évaluation

Compte tenu de la pluralité des domaines de programmation, chacun avec ses domaines de programmation, mécanismes d'exécution et défis distincts, l'approche de l'évaluation, la méthodologie et les cadres d'établissement de rapport sur les résultats ont été adaptés aux caractéristiques particulières des cinq portefeuilles. Comme il a été mentionné d'emblée, l'évaluation a porté sur la Phase III du PPM, et en particulier sur la transition vers une portée géographique élargie aux termes du mandat d'expansion géographique accordé au Programme en février 2011. L'architecture, le modèle de gouvernance et les mécanismes d'exécution ont été examinés au cours de l'évaluation pour déterminer s'ils conviennent bien et s'ils sont adaptés aux occasions et aux défis uniques associés à l'élargissement du mandat du PPM.

5.2 Matrice d'évaluation

Une matrice d'évaluation a été élaborée en fonction des enjeux et des questions de l'évaluation documentées dans le mandat de l'évaluation, ainsi que sur les commentaires reçus de la part des intervenants ministériels. La matrice d'évaluation présente les enjeux, les questions qui y sont associées, les indicateurs de rendement connexes, les sources des données et les techniques de collecte des données. Cette matrice sert d'outil principal pour la conception des instruments de collecte de données et la production des rapports sur les constatations de l'évaluation.

5.3 Méthodologie de l'évaluation

5.3.1 Collecte de données primaires

Entrevues auprès des principaux informateurs

Des entrevues en personnes par téléphone ont été menées auprès de 94 intervenants environ, y compris des représentants d'un grand nombre d'organisations canadiennes et internationales, par exemple :

États-Unis

• Département d'État
• Département de la Défense
• Conseil de sécurité nationale
• Département de l'Énergie
• Stimson Centre
• Cooperative Threat Reduction Support Centre (CTRSC)
• Gregg Security Services

Fédération de Russie et Ukraine

• Ministère de la Défense de la Fédération de Russie
• Centre international des sciences et de la technologie (CIST)
• Centre pour la science et la technologie de l'Ukraine (CSTU)
• Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire (ROSATOM)
• Institut de physique nucléaire de Saint-Pétersbourg (IPNSP)
• Institut de physique théorique et expérimentale (IPTE)
• Institut panrusse de recherche scientifique de physique technique et d'automation
• Eleron Special Scientific and Production State Enterprise (Eleron)
• Ministère de l'Industrie et du Commerce de la Fédération russe
• Institut Kurchatov de l'énergie atomique

Royaume-Uni

• Ministère de la Défense (MOD)
• Ministère de l'Énergie et du Changement climatique
• Centre d'information, de formation et de recherches sur la vérification (VERTIC)
• Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF)

France

• Organisation mondiale de la santé animale (OIE)

Suisse

• Organisation mondiale de la Santé (OMS)

Visites sur place

Compte tenu de la nature, de la portée, du caractère délicat des questions à examiner, et de la nécessité d'évaluer les résultats obtenus, l'équipe d'évaluation a effectué trois visites sur place : aux É.-U., au Royaume-Uni et en Russie. Ces visites ont facilité la collecte des données et des preuves sur la pertinence et le rendement de la programmation de chaque portefeuille et du Programme dans son ensemble. La possibilité de réaliser des entrevues en personne auprès des partenaires, des intervenants et des bénéficiaires a permis de mieux évaluer l'efficacité du PPM et des projets mis en oeuvre en Russie et en ex-Union soviétique.

5.3.2 Collecte de données secondaires

Examen des dossiers et de la documentation

Les dossiers, les documents et la documentation pertinents ont été examinés afin d'évaluer la pertinence et le rendement du PPM et de ses portefeuilles individuels. Ils comprenaient notamment les rapports et les études descriptifs et analytiques, les vérifications et évaluations précédentes du Programme, les documents de planification et d'établissement de la portée pertinents, les plans de communication, les stratégies et les outils, les plans d'activités, les notes de service, les comptes rendus de réunion, les notes d'information, les accords, les documents de décision, les publications et autres documents de politiques.

Examen de la documentation

L'équipe d'évaluation a également examine les rapports et les publications des autres pays, partenaires et bénéficiaires, les établissements d'enseignement ainsi que les groupes de réflexion, ce qui a aidé à mieux comprendre la justification de chacun des sous-programmes (portefeuilles).

6.0 Limites de la méthodologie

Bien que les approches méthodologiques utilisées aient été adéquate pour faire rapport sur la pertinence et le rendement du PPM, il y avait toutefois certaines limitations inhérentes à la méthodologie de l'évaluation. Ces limitations et leurs mesures d'atténuation respectives sont décrites brièvement dans les paragraphes suivants.

Attribution des résultats et des réussites

L'élargissement de la portée et l'augmentation du nombre d'États membres du Partenariat mondial, de même que la mise en oeuvre de projets conjoints p. ex. le Canada avec les É.-U., (projets de SNR et de PDSN); Russie, É.-U. et Royaume-Uni (projets de DAC); Japon et Corée (PDSN et construction d'une voie ferrée en Extrême-Orient), font en sorte qu'il est plus difficile d'attribuer la réussite des projets aux efforts du Canada. Pour surmonter cette difficulté, l'équipe d'évaluation a utilisé de multiples sources de données, y compris des preuves documentaires (rapports des partenaires, publications internationales) et la rétroaction des partenaires clés (É.-U. et Royaume-Uni) qui ont des connaissances et de l'expérience pour l'exécution de travaux avec d'autres partenaires dans le cadre des projets du PPM.

Restrictions de l'accès

Le temps requis pour suivre le suivre le processus normal et accéder aux sites sécurisés où le Canada a mis en oeuvre une programmation à l'aide du PPM a fait en sorte que l'équipe d'évaluation n'a pu effectuer de visites sur place dans le cadre de l'évaluation pour observer les résultats obtenus grâce aux projets clés. Par conséquent, l'équipe d'inspection a rencontré les représentants russes à l'extérieur des installations ou mené des entrevues téléphoniques auprès d'eux. L'équipe d'inspection s'est également fondée sur des sources documentaires (rapports des partenaires, publications internationales) ainsi que sur les commentaires des autres partenaires ayant des connaissances et de l'expérience pertinentes au projet bénéficiaire.

Échéancier et contraintes budgétaires

Compte tenu de l'échéancier et des contraintes budgétaires, l'équipe d'évaluation n'a pu rencontrer les représentants de bon nombre de partenaires multilatéraux clés p. ex. l'OIAC, l'AIEA, l'OIE et l'OMS. Pour surmonter cet obstacle, l'équipe d'évaluation a mis à profit l'Unité de la vérification des bénéficiaires (ZIEA) du Ministère pour obtenir des données de l'OIE et de l'OMS sur la pertinence et le rendement.

Comparaison internationale

Encore une fois, les délais serrés n'ont pas permis d'effectuer une analyse comparative du rendement du Canada par rapport à celui des autres États membres du Partenariat mondial. Pour surmonter cet obstacle, l'équipe d'évaluation s'est fondée sur les commentaires des entrepreneurs et des consultants indépendants qui ont travaillé avec les autres partenaires sur des projets en Russie et en ex-Union soviétique. L'équipe d'évaluation s'est également fondée sur les rapports annuels du Groupe de travail du Partenariat mondial (GTPM), qui présentaient les contributions financières et en nature des pays membres.

Expansion mondiale

L'évaluation a débuté au moment où le PPM effectuait un virage; d'un Programme axé principalement sur la Russie et l'ex-Union soviétique, il devenait un programme de portée mondiale. Bon nombre des projets planifiés du PPM dans le cadre de l'expansion mondiale en sont à l'étape initiale de mise en oeuvre, de sorte qu'il n'y a pas suffisamment de données pour évaluer le rendement des projets mis en oeuvre suite à l'expansion géographique du Programme. Par ailleurs, l'expansion mondiale a donné lieu à une réorganisation majeure de la programmation des portefeuilles du PPM, de ses structures de gouvernances, de ses mécanismes de mise en oeuvre et de ses politiques et procédures, qui en sont à différentes étapes d'élaboration et de mise en oeuvre.

Compte tenu de ce qui a été mentionné précédemment, l'équipe d'évaluation a mis l'accent sur des facteurs qui contribuent à promouvoir l'atteinte des résultats, une fois l'autorisation finale accordée pour la mise en oeuvre du Programme, y compris :

• L'harmonisation entre la programmation propose du PPM, les engagements internationaux du Canada et les priorités du Partenariat mondial;
• La mesure dans laquelle les enseignements tirés en Russie et les pratiques exemplaires des autres programmes de sécurité internationaux ont été intégrés au processus de planification;
• La mesure dans laquelle les possibilités de synergie entre les portefeuilles du PPM et les autres programmes de sécurité internationaux au MAÉCI ont été examinés et optimisés.

7.0 Constatations de l'évaluation

Les constatations qui suivent découlent de la triangulation de l'information provenant de la documentation pertinente, des documents de projet et de l'examen des dossiers, des entrevues réalisées auprès des intervenants clés ainsi que des visites sur le terrain. Certaines questions soulevées dans la section sur la pertinence s'appliquent également au rendement du Programme, puisque bon nombre des constatations de l'évaluation concernent ces deux points, mais à des degrés divers.

7.1 Enjeu 1 (pertinence) : Nécessité continue du Programme

Constatation 1 :
Le Programme de partenariat mondial (PPM) du Canada continue d'être pertinent pour contrer les menaces identifiées par les dirigeants du G8 et pour réaliser les engagements pris dans le cadre du Partenariat mondial au Sommet de Kananaskis en 2002.

Même si la prévention de la prolifération des ADM préoccupe la communauté internationale depuis des décennies, les événements du 11 septembre et la preuve que des groupes terroristes ont tenté précédemment d'obtenir et d'utiliser des ADM souligne l'urgence de mettre en sécurité et de réduire les stocks d'ADM. En réponse à cette menace, les dirigeants du G8 ont lancé le Partenariat mondial pour « empêcher les terroristes, ou ceux qui les abritent, d'acquérir ou de développer des armes nucléaires, chimiques, radiologiques et biologiques, des missiles, ainsi que des matières, équipements et technologies connexes ».^{Note de bas de page 15}

Au moment où le Partenariat mondial a été établi, il a été reconnu que c'était en Russie et en ex-Union soviétique que la menace de prolifération des ADM était la plus aiguë. Le manque de fonds et l'entretien inadéquat des systèmes de protection physique des installations où était stocké du matériel chimique, nucléaire, et radiologique augmentaient les risques de sabotage et de vol. Les sous-marins décrépis de l'ère soviétique alimentés à l'uranium hautement enrichi et les phares alimentés par des matières hautement radioactive constituaient des menaces à la sécurité et à l'environnement non seulement pour la Russie mais aussi pour ses voisins dans l'Arctique. Il y avait en outre un risque potentiel que les dizaines de milliers d'anciens scientifiques et ingénieurs de l'armement de l'ex-Union soviétique, aux prises avec le chômage ou le sous-emploi, pourraient être tentés de vendre leur expertise à des acteurs malicieux.

Plus important encore, la Russie n'avait pas la capacité de régler ces problèmes et de s'acquitter de ses obligations internationales sans être aidée par la communauté internationale. Par conséquent, les États membres du Partenariat mondial ont promis du financement pour appuyer des projets de coopération, en commençant par la Russie, afin de promouvoir la non-prolifération, le désarmement, la lutte contre le terrorisme et la sûreté nucléaire.^{Note de bas de page 16} Les priorités qui suivent ont été établies par le gouvernement russe et le Partenariat mondial afin d'aider à la mise en oeuvre des projets de coopération :

• le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés;
• la destruction d'armes chimiques;
• la réorientation des anciens scientifiques de l'armement;
• la sécurisation et l'élimination des matières nucléaires et fissiles.

La section suivante fournit un examen plus détaillé de la façon dont le PPM a répondu à la nécessité d'aborder les principales menaces de prolifération des ADM en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique.

7.1.1 Pertinence des engagements pris envers la Russie et l'ex-Union soviétique dans le cadre du PPM

Démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN)

Au moment de la création du PPM, la Russie possédait environ 200 sous-marins à propulsion nucléaire (SPN) déclassés dans ses flottes de l'Atlantique Nord et du Pacifique qui attendaient d'être démantelés et vidangés. Ces sous-marins contenaient généralement deux réacteurs alimentés à l'uranium hautement enrichi (UHE). La plupart étaient dans un état de décrépitude avancée et mal protégés, ce qui posait non seulement un risque de prolifération nucléaire mais aussi une menace environnementale importante aux écosystèmes de l'Arctique et du Pacifique. En 2002, le gouvernement russe a expressément demandé de l'aide à la communauté internationale dans le cadre du Partenariat mondial. Le Canada, dans le cadre du PPM, a accordé près de 300 millions de dollars pour le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés de la Russie.

Au cours de la première année du Programme, le portefeuille du PDSN a également contribué 32 millions de dollars au Partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS), un programme de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) visant à régler les problèmes liés aux déchets radioactifs et dangereux dans le nord de la Russie et dans l'Arctique.

Entre 2004 et 2010, le PPM a mis en oeuvre des projets axés sur la vidange et le démantèlement des sous-marins nucléaires au chantier naval de Zvyozdochka dans le nord-ouest de la Russie. Ce chantier naval a été choisi en raison de la menace potentielle posée aux écosystèmes marins de l'Arctique communs au Canada et de la capacité du chantier d'appuyer le démantèlement et le processus de vidange des sous-marins, y compris la disponibilité de la main-d'oeuvre et l'infrastructure physique appropriée. L'infrastructure physique du chantier naval avait déjà été améliorée par les É.-U., qui avaient mis et mis en place une installation terrestre moderne de vidange du combustible, ce qui a permis au Canada de faire fond de l'expérience et de l'infrastructure en place et de coordonner les activités avec les partenaires internationaux.

Entre 2008 et 2012, des projets ont été mis en oeuvre pour faciliter le transport, la vidange et le démantèlement des sous-marins de la classe Yankee au chantier naval de Zvezda dans la région extrême-orientale de la Russie et une contribution a permis de construire une ligne ferroviaire de 18 km pour faciliter le transport du combustible nucléaire irradié du chantier naval. Ce chantier naval a été choisi en raison de la présence de sous-marins d'une classe similaire à celle des sous-marins démantelés dans le Nord-Ouest de la Russie, ce qui a donné l'occasion au Canada de faire fond sur l'expérience acquise dans le cadre d'autres projets du PPM et d'utiliser le reste des fonds pour optimiser les résultats.

Programme de destruction des armes chimiques (DAC)

Aux termes de la Convention sur les armes chimiques (CAC), administrée par l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC), les États parties^{Note de bas de page 17} sont tenues de détruire leurs stocks d'armes chimiques de façon écologique. On estimait que la Russie possédait le plus important stock au monde d'armes chimiques, soit 40 000 tonnes métriques d'agents neurotoxiques mortels (comme le sarin, le soman et l'agent VX) et d'agents vésicants, comme la moutarde et le lewisite. Un échéancier initial pour ces activités avait été établi pour 2007, avec la possibilité d'une extension de cinq ans.^{Note de bas de page 18} Même si la Russie a ratifié la CAC en 1997, il est devenu clair en 2002 qu'elle aurait besoin de soutien pour respecter l'échéancier fixé dans la CAC. Les dirigeants du G8 ont déterminé que la destruction d'armes chimiques en Russie était une priorité clé pour le Partenariat mondial et souligné la nécessité d'apporter une aide internationale à la Russie afin qu'elle puisse s'acquitter de ses obligations aux termes de la CAC. En raison des défis posés par sa capacité d'éliminer ses stocks d'armes chimiques, la Russie a obtenu de l'OIAC, en 2007, une prolongation officielle jusqu'en avril 2012.

Dans le cadre du portefeuille de DAC du PPM, le Canada a contribué à la construction de deux usines de destruction d'armes chimiques (UDAC) à Shchuch'ye et à Kizner en fournissant de l'équipement essentiel et en contribuant à la mise au point des infrastructures clés, comme les voies ferrées et les systèmes d'alerte rapide. Le Canada considérait que les usines à Shchuch'ye et Kizner étaient des priorités puisque c'est à ces endroits que la Russie entreposait la plupart de ses stocks d'agents neurotoxiques mortels facile à transporter et qui par conséquent posaient une menace considérable à la sécurité internationale.

Réorientation des anciens scientifiques de l'armement (RASA)

Suite à la dissolution de l'ex-Union soviétique, des dizaines de milliers d'anciens scientifiques de l'armement (ASA) et d'ingénieurs ayant les connaissances nécessaires pour concevoir et construire des ADM se sont retrouvés sans emploi ou sous-employés et, par conséquent, moins capables de subvenir à leurs besoins et à ceux de leurs familles. Dans de telles circonstances, on craignait que certains de ces scientifiques soient tentés de vendre leur expertise à des organisations terroristes ou à des pays qui soulèvent des inquiétudes sur le plan de la prolifération. Cette menace a été exacerbée du fait que la Russie n'avait plus la capacité de maintenir le financement des activités de recherche dans les centres nucléaires fermés et qu'il était plus difficile de restreindre les déplacements des scientifiques qui avaient une connaissance et une expertise scientifique de nature sensible. C'est en réponse à cette préoccupation que la participation des ASA à des projets pacifiques et la création d'emplois durables à leur intention ont figuré parmi l'une des quatre priorités établies au Sommet à Kananaskis.

Les contributions canadiennes à ce domaine de programmation ont été faites principalement par l'intermédiaire de deux centres de recherche scientifique de non-prolifération : le Centre international des sciences et de la technologie (CIST) à Moscou et le Centre des sciences et de la technologie (CSTU) à Kiev, en Ukraine. Ces institutions intergouvernementales de non-prolifération ont coordonné les efforts de nombreux gouvernements occidentaux, organisations internationales et industries du secteur privé pour fournir aux ASA des occasions d'entreprendre de la recherche, en collaboration avec des scientifiques du monde entier.

Dans le cadre de sa participation au CIST et au CSTU, et grâce à son programme d'ASA, le Canada a demandé à des individus, des institutions, des ONG et des entreprises de devenir partenaire pour chacun de ces centres. Les partenaires financeraient directement ou cofinanceraient des projets de recherche et développement (R et D) auxquels participeraient des ASA. Le Canada a également financé des ateliers organisés par le CIST et le CSTU pour fournir une tribune aux entreprises et aux organisations canadiennes et leur donner l'occasion de rencontrer les scientifiques de l'ex-Union soviétique, échanger de l'information et examiner les possibilités de collaboration future, et contribuer ainsi à réduire les risques de prolifération.

En plus du financement accordé au CIST et au CSTU, le Canada a également contribué au financement du Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF) du Royaume-Uni, qui embauchait lui aussi des scientifiques des centres nucléaires fermés de la Russie.

Sécurité nucléaire et radiologique (SNR)

Les vastes stocks hérités de la Russie à la fin de la guerre froide posaient une menace de prolifération considérable. De ces stocks, on estimait que moins de 25 p. cent étaient protégés adéquatement contre les vols et le sabotage et posaient, par conséquent, un risque énorme à la sécurité de la Russie ainsi qu'à celle de la communauté internationale. La gravité de la menace a été amplifiée par les rapports de vols de matières nucléaires en ex-Union soviétique et la médiatisation de bon nombre de saisies de matières nucléaires de l'ex-Union soviétique en Europe au début des années 1990. Seulement en 1993, le ministre des Affaires étrangères de la Russie a rapporté 8 793 crimes liés au vol ou à la vente de nombreux types d'ADM, y compris des substances nucléaires.^{Note de bas de page 19} Entre 1993 et 2002, l'AIEA avait saisi dans sa base de données plus de 500 cas confirmés de trafic illicite de matières nucléaires, dont la plupart pouvaient être retracées jusqu'en Russie.^{Note de bas de page 20}

C'est dans ce contexte que le Canada a créé le portefeuille de la sécurité nucléaire et radiologique (SNR) dans le cadre du PPM, qui traitait le problème dans six volets de programmation : 1) protection matérielle des matières nucléaires; 2) sécurité radiologique 3) élimination du plutonium; 4) sécurité frontalière et prévention du trafic illicite de matériel nucléaire; 5) transport sûr des matières nucléaires et 6) contributions à des Fonds et des organisations internationaux. La description des thèmes de programmation principaux de chacun des portefeuilles est fournie ci-dessous.

Protection physique des matières nucléaires

Par l'intermédiaire du PPM, le Canada a établi un partenariat avec l'Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire (Rosatom) afin d'accroître la sécurité dans six installations qui abritent des matières nucléaires pouvant servir à la fabrication d'armes de destruction massive vulnérables (catégorie 1 de l'AIEA). Des mesures comme l'amélioration des contrôles de l'accès et des capacités de détection ont été prises dans l'intention de rendre ces installations conformes aux normes de sécurité de l'AIEA.

Sécurité radiologique

La programmation sur la sécurité radiologique mise en oeuvre par le PPM ciblait principalement la sécurité des générateurs thermoélectriques radioisotopiques (GTR), qui utilisent du matériel hautement radioactif comme source d'énergie pour les phares dans les régions côtières éloignées de la Russie. En 2000, le gouvernement russe a reconnu l'importance des risques à la sécurité et à l'environnement posés par les GTR, que l'on estime à 1 000 en Russie et chez ses voisins de l'Arctique, et déclaré son engagement à les déclasser et à les remplacer par d'autres sources d'énergie.

Le Canada a initialement répondu à cette menace en contribuant à l'élaboration d'un Plan directeur en matière de GTR pour la Russie, piloté par l'Institut Kurchatov, une institution russe de recherche et développement dans le domaine de l'énergie nucléaire. Dans le cadre du Plan directeur en matière de GTR, l'inventaire complet des GTR a été dressé, de même que leur emplacement et leur état, ce qui a aidé à déterminer l'ampleur des travaux nécessaires pour leur démantèlement et leur élimination. Le Canada a en outre appuyé, en coopération avec la Norvège et les É.-U., dans le cadre de l'Initiative mondiale de réduction de la menace nucléaire (IMRMN),^{Note de bas de page 21} la fabrication de conteneurs blindés et de treuils (VNIITFA) pour le démantèlement et l'élimination des GTR.

Élimination du plutonium

La programmation du PPM pour l'élimination du plutonium appuyait principalement la mise en oeuvre de l'Accord sur l'élimination du plutonium conclu entre la Russie et les É.-U., lequel prévoyait la destruction des surplus de stocks de plutonium de qualité militaire. Dans le cadre du portefeuille de programmation de la SNR, le Canada a contribué à la sélection d'un projet, piloté par les É.-U. et terminé en collaboration avec cinq autres donateurs, en vue de fermer la dernière installation de production de plutonium à Jeleznogorsk. Le Canada a aussi contribué à la construction d'une centrale alimentée au combustible fossile pour remplacer l'ancienne installation, qui était la seule source d'électricité pour la ville. La programmation de ce portefeuille appuyait également l'amélioration de la sécurité matérielle dans quatre entrepôts de stockage de plutonium qui étaient réputées ne pas être conformes aux lignes directrices de l'AIEA en matière de sécurité. Le Canada a par ailleurs fourni des wagons et d'autres véhicules spécialisés pour transporter, de façon sécuritaire, des matières nucléaires spéciales à des fins de stockage et d'élimination.

Sûreté du transport

Les matières nucléaires sont souvent vulnérables au vol pendant leur transport, alors qu'elles sont moins protégées et que les unités d'intervention sont souvent éloignées. Le PPM a terminé quatre projets visant à améliorer le transport sûr et sécuritaire des matières nucléaires en Russie en fournissant des camions et des locomotives spéciaux de cargaison. Le Canada a également conclu un partenariat avec le département de l'Énergie américain pour construire un Centre d'instruction antiterroriste à Abramova (Russie) pour donner au personnel du ministère de la Défense une formation spécialisée sur la protection des matières nucléaires pendant leur transport.

Sécurité frontalière et prévention du trafic illicite de matériel nucléaire

Le Sommet sur la sécurité nucléaire de 2010 à Washington (D.C.) a fait ressortir les menaces pouvant découler du transport et du transfert des matières nucléaires de façon non sécuritaire et a demandé aux États membres du Partenariat mondial de renforcer la sécurité du transport des matières nucléaires, à l'intérieur de leurs frontières comme à l'extérieur de celles-ci.

Le trafic illicite des matières nucléaires et radiologiques a été reconnu comme étant une autre grave menace de prolifération et l'Ukraine comme étant l'un des pays les plus vulnérables à cet égard. Entre 1993 et 2005, la BDTI a signalé plus de 60 cas de trafic illicite de matières nucléaires et radiologiques le long des frontières ukrainiennes.^{Note de bas de page 22} Le Canada a conclu un partenariat avec le Programme de la deuxième ligne de défense du département de l'Énergie des États-Unis, qui a pour mandat de prévenir le trafic illicite des matières nucléaires et radiologiques, pour assurer la sécurité des frontières terrestres, des ports de mer et des aéroports internationaux susceptibles de servir au trafic des matières radiologiques.^{Note de bas de page 23}

Contributions du PPM à des fonds internationaux et organisations internationales/sûreté nucléaire/ Tchernobyl

Afin d'appuyer l'amélioration de la sécurité nucléaire et radiologique en ex-Union soviétique de même qu'à l'échelle internationale, le Canada a fourni des fonds à des organisations et à des initiatives internationales clés, dont le Fonds de sécurité nucléaire (FSN) de l'AIEA, le Compte pour la sûreté nucléaire et le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl. Le Canada a par ailleurs contribué à l'Initiative mondiale de lutte contre le terrorisme nucléaire (IMLTN)^{Note de bas de page 24} et au Conseil InterAction, une organisation internationale indépendante, composée d'anciens chefs d'État et de gouvernement, établie pour favoriser la coopération et l'action sur des enjeux touchant la paix et la sécurité, la revitalisation économique et les normes éthiques à l'échelle internationale. La contribution du PPM au Conseil InterAction a par ailleurs appuyé l'élaboration de la Déclaration d'Hiroshima, qui ciblait l'acquisition et l'utilisation potentielles d'ADM.

Le FSN a été établi par l'AIEA en 2002 pour appuyer la mise en oeuvre des activités de son Plan de sécurité nucléaire (PSN), qui soutient les efforts internationaux visant à mettre en place des pratiques efficaces en matière de sécurité nucléaire partout dans le monde par le renforcement des capacités, la prestation d'orientations, le développement des ressources humaines et la réduction du risque. Les projets du FSN de l'AIEA appuient une vaste gamme d'activités, dont la protection matérielle et le renforcement de la sécurité des frontières, la sécurisation des sources dangereuses et hautement radioactives, ainsi que la formation sur la sécurité nucléaire et radiologique. Un des avantages clés de la collaboration Canada-AIEA est que le Canada peut mettre en oeuvre des projets dans les pays de l'ex-Union soviétique avec lesquels il n'a pas conclu d'accords bilatéraux pertinents. Voici quelques exemples : les améliorations apportées à la sécurité physique (Ukraine, Kazakhstan, Arménie et Azerbaïdjan), sécurité des frontières (Ukraine), récupération de source radiologique (Azerbaïdjan, Arménie, Kirghizistan et Ukraine), et formation sur la sécurité (Kazakhstan, Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Moldavie, Ukraine et Ouzbékistan). Le FSN compte sur les dons des pays membres de l'AIEA pour obtenir d'autres fonds budgétaires. Les activités présentées dans le PSN de 2012-2013 incluent les évaluations des besoins, l'élaboration et la distribution de documents d'orientation aux pays désireux d'améliorer leurs pratiques en matière de sécurité nucléaire, les améliorations de l'infrastructure connexe à la sécurité nucléaire, et l'aide technique aux États pour qu'ils puissent s'acquitter de leurs obligations en utilisant des instruments internationaux en matière de sécurité nucléaire.

Le Compte de la sûreté nucléaire a été établi en 1992 dans le cadre d'une initiative du G7 en réponse aux préoccupations liées à la sécurité nucléaire concernant les centrales nucléaires conçues par les Russes en Europe centrale et en Europe de l'Est, ainsi que dans d'autres pays de l'ex-Union soviétique. Le Compte de la sûreté nucléaire est administré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Ce compte sert exclusivement au financement des projets de restauration de la centrale nucléaire de Tchernobyl. Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl, également administré par la BERD, a été établi en 1997 dans le cadre d'une initiative du G7 visant à améliorer le confinement du site de l'accident nucléaire à Tchernobyl, puisqu'il n'est protégé actuellement que par un sarcophage construit à la hâte, et qui est dans un état de décrépitude avancée. On estime qu'il y aurait plus de 200 tonnes d'uranium hautement radioactif et près d'une tonne de radionucléides sous le sarcophage, ce qui pose une menace continue à l'environnement et à la santé humaine.^{Note de bas de page 25}

Le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl finance le Plan de mise en place du sarcophage, une initiative de sécurité nucléaire visant à réduire la possibilité d'un effondrement du sarcophage, à améliorer la sécurité nucléaire et les systèmes de surveillance actuels en Ukraine, et à mettre en place une stratégie à long terme pour faire de Tchernobyl un site sûr sur le plan de l'environnement. La construction d'une enceinte de confinement permanente pour les prochaines 100 années du site de l'accident nucléaire de Tchernobyl est au coeur du projet du Fonds pour le sarcophage.

Non-prolifération biologique (NPB)

Même si la non-prolifération biologique (NPB) n'avait pas été officiellement identifiée comme une priorité de programmation en 2002, en raison principalement des solides objections de la Russie, le Partenariat mondial s'est engagé à prendre des mesures nationales et internationales concrètes pour accroître les capacités en matière de biosurveillance ou à en acquérir de nouvelles, de façon à détecter les attaques bioterroristes, à améliorer les capacités de prévention et d'action; à mieux protéger l'approvisionnement alimentaire mondial; et à intervenir et à enquêter en cas d'utilisation présumée d'armes biologiques ou d'épidémies suspectes et à atténuer leurs effets.^{Note de bas de page 26}

Au départ, la programmation de la NPB du PPM était exécutée principalement par le portefeuille de la RASA. Le Canada a pu négocier un volet de financement distinct pour les projets liés au domaine biologique par l'intermédiaire du CIST et du CSTU. Grâce à ces centres de science, le PPM a contribué à l'élaboration et à la distribution de normes et de lignes directrices internationales sur la biosûreté et la biosécurité, à l'intégration des scientifiques au milieu international de la biosécurité, à la formation dans le cadre d'ateliers et de conférences et à la mise à niveau des installations dans les pays ciblés.

En 2007, la NPB est devenu un portefeuille distinct. Dans le cadre de la Phase III, le portefeuille de NPB a alloué des fonds pour la construction d'un nouveau laboratoire sur la santé biologique chez l'humain et les animaux au Kirghizistan en réponse à la menace potentielle posée par les risques associés à la libération accidentelle ou délibérée de maladies infectieuses graves (p. ex. charbon, peste) par des laboratoires biologiques mal sécurisés de la région. D'importantes quantités de différents agents biologiques dangereux avaient été entreposées dans les installations au Kirghizistan. Toutefois, bon nombre de ces agents biologiques posaient des risques graves de perte, de vol ou de détournement, puisqu'ils étaient entreposés sans sécurité, garanties ou moyens de transport appropriés. Le taux élevé de pauvreté, la proximité de la République kirghize avec les pays où l'on craint la prolifération et les groupes de terroristes actifs au Moyen-Orient et en Asie ainsi que la présence d'itinéraires servant au trafic à travers le pays ont également contribué à déterminer la République kirghize comme une zone à risque particulièrement élevé pour la prolifération des ADM et des matières et connaissances connexes.

En plus de la mise en oeuvre d'un laboratoire de confinement biologique, le portefeuille de NPB avait pour engagement d'apporter des améliorations provisoires au chapitre de la sécurité aux laboratoires existants en République khirghize. Il faut souligner que ces améliorations, qui ont pris fin en 2009, ont joué un rôle clé pour prévenir l'accès non autorisé à ces installations (et aux pathogènes dangereux qui y sont conservés) en juin 2010, lors d'une période d'agitation sociale. Le NPB a également mis en oeuvre toute une gamme de plus petits projets complémentaires pour appuyer ou compléter l'établissement du nouveau laboratoire, y compris la constitution d'une association régionale sur la biosécurité.

En résumé, le PPM et ses portefeuilles ont été pertinents pour contrer les menaces et concrétiser les priorités identifiées au Sommet de Kananaskis en 2002. La programmation des principaux portefeuilles du Programme a répondu directement aux menaces de prolifération des ADM en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique, de même qu'aux demandes de soutien et d'aide à l'échelle internationale. Le PPM a relevé ces défis par la mise en oeuvre de projets, en collaboration avec la Russie et d'autres pays, les É.-U. et le Royaume-Uni en particulier, conformément aux principes fondateurs du Partenariat mondial.

7.1.2 Pertinence de l'expansion mondiale du PPM

Constatation 2 :
Le PPM s'est adapté à la nature et à la portée géographique changeantes de la menace que pose la prolifération des ADM ainsi qu'à l'évolution des priorités du Partenariat mondial.

Au fur et à mesure que les pays membres du Partenariat mondial poursuivaient la mise en oeuvre de leur programmation en Russie, il est devenu de plus en plus clair que la nature de la menace posée par la prolifération des ADM était en évolution, et que les préoccupations soulevées le détournement potentiel de matières et de technologies à double usage étaient beaucoup plus importantes que l'acquisition d'armes biologiques, radiologiques ou nucléaires par des acteurs non-étatiques. En outre, puisque tous les pays craignaient la prolifération, les pays membres du Partenariat mondial ont déterminé que la programmation en matière de non-prolifération devait être élargie afin de contrer adéquatement l'évolution de la menace. La nécessité de rajuster la programmation à ce contexte de la menace en constante évolution a été affirmée officiellement au Sommet du G8 de 2007 à Heiligendamm, et au Sommet du G8 de 2008 à Toyako.

Au Sommet de Deauville en 2011, les membres du Partenariat mondial ont reconnu que des résultats concrets et mesurables avaient été obtenus en Russie et indiqué que les priorités établies au Sommet de Kananaskis en 2002 seraient être réalisées à la fin du mandat initial du Partenariat mondial en 2012.^{Note de bas de page 27} Il a été décidé de renouveler le mandat et les objectifs du Partenariat mondial en élargissant sa portée géographique et en peaufinant ses priorités thématiques, en ciblant principalement les quatre priorités énoncées au Sommet de Muskoka qui sont :

• la sécurité nucléaire et radiologique;
• la biosécurité;
• la mobilisation des scientifiques;
• la mise en oeuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).

En réponse à ces nouveaux défis, le PPM a été autorisé, en 2011, à élargir son mandat géographique et à cibler les nouvelles priorités de programme soit la BIO, la SNR, la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le PMS, et à changer progressivement ses engagements en ce qui concerne la DAC et le PDSN en ex-Union soviétique. La réponse du PPM à ces besoins et priorités émergents est abordée plus en détail ci-après.

Destruction des armes chimiques (DAC)

Avec l'aide de ses partenaires internationaux, la destruction des stocks d'armes chimiques en Russie progresse bien. Bien qu'on ne s'attende pas à ce que la destruction de ces stocks soit complètement terminée d'ici 2015, des informateurs clés au sein du PPM et des partenaires de la Russie, des É.-U. et du Royaume-Uni ont indiqué que la Russie avait suffisamment de capacité pour terminer le processus de destruction sans aide internationale supplémentaire. Même si la Russie a indiqué au Sommet de Deauville qu'une aide internationale additionnelle serait utile pour terminer le processus de destruction des armes chimiques, le Canada, à l'instar d'autres États membres du Partenariat mondial, ont décidé de cibler des États plus vulnérables ayant des stocks d'armes chimiques mal protégées.^{Note de bas de page 28} Puisque la Russie a moins besoin d'aide internationale pour détruire ses armes chimiques, le PPM a retiré la DAC de sa programmation. À l'avenir, la programmation de la DAC fera partie du nouveau portefeuille de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).

Au fur et à mesure que d'autres parties se joindront à la CAC, des occasions de mettre en oeuvre d'autres programmes de DAC à l'extérieur de la Russie pourraient se présenter au PPM. La Lybie, par exemple, a adhéré à la CAC en 2004 et déclaré qu'elles possédait des stocks d'armes chimiques, y compris 24,7 tonnes métriques de moutarde au souffre, 1 390 tonnes métriques de précurseurs chimiques et 3 563 munitions chimiques non chargées en plus de trois anciennes installations de production d'armes chimiques.^{Note de bas de page 29} La destruction de ces stocks a débuté en octobre 2010, mais le processus a été suspendu en février 2011 suite au conflit interne en Lybie et à la chute du régime de Kadhafi. En novembre 2011 et en février 2012, le nouveau gouvernement libyen a indiqué qu'un stock d'armes chimiques n'avait pas été déclaré, dont plusieurs tonnes de munitions chargées de moutarde au souffre ainsi que quelques centaines de kilogrammes de moutarde au souffre dans des récipients en plastique, et s'est dit prête à accepter de l'aide internationale pour détruire ces stocks.^{Note de bas de page 30}

En octobre 2011, le Canada a fait une contribution volontaire de six millions de dollars par l'intermédiaire de l'OIAC afin d'appuyer les efforts du gouvernement libyen pour détruire leurs stocks d'armes chimiques. L'OIAC s'est engagée à utiliser les fonds du Canada pour 1) gérer les projets et la formation du personnel pour faire fonctionner l'usine de destruction; 2) acheter du matériel et des matières connexes pour la destruction des stocks d'agent moutarde et d'armes chimiques entreposés à Ruwagha; et 3) fournir du soutien aux inspecteurs de l'OIAC déployés sur le terrain.

Le besoin de fournir du soutien pour détruire les armes chimiques est également devenu évident, après l'adhésion de l'Irak à la CAC en février 2009, et après avoir déclaré avoir deux bunkers remplis d'armes chimiques, vides et chargées, et de précurseurs chimiques et cinq anciennes usines de fabrication d'armes chimiques.^{Note de bas de page 31} L'Irak effectue des consultations auprès des représentants des É.-U., de l'Allemagne et du Royaume-Uni pour discuter des options en vue d'éliminer ses stocks d'armes chimiques.

Sécurité nucléaire et radiologique (SNR)

L'AIEA estime qu'environ 50 p. cent de l'approvisionnement mondial de matières nucléaires pouvant servir à la fabrication d'armes sont dans les stocks civils, y compris 132 réacteurs alimentés à l'UHE dans des centrales civiles dont 51 sont à l'extérieur de l'ex-Union soviétique.^{Note de bas de page 32} Les sources radiologiques vulnérables susceptibles d'être utilisées pour construire des dispositifs de dispersion radiologique (DDR) ou des « bombes sales » existent d'ailleurs à l'échelle planétaire, dont 220 en Amérique latine, 100 au Moyen-Orient et en Afrique du Nord et 600 en Asie.^{Note de bas de page 33} Il existe également des preuves que des acteurs non-étatiques ont tenté de faire le trafic de matières nucléaires et radiologiques. Entre janvier 1993 et décembre 2011, un total de 2 164 incidents liés à la possession illégale, au trafic, au vol ou à la perte de matière nucléaires et radiologiques, ont été consignés dans la BDTI de l'AEIA,^{Note de bas de page 34} dont 20 incidents liés à l'UHE. Il a donc été décidé d'élargir la programmation de la SNR à de nouvelles régions géographiques préoccupantes qui n'avaient pas la capacité ni les ressources, sans aide internationale, de s'occuper des questions de sécurité nucléaire et radiologique laissées en suspens.

Depuis 2011, 21 projets sur l'amélioration de la protection matérielle, la sécurité frontalière, la formation et l'aide technique ont été proposés à des fins d'approbation, et plus d'une douzaine de pays y ont participé dont le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, le Soudan, la Lybie, l'Afrique du Sud, le Maroc, la Malaisie et la Turquie. La communauté internationale a déterminé que ces pays avaient besoin d'aide pour traiter les sources vulnérables de matières nucléaires et radiologiques. Conformément au mandat d'expansion mondiale du PPM, le portefeuille de la SNR continue de fournir du soutien aux initiatives multilatérales, par exemple, l'Institut mondial pour la sécurité nucléaire (WINS).^{Note de bas de page 35} Le PPM a également contribué des fonds à l'Initiative Initiative mondiale de réduction de la menace pour appuyer la conversion et le rapatriement de l'UHE de deux sites à l'extérieur de la Russie : le réacteur au Vietnam et le réacteur Salazar au Mexique.

De plus, le Canada a contribué à l'Initiative mondiale de lutte contre le terrorisme nucléaire (IMLTN)^{Note de bas de page 36} et au Conseil InterAction, une organisation internationale indépendante composée d'anciens chefs d'État et de gouvernements qui se consacre à promouvoir la coopération internationale et l'action sur des questions comme la paix et la sécurité internationales, la revitalisation économique mondiale et les normes éthiques universelles. Bien que l'on suppose que la contribution du Canada au Conseil InterAction est utilisée pour le programme de la paix et de la sécurité, la pertinence de cette contribution pour faire avancer le mandat de la SNR n'est pas manifestement évidente.

Portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS)^{Note de bas de page 37}

Même si des préoccupations concernant les anciens scientifique de l'armement (ASA) sans emploi ou sous-employés existent toujours en Russie et en ex-Union soviétique, le Partenariat mondial a commencé à cibler ses efforts sur la nature changeante de la prolifération des connaissances liées aux ADM et plus particulièrement sur la menace que pose l'utilisation intentionnelle ou non intentionnelle des connaissances à double usage des scientifiques, ingénieurs et techniciens du monde entier à des fins malicieuses. En 2009, le Groupe de travail sur le Partenariat mondial (GTPM) a souligné le besoin de mettre davantage l'accent sur l'éducation et la formation afin de sensibiliser les scientifiques au sujet du double usage potentiel des connaissances liées aux matières chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires, d'accroître leur sensibilisation aux risques que pose la prolifération des connaissances liées aux ADM et favoriser un sens des responsabilités sur le plan professionnel.

Comme il a déjà été mentionné, le Partenariat mondial a adopté officiellement la mobilisation des scientifiques comme priorité de programmation au Sommet du G8 à Deauville en 2011, en déclarant qu'un Partenariat mondial renouvelé pourrait continuer de constituer un mécanisme majeur pour la sensibilisation des milieux scientifiques internationaux. Les objectifs de la programmation actuelle dans ce domaine visent à promouvoir la sensibilisation et la responsabilité auprès des scientifiques ayant des compétences dans les domaines nucléaire, radiologique, biologique ou chimique (CBRN); promouvoir la mobilisation des experts CBRN pour des projets civils dans des domaines tels que la santé publique mondiale; promouvoir les pratiques exemplaires et la collaboration; développer une culture de sûreté et de sécurité; et promouvoir un accès responsable à la connaissance et à la technologie en matière de CBRN.^{Note de bas de page 38} Des projets spécifiques ont été examinés en vue d'inclure la promotion de la mobilisation des scientifiques et la prestation de la formation à l'aide des centres d'excellence CBRN régionaux faisant appel aux mécanismes internationaux existants.

En lien avec l'évolution des priorités du Partenariat mondial et des nouveaux objectifs de programmation pour la mobilisation des scientifiques, le portefeuille de la RASA du PPM a été renommé le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS) en 2011. Aux termes de son nouvel énoncé de mission, le PMS du PPM devait favoriser la sensibilisation, le développement des capacités et la collaboration au sein au sein de la communauté internationale des scientifiques et spécialistes pour renforcer la sécurité internationale et favoriser l'application durable des connaissances scientifiques critiques en chimie, en biologie, en science nucléaire, en radiologie et en matière d'explosifs (CBRNE). Pour obtenir ce résultat, le PMS s'est engagé à collaborer avec toute une gamme d'organisations multilatérales, gouvernementales et non gouvernementales, avec les centres d'excellence et les organisations de la société civile pour la mise en oeuvre de projets dans les domaines suivants :

• promotion de la sensibilisation afin de cerner et de conjurer les risques liés à la prolifération accidentelle ou délibérée des connaissances scientifiques critiques CBRN;
• encouragement de l'éducation et des pratiques exemplaires en sécurité CBRN à l'aide d'ateliers de formation et de projets de mentorat.

Bien que le PMS travaille également à la recherche de nouveaux projets d'envergure mondiale qui ciblent les connaissances essentielles en CBRN et les préoccupations de prolifération dans le cadre d'autres mécanismes de partenariat, par exemple le WINS et le Landau Network - Centro Volta, on estime qu'il s'agit d'une initiative transsectorielle pour appuyer les portefeuilles de la SNR et de la NPB.

Sécurité biologique (BIO)

Les avancées de la biotechnologie, l'accessibilité accrue au matériel à double usage et la facilité avec laquelle il est possible de franchir les frontières en possession d'agents biologiques sans être détectés font en sorte que la menace que pose le bioterrorisme est de plus en plus importante. Les agents biologiques sont entreposés dans des installations qui effectuent de la recherche cruciale, établissent des diagnostics, exécutent des tests de confirmation et ont des activités de surveillance des maladies qui sont essentiels pour le public et la santé animale. La sécurité physique de ces installations varie toutefois à travers le monde. De surcroît, bon nombre de pays en Asie central, en Afrique, en Asie et en Amérique du Sud n'ont pas l'infrastructure de santé nécessaire pour identifier, faire le suivi, faire rapport et répondre aux incidences suspectes de maladies susceptibles de suggérer une attaque aux armes biologiques, ce qui accroît l'impact potentiel d'une attaque et présente des risques pour d'autres régions du monde. L'incapacité de détecter rapidement le vol de matériel biologique, la proximité de routes connues susceptibles de servir au trafic illicite et la facilité avec laquelle les matières biologiques peuvent être transportées contribuent à accroître encore davantage les risques liés à des actes de bioterrorisme.

Comme il a déjà été mentionné, le PPM du Canada a mis en oeuvre toute une série de projets de non-prolifération biologique dans les pays partenaires de l'ex-Union soviétique pour améliorer la sécurité biologique, renforcer les initiatives multilatérales de non-prolifération biologique et mobiliser les anciens scientifiques de l'armement biologique. Sous la présidence du Canada au Sommet du G8 en 2010, le PPM a élaboré une nouvelle stratégie pour le renforcement de la sécurité biologique mondiale (RSBM) reposant sur cinq piliers, et, au Sommet de Muskoka, il a réussi à faire adopter la sécurité biologique comme une priorité de la future programmation du Partenariat mondial.

La biosécurité et l'expansion mondiale ont été officiellement confirmées comme deux nouveaux domaines d'action prioritaire pour la programmation du Partenariat mondial au Sommet du G8 à Deauville en 2011. Les cinq priorités de la programmation de la biosécurité, établies dans la stratégie visant à renforcer la sécurité biologique mondiale adoptée officiellement au Sommet du G8 de Camp David en 2012, poursuivaient les objectifs suivants :

1. sécuriser et comptabiliser les matières qui représentent des menaces de prolifération biologique;
2. élaborer et appliquer des mesures appropriées et efficaces pour prévenir le mauvais usage délibéré des agents biologiques, s'y préparer et y répondre;
3. renforcer les réseaux nationaux et mondiaux afin de repérer et de confirmer rapidement les attaques biologiques délibérées, et y répondre;
4. renforcer les principes, pratiques et instruments de la non-prolifération biologique;
5. réduire les risques de prolifération en faisant la promotion d'une conduite sûre et responsable dans les sciences biologiques.

L'accent a donc porté davantage sur la promotion de la sécurité biologique, et le nom a été changé pour portefeuille de la biosécurité (BIO). Conformément à la stratégie visant à renforcer la sécurité biologique mondiale, le portefeuille de la biosécurité (BIO) du PPM met en oeuvre des projets qui visent un vaste éventail de facteurs de risque dans les pays qui suscitent des préoccupations sur le plan du bioterrorisme et de la prolifération biologique afin de réduire les possibilités que des terroristes se procurent des armes et des matières biologiques. Ces projets couvrent les trois étapes de la prévention, de la détection et de l'intervention et leur programmation vise à i) améliorer la sécurité biologique (p. ex. accroître la sécurité et la sûreté des réserves existantes de pathogènes dangereux en renforçant les infrastructures existantes des laboratoires et en fournissant le matériel et la formation nécessaires); ii) gérer le biorisque (p. ex. appuyer l'élaboration et l'application des lignes directrices, des normes, des lois et des pratiques exemplaires en matière de biosûreté, de biosécurité et de bioconfinement); et iii) détecter et déclarer l'éclosion délibérée de maladies (p. ex. renforcer les réseaux régionaux et infrarégionaux de surveillance et de détection des maladies et appuyer la collecte de renseignements sur les épidémies). Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a dirigé les efforts du Partenariat mondial pour renforcer les liens avec les organisations internationales pertinentes et a créé des partenariats actifs et efficaces avec des partenaires multilatéraux clés comme l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS), l'Organisation mondiale pour la santé animale (OIE) et INTERPOL.

Jusqu'à présent, des projets de sécurité biologique ont été approuvés pour les pays de l'Afrique occidentale et de l'Afrique orientale, de l'Amérique centrale et des Caraïbes, pour fournir de l'équipement et de la formation, améliorer la sécurité des installations existantes, promouvoir la durabilité des améliorations sur le plan de la biosécurité et créer des centres régionaux d'expertise.

Le portefeuille de la biosécurité (BIO) aura toutefois un défi majeur à relever, soit de maintenir un lien permanent entre ses activités de programmation dans le cadre de l'élargissement géographique et les objectifs de non-prolifération du Partenariat mondial. Les rôles et les responsabilités du MAÉCI et des autres ministères et organismes dont les mandats touchent les questions de sécurité biologique, comme Santé Canada, l'ASPC et la Sécurité publique, devront être clairement déterminés. Ces précisions seront particulièrement importantes pour les projets visant à renforcer l'infrastructure de la santé publique dans les régions où il y a des agents pathogènes d'origine naturelle pouvant susciter des préoccupations de prolifération (p. ex. Afrique, Amérique du Sud, et Asie centrale) mais où le risque de bioterrorisme est faible.

Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)

Comme il a été mentionné précédemment, la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) (2004) impose des obligations contraignantes à tous les États membres des NU, qui doivent prendre des mesures pour prévenir la prolifération des armes nucléaires, chimiques et biologiques et de leurs vecteurs, et de mettre en place des contrôles nationaux appropriés pour les matières connexes afin de prévenir leur trafic illicite. Contrairement à d'autres instruments internationaux qui ciblent les activités des acteurs étatiques, la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) met l'accent sur la prévention de la prolifération des ADM par les acteurs non étatiques en imposant des responsabilités civiles et criminelles. Plus particulièrement, la résolution oblige les États à :

• s'abstenir d'appuyer des acteurs non étatiques qui tenteraient de mettre au point, de se procurer, de fabriquer, de posséder, de transporter, de transférer ou d'utiliser des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs;
• adopter une législation interdisant l'acquisition, le transport ou l'utilisation des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs;
• interdire les tentatives de participer, d'aider ou de financer les acteurs non-étatiques à exécuter les activités mentionnées ci-dessus;
• mettre en place des contrôles frontaliers et des mesures d'exécution de la loi efficaces pour combattre le trafic;
• mettre en place des lois et des règlements nationaux efficaces pour contrer la prolifération illicite.

Un comité spécial sur la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) a été établi à New York pour assurer le suivi de la mise en oeuvre de la résolution par les pays membres des NU, à qui on a demandé de présenter un rapport dans les six mois suivant l'adoption de la résolution et détaillant les progrès réalisés. Même si le Comité n'avait qu'un mandat de deux ans, il a été prolongé jusqu'en 2012 dans le cadre de résolutions subséquentes à la lumière de l'incapacité généralisé des États membres des NU de se conformer aux exigences de la résolution. Par exemple, en avril 2011, seulement un tiers des États membres des NU avaient mis en oeuvre des mesures pertinentes à la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) concernant les armes biologiques.^{Note de bas de page 39}

Dans l'article 7 de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), le Conseil de sécurité des NU reconnaît que certains États pourront avoir besoin d'aide pour appliquer les dispositions de la résolution sur leur territoire, et invite les États qui en ont les moyens à offrir leur concours, selon qu'il conviendra, en réponse aux demandes spécifiques pour se conformer aux exigences de la résolution.^{Note de bas de page 40} Les résolutions subséquentes à la résolution 1540 (CSNU) mettent davantage l'accent sur la nécessité de fournir de l'aide aux États qui n'ont pas suffisamment de capacité pour mettre en oeuvre les exigences de la résolution, et favorisent des efforts d'aide coordonnés avec l'appui d'accords bilatéraux, de programmes régionaux, d'organisations régionales, sous-régionales et multilatérales et d'organisations de la société civile. Entre 2009 et 2011, des demandes officielles d'aide ont été présentées par l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Colombie, la Côte d'Ivoire, le Congo, la République démocratique du Congo, le Guatemala, l'Iraq, Madagascar, le Mexique, la Mongolie, l'État du Qatar, la Serbie et l'Ouganda. Pendant cette période, deux organisations régionales, la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et le Système d'intégration de l'Amérique centrale ont également présenté des demandes d'aide.^{Note de bas de page 41}

La mise en oeuvre de la résolution 1540 du (CSNU) est devenue une nouvelle priorité de la programmation du PG au Sommet de Muskoka. Le Groupe de travail sur le Partenariat mondial (GTPM) a indiqué que le renouvellement du Partenariat mondial et l'établissement de nouvelles priorités pourraient donner aux États membres du Partenariat mondial l'occasion de fournir de l'aide, sur demande, aux pays qui n'ont actuellement pas la capacité nécessaire pour mettre en oeuvre les exigences de la résolution 1540 du (CSNU) en leur fournissant de la formation, de l'expertise et de l'équipement. En tenant compte de ces nouvelles priorités et de l'expansion mondiale, le PPM du Canada a fourni à la résolution 1540 du CSNU de l'assistance pour élaborer une programmation adaptée aux deux secteurs de besoins clés : l'élaboration de cadres législatifs et réglementaires pour traiter les aspects législatifs de la résolution et la prestation de formation aux premiers intervenants pour se conformer aux aspects de l'application de la résolution. Par exemple, de la formation aux premiers intervenants en cas de menace CBRNE est donnée par l'équipe canadienne d'intervention CBRNE aux États qui demandent cette aide aux termes d'un protocole d'entente (PE) conclu avec le MAÉCI. L'aide pour élaborer et mettre en oeuvre les cadres législatifs et réglementaires est mise en oeuvre à l'aide de contributions au Centre d'information, de formation et de recherches sur la vérification (VERTIC), une organisation indépendante sans but lucratif qui appuie l'élaboration, la mise en oeuvre et la vérification des accords internationaux.

7.2 Enjeu 2 (pertinence) : harmonisation aux priorités du gouvernement

Constatation 3 :
Le PPM est pertinent pour concrétiser les priorités du GC en ce qui concerne la sécurité internationale et harmonisé aux stratégies et aux engagements en constante évolution du Canada en matière de politique étrangère.

Protéger la sécurité du Canada et des Canadiens dans un monde stable est un des objectifs clés de la politique étrangère du Canada. Le PPM est l'un des instruments stratégiques du Canada pour atténuer la prolifération des ADM à long terme et des menaces terroristes qu'elle pose au Canada et à ses alliés et pour la mise en oeuvre des engagements internationaux du Canada concernant la non-prolifération et le désarmement. Le Programme appuie directement les engagements du Canada en ce qui concerne les traités internationaux et les initiatives de désarmement, par exemple :

• le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires;
• la Convention sur les armes biologiques ou à toxines (CABT);
• la Convention sur les armes chimiques;
• la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU).

Le PPM appuie également des stratégies de sécurité nationale comme la Stratégie en matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire et à l'explosif du gouvernement, qui vise à protéger le Canada et les Canadiens et Canadiennes en prenant toutes les mesures possibles pour prévenir les incidents CBRN, et si ces incidents se produisent, les atténuer et intervenir efficacement.^{Note de bas de page 42} La Stratégie CBRNE comporte en outre un élément international, à l'aide duquel Canada aide à prévenir les incidents CBRNE en appuyant les efforts internationaux pour contrer le terrorisme et prévenir la prolifération des ADM. Dans la Stratégie, le MAÉCI est identifié comme le responsable de la coordination sur les plans suivants :

• l'intervention du Canada lors des incidents terroristes se produisant hors du Canada et mettant en cause des Canadiens ou des intérêts canadiens à l'étranger;
• la négociation d'accords internationaux régissant le matériel et les technologies CBRN;
• la coordination des demandes d'aide international lors d'incidents CBRN;
• l'exécution des engagements du Canada envers le Partenariat mondial dans le cadre du PPM.

Constatation 4 :
Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI et appuie directement la priorité permanente du Ministère qui consiste à contribuer à la sécurité internationale en atténuant la menace posée par la prolifération des ADM, à établir à l'étranger des contrôles plus serrés en ce qui concerne les CBRN et à établir des liens avec de nouveaux partenaires.

Le PPM est harmonisé aux objectifs stratégiques du MAÉCI qui consistent à promouvoir à l'étranger les priorités et les valeurs du Canda à l'aide de la diplomatie, de la programmation et de la coordination pangouvernementale. Promouvoir la démocratie et le respect des droits de la personne, et contribuer à une gouvernance mondiale efficace et à la sécurité internationale est un objectif central de la politique étrangère du Canada et une des priorités permanentes du MAÉCI. Le PPM contribue à promouvoir les institutions et les partenariats internationaux qui mettent l'accent sur les résultats, la responsabilisation et le partage efficace des charges dans le domaine de la prolifération et sur la mise en oeuvre d'une programmation visant à s'attaquer à des menaces pour la sécurité, y compris la criminalité transnationale, le terrorisme et la prolifération des ADM.

Le PPM appuie également indirectement l'objectif du Ministère qui consiste à créer des débouchés internationaux pour les entreprises canadiennes, en négociant des accords destinés à ouvrir et à élargir les marchés, en facilitant le commerce et l'investissement bilatéraux, et en encourageant l'innovation grâce à des partenariats internationaux en science et en technologie. Il ressort des entrevues réalisées auprès d'intervenants clés que les activités du PPM du portefeuille de la SNR ont aidé à promouvoir la réputation du Canada en tant qu'exportateur responsable de matériel nucléaire et radiologique et à favoriser l'établissement de relations commerciales avec les pays qui reçoivent de l'aide. De plus, les activités du PPM, par l'intermédiaire du CIST et du CSTU ont facilité l'établissement de partenariats commerciaux fructueux entre les scientifiques russes et les entreprises canadiennes désireuses d'appliquer les connaissances dans le domaine de l'armement et l'expérience de façon novatrice, pacifique et profitable.

7.3 Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation aux rôles et aux responsabilités fédérales

Constatation 5 :
L'exécution du PPM fait partie des responsabilités du gouvernement fédéral et du mandat du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada.

Les principaux rôles du gouvernement du Canada consistent à veiller à la sûreté et à la sécurité de tous les Canadiens et élaborer et mettre en oeuvre la politique étrangère du Canada. Le MAÉCI appuie ce rôle dans le cadre de son mandat, qui consiste à collaborer avec un ensemble de partenaires à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement afin d'obtenir une meilleure possibilité économique et une sécurité accrue pour le Canada et les Canadiens à l'échelle nationale et internationale.^{Note de bas de page 43} Ce mandat requiert notamment :

• d'assurer les communications officielles entre le gouvernement du Canada et les gouvernements étrangers ou les organisations internationales;
• d'assumer la conduite des négociations internationales au nom du Canada;
• d'encourager le développement du droit international et son application aux relations extérieures du Canada;
• d'élaborer et de mettre en oeuvre des programmes liés à la promotion des intérêts du Canada à l'étranger, y compris l'expansion du commerce international et l'aide aux pays en développement.

L'exécution du PPM est un rôle approprié pour le gouvernement fédéral et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada puisque la gestion du PPM requiert des négociations et une coordination avec les gouvernements des pays donateurs et des pays bénéficiaires ainsi qu'avec bon nombre d'organisations multilatérales. Par ailleurs, le Programme met en oeuvre les engagements internationaux du Canada à l'étranger, promouvoit le respect des lois internationales et optimise le réseau des missions du MAÉCI afin de façonner le programme international du Canada à l'avantage du pays et conformément aux intérêts et aux valeurs canadiennes. Bien que le MAÉCI ne soit pas spécifiquement mandaté pour assurer la sécurité des Canadiens au pays et n'a pas d'expérience spécifique en matière de CBRNE, aucune autre organisation gouvernementale n'a le mandat ni les ressources pour exécuter les activités de base du PPM en ce qui concerne les négociations internationales, les communications avec d'autres organisations gouvernementales et multilatérales et l'exécution de programme à l'étranger.

Constatation 6 :
Le PPM a optimisé l'expertise des autres ministères pour élaborer une réponse pangouvernementale à la menace que pose la prolifération des ADM.

Comme il a déjà été mentionné, même si le MAÉCI est le seul ministère fédéral qui a le mandat international nécessaire pour mettre en oeuvre le PPM, il manque toutefois d'expérience en ce qui concerne les incidents, les matières et les pratiques CBRNE. Pour combler ce besoin d'expertise spécifique, le PPM collabore avec toute une gamme d'autres ministères gouvernementaux qui ont de l'expérience en matière de CBRN, mais qui n'ont pas de mandat international pour appuyer la planification et la mise en oeuvre d'activités de programme à l'étranger. En agissant ainsi, le MAÉCI optimise non seulement l'expertise des autres ministères gouvernementaux pour promouvoir l'efficacité de sa programmation mais fournit également au personnel des autres ministères gouvernementaux des occasions de perfectionnement professionnel, permet aux autres ministères gouvernementaux d'élargir leurs réseaux de collaboration à l'étranger et favorise l'échange de connaissances et de pratiques exemplaires, qui aident les autres ministères gouvernementaux à mieux s'acquitter de leurs mandats respectifs.

Le MAÉCI collabore avec une gamme d'intervenants d'autres ministères gouvernementaux pour exécuter le PPM, y compris l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), l'Agence spatiale canadienne (ASC), EC, RNCan, l'Agence canadienne de santé publique (ASPC) et la GRC. Des exemples de collaboration entre le MAÉCI et d'autres ministères gouvernementaux pour l'exécution de la programmation du PPM sont décrits brièvement ci-dessous :

Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA)

L'ACIA possède une expertise scientifique particulière en ce qui concerne la salubrité alimentaire et la santé animale. Le GPP a embauché un chercheur scientifique principal de l'ACIA pour appuyer les projets de protection des aliments financés par l'intermédiaire du CIST et du CSTU. En raison du départ d'un expert interne travaillant avec le portefeuille de NBP, cette ressource fournira du soutien aux projets liés à la sécurité des laboratoires de biologie. La collaboration entre l'ACIA et le PPM a permis d'accroître les occasions de recherche commune, d'élargir les réseaux scientifiques internationaux et des occasions de tirer profit des connaissances avancées et de l'expérience des scientifiques russes concernant les agents biologiques.

Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN)

La CCSN possède une expérience particulière des contrôles de sécurité pour les sources radioactives. Appuyée par le PPM, la CCSN donne de la formation sur la sécurité nucléaire par l'intermédiaire de l'Institut mondial pour la sécurité nucléaire (WINS). En outre, le soutien du PPM a permis d'envoyer des agents à des conférences clés comme la International Radiological and Nuclear Trafficking and Terrorism Analysis Conference d'INTERPOL. La collaboration avec le PPM a permis à la CCSN de se faire connaître à l'échelle internationale, et fourni des occasions d'échanger de l'information et de participer à des partenariats de recherche et de perfectionnement professionnel.

Gendarmerie royale du Canada (GRC)

La GRC du Canada se spécialise dans la sélection et la formation d'agents de police pour les opérations nationales et les déploiements à l'étranger. Le PPM optimise l'expérience de la GRC en matière de formation d'agents de police aux termes d'un PE conclu entre le MAÉCI et la GRC. Les agents de la GRC donnent de la formation CBRN aux États bénéficiaires dans le cadre du portefeuille nouvellement créé pour la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La GRC élabore un plan de formation à partir des évaluations des besoins et donne ensuite de la formation adaptée pour renforcer la capacité en se fondant sur des techniques d'intervention de première ligne en matière de CBRNE et sur une approche « former le formateur ». La formation a d'abord été donnée en Colombie, mais des demandes ont été présentées par d'autres États des Amériques et du Moyen-Orient.

7.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 7 :
En tant que membre du Partenariat mondial, le Canada, par l'intermédiaire du PPM, a réalisé des progrès considérables en vue de s'acquitter de tous les engagements qu'il a pris envers la Russie et l'ex-Union soviétique à Kananaskis.

En fonction des tâches identifiées à Kananaskis et des engagements particuliers pris dans le cadre de la Phase III du PPM, l'évaluation a déterminé que des progrès importantes ont été réalisés à l'aide des cinq volet de programmation et la plupart des résultats prévus ont été obtenus, dont :

• la fourniture d'équipement et d'une infrastructure pour les UDAC;
• le démantèlement des sous-marins nucléaires déclassés;
• l'amélioration de la sécurité des centrales nucléaires;
• la participation des ASA à des projets pour la paix en leur fournissant un emploi durable;
• la programmation pour appuyer la biosécurité et la non-prolifération biologique.

Le tableau 2 ci-dessous détaille les résultats obtenus par rapport aux résultats prévus au cours du deuxième terme quinquennal du PPM.

Tableau 2 : Résultats obtenus par rapport aux résultats prévus

Objectif 1 - Destruction des ADM

Résultats prévus : Accroître la capacité de la Russie de détruire les armes nucléaires à Shchuch'ye et à Kizner

Résultats obtenus :

• Le Canada a fourni de l'équipement pour une valeur d'environ 200 millions de dollars à deux usines en Russie pour la destruction d'armes chimiques. Les opérations de destruction ont commencé à l'usine à Shchuch'ye en 2008 et débuteront à l'usine de Kizner en 2013.

Résultats prévus : Démanter des sous-marins nucléaires déclassés et entreposer le combustible nucléaire irradié de façon sûre.

Résultats obtenus :

• Le Canada a fourni près de 200 millions de dollars pour démanteler 16 sous-marins d'attaque à propulsion nucléaire et deux sous-marins stratégiques, et retirer le combustible usé en collaboration avec les É.-U. et la Russie.

Résultats prévus : Réduire les possibilités de prolifération des ADM et des matières et connaissances connexes en Russie et en ex-Union soviétique.

Résultats obtenus :

• Par l'intermédiaire du CIST à Moscou et du CSTU à Kiev (Ukraine), le Canada a contribué à plus de 400 initiatives de recherche à laquelle ont participé 4 000 scientifiques et experts pour développer des applications civiles aux technologies à double usage.

Résultats prévus : Appliquer concrètement la politique et les objectifs de non-prolifération, de contrôle des armes et de désarmement.

Résultats obtenus :

• Depuis 2002, le Canada a joué un rôle de premier plan pour réduire les menaces de prolifération et encourager les États à devenir membre du Partenariat mondial.

Objectif 2 - sécurisation du matériel et des installations d'ADM

Résultats prévus : Accroître la sécurité dans les installations où sont gardées des matières nucléaires et radiologiques.

Résultats obtenus :

• Le Canada a permis d'améliorer la sécurité physique de 10 centrales nucléaires russes et de retirer des générateurs thermoélectriques vulnérables le long de la côte du Nord et de l'Extrême-Orient russe.

Résultats prévus : Réduire les incidents de trafic impliquant des ADM en Russie et en ex-Union soviétique.

Résultats obtenus :

• Le Canada, en collaboration avec les É.-U. a fourni de l'équipement et de la formation aux postes frontaliers en Ukraine pour contrer et détecter le trafic illicite de matières nucléaires.

Objectif 3 - sécurisation des agents pathogènes dangereux

Résultats prévus : Accroître le nombre d'installations de bioconfinement ainsi que celui des installations de formation sur la biosécurité/biosûreté.

Résultats obtenus :

• Du soutien a été fourni pour l'établissement de l'Association de biosécurité pour l'Asie centrale et le Caucase (ABACC).
• Des centres de formation régionaux ont été établis au Kazakhstan, en Ukraine et en Russie.

Résultats prévus : Construire des installations de bioconfinement à deux ou trois endroits et améliorer provisioirement la sécurité dans des installations existantes.

Résultats obtenus :

• Des améliorations urgentes ont été apportées à la sécurité dans trois installations biologiques au Kirghizistan.
• La biosûreté et/ou la biosécurité ont été améliorées dans 26 laboratoires biologiques en Russie et en ex-Union soviétique.

Résultats prévus : Appliquer concrètement la politique de non-prolifération, de contrôle des armements et de désarmement (NCAD) et de ses objectifs.

Résultats obtenus :

• La participation des représentants des États aux conférences et aux activités de la CABT a contribué à l'adhésion des États de l'ex-Union soviétique comme le Kazakhstan, le Kirghizistan et le Tadjikistan à la CABT.
• La programmation sur le soutien législatif a permis d'élaborer les lois sur l'application de la CABT et de la CAC en Afghanistan, à Madagascar et au Yémen.

Objectif 4 - emploi durable pour les ASA

Résultats prévus : Créer des emplois permettant aux ASA de travailler à des projets durables et à des fins pacifiques.

Résultats obtenus :

• Le PPM a permis l'embauche de milliers de scientifiques de l'armement dans une variété de domaines de recherche, dont des projets visant à améliorer la sécurité nucléaire, la biosécurité et la biosûreté.
• Un financement évalué à près de 100 millions de dollars a été fourni pour appuyer 450 initiatives de recherche et projets de renforcement de la capacité en Russie et en Ex-union soviétique.
• Des contributions ont été faites au Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF) du Royaume-Uni pour la Russie.

Résultats prévus : Réduire les incidents de prolifération liés à de l'expertise en matière d'ADM en ex-Union soviétique.

Résultats obtenus :

• Aucun élément probant disponible.

Objectif 5 : Avantages pour le Canada sur le plan industriel et scientifique

Résultats prévus : Améliorer la capacité du Canada en matière de gestion de projet, de conception, d'ingénierie et de sécurité.

Résultats obtenus :

• La participation du Canada à la conception et à la mise en oeuvre de projets conjoints avec le Royaume-Uni, ainsi que sa participation à des projets d’organisations internationales, ont accru sa capacité de concevoir, de gérer et d’exécuter des projets.

Résultats prévus : L'industrie canadienne, les universitaires et les gouvernements bénéficient des connaissances et de l'expertise des ASA pour compléter leurs propres activités de recherche et développement (R et D), et il en résulte des avantages commerciaux directs mutuels.

Résultats obtenus :

• Le portefeuille de la RASA a joué un rôle actif dans la sélection de projets de recherche à financer qui répondaient non seulement aux objectifs de programme mais qui étaient aussi complémentaires aux activités de recherche et développement des scientifiques canadiens.
• Les institutions canadiennes et le milieu universitaire ont bénéficié de la collaboration avec les scientifiques russes et des pays de l'ex-Union soviétique et ont pu effectuer de façon concertée des travaux de recherche et des expériences scientifiques.

Résultats prévus : Accroître le nombre de partenaires du secteur public et du secteur privé canadien ainsi que les liens en S et T.

Résultats obtenus :

• De nouveaux liens en S et T ont été établis entre la Russie et les entreprises canadiennes.

En ce qui concerne les avantages pour le Canada, les projets du PPM, par l'intermédiaire des portefeuilles du PDSN, de la SNR (GTR) et de la DAC, ont eu une incidence environnementale positive, puisque de multiples agents toxiques ont été protégés ou détruits. Ces résultats sont particulièrement importants pour la fragile région de l'Arctique commune au Canada et à la Russie.

On s'attendait d'ailleurs à ce que les cinq domaines de programmation du PPM jouent un rôle important pour maintenir et favoriser la confiance et la bonne volonté à l'échelle internationale en établissant un vaste éventail de relations internationales d'importance. Selon les commentaires obtenus dans le cadre d'entrevues réalisées auprès des partenaires internationaux, le Canada a effectivement fait preuve de leadership et contribué de façon importante à accroître la crédibilité et le profil du Partenariat mondial auprès d'organisations internationales clées dans le domaine de la sécurité et à inciter de nouveaux partenaires à devenir membre du Partenariat mondial. Les réalisations du Canada dans le cadre du PPM ont été largement reconnues non seulement par les partenaires russes, mais aussi par tous les pays membres du Partenariat mondial et elles ont rehaussé de façon notable l'image du Canada comme pays qui tient ses engagements.

Les résultats obtenus pour chacun des portefeuilles du PPM sont examinés plus en détails dans les constatations 8 à 16, ci-dessous.

7.4.1 Démantèlement des sous-marins nucléaires (DSN)

Constatation 8 :
Le Programme de démantèlement des sous-marins nucléaires (PDSN) a atteint tous ses objectifs déclarés, ce qui a permis, au bout du compte, d'atténuer considérablement la menace de prolifération et la menace environnementale tant pour la Russie que pour la communauté internationale.

Le PDSN a pris fin en novembre 2011, après avoir permis de récupérer plus de 8 000 assemblages combustibles usés de 35 réacteurs maritimes russes et de démanteler complètement 16 sous-marins nucléaires russes déclassés et deux sous-marins stratégiques.^{Note de bas de page 44} Les assemblages combustibles récupérés dans le cadre du PDSN ont contribué à la sécurisation d'environ 11 tonnes d'UHE et de plutonium.

Suite à l'imposition d'un moratoire sur le remorquage des sous-marins, les gestionnaires de programme du PPM ont collaboré avec leurs homologues russes à l'élaboration de nouveaux protocoles pour le remorquage des sous-marins, ce qui a permis de lever le moratoire et d'accélérer le processus de démantèlement.^{Note de bas de page 45} Le Canada a de plus contribué à l'élaboration de nouveaux protocoles de sécurité pour le démantèlement des sous-marins, qui ont été adoptés dans tous les chantiers navals de démantèlement.

Quatre des sous-marins nucléaires alloués au Canada à des fins d'élimination étaient en si mauvais état qu'il a fallu écarter l'idée de les remorquer jusqu'au chantier naval. Pour surmonter ce défi, il a été proposé de les placer sur le pont de travail d'un navire de transport lourd, ce qui n'avait jamais été fait auparavant. Pour exécuter cette opération très complexe et des plus risquées, il a fallu obtenir une autorisation spéciale du premier ministre russe, qui a été obtenue après de nombreuses et longues négociations. À l'été 2006, deux sous-marins à propulsion nucléaire Victor de classe I ont été transportés individuellement de la région de Mourmansk jusqu'au chantier naval de Severodvinsk sous forme de cargaison sèche par un navire de transport lourd Transshelf. Cette opération des plus complexes a été la source de défis administratifs considérables parce qu'elle touchait 11 ministères russes; toutefois, les défis ont été surmontés et l'opération a été réalisée.

Une approche similaire a été utilisée pour transporter simultanément deux sous-marins de classe Victor de Petropavlovsk à Bolshoi Kamen près de Vladivostok en Extrême-Orient en 2009. Cette opération a été une réalisation majeure et s'est avérée un franc succès.

Dans le cadre du PDSN, jusqu'à cinq p. cent de la valeur de chaque arrangement de mise en oeuvre pouvait servir à améliorer l'infrastructure du chantier naval qui servirait au démantèlement et à la dénucléarisation des sous-marins nucléaires. Le PPM a contribué à un certain nombre de projets d'infrastructure matérielle, y compris la réhabilitation de la voie ferrée entre Bolshoi Kamen et Smolyaninovo en Extrême-Orient, la fabrication de 30 conteneurs en acier pour le stockage des déchets radioactifs solides, l'installation d'un incinérateur de déchets dangereux au chantier naval de Zvyozdochka et d'appareils de détection des radiations pour assurer qu'aucune matière radioactive ou nucléaire ne peut sortir du chantier naval par inadvertance ou faire l'objet d'un vol.

Bon nombre des contributions déjà mentionnées touchaient la sécurité de l'environnement, qui était un élément important du PDSN. Conformément à la Loi sur les évaluations environnementales du Canada, ce dernier a contribué à l'élaboration d'un plan de gestion environnementale (PGE), qui documentait les mesures d'atténuation du risque prévues pour prévenir les risques environnementaux potentiels associés au démantèlement, à la dénucléarisation et à l'élimination des sous-marins nucléaires. De plus, le Canada a donné de la formation sur la sécurité nucléaire et environnementale au personnel à Zvyozdochka et Zvezda.

Par ailleurs, même si le recouvrement de la valeur des rebuts découlant des activités de démantèlement n'était pas un objectif de base du PDSN, le Canada a financé le découpage de la coque épaisse et des structures des sous-marins en pièces pouvant être éliminées dans des fours à métaux, ce qui permet de récupérer une variété de métaux, comme de l'or, de l'argent et du platine, de même que des plastiques et du caoutchouc. La récupération et le recyclage de ces matières a généré non seulement une valeur marchande mais aussi des avantages pour l'environnement.

En résumé, le Canada a honoré ses engagements envers la Russie et le Partenariat mondial en ce qui concerne le PDSN et dans les délais établis. Des entrevues réalisées auprès d'interlocuteurs russes et américains ont confirmé que la Russie a maintenant, grâce à l'aide du Canada et d'autres partenaires, l'infrastructure et la capacité nécessaires pour compléter le démantèlement et la dénucléarisation du reste de son inventaire de sous-marins nucléaires déclassés.^{Note de bas de page 46} Par conséquent, une grave menace de prolifération a été contrôlée et les risques environnementaux pour les côtes du Canada et celles de ses voisins de l'Arctique ont été réduits de façon importante.

7.4.2 Destruction des armes chimiques (DAC)

Constatation 9 :
Le Programme de DAC a atteint ses objectifs à court terme en fournissant de l'équipement pour la destruction des armes chimiques de la Russie. Des progrès important ont été réalisés par rapport aux objectifs à plus long terme de destruction des armes chimiques de la Russie et de réduction de la menace posée à la sécurité et à l'environnement.

Depuis l'institution du PPM, le Canada s'est acquitté de ses engagements à l'égard des usines de destruction d'armes chimiques (UDAC) de Shchuch'ye et de Kizner. Pour réaliser un premier projet dans le cadre du Partenariat mondial, le Canada a versé 33 millions de dollars pour la construction d'une voie ferrée reliant le dépôt d'armes chimiques à l'UDAC à Shchuch'ye. Les travaux ont débuté en 2006 et se sont terminés en 2008. En 2005, le Canada a annoncé qu'il verserait une contribution de 55 millions de dollars pour financer l'acquisition de l'équipement qui serait installé dans le deuxième grand édifice de destruction de l'usine de Shchuch'ye, dont des réacteurs catalytiques, des chaînes de destruction et des fournaises pour pièces métalliques. Le Canada s'est engagé à verser une contribution additionnelle de 10 millions de dollars pour des projets d'infrastructure incluant l'installation d'un système d'avertissement local et d'un système de communication entre les emplacements. Ces travaux ont pris fin en 2008 et l'usine est entrée en service en 2009.

En 2006, le Canada s'est engagé à verser 100 millions de dollars pour l'acquisition d'équipement de destruction, dont des fournaises pour pièces métalliques, des chaînes de destruction et des réacteurs catalytiques pour l'UDAC de Kizner. Le Canada s'est acquitté de ses engagements en 2011 et l'entrée en service de l'usine est prévue pour 2013.

Le Canada a également fourni du financement à la Croix-Verte de la Russie par l'intermédiaire de Global Green USA pour appuyer la dissémination d'informations indépendantes et objectives sur le programme de destruction des armes chimiques de la Russie, y compris de l'information sur les préoccupations en matière de santé, de sécurité et de l'environnement liées aux opérations de DAC. Avec le soutien du Canada, la Croix-Verte a tenu des activités de sensibilisation auprès des communautés avoisinantes des UDAC et donné de l'information sur les activités courantes des DAC et sur les risques potentiels pour l'environnement, la santé et la sécurité.

Le traité bilatéral conclu entre la Russie et le Canada prévoyait que les activités appuyées par le Canada devraient respecter les normes canadiennes sur le plan de l'environnement et de la sécurité. Les State Environmental Control and Monitoring Regional Centers (SECMRC) en place dans chacune des UDAC contribuent à assurer la sécurité environnementale du processus de DAC en surveillant régulièrement la sécurité des opérations, l'environnement et la santé. Selon les tests de laboratoires effectués au cours des dernières années, les conditions environnementales dans les UDAC sont stables et aucune incidence de maladie liée à l'effet d'agents toxiques sur le corps humain^{Note de bas de page 47} n'a été relevée dans la communauté avoisinante. Bref, l'équipement et le soutien fournis par le Canada pour la DAC en Russie ont contribué à accélérer l'élimination des stocks d'armes chimiques en Russie, et par conséquent, réduit la menace posée sur la sécurité par la prolifération, tant pour la Russie que pour la communauté internationale.

Avec l'aide du Canada et d'autres partenaires internationaux, la Russie a pu respecter les délais qui ont été prolongés pour la Phase III du processus de DAC, qui prévoyaient la destruction d'au moins 45 p. cent des DAC au 31 décembre 2009. Des informateurs clés parmi les partenaires du Canada ont déclaré que la Russie avait fait des progrès considérables et avait détruit plus de 64 p. cent de son stock d'armes chimiques. Actuellement, cinq des sept UDAC sont encore en opération en Russie. Le processus de destruction a été complété à Gorni et Kambarka et il reste de petites quantités à détruire à Leonidovka et à Maradikovski. Environ 53 p. cent des stocks d'armes chimiques à l'usine de Shchuch'ye ont déjà été détruites et on prévoit que la destruction des armes chimiques soit terminée à Potchep et à Kizner en 2014 et en 2015, respectivement.^{Note de bas de page 48}

Bien que la Russie ait indiqué qu'elle ne refuserait pas une aide additionnelle du Partenariat mondial, des représentants du PPM et des interlocuteurs du Partenariat mondial estiment que la Russie a maintenant la capacité et l'infrastructure nécessaires pour terminer la destruction des armes chimiques qui restent sans aide internationale additionnelle. Puisque l'équipement avait été livré à l'UDAC à Kizner, le PPM a conclu que le Canada s'était acquitté de ses engagements en ce qui concerne le Programme de DAC en Russie.

7.4.3 Programme de sécurité nucléaire et radiologique (PSNR)

Constatation 10:
Les projets en matière de SNR en Russie et en ex-Union soviétique ont atteint leurs objectifs et contribué à accroître la sécurité nucléaire et radiologique.

Le soutien du Canada au Programme de sécurité nucléaire et radiologique en Russie a été important, devancé seulement par les É.-U., un fait qui est bien connu et apprécié par le gouvernement de la Russie et des autres États membres du Partenariat mondial. Les contributions du Canada par l'intermédiaire du portefeuille de la SNR ont rehaussé sa réputation à titre de partenaire compétent, coopératif et fiable. Les réalisations importantes de chacun des sous-programmes sont présentées ci-dessous.

Protection physique des matières nucléaires

Sur le plan de l'amélioration de la protection physique, le Canada a adopté une approche multidimensionnelle pour sécuriser d'abord les matières nucléaires et radiologiques sur les lieux, améliorer la sécurité des immeubles où ces matières sont entreposées, et enfin, améliorer la sécurité du périmètre et la zone de protection des installations. Ces mesures ont été renforcées par l'installation de systèmes de contrôle de l'accès, de capteurs de détection et la prestation de formation connexe en plus des installations des forces d'intervention.

Toutes les mesures d'amélioration de la sécurité physique ont été conçues et approuvées par des spécialistes pour assurer la conformité aux normes pertinentes et traiter les vulnérabilités identifiés. Les arrangements de mise en oeuvre des bénéficiaires prévoyaient généralement des dispositions concernant les pièces de rechange, et des garanties qui se prolongeaient au-delà de la fin des travaux, conformément aux lois russes. Une fois les travaux sur place terminés, et l'équipement installé et réputé opérationnel, la responsabilité pour le fonctionnement et l'entretien (F et E) était assumée par le bénéficiaire.

Cinq des six installations qui avaient reçu de l'aide du Canada pour améliorer la sécurité physique ont atteint leurs objectifs et sont maintenant réputées avoir satisfait non seulement aux normes de l'AIEA mais aussi aux lignes directrices de la Russie en matière de sécurité, qui ont la réputation d'être plus exigeantes que celles de l'AIEA. Par exemple, les lois russes exigent des évaluations périodiques de la vulnérabilité des centrales nucléaires pour vérifier si les actifs matériels, l'équipement et les systèmes sont opérationnels et prêts à intervenir en cas de menace. Des discussions avec les intervenants russes ont confirmé que les améliorations apportées à la sécurité des installations sont encore en bonne condition et que l'équipement fourni est entièrement opérationnel, même après l'expiration des garanties de certains projets. Bon nombre des endroits mentionnés ont reçu du soutien F et E du programme de durabilité (Sustainability Program) des É.-U., ce qui a aidé à protéger les investissements du Canada dans ces installations.

Pour ce qui est du projet laissé en suspens et pour lequel le Canada avait prévu de financer les améliorations de la sécurité, la contribution n'a pas été prolongée au-delà de l'étape de la conception. En raison de délais importants (deux ans) pour obtenir l'approbation de la Russie et à défaut de parvenir à un accord au sujet du coût des améliorations, le Canada a décidé de retirer son soutien. Les travaux ont par la suite été complétés par les É.-U. et l'installation est maintenant conforme aux normes de sécurité de l'AIEA et de la Russie.

Sécurité radiologique

Sur le plan de la sécurité radiologique, la contribution du Canada à l'élaboration d'un plan directeur pour l'élimination des GTR a joué un rôle déterminant dans le déclassement des GTR. En fournissant un inventaire détaillé des GTR en Russie et une évaluation de l'état de chacun, le plan directeur a servi de base à l'élaboration du Plan d'action en matière de GTR, financé par les É.-U., qui à son tour a appuyé la participation des donateurs à sa mise en oeuvre. En juillet 2012, le retrait de 942 des 1007 GTR identifiés avait été exécuté. Les représentants russes ont indiqué que les 65 GTR encore en opération seront déclassés et remplacés par des sources d'énergie de rechange (SER) d'ici deux ans. Tous les GTR qui ont été remplacés par des SER,^{Note de bas de page 49} y compris les cinq financés conjointement par le Canada et la Norvège, et les 59 GTR déclassés dans le cadre de l'Initiative mondiale de réduction de la menace nucléaire (IMRMN) des É.-U. sont réputés opérationnels et leur rendement fait l'objet d'un suivi à distance.

Même si le déclassement des GTR se déroule comme prévu, atténuant par le fait même une grave menace à l'environnement et à la sécurité, leur démontage et la sécurisation des matières radioactives qu'ils contiennent ne sont pas faits surplace. Les réacteurs des GTR doivent être transportés à l'une des deux installations spécialisées, l'Institut panrusse de recherche scientifique en physique technique et automatisation (VNIITFA), ou ISOTOPE, pour être désassemblés avant d'être envoyés à Mayak pour être éliminés. Comme il a déjà été mentionné, le Canada a fourni des fonds pour appuyer la fabrication de 16 conteneurs blindés et de 20 élingues pour faciliter le transport des GTR vers les sites pour le désassemblage et l'élimination. Même si les autorités russes ont confirmé à l'équipe d'évaluation que les élingues et les conteneurs blindés sont toujours utilisés, elles ont reconnu qu'un nombre indéterminé de conteneurs étaient utilisés pour stocker des GTR en raison des contraintes découlant du désassemblage et de l'élimination des GRT dans les installations spécialisées. On estime que 257 GTR sont entreposés et que 143 sont en attente pour être désassemblés.

Élimination du plutonium

Sur le plan de l'élimination du plutonium, le Canada a contribué à la fermeture de la centrale de production de plutonium de Zheleznogorsk, qui produisait chaque année 500 kilogrammes de plutonium de qualité militaire. En plus de contribuer à la fermeture de cette centrale, le Canada a aidé à la construction d'une centrale alimentée au combustible fossile qui fournit maintenant de l'énergie à une collectivité d'environ 100 000 habitants.

Les autres contributions du Canada dans le cadre du portefeuille de la SNR ciblaient les améliorations de la sécurité physique de différentes installations gérées par d'autres ministères du gouvernement russe, et la fourniture de wagons spécialisés nécessaires pour transporter des matières nucléaires spéciales à des fins d'entreposage et d'élimination. Toutes les améliorations de la sécurité terminées au moment de la rédaction du présent rapport satisfaisaient aux lignes directrices en matière de sécurité de l'AIEA et de la Russie. L'équipe d'évaluation a reçu l'assurance que les autres installations où les travaux se poursuivaient respecteraient ces lignes directrices une fois terminés. En ce qui concerne les wagons et autres véhicules fournis par le Canada, l'équipe d'évaluation a obtenu la confirmation qu'ils étaient utilisés et très appréciés.

Sécurité frontalière et prévention du trafic illicite de matériel nucléaire

La contribution du Canada aux améliorations de la sécurité frontalière en Ukraine, dans le cadre du programme de la deuxième ligne de défense des É.-U., a pris fin en février 2011. Le Canada a contribué financièrement à l'acquisition et à l'installation d'équipement de détection du rayonnement et de communication, à la prestation de formation aux gardes-frontières Ukrainiens à différents endroits, y compris aux ports d'Odessa, de Marioupol, et de Berdiansk, aux aéroports de Boryspil (Kiev) et d'Odessa ainsi qu'aux postes frontaliers terrestres d'Uspenka et de Iloviask. Ces postes frontaliers sont donc maintenant considérés comme étant sécuritaires et aucune tentative de contrebande de matériel radioactif n'a été rapportée à ces endroits.^{Note de bas de page 50} De plus, le Canada a fourni, par l'intermédiaire du FSN de l'AIEA, du soutien financier à bon nombre d'autres projets en Ukraine pour de l'équipement de détection et donner de la formation (Ovruch et Jitomir). Des discussions avec des représentants du département de l'Énergie des É.-U., qui a la responsabilité d'administrer le programme de la deuxième ligne de défense, ont confirmé qu'à la suite de ces interventions, et celles d'autres partenaires, l'Ukraine est maintenant beaucoup moins vulnérable au trafic illicite du matériel nucléaire et radiologique qu'auparavant. Les systèmes appuyés par le PPM ont joué un rôle pour détecter au moins un cas connu de trafic illicite.

Sécurité du transport

La sécurité du transport est aussi devenue un domaine important de la programmation et les contributions du Canada sous forme d'équipement (wagons, camions, conteneurs, etc.) ont aidé à accélérer l'élimination des matières nucléaires et radiologiques en Russie. Les contributions du Canada dans le domaine de la formation sur la protection des matières radiologiques et nucléaires, lorsqu'elles sont transportées (Abramova) et lorsqu'elles sont stationnaires (Obninsk), ont aidé à renforcer la dimension humaine de l'infrastructure de la sécurité de la Russie, ce qui est de plus en plus reconnu comme ayant autant d'importance que l'infrastructure physique. Les projets appuyés dans le cadre du FSN de l'AIEA dans d'autres pays de l'ex-Union soviétique ont tous atteint leurs objectifs respectifs et ont aidé, collectivement, à réduire la prolifération de la menace.

Tous les partenaires du Partenariat mondial consultés dans le cadre de la présente évaluation, y compris les représentants du gouvernement russe, estimaient qu'après presque une décennie de programmation, la Russie avait la capacité de s'acquitter de ses engagements en matière de désarmement des ADM et de gérer de manière sécuritaire ses stocks de matières nucléaires et radiologiques et par conséquent, de réaliser l'objectif primaire de la SNR.

Contributions à Tchernobyl

En ce qui concerne la contribution du Canada au Compte de la sûreté nucléaire et au Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl, le Plan de mise en oeuvre du sarcophage a été aux prises avec des problèmes techniques et des enjeux politiques qui ont résulté en dépassement des coûts et des délais prévus. En 2005, la BERD a informé les donateurs que les problèmes techniques des installations de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé auraient un impact sur le coût final des projets du Plan de mise en oeuvre du sarcophage. Le manque d'engagement des plus hauts niveaux politiques de l'Ukraine, et les changements aux structures et aux institutions politiques de l'Ukraine ont nui à la supervision et aux processus décisionnels des projets du Plan de mise en oeuvre du sarcophage. En outre, de récentes indications à l'effet que le gouvernement ukrainien pourrait décider de ne pas respecter les exemptions convenues concernant certaines normes réglementaires ainsi que les modifications apportées récemment aux politiques et aux procédures ukrainiennes la mise en oeuvre d'une taxe sur la valeur ajoutée risquent de compliquer le processus de conception et de faire grimper encore davantage les coûts prévus pour la construction.^{Note de bas de page 51}

Constatation 11 :
La programmation en matière de SNR au-delà des frontières de l'ex-Union soviétique en est à l'état préliminaire; aucun résultat ne peut être rapporté pour l'instant, sauf certains progrès réalisés sur le plan de la programmation.

À l'exception de quelques petits projets mis en oeuvre par l'AIEA grâce aux contributions du Canada au FSN dans les pays à l'extérieur de l'ex-Union soviétique, et de ses contributions à WINS et au Conseil Interaction, la conversion des réacteurs à l'UHE et les projets de rapatriement du combustible nucléaire au Vietnam (Da Lat) et au Mexique (Salazar) constituent les plus importantes initiatives en matière de SNR liées au mandat géographique élargi du PPM. En ce qui concerne l'installation au Vietnam, les fonds canadiens ont servi à la conversion du réacteur de recherche de Da Lat de l'uranium hautement enrichi (UHE) à l'uranium faiblement enrichi (UFE). Les fonds canadiens ont également servi à retirer les barres de combustible usé et à les transporter à Mayak (Russie), d'où provenaient les matières nucléaires.

La conception du projet au Mexique est similaire, sauf pour l'ajout d'un élément d'amélioration de la sécurité physique, qui a été couvert par le département de l'Énergie américain dans le cas de Da Lat. Au moment de la rédaction du présent rapport, on a indiqué que le combustible usé à l'installation de Da Lat avait été retiré (environ 11,6 kg) et était en train de refroidir dans les piscines de désactivation, ce qui constitue une condition préalable pour transporter de manière sécuritaire le combustible usé. Les matières nucléaires devraient être transportées à Mayak en 2012, et le projet devrait être complètement terminé en 2013. En ce qui concerne le projet au Mexique, on rapporte qu'environ 11 kg de combustible nucléaire ont été envoyés aux É.-U.

En 2008, la contribution du Canada à l'IMLTN a aidé à appuyer et à organiser un atelier sur la sécurité radiologique regroupant des praticiens du secteur public et du secteur privé qui ont échangé leurs pratiques exemplaires en ce qui concerne la sécurité des matières radiologiques. En ce qui concerne la Déclaration d'Hiroshima, qui ciblait l'acquisition et l'utilisation possibles d'ADM, l'équipe d'évaluation n'a pu trouver d'autres résultats sur les contributions de la SNR au Conseil InterAction.

En ce qui concerne l'expansion mondiale, 21 projets sur la sécurité nucléaire et radiologique (améliorations de la sécurité physique, sécurité frontalière, formation, aide technique) ont été proposés depuis 2011, par au moins 12 pays différents. Au moment de la rédaction du rapport, environ 12 propositions de projets avaient obtenu l'approbation ministérielle, dont des projets en Colombie, au Costa Rica, au Brésil, en Libye et en Asie du Sud-Est pour au moins 10 pays et un projet pour le Conseil InterAction.

7.4.4 Réorientation des anciens scientifiques de l'armement (RASA)/ Programme de mobilisation des scientifiques

Constatation 12 :
Le Programme de la RASA a atteint ses objectifs en Russie et en ex-Union soviétique en réorientant et/ou en trouvant de l'emploi aux ASA grâce à des contributions aux deux centres de sciences, à Moscou et à Kiev, et à des initiatives de recherche entreprises par des institutions russes grâce à du financement direct ou conjoint.

La programmation de la RASA vise à atténuer la menace intellectuelle. Même s'il n'est pas toujours possible d'attribuer les réussites de la non-prolifération aux contributions d'un pays en particulier ou à un projet, certains résultats concrets atteints par le portefeuille de la mobilisation des scientifiques du Canada attestent du succès du PPM.

Depuis 2003, le PPM et son volet de la RASA, en particulier, ont financé environ 450 initiatives de recherche et projets de renforcement de la capacité en Russie et en ex-Union soviétique, évalués à près de 100 millions de dollars. Plus spécifiquement, le Canada a parrainé des projets en Russie, en Arménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie, au Kazakhstan, au Kirghizistan, au Tadjikistan, en Ukraine et en Ouzbékistan et permis d'embaucher 137 scientifiques pour des projets et d'accorder du financement à près de 4 000 scientifiques pour réorienter leurs travaux.

Dans le cadre de la Phase III, le portefeuille de la RASA s'était également engagé à fournir des contributions aux programmes existants d'autres pays et organisations (p. ex. les É.-U. et Ie Royaume-Uni) réputés économiques et qui appuyaient les priorités du Canada. L'un d'eux est le Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF).

En juillet 2010, après la signature d'un protocole d'entente entre le MAÉCI et le ministère de l'Énergie et du Changement climatique du Royaume-Uni, le Canada a versé 1,5 million de dollars au PCNF, mis en place en 2002 par le Royaume-Uni dans le cadre d'un partenariat avec la Russie.

Le Programme pour les centres nucléaires fermés (PCNF) avait pour objectif d'atténuer le risque de prolifération de la technologie relative aux armes nucléaires et aux matières nucléaires à l'intérieur et à l'extérieur de l'ex-Union soviétique et d'aider les autorités à réduire la possibilité que d'anciens membres du personnel de l'armement transmettent des connaissances à des États qui sont des proliférateurs en puissance. Le PCNF a été établi spécialement pour les 10 centres nucléaires fermés de la Fédération russe, qui avaient été créés pour exécuter différentes étapes de la conception, de la fabrication et du maintien des armes nucléaires.

Ces 10 centres comptaient 770 000 habitants, dont environ 130 000 occupaient des emplois liés aux armes nucléaires comme la gestion de la production, de l'entreposage et de l'élimination de l'important stock de matières nucléaires sensibles. Vers la fin des années 1990, suite aux changements apportés à la politique de défense de la Russie, bon nombre de ces scientifiques et techniciens hautement qualifiés, dont l'expertise risquait de susciter l'intérêt des États désireux d'acquérir la capacité de produire des armes de destruction massive, risquaient de perdre leur emploi ou étaient sous-payés.

La contribution du MAÉCI au PCNF était sous forme d'un programme canadien pour la période de 2010 à 2012 et avait pour objectif de favoriser davantage la création d'emplois dans les centres nucléaires fermés de la Russie et d'appuyer l'établissement d'une infrastructure durable :

• en accordant des subventions aux petites et aux moyennes entreprises qui créent de l'emploi pour le personnel des anciennes institutions et entreprises de l'ex-Union soviétique;
• en donnant de la formation aux ingénieurs et aux scientifiques nucléaires sur les compétences essentielles en affaires;
• en contribuant aux études de marché et à l'établissement de partenariats commerciaux;
• en appuyant le développement d'un entreprenariat moderne, le transfert de technologie et d'un système de commercialisation dans les villes partenaires et les instituts de recherche.

Depuis 2010, le PCNF du Canada a financé le démarrage de toute une gamme d'entreprises fondées sur la technologie et d'initiatives de développement. Le Canada a également appuyé les travaux des organismes de développement des entreprises et des unités de commercialisation des villes partenaires et des instituts de recherche nucléaire. La rétroaction reçue des partenaires du Royaume-Uni sur la gestion du PCNF indique que la contribution du Canada a mené à la création de nouveaux emplois et aidé à développer le potentiel économique des institutions partenaires et des centres nucléaires fermés. Le PCNF du Canada faisait aussi la promotion du transfert du savoir et de l'expérience auprès des spécialistes Russes, Bélarussiens, Kazakhe et Ouzbèque concernés par le développement économique et à l'acquisition de compétences et de pratiques de travail modernes. Il a appuyé la formation, les études de marché, la planification des affaires et l'échange d'expérience en partenariat avec la Russie et le Royaume-Uni, et environ 50 p. cent des coûts de ces activités ont défrayés par le PPM.

En résumé, comme le démontre le tableau 3 ci-dessous, le portefeuille de la RASA a atteint des résultats clés à brève échéance, conformément aux engagements pris dans la présentation au CT de 2008.

Tableau 3 : Résultats obtenus - portefeuille de la RASA

Réorientation des anciens spécialistes de l'armement : résultats obtenus

Résultats attendus : Réorientation des scientifiques qui ont des connaissances liées aux ADM vers des projets réalisés à des fins pacifiques.

Résultats obtenus :

• Le PPM a financé 450 initiatives de recherche et de renforcement des capacités en Russie et en ex-Union soviétique, évalués à près de 100 millions de dollars.

Résultats attendus : Augmentation du nombre d'emplois durables pour les scientifiques qui travaillent dans des instituts spécifiques et réduction de la menace dans ces instituts.

Résultats obtenus :

• 137 scientifiques ont été embauchés par le Canada et près de 4 000 scientifiques ont obtenu du financement pour réorienter leurs travaux.

Résultats attendus : Collaboration accrue entre les partenaires du secteur public et du secteur privé et les scientifiques de la Russie/l'ex-Union soviétique.

Résultats obtenus :

• Contribution de 1,5 million de dollars au partenariat sur les centres nucléaires fermés.
• Appui à deux sommets commerciaux Canada-Ukraine en 2008.

Résultats attendus : Accent accru sur les projets de sécurité/lutte contre le terrorisme qui appuient le mandat général du PPM.

Résultats obtenus :

• Organisation d'un certain nombre de missions de promotion du Partenariat (2008-2009)
• Parrainé un atelier pour les experts en analyse nucléo-légale (2010)
• Organisation d'une activité de partenariat Canada-Ukraine sur l'aérospatial (2011)

Dans le cadre de la Phase III du PPM, le Canada s'est engagé à continuer de financer les projets de recherche habituels et de favoriser les liens entre les anciens scientifiques de l'armement et leurs homologues occidentaux. Pendant cette période, le Canada a continué d'encourager les centres à se transformer et à adopter des pratiques exemplaires pour qu'ils puissent répondre aux besoins changeants des scientifiques et à favoriser les liens entre les anciens scientifiques de l'armement et leurs homologues occidentaux. En plus des projets habituels, le CIST et le CSTU ont créé une catégorie de projets pour les partenaires plus directement liés aux besoins de recherche des entités du secteur privé et du secteur public occidentaux, et facilité l'attribution de nouveaux projets de recherche conjoints, y compris avec des entreprises canadiennes.

Les projets avec les partenaires représentaient également une occasion pour les ministères et les organismes du gouvernement canadien de participer à de la recherche conjointe en vue de s'acquitter de leurs mandats opérationnels. Le PPM, par exemple, s'était engagé à fournir aux partenaires canadiens du CIST et du CSTU un incitatif d'atténuation du risque pour susciter l'intérêt des entreprises canadiennes, particulièrement les petites et les moyennes entreprises qui sont axées sur la recherche. En général, le PPM a fourni environ la moitié de la valeur des projets financés par les partenaires canadiens du CSTU, jusqu'à hauteur de 40 000 $, à titre de mesure incitative.

Les éléments probants recueillis aux fins de la présente évaluation indiquent que les contributions du Canada pour réduire la prolifération des connaissances et des compétences liées aux ADM continuent d'être importantes. L'impact peut être mesuré en termes du nombre d'anciens scientifiques de l'armement réorientés à l'aide de projets financés par le Canada, et la recherche en partenariat amorcée entre les scientifiques canadiens et russes. En plus des résultats concrets, le portefeuille de la RASA a également apporté certains avantages scientifiques et industriels connexes au Canada par l'intermédiaire de la recherche conjointe entreprise par les instituts russes et canadiens. Des chercheurs canadiens ont même parfois utilisé les installations russes pour réaliser conjointement des travaux de recherche et des expériences.

Il est parfois difficile de déterminer les avantages découlant de la non-prolifération puisqu'il est plus difficile de déterminer à quels projets spécifiques financés par le Canada il faut les attribuer. En outre, les pays peuvent avoir une perception différente des avantages découlant de la mobilisation des scientifiques. Par exemple, les avantages de ce programme pour le Canada peuvent différer de ceux pour les É.-U. Il semblerait que les É.-U. sont davantage axés sur la commercialisation des résultats de la recherche. Même si la possibilité d'obtenir des avantages pour les organisations canadiennes en matière de développement des affaires figurait dans la conceptualisation de la programmation du portefeuille de la RASA, cet objectif était subordonné à celui de la non-prolifération des connaissances liées aux ADM. Il y a peu d'éléments pour prouver que le soutien du Canada aux anciens scientifiques de l'armement a généré des avantages commerciaux pour le Canada.

Mobilisation des scientifiques et expansion géographique

Constatation 13 :
On considère que la décision du Canada d'examiner la possibilité de retirer son appui au CIST et au CTSU est en lien avec les nouvelles priorités du Partenariat mondial pour la mobilisation des scientifiques en dehors de l'ex-Union soviétique.

Au Sommet de Muskoka en 2011, les partenaires sont convenus de promouvoir les pratiques exemplaires et la collaboration en matière de sécurité CBRN entre les membres de la communauté internationale des scientifiques et d'accroître leurs efforts pour promouvoir et appuyer des projets dans des domaines comme la santé publique mondiale, la biosécurité et l'énergie. Il a été décidé de cibler davantage la promotion de la mobilisation des scientifiques à l'aide des centres d'excellence^{Note de bas de page 52}, d'utiliser les mécanismes internationaux existants et d'améliorer la formation/collaboration. Le portefeuille de la RASA du Canada a été renommé le portefeuille de la mobilisation des scientifiques (PMS).

L'avenir des centres des sciences à Moscou et à Kiev et leur lent processus de restructuration sont toutefois devenus des enjeux importants pour le Canada en ce qui concerne la justification de la pertinence de l'examen des projets et des processus d'approbation, ainsi que les projets proposés pour du financement. La Russie a déjà retiré son soutien au CIST, estimant qu'il s'est acquitté de son mandat et qu'il n'est plus nécessaires en raison de la nouvelle situation économique et politique de la Russie. Au cours des dernières années, d'autres parties qui accordent du financement, dont le Canada, ont préconisé l'apport de certains changements majeurs à la gestion des centres. En 2012, le Canada a annoncé qu'il suspendait ses prochaines contributions au CIST jusqu'à ce qu'il ait la preuve qu'une réorganisation a été entreprise.

En l'absence de centres des sciences spécifiques regroupant les connaissances et l'expertise sur les questions de prolifération, les activités du PMS pourraient être gérées et mises en oeuvre dans le cadre du portefeuille de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), qui est harmonisé aux objectifs de la mobilisation des scientifiques dans son volet formation, ou comme initiative transversale à l'appui du portefeuille de la biosécurité (BIO) et de celui de la SNR.

En général, les éléments probants découlant des entrevues réalisées et des visites sur place indiquent que l'expérience à été positive et que des résultats à court terme ont été obtenus pour le Canada et l'ex-Union soviétique dans le cadre du Programme de RASA; cependant, il est difficile de déterminer quels seront les résultats à plus long terme ou l'impact global de la programmation du Canada dans le cadre de la RASA.

7.4.5 Sécurité biologique (BIO)

Constatation 14 :
Le financement des projets de non-prolifération biologique en Russie et en ex-Union soviétique par l'intermédiaire du CIST, du CSTU et d'autres mécanismes a eu des résultats positifs pour le Canada ainsi que pour les scientifiques et les organisations de l'ex-Union soviétique.

Entre 2003 et 2008, au cours des Phases I et II, le PPM du Canada a mis en oeuvre des projets de NPB sur une petite échelle dans le cadre du portefeuille de la RASA, et s'est servi du CIST et du CSTU comme mécanismes d'exécution en Russie et en ex-Union soviétique. Pendant cette période, les trois principaux secteurs d'activités du programme de NPB étaient :

• la réorientation des anciens scientifiques de l'armement biologique;
• la biosûreté et la biosécurité;
• le soutien aux initiatives mondiales de NPB.

À la Phase III du PPM, la NPB est devenue un portefeuille de programmation distinct qui comprenait un plus vaste éventail d'activités, par exemple :

• aide à l'élaboration et à la mise en oeuvre de normes et de lignes directrices nationales en matière de biosécurité;
• appui à l'établissement et aux opérations de nouvelles associations sur la biosécurité;
• possibilités de formation et établissement de centres de formation régionaux sur la biosûreté et la biosécurité;
• financement pour apporter des améliorations à la biosécurité physique et à la biosûreté en réponse aux préoccupations en matière de prolifération;
• construction d'un laboratoire biologique au Kirghizistan.

La mise en oeuvre de certaines de ces activités se poursuit par l'intermédiaire du CIST et du CSTU, tandis que d'autres sont fondées sur des ententes de contributions conclues avec les ONG, les organisations internationales de même que des projets de coopération bilatéraux. À la Phase III du PPM, l'accent est passé de la non-prolifération biologique à la sécurité biologique; le portefeuille de non-prolifération biologique a donc été renommé portefeuille de la biosécurité (ou simplement BIO à des fins de communication).

Un résumé des réalisations du portefeuille de la biosécurité (BIO) par rapport aux priorités déjà mentionnées est présenté ci-dessous.

Aide à l'élaboration et à la mise en oeuvre de normes et de lignes directrices nationales en matière de biosécurité

La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) faisait la promotion de la mise en oeuvre de normes, de lignes directrices et de pratiques efficaces en matière de biosûreté et de biosécurité en améliorant l'accès des pays aux normes internationales existantes, en appuyant l'élaboration de nouvelles normes et lignes directrices en matière de biosûreté, et en travaillant directement avec les organisations gouvernementales afin de faciliter la mise en oeuvre des lignes directrices et des cadres de réglementation.

Le portefeuille de la biosécurité (BIO) faisait la promotion de l'accès aux normes et aux lignes directrices internationales en finançant la traduction en russe et en kazakh de bon nombre de documents pour que les scientifiques en Russie et en ex-Union soviétique puissent consulter les pratiques exemplaires existantes et les intégrer à leurs travaux. Les documents clés suivants ont été traduits et distribués : Lignes directrices sur la biosécurité, Standards and Guidelines for Veterinary Laboratories de l'OIE, Anthology of Biosafety X et XI de l'American Biosafety Association (ABSA). De plus, dans le cadre d'un accord de contribution conclu avec le Comité européen de normalisation (CEN), le PPM a facilité l'accès du public à la norme de gestion des biorisques du CEN, un document qui facilite la conformité aux lois et pratiques exemplaires internationales en matière de biorisque et leur mise en oeuvre.

Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a également élaboré, avec le CEN, des normes de compétences pour les professionnels de la recherche biologique. De plus, le PPM a collaboré directement avec le ministère de la Santé du Kirghizistan pour revoir les normes nationales en matière de biosûreté et de biosécurité et aidé à la mise en oeuvre de la norme de gestion des biorisques du CEN dans des laboratoires clés du Central Sanitary and Epidemiology Station (CSES) de l'Ukraine.

Appui à l'établissement et aux opérations de nouvelles associations sur la biosécurité

Dans le cadre des activités de la Phase III, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a appuyé l'établissement de l'Association de biosécurité pour l'Asie centrale et le Caucase (ABACC), une organisation qui promeut la biosécurité et la biosûreté en Asie centrale et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Les principaux objectifs de l'ABACC sont l'intégration de l'Asie centrale à la communauté internationale de biosûreté, l'amélioration des pratiques en matière de biosûreté et de biosécurité, la prestation de formation sur la biosécurité, l'amélioration des normes et des lois régionales et la sensibilisation aux questions de biosécurité.

Depuis l'établissement de l'ABACC, portefeuille de la biosécurité (BIO) a fourni un soutien financier et logistique continus aux conférences de l'ABACC et appuyé la participation des scientifiques biologiques de la Russie et de l'ex-Union soviétique, en particulier, aux conférences et activités organisées par des organisations de biosûreté bien établies comme l'American Biosafety Association (ABSA).

Possibilités de formation et établissement de centres de formation régionaux sur la biosûreté et la biosécurité

Le portefeuille de la BIO a augmenté les possibilités de formation en appuyant l'établissement de centres de formation régionaux dans les régions prioritaires, en finançant la prestation de formation et en élaborant de nouveaux documents de formation. Il a contribué à l'établissement de centres de formation régionaux en ex-Union soviétique, comme le Centre scientifique kazakh des maladies zoonotiques et des quarantaines (KSCQZD) à Almaty et l'Institut de recherche contre la peste de l'Ukraine à Odessa, et financé la prestation de cours et d'ateliers sur la biosécurité, la biosûreté et la gestion des biorisques dans les centres régionaux existants, y compris le Centre of Modern Medical Technology (TEMPO) en Russie.

En ce qui concerne la prestation de la formation, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a fourni un soutien continu au cours d'accréditation sur les enceintes de biosécurité mis en oeuvre par l'Institut Eagleson, un organisme sans but lucratif qui a pour mission de promouvoir les principes et les pratiques sécuritaires en laboratoire. Le cours d'accréditation a été donné en utilisant le modèle de « formation du formateur » pour tester et certifier le matériel de laboratoire sensible. Ce cours a été donné à divers endroits, y compris les centres de formation régionaux, comme UAPRI et le centre de formation KSCQZD.

Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a également financé des ateliers permanents sur la biosécurité et la préparation en cas de bioterrorisme mis en oeuvre par INTERPOL. Ces ateliers, donnés par des centres de formation régionaux comme le centre de formation KSCQZD, visent à sensibiliser sur les questions de bioterrorisme et de biosécurité, encourager la collaboration entre les organismes et améliorer la capacité des premiers intervenants pour répondre aux activités bioterroristes.

Enfin, le portefeuille de la biosécurité (BIO) a appuyé l'élaboration de nouveaux outils de formation afin de promouvoir de meilleures pratiques sur le plan de la biosécurité et de la biosûreté en Russie et en ex-Union soviétique, incluant un cours de niveau universitaire sur la bioéthique à l'Académie nationale des sciences de l'Ukraine; des DVD pédagogiques sur les pratiques exemplaires actuelles pour les travaux avec des anthropopathogènes et des zoopathogènes dans les laboratoires de bioconfinement de niveau II; et un outil de formation virtuel pour le matériel de niveau de biosécurité 3. Le PPM a également participé à l'élaboration d'un manuel à jour sur la microbiologie et le diagnostic en laboratoire de pathogènes particulièrement dangereux à l'intention du centre régional de formation KSCQZD.

Financement pour apporter des améliorations à la biosécurité physique et à la biosûreté en réponse aux préoccupations en matière de prolifération

Des améliorations de l'infrastructure essentielle ont été apportées dans trois laboratoires du Kirghizistan où il y avait un risque élevé de vol ou de rejet accidentel d'agents pathogènes. Chacun de ces laboratoires était dans un état de détérioration sérieux et ne disposait d'aucune mesure de biosécurité adéquate pour assurer la sécurité des collections de pathogènes particulièrement dangereux qu'ils abritent. L'un des laboratoires où la sécurité physique avait été améliorée dans le cadre du PPM a réussi à repousser une attaque pendant la période d'agitation civile en République kirghize en juin 2010. En outre, ces laboratoires n'avaient pas de moyens adéquats pour transporter les matières biologiques et le PPM leur a fourni trois véhicules de transport sécurisés pour promouvoir le transport sécuritaire des pathogènes au Kirghizistan.

Autres améliorations de la sécurité physique :

• Mise à niveau de la sécurité des sites, comme l'éclairage, les barrières, les serrures et la surveillance vidéo;
• Améliorations de la sécurité de l'installation, comme le contrôle électronique de l'accès, les systèmes de surveillances, les systèmes d'alarme, et les systèmes de communication;
• Responsabilisation accrue en ce qui concerne les pathogènes, par exemple, conteneurs d'entreposage sécuritaires, et systèmes de suivi des données;
• Stratégies relatives au personnel, comme la vérification des antécédents et les insignes d'identité.

Dans le cadre de la Phase III du PPM, la programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) dans les domaines de la biosécurité physique et de la biosûreté a été principalement axée sur la conception et la construction d'un nouveau laboratoire de confinement biologique de niveau III à Bishkek, au Kirghizistan. Malheureusement, le projet est tombé à l'eau juste avant le début de la construction.

Construction d'un laboratoire biologique au Kirghizistan

Constatation 15 :
Même si le projet de laboratoire khirgize n'a pas atteint ses objectifs, le projet était bien géré et a permis d'en tirer des leçons utiles.

L'élément central du programme du portefeuille de la biosécurité (BIO) au cours de la Phase III a été la programmation, la conception et la construction d'une nouvelle installation de confinement biologique et de niveau de biosécurité III à Bishkek (République khirgize). Le projet avait pour principal objectif d'améliorer la biosécurité régionale en regroupant les collections de pathogènes dangereux dans un laboratoire moderne et sécurisé dont la conception et la construction seraient réalisées à l'aide de fonds canadiens et gérés par le gouvernement khirgize. Ce dernier devait fournir une contribution en nature au projet en donnant le terrain où serait construit le laboratoire. Ce projet de laboratoire était solidement appuyé par le gouvernement khirgize, y compris le président, le premier ministre et les ministères de l'Agriculture, de l'Architecture et de la Santé ainsi que par les scientifiques et les directeurs de laboratoire, qui étaient bien conscients des risques liés aux matières et aux pathogènes biologiques non sécurisés.

Les activités prévues à la Phase III du Programme incluaient la réalisation d'une étude de faisabilité, la conception du laboratoire et la planification des phases de construction du projet. Des autorisations de financement ont été demandées et accordées dans une présentation distincte au Conseil du Trésor en 2009 pour appuyer la construction de l'installation, pour un montant de 39 millions de dollars sur quatre ans. En se fondant sur les estimations de coûts de construction, plus élevés que prévu, ce montant a par la suite été majoré pour atteindre 57 millions de dollars en 2011.

Au départ, on avait prévu que le projet serait terminé en 2012, que les phases initiales de planification commenceraient en 2008 et que la phase de la construction commencerait en 2010. Les retards survenus à l'étape de la pré-conception et de la conception du projet ont retardé la date du début des travaux de construction jusqu'en 2011.

Le PPM a adopté une approche pangouvernementale pour le projet de laboratoire, et s'est assuré le concours de TPSGC, de la GRC et de l'ASPC en ce qui concerne l'expertise technique, et celui de la Corporation commerciale canadienne (CCC) pour ce qui est de l'expertise en matière de passation de marchés. TPSGC et l'ASPC ont collaboré avec les experts du PPM et déterminé les exigences fonctionnelles pour le laboratoire, qui ont servi de base à la conception et à l'élaboration des critères de passation de marché appropriés. La CCC a appuyé le processus de passation de marché en ce qui concerne la conception et la construction du laboratoire et demandé des propositions à des entreprises qualifiées possédant les ressources techniques et financières nécessaires pour mettre en oeuvre un projet de cette envergure.

Même si l'autorisation du gouvernement kirghize avait été demandée et que le président, le premier ministre et le Cabinet avaient participé à tout le processus, le projet a finalement été abandonné en raison de la situation politique au Kirghizistan. Quelques jours avant le début des travaux de construction du laboratoire en 2011, le gouvernement kirghize a décidé à la dernière minute de ne pas fournir le terrain choisi en 2008 pour la construction du laboratoire. Il ressort des entrevues et de l'examen des documents du projet que le PPM a été surpris de cette décision, puisque l'emplacement du laboratoire avait été approuvé il y a longtemps dans le cadre de l'Accord Canada-Kirghizistan et que le gouvernement kirghize avait réaffirmé son engagement dans une loi du Parlement, un décret présidentiel et par la signature d'un arrangement de mise en oeuvre pour la construction du laboratoire. On estime que la décision du gouvernement kirghize était fondée sur de nombreux facteurs politiques comme l'instabilité politique constante et l'agitation sociale ainsi qu'une opposition publique croissante envers le laboratoire. Cette opposition a été alimentée par les médias et les critiques politiques fondées sur des informations inexactes ou trompeuses à l'effet qu'un « dangereux laboratoire » serait construit dans un endroit public.

Le Canada a par la suite décidé d'abandonner la construction d'un laboratoire en se fondant sur une évaluation des risques potentiels et des coûts liés à la recherche d'un nouvel emplacement. Le Canada a estimé que l'option de gestion la plus responsable consistait à ne pas poursuivre le projet, malgré la menace constante posée par les pathogènes non sécurisés. Les 50 millions de dollars alloués pour le projet ont donc été répartis dans d'autres secteurs de programmation du PPM, dont 30 millions de dollars pour le Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl annoncé par le Premier ministre en mai 2011.

Malgré l'abandon du projet de laboratoire au Kirghizistan, la plupart des intervenants interrogés dans le cadre de l'évaluation considéraient que l'abandon du projet était une déception plutôt qu'un échec en se fondant sur le fait que le projet avait été bien géré et que son abandon découlait de facteurs qui ne relevaient pas du contrôle du Programme. Un processus de planification complet a été exécuté, incluant un cadre de gestion du risque rigoureux. Par exemple, de solides accords juridiques ont été conclus, l'ambassade du Canada au Kazakhstan a été chargée de gérer les relations diplomatiques, et le gouvernement kirghize a participé par le truchement de réunions régulières aux six semaines. Le marché négocié pour la construction du laboratoire précisait que la disponibilité du site était une condition majeure pour que le marché entre en vigueur. Grâce à cette condition, le PPM est parvenu à un règlement avec l'entreprise de construction pour un coût totalisant 850 000 $ seulement.

Toutefois, puisque l'étape de la mise en oeuvre du projet était assez avancée, l'évaluation a pris note que le montant substantiel de fonds qui avait été déboursé à l'étape de la planification et de la conception du projet ne pouvait être recouvré. Ce projet devrait permettre au PPM de tirer des enseignements en ce qui concerne la programmation dans les pays en développement et dans les pays dont le climat politique est instable. Par exemple, les difficultés inhérentes liées à la mise en oeuvre de projets complexes dans des pays en développement et instables sur le plan politique et l'abandon du projet de laboratoire au Kirghizistan suggèrent en outre la nécessité permanente de démontrer que le niveau de risque associé à un projet en particulier est raisonnable, compte tenu des coûts liés à un abandon possible du projet et si ces coûts peuvent être compensés par des avantages potentiels découlant d'une mise en oeuvre réussie.

Résultats généraux obtenus en Russie et en ex-Union soviétique

La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) visait à accroître la sensibilisation des scientifiques dans le domaine de la biologie en Russie et en ex-Union soviétique et d'accroître leur capacité pour qu'ils puissent effectuer leurs travaux d'une manière respectueuse des pratiques exemplaires internationales clés en matière de biosécurité, contribuant ainsi à réduire les risques liés à la santé publique découlant du double usage du matériel biologique. Le portefeuille de la biosécurité (BIO) a indiqué que la traduction et la dissémination des principales normes internationales de biosécurité et de gestion du biorisque ont accru la sensibilisation aux pratiques exemplaires visant à prévenir le rejet involontaire de pathogènes dangereux, alors que la prestation de formation a accru la capacité des scientifiques de mettre en pratique les normes internationales de gestion du biorisque; il a toutefois été difficile de déterminer quel a été l'impact réel de ces activités.

La programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) a également contribué à renforcer le régime international de désarmement et de non-prolifération nucléaires en aidant les États bénéficiaires pour ratifier la CABT et la mise en oeuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La participation des représentants des États aux conférences et les événements de la CABT a favorisé l'adhésion à la CABT des États de l'ex-Union soviétique, comme le Kazakhstan, le Kirghizistan et le Tadjikistan.

Selon des personnes interrogées, le Canada a tiré certains avantages industriels et scientifiques de la programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO). Les exemples d'avantages sont liés principalement aux occasions pour les scientifiques canadiens de rencontrer et de travailler avec scientifiques de la Russie et de l'ex-Union soviétique dans le cadre de conférences et de projets de recherche financés par le CIST et le CTSU. Bon nombre de chercheurs canadiens ont indiqué qu'ils avaient bénéficié de l'expertise des Russes liée aux bactéries multirésistantes et de la possibilité de mieux comprendre la recherche existante sur ce sujet.

Il ressort de l'évaluation qu'en général, certaines activités du portefeuille de NPB en Russie et en ex-Union soviétique avaient contribué à l'atteinte de résultats à court et à moyen terme, particulièrement en ce qui concerne la sécurisation des matières et des installations liées aux ADM. La programmation fructueuse du PPM en Russie et en ex-Union soviétique était attribuable, en partie, au fait que le Programme a été en mesure de traiter de multiples facettes des questions de non-prolifération biologique dans un endroit géographique central. Il a toutefois été plus difficile de déterminer la mesure dans laquelle les activités de sécurité biologique (BIO) ont contribué à réduire les risques environnementaux et les risques pour la santé liés aux matières connexes aux ADM, ou à renforcer les régimes internationaux de non-prolifération. Une partie de ce défi découle de la difficulté d'attribuer seulement aux interventions du Canada t les changements de niveau de la menace de prolifération. Certains résultats concrets sont cependant liés aux améliorations apportées à la sécurité physique des installations au Kirghizistan, qui ont contribué à la sécurisation de pathogènes dangereux. Ces améliorations ont joué un rôle clé dans la prévention d'un accès non autorisé à l'une des installations lors d'une période d'agitation civile en juin 2010.

Expansion géographique de la programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO)

Constatation 16 :
Bien que l'élargissement de la programmation du portefeuille de la biosécurité (BIO) à l'échelle internationale en soit encore à l'état embryonnaire, quelques projets seulement ayant été approuvés par le Ministère, il y aurait une tendance à couvrir de multiples activités par l'intermédiaire de divers mécanismes d'exécution plutôt que de cibler un moins grand nombre de priorités et de domaines où le Canada pourrait changer les choses.

La concentration géographique des activités de non-prolifération biologique du PPM dans le cadre de la Stratégie de biosécurité et de biosûreté a changé depuis que le Programme a reçu un nouveau mandat en 2010. Comme il a été déjà été mentionné, les activités de sécurité biologique ciblent maintenant davantage l'Afrique, le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord (MENA) et l'Amérique du Sud. En plus de cette expansion géographique, le Programme mis un accent accru sur la sécurité physique et sur la détection des éclosions et les pratiques d'intervention.

Les nouvelles activités prioritaires du portefeuille de la biosécurité (BIO) mises en oeuvre dans le cadre de l'expansion mondiale du GPP poursuivent les objectifs suivants :

• promouvoir de meilleures pratiques sur le plan de la sécurité et de la gestion des matières biologiques;
• renforcer les capacités nationales pour prévenir, se préparer et intervenir lors d'incidents bioterroristes;
• renforcer les réseaux internationaux pour détecter, identifier et intervenir rapidement en cas d'incidents bioterroristes;
• renforcer les principes, les pratiques et les instruments internationaux en matière de non-prolifération biologique.

Pour promouvoir de meilleures pratiques en matière de sécurité et de gestion des matières biologiques, le portefeuille de la biosécurité (BIO) met en place des améliorations de la sécurité des laboratoires biologiques et des dépôts de pathogènes dans les installations de recherche médicale au Kenya, au Nigeria, au Ghana et dans des Caraïbes pour permettre aux scientifiques de ces pays de conserver leurs stocks de pathogènes potentiellement dangereux de façon sécuritaire et d'en faire le suivi.

Le portefeuille de la BIO planifie également de contribuer au renforcement de la capacité à l'échelle nationale et internationale en Afrique, en Amérique centrale et dans les Caraïbes pour prévenir les incidents bioterroristes, s'y préparer et intervenir en fournissant de la formation et de l'équipement. Dans le cadre d'un accord de contribution conclu avec l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE), le portefeuille de la BIO contribue également au développement de logiciels améliorés pour accroître la capacité des États bénéficiaires de faire le suivi et de cartographier les éclosions de maladies animales à l'échelle nationale, régionale et internationale et à la prestation de séminaires de formation et de soutien continu aux points de contact nationaux au Kenya, au Liban, au Panama, à l'Argentine, au Mali et au Botswana. Le portefeuille de la BIO contribue également à une initiative mise en oeuvre par l'Organisation mondiale de la Santé (OMS), l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS) et le Centre d'épidémiologie des Caraïbes (CAREC) qui vise à fournir des trousses d'instruments mobiles pour la réaction en chaîne de la polymerase (RCP) et des trousses d'échantillonnage modulaires pour détecter les substances infectieuses et améliorer la capacité de recueillir et d'identifier les pathogènes. Ce projet prévoit également de fournir aux professionnels des laboratoires des systèmes améliorés de gestion de l'information ainsi que de la formation.

Renforcement des régimes internationaux de non-prolifération

Le portefeuille de la BIO a continué d'appuyer les organisations internationales qui promouvoient le respect des obligations internationales découlant de la CABT et de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et de financer les activités de l'unité de soutien international du Bureau des affaires de désarmement des Nations Unies (UNODA) de la CABT en plus de fournir du soutien logistique et financier aux événements, ateliers et conférences d'examen de la CABT. Les contributions ont en outre été fournies pour appuyer le mécanisme d'enquête du secrétaire général de l'UNODA et lui permettre de mener des enquêtes sur les actes bioterroristes présumés ou l'utilisation d'armes biologiques par un État.

Des contributions financières ont également été versées au programme de mesures d'application nationales (NIM) de VERTIC, qui appuie la mise en oeuvre des lois nationales requises aux termes de la CABT et de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). Avec l'appui du PPM, VERTIC a dirigé des ateliers sur la rédaction législative ainsi que des missions sur l'évaluation des besoins dans bon nombre de pays d'Afrique, d'Amérique du Sud, du Moyen-Orient et de l'Asie du Sud-Est qui ont besoin d'aide pour mettre en oeuvre la CABT et s'acquitter de leurs obligations aux termes de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La programmation en matière de soutien législatif mise en oeuvre par l'intermédiaire de VERTIC a permis d'élaborer des lois de mise en oeuvre pour la CABT et la CAC pour des pays comme l'Afghanistan, Madagascar et le Yémen.

Enfin, le portefeuille de la BIO a continué d'appuyer les organisations régionales de sûreté biologique nouvellement établies, Dans le cadre de ce soutien continu, le PPM, par l'intermédiaire de son portefeuille de la BIO, contribue au financement d'un programme de jumelage d'une association internationale de biosûreté mis en oeuvre par la International Federation of Biological Associations (IFBA), qui permet à des associations nouvellement crées d'être encadrées par des associations établies depuis plus longtemps. Jusqu'à présent, cette initiative a permis de conclure au moins quatre accords de mentorat entre de nouvelles associations de biosûreté biologique et d'autres associations mieux établies.

En dépit des étapes initiales prometteuses pour ce qui est de la mise en oeuvre de la programmation du portefeuille de la BIO à l'échelle internationale, certains problèmes possibles restent à régler concernant l'approche plus globale et le suivi des résultats respectifs aux termes du nouveau mandat géographique du Programme. Il faut améliorer la coordination entre les autres portefeuilles du PPM (p. ex. résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et PMS) et faire un choix plus stratégique qu'opportuniste des pays d'intervention. Finalement, alors que débute la mise en oeuvre de la programmation du portefeuille de la BIO à l'extérieur de la Russie et de l'ex-Union soviétique, l'absence d'une masse critique d'activités de non-prolifération biologique dans une région géographique donnée pourrait compliquer l'atteinte des résultats et leur attribution au niveau des extrants.

7.4.6 Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU)

Constatation 17 :
Même si la mise en oeuvre de la programmation en vue d'appuyer la mise en oeuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) vient de débuter, il y a des indications que des progrès ont été réalisés et que des résultats initiaux ont été obtenus.

Le soutien du PPM à la mise en oeuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) a ciblé principalement deux volets : l'élaboration de cadres législatifs et réglementaires et la formation des premiers intervenants. En ce qui concerne le premier volet, la programmation a été exécutée principalement par l'intermédiaire de VERTIC. Sur la période d'étude, deux accords de contribution ont été conclus entre le MAÉCI et VERTIC. Le premier accord de contribution a été utilisé pour financer le voyage des représentants de l'Afghanistan à Londres pour assister à un atelier sur l'élaboration de cadres législatifs avec VERTIC. Des résultats concrets des travaux du Canada par l'intermédiaire de VERTIC sont démontrés par le projet de loi élaboré pour l'Afghanistan, et présenté au parlement afghan.

Le Canada a également fourni du soutien au programme de mesures d'application nationales (MAN) de VERTIC, qui aide les États à comprendre quelles sont les mesures à prendre à l'échelle nationale pour se conformer aux conventions sur les ADM, comme la Convention sur les armes biologiques (CAB), la Convention sur les armes chimiques (CAC), la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et d'autres conventions internationales en matière de sécurité nucléaire et radiologique. Grâce à la contribution du Canada au programme de mesures d'application, 58 examens des lois existantes ont été exécutés, 10 lois relatives à la CAB et cinq lois relatives à la Convention sur les armes chimiques ont été élaborées; de l'information a été fournie à trois États parties de la section, de l'aide a été fournie 10 États partie à la CAB ainsi que du soutien pour élaborer les projets de loi relatifs à la CAB ou plans d'action qui ont éclairé les politiques et les programmes des pays qui avaient besoin de cadres législatifs plus rigoureux. Sur le plan géographique, le financement fourni par le Canada a contribué aux travaux de VERTIC au Costa Rica, en Géorgie, au Kenya, au Kirghizistan, à Madagascar, en Malaisie, au Mexique, au Maroc, aux Philippines, en Pologne, en Inde, en Thaïlande et au Zimbabwe. L'un des avantages découlant de la collaboration par l'intermédiaire de VERTIC a été la possibilité de travailler avec des pays qui autrement n'auraient pas été aussi ouverts à certains partenaires (p. ex. les É.-U.) qu'ils l'ont été envers cette organisation. L'impact sur le PPM a donc été positif en vue de d'atteindre ses résultats de programme.

Sur le plan de la formation, le MAÉCI a conclu un PE avec la GRC le 12 février 2012 pour donner de la formation CBNR dans des pays sélectionnés. Dans le cadre de ce PE, le MAÉCI finance le poste d'un coordinateur de la formation de la GRC. La Colombie a été le premier État ciblé pour recevoir de la formation CBRNE sous forme de cours pendant deux semaines sur la façon de gérer les menaces biologiques, chimiques et radiologiques dans des situations terroristes. À cette fin, 117 000 $ ont été alloués pour couvrir les frais de déplacement de 10 facilitateurs et d'un coordinateur à Bogotá. Les facilitateurs comptaient six représentants de la GRC, deux spécialistes en biosécurité de l'ASPC, un spécialiste en armes chimiques du MDN, et un spécialiste en sûreté et sécurité nucléaire et radiologique de la CCSN. Dans le cadre du projet de la Colombie, de l'équipement de protection et de détection des CBRNE sera fourni dans le cadre d'un PE conclu entre la Corporation commerciale canadienne (CCC)-MAÉCI et la GRC qui agira comme responsable technique pour déterminer les spécifications techniques pour l'équipement requis. Il s'agit d'équipement de détection primaire et de protection de protection individuelle et d'équipement de laboratoire pour détecter les agents CBRN. Il a été rapporté que le Brésil, le Mexique et la communauté des Caraïbes (CARICOM) ont également présenté des demandes au Canada pour de la formation et de l'équipement similaires.

Le Canada, et le PPM en particulier, a également avancé des fonds pour créer un poste de coordonnateur de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) chez Système d'intégration de l'Amérique centrale (SICA) pour donner de la formation sur la mise en oeuvre d'instruments juridiques internationaux en matière de sécurité nucléaire.^{Note de bas de page 53} Une autre contribution a été faite à l'Organisation du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBTO) pour fournir de l'équipement (système aéroporté de spectromètre à rayons gamma) et de la formation. CCC se chargera de l'approvisionnement pour cet équipement et RNCan se chargera de fournir de l'information technique et de la formation pour l'utiliser.

7.5 Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d'efficience et d'économie

Dans son évaluation de l'efficacité et de l'économie du Programme, l'équipe d'évaluation s'est fondée principalement sur l'information fournie par les documents de projets, les entrevues, les rapports sur des programmes similaires fournis par d'autres pays membres du Partenariat mondial, comme les É.-U. et le Royaume-Uni. Ces sources ont fourni des renseignements fiables sur la mesure dans laquelle le PPM a rempli les engagements pris par le Canada au Sommet de Kanasaskis en 2002 et aux Sommets du G8 et du G20 subséquents. Une comparaison avec la programmation des autres partenaires en Russie et en ex-Union soviétique a également fourni des indications sur la mesure dans laquelle le GPP constitue une optimisation des ressources.

7.5.1 Gouvernance du Programme

Constatation 18 :
La structure de gestion des Phases I, II et III appuyait l'exécution efficace des projets et l'atteinte des résultats en Russie et en ex-Union soviétique. En réponse aux défis posés par l'expansion géographique, le Programme a amorcé un examen de sa structure de gestion; toutefois, son efficacité ne peut être évaluée pour le moment en raison de l'insuffisance de données probantes de mise en oeuvre.

Un gestionnaire principal de programmes (GPP) a été désigné pour chacun des portefeuilles et chargé d'identifier, de concevoir et de gérer les projets mis en oeuvre par chacun des portefeuilles. Ils étaient appuyés par une petite équipe de gestionnaires de projets et, dans le cas du PDSN, de la SNR et de la NPB, par des entrepreneurs ayant de l'expertise dans les domaines du démantèlement des sous-marins nucléaires, de la sécurité nucléaire et radiologique et de la biosécurité, respectivement. Même si une latitude considérable avait été accordée aux GPP pour déterminer, concevoir et gérer des projets de leurs enveloppes respectives, tous les projets, jusqu'à hauteur de cinq millions de dollars, devaient être approuvés par un directeur général. Le sous-ministre adjoint des Affaires étrangères (Secteur de la sécurité internationale) a reçu l'autorisation d'approuver les projets jusqu'à hauteur de 7 000 000 millions de dollars, et les projets de plus de 25 millions de dollars devaient être approuvés par le ministre p. ex. PDSN, DAC, SNR (Tchernobyl).

Comme il a été mentionné à la section 1.5 du présent rapport, dans le cadre des Phases I et II, et d'une partie de la Phase III du PPM (jusqu'en 2010), les politiques et la programmation étaient orientés par deux comités consultatifs : le Groupe consultatif sur le Partenariat mondial (GCPM) et le Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce (GCSTC), un organe consultatif interministériel composé de cadres supérieurs provenant d'un vaste éventail de ministères, et présidé par le directeur général/coordinateur principal de IGX.^{Note de bas de page 54}

Le mandat du GCPM consistait à fournir des conseils stratégiques et du soutien sur l'orientation concernant les activités du PPM et s'assurer que les intérêts canadiens pertinents étaient pris en compte dans l'exécution des projets du PPM. En plus du GCPM, un autre organisme consultatif interministériel a été créé, le Groupe consultatif sur les sciences, la technologie et le commerce (GCSTC), qui représentait 20 ministères et organismes fédéraux, présidé également par le directeur général/coordinateur principal de IGX. Le GCSTC était une tribune pour discuter des aspects de la science internationale, de la technologie et du commerce de l'enveloppe de la RASA/le portefeuille de la mobilisation des scientifiques en vue de s'assurer que les projets de réorientation des anciens scientifiques de l'armement reflétaient les priorités du Canada en recherche et développement (R et D). On a estimé que ces groupes consultatifs étaient inefficaces et ne contribuaient pas au Programme, et ils ont donc été dissous dans le cadre de la Phase III du PPM.

Avec la dissolution du GCPM et du GCSTC, l'orientation stratégique ainsi que la gestion du PPM relevaient presque entièrement de IFM et du directeur général du PPM, appuyé par les GPP des portefeuilles du PPM. Même s'il a été mentionné dans des évaluations précédentes du PPM que cette structure de gestion menait à des « cloisonnements » et à des interactions minimales entre les enveloppes de programmation, il a été observé que cette structure de gouvernance était appropriée et efficace, compte tenu de la spécificité de chaque enveloppe de programmation^{Note de bas de page 55} et la présente évaluation souscrit à cette observation.

La transition vers une programmation globale, cependant, apporte toute une série de nouveaux défis et besoins administratifs qui auront une incidence sur la façon dont sera dirigé et géré le PPM à l'avenir. Par exemple, le PPM mettra en oeuvre un plus grand nombre de plus petits projets (tant sur le plan de la portée que de la valeur) dans un plus grand nombre de pays, ce qui demandera une plus grande participation des bureaux géographiques du MAÉCI que lorsqu'il n'y avait que l'ex-Union soviétique. L'expansion mondiale du PPM nécessitera des autres ministères une participation plus active qu'auparavant à la conception et à l'exécution des projets. En outre, la programmation du PPM sera exécutée dans de nouveaux pays parallèlement à d'autres programmes de sécurité du MAÉCI comme le PARCA, le PRCLC et le FPSM; une plus grande coordination sera donc requise. Suite à la nouvelle orientation du PMS et de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) comme domaines de programmations transversale, une approche plus intégrée sur le plan de la programmation devra être adoptée. La gouvernance du PPM nécessitera des structures et des procédures normalisées, particulièrement en ce qui concerne la sélection des pays, l'identification, l'examen et l'approbation des projets, et devra tenir compte de la plus grande diversité d'intervenants.

On a signalé que Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace (IGD) qui gère le PPM serait en voie d'établir un processus annuel d'examen de la sélection des pays prioritaires pour appuyer la prise de décisions stratégiques. Il n'est toutefois pas clair pour l'instant si, dans le cadre de ce « processus d'examen », un comité sera formé pour jouer ce rôle, mais des consultations régulières avec les directions générales géographiques du MAECI et les directions fonctionnelles sont prévues pour assurer que les activités du PPM sont harmonisées aux objectifs du MAÉCI et aux priorités du GC en matière de politique étrangère.

En prévision d'une plus grande participation des autres ministères à la programmation du PPM, des PE ont été conclus avec huit autres ministères.^{Note de bas de page 56} Même s'il est mentionné dans les documents fondamentaux du PPM que les autres ministères participeront à l'examen des priorités, des tendances et des développements qui éclaireront directement la programmation du PPM, on ne sait pas encore exactement si les processus d'examen et d'établissement des priorités seront effectués simplement à l'aide de consultations ou par l'intermédiaire d'organismes de gouvernance, comme un comité consultatif ou un comité directeur. En prévision d'une participation accrue des autres ministères dans le cadre de l'élargissement du mandat, il serait peut-être pertinent de mettre en place des structures semblables au GCPM.

Il a été décidé récemmment que le PPM, le PARCA, le PRCLC, et la politique du Canada sur la non-prolifération et le désarmement seraient sous la responsabilité du directeur général d'IGD, regroupant ainsi pour la première fois tous les programmes de sécurité et les politiques qui touchent le désarmement et la non-prolifération. C'est là une mesure positive qui favorise la cohérence et la coordination de la programmation au MAÉCI.

En déclarant que la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le PMS sont des initiatives transversales à l'appui des portefeuilles de programmation de base du PPM, une étape importante a été franchie pour établir un cadre juridique pour élaborer une programmation-pays plus générale qui tient compte de la dimension humaine en ce qui concerne la non-prolifération des ADM. On s'attend à ce que la programmation de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et du PMS soit fondée sur le document des orientations stratégiques du PPM et le processus annuel d'examen de la sélection des pays prioritaires.

7.5.2 Planification de programme et de projet

Constatation 19 :
Les cadres et les procédures mis en place au cours des Phases I, II et III du PPM pour appuyer la programmation en Russie et en ex-Union soviétique ont été efficaces; toutefois, l'élaboration de cadres similaires pour appuyer l'ensemble de la programmation se poursuit.

Au cours des Phases I et II et de la plus grande partie de la Phase III du PPM, la planification de programme était fondée sur les priorités énoncées par les dirigeants du G8 lors du Sommet à Kananaskis en 2002 et des Sommets subséquents et qui, jusqu'en 2009, étaient principalement axées sur la Russie et les pays de l'ex-Union soviétique. Suite à la signature d'un traité bilatéral entre le Canada et la Russie en 2004, le cadre juridique pour la mise en oeuvre du Programme a été établi; il portait sur des enjeux importants comme l'indemnisation, les exonérations fiscales, la propriété intellectuelle, les droits et les privilèges en ce qui concerne l'accès à l'information et aux installations, le respect des normes canadiennes en matière de sécurité et d'environnement, etc., qui ont posé les assises d'une planification de programme et de projet efficace en ce qui a trait à ces éléments. La sélection de projets a été entreprise en consultation avec les partenaires du Partenariat mondial et les représentants concernés du gouvernement russe pour s'assurer que la programmation était harmonisée aux besoins déclarés.

Comme il a déjà été observé, la planification de la programmation pour les pays à l'extérieur de la Russie et ceux de l'ex-Union soviétique a apporté de nombreux défis que IGD s'emploie à relever. Par exemple, IGD a récemment élaboré un document sur les orientations stratégiques du PPM qui énonce une approche en matière de planification (géographique et thématique) fondée sur : 1) les menaces et les vulnérabilités identifiées en ce concerne les ADM; 2) les régions/pays qui sont des priorités de la politique étrangère du Canada; et 3) les possibilités de partenariats stratégiques avec des alliés clés du G8 comme les États-Unis.^{Note de bas de page 57} Comme il a déjà été mentionné, IGD procède à l'établissement d'un processus annuel d'examen de la sélection des pays prioritaires.

Au niveau du portefeuille de la SNR, IGA a commencé à élaborer une stratégie sur la sécurité des sources radiologiques qui énonce les facteurs à considérer pour appuyer le processus décisionnel en ce qui concerne la programmation dans des pays donnés, ainsi que le type d'aide admissible à du financement, par exemple, la fourniture d'expertise technique, la sécurisation des sources radiologiques identifiées dans le pays et la récupération de celles-ci. IGA a adopté pour la programmation du portefeuille de la BIO les cinq objectif/produits livrables énoncés dans le Partenariat mondial comme vaste cadre de travail, même si aucun critère de sélection pour le pays et les projets n'a été finalisé pour ce portefeuille.^{Note de bas de page 58} À l'instar de la DAC, et même si l'enveloppe de programmation n'est plus distincte, des fonds doivent être réservés pour répondre aux besoins de la programmation au fur et à mesure qu'ils se présenteront, et un cadre stratégique pour l'engagement devra donc être élaboré. La même chose s'applique à la programmation transversale de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et du PMS.

Constatation 20 :
La planification de projet au cours des Phases I, II et III était rigoureuse, ce qui a aidé le portefeuille à exécuter le programme avec efficacité et efficience. La programmation en dehors de la Russie et des pays de l'ex-Union soviétique apportera toutefois de nouveaux défis en matière de planification.

Comme il a déjà été mentionné, les GPP avaient beaucoup de latitude pour l'identification et la planification de projets dans le cadre de leurs enveloppes respectives. L'identification des projets a été entreprise en consultation avec les partenaires internationaux et plus particulièrement avec les intervenants concernés en Russie. Même si le traité bilatéral Canada-Russie, qui a fourni un cadre global pour la programmation en Russie, n'a été conclu qu'en 2004, la planification de projet a débuté avant cette date. Par exemple, dans le cadre de l'enveloppe du PDSN, des consultations ont été effectuées en 2003 auprès du Groupe de contact des experts (GCE) de l'AIEA afin de mieux comprendre les problèmes liés à la mise en oeuvre du PDSN en Russie. Des discussions ont également eu lieu avec des représentants du programme de réduction concertée de la menace des É.-U., qui avait, à ce moment-là, une solide expérience en matière de démantèlement de sous-marins nucléaires en Russie, et auprès de l'Agence fédérale russe pour l'énergie nucléaire (Rosatom) afin d'identifier le type de sous-marins à démanteler et les chantiers navals où le démantèlement pourrait se faire.

Suite à ces consultations, le Canada avait initialement décidé de collaborer avec le programme de réduction concertée de la menace des É.-U. pour démanteler un sous-marin à propulsion nucléaire au chantier naval Zvyozdochka à Severodvinsk dans le Nord-Ouest de la Russie. La justification de la décision du Canada comptait deux volets : premièrement, les É.-U. était un partenaire qui avait de l'expérience en matière de démantèlement de sous-marins en Russie et deuxièmement, ce chantier naval possédait déjà l'infrastructure requise pour le démantèlement et le retrait du combustible des sous-marins nucléaire. Une autre décision importante prise par le Canada, et qui a contribué, au bout du compte, au succès indéniable de ce programme a été de cibler une seule classe de sous-marin, et minimisé de ce fait les coûts de gestion et de planification.^{Note de bas de page 59}

Le Canada, par l'intermédiaire du portefeuille de la SNR, a également collaboré avec le département de l'Énergie des É.-U. pour arrêter le réacteur de l'usine de production de plutonium à Jeleznogorsk, faisant fond encore une fois de l'expérience des É.-U. dans ce domaine. De même, en matière de DAC, le Canada avait initialement conclu un partenariat avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour construire une UDAC à Shchuch'ye. Le Canada a tiré profit de cette entente en ayant accès à la capacité de gestion et à l'expertise des partenaires britanniques à un moment où ils n'étaient pas disponibles au Canada. Avec le programme de la RASA, qui a précédé le PMS, le Canada a pris à contribution l'infrastructure et les réseaux des centres des sciences déjà en place (le CIST et le CSTU) pour la mise en oeuvre de sa programmation, ce qui était la seule option viable pour faire participer les anciens scientifiques de l'armement de la Russie et des pays de l'ex-Union soviétique. Les centres des sciences ont également servi de plateforme pour la programmation initiale dans le domaine de la NPB. Bref, la décision prise dans les premières années du PPM de faire exécuter la programmation par d'autres membres du Partenariat mondial et par des organisations multilatérales était prudente, et a permis à la direction du PPM d'acquérir des connaissances utiles sur la façon d'élaborer une programmation dans un environnement qui était nouveau à ce moment-là, ce qui a finalement bien servi le Programme au fil des ans.

Suite à la signature du traité bilatéral Canada-Russie en 2004, la direction du PPM était en meilleure position pour négocier des arrangements de mise en oeuvre directement avec les bénéficiaires éventuels et a donné, par conséquent, un certain degré de contrôle à la direction du PPM sur sa programmation, ce qu'il ne pouvait faire lorsque la programmation était faite par l'intermédiaire d'autres partenaires du Partenariat mondial et organisations multilatérales.

La programmation pour la Russie a été élaborée de façon responsable, grâce aux gestionnaires du PPM qui analysaient soigneusement tous les aspects liés aux projets et aux initiatives potentiels. Par exemple, avant d'amorcer les négociations avec un bénéficiaire potentiel, la direction procédait préalablement à une évaluation du projet proposé pour déterminer l'importance de la menace à atténuer, la capacité du bénéficiaire et la portée des travaux. Dans le cas de l'enveloppe du démantèlement des SPN, cela signifiait évaluer la capacité du chantier naval de Zvyozdochka et dans le cadre de la phase II du démantèlement des SPN, celle du chantier naval à Zvezda en Extrême-Orient russe pour la mise en oeuvre de toutes les phases du processus de dénucléarisation et de démantèlement. Pour la SNR, la direction, accompagnée de spécialistes contractuels de la sécurité physique, a réalisée des évaluations indépendantes des sites proposés, qui ont servi de base pour élaborer les spécifications de conception de chacun des projets et déterminer l'ampleur des travaux requis. Les entrepreneurs tenaient une liste de prix des entrants (matériaux et main-d'oeuvre) pour déterminer les coûts approximatifs de mise en oeuvre du projet, qui servaient ensuite dans les négociations avec le bénéficiaire.

Toutes les négociations avec les bénéficiaires sur les arrangements de mise en oeuvre ont été faites en personne, et sur place, avec le soutien d'experts en la matière et de conseillers juridiques. Les arrangements de mise en oeuvre étaient soigneusement élaborés pour éviter tout risque de chevauchement ou de dédoublement des efforts des autres donateurs (p. ex. clauses de divulgation relatives aux contributions des autres donateurs) et pour réduire les risques financiers pour l'État. Par ailleurs, les arrangements de mise en oeuvre ont été négociés sur une base de coût fixe, transférant ainsi au bénéficiaire le risque lié aux fluctuations de prix. De plus, tous les arrangements de mise en oeuvre précisaient des produits livrables clairs et mesurables assortis de jalons, qui ont servi de fondement pour les paiements. En liant les paiements à l'atteinte de jalons spécifiques, en s'appuyant sur des clauses relatives à la suspension, la réduction ou l'annulation des paiements, le contrôle de la direction du PPM sur les ressources consacrées à un projet donné a été considérablement accru, ce qui démontre une planification exemplaire au niveau du projet.

Pendant la plus grande partie duc cycle de vie du PPM, le gouvernement russe a été un partenaire disposé à collaborer, ce qui a par conséquent facilité la planification. Avec l'expansion mondiale, la programmation du PPM à l'extérieur de la Russie et des pays de l'ex-Union soviétique sera plus réactive et dépendra de la bonne volonté des pays d'accepter de l'aide internationale, et de leur capacité respective de fournir leurs propres contributions, deux éléments que l'on ne peut tenir pour acquis. Une autre distinction entre la programmation pour la Russie et les pays de l'ex-Union soviétique et la programmation globale est que, en Russie, les matières d'ADM étaient sous le contrôle de l'État alors que dans les nouveaux pays et régions de la programmation, elles risquent plus d'être sous le contrôle de civils.

Avec l'expansion mondiale, le PPM a amorcé la mise en oeuvre de sa programmation dans des pays avec lesquels le Canada n'avait pas signé de PE ou d'ententes en matière de non-prolifération. Même si certains enseignements et pratiques optimales tirées de la conception des arrangements de mise en oeuvre en Russie pourraient être adaptés aux accords avec les partenaires de mise en oeuvre dans d'autres pays, il n'est nullement assuré que ce sera possible de le faire. Il se pourrait que le Programme ne puisse bénéficier du personnel approprié dans les missions pour appuyer la programmation ou ne pas avoir les ressources pour s'assurer que les ententes conclues avec les partenaires de mise en oeuvre sont respectées, comme cela a été possible de le faire en Russie. Le programme pourrait donc être exécuté de plus en plus par l'intermédiaire de pays tiers ou d'institutions multilatérales.

En ayant davantage recours aux institutions multilatérales pour l'exécution de programme, la question de l'autorisation de financement revêt une nouvelle importance. Pour les Phases I, II et III du PPM, le Programme était limité dans l'octroi de subventions, qui est l'option préférée des institutions multilatérales. Malgré le fait que des subventions ne pouvaient être accordrées dans le cadre des Phases I, II et III du GPP, cela n'a pas été un obstacle important pour la programmation, même si les partenaires multilatéraux estimaient que c'était un facteur qui diminuait l'efficience et l'efficacité de la mise en oeuvre des projets. En se fondant sur l'hypothèse qu'avec l'expansion mondiale, le PPM aura davantage recours aux institutions multilatérales pour l'exécution de la programmation, il pourrait être avantageux de lui accorder cette autorisation.

Constatation 21 :
L'expansion mondiale apporte de nouveaux défis en matière de programmation qui requièrent un examen de projet et un processus de sélection plus structurés, y compris la participation d'intervenants potentiels.

Les constatations précédentes indiquent que même si des progrès ont été observés sur le plan de l'élaboration de cadres stratégiques pour aider à déterminer les projets susceptibles d'être financées, des critères plus détaillés sont nécessaires pour appuyer la sélection de projet alors que le Programme élargit sa portée à de nouvelles régions géographiques et à d'autres pays. IGA a élaboré récemment des lignes directrices pour l'évaluation technique afin d'aider à l'examen des propositions de projets en matière de sécurité nucléaire et radiologique. Ces lignes directrices étaient fondées sur quatre facteurs : 1) intérêt du matériel [adaptation pour l'utilisation en cas d'attaque]; 2) contexte de la menace du pays [preuve d'activité terroriste dans la région]; 3) état de l'installation [conformité aux normes de sécurité de l'AIEA]; et 4) portabilité [proximité d'une cible possible]. À partir de l'information reçue jusqu'à présent, aucune autres lignes directrices n'ont été élaborée pour les autres enveloppes de la programmation.

Bien que les documents fondamentaux du PPM prévoient un processus officiel d'examen des projets auquel participeraient les GPP, le directeur adjoint de politique, services juridiques et finances ainsi que des représentants des directions générales géographiques et des missions pertinents, il n'a toutefois pas été déterminé si cet examen et cette sélection seront effectués sur une base consultative ou par l'intermédiaire d'un organe officiel. La mesure dans laquelle les autres ministères participeront à ce processus n'est pas claire non plus à ce moment-ci.

L'examen des propositions de projets élaboré au cours de la dernière année confirme que la plupart des agents de mise en oeuvre incluent un troisième pays (É.-U. ou Royaume-Uni) ou des institutions multilatérales. Les négociations avec ces partenaires de mise en oeuvre peuvent être à la fois longues et coûteuses en termes du niveau d'efforts, qui peuvent être justifiés, si les projets sont approuvés. La plupart des partenaires participent à ce type de négociations en se fondant sur l'hypothèse que si une entente est conclue, la mise en oeuvre du projet se fera selon ce qui avait été planifié. Toutefois, l'adoption du nouveau processus qui requiert préalablement l'approbation de principe du Ministère, aucune assurance ne peut être donnée suite à une entente préliminaire. Les coûts irrécupérables liés aux négociations et à l'élaboration de propositions de projets, qui s'appliquent au Canada et aux partenaires potentiels, et l'incertitude concernant l'approbation du projet pourraient avoir une incidence négative sur l'administration du programme et peut-être même sur la réputation du Canada comme étant un partenaire fiable et privilégié.

7.5.3 Gestion du risque

Constatation 22 :
Les stratégies de gestion du risque élaborées au fil du temps pour le PPM et chacun de ses portefeuilles se sont avérées solides et efficaces en ce qui concerne les activités de programmation entreprises en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Certaines devront toutefois être mises à jour afin de répondre aux différents types de risques liés à l'expansion mondiale.

Comme il a déjà été mentionné, les mesures d'atténuation du risque étaient intégrées au traité bilatéral conclu entre le Canada et la Russie, ce qui a permis de réduire au minimum l'exposition au risque de l'État. Par exemple, les dispositions relatives aux exonérations fiscales, à la propriété intellectuelle, à la protection de l'environnement, l'accès à l'information et aux installations, les indemnisations relatives aux indemnités nucléaires et non nucléaires, et les modalités de paiement. Dans ce cadre juridique, le Programme a élaboré un plan de gestion du risqué détaillé (registre des risques, matrice de risque et stratégies d'atténuation du risque) dont les éléments ont été intégrés dans la programmation de chaque portefeuille. Dans le portefeuille du PDSN, par exemple, une architecture détaillée de la gestion du risque a été adoptée et une application spécialisée [« RIAS » par Davion Systems] a servi à officialiser les mesures d'atténuation du risque liées au démantèlement des sous-marins nucléaires. Les risques, les impacts et les mesures d'atténuation ont été calculés mensuellement. Des registres du risque et des stratégies d'atténuation du risque similaires ont été élaborés pour chacun des autres portefeuilles.

Le traité bilatéral Canada-Russie a également servi de base à la conception d'arrangements de mise en oeuvre qui comprenaient également des clauses d'indemnisation visant à protéger l'État et d'autres qui portaient sur les risques potentiels liés à la conception et à la mise en oeuvre du projet. Par exemple, la plupart des projets ont été signés sur une base de coûts fixes, transférant ainsi aux bénéficiaires les risques financiers (c.-à-d. les fluctuations des taux de change). De plus, les débours liés à l'atteinte de jalons spécifiques de même que les causes relatives à la suspension, à la réduction ou à l'annulation de paiements constituent une protection accrue contre l'exposition au risque.

Ces dispositions ainsi que celles des instruments juridiques ont aidé à réduire considérablement les risques liés à la mise en oeuvre de projets en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique et assuré que le Canada pourrait se retirer d'un projet sans pénalité en cas de non-respect des modalités du projet. Par exemple, même si le Canada avait initialement envisagé de financer la mise en oeuvre d'améliorations de la sécurité à CMC, le Programme a décidé de se retirer de ce projet en raison du délai prolongé (deux ans) pour obtenir l'autorisation du gouvernement russe et l'incapacité de s'entendre sur le coût des améliorations. Dans ces circonstances, il a été déterminé que la décision du Canada était appropriée, puisqu'elle protégeait l'État contre d'autres coûts futurs. La décision a également envoyé un message clair aux bénéficiaires potentiels : même si le PPM contribue et appuie la non-prolifération, la direction du PPM connaît les risques liés au projet et protège les intérêts du Canada surveille la façon l'argent des contribuables est dépensé.

La décision qui a été prise de retirer le soutien du Canada au projet de laboratoire au Kirghizistan démontre une saine gestion du risque. Même si le marché avait été signé avec l'entreprise sélectionnée pour la construction du laboratoire, une clause prévoyait que le terrain devrait être fourni préalablement à la construction et que le Canada ne serait pas tenu, sur le plan juridique, de procéder à la construction, si cette clause n'était pas respectée. Même si le gouvernement kirghize s'était engagé à fournir le site, comme le démontre le traité Canada-Kirghizistan, il ne l'a pas fait; par conséquent, le marché a été annulé. Le Canada a donc remboursé l'entreprise de construction pour les frais irrécupérables engagés, mais il n'a pas été tenu de verser plusieurs millions de dollars en coûts additionnels comme cela aurait été le cas si le projet avait été de l'avant, ce qui est improbable, compte tenu du manque d'engagement politique envers le projet.

On s'attend à ce que l'expansion mondiale expose le Canada à de nouveaux risques qui devront être gérés individuellement, c.-à-d. la mise en oeuvre de projets dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas conclu d'accords bilatéraux, de nouveaux bénéficiaires ayant une capacité institutionnelle variable, les partenaires de mise en oeuvre qui n'ont pas fait leurs preuves, et des environnements de mise en oeuvre instables ou non sécuritaires. L'un des enseignements tirés de l'expérience du PPM en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique est que l'une des façons d'atténuer le risque est d'intégrer des mesures d'atténuation dans tous les instruments juridiques. La mesure dans laquelle ces pratiques optimales peuvent être adaptées et appliquées aux ententes avec d'autres partenaires à l'extérieur de l'ex-Union soviétique reste à voir; toutefois, des stratégies d'atténuation du risque devront être élaborées pour gérer les risques spécifiques aux pays avec lesquels le PPM a une expérience préalable. Il semblerait que IGD serait en train d'élaborer une nouvelle stratégie de gestion du risqué pour gérer ces risques et ceux qui sont liés à l'expansion mondiale.

7.5.4 Suivi du rendement et fonction de contrôle

Constatation 23 :
Les mécanismes et les procédures mis en place pour appuyer le suivi du rendement et les rapports sur les résultats au cours de la période visée par l'étude étaient solides et très efficaces, mais l'expansion mondiale apportera de nouveaux défis à ces égards.

Le PPM était guidé par des objectifs axés sur l'atteinte de résultats clairs, concrets et mesurables pour chacun de ses portefeuilles. Comme il a déjà été signalé, le traité bilatéral Canada-Russie prévoyait des dispositions sur l'accès à l'information et aux installations pour appuyer une surveillance efficace des projets et de la production de rapports. Ces dispositions ainsi que d'autres ont par la suite été intégrées aux arrangements de mise en oeuvre des bénéficiaires. Dans le cadre du portefeuille de la SNR, par exemple, les arrangements de mise en oeuvre imposaient aux bénéficiaires des obligations de rendre compte et de faire rapport exigeantes et ceux-ci devaient fournir au MAÉCI des mises à jour écrites résumant l'état de mise en oeuvre des projets de coopération par rapport aux jalons prédéterminés. Les arrangements de mise en oeuvre prévoyaient des dispositions autorisant l'accès du MAÉCI et de ses entrepreneurs (Raytheon et par la suite Gregg Protection Services) à l'information et aux sites pour vérifier les progrès réalisés et l'achèvement des jalons. Les mêmes droits et privilèges d'accès ont été appliqués à tous les arrangements de mise en oeuvre des bénéficiaires des autres portefeuilles.

Les bénéficiaires étaient également tenus de produire un rapport final et le remettre au MAÉCI, et d'y inclure une description des activités de chacun des projets de collaboration, les jalons atteints, une comparaison entre les activités planifiées par rapport à celles qui avaient été exécutées, ainsi que des explications sur les variances, les problèmes survenus, les mesures prises, les résultats et les enseignements tirés, des constatations et des recommandations. Les entrepreneurs du MAÉCI devaient également produire et remettre un rapport de fin de projet une fois le projet terminé. IGA, pour sa part, a élaboré un modèle de rapport de clôture dans lequel étaient résumées qui, à l'instar de ce qui précède, résumait les réalisations du projet, les points forts et les points faibles de la conception et de la mise en oeuvre, les enseignements tirés et des recommandations pertinentes à la future programmation. En ce qui concerne les activités de programmation, l'évaluation a trouvé que ces rapports étaient détaillés et utiles. Cependant, les rapports sur les résultats, par exemple, la prestation de la formation et la participation à des conférences, ne démontraient pas toujours les résultats atteints au niveau des extrants. D'ailleurs, l'évaluation n'a pas trouvé de preuve que des efforts avaient été faits pour regrouper les données disponibles sur le rendement et les résultats pas plus au niveau du portefeuille qu'au niveau du Programme.

Encore une fois, alors que le PPM élargit sa portée à l'échelle mondiale, il devra relever de nouveaux défis en ce qui concerne le suivi du rendement et les rapports sur les résultats. La programmation d'un grand nombre de petits projets dispersés dans une variété d'endroits géographiques nécessitera une surveillance aussi étroite qu'en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique. Les exigences concernant le suivi du rendement et les rapports sur les résultats devront être adaptées aux différentes capacité institutionnelles et profils de risque des bénéficiaires admissibles. Alors que des modèles d'exigences de rapport normalisés peuvent être appropriés pour certains bénéficiaires, ils ne le sont peut-être pas pour tous. Il faudra en outre tenir compte des différents environnements opérationnels. La surveillance de projets dans certaines régions géographiques pourrait s'avérer difficile pour des raisons de sécurité. En outre, divers mécanismes d'exécution, y compris l'utilisation des ressources de tierces parties, l'attribution de subventions aux institutions multilatérales et l'exécution en même temps que d'autres programmes nécessiteront également des exigences différentes en matière de suivi et de rapports, ce qui compliquera l'attribution des résultats aux interventions du PPM. Enfin, pour les domaines de programmation transversale comme le PMS et la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), il faudra également adopter une approche différente pour le suivi du rendement et les rapports sur le rendement, une approche qui soulignera les contributions de la résolution par rapport au PMS.

7.5.5 Gestion des ressources humaines

Constatation 24 :
Les ressources humaines désignées pour les Phases I, II et presque toute la Phase III du PPM répondaient aux exigences techniques pour exécuter efficacement le Programme; toutefois, la stratégie des ressources humaines devra être revue pour tenir compte des défis posés par l'expansion mondiale.

Le cadre de gestion du PPM était composé de GPP, appuyés par une petite équipe de gestionnaires de programme et d'entrepreneurs ayant de l'expertise en matière de démantèlement de sous-marins, de protection de l'environnement, de sécurité nucléaire et radiologique, de génie ferroviaire et d'aménagement de l'infrastructure matérielle. Le Programme était également appuyé par plusieurs agents financiers, un avocat et d'autres spécialistes provenant d'autres ministères (p. ex. TPSGC, MDN, et CCC), au besoin. La prestation du Programme était également appuyée par des EC et des ERP en poste à Moscou. Ce mélange de compétences, provenant du secteur public et du secteur privé du Canada et des autres pays, s'est avéré très efficace pour appuyer la planification et l'exécution du Programme.

Pendant son cycle de vie, le PPM a bénéficié d'une solide et stable équipe de professionnels d'un faible roulement au niveau des GPP, ce qui a contribué à une meilleure continuité administrative, un élément que les partenaires considèrent favorablement, particulièrement en Russie. La contribution du personnel juridique du MAÉCI a déjà été mentionnée pour ce qui est de l'élaboration du traité bilatéral Canada-Russie et des autres arrangements de mise en oeuvre, ce qui a bien servi le Programme. La continuité administrative a été renforcée par la présence durable de membres du personnel du PPM à Moscow, qui ont joué un rôle essentiel pour la collecte d'information à l'appui de la planification, l'établissement de relations avec les partenaires russes, la liaison avec eux, et la prestation de soutien logistique à la direction et aux entrepreneurs du PPM.

Le Programme a par ailleurs tiré profit de son utilisation judicieuse d'experts contractuels. L'équipe de soutien aux entrepreneurs du portefeuille du démantèlement des SPN (Teledyne Brown), par exemple, comptait un ancien gestionnaire de programme du Programme de réduction concertée de la menace des É.-U., deux anciens officiers de sous-marins nucléaires de la marine américaine et de la marine britannique (respectivement), un ingénieur en environnement, des experts en sauvetage maritime des Pays-Bas, deux mécaniciens de chemin de fer, un consultant en gestion de l'information de projet et six interprètes officiels.^{Note de bas de page 60} Les capacités techniques de l'équipe ont grandement contribué à la réussite de la programmation de ce portefeuille, qui a été confirmé par les interlocuteurs russes interrogés au cours de la présente évaluation.

Le portefeuille de la SNR a également bénéficié de l'expertise de ses entrepreneurs (Raytheon et Gregg Protection Services) dont l'expérience en gestion de programme et en direction d'équipes multidisciplinaires et de prestation de services techniques en matière de protection de la sécurité nucléaire et des systèmes a été un atout important dans la réussite de la programmation de ce portefeuille. Les services de Bechtel, l'une des plus importantes firmes d'ingénierie au monde, ont joué un rôle déterminant dans la conception et la surveillance de la construction d'une voie ferrée à l'UDAC de Shchuch'ye. On a demandé de nouveau les services de Teledyne Brown pour aider à la conception de l'UDAC à Kizner dans le cadre du PDRC. Les entrepreneurs (Tim-Tech et Smith-Carter Engineers) ont également contribué à la conception du laboratoire au Kirghizistan dans le cadre du portefeuille de la BIO. En général, le recours à des experts contractuels pour la planification, la conception, la mise en oeuvre et la surveillance des projets a beaucoup contribué à la réussite du Programme.

L'expansion mondiale fait en sorte que le PPM doit procéder à une importante restructuration, tant sur le plan de la conception de la programmation que de la structure de gestion, et apporter des changements aux rôles et aux responsabilités. Comme il a été mentionné précédemment, le PPM appuiera, avec un certain degré de certitude, un plus grand nombre de plus petits projets dans une plus grande diversité de pays, ce qui accroîtra vraisemblablement le niveau d'efforts requis pour appuyer la planification, la conception et la surveillance des projets. L'absence d'employés recrutés sur place, comme ce fût le cas en Russie, où le PPM a bénéficié d'un effectif sur place pour appuyer la planification, l'exécution et la surveillance, augmentera encore davantage ce niveau d'efforts.

En ce moment, il n'est pas possible de déterminer la mesure dans laquelle le PPM pourra s'appuyer sur les services d'entrepreneurs, qui ont été si utiles au Programme quand la programmation était axée sur la Russie et les pays de l'ex-Union soviétique. Inversement, en s'appuyant davantage sur les institutions multilatérales et les tierces parties pour exécuter le Programme, le niveau d'efforts sur le plan de la gestion pourrait être réduit. En bref, l'expansion mondiale aura un impact important sur la composition des ressources humaines de l'équipe de gestion du PPM, tant en termes de nombre d'employés que de combinaisons de compétences. IGD examine actuellement les exigences en matière de ressources humaines et élabore un plan de perfectionnement des ressources humaines pour répondre aux besoins anticipés.

7.5.6 Gestion de l'information

Constatation 25 :
Même si les systèmes de gestion de l'information élaborés par les GPP pendant la période visée par l'étude ont été jugés adéquats, l'expansion mondiale nécessitera un système de gestion de l'information plus intégré.

Pendant la période visée par l'étude, la responsabilité de la gestion des dossiers (sur support papier et électroniques) avait été déléguée aux gestionnaires de programme principaux (GPP) qui ont élaborés des systèmes adaptés à leurs besoins. Dans l'ensemble, cette approche a très bien fonctionné, tant que les portefeuilles avaient une programmation distincte. Par exemple, dans le cadre du portefeuille du PDSN, les GPP ont utilisé un système de gestion des données adapté à leurs besoins pour échanger des données sur le programme avec les entrepreneurs externes. Ce système a été élaboré en utilisant un serveur sécurisé qui hébergeait les applications et les données sur les projets auxquelles les utilisateurs externes autorisés pouvaient accéder par Internet. Les GPP des portefeuilles de la SNR et de la DAC ont également élaboré leurs propres systèmes de gestion des dossiers, y compris des conventions de classement, qui semblent avoir bien fonctionné.

En adoptant une approche plus intégrée et davantage axée sur le pays en matière de programmation, qui oblige tous les portefeuilles à collaborer, la nécessité de partager l'information entre les GPP revêt une importance encore plus grande. On signale que la Direction travaille à l'instauration d'une base données (financières et non financières) intégrée au niveau du Programme, assortie de conventions de gestion de dossiers et de procédures connexes, et à laquelle tout le personne pourrait avoir accès. Cette initiative était à l'état embryonnaire au moment de la période visée par l'évaluation et aucune évaluation concluante sur l'opérabilité, l'efficience et l'efficacité potentielles n'a pu être réalisée.

7.5.7 Gestion des finances

Constatation 26 :
Le PPM a réussi à s'acquitter de façon efficace de tous ses engagements tout en respectant les budgets alloués ou réduits sans toutefois compromettre la qualité ou la durabilité des résultats obtenus.

Les vérifications des bénéficiaires et les évaluations internes du PPM effectuées jusqu'à présent indiquent que le programme a mis en place de saines pratiques de gestion des finances. Le dernier rapport de vérification (2010) cite « …la participation active des conseillers spéciaux du PPM à la gestion du budget des projets et le recours aux examens mensuels officiels des données financières du Système de gestion intégrée (SGI) afin de garantir des entrées opportunes et exactes » comme l'un des points forts du Programme.

Il ressort de l'évaluation que la direction du PPM a constamment démontré une responsabilité et une bonne gouvernance financière en ce qui concerne la mise en oeuvre de projets dans un environnement complexe et exigeant. Les dépenses au niveau du projet ont fait l'objet d'un suivi très étroit et les paiements ont été versés après l'atteinte des jalons et la présentation des rapports sur les résultats. Cependant, les rapports financiers au niveau du portefeuille et le suivi des budgets réels par rapport aux budgets prévus a été un défi, en grande partie, de l'absence d'une banque de données centralisées. La capacité du Programme de transférer des fonds entre les portefeuilles a, d'une part, a accordé au PPM la souplesse nécessaire pour adapter et diriger les dépenses vers les projets prioritaires mais, d'autre part, a accru de façon considérable la complexité de la gestion financière du Programme.

Même si les transferts de fonds de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI) au PPM, au GTSR et aux deux programmes de renforcement des capacités (p. ex. du FPSM au PPM et au PRCLC) étaient possibles, tenir ces transactions à jour créait des problèmes à la direction du PPM. Par exemple, le Programme a eu de la difficulté à présenter un rapport consolidé sur les dépenses de programme réelles et les restrictions budgétaires (du crédit 1 et du crédit 10), démontrant comment le milliard de dollars autorisé avait été dépensé au cours de la période de programmation de 10 ans. L'absence d'un rapport financier disponible rapidement a été expliquée par une réduction importante de l'effectif de la section des finances et par leur préoccupation concernant la planification et la préparation de rapport. Une autre raison a été l'absence d'une base de données appropriée pour recueillir l'information financière nécessaire. Toutefois, l'absence d'une base de données a eu d'autres incidences sur la gestion quotidienne et la planification du Programme tant au niveau du portefeuille qu'au niveau du projet.

Le tableau 4 ci-dessous présente le résumé des allocations de budget, des dépenses réelles et des réductions de budget du Programme sur une période de 10 ans.

Même si le processus actuel d'approbation de projets du PPM présente des défis, ce dernier a toute de même pu débourser ses fonds du Crédit 10 pour 2011-2012.

L'équipe d'évaluation a trouvé suffisamment d'informations et d'éléments probants à l'effet que la gestion financière du PPM a été prudente et responsable même si ses défis sur le plan de la programmation ont augmenté en raison de l'absence d'une base de données pour le Programme, de la complexité de celui-ci et de la nécessité de rajuster constamment sa programmation en raison de la nature changeante de la prolifération de la menace et des priorités du MAÉCI.

En résumé, le PPM a réussi à s'acquitter de tous les engagements pris envers la Russie et les pays de l'ex-Union soviétique malgré les considérables compressions budgétaires au Crédit 1 et au Crédit 10 au cours des dernières années. Certaines faisaient partie des restrictions globales apportées au financement de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI); d'autres résultaient des réductions du niveau de référence suite à la réponse du Ministère au Plan d'action économique 2012 du GC.

7.5.8 Efficience et efficacité de l'exécution du programme

Constatation 27 :
Le PPM a été administré très efficacement, ce qui a permis d'obtenir le maximum de résultats à un coût minimum.

Au cours du cycle de vie du PPM, le Programme a réussi à atteindre tous ses objectifs déclarés à un coût inférieur d'environ 15 p. cent du budget prévu, même s'il a dû abandonner un certain nombre de projets pour des raisons valables. En outre, les frais d'administration du PPM s'élevaient à environ 10 p. cent, ce qui est acceptable pour un programme aussi important et aussi complexe que le PPM. Cette réussite est attribuable à la planifcation préliminaire rigoureuse des projets, qui a contribué de façon importante à l'efficience et à l'efficacité en fonction du coût. Il a déjà été question dans la constatation qui précède des mesures proactives prises en ce qui concerne l'élaboration des instruments juridiques visant à minimiser les risques financiers pour l'État, comme le prix fixe des marchés, qui transfère les fluctuations de prix aux bénéficiaires.

La conception des projets a également permis de réaliser des gains d'efficacité et d'efficacité. Par exemple, dans le cadre du portefeuille du PDSN, la décision de cibler une seule classe de sous-marins a permis de réaliser des économies d'échelle. Il a été déterminé que le démantèlement des sous-marins de classe Victor était la solution la moins coûteuse, parce que leurs réacteurs (deux par sous-marin) contenaient approximativement le même nombre d'assemblages combustibles que ceux des sous-marins plus gros, mais comme les sous-marins Victor sont plus petits, leur démantèlement est plus rapide et produit moins de déchets dangereux non nucléaires. De plus, la concentration des activités dans un seul chantier naval a permis d'abaisser les coûts de gestion du projet en diminuant le budget des déplacements et les frais administratifs généraux. En retenant les services d'un ancien officiel américain du Programme de réduction concertée des menaces, qui connaît bien les modalités d'établissement des coûts au chantier de Zvyozdochka, le Canada a réussi à négocier le coût le plus bas par sous-marin comparativement à tout autre pays occidental. Ce coût est devenu la référence pour les accords de mise en oeuvre subséquents au chantier naval à Zvezda.

Dans le cadre du portefeuille de la SNR, des gains d'efficience et des économies similaires sont évidents. Les services fournis par le conseiller en sécurité sur place de IGA, combine aux services fournis par les entrepreneurs de MAÉCI (Raytheon et Gregg Protection Services), ont joué un rôle essentiel pour assurer l'optimisation des ressources du Canada à un coût minimum. Toutes les estimations de coûts présentées par les bénéficiaires, par exemple, étaient examinées rigoureusement par rapport à une liste de prix (main-d'oeuvre et matériaux) gérée par Gregg Protection Services, ce qui permis, en moyenne, des réductions de 30 à 40 p. cent des coûts du projet. Les interlocuteurs russes interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont tous signalé que leurs partenaires canadiens étaient bien préparés pour amorcer les négociations et défendre efficacement les intérêts du Canada.

L'équipe de gestion du PPM a également démontré une saine gestion des ressources à sa disposition dans son choix de partenaires pour la mise en oeuvre. Comme il a déjà été mentionné, la décision d'exécuter la programmation par l'intermédiaire d'institutions multilatérales et de tierces parties pendant la première année du Programme en Russie a été sage, et a donné l'occasion à la direction du PPM de tirer profit de l'expertise et des ressources des partenaires tout en obtenant de précieux renseignements sur le fonctionnement du programme dans ce qui était à ce moment-là un environnement nouveau. Précédemment, dans le présent rapport, il a été mentionné que les chantiers navals à Zvyozdochka et Zvezda avaient été choisis parce que les É.-U. avaient déjà investi beaucoup de ressources pour améliorer leur infrastructure physique afin d'appuyer efficacement le démantèlement et la dénucléarisation des sous-marins nucléaires; que la décision de choisir comme partenaire l'EPWGPP des É.-U. pour l'arrêt du réacteur à l'usine de production du plutonium à Zheleznogorsk, et par conséquent, tirer profit une fois de plus de l'expérience des É.-U. dans ce domaine; et le choix du ministère de la Défense du Royaume-Uni pour établir l'UDAC à Shchuch'ye, pour n'en nommer que quelques-uns. Dans chacun de ces cas, le Canada a tiré profit de ces ententes, tant en termes de réduction des coûts que des renseignements précieux en matière de programmation, qui ont par la suite si bien servi le PPM.

Même si certaines pertes d'efficacité ont été rapportées, comme ce fût le cas pour l'entente avec le ministère de la Défense du Royaume-Uni pour le projet à Shchuch'ye, les enseignements tirés de cette expérience ont servi à la conception et à la mise en oeuvre du projet à Kizner.

Des pertes majeures ont été évitées, et de précieux enseignements ont été tirés suite aux décisions de ne plus appuyer certains projets, par exemple, le projet CMC en Russie et le projet de laboratoire en République kirghize. Ces décisions ont permis à l'État d'économiser des millions de dollars.

En résumé, dans le cadre des Phases I, II et III, le PPM a exécuté très efficacement son mandat en optimisant les résultats à un coût minimum.

Constatation 28 :
Même s'il est difficile de quantifier en termes monétaires le rendement du capital investi dans les activités de non-prolifération des ADM, les contributions au PPM en vue de prévenir le déclenchement d'événements catastrophiques par l'utilisation d'ADM à des fins malveillantes constituent une optimisation des ressources.

Il est difficile de mesurer le rendement d'un investissement dans la sécurité. Tout comme un investissement dans une assurance, dont la valeur ne se concrétise que lorsqu'on en a besoin, la valeur d'un investissement dans la sécurité ne devient réelle qu'en cas d'infraction à la sécurité. Il suffit de considérer les conséquences économiques immédiates qui ont suivi les attaques du 11 septembre, qui ont coûté environ 40 milliards de dollars américains, en réclamations d'assurance seulement, pour comprendre les ramifications économiques découlant d'une utilisation possible des ADM dans un grand centre métropolitain.^{Note de bas de page 61} Par rapport aux pertes économiques mesurables, sans compter les tragédies humaines liées à un événement de ce genre, les investissements de la communauté internationale, dont le Canada, par l'intermédiaire du PPM, pour sécuriser les matières d'ADM et les empêcher de tomber dans des mains malveillantes, constituent de l'argent bien dépensé.

8.0 Points forts, points faibles et enseignements tirés du PPM

Exécution centralisée du programme

On décrit souvent le PPM du Canada comme un programme « unique », comparativement aux programmes de non-prolifération des autres pays. Il doit cette « unicité » à sa conception et à sa structure d'exécution. Étant un programme particulier conçu pour exécuter les engagements du Partenariat mondial, le PPM ressemble au Programme de réduction de la menace mondiale du Royaume-Uni, mais diffère considérablement du programme à multiples volets des É.-U. qui est exécuté par un grand nombre de ministères (État, Défense, Énergie, etc.) et organismes.

La création d'une seule unité pour administrer le PPM a été l'un de ses points forts. En étant au MAÉCI et en étant exécuté par l'intermédiaire de ce dernier, le PPM a été le seul point de contact au gouvernement, ce qui a facilité la coordination des partenaires internationaux et des bénéficiaires, réduit la possibilité de dédoubler les efforts et de négliger certains enjeux; et favorisé une approche intégrée dans tous les secteurs prioritaires. Le MAÉCI a comblé ses lacunes sur le plan de l'expertise en embauchant des fournisseurs de services de l'externe pour la prestation de conseils d'experts techniques et de services de contrôle.

La présente évaluation, et plus particulièrement, les projets examinés et les preuves des résultats obtenus, indiquent que le Programme a comblé le manque d'expertise par l'embauche de consultants appropriés pendant aussi longtemps qu'il a nécessaire de le faire. Dans la plupart des cas, les mécanismes utilisés par les gestionnaires de programme pour embaucher des contractuels pour une durée limitée ont permis de réaliser d'importantes économies et d'améliorer l'efficience de la mise en oeuvre des projets complexes.

Outil diplomatique puissant

On décrit souvent le PPM comme un outil diplomatique souple qui peut être utilisé même après la mise en oeuvre des projets de non-prolifération. Les projets requièrent l'établissement de réseaux et des négociations avec les partenaires et les pays bénéficiaires et les organisations internationales. L'établissement de liens de ce genre et de réseaux a apporté au Canada des avantages connexes à plus long terme, au-delà des impacts directs sur le terrain. Par exemple, il a fallu du temps et des efforts pour établir une relation de confiance avec l'OMS dans le cadre de la programmation de la biosécurité, mais les avantages pourraient être importants pour les futures collaborations et les liens avec les autres pays dans le cadre d'un partenariat.

Avantages pour le Canada

Le Canada a collaboré étroitement avec les É.-U. pendant les cinq premières années du PPM, et a commandé un haut niveau de respect chez des partenaires des É.-U. pour la façon dont il s'est acquité de tous ses engagements ainsi que pour la qualité, la cohérence et l'efficacité de ses projets, et la gestion globale du programme.

Même si le mandat du PPM n'était pas lié à des objectifs commerciaux, il y a des avantages commerciaux potentiels pour le Canada. Par exemple, le Canada est un important producteur d'uranium et le PPM contribue à projeter une image du Canada comme étant un producteur sûr et fiable et un partenaire commercial de grande qualité.

La mise en oeuvre de projets pour prévenir la prolifération et le trafic illégal d'armes de destruction massive et de matières connexes ou de substances à double usage, le PPM contribue à réduire la possibilité d'incidents et d'attaques en utilisant ces matières. Il a été démontré qu'une seule attaque pourrait compromettre gravement 10 p. cent de l'économie mondiale.

Établissement de réseaux

Le PPM est un outil diplomatique souple qui peut servir au-delà de la simple mise en oeuvre de projets. La mise en oeuvre de la programmation et l'exécution des projets à l'échelle internationale requièrent de plus en plus l'établissement de réseaux avec les partenaires, les organisations internationales et les pays bénéficiaires. L'établissement des relations et réseaux de ce genre pourraient apporter des avantages connexes et à plus long terme au Canada, bien au-delà de l'impact des projets sur le terrain.

Mise à profit de l'expérience acquise en Russie

Puisque les menaces de prolifération des ADM sont gérées efficacement en Russie et en ex-Union soviétique, et avec la capacité accrue de la Russie et son expérience pour sécuriser et gérer ses installations nucléaires et radiologiques, il y a de plus en plus de possibilités pour la Russie de collaborer et de mettre à profit son expertise sur le plan de la gestion des menaces de prolifération à l'échelle internationale. Le Partenariat mondial et le Programme de partenariat mondial du Canada plus particulièrement ont contribué au développement de la relation entre la Russie et les pays membres du Partenariat mondial qui doivent gérer les menaces de prolifération à une plus grande échelle. On s'attend à ce que la Russie appuie le Partenariat mondial dans l'effort pour la sécurité et atténuer les menaces de prolifération des armes CBRN à l'échelle internationale.

Défis potentiels liés à l'expansion mondiale

L'expansion mondiale du PPM pose un nouveau défi et ajoute à sa complexité. Travailler dans un plus grand nombre de pays sur de plus petits projets sans marchés bilatéraux ou protocoles d'entente (PE) pour couvrir les questions de responsabilités et établir les rôles et les responsabilités spécifiques pourrait nécessiter plus de recherche initiale et de négociations.

L'absence de PE bilatéraux pourrait être neutralisée par une utilisation accrue des multiples mécanismes multilatéraux d'exécution de programmes, principalement les pays tiers et les mécanismes bilatéraux. Bien qu'ils fournissent les cadres juridiques nécessaires, ces mécanismes empêchent le Canada de participer directement et d'acquérir de l'expérience dans les nouveaux pays.

9.0 Conclusions de l'évaluation

Le Partenariat mondial a été créé en 2002, suite au Sommet de Kananaskis qui a eu lieu cette même année, et répondait à ce qui était alors perçu comme l'une des plus importantes menaces à la sécurité de la communauté internationale, que des groupes de terroristes et des États suscitant des préoccupations sur le plan de la prolifération se procurent des ADM. Le PPM, établi en 2003, était la réponse du Canada à l'appel des dirigeants des États membres du G8 d'appuyer des projets de coopération, d'abord en Russie et dans les pays de l'ex-Union soviétique, pour détruire et/ou sécuriser les ADM vulnérables et les matières connexes et éradiquer la menace que pose la prolifération des connaissances liées aux ADM. Depuis 2003, le PPM a harmonisé sa programmation aux priorités de programmation changeantes énoncées par les dirigeants du G8, le Groupe de travail du Partenariat mondial, et les priorités du GC en matière de politique étrangère. Ces priorités en évolution ont détourné l'attention de la menace posée par les ADM et les matières connexes et l'expertise sous le contrôle de la Russie et des pays de l'ex-Union soviétique vers la menace posée par les matières connexes aux ADM sous le contrôle des civils dans les pays à l'échelle mondiale. Le PPM a adapté sa programmation à ce nouvel environnement, et confirmé par conséquent sa pertinence continue par rapport au programme actuel de non-prolifération des ADM aux intérêts du Canada en matière de sécurité.

Parmi les membres du Partenariat mondial, la contribution financière du Canada au programme de non-prolifération des ADM n'a été dépassée que par les É.-U. et la Russie. Au cours des neuf dernières années, le PPM a réussi à s'acquitter de tous ses engagements et à obtenir les résultats escomptés en Russie et en ex-Union soviétique en respectant le budget et le calendrier, démontrant ainsi que sa planification, sa gestion du risque et sa gouvernance des ressources à sa disposition étaient exemplaires. En plus des réalisations de ses différents portefeuilles concernant la menace spécifique posée par les ADM, le PPM a contribué de façon importante à l'accroissement de la capacité à long terme de la Russie et des autres pays de l'ex-Union soviétique de disposer des ADM et des matières connexes et de maintenir la sécurité des installations qui hébergent des matières de ce type. Le PPM a en outré contribué à promouvoir le Canada comme chef de file en matière de non-prolifération des ADM auprès de la communauté internationale et renforcé les relations bilatérales du Canada avec la Russie et les autres partenaires du Partenariat mondiale, particulièrement auprès des É-U. et du Royaume-Uni.

Malgré les défis liés au nouveau processus ministériel d'approbation de projet, l'évaluation a noté des progrès concernant la programmation à l'extérieur de la Russie et de l'ex-Union soviétique, harmonisée à la vision du Partenariat mondial et du nouveau mandat d'expansion géographique du PPM. Les mesures en vue d'établir l'infrastructure administrative nécessaire pour appuyer la programmation à l'échelle internationale sont toutefois en cours d'élaboration et par conséquent, incomplètes. Par exemple, alors que le Programme voit la nécessité d'adopter de nouveaux organismes d'exécution qui incluent davantage les intervenants interministériels et extraministériels dans la prise de décision, le mandat de ces organismes ainsi que leur composition ne sont pas encore finalisés.

Le Programme reconnaît en outre la nécessité de créer de nouveaux cadres stratégiques de planification pour éclairer la sélection des pays et des projets pour ses portefeuilles; cependant, ces cadres en sont encore à l'état embryonnaire de leur développement. Cette observation s'applique également, à divers degrés, à d'autres éléments d'infrastructure essentiels, par exemple, un plan de gestion du risque à jour, un système intégré de gestion des données, un solide système de gestion des finances et des procédures normalisées de fonctionnement, qui sont tous nécessaires pour appuyer la programmation de façon efficiente et efficace.

En se fondant sur ces constatations et sur l'analyse connexe, les recommandations suivantes ont été élaborées pour améliorer la pertinence et le rendement du PPM.

10.0 Recommandations

Recommandation 1 :
Que la direction du PPM, suite à des consultations effectuées auprès de tous les intervenants ministériels et interministériels pertinents, établisse un cadre de gouvernance pour fournir des conseils et des orientations stratégiques sur la programmation du PPM et appuie la coordination entre les programmes de sécurité du MAÉCI.

L'approche du PPM pour sélectionner les pays d'intervention ne peut être fondée uniquement sur les menaces de prolifération identifiées. Le processus de sélection nécessitera une analyse plus détaillée des pays où les projets du Canada ont le plus de chances d'avoir un impact optimal. Selon certaines des personnes interrogées, cette approche était utilisée par d'autres pays; une plus grande coordination entre les membres du Partenariat mondial pourrait également être nécessaire.

Le PPM pourrait obtenir de meilleurs résultats en identifiant les forces du Canada et les chances de ce dernier de changer les choses dans un pays spécifique ou en optimisant les relations existantes, l'expérience et la confiance gagnées dans le cadre d'autres programmes et initiatives du MAÉCI (p. ex. dans les Amériques), plutôt que de répondre aux menaces les plus pressantes, qui pourraient se présenter dans un pays avec lequel le Canada pourrait ne pas avoir de solides relations politiques ou commerciales.

Recommandation 2 :
Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les domaines et portefeuilles thématiques principaux et transversaux du Programme.

Ces cadres permettront notamment :

• d'établir les priorités globale du PPM pour les cinq prochaines années et de prendre des décisions concernant leurs allocations budgétaires respectives;
• de déterminer la mesure dans laquelle les projets seront amorcés sur une base proactive/préventive ou réactive/au besoin seulement;
• de planifier une distribution raisonnable des méthodes d'exécution de programme (p. ex bilatérale, trilatérale, multilatérale, de même que l'utilisation de subventions par rapport aux contributions);
• de déterminer la portée et l'engagement au sein de chaque secteur prioritaire en tenant compte des ressources financières et humaines du PPM, et des priorités internationales du Canada.

Recommandation 3 :
Que IGD établisse un cadre de gestion du risque assorti de stratégies d'atténuation du risque pour le Programme qui tiennent compte du nouveau profil de risque associé à l'expansion géographique du PPM.

Même si de solides pratiques de gestion du risque étaient en place pour tous les projets du PPM mis en oeuvre en Russie, les stratégies d'atténuation du risque du Programme devront être améliorées afin de prendre en compte le nouvel environnement dans lequel les projets seront sélectionnés, planifiés et mis en oeuvre. Les nouvelles pratiques de gestion du risque devront être adaptées et intégrées en prévision du nouvel environnement à risque plus élevé dans lequel le PPM devra fonctionner.

Le cadre de gestion du risque devrait tenir compte de cerains facteurs comme :

• la mise en oeuvre du Programme dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas conclu de traités bilatéraux;
• la mise en oeuvre de projets dans des pays vulnérables;
• la mise en oeuvre d'un plus grand nombre de projets de plus petite envergure;
• les défis liés à la mesure des résultats et à l'attribution de ceux-ci.

Recommandation 4 :
Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un système intégré de gestion des dossiers qui intégrera les données financières et les données du Programme afin de faciliter l'établissement de rapports sur le rendement au niveau du portefeuille et du programme.

Un système intégré de gestion des dossiers aidera la direction du Programme à :

• répondre aux besoins accrus d'échange de renseignements et de coopération entre les portefeuilles, et avec d'autres programmes de sécurité du MAÉCI;
• faciliter la mesure du rendement au niveau du portefeuille et du Programme;
• faciliter la planification stratégique, l'affectation des budgets et le suivi des dépenses.

Recommandation 5 :
Que le PPM élabore des procédures opérationnelles normalisées pour orienter la mise en oeuvre du Programme et des projets spécifiques dans le cadre du nouveau mandat thématique et élargi.

Pour faciliter une transition sans heurts vers son nouveau mandat géographique élargi et ses nouvelles priorités, le PPM devra élaborer des lignes directrices claires pour l'élaboration de projets, ainsi que des critères d'admissibilité pour les subventions et les contributions.

Lorsqu'un projet sera mis en oeuvre bilatéralement dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas d'expérience préalable des cadres juridiques pour la coopération, il faudra obtenir de solides avis juridiques pour déterminer les exigences nécessaires en matière de responsabilité et les moyens de les assurer, p. ex. protocoles d'entente (PE), marchés spéciaux, arrangements de mise en oeuvre, etc.

11.0 Réponse et plan d'action de la direction

Recommandation 1 :

Que la direction du PPM, suite à des consultations effectuées auprès de tous les intervenants ministériels et interministériels pertinents, établisse un cadre de gouvernance pour fournir des conseils et des orientations stratégiques sur la programmation du PPM et appuie la coordination entre les programmes de sécurité du MAÉCI.
Constatations connexes : X, Y, Z (ou ensemble comme applicable)

Réponse et plan d'action de la direction : Acceptée. Dans le cadre du renouvellement du PPM, le Programme a élaboré un cadre des programmes stratégiques (CPS) qui prévoit un exercice annuel détaillé pour l'établissement des priorités et auquel participent les intervenants ministériels et interministériels concernés afin d'identifier les pays/régions clés où le PPM procèdera à la mise en oeuvre de programmes d'atténuation de la menace posée par les armes et les matériaux de destruction massive et l'expertise connexe. La participation de tous les autres programmes de sécurité du MAÉCI à ce processus sera nécessaire afin d'assurer une coordination horizontale optimale.

Cet exercice de CPS assurera l'harmonisation aux priorités du Canada en matière de politique étrangère et prendra en compte les pays où les projets canadiens ont eu un impact optimal, la capacité des états bénéficiaires, la volonté de partager le fardeau, les facteurs de gestion du risque, y compris la sécurité / les conditions politiques et économiques et la fiabilité du pays ou de la région ciblé.
Centre de résponsabilité : Directeur, Direction du Programme de partenariat mondial (IGA)
Calendrier : Terminé

Recommandation 2 :

Que le PPM établisse des cadres stratégiques pour les domaines et portefeuilles thématiques principaux et transversaux du Programme.
Constatations connexes : X, Y, Z ou ensemble comme applicable)

Ces cadres permettront notamment :

• d'établir les priorités globale du PPM pour les cinq prochaines années et de prendre des décisions concernant leurs allocations budgétaires respectives;
• de déterminer la mesure dans laquelle les projets seront amorcés sur une base proactive/préventive ou réactive/au besoin seulement;
• de planifier une distribution raisonnable des méthodes d'exécution de programme (p. ex bilatérale, trilatérale, multilatérale, de même que l'utilisation de subventions par rapport aux contributions);
• de déterminer la portée et l'engagement au sein de chaque secteur prioritaire en tenant compte des ressources financières et humaines du PPM, et des priorités du Canada en matière de politique étrangère.

Réponse et plan d'action de la direction : Acceptée. Les trois portefeuilles de programmation du PPM (sécurité nucléaire et radiologique, sécurité biologique, résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies et armes chimiques) élaborent actuellement de nouveaux cadres stratégiques qui tiennent compte de la nouvelle orientation mondiale du PPM et intègrent les nouveaux indicateurs de gestion du risque et du rendement. Ces cadres feront l'objet de consultations auprès des autres programmes de sécurité du MAÉCI afin d'assurer une coordination des efforts et d'assurer l'harmonisation des activités proposées.

Ces cadres établiront les priorités de programme, les affectations budgétaires théoriques, la distribution des méthodes d'exécution de programme et les indicateurs de gestion du rendement et du risque.

Au niveau stratégique général, le PPM conservera une certaine souplesse afin de pouvoir répondre rapidement aux menaces nouvelles et émergentes et aux nouvelles priorités identifiées par les ministres sur une base continue et en étroite coopération avec les autres programmes de sécurité du MAÉCI.
Centre de résponsabilité : Gestionnaires de programme principaux et Directeur, IGA
Calendrier : Septembre 2013

Recommandation 3 :

Que IGD établisse un cadre de gestion du risqur assorti de stratégies d'atténuation du risqué pour le Programme qui tiennent compte du nouveau profil de risque associé à l'expansion géographique du PPM.
Constatations connexes : X, Y, Z (ou ensemble comme applicable)

Même si de solides pratiques de gestion étaient en place pour tous les projets du PPM mis en oeuvre en Russie, les stratégies d'atténuation du risque du Programme devront être améliorées afin de prendre en compte le nouvel environnement dans lequel les projets seront sélectionnés, planifiés et mis en oeuvre. Les nouvelles pratiques de gestion du risque devront être adaptées et intégrées en prévision du nouvel environnement à risque plus élevé dans lequel le PPM devra fonctionner.

Le cadre de gestion du risque devrait tenir compte des facteurs suivants :

• la mise en oeuvre du Programme dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas conclu de traités bilatéraux;
• la mise en oeuvre de projets dans des pays vulnérables;
• la mise en oeuvre d'un plus grand nombre de projets de plus petite envergure;
• les défis liés à la mesure des résultats et à l'attribution de ceux-ci.

Réponse et plan d'action de la direction : Acceptée. L'expansion géographique apporte un nouveau cortège de facteurs de risque qui doivent être gérés soigneusement.

Dans l'ensemble, depuis une décennie, le PPM a un excellent dossier en matière de gestion du risque, qui a toujours été partie intégrante du cycle de planification de projets du PPM.

IGA examine actuellement nos stratégies d'atténuation du risque pour qu'un nouveau cadre de gestion du risque pour le Programme soit en place pour le premier trimestre du nouvel exercice.
Centre de résponsabilité : Directeur, Direction du Programme de partenariat mondial (IGA)
Calendrier :Septembre 2013

Recommandation 4 :

Que le PPM accélère les efforts pour élaborer un système intégré de gestion des dossiers qui intégrera les données financières et les données sur le Programme afin de faciliter l'établissement de rapports sur le rendement au niveau du portefeuille et du Programme.
Constatations connexes : X, Y, Z (ou ensemble comme applicable)

Un système intégré de gestion des dossiers aidera la direction du Programme à :

• répondre aux besoins accrus d'échange de renseignements et de coopération entre les portefeuilles, et avec d'autres programmes de sécurité du MAÉCI;
• faciliter la mesure du rendement au niveau du portefeuille et du Programme;
• faciliter la planification stratégique, l'affectation des budgets et le suivi des dépenses.

Réponse et plan d'action de la direction : Acceptée. Depuis août 2012, IGA et IGC ont collaboré avec le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) pour intégrer les processus de gestion de projet de IGD à la base de données du Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) sur la gestion de projet dans le but d'harmoniser et de rationaliser les données de projet à la base de données du PPSM. Bien que des progrès importants aient été réalisés, d'autres travaux seront nécessaires concernant cette initiative au cours des prochains mois.
Centre de résponsabilité : IGA, en collaboration avec IGC et IRC
Calendrier : Septembre 2013

Réponse et plan d'action de la direction : IGA collabore étroitement avec GBA pour élaborer une base de données à long terme « Panorama/MapAmericas », une solution pour gérer les communications et l'information et qui est relève actuellement de GBA, comme l'a demandé MSFA. IGA continuera d'insister pour inclure à l'initiative Panorama la capacité de migrer les données de la base de données du PPSM plutôt que d'entrer manuellement les données d'un système à un autre.
Centre de résponsabilité : GBA
Calendrier : En cours; le calendrier n'a pas encore été établi

Recommandation 5 :

Que le PPM élabore des procédures opérationnelles normalisées pour orienter la mise en oeuvre du Programme et des projets spécifiques dans le cadre du nouveau mandat thématique et élargi.
Constatations connexes : X, Y, Z (ou ensemble comme applicable)

Pour faciliter une transition sans heurts vers son nouveau mandat géographique élargi et ses nouvelles priorités, le PPM devra élaborer des lignes directrices claires pour l'élaboration de projets, ainsi que des critères d'admissibilité pour les subventions et les contributions.

Lorsqu'un projet sera mis en oeuvre bilatéralement dans des pays avec lesquels le Canada n'a pas d'expérience préalable des cadres juridiques pour la coopération, il faudra obtenir de solides avis juridiques pour déterminer les exigences nécessaires en matière de responsabilité et les moyens de les assurer, p. ex. protocoles d'entente (PE), marchés spéciaux, arrangements de mise en oeuvre, etc.

Réponse et plan d'action de la direction : Acceptée. IGA a élaboré des procédures opérationnelles normalisées qui comprennent des étapes de cycle de vie du projet décrivent étape par étape chaque phase du cycle de vie de la gestion de projet. Les procédures opérationnelles normalisées sont un complément au cadre des programmes stratégiques susmentionnés.

Les nouvelles modalités du PPM (en vigueur en avril 2013) traitent des exigences d'admissibilité pour les programmes de subventions et de contributions.
Centre de résponsabilité : Directeur, IGA
Calendrier : Terminé; en vigueur en avril 2013

Réponse et plan d'action de la direction : À l'instar des efforts de programmation précédents, IGA continuera de se conformer aux conseils fournis par les conseillers juridiques (JUS) du MAÉCI; le Centre d'expertise pour les subventions et les contributions (SMFC), et au besoin, la Division du droit des traités (JLI) du MAÉCI.
Centre de résponsabilité : Directeur, IGA
Calendrier : En cours